2010-mar-31 texto analitico jandir de lima_pt
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Assistência Técnica ao Projecto de Apoio ao Diálogos Sectoriais UE-Brasil EuropeAid/126232/C/SER/BR Texto Analítico JANDIR FERRERA DE LIMA Consultoria de curto prazo como perito técnico para Simpósio Internacional “Gestão de Políticas Regionais em Perspectiva” Gestão de Políticas Regionais em Perspectiva 1. Introdução com recomendações a partir da percepção das ideias, informações, dados e dos conteúdos apresentados nas conferências.TRANSCRIPT
Assistência Técnica ao Projecto de Apoio ao Diálogos Sectoriais UE-Brasil
EuropeAid/126232/C/SER/BR
Para: Ministério do Planejamento
Delegação da CE
Consultoria de curto prazo como perito técnico para
Simpósio Internacional “Gestão de Políticas Regionais em Perspectiva”
Texto Analítico
JANDIR FERRERA DE LIMA
Gestão de Políticas Regionais em Perspectiva
1. Introdução
Esse texto analisa as ideias, proposições e casos apresentados e
discutidos durante o Simpósio Internacional “Gestão de Políticas Regionais em
Perspectiva”, realizado durante a II Mostra do Desenvolvimento Regional
promovida pelo Ministério da Integração Nacional (MIN), realizada em
Florianópolis entre os dias 10 a 13 de março de 2010. O Simpósio faz parte
dos trabalhos de cooperação técnica entre o Brasil e a União Européia, para
suporte e troca de experiências no campo da política regional, em especial na
elaboração e na implementação da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR) brasileira. As ações do Ministério da Integração Nacional
(MIN) se inspiraram nas ações da Comissão Européia / Direção Geral de
Política Regional – DGRegio, em alguns aspectos conceituais relevantes e
essenciais, tais como: a referência territorial a sub-regiões e a definição de
indicadores de corte para classificação e atuação nos territórios.
O objetivo do Simpósio Internacional “Gestão de Políticas Regionais em
Perspectiva” foi fortalecer o diálogo e a cooperação entre o Brasil e a União
Européia, na troca de experiências referente à Política Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) do Brasil e a Política de Desenvolvimento
Regional da Europa. As conferências do Simpósio tiveram como linha de
análise a discussão das tendências da política regional territorial brasileira e a
experiência da política regional européia. Nesse sentido, o Simpósio foi dividido
em três partes: Na primeira parte, a temática foi o desenvolvimento regional
como vetor de inclusão e alargamento territorial, as políticas públicas com base
territorial, seus avanços e desafios. Na segunda parte, discutiram-se os
avanços e desafios das políticas públicas com base territorial e as políticas
regionais após o ano de 2010. Na terceira parte a temática foi o papel da
infraestrutura no desenvolvimento regional e os arranjos produtivos locais como
as experiências concretas de ação no território em escalas distintas.
A análise apresentada no texto segue a sequência das temáticas
apresentadas no Simpósio. Consequentemente foi feita uma breve conclusão
com recomendações a partir da percepção das ideias, informações, dados e
dos conteúdos apresentados nas conferências.
2. Desenvolvimento Regional como Vetor de Inclusão e “Alargamento”
Territorial
A crise econômica mundial que assola o planeta faz parte do caráter
cíclico do capitalismo, mas também de uma transição maior no modo de
produção e no modo de vida, iniciada há muitos séculos. Nesse momento, a
transição está ligada aos grandes avanços tecnológicos, que em parte
melhoraram a vida da sociedade, mas de outro segregou economicamente
parcela da população, principalmente a do terceiro mundo. Paralelo aos
avanços tecnológicos, a expansão dos mercados, a diversificação de produtos,
o fortalecimento do comércio mundial e o ritmo de crescimento da economia
mundial, em especial dos países emergentes (Brasil, Rússia, Índia e China),
incluíram na sociedade de consumo uma parcela significativa da população
antes relegada apenas à subsistência.
Assim, o avanço tecnológico e seus desdobramentos, que fortaleceram a
globalização da economia, trouxeram de um lado a inclusão das pessoas num
padrão de consumo antes restrito apenas aos países desenvolvidos, mas de
outro lado excluiu comunidades e trabalhadores. Os excluídos não conseguiram
se integrar às exigências do sistema de mercado, ao fortalecimento das
relações econômicas internacionais e as mudanças no estilo de vida
contemporâneo. O avanço da economia no mundo se choca então com as
barreiras culturais e com o padrão de vida desequilibrado das diferentes
comunidades, sem contar a desqualificação profissional para atividades
produtivas voltadas cada vez mais para o conhecimento. Por isso, o
crescimento da riqueza em escala global trouxe também o crescimento das
desigualdades regionais.
Além das desigualdades socioeconômicas, o progresso econômico
vivenciado no último século demonstrou a necessidade de uma mudança
profunda na matriz energética, a necessidade de novas formas de intervenção
dos governos e na necessidade de garantir a biodiversidade e a diversidade
cultural e econômica do planeta com respeito às sociedades locais, para
garantir o desenvolvimento sustentável. Isso obriga a repensar o modelo de
globalização e das relações econômicas internacionais para um modelo de
otimização de recursos mais inclusivo e menos seletivo. O que exige o
fortalecimento do comércio das mercadorias que agregam no local da produção
e o maior adensamento das economias locais e regionais.
Na questão da mudança da matriz energética, abriu-se um conjunto de
opções para os países emergentes e os demais países do terceiro mundo, em
especial o Brasil, que tem enorme potencial na sua biomassa para fornecer
insumos e criar um mercado mundial para as energias renováveis. Sem contar
que a expansão do mercado global e a inserção de novas comunidades na
sociedade de consumo também fortaleceram o papel estratégico do Brasil como
fornecedor de alimentos e demais commodities internacionais. A Tabela 01
ilustra a situação do Brasil no cenário mundial da produção de alimentos.
Tabela 01: Brasil – Ranking Mundial na Produção Alimentos e Participação no
Comércio Mundial – 2006.
Brasil – Ranking Mundial Produtos Produção Exportação
Participação Comércio Mundial
Açúcar 1º 1 º 41% Café 1 º 1 º 28%
Suco de Laranja 1 º 1 º 82% Álcool 2 º 1 º -
Tabaco 2 º 1 º 27% Complexo Soja 2 º 1 º 37% Carne Bovina 2 º 1 º 27%
Carne de Frango 2 º 1 º 39% Milho 3 º 3 º 06%
Carne Suína 3 º 3 º 11% Fonte: Confederação Nacional da Agricultura do Brasil.
A participação brasileira no comércio mundial de alimentos, exposta na
tabela 01, se ampliou e se consolidou em função da mobilidade da fronteira
agrícola, da incorporação de tecnologias e técnicas agropecuárias adequadas
ao clima tropical. Porém, a manutenção do potencial produtivo brasileiro no
setor primário necessita de políticas de Estado capazes de fortalecer a
agricultura e o extrativismo vegetal em suas mais diversas escalas, proteger a
pequena produção familiar, principalmente aquela oriunda das comunidades
tradicionais, tornando-a competitiva, garantindo a coesão territorial, a inserção
das regiões excluídas do dinamismo nacional e mundial, e, o mais importante, a
proteção à diversidade e biodiversidade dos territórios que compõem o espaço
nacional. Por isso, no contexto das mudanças econômicas globais e a
revalorização das regiões como espaços de intervenção, a Política Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) tem que ser mais que uma simples política
de governo, mas um compromisso do Estado nacional com o desenvolvimento.
