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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIEcircNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA
PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM DIREITO - PPGD CURSO DE MESTRADO EM DIREITO
PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS EM DIREITO DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
PRH-ANPMCT Nordm 36
FAacuteBIO AUGUSTO DE CASTRO CAVALCANTI MONTANHA LEITE
O PRINCIacutePIO CONSTITUCIONAL DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS E O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL
NATAL - RN
2008
Livros Graacutetis
httpwwwlivrosgratiscombr
Milhares de livros graacutetis para download
FAacuteBIO AUGUSTO DE CASTRO CAVALCANTI MONTANHA LEITE
O PRINCIacutePIO CONSTITUCIONAL DA REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL
Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes
Graduaccedilatildeo em Direito da Universidade Federal do
Rio Grande do Norte Aacuterea de Concentraccedilatildeo em
Constituiccedilatildeo e Garantia de Direitos Linha de
Pesquisa ldquoConstituiccedilatildeo Regulaccedilatildeo Econocircmica e
Desenvolvimentordquo como requisito para a
obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
Orientador Prof Doutor Yanko Marcius de
Alencar Xavier
NATAL ndash RN
2008
Catalogaccedilatildeo da Publicaccedilatildeo na Fonte UFRN Biblioteca Setorial do CCSA Divisatildeo de Serviccedilos Teacutecnicos
Leite Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha
O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha Leite - Natal 2008
188 f
Orientador Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier
Dissertaccedilatildeo (Mestrado em Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte Centro de Ciecircncias Sociais Aplicadas Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito
1 Direito - Tese 2 Desenvolvimento - Tese 3 Desigualdades regionais - Tese 4 Gaacutes natural ndash Tese 5 Integraccedilatildeo energeacutetica ndash Tese I Xavier Yanko Marcius de Alencar II Universidade Federal do Rio Grande do Norte III Tiacutetulo
2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIEcircNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA
PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM DIREITO - PPGD CURSO DE MESTRADO EM DIREITO
PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS EM DIREITO DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
PRH-ANPMCT Nordm 36
A dissertaccedilatildeo ldquoO princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes naturalrdquo foi avaliada e aprovada pela Comissatildeo Examinadora formada pelos professores
Natal 24 de julho de 2008
COMISSAtildeO EXAMINADORA
Presidente ________________________________________________
Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier ndash Orientador UFRN
Membro externo
________________________________________________
Prof Dra Yara Maria Pereira Gurgel UNP
Membro
________________________________________________
Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila UFRN
_________________________________________
Coordenador do PPGD Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila
AGRADECIMENTOS
Neste momento jaacute no crepuacutesculo de uma longa jornada que talvez tenha durado ateacute
mais que o devido repleta de descobertas alegrias frustraccedilotildees idas e vindas posso dizer que
todo esse periacuteodo foi de grande valia pessoal No momento em que escrevo tais linhas me
encontro a talvez pouco menos de duas semanas para a defesa de uma ideacuteia surgida no
decorrer do proacuteprio curso a qual por longas noites e dias me tirou a tranquumlilidade e paz de
espiacuterito mas que tambeacutem foi causa de imensa alegria e satisfaccedilatildeo seja por procurar abordar
ideacuteias aparentemente tatildeo diacutespares ou entatildeo pela constataccedilatildeo de ao final ter sido possiacutevel
confirmar sua proacutepria viabilidade A persistecircncia para continuar neste caminho contudo natildeo
pode ser dedicada apenas ao proacuteprio autor que ora traccedila essas linhas mas tambeacutem ao seu
orientador professor Yanko Marcius de Alencar Xavier que no iniacutecio do curso chancelou a
mudanccedila de tema com reservas eacute verdade (pois natildeo sabia ateacute entatildeo se tal assunto seria capaz
de ensejar uma dissertaccedilatildeo de mestrado) mas que ainda assim acreditou quando talvez
ningueacutem mais acreditaria e agora caacute estamos
O desenvolvimento de uma dissertaccedilatildeo eacute bem verdade natildeo pode nunca ser tratado
como fruto do trabalho solitaacuterio do seu autor analisar desta forma seria desconsiderar as
pequenas e grandes contribuiccedilotildees todas fundamentais para contribuir na elaboraccedilatildeo do texto
final que agora se apresenta para debate Merecem referecircncia portanto pela contribuiccedilatildeo
realizada seja pelo exemplo ou entatildeo pela literal ajuda na discussatildeo (e correccedilatildeo) de ideacuteias as
seguintes pessoas Rafael Galvatildeo Hirdan Katarina Oswalter de Andrade Anderson Souza
Faacutebio Bezerra Sofia Zanforlin Joseacute Carlos Zanforlin Vladimir Jahyr Otaciacutelio Fabiano
Mendonccedila Liacutegia Apresentaccedilatildeo que seja ainda na fase da elaboraccedilatildeo do projeto de dissertaccedilatildeo
ou entatildeo jaacute durante o curso e apoacutes o teacutermino do periacuteodo de aulas com o auxiacutelio no plano
administrativo ou entatildeo atraveacutes da leitura e correccedilatildeo de umas das vaacuterias versotildees preliminares
do presente texto contribuiacuteram para sua formaccedilatildeo Por fim em face de todo o apoio moral e
financeiro que me sustentou atraveacutes desses dois longos anos de vida franciscana mas
extremamente rica em todos os outros aspectos aos meus pais e minha avoacute sem poder deixar
de lado o suporte fornecido pela AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL
E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP pela bolsa fornecida que sempre me auxiliaram na conclusatildeo
desta empreitada A todos meu mais sincero obrigado
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural 2008 188 p Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito Universidade Federal do Rio Grande do Norte
RESUMO
Em um paiacutes de dimensotildees continentais como o Brasil tem-se como um dos principais
desafios para o seu crescimento econocircmico a questatildeo logiacutestica relativa agrave capacidade de
suprimento de demanda energeacutetica Vive-se atualmente a era da defesa do meio ambiente e
neste novo contexto de priorizaccedilotildees passa-se pela busca da substituiccedilatildeo da matriz energeacutetica
seja pela necessidade decorrente dos altos custos do petroacuteleo no plano internacional (e da
finitude das reservas) como tambeacutem pelo grave desgaste ecoloacutegico por ele gerado Essa
tentativa de substituiccedilatildeo precisa de soluccedilotildees focadas na realidade nacional num plano
estrateacutegico de desenvolvimento a longo prazo e na anaacutelise da viabilidade juriacutedico-econocircmica
da sua realizaccedilatildeo Buscar-se-aacute neste estudo sem descurar de uma anaacutelise econocircmica de
fundo verificar a legitimidade juriacutedica da opccedilatildeo pelo gaacutes natural como novo protagonista do
desenvolvimento nacional (em substituiccedilatildeo ao petroacuteleo) e a necessaacuteria induccedilatildeo a ser exercida
pelo direito via uma poliacutetica econocircmica voltada estritamente para tal fato como agente
modificador dessa realidade O estudo portanto estaraacute voltado sempre no plano
constitucional subordinado aos princiacutepios da ordem econocircmica e da busca pela reduccedilatildeo das
desigualdades regionais que devem permear a elaboraccedilatildeo do plano de desenvolvimento
Procurar-se-aacute demonstrar ao final a viabilidade juriacutedica do empreendimento sintonizada em
criteacuterios jus-econocircmicos e tambeacutem que na induacutestria do gaacutes natural a regulaccedilatildeo do seu setor
de transporte exerce importacircncia crucial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional natildeo apenas por
se tratar tal atividade de uma induacutestria de rede ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
uacutenica empresa mas tambeacutem pelo perfil competitivo ou cooperativo a ser priorizado quando se
for desenvolver o planejamento econocircmico do setor (tanto a poliacutetica de investimentos quanto
agraves proacuteprias regras que submeteratildeo os agentes econocircmicos privados)
Palavras-chave desenvolvimento reduccedilatildeo das desigualdades regionais transporte de gaacutes
natural integraccedilatildeo energeacutetica nacional
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha The constitutional principle of
regional inequalities reduction and the natural gaacutes transport 2008 188 p Work Post-
graduate Program in Law Federal University of Rio Grande do Norte
ABSTRACT
In a country of continental dimensions as Brazil one of the top challenges to its economic
growth is the logistic related to energetical demand supply We live now in the era of
environmental protection and in this new context of priorizations it passes trough the search
for alternative energies for the energetic matrix due the petroleum elevated costs in the global
market (and its finitude) but also due its pollution over the environment This attempt of
substitution needs solutions related to the national reality into a national long term
developing plan and based at a juridical-economic analysis of its realization This study will
look for also based in an economical analysis the juridical legitimity of choosing natural gas
as the new protagonist of national economic growth (as a substitute of petroleum) and the
necessary boost that must be done by law based on an economic policy focused strictly for
that fact as a modifying agent of this reality This study therefore will always be turned to a
constitutional aspect respecting the principles of economic order and the goal of reducing
regional inequalities which must influence the making off of a developing plan At the end it
will try to demonstrate the juridical viability of such undertaking tuned in jus-economical
criteria Another goal is related to the analysis of the natural gas industry due the regulation
of its transport has a major importance for national energetic integration not only because this
activity be characterized as a net industry still under control of a natural monopoly but also
because the competitive or cooperative profile that should be priorized at the beginning of the
economic planning for this activity (such as investment policies and its own rules that will
submit private agents)
Keywords development regional inequalities reduction natural gas transport national
energetic integration
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADIN ndash ACcedilAtildeO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
ANP ndash AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
BEN ndash BALANCcedilO ENERGEacuteTICO NACIONAL
BNDES ndash BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO E SOCIAL
BOE ndash BARRIL DE OacuteLEO EQUIVALENTE
CADE ndash CONSELHO ADMINSITRATIVO DE DEFESA ECONOcircMICA
CEPAL - COMISSAtildeO ECONOcircMICA PARA AMEacuteRICA LATINA E O CARIBE
CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL DE 1988
EMBRAPA ndash EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUAacuteRIA
EPE ndash EMPRESA DE PESQUISA ENERGEacuteTICA
GASPETRO ndash PETROBRAacuteS GAacuteS SA
GNC ndash GAacuteS NATURAL COMPRIMIDO
GNL ndash GAacuteS NATURAL LIQUEFEITO
OCDE ndash ORGANIZACcedilAtildeO PARA COOPERACcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO
ECONOcircMICO
ONU ndash ORGANIZACcedilAtildeO DAS NACcedilOtildeES UNIDAS
OPEP ndash ORGANIZACcedilAtildeO DOS PAIacuteSES EXPORTADORES DE PETROacuteLEO
PDE ndash PLANO DECENAL DE EXPANSAtildeO DE ENERGIA2007-2016
PETROBRAacuteS ndash PETROacuteLEO BRASILEIRO SA
PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO
PPT ndash PROGRAMA PRIORITAacuteRIO DE TERMELETRICIDADE
SBDC ndash SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA CONCORREcircNCIA
SDE ndash SECRETARIA DE DIREITO ECONOcircMICO
SEAE ndash SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONOtildeMICO
TRANSPETRO ndash PETROBRAacuteS TRANSPORTE SA
SUMAacuteRIO
INTRODUCcedilAtildeO 1
1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 6
11 A nova geopoliacutetica do direito e a profissionalizaccedilatildeo do Estado8
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados15
12 O papel do Estado de agente transformador a gerente fiscalizador 18
13 O planejamento de um desenvolvimento focado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais31
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista44
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais52
2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL 57
21 O transporte por gasodutos e seu enquadramento na induacutestria do gaacutes natural66
