2 de égalité aan het begin van de twintigste eeuw...van de bakendienst), de waterstaatswet (wet...

2 De égalité aan het begin van de twintigsteeeuw

2.1 INLEIDING

In dit en het volgende hoofdstuk zal worden ingegaan op de vraag hoe dereceptie van het égalitébeginsel in Nederland is verlopen.1 In het onderhavigegeval gaat het daarbij vooral om de vraag hoe de ontwikkeling van het égalité-beginsel in het Franse recht de ontwikkeling van de aansprakelijkheid uitrechtmatige overheidsdaad in Nederland heeft beïnvloed. Anders dan eerdereoverzichten van de ontwikkeling van het nadeelcompensatieleerstuk,2 wil ikin het bijzonder stilstaan bij de rol die het égalitébeginsel in deze ontwikkelingheeft gespeeld. In dit hoofdstuk staat de ontwikkeling tot 1955 centraal. Indeze periode werden de grenzen van het recht op schadevergoeding bij recht-matig overheidsoptreden nog duidelijk afgetast. Wetgever, bestuur, (civiele)rechter en doctrine hebben daarbij alle bijgedragen aan het beeld van een‘geleidelijke, doch principiële omslag’3 die het gehele terrein van de overheids-aansprakelijkheid heeft laten zien, maar die zeker ook in het nadeelcompensa-tierecht zichtbaar is: de steeds ruimere mogelijkheden van de burger om deoverheid aansprakelijk te houden.

Het recht op nadeelcompensatie is lange tijd louter een wetgevingsvraag-stuk (§ 2.2), waarbij vooral bij vergaande inbreuken op het eigendomsrechtde regeling voor schadevergoeding bij onteigening analoog werd toegepast.Van de erkenning van een algemeen recht op schadevergoeding wilden wet-gever en doctrine niet weten. Het leerstuk bevond zich geheel in de gunsten-sfeer, waarbij slechts één grondslag paste: de billijkheid (§ 2.3). Toch wordtin de literatuur wel gedebatteerd over meer precieze verklaringen voor hetrecht op schadevergoeding uit rechtmatige overheidsdaad, waarbij een meer-derheid uitkwam bij de ‘offertheorie’, die veel weg had van het huidige égalité-beginsel (§ 2.4). Rond dezelfde tijd kwam in de rechtspraak van de Franse

1 Onder ‘receptie’ verstaat Van Dale ‘de overneming van rechtsgewoonten door de enegemeenschap van de andere’.

2 Overzichten van de vroegste wetgeving op dit gebied geven Van Dorp 1903, p. 129-227en Scholtens 1929, p. 16-82. Bij Van der Schaaf 1971, Holleman 1985, p. 101 en Van Wijmen1991 vindt men gegevens over latere wetgeving. Van Netburg 1984 heeft de parlementairestukken van deze wetgeving in kaart gebracht. Een bespreking van literatuur en jurispruden-tie geeft Koeman 1979; een overzicht van de historische ontwikkelingen tot en met de jaren70 geeft Tak 1980. Van Ravels (losbl.) bespreekt veel relevante jurisprudentie.

3 Ten Berge & Van Wijmen 1995.

22 De égalité aan het begin van de twintigste eeuw

bestuursrechter het égalitébeginsel tot ontwikkeling, een beginsel dat in dekiem al aanwezig was in de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, debekende mensenrechtencatalogus uit 1789 (§ 2.5). De ontwikkelingen in deFranse rechtspraak blijven ook in Nederland niet onopgemerkt en in de na-oorlogse doctrine wordt het égalitébeginsel steeds vaker genoemd. Onderinvloed daarvan speelt het égalitébeginsel eind jaren dertig voor het eerst eenduidelijke rol als leidraad voor de formele wetgever (§ 2.6). Deze laatsteontwikkeling laat de monopoliepositie van de wetgever echter onaangetasten uiteindelijk is de Hoge Raad nodig om hierin een doorbraak te forcerenmet de bekende Voorste Stroom-rechtspraak (§ 2.7). Ook deze rechtspraak zalik vooral bespreken in het licht van de vraag in hoeverre zij kan worden gezienals een erkenning van het égalitébeginsel, zoals dat door de Conseil d’Etatwerd toegepast.

2.2 DE MONOPOLIEPOSITIE VAN DE WETGEVER

Sporen van een aansprakelijkheid van de overheid uit rechtmatige daad vindtmen reeds in de Middeleeuwen. In 1611 speelde bij het Hof van Friesland eencasus over een burger wiens huis op last van een militaire commandant inbrand was gestoken en was verwoest, omdat dit huis vlakbij een stadsschanswas gelegen en dus kon dienen als een steunpunt voor de Spaanse vijand.Het Hof meende dat er aanleiding was om de schade van de eigenaar tevergoeden en verwees daarbij naar de Rhodische zeewet, de Lex Rhodia de iactu.Deze wet werd in de Griekse oudheid toegepast indien de goederen vansommige opvarenden overboord moesten worden gegooid om een schipheelhuids door woelige baren te loodsen. In zo’n geval dienden degenen wiergoederen gespaard waren gebleven, bij te dragen aan de schade van hen wiergoederen verloren waren gegaan.4 Een analoge toepassing van deze wetrechtvaardigde volgens het Hof de toekenning van een schadevergoeding.Dat daarmee van een vaste schadevergoedingspraktijk of een heldere rechts-regel nog geen sprake was, bewees een later, vergelijkbaar geval, waarin eennabij stadsmuren gelegen appelboomgaard vanuit defensieoverwegingen werdvernietigd. Dit keer kende hetzelfde Hof geen vergoeding toe.5

Het zou nog enkele eeuwen duren voordat in Nederland recht de eerstesporen van een recht op schadevergoeding bij rechtmatig overheidsoptredenzich lieten herkennen. Het verbaast niet dat deze eerste stappen werden gezetop het terrein van het onteigeningsrecht. Zelfs onder het absolutisme, toende vorst alle staatsmacht in zijn persoon verenigde en naar willekeur overde goederen van zijn onderdanen kon beschikken, werd het veelal redelijkgeacht dat de overheid die aan de burger zijn eigendom ontnam en deze ging

4 Van Maanen 2002, p. 11.5 Hartog 1971, p. 68-71.

Hoofdstuk 2 23

aanwenden voor het dienen van het ‘algemeen belang’, aan deze burger eenschadevergoeding verschuldigd was. Aanvankelijk geschiedde dit nog uitbillijkheidsmotieven (als ‘genadegift’), maar onder invloed van de Franserevolutie veranderde dit. In art. 17 van de Déclaration des droits de l’homme etdu citoyen van 1789 stond dat een eventuele onteigening door de nécessitépublique moest worden gevorderd en niet kon plaatsvinden dan onder detoekenning van een juste indemnité. De toekenning van schadevergoeding wasdaarmee niet langer onderdeel van de gunstensfeer, maar een recht waaropelke burger in gelijke mate aanspraak kon maken.6

Ook in Nederland vond deze gedachte ingang. Reeds in de Staatsregelingvan 1798 voor het Bataafse volk werd als voorwaarde voor de beroving vaneigendom ‘eener billyke schaevergoeding’ gesteld.7 Dat in 1810 uiteindelijkde eerste Onteigeningswet tot stand kwam, was eveneens aan Frankrijk tedanken. Napoleon had in 1809 bepaald dat in Frankrijk een algemene onteige-ningswet tot stand moest worden gebracht. De hoofdlijnen daarvan luiddendat de eigenaren zich tegen de onteigening moesten kunnen verzetten, datde rechter de onteigening moest uitspreken en dat de onteigening gepaardmoest gaan met een billijke schadevergoeding. Een jaar later werd Nederlandbij Frankrijk ingelijfd en werd de Franse onteigeningswet ook in Nederlandvan toepassing verklaard. Krachtens deze wet was de burgerlijke rechterbevoegd om te oordelen over de vraag of de door de overheid aangebodenvergoeding voldoende was om te mogen overgaan tot verwerving van hetgoed. De Onteigeningswet van 1810 was geen succes: de burger kon de proce-dure tot onteigening eindeloos rekken en ook was de betrokken overheid vaakverplicht om veel meer grond te onteigenen dan nodig voor het aan te leggenwerk.8 Nog lang nadat de Fransen in 1813 uit Nederland vertrokken bleefde wet echter van kracht.

De in deze wet neergelegde regel dat onteigening slechts kon onder hetaanbieden van een schadevergoeding kreeg al spoedig grondwettelijke status.Zo bepaalde de Grondwet van 1815 dat niemand van enig gedeelte van zijneigendommen kon worden ontzet ‘dan ten algemeenen nutte in de gevallenen op de wijze bij de wet te bepalen en tegen behoorlijke schadeloosstelling’.Ook de Wet regelende de onteigening ten algemeenen nutte uit 1851 bepaaldedat een ‘schadeloosstelling’ diende te worden gegeven.9 In een arrest uit 1864maakte de Hoge Raad duidelijk wat hiermee werd bedoeld: ‘bij die wet [deOnteigeningswet van 1851 – MT] kennelijk is aangenomen het beginsel eener

6 Jonckers Nieboer 1931, p. 45.7 Art. 40: ‘Niemand kan van het geringst gedeelte van zyn eigendom buiten zyne toestemming

beroofd worden, dan alleen wanneer de openbaare noodzaaklykheid door de vertegenwoor-digende magt erkend zulks vorderd en alleenlyk op voorwaarde eener billyke schaevergoe-ding.’