Uma política de Estado transcende o presente e se insere como um
pacto com as gerações futuras. No momento que esse compromisso assume a
melhoria dos indicadores sociais, econômicos e ambientais, a política de Estado
firma seu caráter sustentável com a preservação dos recursos naturais e das
diversidades regionais. Se a PNDR tem um compromisso de curto prazo com a
melhoria econômica e social das regiões menos desenvolvidas, ela também
tem um caráter prospectivo de longo prazo, pois suas ações não devem gerar
desequilíbrios perversos ou impedir o avanço das gerações futuras, mas
assegurar as condições a fim de que as comunidades tomem em mãos o seu
futuro, para que sejam sujeitos da história e se insiram na dinâmica da
economia.
Além do exposto, no caso brasileiro, haja vista a extensão territorial do
país, a sua diversidade étnica e cultural, a crueldade da exclusão social e a
pouca valorização das potencialidades regionais, a PNDR também assume o
compromisso com o bem-estar e o fortalecimento das identidades regionais.
Por isso, as alternativas de projetos de desenvolvimento econômico proposto às
comunidades devem ser inovadoras e refletir o desenvolvimento regional como
elemento de inclusão social e econômico em todas as escalas. Nesse aspecto,
a experiência da União Européia na incorporação de novos territórios ensina
muito ao Brasil, cujo processo de desenvolvimento das últimas décadas
incorporou territórios à margem do processo de crescimento econômico
nacional fortalecendo uma economia de arquipélagos, como características e
dinâmicas econômicas distintas. Na Figura 01, nota-se as especificidades
espaciais da produção nacional brasileira a partir da sua tipologia regional.
Figura 01: Tipologia Regional da Economia Brasileira - 2005.
Recursos Naturais / Agronegócio
Baixa Intensidade Tecnológica / Agroindústrias
Média Intensidade Tecnológica / alavancada pela mineração
Administração Pública / Serviços – base econômica frágil
Área com diversidade de tipologias
Alta Intensidade Tecnológica em produções urbanas (Transformação – Serviços)
Fonte: Ministério dos Transportes – PNLT.
Pela tipologia apresentada na Figura 01, observa-se que às Regiões
Sudeste e Sul, as mais ricas no contexto brasileiro, são as mais especializadas
em atividades produtivas com maior intensidade tecnológica, em relação as
outras economias regionais brasileiras. Enquanto as regiões periféricas ao
Centro Sul do Brasil continuam com suas economias baseadas de forma
significativa no setor primário e nas transferências do setor público. Esse perfil
divide o território brasileiro em regiões altamente adensadas em recursos
naturais, mas sem transformação expressiva, e, em regiões de alto conteúdo
tecnológico, de transformação e com centros consumidores em expansão. Ao
comparar a localização das mesorregiões diferenciadas com o perfil das
economias regionais, nota-se que as regiões prioritárias na PNDR são aquelas
de baixa intensidade tecnológica ou intensivas na exploração dos recursos
naturais ou altamente dependentes das transferências do setor público. O perfil
dessas economias também se reflete no perfil do mercado consumidor, que não
avança no fortalecimento do mercado interno e necessita de altos investimentos
em infraestrutura física e a qualificação da força de trabalho.
Para uma política de desenvolvimento regional ser inclusiva, ela não
deve se concentrar apenas nas mudanças da estrutura produtiva, mas pensar e
criar mecanismos permanentes que gerem emprego e renda aliados à
qualificação do capital humano e social. As mudanças na estrutura produtiva
exigem investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), na
competitividade das comunidades e na sustentabilidade ambiental. Já as
mudanças sociais exigem que a presença do Estado, através do planejamento
e da intervenção regional, seja capaz de:
- Ampliar a universalização da proteção social, garantindo o bem-estar
social e o fortalecimento do capital humano.
- Ampliar o perfil da economia solidária dentro da economia de mercado.
A economia solidária implica em destinar o lucro e os investimentos para as
finalidades decididas coletivamente. Nesse caso, os gestores da política
regional devem ser capazes de trabalhar em prol dos interesses das
comunidades locais fortalecendo a democracia participativa.
-Estimular o desenvolvimento “pela base” ou “desde dentro”. A política
regional deve intervir junto às regiões, mas cabe a sociedade local tomar em
mãos o seu destino e continuar o processo de desenvolvimento.
A política de desenvolvimento regional deve ser uma plataforma para as
forças políticas regionais dialogarem e estabelecerem prioridades e metas
frente à própria política. Isso implica em fortalecer o papel da sociedade local e
a sua capacidade de se articular para que a região possa se apresentar de
forma organizada frente às iniciativas nacionais. O que exige uma política de
desenvolvimento regional com perfil de construtora de sinergias e
complementaridades entre os vários projetos de desenvolvimento em diferentes
escalas, melhorando a distribuição das riquezas, a manutenção e conservação
dos recursos naturais e fortalecendo a convergência das economias regionais
com a economia nacional. O exemplo de que isso é possível vem da União
Européia.
A Política de Desenvolvimento Regional da União Européia demonstra
que a distribuição de riquezas mais equitativa e a diminuição das disparidades
regionais em grandes espaços continentais é uma meta plausível e capaz de
ser alcançada. Um dos elementos que demonstra essa possibilidade é a
diferença no perfil das disparidades regionais em termos de Produto Nacional
Bruto (PNB), exposta na Tabela 02. O PNB representa o valor agregado de
todos os bens e serviços gerados a partir da mobilização dos fatores de
produção pertencentes aos residentes no país, independente da região onde
esses fatores estão localizados.
Tabela 02: Disparidades Regionais do Brasil e União Européia – Participação %
da População e do Produto Nacional Bruto nas Regiões- 2006
Brasil União Européia** Regiões Mais Ricas Mais Ricas Mais Ricas Menos Ricas % População 25 10 25 10 % PNB 40,4 3,8 37 3,9 Fonte: European Commission.
Notas: * Dados US$ PPS .
Apesar da extensão continental entre Brasil e União Européia serem
aproximadas, a economia regional européia apresenta-se bem menos
concentrada em termos de participação das regiões no Produto Nacional Bruto
que a economia regional brasileira. Para isso, a estratégia da União Européia
se baseia na concentração de recursos nas regiões menos ricas e na
concentração de esforços na competitividade. Para a concentração dos
recursos e a definição das regiões a serem priorizadas, os gestores da política
regional européia contam com a harmonização das informações e um sistema
estatístico eficiente que permite comparações sem distorções. Isso auxilia na
regionalização do continente e a transferência de recursos baseada numa
estratégia de prioridades em que são elencados os pontos fortes e fracos de
cada região e seus multiníveis de governança. O que implica em estabelecer o
planejamento em todos os níveis (nacional, regional, local) e a adaptação das
ações em função das especificidades regionais.