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 199869
212 A Resoluccedilatildeo da ANP n 27 de 14 outubro de 200571
213 A Resoluccedilatildeo da ANP n 28 de 14 de outubro de 200574
214 A resoluccedilatildeo da ANP n 29 de 14 de outubro de 2005helliphelliphelliphelliphellip74
22 Modelos de induacutestria do gaacutes natural e a estrutura verificada no Brasil 76
23 O transporte de gaacutes natural sob a perspectiva constitucional 86
24 O transporte de gaacutes natural e a necessidade do planejamento 94
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP98
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia104
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)114
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 127
31 O problema do modelo juriacutedico adotado para a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes natural e a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais129
32 O novo marco regulatoacuterio para a induacutestria do gaacutes natural e seu papel para a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais137
321 O projeto de lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip138
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais142
322 O projeto de lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo146
33 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do reforccedilo da estrutura institucional
vigente148
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS156
REFEREcircNCIAS162
APEcircNDICE176
1
INTRODUCcedilAtildeO
Unir na mesma pesquisa o direito constitucional a um assunto especiacutefico e de pouca
elaboraccedilatildeo doutrinaacuteria (no acircmbito juriacutedico) como o transporte de gaacutes natural foi uma tarefa
instigante A meta de explorar a questatildeo do transporte via gasodutos tendo sempre como foco
a mateacuteria constitucional e a partir daiacute extrair conteuacutedo para uma dissertaccedilatildeo de mestrado
capaz de referendar a ideacuteia que se almejou transmitir qual seja da possibilidade de reduccedilatildeo
das desigualdades regionais atraveacutes desta atividade econocircmica se mostrou como um ideal que
a cada dia da pesquisa se mostrava mais concreto e capaz de justificar o aprofundamento na
temaacutetica
A problemaacutetica vislumbrada que ensejou o desenvolvimento deste trabalho possui dois
aspectos intrinsecamente relacionados e de diferentes nuances (uma econocircmica e outra
juriacutedica) que satildeo a necessidade de diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (aspecto faacutetico
e de claras consequumlecircncias econocircmicas) e a forma juriacutedica como se procederaacute para assegurar
tal diversificaccedilatildeo de modo a atrair interessados nesta empreitada
Verificou-se que o gaacutes natural um energeacutetico ateacute poucos anos atraacutes tido como
secundaacuterio em relaccedilatildeo ao petroacuteleo possui dadas as suas caracteriacutesticas fiacutesicas e ao volume de
reservas existentes1 a capacidade de atuar como uma soluccedilatildeo viaacutevel natildeo apenas para diminuir
a dependecircncia hiacutedrica do paiacutes (na geraccedilatildeo de eletricidade) mas tambeacutem para atuar como
combustiacutevel menos poluente e mais barato que os atualmente existentes
Poreacutem o fato de se possuir uma quantidade de reservas capaz de diversificar a matriz
energeacutetica brasileira de nada significaraacute se natildeo for possiacutevel realizar a interligaccedilatildeo destas ao
1 Segundo dados da Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Bicombustiacuteveis ndash ANP no seu mais recente anuaacuterio estatiacutestico as reservas provadas (que satildeo aquelas que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente com elevado grau de certeza) de gaacutes natural chegaram no ano de 2006 a 3479 bilhotildees de metros cuacutebicos tendo apresentado no periacuteodo de 1997 a 2006 um crescimento da ordem de 48 ao ano Fonte httpwwwanpgovbrconhecanoticias_intaspintCodNoticia=256 acesso em 05 de fevereiro de 2008
2
seu mercado consumidor (seja ele existente ou ainda em potecircncia dependente da chegada da
energia para se desenvolver) Daiacute a importacircncia desta pesquisa pois ela buscaraacute tratar
exatamente do principal gargalo existente tanto no plano faacutetico quanto no juriacutedico que eacute a
questatildeo do transporte para superar o impasse ainda existente da utilizaccedilatildeo do gaacutes natural
como fonte de energia viaacutevel para a atenuaccedilatildeo do problema da escassez energeacutetica do paiacutes2
Partindo-se do meacutetodo dedutivo de anaacutelise (e com o entendimento do conceito de
meacutetodo como ldquoorganizaccedilatildeo do conjunto de teacutecnicas do qual se vale o estudioso de qualquer
campo do saber para produzir conhecimentos sistematicamente3rdquo) procurou-se traccedilar os
argumentos trazidos para a pesquisa de modo a gerar um encadeamento loacutegico entre eles
sempre tendo em vista uma perspectiva maior qual seja da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais mas tambeacutem levando em consideraccedilatildeo pequenos detalhes como o tipo de outorga
juridicamente passiacutevel de ser utilizada (se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo) e a necessidade de
criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio capaz de dar suporte e sustentabilidade agrave energia que seraacute
ofertada
Procurar-se-aacute no decorrer dos toacutepicos subsequumlentes traccedilar natildeo apenas o panorama
geral da questatildeo existente que eacute essencial para justificar a viabilidade da anaacutelise mas
tambeacutem especialmente realccedilar o enfoque juriacutedico necessaacuterio para assegurar a transformaccedilatildeo
que se busca atingir (da reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um maior e melhor
fornecimento de energia limpa e barata) onde se tem na Constituiccedilatildeo Federal a sua principal
gecircnese localizada especialmente nos artigos 3ordm ao traccedilar como um dos objetivos da
2 Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE (Criada pela Lei n 108472004 tendo por finalidade de acordo com o artigo 2ordm da citada lei prestar serviccedilos na aacuterea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energeacutetico tais como energia eleacutetrica petroacuteleo e gaacutes natural e seus derivados carvatildeo mineral fontes energeacuteticas renovaacuteveis e eficiecircncia energeacutetica dentre outras) no seu Plano Nacional de Energia para 2030 ndash PNE 2030 a anaacutelise do contexto atual da questatildeo da energia no mundo sugere que entre os principais condicionantes da matriz energeacutetica brasileira ao final do horizonte de estudo do PNE 2030 estatildeo os preccedilos internacionais do petroacuteleo e do gaacutes natural os impactos ambientais e o desenvolvimento tecnoloacutegico Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 47 Disponiacutevel em wwwepegovbr acesso em 01022008
3
Repuacuteblica Federativa do Brasil a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e tambeacutem no artigo
170 que ao instituir um novo modelo de Ordem Econocircmica Constitucional marcadamente
capitalista positivou como princiacutepio a meta da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (inciso
VII)
Essa nova feiccedilatildeo da Ordem Econocircmica Constitucional a ser abordada no primeiro
capiacutetulo seraacute essencial para o entendimento do modo escolhido pelo Brasil para conduzir o
processo de desenvolvimento do mercado do gaacutes natural regulado ateacute agora por uma agecircncia
reguladora setorial cujas prerrogativas de atuaccedilatildeo se mostram positivadas em um novo
modelo de legislaccedilatildeo que lhe assegura ampla liberdade de accedilatildeo capaz de conferir ateacute mesmo
uma forma de ldquopoder normativo secundaacuteriordquo (posto que decorrente de lei) a fim de regular de
modo teacutecnico e especializado toda a induacutestria do petroacuteleo e do gaacutes natural
O desenvolvimento do primeiro toacutepico portanto se daraacute de modo a fixar as bases
constitucionais da pesquisa do tratamento observado pela Carta Magna para assegurar o
alcance das metas objetivadas no artigo 3ordm (que essencialmente visam ao desenvolvimento do
paiacutes) e a forma como se espera que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais possa ser alcanccedilada
por meio do transporte de gaacutes natural logo seraacute analisada a proacutepria poliacutetica energeacutetica
nacional por ser esta um fator essencial para se saber qual o direcionamento tomado pelo
Estado brasileiro e as consequumlecircncias daiacute decorrentes no acircmbito infraconstitucional que seratildeo
verificadas no segundo toacutepico
No segundo toacutepico portanto jaacute tendo sido fixadas as bases constitucionais que iratildeo
delinear o desenvolvimento juriacutedico e estrutural da induacutestria do gaacutes natural (e em especial no
tocante agrave questatildeo do seu transporte) se procuraraacute aprofundar a anaacutelise no tocante aos modelos
de induacutestria do gaacutes natural existentes de modo a esclarecer o que vem a ser esta induacutestria
3 FILGUEIRAS JUNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 1
4
como ela eacute efetivamente regulada (e quem realiza tal regulaccedilatildeo) e o enquadramento do
transporte de gaacutes natural no seu interior suas peculiaridades em relaccedilatildeo ao restante da cadeia
de comercializaccedilatildeo e o tratamento diferenciado que se mostra necessaacuterio para viabilizar novos
investimentos essenciais para uma maior interligaccedilatildeo energeacutetica do paiacutes e
consequumlentemente para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
No terceiro toacutepico jaacute tendo sido fixados os fundamentos constitucionais legais e
estruturais da induacutestria e do mercado de transporte de gaacutes natural bem como sua importacircncia
para assegurar uma reparticcedilatildeo mais equacircnime de energia entre os entes federados (que eacute
essencial para o seu desenvolvimento) a anaacutelise agora se remeteraacute para uma postura criacutetica
sobre a realidade juriacutedica existente (em especial sobre a normatizaccedilatildeo infraconstitucional
sobre o gaacutes natural) que por natildeo tratar de modo aprofundado a atividade de transporte
terminou por coibir investimentos e concentrar a exploraccedilatildeo em regiotildees jaacute plenamente
desenvolvidas (especialmente a Sudeste)
Uma das formas para solucionar tal problema se verifica na existecircncia de projetos de
lei ainda em tracircmite no Congresso Nacional que visam conferir um tratamento especializado
para o gaacutes natural especialmente o de nuacutemero 226 de 16 de junho de 2005 o qual representa
a criaccedilatildeo de um claro marco regulatoacuterio para o setor (especializado e separado daquele jaacute
existente para o petroacuteleo)
A abordagem de tal projeto bem como de iniciativas no plano estadual para fomentar
os investimentos privados na induacutestria de gaacutes natural seratildeo analisadas de modo a verificar
como elas poderatildeo servir para reduzir as desigualdades regionais existentes Neste momento
portanto os principais oacutebices para o desenvolvimento deste mercado seratildeo abordados bem
como as possiacuteveis soluccedilotildees para a sua superaccedilatildeo de modo a conciliar os fatores econocircmicos
que satildeo inerentes a realidade observada com os fundamentos juriacutedicos (constitucionais e
legais) que necessitam ser respeitados de maneira a assegurar um modelo de
5
desenvolvimento sustentaacutevel e economicamente viaacutevel capaz de ampliar a estrutura de
transporte de gaacutes natural tornando-a uma alternativa real capaz auxiliar na concretizaccedilatildeo e
efetivaccedilatildeo dos objetivos e princiacutepios constitucionais
6
1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ao possuir no corpo do seu texto um tiacutetulo proacuteprio
(Tiacutetulo VII) relativo aos princiacutepios e regras que deveratildeo nortear a atividade econocircmica seja
esta realizada pelo proacuteprio Estado ou por particulares passou a traccedilar as balizas mestras de
accedilatildeo para qualquer agente econocircmico
O fato da Carta Magna adotar o que se pode denominar de Constituiccedilatildeo Econocircmica4
focalizando em sua estrutura um conjunto de regras e princiacutepios proacuteprios reguladores das
atividades econocircmicas bem como o intento de modificar o papel do Estado diminuindo o seu
perfil intervencionista para figurar um novo modelo de intervenccedilatildeo branda indireta
qualificada no art 174 pelo papel de agente normativo e regulador jaacute denota natildeo apenas a
opccedilatildeo poliacutetica pela adoccedilatildeo do sistema econocircmico capitalista5 que eacute claramente expressada
pela adoccedilatildeo dos princiacutepios da livre iniciativa (erigida a condiccedilatildeo de fundamento da ordem
econocircmica pelo caput do art 170) e da proteccedilatildeo agrave propriedade privada (art 170 II) mas