8 Sluysmans 2008, p. 25 e.v.9 Wet van 28 augustus 1851, S 125. Zij was voorafgegaan door de wet van 8 maart 1810 (die

nog onder het Franse bewind was ingevoerd) en de wet van 29 mei 1841.


volledige schadevergoeding voor alles, wat is een regtstreeksch en noodzakelijkgevolg der onteigening.’10 De onteigende moest dus zoveel mogelijk in dezelf-de toestand worden geplaatst als waarin hij voor de onteigening verkeerde.

De rol van de burgerlijke rechter als schadevergoedingsrechter in geschillenmet de overheid was niet tot de onteigening beperkt. Een algemene bevoegd-heid om te oordelen over de rechtmatigheid van een overheidshandelingenleidde de burgerlijke rechter al vanaf 1815 af uit art. 165 Grondwet.11 Dezebevoegdheid kon worden doorkruist doordat het bestuur een ‘conflict vanattributie’ opwierp, een mogelijkheid die de administratie zich voorbehieldin politiek gevoelige zaken.12 Werd een conflict opgeworpen, dan moest dekoning bij Koninklijk Besluit beslissen of de zaak inderdaad aan een beoorde-ling door de burgerlijke rechter was onttrokken. Tot de bevoegdheden vande burgerlijke rechter in dezen behoorde ook de mogelijkheid om de overheidtot het betalen van een schadevergoeding te veroordelen. Ook zonder dat vanonteigening sprake was, kon de burgerlijke rechter op die wijze al oordelenover geschillen die naar huidig recht als geschillen over schadevergoedingbij rechtmatig overheidsoptreden kunnen worden gezien. Van belang was datde schade door inbreuken op het eigendomsrecht in het algemeen niet werdgerekend tot een politiek gevoelig terrein. Toch werden ook in die gevallensoms conflicten opgeworpen, zoals bleek uit een geval dat rond 1820 speelde,toen het polderbestuur een deel van een dijk op de grond van een burgeraanlegde.13 De burger vroeg om een vergoeding, maar het polderbestuurwierp een conflict op en de minister adviseerde dit conflict te handhaven,omdat de burger in kwestie de rechtmatigheid van het aanleggen van de dijkbetwistte. Dat de burgerlijke rechter dit handelen mogelijk als onrechtmatigzou aanmerken, ging de minister te ver. Hij voegde daar echter aan toe datdit anders was geweest als de eiser een schadevergoeding had gevraagd zonderde onwettigheid van het bestuurlijk handelen tot uitgangspunt van de vorde-ring te nemen. In dat geval namelijk, was volgens de minister dezelfde situatieals bij onteigening aan de orde geweest. De Koning nam dit advies over enhandhaafde het conflict met de overweging dat als de eiser zich had bepaaldtot het vragen van vergoeding door de aangelegde werken, de rechter welbevoegd was geweest.14 Toen zich een aantal jaren een vergelijkbaar gevaldeed – dit keer over een zaak in Antwerpen waar een kademuur werd opge-hoogd en de voordeur van een burger onder het niveau van de straat kwam

10 HR 23 december 1864, W. 2652.11 ‘Alle twistgedingen over eigendom of daaruit voortspruitende regten, over schuldvordering

of burgerlijke regten, behooren bij uitsluiting tot de kennis van de regterlijke magt.’12 Het Conflictenbesluit gold van 1822 tot 1844 en was een erfenis uit het Franse recht. Toen

het besluit werd ingetrokken, kon het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad totontwikkeling komen (Van Maanen & De Lange 2005, p. 15 e.v, Scheltema & Scheltema2008, p. 301 e.v.).

13 Genoemd door Drion 1950, p. 192-193.14 KB 16 december 1824, Stb. 64.

Hoofdstuk 2 25

te liggen – kwam het niet tot een principiële uitspraak over de bevoegdheidvan de rechter, omdat de zaak werd geschikt.15 Voor zover de burgerlijkerechter bij inbreuken op eigendom de overheid succesvol aansprakelijk hield,zonder daarbij te worden gedwarsboomd door een opgeworpen ‘conflict’, ginghet vooral om gevallen waarin deze eigendom door ‘willekeurige daden vandie autoriteiten (…) zijn gekrenkt geworden’.16 Met de ontwikkeling van eenbuitenwettelijk leerstuk van schadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaadwas met deze schaarse uitspraken bepaald nog geen aanvang gemaakt. Hoofd-regel was en bleef dat een recht op schadevergoeding alleen bestond als dewet dit toekende.

Een opmerking in de memorie van antwoord bij de Wet op de militaire inundatiënVan belang is nu dat een dergelijk wettelijk recht op schadevergoeding vanafde tweede helft van de negentiende eeuw ook veelvuldig werd erkend buitenhet onteigeningsrecht. Zo werd het uitgangspunt van een schadeloosstellingook gehanteerd in verschillende gedoogwetten, krachtens welke de burgerverplicht was om bepaalde werken op zijn land te dulden en dus in het genotvan zijn eigendom werd gestoord. Dergelijke wetten namen in de loop vande tweede helft van de negentiende eeuw en de eerste helft van de twintigsteeeuw in aantal sterk toe, nu met de opkomst van de techniek de behoeftegroeide om land dat in private eigendom was te kunnen gebruiken voorallerhande publieke werken. De Belemmeringenwet Privaatrecht17 is van deze‘gedoogwetten’ het meest bekend; zij werd voorafgegaan door verschillendevergelijkbare wetten, waarin de oplegging van de gedoogplicht werd gekop-peld aan een schadeloosstelling.18 Een recht op volledige schadevergoedingwas voorts neergelegd in enkele wetten die voorzagen in de mogelijkheid tothet nemen van maatregelen die eigendom onbruikbaar maakten, zoals de Wet

15 Drion 1950, p. 194.16 KB 2 juni 1928, Stb. 43, genoemd door Van Maanen & De Lange 2005, p. 16.17 Wet van 13 mei 1927, S 159, houdende een plicht tot het dulden van de aanleg en instand-

houding van werken op onroerende goederen ten behoeve van de uitvoering en instandhou-ding van openbare werken.

18 Enige voorbeelden zijn de Wet tot vaststelling van bepalingen betrekkelijk het begravenvan lijken (Wet van 10 april 1869, S 65 met gedoogplicht tot het begraven van een lijk indaartoe door de burgemeester aangewezen gronden, niet zijnde rijks- of gemeentegronden),de Wet tot regeling van het bakenwezen (Wet van 20 april 1895, S 71 houdende eengedoogplicht voor eigenaars e.a. gebruikers van gronden van voorwerpen in het belangvan de bakendienst), de Waterstaatswet (Wet van 10 november 1900, S 176 met plicht totdulden van de aanleg, het onderhoud of verbetering van o.m. waterstaatswerken), deTelegraaf- en Telefoonwet (Wet van 11 januari 1904, S 7 met gedoogplicht voor de aanlegen instandhouding van telegraaf- en telefoonlijnen) en de Rivierenwet (Wet van 9 november1908, S 339, plicht tot dulden van de aansluiting van rivierwerken op gronden en deophoging, afgraving e.d. daarvan).


op de militaire inundatiën,19 die een betere landsverdediging mogelijk moestmaken, de Wet houdende bepalingen tot het voorkomen van bedrog in denboterhandel20 en de Wet rakende de phosphorlucifers,21 die de schadevergoe-ding bij het nemen van monsters in het belang van de volksgezondheid,regelden. Anno 1925 concludeerde de Nijmeegse hoogleraar Van der Grintendan ook dat de wetgever in steeds meer gevallen overging tot het creëren vaneen recht op schadevergoeding voor rechtmatig overheidsoptreden.22

Deze brede wettelijke praktijk riep de vraag op of er, naast de notie datbij ontneming van eigendom schadevergoeding diende te worden gegeven,wellicht een meer algemeen rechtsbeginsel gold dat burgers een recht opschadevergoeding verschafte wanneer zij ernstig in hun belangen werdengetroffen door rechtmatige overheidsdaden. Een indicatie dat een algemenerechtsplicht tot schadevergoeding niet werd uitgesloten en dat de grondslagdaarvoor zou kunnen liggen in de gedachte van een gelijke spreiding vanoverheidslasten, vindt men al zo vroeg als 1890 in een opmerking van deregering naar aanleiding van de Wet op de militaire inundatiën. Op grondvan die wet was het mogelijk om ten behoeve van de landsverdediging hetland van burgers onder water te zetten. Voor de daardoor ontstane schadekende de wet een recht op schadevergoeding toe, mede omdat de zekerheidvan het ontvangen van een volledige schadeloosstelling zou kunnen voor-komen dat de geschade burgers zich tegen de inundatie zouden verzetten.In de memorie van antwoord motiveerde de regering het recht op schadever-goeding met de stelling dat de Nederlandse wetgeving in het algemeen deverplichting erkent om bij in het publiek belang op eigendom gemaakteinbreuken de daardoor veroorzaakte schade te vergoeden.23 De grondslagvoor die vergoeding zocht de regering in de gedachte van een gelijke spreidingvan overheidslasten:

19 Wet van 15 april 1896, S 71 (vergoeding van schade voor het onder water laten lopen vanland ten behoeve van de landsbescherming). Van Dorp 1903, p. 221 wijst erop dat Napoleonal bij decreet van 10 oktober 1811 een schadeloosstelling had toegekend aan de ingezetenender departementen van de monde van Schelde en Rijn en het arrondissement van Breda,wier landerijen kortstondig waren geïnundeerd toen de Engelsen daar in 1809 landden.

20 Wet van 9 juli 1900, S 112 (vergoeding van de volledige schade toegebracht door het nemenvan monsters van partijen boter indien achteraf bleek dat met de boter geen overtredingwas gepleegd).

21 Wet van 28 mei 1901, S 133 (vergoeding van de volledige schade toegebracht door hetnemen van monsters van partijen phosphorlucifers wanneer daarmee geen overtredingwas gepleegd; zie Van Dorp 1903, p. 144).