As especificidades da política de desenvolvimento regional na União
Européia e no Brasil estão expostas no Quadro 01.
Quadro 01: Comparativo da Política de Desenvolvimento Regional no Brasil e na União Européia. Especificidades Brasil União Européia
Temporalidade Curto-prazo (02 fases) Curto e longo-prazo (em maturação)
Foco Dinâmica econômica a partir das especificidades regionais. Atuação diferenciada por região
Coesão territorial, fortalecimento das regiões, capital humano
Espaço de ação Regiões estagnadas ou de baixo dinamismo
Regiões menos ricas, territorialidade
Estratégia de ação
Política especializada, otimização dos recursos públicos nas aptidões regionais. Na fase II será a universalização e a descentralização, cooperação federativa.
Potencial endógeno, competitividade, democracia participativa e parcerias em diversos níveis, fortalecimento do capital social.
Estratégia de competitividade
Construção do capital social, formação de novas governanças, base econômica local diversificada e estímulo aos arranjos produtivos locais
Pesquisa e desenvolvimento, qualidade do capital humano, gestão e governança em todos os níveis, estímulo aos arranjos produtivos locais.
Avaliação Estrutura de avaliação a ser consolidada
Construção de indicadores e de base de dados estatísticos
Desafios Construção de uma agenda prospectiva e pró ativa, elaboração de uma estrutura de avaliação, baixa convergência e transversalização das políticas federais, consolidação como política de Estado, criação de fundo nacional.
Futuro da integração européia e a manutenção da zona do euro, desenvolvimento rural e gestão urbana
Méritos Lançar as bases do planejamento regional, fortalecimento das regiões pobres ou estagnadas, formação do grupo sobre integração transfronteiriça, fortalecimento das economias regionais, recriação da base institucional macrorregional e criação de mecanismos e programas de apoio às regiões periféricas
Diálogo entre os parceiros independente das suas especificidades e culturas, monitoramento dos programas de intervenção regional, empoderamento da população e das regiões e avanço na coesão territorial e numa identidade continental.
Desafios conjuntos
Capacidade de alocar recursos de forma eficiente, flexibilidade na acessibilidade dos recursos, capacidade de monitoramento e
acompanhamento das políticas públicas
Apesar das diferenças e similaridades da política regional da União
Européia e da brasileira, a eficiência da política de desenvolvimento regional
Européia está vinculada a condicionalidades, dentre elas: as prioridades
ambientais; as condições para investir; as condições de competitividade das
empresas (sem obstáculos ao comércio); oportunidades iguais e a livre
concorrência entre as regiões. O objetivo dessas condicionalidades é fazer da
Europa uma economia mais dinâmica, mais competitiva, com menos
desigualdades regionais, integrada e com foco estratégico. O que implica em
fazer com que as populações locais se apropriem da estratégia e tornem suas
regiões mais atraentes para investimentos. A atração dos investimentos não é
feita baseada apenas em recursos naturais, mas também em capital humano e
social, valorizando e respeitando as aptidões dos territórios. Em outras palavras
a base da política pública é o território enquanto espaço socialmente
construído.
3. Políticas Públicas Com Base Territorial: Avanços e Desafios.
Um dos grandes diferenciais entre as ações da União Européia e da
Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) do Brasil está na visão
prospectiva do território e o futuro desejado para as regiões focadas em suas
ações. Porém, as prioridades nas ações da política regional na União Européia
e no Brasil são diferentes em função da natureza dos problemas regionais.
Enquanto nos últimos anos a Europa construiu uma estrutura de bem-estar
social que valoriza o capital humano e social, o que diminuiu o adensamento e
o contingente da pobreza, no Brasil a problemática social é muito mais grave e
permeia todas as ações de Estado. Em função da ausência da democracia
participativa e dos desequilíbrios macroeconômicos vivenciados a partir de
1964, os problemas sociais brasileiros foram tão agravados que em
determinadas regiões à subsistência é a principal ação de manutenção do
capital humano, antes mesmo da qualificação profissional. Além disso, a
temporalidade dos mandatos políticos e a ausência de políticas de longo prazo
fazem com que no Brasil os resultados tenham de ser imediatos, quando
políticas de desenvolvimento regional exigem uma temporalidade de ações
muito mais longa que o mandato dos políticos.
Enquanto a política regional européia tem uma visão estratégica de
longo-prazo baseada na vontade dos cidadãos, a PNDR já surgiu com uma
ação de curto prazo, ou seja, ela ainda está em construção. Enquanto a política
européia foca a coesão territorial, a PNDR preocupa-se com a dinâmica
econômica. Por isso, a PNDR está focada nos espaços prioritários definidos
num diagnóstico inicial levando em consideração variáveis econômicas
geográficas. A ação da PNDR ocorre em regiões estagnadas ou com baixo
dinamismo, cujo nível de crescimento econômico estava bem abaixo de um
conjunto de regiões consideradas dinâmicas. Sua estratégia de ação está
baseada na otimização de recursos públicos, o fortalecimento da democracia e
o reconhecimento das especificidades, condições sociais e realidades
cotidianas. A intervenção regional prioriza o potencial endógeno das regiões
brasileiras, a integração e articulação do governo em todas as suas esferas e a
ação em múltiplas escalas territoriais.
Para atender seus objetivos e o foco das suas ações, a PNDR
estabeleceu como estratégia de competitividade a construção do capital social,
a formação de uma nova governança e o estímulo a uma base econômica local
diversificada e fortalecida. Apesar desses objetivos, a busca por resultados
econômicos como forma de avanço apresenta-se como a principal implicação
das ações da PNDR. Porém, saber ao certo se o método de intervenção
regional usado no escopo da PNDR surte resultados econômicos e sociais
eficazes se torna difícil, pois os seus gestores necessitam de um sistema de
informações sobre o conjunto dos aspectos determinantes da dinâmica
territorial, e, se a base econômica dessas regiões, dada as condições atuais
tem condições de se inserir na competição em escala nacional e internacional.
É certo que o empoderamento, o conteúdo inovador, a democracia
participativa, o respeito às identidades regionais, o estímulo à cultura
empreendedora, e a consolidação do planejamento e da gestão são elementos
que fortalecem a sociedade e têm rebatimentos no progresso em longo prazo e
representa um avanço nas proposições do governo brasileiro para as regiões
periféricas. Contudo, na estrutura de gestão e aplicação da PNDR não está
visível como esses resultados esperados serão ou são alcançados. Tanto é
verdade que falta uma agenda pró-ativa frente aos desafios apresentados ao
fortalecimento da PNDR, quais sejam:
- A desintegração e a descontinuidade das políticas públicas, algo
comum no Brasil; a pouca transversalidade e convergência das políticas
federais, demonstrada pelas inúmeras ações de intervenção de diferentes
ministérios em áreas prioritárias pela PNDR e pela dificuldade em formular
projetos integrados e com orçamento conjunto;
- O financiamento do desenvolvimento regional, cuja prioridade é criar
um fundo específico, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional;
- A superação do corporativismo e dos interesses regionais ou políticas
contrárias aos avanços propostos pela política de desenvolvimento regional; a
dificuldade em fixar profissionais tanto nas regiões periféricas quanto na gestão
da PNDR.