tambeacutem representa o novo modelo de Estado que se procura alcanccedilar
A reforma do papel do Estado bem como do proacuteprio direito (que seratildeo estudadas
abaixo) se mostram imprescindiacuteveis para a legitimaccedilatildeo da atual estrutura de agente regulador
estatal consubstanciada pelo advento das agecircncias reguladoras e a regulaccedilatildeo por elas exercida
atraveacutes de um processo de deslegalizaccedilatildeo6 que termina por controlar todo um setor
econocircmico
4 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 70 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p73 5 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 45 6 A praacutetica da deslegalizaccedilatildeo operada por meio de ldquoleis quadrordquo (que seratildeo analisadas adiante no texto) decorre de uma nova compreensatildeo do proacuteprio direito por parte da ldquoteoria dos ordenamentos setoriaisrdquo que preconiza um novo modo de atuar do Estado atraveacutes de uma regulaccedilatildeo especializada por setores a fim de otimizar o alcance de seus objetivos e com uma maior intercomunicaccedilatildeo do direito com outros subsistemas (econocircmico cultural religioso dentre outros) A validade desta teoria decorre essencialmente da necessidade do direito em se
7
Natildeo se procuraraacute discutir a constitucionalidade dos atos normativos expedidos pelas
agecircncias por tal questatildeo fugir ao acircmbito do presente estudo poreacutem procurar-se-aacute a partir da
presunccedilatildeo de constitucionalidade dos mesmos analisar os atos expedidos pela ANP que se
mostrem mais relevantes para a atividade de transporte de gaacutes natural bem como em que
medida estes atos se regularmente expedidos pela agecircncia reguladora nos limites conferidos
pelas chamadas ldquoleis deslegalizadorasrdquo podem contribuir para a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais
No tocante ao alcance desta meta considere-se que a abordagem conferida neste
estudo seraacute a de trataacute-la tecnicamente como verdadeiro princiacutepio constitucional (conforme
previsto no art 170 da Constituiccedilatildeo Federal) apesar do tratamento expliacutecito de objetivo
previsto no art 3ordm da Carta Magna mas que natildeo desnatura a proacutepria estrutura do instituto7
apenas denotando um caraacuteter mais prospectivo programaacutetico um verdadeiro vir a ser8
constitucional pleno de normatividade
Essa configuraccedilatildeo principioloacutegica da busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se
mostra mais claramente demonstrada quando se verifica sua adequaccedilatildeo ao estudo realizado
por Guastini e citado por Bonavides9 onde o mesmo afirma ser princiacutepio apenas as normas
dotadas de alto grau de generalidade e indeterminaccedilatildeo em alguns casos dependente de uma
atualizar para a realidade que visa regular concretizando-se no ordenamento juriacutedico por meio de novos centros de poder consubstanciados nas agecircncias reguladoras e no jaacute citado processo de deslegalizaccedilatildeo (ou delegificaccedilatildeo) que implica na produccedilatildeo de leis com baixa densidade normativa (que terminam natildeo tratando inteiramente do tema objeto de sua criaccedilatildeo) cuja funccedilatildeo essencialmente consiste na transferecircncia do poder de regulamentar certas mateacuterias do seu domiacutenio para o domiacutenio do regulamento (ocorrendo destarte uma degradaccedilatildeo normativa) Fonte ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 6 de marccedilo de 2008 7 Segundo Tavares o princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se revela mais como um objetivo da ordem econocircmica carregando todavia uma funccedilatildeo principioloacutegica de caraacuteter prospectivo que lhe assegura a manutenccedilatildeo de uma estrutura normativa proacutepria dos princiacutepios (ditos programaacuteticos) Cf TAVARES Andreacute ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 128 No mesmo sentido restringindo as normas constitucionais agrave categoria de regras e princiacutepios vide BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 129 8 Tambeacutem denominado por Bercovici de ldquoclaacuteusula transformadorardquo Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35
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interpretaccedilatildeo posterior com caraacuteter programaacutetico de elevada hierarquia dentro das fontes de
direito desempenhando uma funccedilatildeo importante e fundamental no sistema juriacutedico ou poliacutetico
unitariamente considerado e dotado de normatividade
Verifica-se portanto por tais consideraccedilotildees que a busca da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a despeito de poder ser entendida como meta (objetivo) a ser alcanccedilado natildeo tem
seu caraacuteter principioloacutegico por isto afetado configurando apenas uma modalidade de
princiacutepio constitucional de caraacuteter programaacutetico balizador de condutas e que da forma como
foi positivado termina por fulminar de inconstitucionalidade qualquer disposiccedilatildeo
infraconstitucional tendente a ampliar tal desigualdade servindo destarte como elemento
norteador para o legislador ordinaacuterio e aos proacuteprios entes reguladores setoriais como a ANP
do modo como deveratildeo se portar ao exercerem seu poder normativo (seja este primaacuterio ou
secundaacuterio respectivamente)
11 A NOVA GEOPOLIacuteTICA DO DIREITO E A PROFISSIONALIZACcedilAtildeO DO
ESTADO
O desenvolvimento do direito como instrumento de garantia do planejamento
macroeconocircmico de um paiacutes natildeo eacute um fato recente para os modernos Estados Democraacuteticos
Eacute ateacute mesmo possiacutevel constatar a utilizaccedilatildeo do direito por meio da praacutetica do planejamento
normativo em graves periacuteodos de crise dos Estados-naccedilatildeo especialmente (e de forma mais
sistematizada) apoacutes a Grande Depressatildeo de 1929 e das duas grandes guerras mundiais com a
crenccedila no poder do Estado de organizar a economia difundida pelas ideacuteias do economista
John Maynard Keynes10 Tal raciociacutenio poreacutem pode ser inferido em periacuteodos anteriores
9 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 257 258 10 John Maynard Keynes economista autor do livro ldquoA teoria geral do emprego do juro e do dinheirordquo datado de 1936 foi o difusor do modelo de Estado intervencionista denominado de Estado de Bem-Estar Social realizando severas criacuteticas agrave teoria do laissez-faire laissez-passer que trata da auto-regulaccedilatildeo do mercado
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notadamente a partir do iluminismo no seacuteculo XVIII que pregava o racionalismo como meio
para a condenaccedilatildeo do autoritarismo e a afirmaccedilatildeo da igualdade de todos os seres
Com a verificaccedilatildeo da inviabilidade praacutetica da racionalidade individual pregada por
Adam Smith para garantir o bem estar social (por meio da loacutegica do mercado) procurou-se
garantir tal ideal atraveacutes de instrumentos indutores que necessariamente passavam pela accedilatildeo
estatal Neste caso passou-se do periacuteodo individualista para a era da solidariedade onde o
planejamento se fazia necessaacuterio para atingir determinadas ideacuteias de interesse puacuteblico No
Brasil eacute possiacutevel verificar um esboccedilo de planejamento no acircmbito juriacutedico jaacute na Constituiccedilatildeo
de 1934 que fazia referecircncia agrave palavra ldquoplanordquo no seu art 5ordm IX11
A interaccedilatildeo existente entre a ordem juriacutedica e a econocircmica no sistema capitalista
contemporacircneo12 se apresenta como um fator legitimador e garantidor da seguranccedila juriacutedica
necessaacuteria ao desenvolvimento da economia como um todo O mundo natildeo se encontra mais na
eacutepoca em que se tinha a imposiccedilatildeo de planos macroeconocircmicos13 ou de economias
(sendo essa tese da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo uma das causas da Grande Depressatildeo em 1929 pela falta de fiscalizaccedilatildeo do Estado no mercado bem como das concentraccedilotildees econocircmicas decorrentes dos monopoacutelios privados) defendendo forte participaccedilatildeo de empresas estatais na oferta de bens e serviccedilos e a crescente regulamentaccedilatildeo das atividades do setor privado por meio da intervenccedilatildeo governamental nos diversos mercados particulares da economia Cf MACHADO Luiz Alberto Grandes economistas Keynes e os keynesianos Fonte httpwwwcofeconorgbrindexphpoption=com_contentamptask=viewampid=399ampItemid=114 Acesso em 06 de marccedilo de 2008 11 Vide FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 299 300 Ainda neste sentido tratando especificamente sobre planejamento como instrumento de implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas vide SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 56 12 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 13 A criaccedilatildeo de planos econocircmicos eacute uma caracteriacutestica do Estado do seacuteculo XX diametralmente oposta agrave do modelo liberal existente no seacuteculo XVII que o concebeu como um ente distanciado da sociedade e cujas consequumlecircncias negativas jaacute satildeo claramente sabidas A incapacidade de solucionar as profundas falhas de mercado decorrentes das accedilotildees egoiacutesticas dos agentes econocircmicos levou agrave formaccedilatildeo dos planos que no seu contexto mais extremado desenvolvidos no sistema socialista implicaram na conduccedilatildeo coercitiva do mercado laacute existente pelo
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planificadas vive-se hoje a era das legitimaccedilotildees14 onde tudo que eacute apresentado precisa ser
justificado
O direito do seacuteculo XXI se encontra neste sentido intrinsecamente ligado a fatores
econocircmicos pois a sua concretizaccedilatildeo num Estado de economia capitalista demanda a
existecircncia de receitas suficientes logo ora se discute a submissatildeo da ordem juriacutedica a
elementos econocircmicos como superestrutura ideoloacutegica ou entatildeo se apresenta a capacidade do
direito em conduzir a economia de regulaacute-la segundo padrotildees ditados pelo ordenamento
juriacutedico legitimamente instituiacutedo
A sinergia destas duas forccedilas - o direito e a economia - resultou na busca da
maximizaccedilatildeo da eficiecircncia de ambas visando garantir o desenvolvimento (natildeo confundido
com crescimento15) econocircmico do Estado O direito econocircmico como instrumento da
regulaccedilatildeo macroeconocircmica do Estado16 apresenta-se como um reflexo claro desta busca de
jurisdicizar fatores econocircmicos sem fazecirc-los perder a legitimidade e de submetecirc-los agrave eacutegide da
Constituiccedilatildeo Federal
governo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 50 51 14 A legitimaccedilatildeo seria um corolaacuterio da necessaacuteria motivaccedilatildeo e publicidade que deve permear todos os atos emanados do Poder Puacuteblico e exigidos pela proacutepria Constituiccedilatildeo Federal (art 37 caput) Para Comparato ldquoo consenso poliacutetico geral dentro do Estado contemporacircneo natildeo mais se estabelece na supremacia dos valores tradicionais na hegemonia de liacutederes carismaacuteticos ou na racionalidade burocraacutetica mas sim em torno da eficiecircncia operacional do Estado na consecuccedilatildeo de metas soacutecio-econocircmicas predeterminadasrdquo COMPARATO apud SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 178 A legitimaccedilatildeo portanto depende do pragmatismo a que esteja submetida para atingir seus objetivos o que natildeo se faz mais por meio de discursos e retoacuterica vazia 15 A ideacuteia de desenvolvimento aqui considerada eacute aquela que o preconiza como um processo de expansatildeo das liberdades do ser humano ampliando suas escolhas e oportunidades Neste sentido o crescimento econocircmico deve ser visto como uma parcela inserida no contexto maior do desenvolvimento que natildeo pode ser confundido apenas com a acumulaccedilatildeo de riquezas Cf SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 16 Direito econocircmico pode ser entendido como o ramo do direito destinado a reger a direccedilatildeo da poliacutetica econocircmica pelo Estado Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 11 Segundo Forgioni ldquoeacute o conjunto de teacutecnicas de que lanccedila matildeo o Estado contemporacircneo em sua funccedilatildeo de implementar poliacuteticas puacuteblicasrdquo FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 23
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O direito agora sob uma oacutetica mais econocircmica17 passou apenas a partir do seacuteculo
XX a desenvolver um vieacutes cientiacutefico e independente que antes natildeo existia representado por