22 Van der Grinten 1925, p. 152.23 Kamerstukken II 1890/91, 19, p. 2 (MvA). Dit zou blijken ‘uit de bepalingen der wetten van

20 Juli 1870 (Stb. no. 131) [Wet tot regeling van het veeartsenijkundig staatstoezicht en deveeartsenijkundig staatstoezicht – MT], 4 december 1872 (Stb. 134) [Wet tot voorzieningtegen besmettelijke ziekten – MT] en 2 juni 1875 (Stb. 94) [Wet houdende bepalingenbetreffende de veeartsenijkundige politie ten opzigte van paarden van het leger – MT],terwijl ook het eerste lid van artikel 152 der Grondwet bedoelde verplichting als algemeenenregel stelt.’

Hoofdstuk 2 27

‘Het behoeft geen betoog, dat het in deze paragraaf behandelde onderwerp, namelijkhet al dan niet verstrekken van schadevergoeding of schadeloosstelling in gevalvan gebruik van eigendom ten behoeve van militaire inundatiën, zeer moeilijk is.Van de ene zijde namelijk is het niet mogelijk, alle gevolgen van den oorlog –waaronder er zijn, die, zelfs uit financieel oogpunt, veel schadelijker zijn danonderwaterzetting – door allen gelijkelijk te doen dragen. Van den anderen kanttreedt steeds meer het beginsel op den voorgrond, dat de lasten, die de overheidin aller belang moet opleggen, zooveel mogelijk gelijkelijk op allen moeten drukkenen derhalve hij, die de eigenlijke schade lijdt, moet worden geïndemniseerd.’

Of dit beginsel ook als rechtsbeginsel kon worden aangemerkt, liet de regeringin het midden:

‘Nauwlettende overweging (…) heeft de Regeering er toe geleid, om dengenen,aan wie, door het in gebruik nemen van eigendom ten behoeve van militaireinundatiën, schade is toegebracht, aanspraak op vergoeding der door hen geledenschade toe te kennen en zulks daargelaten de vraag, of bedoelde aanspraak zichgrondt op de billijkheid, dan wel op een rechtsbeginsel.’24

Al spoedig zou blijken dat de wetgever niet bereid was te erkennen dat hethier om een rechtsbeginsel ging. Dat bleek een paar jaar later bij de behande-ling van de Wet op den staat van oorlog en beleg in 1899. Ditmaal ging hetonder meer om schade veroorzaakt door het houden van militaire oefeningenen schietproeven. In het parlementaire debat bepleitten enkele kamerledenhet bestaan van een algemene regel dat wat in het algemeen belang geschiedt,door de gemeenschap betaald moet worden. De regering zag daar blijkensde memorie van antwoord geen aanleiding toe:

‘Het is in het algemeen niet juist van den Staat te eischen, dat deze zal vergoedenalle schade ten behoeve van het publiek belang aan de rechten van particulierentoegebracht. In welke mate particuliere rechten door het publiek belang kunnenworden beperkt hangt af van de beslissing van den wetgever. Wenschelijk is hetom schadevergoeding toe te kennen, behalve wanneer het eigendom geheel en alwordt opgeheven, alleen in die gevallen welke binnen nauwkeurig te trekkengrenzen zijn bepaald.’25

Overwegingen als deze domineerden het debat in de literatuur in de daaropvolgende decennia, tot grofweg de jaren dertig. Van Dorp, die in 1903 inventa-riseerde welke lijn er in de wetgeving te ontdekken was, concludeerde datalleen de wet het recht geeft en dat buiten de wet alles ‘meer of minder sterk

24 Kamerstukken II 1890/91, 19, p. 2 (MvA).25 Geciteerd door Van Dorp 1903, p. 233.


gevoelde billijkheid [is], die, misschien eens, door de wet gesanctioneerd, rechtzal worden.’26

Ruim vijfentwintig jaar later was hierin weinig veranderd. Dat bleek uitde vergadering naar aanleiding van de preadviezen voor de NederlandseJuristen-Vereeniging uit 1929, waarin de preadviseurs zich moesten buigenover de vraag: Behoeven de geldende regelen betreffende schadeloosstellingvoor de gevolgen van niet-onrechtmatige overheidsdaden wijziging of aanvul-ling? Scholtens signaleerde in zijn preadvies dat de wetgever een ‘tussenstelsel’volgde, waarbij nu eens wel, dan weer niet een geldelijke tegemoetkomingwerd verleend.27 Aan de beslissing of al dan niet vergoeding zou moetenworden gegeven kon, aldus Scholtens, ‘geen scherper norm dan de billijkheid’ten grondslag worden gelegd. Hij vond het dan ook onwenselijk om eenalgemeen wetsartikel inzake het verlenen van schadevergoeding in het levente roepen.28 De andere preadviseur, De Vos van Steenwijk, concludeerde ookdat het bij de niet onrechtmatige uitvoering van de overheidstaak ‘steeds gaatom het verleenen van een gunst en dat er geen beginsel van administratiefrecht bestaat, waarop de benadeelde zich bij zijn verzoek om schadevergoedingkan beroepen.’29 Bij die terughoudende opstelling speelde vooral de vreesmee dat de positie van de Staat bij het uitvoeren van tal van openbare werkenzou worden bemoeilijkt en de overheidskas te zeer zou worden belast als voorelke beperking op het eigendomsrecht een plicht zou bestaan om de schadete vergoeden.30 Ook bij de stemming naar aanleiding van de preadviezenbeantwoordde men de vraag of de wetgever een algemene regeling voorschadevergoeding bij rechtmatige overheidsdaad zou moeten opnemen, metalgemene stemmen in ontkennende zin.31

2.3 DE BILLIJKHEID ALS SCHADEVERGOEDINGSGRONDSLAG

Weliswaar was er een duidelijke tendens waarneembaar waarbij de wetgeverin steeds meer gevallen tot het toekennen van schadevergoeding overging,maar van de erkenning van een algemeen rechtsbeginsel dat de wetgever

26 Van Dorp 1903, p. 85. Vgl. Krabbe 1893, p. 180-182, die stelde dat ‘(…) [d]e zeer uiteenloo-pende opvattingen die èn in de wetgeving èn in de literatuur en de jurisprudentie omtrentde grenzen dier schadevergoeding bestaan, duidelijk aantoonen, dat billijkheidsoverwegin-gen, geen vast rechtsbeginsel deze materie beheerschen.’

27 Scholtens 1929, p. 82 e.v. Vgl. zijn mede-preadviseur De Vos van Steenwijk 1929, p. 16 en31 alsmede de bespreking van de preadviezen door Van der Pot 1929, p. 358 (‘Het heeftmij niet verwonderd, maar niettemin verheugd, dat geen van beide preadviseurs van eenverplichting tot schadevergoeding op grond van een algemeen rechtsbeginsel iets wilweten.’).

28 Scholtens 1929, p. 86, p. 89.29 De Vos van Steenwijk 1929, p. 58.30 Zie bijv. De Vos van Steenwijk 1929, p. 16.31 Handelingen NJV 1929, p. 206-209.

Hoofdstuk 2 29

hiertoe ook verplicht zou zijn, was dus geen sprake. In wetgeving en literatuurwas de communis opinio dat de vraag of enig rechtmatig overheidshandelentot schadevergoeding aanleiding moest geven, een zaak was waarover dewetgever het laatste woord had en waarover deze per geval diende te beslissen.Het principe waarin dit karakter van een door de wetgever te verlenen gunsthet beste tot uitdrukking kwam, was de billijkheid, dat in de literatuur en dewetgeving unaniem werd aangewezen als de primaire grondslag voor schade-vergoeding bij ‘niet onrechtmatig’ toegebrachte schade.32 Deze grondslag boodhet voordeel dat werd voorkomen dat elke inbreuk op een eigendomsrechtof de aantasting van enig ander belang tot vergoeding aanleiding zou moetengeven, maar dat het op basis daarvan wel mogelijk was om in schrijnendeindividuele gevallen, hoe uiteenlopend van aard ook, een schadevergoedingtoe te kennen. Zo werd op de billijkheid een beroep gedaan in het geval vande aantastingen van belangen (en dus niet eigendomsrechten) door de afsluitingvan de Zuiderzee,33 en in gevallen waarin aantasting van eigendom geenvoorwaarde was voor schadevergoeding, zoals het in het Wetboek van Straf-vordering neergelegde recht op vergoeding voor materiële en immateriëleschade in verband met de beperking van het recht op persoonlijke vrijheidtengevolge van preventieve hechtenis.34

De billijkheid had als evidente zwakte dat zij geen enkel houvast gaf.35

De Brauw zou haar later typeren als een begrip ‘dat nauwelijks een eigeninhoud heeft’ en ‘waaruit in iedere bepaalde periode en voor iedere situatie,voor een belangrijk deel gevoelsmatig, zal worden afgeleid, wat behoorlijk

32 Zie bijv. de MvA bij de Veewet, waarin de minister als zijn mening uitsprak dat de billijk-heid kon meebrengen dat de kosten om vee ‘voorbehoedend’ tegen ziektes te behandelenuit ’s Rijks kosten zouden moeten worden betaald (Kamerstukken II 1919/20, 43, p. 2). Zievoorts de verschillende voorbeelden bij Van der Schaaf 1971, p. 18 e.v.

33 Bijlagen Handelingen II 1924/25, 281, no. 3, p. 25: ‘Daartegenover behoeft evenmin van eenbloote gunst te worden gesproken, wanneer tot zodanige tegemoetkoming bij uitzonderingwordt overgegaan. In dit geval staat de zaak (…) eenvoudig zoo, dat uit overwegingenvan billijkheid aan de Regeering een bevoegdheid wordt toegekend onder bepaalde omstan-digheden en met inachtneming van zekere voorwaarden tegemoetkoming van onderscheidenaard te verleenen.’