Os desafios que integram a implantação e a continuidade da PNDR vão
além do avanço econômico e social das regiões priorizadas, pois exigem ações
especificas no tocante a estrutura de gestão. Os mecanismos de
acompanhamento e controle dos resultados da intervenção da PNDR, bem
como de orientação e gerenciamento dos investimentos e dos seus resultados
ainda não são claros. Uma política de investimentos e de fortalecimento de
regiões, quando mal orientadas e sem estudos de impacto econômico,
ambiental e social pode produzir efeitos adversos aos esperados. Ao invés de
estimular o avanço do conjunto das mesorregiões, poderá fortalecer enclaves
em detrimentos dos territórios no seu entorno. Portanto, junto com a
intervenção das ações da política de desenvolvimento regional, as formas de
governança e acompanhamento do processo de desenvolvimento regional
devem ser constantes.
No caso da União Européia, suas prioridades vão desde a coesão
territorial ao fortalecimento social e regional. Isso exige ações voltadas ao
desenvolvimento sustentável harmonizando o crescimento econômico, a
conservação dos recursos naturais e as conquistas sociais da população. No
caso das conquistas sociais da população, enquanto no Brasil a democracia
participativa é um objetivo paralelo ao fortalecimento da cidadania, a Europa já
está bem mais avançada na promoção de serviços de interesse geral, no
desenvolvimento das oportunidades e numa estrutura de governança que
valoriza a opinião do cidadão e as ações de cooperação.
O resultado da política regional européia fica claro nos seus avanços, e
os debates em torno do crescimento econômico já incorporaram temáticas tais
como: as mudanças climáticas; as mudanças demográficas, em especial seus
efeitos sobre a migração; o maior envolvimento dos agentes econômicos locais
e regionais para discutir desde o futuro de suas cidades até ações mais
concretas de preservação ambiental e de construção de um futuro coletivo; o
reforço à cooperação territorial; e, principalmente, a construção de indicadores
e um processo de avaliação e acompanhamento dos resultados da política
regional, sua forma de intervenção e o retorno dos seus investimentos para a
sociedade.
Para chegar a esses avanços, o foco da política regional européia, além
do fortalecimento da base econômica das regiões através da inovação e da
competitividade, foi também construída sob mudanças de governança. Mais
que a mobilização de fundos financeiros, mobilizou-se a capacidade dos
agentes econômicos tanto na gestão quanto na coordenação dos fundos. A
governança ficou descentralizada envolvendo cada vez mais a sociedade, as
autoridades urbanas e experts de diferentes níveis na gestão dos recursos.
Essa estrutura de governança influenciou as prioridades da política regional que
priorizam o capital humano, em mais empregos com dignidade, inclusão social;
pesquisa e inovação, meio ambiente. O grande ganho dessa governança surgiu
no método utilizado para implementar a política européia, ou seja, na
abordagem de parcerias e o consenso sobre as oportunidades, problemas,
ameaças e desafios das regiões. O mérito dessa abordagem é a construção do
diálogo entre os parceiros, as consultas públicas junto à população e o
monitoramento na implementação dos programas de intervenção regional.
4. Políticas regionais: olhar pós-2010.
A criação da PNDR está inserida numa agenda de ações do governo
brasileiro com o desenvolvimento regional, cuja articulação iniciou com a
redemocratização e a constituição de 1988. Porém, até o final da década de
1990, no Brasil, o que conduziu o debate em torno das políticas públicas foi o
desequilíbrio macroeconômico. A prioridade girava em torno do descontrole
inflacionário e a diminuição da dependência de capitais estrangeiros. As
reformas macroeconômicas, a consolidação da estabilidade dos preços após
1994, a municipalização de uma série de serviços públicos, o fortalecimento da
sociedade civil organizada, a liberdade de expressão, o fortalecimento dos
movimentos sociais, a descentralização das receitas federais e as disputas
estaduais por novos investimentos trouxeram para o cenário nacional a
discussão sobre o fortalecimento das economias regionais e da necessidade de
uma política de desenvolvimento regional.
Porém, no contexto regional, as especificidades da tipologia das
economias regionais, a continuidade dos fluxos migratórios, a desigualdade na
oferta de bens e serviços, a competição entre os estados federais, o dinamismo
diferenciado dos pólos nacionais fez com que a participação das regiões na
riqueza nacional ficasse em diferenciais bem assimétricos. Na Tabela 03 são
expostos dados sobre a participação das regiões brasileiras no Produto Interno
Bruto nacional.
Os dados da Tabela 03 por si só já demonstram a necessidade de se
pensar o desenvolvimento econômico regional no Brasil. A partir do início do
século XX a economia brasileira iniciou um processo de concentração
econômica no Sudeste, que só foi amenizado na década de 1970. No final dos
anos 1980 houve nova reconcentração econômica e no final do século XX a
economia das Regiões Sul e Sudeste produziam 74,8% de toda a riqueza
brasileira.
Tabela 03: Participação Percentual (%) das Regiões Brasileiras no Produto
Interno Bruto (PIB) – a preços de mercado – 2000, 2005 e 2007.
Participação percentual no PIB População %
Regiões
2000 2005 2007 2007
Norte 4,4 5,0 5,0 08
Nordeste 12,4 13,1 13,1 28
Sudeste 58,3 56,5 56,4 42
Sul 16,5 16,6 16,6 15
Centro-Oeste
8,4 8,9 8,9 07
Brasil 100 100 100 100
Fonte: IBGE, em parceria com os Órgãos Estaduais de Estatística, Secretarias Estaduais de
Governo e Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA
Entre 2003-2011, o Ministério da Integração Nacional (MIN) estabeleceu
como metas:
• Reestruturar instrumentos e mecanismos de desenvolvimento regional,
elaboração da PNDR e do Ordenamento Territorial para atuar sobre
desigualdades e diversidades territoriais;
• Redefinir e criar a base institucional macrorregional (Superintendencias
de Desenvolvimento);
• Criar bases para atuação programática sub-regional;
• Emanar critérios de atuação regional para outras políticas de Governo;
• Instituir a Câmara de Políticas de Integração Nacional e
Desenvolvimento Regional; e
Dessas ações, as mais significativas foram a PNDR e a recriação da
base institucional macrorregional, capitaneada nas superintendências e nas
agências regionais de desenvolvimento, como mecanismo de transferência de
recursos e fomento. Mais que agências de fomento, as superintendências e
agências regionais têm um papel importante no financiamento de projetos e
também para a atuação dos gestores públicos no suporte às regiões. Apesar de
sua ação ser limitada, a sua experiência foi salutar para fornecer informações e
conhecimento das realidades regionais. Futuramente, essas agências serão um
instrumento importante de ordenamento territorial, que foi um objetivo ainda não
atingido na agenda do desenvolvimento regional brasileiro.
Já os resultados da PNDR foram o estabelecimento de uma
territorialização de ação, a criação de mecanismos de financiamento, a
reorganização da base institucional, a modernização de instrumentos e
mecanismos de gestão. Porém, ainda há poucas informações sobre os
resultados práticos das políticas de fomento regional e o impacto das diretrizes
da PNDR junto à dinâmica econômica das regiões no empoderamento das
comunidades locais.