iniciativas de legislaccedilatildeo esparsas bem como por experiecircncias jurisprudenciais inicialmente
tiacutemidas18 que natildeo refletiam toda a robustez ora vivenciada onde a ordem juriacutedica influencia a
economia e recebe o feedback desta num constante ciacuterculo que natildeo mais parece ser possiacutevel
de ser destacado sem se correr o risco de sofrer com experiecircncias de conduccedilatildeo
macroeconocircmicas irresponsaacuteveis e insustentaacuteveis a meacutedio e longo prazos19
Agrave reforma do direito no seacuteculo XX seguiu-se uma paralela e simultacircnea reforma do
Estado de mudanccedila de prioridades e de focos de atuaccedilatildeo ante a falecircncia dos modelos
intervencionista e liberal que precederam a busca da configuraccedilatildeo atual
Tal constataccedilatildeo no Brasil jaacute foi verificada ateacute mesmo na Suprema Corte brasileira a
qual ao analisar a questatildeo da legalidade da dispensa de licitaccedilatildeo para a celebraccedilatildeo de
contratos de prestaccedilatildeo de serviccedilo com Organizaccedilotildees Sociais ndash OS por meio da Lei n
963798 traccedilou importantes consideraccedilotildees sobre o processo de reforma e profissionalizaccedilatildeo
do Estado Procurou-se destacar ao se propugnar pela legalidade dessa forma de contrataccedilatildeo
a necessidade do governo se tornar mais empresarial mas natildeo propriamente uma empresa de
modo a desenvolver uma terceira via entre o modelo do laissez faire neoliberal e o do Estado
intervencionista Desta maneira o Supremo Tribunal Federal - STF contribuiu para o
17 A relaccedilatildeo direito-economia eacute caracteriacutestica do modo de produccedilatildeo capitalista e a forma como tal interaccedilatildeo se determina tem como base o direito econocircmico desenvolvido historicamente como instrumento de proteccedilatildeo das liberdades econocircmicas contra a concentraccedilatildeo de poder dos grandes grupos empresariais Jaacute no seacuteculo XIX era possiacutevel verificar o efeito da concentraccedilatildeo capitalista na economia (barreiras agrave entrada monopoacutelios preccedilos abusivos) logo o direito natildeo podia mais se apresentar alheio a tal realidade que natildeo se coadunava com os proacuteprios preceitos do liberalismo reinante FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 15 e 17 18 Quando do desenvolvimento do direito econocircmico (cujo marco juriacutedico pode ser tido com a publicaccedilatildeo do Sherman Act em 1890 nos EUA) que teve como ponto de partida o controle das concentraccedilotildees de capital em poucas empresas notoriamente nos Estados Unidos ainda natildeo se tinha a noccedilatildeo exata dos efeitos negativos a serem causados pelas mesmas especialmente em funccedilatildeo da existecircncia de economias de escala que garantiriam uma maior eficiecircncia econocircmica dos mercados 19 Vide o exemplo da Venezuela onde o presidente Hugo Chavez desenvolve uma poliacutetica interna e externa exclusivamente baseada em suas vastas e sobrevalorizadas poreacutem finitas reservas de petroacuteleo e gaacutes natural
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reconhecimento de que a reforma do Estado brasileiro natildeo se trata de uma resposta neoliberal
agrave crise do Estado intervencionista estando inserida num contexto mundial de re-estruturaccedilatildeo
do papel do Poder Puacuteblico que natildeo representa unicamente a necessidade de reduccedilatildeo do
tamanho do Estado muito menos a priorizaccedilatildeo do capital e do mercado como soluccedilatildeo para
todos os males Segundo o Tribunal a reforma natildeo implica em dasaparelhamento mas em
reconstruccedilatildeo em modificaccedilatildeo estrutural do aparato estatal que natildeo pode ser confundida
apenas com a implementaccedilatildeo de novas formas de gestatildeo20 Dentre as mudanccedilas envolvidas
decorrentes dessa redefiniccedilatildeo de funccedilotildees com a passagem do papel de agente interventor e
produtor direto de bens e serviccedilos para a de promotor e regulador do desenvolvimento teve-se
a criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras notoacuterias pela nova classificaccedilatildeo do Estado agora
denominado de Regulador
O chamado Estado Regulador21 notoriamente em decorrecircncia do advento das
denominadas Autoridades Administrativas Independentes22 ou agecircncias reguladoras
representou essa busca de reaccedilatildeo do Poder Puacuteblico frente a uma incapacidade gerencial clara
dos fatores macroeconocircmicos e da insuficiecircncia de recursos para a realizaccedilatildeo das reformas
20 Vide voto-vista do Ministro Gilmar Ferreira Mendes na Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ndash ADIN nordm 1923 MCDF 21 O advento do conceito de regulaccedilatildeo decorre do processo de reforma do papel poliacutetico-econocircmico do Estado com a reduccedilatildeo da sua intervenccedilatildeo direta e a liberalizaccedilatildeo da economia Tratou-se de uma mudanccedila dos instrumentos por meio dos quais se buscava alcanccedilar objetivos constitucionalmente consagrados e esse processo demandou o reconhecimento da inaptidatildeo estatal como agente de mercado Como decorrecircncia disso a introduccedilatildeo da concorrecircncia (pela chamada desregulaccedilatildeo) passou a demandar novos instrumentos capazes de controlar as forccedilas de mercado (como as concentraccedilotildees econocircmicas) A busca dessa ldquoregulaccedilatildeordquo do mercado eacute que deu origem ao conceito de Estado Regulador A denominaccedilatildeo todavia padece de criacuteticas pois natildeo existe um padratildeo de Estado regulador mas sim modelos de regulaccedilatildeo variaacuteveis e contingentes a depender do paiacutes em que foi inserida Cf FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 200 No mesmo sentido NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 66 22 As terminologias variam poreacutem todas buscam retratar o mesmo fenocircmeno da criaccedilatildeo de entes com autonomia reforccedilada face ao Poder Executivo A denominaccedilatildeo ldquoadministraccedilatildeo independenterdquo ou ldquoautoridade administrativa independenterdquo (AAI) eacute europeacuteia enquanto que o termo ldquoAgecircnciardquo adveacutem do direito norte-americano FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 205
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necessaacuterias agrave concretizaccedilatildeo dos direitos fundamentais universalizados e consagrados
especialmente apoacutes a segunda Guerra Mundial23
A profissionalizaccedilatildeo do Estado em paiacuteses que sequer chegaram a se dizer como
liberais ou de bem-estar social (como o Brasil24) representou uma tentativa por parte do
Poder Puacuteblico de angariar o reconhecimento internacional perdido em funccedilatildeo de deacutecadas de
maacute-gestatildeo e tambeacutem de garantir agrave iniciativa privada o espaccedilo mais livre possiacutevel para a sua
atuaccedilatildeo Foi efetivamente uma busca para recuperar mais credibilidade realizada poreacutem de
forma a agradar apenas a parcela dos potenciais investidores logo natildeo se procurou
inicialmente em adequar a estrutura institucional vigente agrave Constituiccedilatildeo Federal e no
estabelecimento de regras claras para os futuros investimentos simplesmente emendou-se25 a
Carta Magna para adequaacute-la aos interesses econocircmicos envolvidos26
O processo de liberalizaccedilatildeo da economia brasileira iniciada em 1994 pelas
desestatizaccedilotildees27 resultou numa ampliaccedilatildeo da aacuterea de atuaccedilatildeo dos agentes econocircmicos agora
23 A Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos do Homem assinada em Paris em 1948 representa o ponto alto da sistematizaccedilatildeo dos direitos fundamentais e a sua positivaccedilatildeo no plano do direito internacional puacuteblico MORAES Alexandre de Direitos humanos fundamentais 6ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2005 p 18 24 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto o Estado passou ateacute agora por trecircs fases a primeira denominada de preacute-modernidade (periacuteodo liberal) seria o Estado da virada do seacuteculo XIX para o XX A segunda chamada de modernidade eacute a do Estado social intervencionista que se iniciou na segunda deacutecada do seacuteculo XX e a uacuteltima seria a poacutes-modernidade caracterizada pelas reformas do Estado a desregulaccedilatildeo privatizaccedilatildeo e organizaccedilotildees natildeo-governamentais O Brasil paiacutes de industrializaccedilatildeo tardia chegou agrave terceira fase sem nem ter sido liberal nem moderno MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 18 25 A onda reformista brasileira se deu em trecircs aspectos No primeiro teve-se o fim da restriccedilatildeo ao capital estrangeiro por meio da emenda constitucional nordm 0695 Um outro momento veio com a flexibilizaccedilatildeo dos monopoacutelios estatais por meio das emendas nordm 0595 (gaacutes canalizado) 08 e 0995 (nestas duas uacuteltimas telecomunicaccedilotildees e petroacuteleo respectivamente) A terceira transformaccedilatildeo se deu com o processo de privatizaccedilatildeo por meio da lei nordm 803197 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 e 24 26 Conforme salientado em voto-vista do Ministro do STF Gilmar Ferreira Mendes na ADIN nordm 1923 MCDF a Reforma do Estado brasileiro envolveu num primeiro momento ou numa primeira geraccedilatildeo de reformas alguns programas e metas voltadas primordialmente para o mercado tais como a abertura comercial ajuste fiscal estabilizaccedilatildeo econocircmica reforma da previdecircncia social e a privatizaccedilatildeo de empresas estatais criaccedilatildeo de agecircncias reguladoras quase todas jaacute implementadas ainda que parcialmente na deacutecada de noventa 27 Conveacutem esclarecer a utilizaccedilatildeo de tais terminologias (privatizaccedilatildeo desregulaccedilatildeo desestatizaccedilatildeo liberalizaccedilatildeo) para evitar a confusatildeo no seu uso e trataacute-las como sinocircnimas Segundo Vital Moreira privatizaccedilatildeo significa a alienaccedilatildeo do setor puacuteblico pela venda das empresas estatais jaacute liberalizaccedilatildeo consiste na abertura dos setores ateacute entatildeo monopolizados pelo Estado com a introduccedilatildeo da concorrecircncia e desregulaccedilatildeo representa o estabelecimento da concorrecircncia por meio da diminuiccedilatildeo de restriccedilotildees ao ingresso de novos agentes econocircmicos no mercado com a contrapartida do aumento da accedilatildeo regulatoacuteria do Estado MOREIRA Vital
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em regime concorrencial que todavia gerou o risco da formaccedilatildeo de concentraccedilotildees
econocircmicas28 em aacutereas onde antes havia apenas a intervenccedilatildeo estatal (alterou-se entatildeo o
agente do setor e a sua loacutegica de accedilatildeo agora voltada para o lucro e natildeo mais agrave universalizaccedilatildeo
do serviccedilo)29 O Estado regulador se consolida no intuito de dirimir as diferenccedilas entre os
agentes econocircmicos privados e para fomentar a concorrecircncia a qual segundo a loacutegica
privatista apesar de gerar efeitos beneacuteficos aos consumidores natildeo eacute querida pelos
concorrentes por demandar constantes investimentos em novas tecnologias melhorias de
serviccedilo e reduccedilatildeo de preccedilos
A tendecircncia anticompetitiva do mercado teve seu reflexo cientiacutefico com a Escola de
Chicago30 na final deacutecada de 70 para a seguinte por ser profusa defensora do aproveitamento
das economias de escala31 geradas pelas concentraccedilotildees de poder econocircmico no sentido de
desta forma atingir uma melhor eficiecircncia alocativa32 e por conseguinte a maior satisfaccedilatildeo
do destinataacuterio final dos serviccedilos