34 Wet van 29 juni 1925, S 1925, 308. Vgl. de MvT bij de bepalingen in het wetboek vanStrafvordering bij preventieve hechtenis: ‘Een algemene rechtsplicht tot wegneming vande niet-beoogde gevolgen van op zichzelf rechtmatige toepassing van voorloopige hechtenisschijnt derhalve niet te construeeren, althans niet langs den aangeduiden weg, noch ookin consequentiën te aanvaarden’ (Kamerstukken II 1913/14, 286).

35 Over zijn eigen, op de billijkheid gebaseerde, voorstel voor een wettelijke bepaling oordeeldeScholtens dan ook dat deze zó algemeen was dat zij weinig houvast zou kunnen bieden(p. 87). Om die reden was men ook in de preadviezen voor de NJV van 1887 (‘Hoever moetde bevoegdheid, om het eigendomsrecht door politieverordeningen te beperken, zichuitstrekken?’) over de billijkheid niet erg enthousiast; zie de Handelingen NJV 1887 p. 263,waar preadviseur De Leao Laguna opmerkte dat wanneer de vraag naar schadevergoedingzou worden teruggebracht tot ‘eene vraag van billijkheid’, zij niet meer zou bewegen ‘opden vasten bodem van het recht’.


en redelijk is’.36 Deze bezwaren gingen ook op voor de benadering van dewetgever in dit tijdvak. Het voordeel van maatoplossingen woog niet op tegenhet feit dat het stelsel dat Scholtens een ‘tussenstelsel’ noemde, een allesbehalveconsistent stelsel was, waarin zonder duidelijk houvast nu eens wel, dan weergeen schadevergoedingsbepaling in de wet werd opgenomen. Weliswaar warener gevallen waarin het redelijk leek om geen schadevergoedingsplicht in hetleven te roepen, zoals de gevallen van een rechtmatige vernietiging van zakendie voor de samenleving gevaarlijk of schadelijk waren,37 maar het bleek lastigin meer algemene termen te beschrijven welke maatstaven bepalend zoudenmoeten zijn ten aanzien van de vraag of de wetgever een recht op schadever-goeding zou moeten erkennen.

Het gebrek aan een duidelijke maatstaf wreekte zich met name bij wet-geving die de mogelijkheden tot gebruik van eigendom beperkte. Een goedvoorbeeld daarvan waren de wetten die de mogelijkheden van eigenaren omhun gronden op de door hen gewenste wijze te exploiteren, beperkten ofonmogelijk maakten. In deze wetten werd in sterk vergelijkbare gevallen eenallesbehalve consistente lijn gevolgd. In sommige wetten werd geen,38 inandere wetten wel39 (en dan ook een algehele) schadevergoeding toegekend.Een bekend voorbeeld van de eerstgenoemde groep was de Woningwet, opgrond waarvan een ‘rooilijn’ (een denkbeeldige lijn langs een weg waarbuitenniet gebouwd mag worden) kon worden vastgesteld, die het grondeigenarenonmogelijk maakte hun grond op de door hen gewenste manier te gebrui-ken.40 Ondanks verzet in de kamer – enkele kamerleden merkten het ontbre-ken van een schadevergoedingsregeling aan als een vorm van ‘landnationalisa-tie zonder schadeloosstelling’41 – wenste de regering geen recht op schadever-goeding in de wet op te nemen. Hier tegenover stond het ruimhartige regimevan de Boterwet, op grond waarvan monsters konden worden genomen die

36 De Brauw 1955, p. 74.37 Van Dorp 1903, p. 167 e.v. bespreekt een aantal voorbeelden, zoals de Wet op de besmettelij-

ke ziekten van 1872 en de Wet tot vaststelling van bepalingen bij het voorkomen vanhondsdolheid van 1875.

38 Zoals de Spoorwegwet van 1859 (S 98; geen schadevergoeding voor een bouwverbod binneneen zekere afstand van de spoorbaan), de Begrafeniswet van 1869 (S 65; geen vergoedingbij weigering van een vergunning voor het oprichten van een gebouw binnen een zekereafstand van begraafplaatsen) en de Rivierenwet van 1908 (S 339; bouwverbod voor werkenop het zomer- en het winterbed van de rivier),

39 Zoals de Kringenwet van 1853 (S 128; bouwverbod voor gronden tot zover als één kilometerbuiten vestingswerken, teneinde het schootsveld vrij te houden), de Scheurwet van 1918(S 503; op basis van deze wet kon een gebod worden opgelegd om in het belang van devolksvoeding grasland om te zetten in bouwland), de Verkeerswet tegen lintbebouwingvan 1922 (S 698; bouwverbod voor gronden gelegen langs rijkswegen) en de Luchtvaartwetvan 1926 (S 249; bouwverbod op luchtvaartterreinen of terreinen in de onmiddellijkenabijheid daarvan).

40 Wet van 22 juni 1901 (S 158).41 Kamerstukken II 1900/01, nr. 34, nr. 1, p. 37. Zie ook De Vos van Steenwijk 1929, p. 43-45

en Van Dorp 1903, p. 199 e.v.

Hoofdstuk 2 31

konden worden getest op mogelijke overtredingen. Geheel consequent vanuitde Onteigeningswet geredeneerd moest die monsterneming worden beschouwdals een vorm van ontneming van eigendom, waarvoor, ondanks de geringewaarde van het ontnomen goed, een schadeloosstelling kon worden gegeven.

Op het centraal stellen van het ‘heilige eigendomsrecht’ als in deze wetwerd in de literatuur de nodige kritiek uitgeoefend.42 Het beroep op de billijk-heid verschafte nauwelijks helderheid ten aanzien van de vraag of de doorde wetgever soms toegekende vergoedingen slechts een gunst van de overheidwaren of dat er tot op zekere hoogte sprake was van een recht op vergoedingen, indien die laatste vraag bevestigend zou moeten worden beantwoord, naarwelke maatstaven het recht op schadevergoeding zou moeten worden beoor-deeld. In de literatuur werden verschillende theorieën aangedragen om tekomen tot een nadere concretisering van de grondslag voor schadevergoeding.

2.4 HET GRONDSLAGENDEBAT IN DE LITERATUUR

2.4.1 Verschillende grondslagen

Het terughoudende standpunt van de wetgever weerhield de literatuur er nietvan theorieën te ontwikkelen over de mogelijke rechtvaardiging van eenrechtsplicht tot schadevergoeding bij rechtmatig overheidsoptreden. Dietheorieën werden in eerste instantie ontwikkeld in het kader van het leerstukvan de onteigening. In zijn proefschrift over onteigening uit 1931 noemdeJonckers Nieboer vier theorieën die een verklaring konden geven voor de vraag‘welke overwegingen van billijkheidsaard de schadeloosstelling in de wethebben doen opnemen’:43

1. De noodrechttheorie. Deze theorie legde een parallel tussen het handelen innood en de onteigening. In beide gevallen wordt door het recht bewust een nadeeltoegebracht aan een ander. Net als de handeling in nood kan ook de onteigeningniet onrechtmatig worden genoemd, maar hij, in wiens belang de handeling ge-schiedde, dient de ontstane schade wel te vergoeden.44

2. De waardetheorie, die uitging van de onaantastbaarheid van de waarde vaneen goed, dit ter onderscheiding van het goed zelf. Wanneer een bepaald goednodig is in het belang van de gemeenschap, kan het recht op dat goed wordenopgeheven. Het gaat er de overheid echter primair om het object, het goed te

42 Zo meende Van der Does (Handelingen NJV 1929, p. 128-136 en p. 173-174) dat het meervoor de hand lag iemand dat ‘kleine kluitje boter’ te ontnemen zonder hem daarvan dewaarde te vergoeden.

43 Jonckers Nieboer 1931, p. 48 e.v.44 Deze theorie werd ook aangehangen door Paul Scholten in diens proefschrift Schadevergoe-

ding buiten overeenkomst en onrechtmatige daad uit 1899. Scholten leek op zijn beurt geïnspi-reerd te zijn door de Lex Rhodia de iactu.


verkrijgen, niet om een burger in zijn vermogen aan te tasten. De waarde van hetobject wordt hem daarom gelaten; de onteigende wordt slechts gedwongen zijnkapitaal in andere vorm om te zetten. Zou het goed zonder meer worden afgeno-men, dan zou een niet door de overheid gewilde en voor de uitvoering van haarplannen niet nodige bijdrage worden geëist, die in strijd zou zijn met ‘het beginselvan de gelijkmatige verdeeling der staatslasten.’45

3. De offertheorie, die ervan uitging dat schadevergoeding moet worden gegeven‘waar ten opzichte van anderen één burger bijzonder sterk getroffen wordt; waardus één een bijzonder offer moet brengen, dat niet van anderen geëischt wordt.’46

Voor dit onderscheid tussen bijzondere en algemene offers werd aangesloten bijhet onderscheid tussen daden van de uitvoerende en de wetgevende macht. Bijontneming van een recht door de wet lijden allen en hoeft dus geen schadevergoe-ding te volgen; bij ontneming door de uitvoerende macht, slechts een enkele, zodateen vergoeding wel op haar plaats kan zijn.47

4. De theorie van het positief voordeel, die als algemene regel stelde dat degemeenschap zich wel op kosten van de rechthebbenden mag beschermen tegenuitoefening van rechten, die voor de gemeenschap gevaarlijk of schadelijk is, maarniet op kosten van bepaalde rechthebbenden van het recht van een ander magprofiteren in het belang van door haar nagestreefde doeleinden. In de visie vanScholtens moet men een onderscheid maken tussen handelingen die beogen eenpositief voordeel voor de gemeenschap te bewerkstelligen (in de regel wel schade-vergoeding) en handelingen waarbij slechts een nadeel voor de gemeenschap wordtafgewend (in de regel geen schadevergoeding).48

Van deze theorieën konden de noodrechttheorie en de theorie van het positiefvoordeel in de literatuur niet op brede steun in de literatuur rekenen. Denoodrechttheorie werd bekritiseerd omdat de analogie tussen handelen in nooden publiekrechtelijk rechtmatig handelen niet zou opgaan.49 De theorie vanhet positief voordeel ging uit van het onderscheid tussen handelingen als deonteigening waar de gemeenschap van profiteerde en waar dus schadeloosstel-ling moest worden gegeven en handelingen waar de gemeenschap alleen tegeneen bepaald gevaar wordt beschermd en waar dus geen schadeloosstelling

45 Jonckers Nieboer 1931, p. 50. In het onteigeningsrecht genoot de waardetheorie de nodigeaanhang (zie bijv. Buys 1884, p. 275-276 en Visser 1884, p. 88-89).