As propostas para a fase II (2011-2015) terão como foco a atuação
diferenciada da política regional de acordo com o perfil de cada região, ou seja,
expandir a ação da PNDR tratando de forma diferenciada cada região conforme
seu perfil de desenvolvimento. Isso implica em criar critérios de avaliação
eficazes para determinar quem são os territórios elegíveis e quais são suas
prioridades frente ao futuro desejado pela comunidade. A partir da elegibilidade
das regiões e das prioridades poder-se-á então estabelecer os modelos
adequados de governança, de subvenção, de financiamento e até mesmo de
intervenção junto às regiões.
Na fase II são propostas três níveis da governança na PNDR:
• Nível estratégico: Conselho Nacional de Integração de Políticas
Regionais e Territoriais (define a estratégia de Estado – seus
membros são gestores do Governo e da sociedade);
• Nível Tático: Câmara de Gestão de Políticas Regionais, cuja tarefa é
apreciar e aprovar o Plano de Trabalho plurianual, as programações
anuais e coordenar as ações com base territorial;
• Nível Operacional: Comitês Estaduais de Gestão de Políticas
Territoriais e Regionais, que gerenciam e executam as Políticas.
Na questão da elegibilidade, a PNDR pós 2011 prevê três
territorialidades para suas ações:
- Na primeira territorialidade estão os territórios de convergência, tanto no
padrão de dinamismo quanto no padrão de estagnação ou de baixo
crescimento.
-Na segunda territorialidade estão os territórios com padrão de
competitividade consolidada, ou seja, cujo dinamismo se fortalece ao longo do
tempo criando ou garantindo a alta renda.
- E, na terceira territorialidade, têm-se os territórios em transição, ou seja,
que estão evoluindo de um padrão de baixo dinamismo para alto dinamismo.
Diferente da PNDR brasileira, que é uma política nascida num período
democrático recente, a política regional européia tem como prioridade nos
próximos anos a cooperação e a coesão territorial, o suporte a gestão urbana e
o desenvolvimento rural. No caso da cooperação e coesão, o seu foco será de
criar oportunidades onde as pessoas vivem, reduzindo o impacto das diferenças
e garantindo a acessibilidade das pessoas. Ou seja, o processo de
desenvolvimento regional tem de garantir a inovação e a competitividade, mas
também criar as oportunidades para a inclusão social. De um lado protege-se o
bem-estar social da população e de outro se reduz os impactos das
polarizações das regiões mais ricas sobre as regiões menos favorecidas pela
geografia e os investimentos.
As perspectivas do desenvolvimento regional na União Européia e no
Brasil dependerão da capacidade de alocar recursos, da flexibilidade no acesso
aos recursos, da transparência e do acesso à informação e da capacidade de
monitoramento e avaliação das políticas públicas.
5. Infraestrutura e desenvolvimento regional
Uma das grandes discussões no cenário político brasileiro são as obras
de infraestrutura. Diferente da União Européia, que consolidou uma
infraestrutura de transportes que integrou os países membros, o Brasil
consolidou principalmente corredores de exportações, e, consequentemente, de
desenvolvimento. Constata-se que a infraestrutura brasileira não foi direcionada
para a coesão territorial do país, fato que fortaleceu a polarização regional e na
formação de grandes enclaves de desenvolvimento.
Por exemplo, ao observar a produção brasileira de alimentos, a sua
participação no mercado mundial e compará-la com a espacialidade da
economia brasileira, nota-se que uma matriz de transporte eficiente é o vetor de
ocupação da fronteira agrícola e da inserção das regiões periféricas nas rotas
de comércio. Como o Brasil ainda possui uma fronteira agrícola em movimento,
o fortalecimento das economias regionais passa pela expansão dos modais e
do estímulo às atividades que possam ser motrizes agregando valor aos
recursos naturais. Nesse caso, a infraestrutura física tem um papel importante
para criar as condições favoráveis para o desempenho das atividades
econômicas e com isso, ampliar a acumulação de capital. Por essa razão,
dentre as diretrizes do setor de transportes está a de atender em primeiro lugar
as demandas geradas pelo crescimento da economia, o que implica em reduzir
os níveis de ineficiência quanto aos custos e periculosidade, estimular a
intermodalidade e fortalecer a integração com os países da América do Sul.
Os desafios para os investimentos e o planejamento da infraestrutura
brasileira são:
- Ampliar a cobertura geográfica da infraestrutura, o que contrasta com
sua proposta de integração dos territórios como eixo de ocupação, de
desenvolvimento e de presença do Estado nas áreas mais remotas do país;
-Fortalecer o desenvolvimento nacional através da interiorização do
desenvolvimento econômico e do fortalecimento da rede de cidades, o que é
estratégico também na consolidação do espaço brasileiro;
- Garantir a competitividade das atividades econômicas, pois a
infraestrutura de transportes torna-se um indutor e catalisador do
desenvolvimento econômico regional.
Para atender a esses desafios, a infraestrutura brasileira deverá ser
tratada sobre quatro fundamentos lógicos:
O primeiro é estabelecer um novo patamar de investimentos públicos na
matriz de transportes, diminuindo a forte dependência de uma única
modalidade. Na Figura 02 estão expostas as metas para 2025.
Figura 02: Matriz de Transportes no Brasil – Metas Para 2025.
Fonte: Ministério dos Transportes – PNLT.
Pela Figura 02, nota-se que atualmente, 58% do transporte brasileiro se
faz ao longo das rodovias. As consequências da forte concentração na malha
rodoviária é o passivo ambiental, haja vista as taxas de lançamento de CO2 na
atmosfera; os custos financeiros em função da sua capacidade de carga e a
qualidade das rodovias; e, as taxas de acidentes mais expressivas entre todas
as modalidades de transporte.
A meta em 2025 é reduzir a dependência das rodovias para 35%, o que
implica em aumentar sensivelmente a participação de outros modais no
escoamento da produção, bens, valores e pessoas. O plano é equilibrar a
matriz de transporte entre os modais rodoviários, ferroviários e aquaviários,
principalmente com o fortalecimento das hidrovias.
O segundo é o resgate do planejamento e a concepção de
territorialidade. A redução da ação do Estado brasileiro ao longo da década de
1990 afetou consideravelmente a capacidade de planejamento em transportes,
sem contar a falta de recursos financeiros para a manutenção e conservação
dos modais. Porém, as mudanças na política econômica e o retorno do papel
do Estado em induzir o desenvolvimento, regular a concessão de serviços e
patrimônio público exige que a atividade de planejamento seja retomada para
garantir investimentos e a redução das disparidades entre as regiões. Para isso,
a estrutura de planejamento deverá ser capaz de avaliar o sistema existente,
identificar seus gargalos e propor alternativas viáveis ao longo dos próximos
anos. Contudo, a atividade de planejamento se perde se não houver o
compromisso da manutenção dos investimentos nos próximos orçamentos
federais. Cabe ressaltar que a estrutura de planejamento deve estar atrelada a
uma visão de desenvolvimento econômico de curto, médio e longo prazo que
considere as peculiaridades regionais. E esta, por sua vez, deve ser capaz de
considerar o contexto global, sem deixar de estar em sintonia com as grandes
políticas de fortalecimento das regiões, como a PNDR.