Auto-regulaccedilatildeo profissional e administraccedilatildeo puacuteblica Apud NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 64 (nota 9) 28 A existecircncia de concentraccedilotildees econocircmicas eacute um fenocircmeno empiacuterico-factual e natildeo teacutecnico-juriacutedico representando o aumento de poder de determinados agentes econocircmicos num dado mercado relevante FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 464 29 NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 12 13 30 Convencionou-se chamar de Escola de Chicago o conjunto de teorias capitaneadas por Aaron Director ainda na deacutecada de 50 acerca dos estudos sobre preccedilo e direito antitruste cujo desenvolvimento se verificou nos anos 60 e 70 com os trabalhos de R Bork e R Posner que elevaram a eficiecircncia produtiva como criteacuterio a justificar posiccedilotildees dominantes e consequumlentemente concentraccedilotildees de mercado em razatildeo da eficiecircncia gerada que repercutiria no preccedilo final dos produtos Natildeo se trata todavia dos ideoacutelogos de Chicago defenderem um miacutenimo de concorrecircncia pelo contraacuterio o consenso entre seus autores era de que o Estado deveria intervir o miacutenimo possiacutevel no mercado dada sua incapacidade administrativa para desta forma a concorrecircncia se desenvolver As concentraccedilotildees econocircmicas garantiriam a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado garantindo maior eficiecircncia e ganho para os consumidores Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 21 e GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 89 31 Existe economia de escala toda vez que o custo unitaacuterio meacutedio (que eacute o custo total dividido pelo nuacutemero de unidades produzidas) de um produto diminui agrave medida que se expande a sua escala (volume) de produccedilatildeo ou seja quanto mais unidades elaboradas menos custosa ela seraacute para o produtor Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 40 32 A eficiecircncia alocativa diz respeito agrave capacidade do mercado de alocar bens e serviccedilos a seu uso mais valioso medido pela disposiccedilatildeo dos consumidores em pagar por eles e deixar de consumir outros bens GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 98 A defesa da eficiecircncia alocativa como ideal maior da poliacutetica antitruste para a Escola de Chicago se deve ao fato que o antitruste
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Um dos mercados no qual se verificou a profissionalizaccedilatildeo do Estado com a criaccedilatildeo de
uma agecircncia reguladora especiacutefica e a liberalizaccedilatildeo de suas regras no intuito de atrair
investidores privados e promover a competiccedilatildeo nos termos idealizados pela Constituiccedilatildeo
Federal foi o do petroacuteleo e gaacutes natural onde a cultura juriacutedica monopolista e que privilegiava
as concentraccedilotildees teve seu refreio com a flexibilizaccedilatildeo imposta pela Emenda Constitucional n
0995 possibilitando a entrada de agentes privados nas fases de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de tais
bens antes reservadas agrave Petroacuteleo Brasileiro SA ndash Petrobraacutes
A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio estatal sobre o petroacuteleo e gaacutes natural bem como o
processo de privatizaccedilatildeo do sistema eleacutetrico brasileiro mostram-se paradigmaacuteticos no novo
modelo de mercado idealizado para o setor da energia com o Estado figurando como mero
ente regulador deixando de realizar intervenccedilotildees diretas numa nova estrutura de mercado
auto-regulada submetida ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica de forma passiva e
meramente reativa agraves novas injunccedilotildees internacionais tratando o mesmo como uma forccedila
inevitaacutevel e irrefreaacutevel natildeo sujeita a limitaccedilotildees e adequaccedilotildees agrave realidade nacional33
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados
Apoacutes a internacionalizaccedilatildeo dos mercados com o desenvolvimento tecnoloacutegico e a
globalizaccedilatildeo o pensamento juriacutedico passou a enfrentar uma crise paradigmaacutetica em face da
incapacidade de suas ideacuteias ateacute entatildeo reinantes de cuidar da nova realidade que se afigurava34
A crise ora verificada pode ser assemelhada agravequela pela qual passou a economia na
deacutecada de 20 quando o colapso da bolsa de valores de Nova Iorque e a Grande Depressatildeo
resultou em mudanccedilas estruturais que a teoria econocircmica entatildeo reinante natildeo era capaz de
passou a ser visto num contexto puramente econocircmico livre de valoraccedilotildees subjetivas ou principioloacutegicas numa relaccedilatildeo estrita e limitada de custo-benefiacutecio Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 174 33 VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p26
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processar e se adaptar Tem-se jaacute na deacutecada de setenta o esgotamento do Estado de bem-
estar e a revalorizaccedilatildeo do liberalismo (com a derrocada dos monopoacutelios puacuteblicos) movimento
este capitaneado pela Escola de Chicago na era Reagan35 cunhado de neoliberalismo onde se
figuraria um tipo de capitalismo social em que o mercado e natildeo o Estado seria o melhor
administrador da riqueza gerada na sociedade e um otimizador de suas eficiecircncias36
Com a globalizaccedilatildeo (transnacionalizaccedilatildeo) dos mercados passou-se a efetuar as
mudanccedilas necessaacuterias no arcabouccedilo juriacutedico-institucional para a nova realidade o que
resultou para o direito num profundo impacto em relaccedilatildeo a tautologias antes tidas como
insofismaacuteveis como o do princiacutepio da legalidade da hierarquia das leis e da proacutepria soberania
estatal agora relativizada em face dos blocos regionais e da interdependecircncia econocircmica
mundial
A chamada lex mercatoria37 passou a ditar os rumos do mercado global e com ela
teve-se a gradativa reduccedilatildeo da forccedila normativa das ordens estatais que ou se submetem agraves leis
34 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 53 54 35 A proeminecircncia da Escola de Chicago no cenaacuterio econocircmico internacional se deu na era Reagan na deacutecada de 80 quando eles passaram a defender toda a reformulaccedilatildeo da poliacutetica antitruste ateacute entatildeo adotada especialmente em frontal oposiccedilatildeo agrave Escola de Harvard cujo ideal maior era a defesa da concorrecircncia em si Para os ideoacutelogos de Chicago o antitruste deveria garantir a melhor eficiecircncia alocativa (entendida esta como a capacidade do mercado de ofertar prioritariamente os bens e serviccedilos com mais demanda pelos consumidores) dos produtos nos mercados e tal passo natildeo prescindiria da formaccedilatildeo de grandes grupos econocircmicos em decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo envolvidos O diferencial de tal linha de raciociacutenio se deu com a equiparaccedilatildeo do conceito de eficiecircncia econocircmica com o de bem-estar do consumidor Segundo Carvalho a defesa pura e simples da eficiecircncia econocircmica como ideal do antitruste eacute prejudicial agrave proacutepria estrutura da concorrecircncia pois isso significaria num extremo tal qual idealizado pela Escola de Chicago ateacute uma eventual monopolizaccedilatildeo do mercado relevante em face da possibilidade de benefiacutecios a curto prazo e mais imediatistas para os consumidores Cf CARVALHO Gilberto de Abreu Sodreacute Responsabilidade civil concorrencial Introduccedilatildeo ao direito concorrencial privado Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2002 p 50 Ressalte-se que uma das maiores criacuteticas a esta escola foi o fato de que natildeo existe nenhuma garantia que os lucros monopoliacutesticos resultantes da maior eficiecircncia econocircmica gerada com a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo seja repassada ao consumidor podendo a empresa simplesmente manter os preccedilos finais inalterados e ampliar sua margem de lucro ou seja o chamado criteacuterio de Kaldor-Ricks se mostraria apenas como uma realizaccedilatildeo discricionaacuteria dos agentes econocircmicos que natildeo seriam obrigados a compensar as perdas das outras partes em decorrecircncia do seu excedente de riqueza 36 BORGES Alexandre Walmott A ordem econocircmica e financeira da Constituiccedilatildeo amp os monopoacutelios Anaacutelise das alteraccedilotildees com as reformas de 1995 a 1999 Curitiba Juruaacute 2001 p 39 37 Esta pode ser entendida como ldquoum conjunto de regras e princiacutepios costumeiros reconhecido pela comunidade empresarial e aplicado nas transaccedilotildees comerciais internacionais independentemente de interferecircncias governamentaisrdquo Vide FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 160
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internacionais de mercado ou satildeo excluiacutedas do mesmo logo nesse novo contexto embora
formalmente os Estados continuem a exercer soberanamente sua autoridade dentro de seu
territoacuterio em termos materiais eles jaacute satildeo incapazes de estabelecer e realizar os objetivos
visados ou seja perdem autonomia na elaboraccedilatildeo de suas poliacuteticas puacuteblicas (econocircmicas)
que passam a refletir a situaccedilatildeo de interdependecircncia internacional em que estatildeo inseridos
O que se daacute com o direito doravante eacute o mesmo que estaacute ocorrendo com o Estado pois
ele passa a necessitar de uma reformulaccedilatildeo dos seus conceitos para se adequar agrave realidade
vigente poreacutem sem correr o risco de se tornar incapaz de condicionaacute-la servindo apenas
como instrumento de legitimaccedilatildeo da dominaccedilatildeo de determinado poder38
A crise do direito pode ser tida como decorrente de uma crise de governabilidade onde
esta pode ser entendida como a ldquoincapacidade de um governo ou de uma estrutura de poder
formular e de tomar decisotildees no momento oportuno sob a forma de programas econocircmicos
poliacuteticas puacuteblicas e planos administrativos e de implementaacute-las de modo efetivo()39rdquo
O direito ora em crise eacute aquele do poacutes-guerra de perfil intervencionista e inspirado nas
ideacuteias de Keynes caracterizado essencialmente pela inflaccedilatildeo legislativa40 que caracteriza a
ingovernabilidade sistecircmica do Estado apresentada pela cada vez maior incapacidade do
direito positivo estatal em resolver as questotildees a ele propostas e a multiplicaccedilatildeo de leis
casuiacutesticas destinadas agrave soluccedilatildeo das crises de governabilidade decorrentes da dinacircmica da
economia global41
38 Importa ressaltar que eacute o controle do poder que origina a maturidade constitucional doravante o estudo a ser realizado sobre a crise da Constituiccedilatildeo decorreraacute justamente dos levantamentos ateacute aqui expostos dada a falta de controle do poder pelo direito 39 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 118 119 40 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 122 41 A crise de governabilidade especialmente nos paiacuteses de economia perifeacuterica como o Brasil se manifestou na incapacidade do Estado em cumprir como seus deveres institucionais especialmente a partir das deacutecadas de 70 e 80 quando se verificaram os dois choques do petroacuteleo (pela elevaccedilatildeo internacional do preccedilo do barril) em 1973 e 1979 implicando numa recessatildeo econocircmica mundial e perda de liquidez para os paiacuteses perifeacutericos bem como o fim do financiamento externo para tais paiacuteses apoacutes a moratoacuteria do Meacutexico em 1982 elevando-se as taxas de juros internacionais e no caso brasileiro teve-se ainda o agravante do desequiliacutebrio financeiro decorrente do aumento da diacutevida externa que levou o paiacutes agraves portas do Fundo Monetaacuterio Internacional Cf VIEIRA Joseacute
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O resultado dessa proliferaccedilatildeo legislativa da positivaccedilatildeo da realidade eacute a proacutepria
banalizaccedilatildeo e desvalorizaccedilatildeo do direito positivo que passa a perder coesatildeo e unidade se
tornando uma mera folha de papel de parcos poderes normativos a quem ningueacutem obedece
seja pela sua contradiccedilatildeo intriacutenseca seja pelo proacuteprio anacronismo do mesmo em face da
realidade inconstante que visa regular
O direito tal qual o Estado se torna interdependente e ateacute certa medida submisso agrave
influecircncia global do poder econocircmico exercido pelas empresas transnacionais e grupos
econocircmicos que mais afeta os paiacuteses de economias perifeacutericas que aqueles efetivamente
desenvolvidos em face do modo como o processo de abertura e liberalizaccedilatildeo dos mercados
tenha se dado (que no Brasil ocorreu antes mesmo da criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras
responsaacuteveis pela profissionalizaccedilatildeo da atuaccedilatildeo do ente puacuteblico no setor)
O Estado por conseguinte com a modificaccedilatildeo de suas instituiccedilotildees e do proacuteprio
ordenamento juriacutedico reordenou suas prioridades e modo de atuaccedilatildeo nos setores econocircmicos
sejam estes relativos a serviccedilos puacuteblicos ou atividades de atuaccedilatildeo estritamente privada se
transformando num gerente regulador da eficiecircncia dos mercados numa clara inversatildeo de
valores se considerados os objetivos estatuiacutedos no art 3ordm da Carta Magna e a caracteriacutestica
desta que natildeo foi modificada de propugnar pela existecircncia de um modelo de Estado
Desenvolvimentista seja com caracteriacutesticas regulatoacuterias ou natildeo
12 O PAPEL DO ESTADO DE AGENTE TRANSFORMADOR A GERENTE
FISCALIZADOR
Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 89
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A reforma do direito face a nova geopoliacutetica global conforme se verificou implicou