46 Van Dorp 1903, p. 94.47 Jonckers Nieboer 1931, p. 50-52. Vgl. Van Dorp 1903, p. 94: ‘Het postulaat is dus niet meer:

geen inbreuk mag gemaakt worden door het openbaar gezag zonder schadeloosstelling,maar: de inbreuken die op den eigendom gemaakt worden moeten gelijk zijn voor allen.Is dat niet zoo, dan is er sprake van een bijzonder offer, waarvoor schadevergoedingvereischt wordt.’

48 Scholtens 1929, p. 70 e.v. Onder die laatste categorie, de beperking van ‘schadelijke rechten’,vielen volgens Scholtens onder meer de inbreuk op eigendom door het slavernijverbod(waarbij volgens Scholtens sprake was van een ‘betwistbaar, wederregtelijk eigendom’)en de afschaffing van jachtrechten (die schadelijk werden geacht voor de landbouw).

49 Zie bijv. Van Dorp 1903, p. 116-117, die stelt dat ‘noodrecht’ in het publiekrecht een onbruik-baar begrip zou zijn, onder meer omdat de ontneming van eigendom door de staat geenexceptionele daad is, maar ‘volkomen normaal’.

Hoofdstuk 2 33

vereist was. Nog afgezien van de vraag of niet elke rechtmatige overheidshan-deling een positief voordeel voor de gemeenschap beoogt,50 waren er verschil-lende wettelijke regelingen op grond waarvan wel degelijk schadevergoedingwerd toegekend bij de ontneming of beperking van ‘schadelijke rechten’, zodatin het al dan niet schadelijk zijn van een recht in elk geval niet altijd eensluitend criterium kon worden gezocht.51

De waardetheorie genoot weliswaar enige aanhang in het onteigenings-recht,52 maar de vraag was of deze theorie ook bruikbaar was voor anderehandelingen dan de ontneming van eigendom. Deze theorie ging immers uitvan de situatie waarin een goed in andere handen overging. Het positieverecht aan het begin van de twintigste eeuw gaf er geen blijk van dat het ookbuiten onteigening gebruikelijk was om de onaantastbaarheid van de eigendomvan de burger als uitgangspunt te nemen. Eerder gold het uitgangspunt datde burger in die situaties zijn schade ten gevolge van rechtmatige overheids-handelingen in beginsel zelf diende te dragen.

2.4.2 Steun voor de offertheorie, maar twijfels over haar consequenties

De offertheorie genoot in de literatuur wel ruime aanhang. Reeds in 1847 steldeOlivier in zijn proefschrift over beperkingen van eigendom door ‘politieregt’(een vroege term voor bestuursrecht) dat bij onteigening schadevergoedingmoet worden gegeven:

‘[o]mdat het offer hier geheel en al ten laste komt van één enkel lid der gemeente.Trof de schade allen gezamenlijk, er zoude geene vergoeding behoeven gegevente worden, even weinig als men den burgers de belastingen vergoedt, welke menhun oplegt. Maar waar men van een enkel lid het offer vordert van zijn regt, omdathet nu juist zoo uitkomt, dat zijn regt onbestaanbaar is met het belang des geheelenligchaams, daar is ook de gemeente verpligt de schade te vergoeden, welke datlid door zijn offer geleden heeft. Men vergoedt de schade, niet omdat de onteigendepartij zijn bijzonder eigendomsregt tegenover het publiek regt der gemeente kangeldend maken, niet omdat de Staat den burger dat regt als het ware moet afkoo-pen, maar op eenen grond van billijkheid, opdat een publieke last niet uitsluitendten laste dier eigenaars zou gebragt worden, wier eigendommen toevallig juist inde rigting van het aan te liggen werk liggen.’53

Thorbecke (zoon van de staatsman) maakte een vergelijkbaar onderscheidtussen maatregelen die een algemene last oplegden (zoals het oproepen voorde militaire dienst en de belastingheffing) en waarvoor dus geen vergoeding

50 De Brauw, Handelingen NJV 1929, p. 141-143.51 Zie ook Scholtens 1929, p. 86 en Van der Pot 1929, p. 361.52 Buys 1884, p. 275-276, Visser 1884, p. 88-89.53 Olivier 1847, p. 13.


diende te worden gegeven, en de situatie, zoals bij de inbezitneming vanonroerend goed, waarin de gehele last van een werk dat iedereen tot nut isneerkomt op ‘eenige weinigen’. In die laatste situatie was het volgens hembillijk ‘aan hem, die alleen, en zoo buitengewoon zwaar, getroffen wordt,vergoeding te geven’.54 Later zou ook Hamming menen dat de offertheoriehet recht op (volledige) schadevergoeding bij onteigening kon verklaren.55

Ook buiten het onteigeningsrecht treft men al vroeg door de offertheoriegeïnspireerde pleidooien aan, zoals bij Leyds, die haar aanwees als grondslagvoor het recht op schadevergoeding voor rechtmatig ondergane preventievehechtenis.56 Van Dorp zocht in de met de offertheorie verwante notie vaneen gelijke spreiding van overheidslasten zelfs de rechtsgrond voor schadever-goeding voor elke rechtmatige uitoefening van het openbaar gezag.57 Gemeen-schappelijk aan deze steun voor de offertheorie is dat ‘gelijkheid’ in die zinwerd geïnterpreteerd dat de getroffen burger door het toekennen van schade-vergoeding in een gelijke positie zou moeten komen te verkeren als de (nietgetroffen) burgers die deel uitmaken van het collectief dat van het overheids-handelen profiteert. De getroffene kon daarom aanspraak maken op eenschadeloosstelling. Zeer duidelijk komt dit tot uiting in het volgende citaatvan De Brauw:

‘Mijn stelling is dus, dat het een eisch is zoowel van billijkheid als ook van econo-misch belang, dat in den regel (…) men behoort te kunnen rekenen op volledigeschadevergoeding. (…) Wanneer het geldt algemeene maatregelen van de Overheid,die voor allen dezelfde gevolgen hebben, is er geen gevaar. Maar het betreft hier

54 Thorbecke 1880, p. 46. Vgl. De Vos van Steenwijk 1929, p. 57: het feit dat een monsternemingop grond van de Boterwet in het belang van de boterhandel plaats had betekende volgenshem niet dat schadeloosstelling kon worden uitgesloten, aangezien de daardoor veroorzaakteschade niet onevenredig op één bepaalde handelaar mag worden gelegd.

55 Hamming 1948, p. 33: ‘Het is de overheid er om te doen de beschikkingsmacht over hetgoed te krijgen, niet om de eigenaren in hun vermogenspositie te treffen. Ware het anders,dan zouden op een kleine groep van eigenaren de lasten drukken van wat in het algemeenbelang tot stand moet worden gebracht. De betrokken eigenaren mogen derhalve ten gevolgevan de onteigening in hun vermogen geen nadelige invloed ondervinden. Zij behorenvolledige vergoeding te ontvangen van de door hen te lijden schade.’

56 Leyds 1884, p. 62-64, erkende het beginsel ‘dat alle offers en lasten, noodzakelijk voor hetalgemeen belang, worden gebracht en gedragen gelijkmatig door allen’, een beginsel datvolgens hem ook ten grondslag lag aan het belastingstelsel. Met ‘gelijkmatig’ bedoelde hijdat alle burgers ‘in gelijke mate den druk moeten ondervinden, die een gevolg is van hetbrengen van offers, het dragen der lasten, noodig ter bereiking van het staatsdoel’, zodatdie gelijke maat niet anders zou kunnen worden bereikt dan door ieder te belasten naarzijn draagvermogen. Vgl., met verwijzingen, Mom-Visch 1882, p. 268-269. Een historischoverzicht van dit strafrechtelijke debat geeft Dane 2009 (i.h.b. p. 275-276).

57 Van Dorp 1903, p. 71: ‘dat aan de overheerschende macht van den staat, met het oog opde belangrijkheid van den particulieren eigendom, paal en perk moet worden gesteld bijhet inbreuk maken in dien eigendom, opdat die inbreuken én in het algemeen niet te grootzijn, én in het bijzonder den eenen burger niet op bovenmatige wijze treffen boven deanderen.’