O terceiro é o fortalecimento da capacidade de gestão tanto dos
investimentos quanto da rede de transportes. O planejamento dos transportes
para o desenvolvimento regional deve ser baseado numa gestão institucional,
comprometida com o território, a sustentabilidade ambiental, a segurança
nacional e o avanço econômico das regiões.
E o quarto é ampliar as parcerias com a iniciativa privada. No Brasil isso
foi iniciado através da concessão de rodovias e ferrovias a empresas privadas
ou a parceria em grandes projetos de investimento. No caso desses grandes
projetos, a preocupação sempre foi à escala nacional, ou seja, os grandes
desafios do desenvolvimento brasileiro em termos de energia,
telecomunicações e transportes. Os grandes projetos nunca foram
sistematizados ou planejados para atender o desenvolvimento regional em
específico. Por isso, há sempre uma disputa entre os estados federados para
receber grandes obras de infraestrutura elétrica ou de transportes. Por isso, o
dinamismo das regiões ricas e suas demandas de energia têm uma influência
significativa na capacidade de investimento do orçamento federal nas regiões
pobres.
Cabe ressaltar o aspecto da integração sulamericana nos investimentos
previstos para a matriz de transportes no interior do Brasil, ilustrados na Figura
03.
Figura 03: Ligações Bioceânicas e de Cabotagem do Brasil com a América do
Sul
Fonte: Ministério dos Transportes.
A Figura 03 apresenta a ligação das regiões brasileiras e os países
limitrofes ao Brasil via corredor bioceânico, integrando os países do Mercosul e
abrindo as possibilidades de escoamento da produção brasileira através do
Oceano Pacífico.
A proposta do corredor bioceânico fortalece a economia do Centro-Sul do
Brasil e consolida a fronteira agrícola nas áreas da Amazônia Ocidental. No
entanto, a consolidação dessa infraestrutura ainda dependerá da aceleração e
a garantia dos recursos para investimentos, do ritmo de crescimento da
economia brasileira, das relações de comércio e integração com os países da
América do Sul, bem como um marco regulatório de uso dessa infraestrutura
como corredor de exportações e de mobilidade da população.
6. Arranjos Produtivos Locais: Experiências Concretas de Ação no
Território em Escalas Distintas.
A entrada do terceiro milênio nos remete a novos desafios e
oportunidades, mais ainda a uma avaliação das políticas de desenvolvimento
regional implementadas. As condições para o desenvolvimento socioeconômico
não são mais as mesmas, a necessidade de restringir os danos ambientais são
cada vez mais necessários e a possibilidade de abrir novos mercados está cada
vez mais ligada ao compromisso das empresas com o social, o ambiental e a
qualidade dos seus produtos. Isso exige junto às empresas um sistema de
inovação constante, utilizando tecnologias “limpas” e boas práticas de
governança. Porém, em determinadas áreas, o avanço empresarial exige a
cooperação e a troca de experiências entre empresas e empresários. Nesses
casos é possível aliar a complexidade, os laços culturais, as formas de
relacionamento e as especificidades regionais a favor da inovação e do
fortalecimento das economias regionais. A região nesse caso passa a ser um
“meio inovador”, um espaço de aprendizagem interativa e um espaço de
cooperação entre os seus empreendedores.
O dinamismo da economia regional passa pelo avanço do local, ou seja,
desenvolvimento econômico regional é um processo de reativação da
economia, de empoderamento e de fortalecimento da sociedade local, com
base no aproveitamento ótimo de seus recursos endógenos. O resultado é
crescimento da economia, a criação de empregos e a melhoria da qualidade de
vida. Nesse contexto, os Arranjos Produtivos Locais (APLs) surgem como um
instrumento e uma estratégia de competitividade das economias locais e
regionais.
Os APLs são configurações marcadas pela interação entre diferentes
agentes ligados a uma mesma atividade econômica num mesmo território. Seu
grande diferencial está nas “interações” existentes entre estes agentes, as
quais necessitam de confiança e envolvem contextos culturais e convivência,
que vão além das relações contratuais e formais do mercado.
Na política regional brasileira, os APLs são um dos espaços prioritários
dos programas de desenvolvimento regional (Figura 04). Os APLs apoiados
demonstram a diversidade da economia brasileira, pois cobrem sementes
agroecológicas, piscicultura, apicultura, bovinocultura, jóias, produção mineral,
turismo, etc...
Figura 04: Arranjos Produtivos Locais nas Mesorregiões Diferenciadas –
2003/2008.
Fonte: Ministério da Integração Nacional – Secretaria de Programas Regionais.
A formação de APLs exige bem mais que uma simples aptidão regional,
porque a estruturação de APLs requer a organização da sociedade local para a
formação de capital social, formando um elo institucional de gestão, negociação
e de trocas de experiências. Exige também a agregação de valor na cadeia
produtiva, a articulação e a organização da sociedade se tornam um
instrumento de competitividade a partir das suas vantagens comparativas. Por
outro lado, a formação dos APLs também se torna um instrumento de
descentralização das decisões políticas e o fortalecimento da democracia
participativa. Mas, para o êxito dos APLs é fundamental o esforço de promoção
da eficiência econômica local na busca do desenvolvimento e do aumento da
competitividade de uma cadeia produtiva que esteja adequada às condições de
mercado. Cada região deve procurar espaços de competitividade de acordo
com suas condições e potencialidades, bem como nos setores em que se
apresentam maiores capacidades e vantagens locacionais.
No caso brasileiro, um dos exemplos de APLs, com suporte das políticas
de desenvolvimento setorial do governo brasileiro, tanto do Ministério da
Integração Nacional quanto do Ministério da Ciência e da Tecnologia, é a
experiência da extração mineral, principalmente de pedras semipreciosas,
rochas e cerâmicas, cujas atividades se estendem em grande parte do território
nacional (Figura 05).
Figura 05: Localização dos Arranjos Produtivos Locais de Base Mineral – 2009.
Opala de Pedro II - PI
Calcário Cariri e Cerâmica vermelha – CE
Pegmatitos – RN-PBQuartzitos e Cerâmica -RN
Pedra Sabão – MG
Gesso - PE
Rocha ornamental - ES
Calcário, Cal e Talco - PRRocha ornamental e Gemas e Jóias - RJ
Ardósia – MG
Quartzito – MG
Gemas e Jóias, Quartzito e
Cerâmica – GO Bege Bahia - BA
Cerâmica de Revestimento -SP
Cerâmica de Revestimento - SC
CerâmicaVermelha -AP
CerâmicaVermelha - TO
CerâmicaVermelha - AC
Gemas e jóias - PR
Cerâmica vermelha – SE
Gemas e jóias - MG
Cerâmica vermelha – RJ
Gemas e jóias - RS
Gemas e jóias - Pará
Fonte: Ministério da Ciência e da Tecnologia – MCT.