tambeacutem numa re-estruturaccedilatildeo do Estado que passou a ser redimensionado para se adequar agrave
nova realidade vigente e que pela relaccedilatildeo de interdependecircncia mundial que ora caracteriza os
paiacuteses capitalistas natildeo podia ser deixada de lado
Foram mudanccedilas na orientaccedilatildeo poliacutetica legitimadas e implementadas pelos paiacuteses
elaboradores do Consenso de Washington datado de 1989 que requalificou o liberalismo
como modelo de Estado procurando reduzir suas inconsistecircncias com elementos sociais
(poreacutem indo de encontro ao modelo de Estado keynesiano taxado de ineficiente hipertrofiado
e inoperante) fato este batizado de neoliberalismo e protagonizado pelos governos de
Margareth Tatcher na Gratilde-Bretanha (1979-1990) e Ronald Reagan nos Estados Unidos da
Ameacuterica (1981-1989)42 A reformulaccedilatildeo do Estado e do direito portanto implicou tambeacutem
numa nova postura ideoloacutegica frente ao texto constitucional que apesar da clara tendecircncia
neoliberalizante das modificaccedilotildees operadas no mesmo natildeo chegou a perder seu perfil
desenvolvimentista por agregar ainda em seu arcabouccedilo normativo o objetivo do
desenvolvimento e tambeacutem da reduccedilatildeo das desigualdades regionais a serem alcanccedilados por
meio de uma accedilatildeo planejada a qual garantiria a racionalizaccedilatildeo da intervenccedilatildeo estatal na
ordem econocircmica privada de modo a promover a justiccedila social nos termos da nova ordem
econocircmica instituiacuteda (cujas balizas mestras se encontram no Tiacutetulo VII da Constituiccedilatildeo)
Poreacutem apoacutes toda a reformulaccedilatildeo das instituiccedilotildees e do proacuteprio ordenamento juriacutedico
como definir o conceito de desenvolvimento presente na Carta Magna Na atual configuraccedilatildeo
da Constituiccedilatildeo Federal brasileira verifica-se a referecircncia a tal termo sendo realizada natildeo
menos que 60 vezes logo a definiccedilatildeo do conceito se mostra imprescindiacutevel para o avanccedilo
42 Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p92 93
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desta pesquisa especialmente no tocante agrave sua iacutentima relaccedilatildeo com a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
A Constituiccedilatildeo a despeito das constantes reformas ideoloacutegicas do seu texto ocorridas ao
longo dos anos com relaccedilatildeo agrave mateacuteria em apreccedilo (relativa agrave reduccedilatildeo das desigualdades
regionais e o desenvolvimento) natildeo sofreu qualquer modificaccedilatildeo mostrando-se incoacutelume e
fiel agrave vontade do legislador constituinte originaacuterio sendo algo realmente merecedor de
aplausos e que facilitaraacute agrave exposiccedilatildeo e encadeamento loacutegico dos argumentos que ora se
iniciam
A referecircncia feita ao desenvolvimento no texto constitucional localiza-se
prioritariamente no artigo 3ordm (que trata dos objetivos da Repuacuteblica Federativa do Brasil)
sendo denominada na doutrina de ldquoclaacuteusula transformadorardquo 43 por consubstanciar o ideal
constitucional da mudanccedila dos padrotildees vigentes de exclusatildeo econocircmica social e cultural
Atraveacutes do artigo 3ordm satildeo estabelecidas diretrizes para a interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de todo
o restante do texto constitucional que necessariamente haveraacute de se submeter quando da sua
tentativa de concretizaccedilatildeo de maneira a se harmonizar com o disposto no citado dispositivo44
A partir do artigo 3ordm portanto buscou-se a superaccedilatildeo do modelo perifeacuterico excludente e
concentrador do Estado brasileiro existente ateacute entatildeo em uma tentativa de moldaacute-lo como
verdadeiro agente transformador e protagonista da realidade vigente
Os objetivos constitucionais dispostos logo no iniacutecio da Carta Constitucional
condicionam a interpretaccedilatildeo do texto os quais propugnam por um modelo desenvolvimentista
43 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35 44 Segundo Bercovici enquanto instrumento de transformaccedilatildeo social a ideologia constitucional natildeo eacute neutra eacute poliacutetica e vincula o inteacuterprete logo como os princiacutepios constitucionais fundamentais tais como aqueles inseridos no art 3ordm representam a expressatildeo das opccedilotildees ideoloacutegicas sobre as finalidades sociais e econocircmicas do Estado sua realizaccedilatildeo eacute obrigatoacuteria e vinculativa para os oacutergatildeos e agentes estatais Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 299
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voltado ao progresso da naccedilatildeo de maneira a natildeo mais reproduzir a situaccedilatildeo de exclusatildeo
existente Muito pelo contraacuterio visa-se a sua superaccedilatildeo
Tem-se num primeiro momento o entendimento do desenvolvimento (disposto no
inciso II) natildeo apenas como um processo mas tambeacutem como um fim a ser alcanccedilado Ao se
tratar o desenvolvimento como um processo visualiza-se no mesmo um caraacuteter de
continuidade de evoluccedilatildeo para se chegar a determinado fim Jaacute o entendimento do
desenvolvimento como um fim (objetivo) se daria mais como instrumento criado com o
intuito de assegurar outros direitos os quais para serem aplicados haveriam de levar em
consideraccedilatildeo o objetivo desenvolvimentista (o que inviabilizaria por exemplo a adoccedilatildeo
governamental de poliacuteticas puacuteblicas recessivas por serem contraacuterias ao norte
desenvolvimentista adotado pela Carta Magna)
Quando a Constituiccedilatildeo fala em ldquogarantir o desenvolvimento nacionalrdquo tem-se a ideacuteia jaacute
comentada de um processo em evoluccedilatildeo que natildeo exclui todavia seu outro aspecto
finaliacutestico condicionador da interpretaccedilatildeo dos demais artigos e princiacutepios do texto maacuteximo
Visualiza-se neste primeiro momento sua correlaccedilatildeo inicial com o inciso seguinte que
trata da erradicaccedilatildeo da pobreza marginalizaccedilatildeo e da reduccedilatildeo das desigualdades sociais e
regionais Apesar de ambos terem a mesma conformaccedilatildeo de diretrizes45 ou seja de princiacutepios
programaacuteticos verifica-se a constataccedilatildeo da situaccedilatildeo atual de subdesenvolvimento retratada
no inciso bem como o ideal de sua superaccedilatildeo daiacute sua colocaccedilatildeo nos artigos 3ordm e 170
(exclusivamente no tocante agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais) que trata da
Ordem Econocircmica constitucional
Natildeo se concebe todavia que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais objeto especiacutefico
do presente estudo seja possiacutevel sem a necessaacuteria concretizaccedilatildeo do disposto no inciso
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anterior pois apenas atraveacutes do desenvolvimento nacional eacute que seraacute possiacutevel minorar as
disparidades existentes entre as regiotildees do paiacutes Quando se busca portanto a reduccedilatildeo das
desigualdades sociais e regionais46 (o que se foca eacute natildeo apenas as diferenccedilas entre as pessoas
ndash que eacute o aspecto social - mas tambeacutem entre Estados ndash que eacute o aspecto regional) tem-se uma
clara situaccedilatildeo de subdesenvolvimento que necessita ser superada poreacutem como fazecirc-lo
A previsatildeo constitucional de desenvolvimento natildeo estabelece um conteuacutedo previamente
definido ou garantias de concretizaccedilatildeo logo os meios a serem usados para sua realizaccedilatildeo
podem ser diversos desde que assegurem sua aplicabilidade e levem em consideraccedilatildeo
tambeacutem o disposto no artigo 1ordm que trata dos fundamentos da Repuacuteblica ou seja os valores
que lhes satildeo mais caros e que doravante devem ser protegidos e assegurados
Como buscar algo entretanto que natildeo possui um conceito definido e aleacutem disso tem
duacuteplice funccedilatildeo47 de processo e de objetivo
A discussatildeo acerca do conceito de desenvolvimento bem como da proacutepria existecircncia de
um direito ao desenvolvimento natildeo eacute algo restrito agrave seara juriacutedica brasileira muito pelo
contraacuterio seu estudo teve iniacutecio no acircmbito do direito internacional onde a primeira referecircncia
45 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 196 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 246 46 Outro aspecto da onda reformista levada a cabo nas instituiccedilotildees e na Constituiccedilatildeo brasileira se daacute no tocante agrave postura da ideologia neoliberal quanto ao objetivo da Carta Magna de reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais pois para a doutrina difundida por Milton Friedman ldquoas poliacuteticas que buscam realizar a justiccedila social distributiva satildeo sempre encaradas como um atentado contra a liberdade individualrdquo Ou seja partindo deste tipo de premissa uma reforma neoliberal na Carta constitucional representaria um atentado aos seus proacuteprios valores intriacutensecos e portanto inconstitucional Cf NUNES Antocircnio Joseacute Avelatildes Neoliberalismo capitalismo e democracia p 34 In Boletim de ciecircncias econocircmicas XLV Coimbra v 46 2003 p 17-74 Natildeo se procura todavia questionar os valores que ensejaram as reformas da Carta Magna poreacutem o que se mostra temeraacuterio eacute esse processo de ldquotransmigraccedilatildeordquo sem criteacuterios de uma espeacutecie de direito para aleacutem do seu paiacutes de origem tal qual ocorreu com a introduccedilatildeo do modelo de agecircncias reguladoras no Brasil tendo em vista a ausecircncia de semelhanccedila de condiccedilotildees e de desenvolvimento social verificadas no paiacutes de origem qual seja os EUA Essa ldquotransmigraccedilatildeordquo ou propagaccedilatildeo do direito de um ordenamento para outro pode ocorrer segundo Figueiredo citando Santi Romano por conquista ou entatildeo por ldquocontagiosidaderdquo que eacute o que parece ter se verificado no Brasil Neste sentido vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 12 47 Pois o legislador poderia ter utilizado em substituiccedilatildeo ao termo ldquodesenvolvimentordquo a acepccedilatildeo ldquodesenvolvidordquo que retiraria o caraacuteter de evoluccedilatildeo e de continuidade ora comentado e se firmaria apenas como objetivo
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a expressatildeo ldquodireito ao desenvolvimentordquo foi cunhada por Keba MacuteBaye ainda em 197248 no
Instituto Internacional de Direitos do Homem onde foi tratado como um direito inerente agrave
pessoa humana da qual os Estados se mostrariam os principais garantidores
A Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas - ONU por conseguinte consagrou o direito ao
desenvolvimento como um direito humano49 tendo posteriormente publicado Declaraccedilatildeo
especiacutefica sobre o tema estabelecendo seu conteuacutedo sujeitos e fundamentaccedilatildeo juriacutedica
Eacute no plano internacional portanto que se iniciam os debates acerca do referido direito
cuja internalizaccedilatildeo no Brasil haacute de ser observada tendo em vista os efeitos da globalizaccedilatildeo
especialmente sob o aspecto econocircmico e a proacutepria realidade histoacuterica nacional
Jaacute a anaacutelise constitucional da temaacutetica do desenvolvimento tendo em consideraccedilatildeo a
experiecircncia internacional e a necessidade de observacircncia dos documentos exarados no acircmbito
do direito internacional puacuteblico sobre tal questatildeo haacute de levar em conta natildeo apenas a sua
precedecircncia em relaccedilatildeo agrave busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (entre Estados) como
tambeacutem o conhecimento e aplicaccedilatildeo de instrumentos postos agrave disposiccedilatildeo pela proacutepria Carta
Magna cujo destaque pode ser feito agrave praacutetica do planejamento
O Brasil possui uma Constituiccedilatildeo de caraacuteter nitidamente desenvolvimentista que
adotou o capitalismo como sistema econocircmico50 tutelando a proteccedilatildeo do proacuteprio mercado
interno de forma expressa (art 219 da CF) e cuja Constituiccedilatildeo Econocircmica51 estabelece
princiacutepios claros sobre a defesa do consumidor e da proacutepria concorrecircncia que natildeo podem ser
concretizados sem a devida influecircncia estatal
48 DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 85 49 Resoluccedilatildeo nordm 4 de 04 de marccedilo de 1979 da sua Assembleacuteia Geral Posteriormente verifica-se ainda a Resoluccedilatildeo 41128 art 1ordm da Assembleacuteia Geral na data de 04 de dezembro de 1986 e a Declaraccedilatildeo da Conferecircncia Mundial de Direitos Humanos realizada em Viena em 12 de julho de 1993 que reafirma a existecircncia do direito ao desenvolvimento em seu art 10ordm Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 40 50 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 43 45 51 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 77