Hoofdstuk 2 35

allerlei maatregelen, die speciale menschen, op bepaalde categorieën drukken,terwijl de anderen vrijlopen. (…) Wanneer men bij een uitbreidingsplan hier eenstraat legt, ondervindt deze de voordeelen en gene de nadeelen; wanneer men daareen straat legt, juist andersom. (…) De angel is eruit, zoodra men zeggen kan: gijwordt allen gelijk behandeld; wanneer een dergelijke schade wordt toegebracht,wordt die uit de openbare kas vergoed en wordt dus de last over allen gelijkelijkverdeeld.’58

Dit standpunt mag illustratief heten voor de manier waarop destijds, óók doorde wetgever, tegen het recht op schadevergoeding werd aangekeken: voorzover een recht op schadevergoeding in de wet werd opgenomen, was in deregel – op regelingen als de Zuiderzeesteunwet na, waarin het sociaal-economi-sche motief domineerde – sprake van een recht op een volledige schadevergoe-ding.59 De vraag of al dan niet schadevergoeding diende te worden verleend,werd dus tamelijk absoluut benaderd: als het antwoord op die vraag bevesti-gend luidde, zou ook de schade geheel moeten worden vergoed.

Die consequentie van een algehele vergoeding – althans de afwezigheidvan een duidelijke rechtvaardiging voor een minder dan algehele vergoeding –bracht met zich dat zowel in de literatuur als in de wetgeving rechtspolitiekebezwaren bestonden tegen de aanvaarding van een algemeen rechtsbeginseldat bij rechtmatige overheidsdaden tot schadevergoeding zou verplichten. Definanciële gevolgen daarvan zouden immers zo groot zijn dat de overheid inhaar rechtmatige handelen alleen maar zou worden gehinderd.

Dat die vrees niet zonder grond was, bewees het voorbeeld van de Wethoudende regeling inzake vaststelling van een bouwverbod op gronden langsrijkswegen.60 Deze wet beoogde de vrijwel aangesloten bebouwing langshoofdwegen (‘lintbebouwing’) tegen te gaan omdat de langs deze wegengelegen gronden in de toekomst voor de verbetering (verbreding) van de wegnodig zouden kunnen zijn. Daartoe kon bij algemene maatregel van bestuureen verbod worden opgelegd om op, in of boven aangewezen gronden langsof dichtbij rijkswegen te bouwen. Het betrof hier dus een beperking en geenontneming van het eigendomsrecht. In de regel werd voor beperkingen vaneigendom door de wetgever geen vergoeding gegeven, maar in deze wet werddaarop een uitzondering gemaakt, volgens de Memorie van Toelichting omdathet beginsel van schadevergoeding voor een geval als dit ‘welhaast geentoelichting’ behoefde.61 Volgens Van der Pot was juist dat de reden dat dewet weinig werd toegepast:

58 Handelingen NJV 1929, p. 144-146.59 Zie de voorbeelden van wetgeving genoemd in noot 129.60 Wet van 22 december 1922, S. 698.61 Kamerstukken II 1915/16, nr. 230. Een ander voorbeeld van een wet waarin voor een beper-

king van eigendom schadeloosstelling werd gegeven was de Luchtvaartwet van 1926 (Stb.249), die het verbood om op grond in de onmiddellijke nabijheid van luchtvaartterreinente bouwen.


‘Deze wet is echter een doode letter gebleven. Zij is nimmer toegepast, naar menzegt, omdat de erkenning van een recht der eigenaren op volledige schadevergoe-ding aan het leggen van bouwverboden uiterst bezwarende financieele gevolgenverbond. De lintbebouwing langs de groote wegen is zoodoende hand over handtoegenomen, waardoor, naast andere belangen, ook het financieele belang deropenbare lichamen ten zeerste is geschaad, aangezien bij het steeds toenemendverkeer de verbreeding der hoofdverbindingswegen toch op den duur onvermijde-lijk is.’62

Het vooruitzicht van talloze schadeclaims, telkens strekkend tot de vergoedingvan alle schade, leidde er in dit geval dus toe dat de overheid niet tot hetopleggen van een bouwverboden overging. Er was een andere benaderingnodig, een die zowel recht deed aan individuele schrijnende gevallen als aande noodzaak voor de overheid om beleid te kunnen voeren en daarbij niettelkens gehinderd te worden door schadeclaims. In de loop van de jarentwintig en dertig gingen er steeds meer stemmen op om ook hier te lande tekiezen voor de oplossing die de Franse rechter had gekozen. Om dit debatgoed te kunnen plaatsen, is het nuttig om eerst stil te staan bij de aard en deachtergronden van de aansprakelijkheid uit rechtmatige daad naar Frans recht.

2.5 INTERMEZZO: DE ONTWIKKELING VAN HET ÉGALITÉBEGINSEL IN HET FRANSE

RECHT

2.5.1 De égalité en de Franse Revolutie

Het beginsel ‘égalité devant les charges publiques’ is opgekomen in het kielzogvan de Franse Revolutie. Het Ancien Régime, het Frankrijk van voor de Revolu-tie, kenmerkte zich door grote ongelijkheden, vooral in het fiscale systeem.De derde stand (de burgerij of Tiers) moest een veel groter deel van de belastin-gen (de taille) voor zijn rekening nemen dan de overige standen, terwijl deburgerij de minste grond in eigendom had. De andere twee standen, de geeste-lijkheid en de adel, waren van deze belasting uitgesloten en leverden louterop basis van vrijwilligheid een bijdrage aan de staatskas. Bepaalde provinciesen talloze steden hoefden aan deze belasting slechts een deel bij te dragen.Ten aanzien van de indirecte belastingen was het beeld niet anders. De accijn-zen verschilden per provincie en ook de douaneregimes verschilden onderlingsterk. De onvrede over deze ongelijkheden was groot en werd versterkt toenLouis XVI in mei 1789 opnieuw van plan was een belasting in te voeren dievooral op de derde stand zou drukken. De Tiers verzette zich en richtte eeneigen parlement op, de Assemblée. Toen de adel en de geestelijkheid zichhierbij aansloten, stuitte dit op wantrouwen van het gewone volk, dat op

62 Van der Pot e.a. 1932, p. 555. Zie ook Scholtens 1929, p. 76 en Kruseman 1946, p. 43.

Hoofdstuk 2 37

14 juli 1789 met de bestorming van de Bastille de aftrap gaf voor de FranseRevolutie.

Spoedig na de Revolutie ging de Assemblée over tot het ontwerpen vaneen nieuwe Grondwet, waarvan het eerste onderdeel, de Déclaration des Droitsde l’Homme et du Citoyen, al op 26 augustus 1789 werd aanvaard. Volgens dePreambule bij deze verklaring bestaan er natuurlijke, onvervreemdbare enheilige rechten van de Burger en de Mens. In de artikelen 10 en 11 werdende vrijheid van meningsuiting en godsdienst geproclameerd en in het slotarti-kel 17 het eigendomsrecht, maar de verklaring stelde bovenal de gelijkheidvan alle Fransen voorop. Deze keerde verschillende malen in de tekst terug:genoemd werden de gelijkheid van de burgers (égalité de droits entre les hommes(art. 1)), de gelijkheid voor de wet (égalité devant la loi (art. 6)) en de gelijketoegang tot publieke functies (égal accès aux emplois publics (art. 6)). In artikel13 werd voorts de gelijkheid van de Fransen voor de belastingen geprocla-meerd, de égalité devant l’impôt:

‘Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, unecontribution commune est indispensable: elle doit être également répartie entretous les citoyens, en raison de leurs facultés.’

Dit artikel beoogde in eerste instantie een eind te maken aan de ongelijkeverdeling van de belastingdruk onder het Ancien Régime. Uit verschillendedocumenten die in de aanloop naar de Déclaration werden opgesteld, bleekechter dat de Assemblée van opvatting was dat onder de lasten die door deleden van de collectiviteit gelijkelijk moesten worden gedragen, niet alleende belastingen dienden te worden verstaan, maar alle lasten die particulierenin het algemeen belang moesten dragen. Wat de derde stand wilde, was eeneinde aan het feodale systeem met zijn heerlijke rechten en privileges van deeerste en de tweede stand. Dit ging niet alleen over de belastingen, maar ookover een eerlijker verdeling van de grond, over de vordering van strijdkrachtenvoor de militaire dienst, van huizen, koopwaren en voeding in tijden vanoorlog, en over voorrechten die de vrijheid van grondeigenaren belemmerden,zoals het jachtrecht. Volgens Siéyès, gedeputeerde in de Staten-Generaal, ginghet erom al deze voorrechten af te schaffen. Hij streefde na dat ‘tout besoinpublic doit être à la charge de tout le monde et non d’une classe particulièrede citoyens’. Zou dit niet het geval zijn, dan waren de verhoudingen tussenburgers geen werkelijk vrije verhoudingen en domineerde het particulierebelang boven het algemeen belang.63 In de nacht van 4 augustus 1789, waarinde Assemblée besloot tot afschaffing van de feodale rechten, betoogde deburggraaf van Noailles dat het er niet alleen om ging dat de belasting voortaan

63 Siéyès 1888, p. 13.


naar rato van ieders vermogen zou worden geheven, maar ‘que toutes lescharges publiques seront à l’avenir également supportées par tous’.64

Zelfs al noemde de Déclaration de égalité devant les charges publiques nietexpliciet, duidelijk is dat het gelijk verdelen van de publieke lasten geheel inde geest was van wat de opstellers beoogden toen zij de égalité devant la loien de égalité devant l’impôt codificeerden. Het solidariteitsdenken waarvan delatere égalité devant les charges publiques uitdrukking geeft, lag in de kiem dusal in art. 13 van de Déclaration besloten.65 Belin noemt de égalité devant lescharges publiques in dat verband ‘une notion constitutionnelle qui s’entend paropposition à l’idée de privilège’ – een concept dus dat uitdrukking gaf aande afkeer van het toekennen aan privileges voor bepaalde groepen in demaatschappij.66 Een beperkte opvatting van het begrip charge publique (alszou dit alleen zien op de belastingen) paste daarbij volgens hem niet: een chargepublique is simpelweg elke last die op een burger in het algemeen belang wordtgelegd. Wat daartoe behoort, verschilt per tijdvak, afhankelijk van politieke,economische, militaire en andere omstandigheden.67 Deze brede interpretatietreft men ook aan in tal van constitutionele teksten van na de Déclaration desdroits de l’homme et du citoyen.68