As micro e pequenas empresas de mineração representam 73% do
número de empresas ativas no Brasil e empregam entre 25% a 40% da força de
trabalho ligada a atividade mineral. A geração de empregos nessa atividade é
em grande parte de mão-de-obra de baixa qualificação, com dificuldades em se
inserir em outros ramos produtivos em função da baixa escolaridade. Porém,
apesar de adensadas em mão-de-obra, a extração mineral de pedras
semiprecisosas é marcada também por fortes externalidades, tais como:
informalidade nas relações de trabalho, falta de sustentabilidade ambiental,
baixa produtividade, falta de controle de qualidade, baixa intensidade
tecnológica, tanto na extração quanto no tratamento dos minerais.
As ações para o fortalecimento dos APLs expostos na Figura 05 se
nortearam nas seguintes ações e diretrizes:
- Formalização de micro e pequenas empresas, garantindo a proteção
legal e a capacitação das empresas para o comércio internacional;
- Promoção do desenvolvimento local e regional. Nesse caso, a
formalização contribuiu para fortalecer as finanças públicas, pois a
regulamentação das empresas gerou impostos e o recolhimento de taxas
municipais, sem contar na formalização das relações de trabalho e a cobertura
da previdência social nas atividades de garimpagem, além da formação e
capacitação de recursos humanos, o que contribuiu para a inclusão social.
-Inserção, transferência e disseminação de inovação e desenvolvimento
tecnológico e modernização industrial, fortalecidas através das parcerias com o
Ministério da Ciência e Tecnologia, Universidades e instituições de
financiamento e fomento. A legalização das atividades e os investimentos em
capital humano contribuíram para a inclusão das empresas numa rede de
cooperação e de suporte capitaneada por diferentes instituições
governamentais e não governamentais. O que garantiu o acesso a novas
tecnologias. O resultado foi à agregação de valor aos recursos minerais pela
inovação de processo e produto e a sustentabilidade ambiental da atividade.
- Divulgação e intercâmbio técnico-científico.
- Promoção do acesso à informação.
- Rede de serviço e extensionismo tecnológico, através da formalização
de parcerias com Universidades e centros de pesquisa.
Os resultados alcançados entre 2003-2009 propiciaram a melhoria na
qualidade dos produtos, o fortalecimento da competitividade das empresas via
qualificação dos recursos humanos, a incorporação de inovações tecnológicas
e a implantação de novas técnicas de gestão. Talvez os principais ganhos
foram as melhorias nas condições de trabalho, a preservação dos recursos
naturais, com a implantação de técnicas e tecnologias com menores impactos
ambientais e riscos a saúde. Porém, o fortalecimento das micros, pequenas e
médias empresas organizadas em APLs, tanto de base mineral quanto de
outras atividades, está na definição e na garantia de continuidade de uma
política pública sistêmica e integrada dos governos, que respeite as
diversidades existentes no País.
Outro exemplo de estratégia de desenvolvimento regional e territorial
baseada no apoio e fortalecimento de APLs está na região do Veneto (Itália).
Nessa região o desenvolvimento econômico é fortemente baseado em
atividades urbano-industriais, com a presença significativa de pequenas e
médias empresas, uma forte especialização industrial territorial, a
complementaridade das atividades e uma preocupação significativa com a
dimensão socioeconômica. O crescimento econômico gerado pela expansão
dos investimentos empresariais foi balizado pela geração de postos de trabalho
e o respeito à qualidade de vida da população.
A geografia econômica dos APLs italianos está baseada na inovação,
principalmente das atividades tradicionais; na formação de redes de
cooperação; na transnacionalização e na formação de empresas globais. Ou
seja, a dimensão é à base da organização produtiva das empresas em APLs,
mas elas não devem permanecer estáveis e imutáveis ao longo do tempo. O
seu progresso implica em otimizar o crescimento e ganhar escala, tanto no
tamanho quanto no espaço territorial de ação.
No caso dos APLs baseados no Veneto, um marco regulatório definido
em 2003 consolidou seu avanço, pois disciplinou a organização dos distritos
industriais e definiu as diretrizes para as políticas industriais locais de inovação.
Dentre os avanços do marco regulatório, o principal foi o estímulo à cooperação
e ao diálogo entre as empresas, pois só os projetos que envolvem a maioria
das empresas e representam investimentos em pontos estratégicos para
fortalecer a competitividade, a inovação, e que são ambientalmente adequados,
podem solicitar subvenções e o suporte dos fundos governamentais. Outro
detalhe é que os APLs são reavaliados a cada três anos, em que são revistas
as suas diretrizes.
Atualmente, há 34 APLs registrados distribuídos em 10 regiões distritais
do Veneto, envolvendo 10 mil empresas e gerando um total de 300 mil
empregos. Dentre os projetos apresentados aos fundos de desenvolvimento
regional pelos APLs locais, a grande maioria foi para investimentos em
inovação, laboratórios técnicos, organização e participação de exposições e
feiras, fortalecimento de marcas e infraestrutura. A preocupação já transcende o
simples processo produtivo, mas se insere na dimensão estética e artística do
produto, o que é primordial no processo de internacionalização.
O resultado dessa política de desenvolvimento regional baseada em
APLs se mostra mais positivo quando se compara a região do Veneto com o
restante da Itália. No Veneto, a taxa de desemprego está na faixa de 3,5% da
população economicamente ativa, enquanto a taxa da Itália está na faixa de
6,7% e a da União Européia em 7%. Sua economia registra 462.567 negócios,
sendo 66.898 ligados à manufatura, o que gera 28,8% do valor adicionado total
da região e equivale a 12,8% do valor adicionado da Itália. O setor terciário gera
64,6% do valor adicionado regional e equivale a 8,4% do valor adicionado
italiano.
A comparação entre a experiência italiana e brasileira demonstra que as
políticas locais focadas em APLs devem primar pelo apoio à criatividade e
inovação. Por vezes isso não se exprime apenas em incorporar novas
tecnologias, mas investir em design e apresentação de produtos. Além disso, o
processo de investimento e acompanhamento das empresas organizadas em
APLs deve estar focado em dois níveis: O local, com o estímulo à cooperação,
o treinamento de recursos humanos, o estabelecimento de marco legal e a
criação de linhas de financiamento específicas para APLS. Há também o nível
transnacional, que exige planejamento e crescimento de longo prazo. Para isso,
a experiência do Veneto demonstra a necessidade em se criar infraestruturas
estratégicas (logística, legislação, patentes, formação de capital humano,
acesso a financiamento,).
7. Conclusões e recomendações
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional brasileira entrará a
partir de 2011 na sua segunda fase. Por isso, enquanto ação de governo para
resgatar a economia das regiões estagnadas ou de baixo dinamismo e inseri-
las na dinâmica do mercado nacional e internacional, a PNDR necessita de uma
avaliação mais aprofundada dos resultados alcançados nas ações da sua
primeira fase e que foram efetivamente executadas, tanto no âmbito das
regiões quanto na formulação de legislação. A avaliação dessas ações criará os
elementos e argumentos para torná-la uma política de Estado ainda mais
eficiente.