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A atuaccedilatildeo do Estado como agente protagonista da defesa dos objetivos nacionais
consubstanciados no artigo 3ordm tendo como fundamento juriacutedico maacuteximo as disposiccedilotildees
contidas no artigo 1ordm leva agrave inevitaacutevel conclusatildeo da adoccedilatildeo de um modelo de accedilatildeo voltado
para a influecircncia direta do Estado na ordem econocircmica destinado a garantir natildeo apenas a
preservaccedilatildeo da soberania nacional como tambeacutem a dignidade da pessoa humana e demais
fundamentos juriacutedicos
Verifica-se ainda o papel do Estado como o de um agente protagonista do
desenvolvimento econocircmico nacional cujo conceito neste momento natildeo pode ser
confundido com o de crescimento52 tendo sido destinado portanto a atuar de forma
propositiva
O que se verificou conforme tratado previamente ao longo dos quase vinte anos de
promulgaccedilatildeo da Carta Magna foi a tentativa de modificaccedilatildeo ideoloacutegica do perfil estatal o
qual perdeu o seu caraacuteter inicial de agente protagonista transformador da realidade excludente
e concentradora existente para o de um mero gerente das transaccedilotildees econocircmicas realizadas
no mercado interno
A deacutecada de 90 se mostrou como um periacuteodo de intensas reformas institucionais e
juriacutedicas para o Brasil53 pois nesse periacuteodo se adotou claramente a tendecircncia por um novo
modelo de organizaccedilatildeo estatal na esteira da geopoliacutetica internacional jaacute reinante de uma
estrutura mais enxuta e subsidiaacuteria do Poder Puacuteblico onde atividades antes monopolizadas
foram flexibilizadas e se criaram no processo de mudanccedila de personalidade (de agente para
gerente) as agecircncias reguladoras
52 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 36 53 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 24 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 659 660
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Caracterizando-se agora como um Estado subsidiaacuterio54 de atuaccedilatildeo exclusivamente
normativa e reguladora das atividades econocircmicas (art 174 da CF) conveacutem neste momento
procurar estabelecer um elo entre tais prerrogativas e a forma como estas iratildeo garantir a
concretizaccedilatildeo dos objetivos nacionais sem descurar dos fundamentos juriacutedico-constitucionais
que embasam a Repuacuteblica e que se encontram ao menos normativamente intocados pela
acircnsia reformista do legislador constituinte derivado
O proacuteprio artigo 174 cumpre tal tarefa ao prever as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo
e planejamento que realccedilam o papel gerenciador do Estado na medida em que prevecircem uma
atuaccedilatildeo indireta e indicativa (para o planejamento) nas atividades econocircmicas em sentido
estrito exercidas pelos agentes privados
Tratam-se de instrumentos destinados a garantir o desenvolvimento nacional sendo
consequumlentemente potenciais redutores das desigualdades regionais historicamente
consagradas pela disparidade de industrializaccedilatildeo entre as regiotildees sudeste e nordeste55
O modelo de industrializaccedilatildeo adotado pelo Brasil bem como o processo de
concentraccedilatildeo de riquezas daiacute decorrente especialmente a partir do poacutes-guerra quando a renda
per capita paulista jaacute mostrava 47 vezes superior a da regiatildeo nordeste56 soacute veio a se agravar
com a abertura do mercado interno na deacutecada de 90 onde os investimentos se mostraram
claramente direcionados as regiotildees onde jaacute havia um relevante mercado consumidor e com
alto grau de modernizaccedilatildeo
Mudou-se portanto o papel do Estado poreacutem este natildeo se mostrou capaz de agir
conforme suas novas prerrogativas especialmente no tocante ao planejamento de suas
poliacuteticas puacuteblicas engessadas e reduzidas ao disposto nas previsotildees orccedilamentaacuterias ou seja o
54 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 282 55 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180 181 182 56 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180
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paiacutes continuou atuando de forma meramente reativa agrave nova realidade que se implantava onde
os novos protagonistas e investidores satildeo as empresas multinacionais principais detentoras do
capital necessaacuterio para a realizaccedilatildeo de investimentos de vulto
O impacto da globalizaccedilatildeo nos mercados e dos novos atores internacionais
especialmente em paiacuteses perifeacutericos como o Brasil onde o subdesenvolvimento eacute a regra foi
uma das razotildees do comeccedilo da doutrina do direito ao desenvolvimento ter ocorrido no plano
internacional em face da percepccedilatildeo pela ONU que se iniciava um paralelismo entre as noccedilotildees
de crescimento e desenvolvimento com uma clara priorizaccedilatildeo da elevaccedilatildeo do princiacutepio da
livre iniciativa (consubstanciado num liberalismo econocircmico exacerbado regulado
exclusivamente pela lex mercatoria) nos mercados nacionais ateacute as uacuteltimas consequumlecircncias57
Com o processo de globalizaccedilatildeo os Estados Nacionais tiveram de reformular suas
estruturas de modo a se adequar agraves novas injunccedilotildees poliacuteticas e econocircmicas advindas de
organismos multilaterais (como o Fundo Monetaacuterio Internacional - FMI) e corporaccedilotildees
transnacionais que demandam a existecircncia de um Estado miacutenimo perifeacuterico cujos reflexos
se verificam no fenecimento da soberania e culminam por afastaacute-lo das suas atribuiccedilotildees
originaacuterias de servo da sociedade e agente poliacutetico transformador para gerente da otimizaccedilatildeo
das transaccedilotildees de mercado 58 (justificada no discurso dos ideoacutelogos da Escola de Chicago pela
busca da eficiecircncia e reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo59)
57 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 02 58 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 41 59 A maximizaccedilatildeo da eficiecircncia se constitui em um dos maiores motores da promoccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas concentracionistas que se tem notiacutecia isto porque atraveacutes da concentraccedilatildeo de poder numa uacutenica empresa ou numa quantidade reduzida de agentes poder-se-ia diminuir os custos de transaccedilatildeo no interior do mercado e consequumlentemente aumentar a margem de lucro das empresas que seriam refletidas em preccedilos menores aos consumidores O criteacuterio da eficiecircncia portanto visa em uacuteltima instacircncia o bem-estar do consumidor refletido em produtos melhores e de menor preccedilo ainda que ao custo da eliminaccedilatildeo da concorrecircncia Os custos de transaccedilatildeo nesse sentido satildeo entendidos como a despesa realizada pela empresa para negociar seus produtos e serviccedilos no mercado e sua reduccedilatildeo implicaria exatamente na natildeo utilizaccedilatildeo do mercado ou seja algo que antes necessitava ser negociado gerando despesas com contratos impostos informaccedilotildees passaria a ser feito no interior de uma uacutenica companhia Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo
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Diante desta nova configuraccedilatildeo da relaccedilatildeo entre o poder poliacutetico com o econocircmico
onde este uacuteltimo passa a assumir uma posiccedilatildeo de prevalecircncia a afronta agrave Constituiccedilatildeo
brasileira torna-se patente pois apresentam-se ldquopoderosas forccedilas coligadas numa conspiraccedilatildeo
poliacutetica contra o regime constitucional de 1988rdquo60 afirmaccedilatildeo esta que longe de caracterizar
paranoacuteia ou ranccedilo ideoloacutegico retrata os novos fatores reais de poder 61 em accedilatildeo no paiacutes que jaacute
alteraram consideravelmente a configuraccedilatildeo estatal original
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 tem um caraacuteter nitidamente social que se busca
mitigar com as reformas do seu texto fato este gerador de uma crise no proacuteprio direito
constitucional (denominada de ldquocrise constituinterdquo) que se mostra incapaz de jurisdicizar o
Estado social ou seja de concretizar as promessas transformadoras vislumbradas na Carta
Magna a qual passa a se configurar verdadeiramente numa folha de papel de caraacuteter
meramente simboacutelico62
A crise constituinte relaciona-se a uma crise da proacutepria governabilidade63 decorrente
da incapacidade do Poder Executivo em cumprir com suas metas o que em uacuteltima instacircncia
legitimou a subsidiarizaccedilatildeo do papel do Estado (jaacute comentada) de forma a garantir um
miacutenimo de governabilidade junto ao que seria possiacutevel executar pelo Poder Puacuteblico
Na sequumlecircncia de tais acontecimentos teve-se o advento jaacute citado do chamado Estado
Regulador caracterizado pela presenccedila de autarquias especiais destinadas a prover
profissionalismo imparcialidade e celeridade na regulaccedilatildeo e normatizaccedilatildeo das atividades
econocircmicas retirando o papel do Estado como agente interventor direto e passando a prever
Editora Revista dos Tribunais 2005 P 424 No mesmo sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 29 60 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 371 61 Cf HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 1991 p 9 62 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 373 63 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 390 ldquoA ingovernabilidade retrata o perecimento da accedilatildeo executiva a agonia final do exerciacutecio do poder o desenlace de uma doenccedila de legalidade que torna o Executivo de fato demissionaacuterio de responsabilidades na administraccedilatildeo da criserdquo
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sua influecircncia apenas de modo indireto por meio da fiscalizaccedilatildeo induccedilatildeo (incentivo) e
planejamento de poliacuteticas puacuteblicas indicativas sobre o setor privado
Apesar do novo conceito (regulador) da reforma das instituiccedilotildees e da proacutepria
Constituiccedilatildeo esta ainda natildeo perdeu juridicamente seu caraacuteter social e desenvolvimentista (a
despeito da polissemia de valores discrepantes existentes de caraacuteter liberal e socialista
presentes no texto) tendo ingressado na teoria da terceira geraccedilatildeo64 dos direitos fundamentais
com a clara e ainda expressa presenccedila dos chamados direitos de fraternidade (ou de
solidariedade) consubstanciados no direito ao desenvolvimento agrave paz ao meio ambiente de
propriedade sobre o patrimocircnio comum da humanidade e de comunicaccedilatildeo65
Ao que interessa no direito ao desenvolvimento iacutentimo correlato da atividade de
planejamento estatuiacuteda no art 174 aquele se caracterizaria pela maacutexima expansatildeo das
oportunidades individuais dos cidadatildeos e dos proacuteprios Estados configurados na otimizaccedilatildeo de
suas capacidades inatas e pelo maior estiacutemulo possiacutevel atraveacutes de uma educaccedilatildeo adequada
alimentaccedilatildeo saudaacutevel emprego digno e participaccedilatildeo poliacutetica no tocante aos cidadatildeos e de
aproveitamento sustentaacutevel dos recursos naturais em relaccedilatildeo aos Estados (bem como por
poliacuteticas fiscais diferenciadas66 sobre as regiotildees menos desenvolvidas de forma a garantir um
miacutenimo de igualdade material e de possibilidade de competiccedilatildeo e cooperaccedilatildeo junto aos seus
pares mais desenvolvidos)
64 A triparticcedilatildeo dos direitos fundamentais segue a sequecircncia histoacuterica do lema da Revoluccedilatildeo Francesa ou seja Liberdade Igualdade e Fraternidade onde segundo a doutrina reflete a evoluccedilatildeo de cada fase ou seja longe de serem excludentes se mostram cumulativos onde a ldquogeraccedilatildeordquo posterior ldquoherdardquo os direitos da anterior Os direitos de terceira geraccedilatildeo ou direitos de fraternidade se caracterizam por terem como destinataacuterios o proacuteprio gecircnero humano dizendo respeito a questotildees relativas agrave necessidade de solidariedade entre os povos desenvolvidos e subdesenvolvidos Cf BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p563 e 569 65 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 569 66 A Constituiccedilatildeo na parte final do art 151 I admite a lsquoconcessatildeo de incentivos fiscais destinados a promover o equiliacutebrio do ltdesenvolvimentogt soacutecio-econocircmico entre as diferentes regiotildees do paiacutesrsquo A concessatildeo de isenccedilatildeo eacute ato discricionaacuterio por meio do qual o Poder Executivo fundado em juiacutezo de conveniecircncia e oportunidade implementa suas poliacuteticas fiscais e econocircmicas e portanto a anaacutelise de seu meacuterito escapa ao controle do Poder Judiciaacuterio Precedentes RE 149659 e AI 138344-AgR (RE 344331 Rel Min Ellen Gracie DJ de 14-3-03)