2.5.2 Het arrest Blanco (1873)

De Déclaration en het gedachtegoed van de Franse Revolutie in meer algemenezin hebben de inhoud en de inrichting van het Franse rechtssysteem blijvendbeïnvloed en zouden in latere grondwetsherzieningen een belangrijke bronvan inspiratie blijken.69 Deze invloed was ook te merken in de opstelling diede rechter tegenover het handelen van het bestuur had in te nemen. Ten tijdevan het Ancien Régime was het niet ongebruikelijk dat gerechtshoven werdenbezet door de adel, zodat maatregelen van de Koninklijke administratie die

64 Belin 1934, p. 348 e.v.65 Delvolvé 1969, p. 12.66 Belin 1934, p. 353.67 Belin 1934, p. 341, Caporal 1995, p. 198-199.68 Zo bevatten de acte additionel van 1815 en de Charte van 1830 de bepaling ‘Les Français

sont égaux devant la loi (…) pour la contribution aux impôts et aux charges publiques’,terwijl de Constitutie van 1848 in zijn preambule stelde dat Frankrijk ‘s’est proposé pourbut (…) d’assurer une répartition de plus en plus équitable des charges et des avantagesde la société.’ Meer dan 150 jaar na de Déclaration van 1789, in de Constitutie van 1946,werd expliciet op de Déclaration teruggegrepen en werden de bepalingen daaruit herbeves-tigd voor de nieuwe tijd. In de Constitutie van 1946 werd bovendien de gelijkheid vande Fransen voor de lasten die voortvloeien uit nationale rampen vooropgesteld: ‘La nationproclame la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent descalamités nationales’.

69 Ook de huidige Franse grondwet (die dateert van 1958) verwijst in de preambule naar deDéclaration.

Hoofdstuk 2 39

een bedreiging vormden voor de privileges van de eigen stand, in de regelop sterk verzet stuitten.70 Deze vermenging van staatsmachten was veleneen doorn in het oog, zodat in het post-revolutionaire Frankrijk een striktescheiding van staatsmachten werd nagestreefd. In de Loi des 16-24 août 1790werd – conform de leer van Montesquieu – aan de rechterlijke macht demogelijkheid ontzegd ‘[de] troubler de quelque manière que ce soit les opéra-tions des corps administratifs’. Deze wet werd bevestigd door een (nog steedsvan kracht zijnde) wet uit 1795, het Décret du 16 fructidor an III, die de civieleen strafrechter een vergaande beperking tot toetsing van overheidshandelenoplegde. Een aparte bestuursrechtelijke rechtskolom werd echter niet gecreëerd.In plaats van een controle op het bestuur door de burgerlijke rechter kwameen systeem van intern-bestuurlijke controle, waarbij de Chef de l’Etat, hethoofd van de uitvoerende macht, in hoogste instantie oordeelde en de Conseild’Etat vooral een adviserende rol vervulde. Onvrede met dit systeem van justiceretenue (waarbij niet de rechter, maar het bestuur de laatste stem had) leiddetot de opkomst van het systeem van justice déléguée, waarbij het oordeel overhet overheidshandelen werd overgelaten aan de rechter. De restrictieve opvat-ting van de rechterlijke taak (conform de gedachte dat ‘juger l’administration,c’est encore administrer’) werd daarbij verlaten: bij wet van 24 mei 1872 werdde Conseil d’Etat een onafhankelijke rechter, die zijn oordelen niet langer aande Chef de l’Etat diende voor te leggen. Vanaf dat moment kwam de Conseild’Etat de bevoegdheid toe om zich zelfstandig, zonder tussenkomst van deChef de l’Etat, uit te spreken over klachten tegen bestuurlijk handelen en indat kader ook beschikkingen te vernietigen.71

Vanaf 1872 bestonden er dus twee rechters, de één – de burgerlijke rechterof juge judiciaire – met een competentie ten aanzien van vooral civiele enstrafrechtelijke zaken, de ander – de Conseil d’Etat, destijds nog in eerste enenige instantie rechtsprekend in administratieve zaken – primair bevoegd tenaanzien van overheidshandelen. In 1872 werd ook een ander college in hetleven geroepen, de Tribunal des Conflits, die moest beslissen over de compe-tentieverdeling tussen de beide rechters. Al in 1873 wees dit college het arrestBlanco. Een meisje, Agnes Blanco, was overreden door een karretje van hetstaatstabakbedrijf. Toen de vader naar de burgerlijke rechter stapte om schade-vergoeding te vragen, verklaarde deze zich onbevoegd. Het Tribunal desConflits moest zich over de zaak buigen en wees een arrest dat vooral om tweeredenen belangrijk is. Ten eerste bleek eruit dat de bestuursrechter bevoegdwas als het geschil was gerelateerd aan de service public. Het gaat daarbij nietalleen om geschillen omtrent typische bestuurshandelingen als beschikkingen,maar ook om feitelijke handelingen en overeenkomsten die het bestuur sluitin het kader van de service public.72 De bevoegdheid van de civiele rechter,

70 Zie nader Bok 1992, p. 25, Debeyre 1936, p. 15-23 en Hink 1964, p. 481.71 Zie over deze ontwikkeling Klap 1994, p. 103 e.v.72 Bok 1992, p. 30.


die zich tot dan toe bevoegd had geacht om van geschillen met betrekkingtot overheidshandelen kennis te nemen, onder toepassing van de Code Civil,werd dus flink ingedamd. Ten tweede bevestigde het Tribunal dat voor deaansprakelijkheid van de overheid andere regels gelden dan voor burgersonderling. Het overwoog, geparafraseerd, dat de aansprakelijkheid van deoverheid niet wordt geregeerd door dezelfde regels als die gelden in deverhouding tussen particulieren onderling, en vervolgde:

‘Que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue, qu’elle a ses règles spécialesqui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits del’Etat avec les droits privés.Que, dès lors (…) l’autorité administrative est seule compétente pour en con-naître.’73

Een nadere rechtvaardiging voor het bestaan van règles spéciales voor deaansprakelijkheid van de overheid gaf de Tribunal des Conflits in het arrest-Blanco niet. In de literatuur werd daarover wel getheoretiseerd. Invloedrijkwaren vooral de denkbeelden van de filosoof Léon Duguit (1859-1928). Deoverheid kon in zijn visie niet onrechtmatig handelen;74 wel kon zij burgerszekerheid bieden dat zij hun schade vergoed krijgen die voortvloeit uit hetfunctioneren van de service public, die immers plaatsvindt in het belang vande gehele samenleving. In zijn visie was de basis van alle recht dat mensensociale wezens zijn, met een universeel instinct voor solidariteit en onderlingeafhankelijkheid. Om in een maatschappij samen te kunnen leven diende menzich ervan bewust te zijn tot een collectief te behoren. Op het gebied van deaansprakelijkheid van de overheid maakte het uitgangspunt dat ieder zijn eigenschade heeft te dragen dan ook plaats voor de gedachte dat het dienen vanhet algemeen belang vraagt om compensatie van enkelen die daardoor meerdan anderen getroffen worden. De Staat was in zijn visie de verzekeraar vanhet ‘sociale risico’, dat wil zeggen het risico dat voortvloeit uit het maatschap-pelijk leven, welk risico voor burgers ‘voelbaar’ wordt door interventie vande Staat.75

Als rechtsbasis voor dit idee van een ‘sociale verzekering’ wees Duguithet beginsel égalité devant les charges publiques en de théorie du risque aan. Dethéorie du risque ontleende hij aan het civiele recht. Zoals in het civiele recht

73 TC 8 februari 1873, D. 1873,3, 317 (Blanco).74 Het begaan van een fout veronderstelt, aldus Duguit, de bewuste schending van een rechts-

regel, waarbij de vrije wil van de persoon die onrechtmatig handelt dus wordt veronder-steld. De aansprakelijkheid van deze persoon is dan gegrond op het feit dat hij uit vrijewil een bepaald doel wilde bereiken en daartoe een schadelijke handeling heeft verricht.Op statelijk handelen konden deze uitgangspunten volgens Duguit echter niet zonder meerworden toegepast, want met het handelen van de staat worden geen individuele doelenbereikt, maar altijd collectieve. Een bestuursdaad wordt zonder twijfel verricht door indivi-duen, maar altijd met een collectief doel.