Não se sabe ao certo em qual magnitude os investimentos, as parcerias,
a ação dos gestores e o suporte dado pelo Ministério da Integração Nacional
(MIN) foram os responsáveis pela retomada do dinamismo nas regiões de
abrangência da PNDR. Pois no Brasil há ações de diferentes ministérios junto
às regiões periféricas, em particular do Ministério do Desenvolvimento Agrário,
com o Programa “Territórios da Cidadania”; do Ministério do Desenvolvimento
Social, com o “Bolsa Família” e outros programas sociais e de transferência de
renda.
Talvez essa seja uma das principais lições aprendidas com a Política de
Desenvolvimento Regional da União Européia: transparência das informações,
a consequência das políticas públicas e a avaliação constante das ações.
Principalmente sobre a avaliação da capacidade da intervenção regional nas
regiões da Europa capazes de criar sinergias entre os agentes econômicos e
sociais e ampliar a competitividade.
Apesar do Simpósio Internacional Gestão de Políticas Regionais em
Perspectiva discutir a construção da PNDR brasileira, em especial da escolha
das regiões prioritárias e diferenciadas, do interesse em ampliar o número de
regiões e das áreas de ação, pouco se discutiu e não se apresentou elementos
concretos de avaliação, de acompanhamento dos investimentos, das
intervenções balizadas pela PNDR junto às regiões e, principalmente, os
elementos que nortearão as novas territorialidades e governança na segunda
fase da política nacional.
As propostas de governança e de territorialidadepar a segunda fase da
PNDR deixam alguns questionamentos: Qual o parâmetro de avaliação do perfil
da territorialidade? Será que os parâmetros utilizados na primeira fase da
PNDR ainda serão válidos para classificar as mesorregiões diferenciadas
quanto ao seu dinamismo? Qual o parâmetro para avaliar as desigualdades
intra e interterritoriais?
Esses questionamentos demonstram mais uma vez a necessidade de
acompanhamento, controle e avaliação do desempenho das regiões e das
ações propostas na PNDR. Por isso, os principais desafios para a próxima fase,
além de tornar a PNDR uma política de Estado, será a criação de mecanismos
e instrumentos eficazes de desenvolvimento regional que consolidem o
fortalecimento institucional, a capacitação de gestores do desenvolvimento nas
regiões, a capacidade de gestão de empreendimentos e a avaliação dos
resultados das políticas públicas.
Da mesma forma, o papel das cidades e suas áreas de gravitação
ficaram a margem das discussões, quando o fortalecimento das economias
regionais passa tanto pela valorização dos espaços rurais quanto dos espaços
urbanos. Em regiões periféricas os espaços rurais e urbanos formam um
continnuum que não pode ser desprezado e muito menos desconsiderado nas
ações da PNDR. Tanto que o Brasil possui grande parte da população em
áreas urbanas, em especial nas cidades de médio e grande porte.
As populações localizadas nas cidades médias (entre 100 mil e 500 mil
habitantes, não-metropolitanas e não capitais) são em boa parte populações de
passagem, algumas oriundas ou com destino potencial para as regiões de
fronteira agrícola. Essas populações estabelecem vínculos econômicos com as
áreas de fronteira agrícola e utilizam as cidades médias do interior como
plataformas para a ocupação do território, transformando essas cidades em
polarizadoras importantes de uma parcela significativa do hinterland brasileiro.
Nesse sentido, desconsiderar a importância das áreas urbanas no dinamismo
das regiões do Brasil contemporâneo quando se discute desenvolvimento
regional é desconsiderar a estratégia de inserção nos mercados e a criação de
atividades complementares e economias de proximidade, o que conta muito na
geração de encadeamentos produtivos (linkage effects) nas regiões prioritárias
para a PNDR.
Ao discutir o impacto da política regional da União Européia e dos
transportes na economia regional, os experts da União Européia e do Ministério
dos Transportes do Brasil apresentaram um conjunto de indicadores que podem
servir de parâmetro para os responsáveis pela PNDR criarem uma estrutura de
avaliação e acompanhamento dos investimentos feitos pelo Ministério da
Integração Nacional (MIN) junto às regiões. Essa estrutura de
acompanhamento e avaliação fornecerá um sistema de informações sobre os
resultados práticos da intervenção regional e sua capacidade de dinamizar a
economia regional e fortalecer as comunidades locais.
Para uma política de avaliação e acompanhamento eficaz, serve de
referência e parâmetro os elementos propostos pela Professora Helena Lastres,
na sua apresentação sobre as experiências concretas de ação no território em
escalas distintas, quais sejam:
• Associação entre desenvolvimento econômico e social;
• Efeito na redução dos desequilíbrios ao invés de reforçá-los;
• Reconhecimento e mobilização das potencialidades locais;
• Integração com as prioridades do desenvolvimento nacional,
regional, estadual e local dentro de uma perspectiva de longo
prazo;
• Foco na capacidade de adquirir e usar conhecimentos;
• Apoio na criação de capacitações produtivas e inovativas e de
empregos de qualidade;
• Capacidade de promover o desenvolvimento enraizado, inclusivo,
coeso e sustentado.
Outro fator importante a salientar é o futuro das regiões após a política
de desenvolvimento regional, ou seja, o objetivo do desenvolvimento regional é
que as comunidades se articulem e ao longo do tempo criem uma dinâmica
própria, tanto nas atividades produtivas quanto na sua capacidade de
organização social e no seu empoderamento. As comunidades devem ser
capazes de construir o futuro desejado, um porvir de prosperidade. Nesse caso,
as comunidades “pegam em mãos” o seu desenvolvimento e constroem o seu
futuro. Isso exige clareza na transição das ações previstas na PNDR. Da
mesma forma que a política regional chega para induzir o desenvolvimento
regional, ela também deve ser clara na forma como se retira do papel de
indutor, diminuindo a intervenção regional. Por isso, é importante o
fortalecimento da livre iniciativa, do espírito empreendedor e da cooperação
entre os agentes econômicos e sociais, para que eles sejam capazes de
construir um progresso econômico com inclusão social. Na PNDR não está
claro os mecanismos de transição entre uma ação intervencionista para a
construção de comunidades autônomas em seu desenvolvimento.
Talvez essa tenha sido uma das mais importantes lições transmitidas
pela política regional da União Européia, pela trajetória dos Açores e pelos
arranjos produtivos locais (clusters) italianos: a capacidade de fortalecer a
organização e a cooperação entre os agentes econômicos e sociais para
construir a autonomia do desenvolvimento de suas regiões. A experiência da
Itália, nos casos apresentados sobre as regiões da Emiglia-Romagna e do
Veneto, demonstra que o processo de desenvolvimento se faz para a sociedade
e pela sociedade. Isso implica em assegurar a competitividade dos produtos
locais, o fortalecimento da inovação, da democracia participativa, o respeito aos
valores culturais e ao meio ambiente e, com tudo isso, fortalecer a identidade
cultural. A autonomia que essas regiões italianas e os Açores (Portugal)
demonstram é um exemplo de como a política pública pode estimular a
economia regional, mas não substituí-la ou subvencioná-la todo o tempo.
Portanto, uma política de desenvolvimento regional de longo prazo deve ser
balizada pela necessidade, a forma, o momento ideal da intervenção, e também
pelos mecanismos para garantir a autonomia das sociedades locais em
assegurar por si mesmo o seu futuro.