75 Schwartz 2006, p. 295.

Hoofdstuk 2 41

een risicoaansprakelijkheden bestonden (ten aanzien van ondergeschiktenbijvoorbeeld), zou ook de overheid risicoaansprakelijk zijn indien schadeontstaat in de uitoefening van de service public. De rechtvaardiging voor dezerisicoaansprakelijkheid was gelegen in een combinatie van risque social (hetleven in een samenleving met anderen kan vragen om een interventie van deoverheid; als dan schade ontstaat, moet de overheid deze voor haar rekeningnemen) en risque profit (de samenleving heeft het voordeel van het optredenvan de staat en moet dus ook de nadelen daarvan dragen). De rol van deoverheid als ‘superverzekeraar’ van nadeel door overheidshandelen brachtDuguit echter ook in verband met het beginsel van de égalité devant lescharges publiques:

‘On ne peut édifier la responsabilité de l’Etat que sur l’idée d’une assurance sociale,supportée par la caisse collective, au profit de ceux qui subissent un préjudiceprovenant du fonctionnement des services publics, lequel a lieu en faveur de tous.Cette conception se rattache elle-même à une idée qui a profondément pénétré laconscience juridique des peuples modernes, celle de l’égalité de tous devant lescharges publiques. L’activité de l’Etat s’exerce dans l’intérêt de la collectivité toutentière; les charges qu’il entraîne ne doivent pas peser plus lourdement sur les unsque sur les autres. Si donc il résulte de l’intervention étatique un préjudice spécialpour quelques-uns, la collectivité doit le réparer, qu’il y ait une faute des agentspublics, soit même qu’il n’y en ait pas. L’Etat est, en quelque sorte, assureur dece qu’on appelle souvent le risque social, c’est-à-dire le risque provenant de l’activitésociale, se traduisant dans l’intervention de l’Etat.’76

Uit dit citaat valt af te leiden dat de égalité devant les charges publiques in devisie van Duguit niet alleen de rechtsbasis was voor schadevergoeding bijrechtmatig overheidsoptreden, maar voor elk statelijk handelen (‘l’activité del’Etat’, ‘l’intervention étatique’) dat schade veroorzaakt. Aangezien de staathandelt in het belang van allen, moet ook de schade die ten gevolge vanstatelijk handelen ontstaat door de collectiviteit worden gedragen.77 Telkenswanneer zulk nadeel ontstaat, of dat handelen nu foutief van aard is of niet,resulteert dat in een charge publique die de getroffene zwaarder belast dananderen en uit dien hoofde tot schadevergoeding verplicht.

Deze visie beïnvloedde ook andere auteurs, die het égalitébeginsel aan-wezen als een beginsel dat typisch was voor het publiekrechtelijke vermogens-

76 Duguit 1923, p. 435. Zie ook Dufour 1868, p. 147 (een schadevergoeding ‘procède moinsd’une responsabilité proprement dite que d’un sentiment d’équité qui conduit à répartirsur l’ensemble des citoyens la perte ou le dommage dont l’un d’eux est atteint par suited’imperfection du mécanisme administratif’). Vgl. ook al Aucoc 1879, p. 394-395, die deverplichting tot schadevergoeding bij onteigening zocht in het principe ‘que, si l’intérêtprivé doit être sacrifié à l’intérêt public, c’est à la condition d’un juste dédommagement’.

77 Duez 1938, p. 11.


recht.78 Benadrukt moet echter worden dat het égalitébeginsel in hun visiebovenal fungeerde als een rechtstheoretisch principe. De verwijzing naar deégalité bood een aannemelijke verklaring voor de vraag waarom het billijkis om de samenleving voor de schade veroorzaakt door overheidshandelente laten opdraaien. Zij zagen het nog niet als een rechtsregel waaruit recht-streeks kon worden afgeleid of de overheid aansprakelijk was en ontwikkeldenevenmin maatstaven waaraan aanspraken op schadevergoeding kondenworden getoetst. Het égalitébeginsel kon verklaren waarom er zoiets bestondals overheidsaansprakelijkheid, maar het fungeerde zelf nog niet als directebron van overheidsaansprakelijkheid.79 Een dergelijke rol zou het égalitébegin-sel vanaf de jaren twintig echter wel gaan spelen, toen de Conseil d’Etat hetbeginsel aandroeg als een van de principes généraux du droit.

2.5.3 De opkomst van de responsabilité sans faute

De opkomst van een responsabilité sans faute kan mede worden verklaard doorde inhoud die de Conseil d’Etat sinds het arrest Blanco had gegeven aan deaansprakelijkheid pour faute. Hoe vooruitstrevend het Tribunal des Conflitsook was geweest door te erkennen dat ook de overheid ‘gewoon’ aansprakelijkkon zijn, de Conseil d’Etat onderkende al snel de beperkingen van dit regime.Ten aanzien van rechtshandelingen waarbij de overheid over veel beleidsvrij-heid beschikte, zou niet snel van aansprakelijkheid sprake zijn, omdat voordie gevallen een gekwalificeerde onrechtmatigheid (faute grave) werd vereist.80

Mogelijk onder invloed van de denkbeelden van Duguit, die meende dat deoverheid ook zonder een faute aansprakelijk kon zijn, kwam de Conseil d’Etattot ontwikkeling van de responsabilité sans faute. De toevlucht tot deze ‘objectie-ve’ aansprakelijkheid was tot op grote hoogte een compromis: door voor(abnormale) nadelen in sommige gevallen een vergoeding te geven zonderonrechtmatigheid te eisen, liet de Conseil d’Etat de overheid buiten schot énkonden slachtoffers van in beleidsvrijheid genomen besluiten of van gevaarzet-tend overheidshandelen worden gecompenseerd.81 Algemeen wordt aangeno-

78 Hauriou 1896, p. 51-65 (‘Les choses se passent comme si l’Etat, en sa qualité de personnemorale, gérait une assurance mutuelle contractée entre les administrés contre le risque desaccidents administratifs. L’idée d’une assurance pareille procède logiquement du principede l’égalité devant la loi et les charges publiques’.); Tirard 1906, p. 138 (‘Le véritablefondement de la responsabilité de la puissance publiques, le seul qui ait l’autorité d’unerègle incontesté de notre droit public, c’est le principe de l’égalité des charges.’).

79 Vgl. Deguergue 1994, p. 139-140.80 Zie bijv. CE 26 juli 1918, Rec. 762 (Lemonnier; ‘faute grave’), CE 10 februari 1905, D. 1906,

3.81 (‘faute grave’), CE 4 januari 1918, Rec. 9 (Zulémaro;’faute manifeste et d’une particulièregravité’).

81 Vgl. Amselek 1977, p. 257: ‘[E]n se référant, non pas au fondement de la faute, mais à celuidu dommage anormal, le juge parvient tout à la fois à sécourir la victime et à ménagerla personne publique en cause’. Zie ook Lochak 1993, p. 284 en Guettier 1996, p. 115.

Hoofdstuk 2 43

men dat vooral billijkheidsmotieven aan deze ontwikkeling ten grondslaglagen: indien de rechter zulks billijk achtte, greep hij één van de grondslagenbinnen de responsabilité sans faute aan om een compensatie te rechtvaardigen.82

Een andere factor die bijdroeg aan de erkenning van een aansprakelijkheiduit rechtmatige overheidsdaad, is dat met die figuur al veel ervaring wasopgedaan. Een recht op schadevergoeding bij onteigening bestond in Frankrijkal sinds de veertiende eeuw. In de loop van de zeventiende eeuw, toen hetin het kader van de toenemende verstedelijking en de ontwikkeling van verbin-dingswegen steeds vaker voorkwam dat gronden onteigend moesten worden,werd voor dit recht op schadevergoeding een rechtvaardiging gezocht in hetnatuurrecht, in het bijzonder in de ideeën van Hugo de Groot.83 Zoals gesteldvond de aantasting van het eigendomsrecht tegen een juste et préalable indemnitézelfs een plek in artikel 17 van de Déclaration des droits de l’homme et du citoyenuit 1789 en werd onder Napoleon in 1810 de eerste onteigeningswet aangeno-men. Ook in de sfeer van travaux publics ontstonden in het 18e en 19e eeuwseFrankrijk al schadevergoedingsregelingen. Deze werkzaamheden leidden inde loop van de achttiende eeuw steeds vaker tot een rigoureuze herinrichtingvan het landschap en leidden tot de opkomst van schadevergoedingsregelin-gen, niet alleen op lokaal, maar ook op centraal niveau.84 Op grond van dewet van 28 pluviôse de l’an VIII (in onze jaartelling het jaar 1800), was de staataansprakelijk voor schade die derden (passanten, omwonenden van publiekewegen en bouwterreinen) ondervonden door publieke werken.85 Deze wetwordt door verschillende schrijvers gezien als het startpunt van de aansprake-lijkheid uit rechtmatige daad.86 Ook op veel andere terreinen ontstondenwettelijke regelingen, zoals bij schade aan roerende en onroerende goederenen schade door de economische activiteiten van de Staat. Evenmin als inNederland wenste men echter uit het enkele bestaan van deze regelingen eenalgemene rechtsplicht tot schadevergoeding voor rechtmatig overheidsoptredenaf te leiden. De grondslag voor deze regelingen van schadevergoeding uitrechtmatige daad lag in de billijkheid (équité), een begrip dat zo open was voorverschillende interpretaties dat per regio grote verschillen in de schadevergoe-dingspraktijk ontstonden.87 Het woord responsabilité werd in deze regelingen

82 Amselek 1977, p. 256 spreekt van ‘une jurisprudence d’inspiration charismatique’ en ‘unepolitique jurisprudentielle d’équité (…)’.

83 Mestre 1985, p. 241-242.84 In een snel groeiende stad als Parijs werd het Bureau de Ville in de tweede helft van de

achttiende eeuw geregeld verzocht tot het vergoeden van schade door de aanleg van eenwegennet, het herstructureren van de wegen langs de Seine, in verband waarmee huizenmoesten worden afgebroken, en schade in de vorm van fysiek letsel of de dood vanwerknemers bij publieke werken door ongelukken tijdens het werk. Ten aanzien van delaatstgenoemde vorm van schadevergoeding was sprake van een efficiënte, zij het niet ergruimhartige schadevergoedingspraktijk. Zie nader Boulet-Sautel 1989, p. 107.

85 De Béchillon 1997, p. 78; zie ook Duguit 1923, p. 441 e.v.86 Zie o.m. Hennette-Vauchez 2005, p. 3, Duez 1938, p. 64 e.v., Debeyre 1936, p. 225.87 De Béchillon 1997, p. 77 spreekt van ‘une incertitude à peu près complète’.

2 de égalité aan het begin van de twintigste eeuw...van de bakendienst), de waterstaatswet (wet...

Documents