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O conceito de desenvolvimento portanto que ora se busca consolidar tendo em vista
seu aspecto processual e finaliacutestico (como meio ao legitimar poliacuteticas focadas na melhoria da
qualidade de vida da populaccedilatildeo e como fim de ideal utoacutepico objetivo constitucionalmente
consagrado) se consubstancia no entendimento consolidado pela doutrina internacional de
enfeixaacute-lo como um otimizador de oportunidades ou seja de um direito garantidor de
liberdades miacutenimas para os seus titulares liberdades estas caracterizadas como sendo
capacidades (potencialidades) passiacuteveis de serem exercitaacuteveis desde que inseridas num
contexto social cultural poliacutetico e econocircmico favoraacuteveis67
Trata-se portanto de um termo juridicamente indeterminado68 cujas zonas de certeza
positiva (que esclarece o que eacute certo que o termoconceito abrange) e negativa necessitam ser
plenamente definidas para garantir sua concretizaccedilatildeo pelo administrador puacuteblico atraveacutes de
poliacuteticas puacuteblicas (natildeo apenas econocircmicas) propositivas e desenvolvimentistas bem como o
grau de vinculaccedilatildeo agrave juridicidade e de intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio69 quando do
distanciamento do conteuacutedo das zonas de certeza
A zona de certeza negativa com relaccedilatildeo ao conceito de desenvolvimento claramente
pode ser encontrada em seu oposto ou seja no conteuacutedo do que se entende por
subdesenvolvimento determinado como um ldquoestado dinacircmico de desequiliacutebrio econocircmico e
de desarticulaccedilatildeo socialrdquo 70 cujas origens remontam ao processo de industrializaccedilatildeo sem
planejamento e vindo majoritariamente do exterior ou seja natildeo tendo sido cultivada e
desenvolvida no interior do proacuteprio paiacutes que denota ainda a insipiecircncia do mercado interno
(e consequumlentemente do baixo niacutevel de renda da populaccedilatildeo consumidora) Doravante a
67 SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade p 10 68 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 212 224 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 203 69 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 227 228 e 229 70 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 198
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proacutepria modernizaccedilatildeo do parque industrial refletiu as disparidades regionais agravando ao
longo do tempo o abismo entre as regiotildees ricas e pobres
Natildeo se pode esperar que essa condiccedilatildeo histoacuterica de paiacutes perifeacuterico seja dissipada com
a simples auto-regulaccedilatildeo do mercado fato este propalado pelos neoclaacutessicos de Chicago e
cujos efeitos da doutrina se levada ao seu extremo podem facilmente ser visualizados no
processo de concentraccedilatildeo econocircmica das empresas (eficiecircncia econocircmica71)
O desenvolvimento tal qual conceituado e de acordo com os paracircmetros
interpretativos postos a disposiccedilatildeo pela Carta Magna (como objetivo e tambeacutem como
processo) natildeo pode ser alcanccedilado sem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado especialmente no
interior de uma economia capitalista que ideologicamente se mostra avessa ao ideal de justiccedila
distributiva e de reparticcedilatildeo de riquezas72
Natildeo sendo admissiacutevel subsumir o conceito de desenvolvimento ao de mero
crescimento econocircmico bem como natildeo sendo viaacutevel esperar que a mera modernizaccedilatildeo do
mercado interno seja capaz de superar as externalidades negativas73 decorrentes da
priorizaccedilatildeo do lucro e da reduccedilatildeo de custos (afinal natildeo existe um capitalismo social o
processo de acumulaccedilatildeo capitalista eacute essencialmente individualista74) para se garantir na
praacutetica o disposto na Constituiccedilatildeo necessita-se de uma atuaccedilatildeo estatal planejada
devidamente direcionada para o alcance de determinadas metas o que retoma neste
71 Neste sentido a eficiecircncia econocircmica pode ser tida como uma decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado e no estabelecimento de uma situaccedilatildeo de equiliacutebrio Pareto-eficiente onde na relocaccedilatildeo dos recursos no interior do mercado ou da empresa natildeo dependeraacute da perda de riqueza de terceiros Cf MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 69 Sobre eficiecircncia econocircmica e Oacutetimo de Pareto vide GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 29 O referido autor ao estabelecer a sinoniacutemia entre ambas as expressotildees resume a questatildeo afirmando que bens e direitos satildeo alocados de forma (Pareto) eficiente ateacute o momento em que todas as trocas natildeo mais beneficiam ambas as partes ou seja soacute existiria eficiecircncia econocircmica enquanto o benefiacutecio gerado eacute comum aos atores envolvidos 72 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 204 73 Entende-se por externalidade negativa a transferecircncia para terceiros do passivo gerado por uma atividade econocircmica que natildeo eacute suportado por seus agentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 28 29
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momento a necessidade de se rediscutir o papel planejador75 do Estado mesmo no seu atual
estaacutegio de gerente regulador da economia sob pena de natildeo ser capaz de cumprir ateacute mesmo
as novas funccedilotildees impostas pela globalizaccedilatildeo no atual contexto geoeconocircmico em que se acha
inserido o Brasil
13 O PLANEJAMENTO DE UM DESENVOLVIMENTO FOCADO NA REDUCcedilAtildeO
DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
O modelo de Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo Federal se
mostra como um avanccedilo em relaccedilatildeo aos Estados de Bem Estar Social notoriamente
difundidos no periacuteodo posterior agrave Segunda Guerra Mundial especialmente nos Estados
Unidos da Ameacuterica - EUA com o Welfare State poreacutem que nunca foram devidamente
implementados no Brasil76
Ressalte-se ainda que no Brasil nunca se teve um modelo de Estado plenamente
social nem liberal77 sendo possiacutevel distinguir portanto trecircs fases do Estado moderno cuja
atual feiccedilatildeo se formou no periacuteodo posterior ao fim da era absolutista com a revoluccedilatildeo
francesa (e a formaccedilatildeo do Estado de Direito fundado no princiacutepio da legalidade) A primeira
fase foi de feiccedilotildees marcadamente liberais caracterizadas pela intervenccedilatildeo miacutenima atraveacutes do
dever de abstenccedilatildeo do Estado em face do particular podendo ser assim caracterizada como
uma radical oposiccedilatildeo ao modelo absolutista marcado por uma forte intervenccedilatildeo e falta de
garantias particulares Eacute neste periacuteodo que a propriedade privada livre iniciativa e liberdade
contratual assumem a condiccedilatildeo de dogmas de prevalecircncia do individualismo sobre o coletivo
74 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 27 75 O planejamento neste contexto se apresenta como uma forma de controlar a atuaccedilatildeo estatal de modo a definir a direccedilatildeo e o ritmo que esta iraacute tomar BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 206 76 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18
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Em um segundo momento teve-se a fase social78 fundada na busca pela reparaccedilatildeo dos
radicalismos liberais anteriores que geraram notoacuterio abuso do poder econocircmico pela iniciativa
privada tendo se iniciado em meados da segunda deacutecada do seacuteculo XX ou seja apoacutes a
segunda guerra mundial Neste momento o Estado assume o seu papel de condutor do
desenvolvimento de fiscalizador do mercado e de garantidor de determinados direitos
prestacionais por parte da populaccedilatildeo ou seja natildeo vigora mais o seu absenteiacutesmo ou um
Estado Miacutenimo Antigos dogmas satildeo reformulados como o da propriedade privada que passa
a ter uma correlaccedilatildeo com a necessidade de uma funccedilatildeo social para se legitimar bem como nos
chamados direitos sociais (ou de segunda geraccedilatildeo) focados no princiacutepio da igualdade e no
direito dos trabalhadores em razatildeo da exploraccedilatildeo da forccedila laboral durante as duas revoluccedilotildees
industriais e a posterior associaccedilatildeo dos empregados em sindicatos organizados para pleitear
melhores condiccedilotildees de trabalho
A atual fase do Estado moderno ou poacutes-moderno79 se mostra como uma siacutentese dos
periacuteodos anteriores criticando tanto a exacerbaccedilatildeo liberal quanto o avanccedilado
intervencionismo estatal pois foram modelos extremados que natildeo tardaram para mostrar seus
defeitos seja pela excessiva omissatildeo no primeiro quanto na incompetecircncia gerencial e
escassez de recursos no segundo
Da siacutentese de ambos portanto tem-se uma nova ideologia estatal bem como outra
ruptura de paradigmas como o do princiacutepio da legalidade da separaccedilatildeo dos poderes o novo
papel da Administraccedilatildeo Puacuteblica com a constitucionalizaccedilatildeo do direito administrativo e a
relativizaccedilatildeo da intangibilidade do meacuterito administrativo80
77 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 78 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 79 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 16 17 18 80 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro Renovar p 13-20
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O Estado poacutes-moderno doravante se caracteriza pela profissionalizaccedilatildeo de sua
atuaccedilatildeo da quebra de barreiras entre os direitos puacuteblico e privado de uma atuaccedilatildeo reguladora
e normatizadora com um grau menor de intervenccedilatildeo direta em razatildeo da incapacidade de
cumprir com as promessas do modelo de bem-estar e da recusa em retornar a uma estrutura
totalmente liberal Rompem-se portanto tanto os paradigmas liberais quanto sociais pois
ambos se mostraram insuficientes para arcar com as novas demandas sociais (chamados de
hard cases que abrangem natildeo apenas mateacuteria juriacutedica como tambeacutem questotildees morais
religiosas ou cientiacuteficas tais como aborto organismos geneticamente modificados clonagem
uso de embriotildees humanos em pesquisas entre outros) e a emergecircncia de ineacuteditas classes de
direitos como os metaindividuais (notadamente os direitos difusos) tidos por alguns autores
como de terceira ou quarta geraccedilatildeo81
Nesta atual realidade de demandas coletivas e difusas agecircncias independentes
(reguladoras) e novos atores globais que natildeo os Estados-naccedilatildeo torna-se necessaacuterio para
paiacuteses perifeacutericos como o Brasil ainda agrave margem de exercer consideraacutevel influecircncia nas
relaccedilotildees econocircmicas mundiais uma mudanccedila dos antigos e claacutessicos conceitos a fim de
adequaacute-los agrave situaccedilatildeo vigente sem se submeter totalmente a ela
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 na emergecircncia de todos estes fatores se consolidou
como um texto virtualmente ecleacutetico de ideologias vaacuterias e por vezes conflitantes pois
abarcou sob o mesmo manto dogmas preacute-modernos modernos e poacutes-modernos tratando de
temas como livre iniciativa funccedilatildeo social da propriedade valorizaccedilatildeo do trabalho humano
proteccedilatildeo do consumidor meio ambiente e garantia do desenvolvimento nacional Essa
diversidade de valores entretanto refletiu a luta haacute eacutepoca da constituinte e o periacuteodo de
transiccedilatildeo paradigmaacutetica para um modelo de Estado ainda natildeo totalmente definido
81 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 570
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Neste iacutenterim o fator planejamento previsto no texto originaacuterio da Carta Magna (art
174 caput) exsurge em toda sua importacircncia com o papel de elemento agregador e definidor
de qual modelo de Estado se procuraraacute adotar segundo quais princiacutepios e com que objetivos
Sua relevacircncia se mostra ainda maior para paiacuteses como o Brasil pelo fato de se tratar
de um Estado com industrializaccedilatildeo tardia que nunca priorizou o mercado interno apesar de
paradoxalmente ter sido sempre o promotor de inovaccedilotildees empresariais de caracteriacutesticas
schumpeterianas (como na Era Vargas ateacute mesmo durante a ditadura militar no governo JK e
seu plano de metas bem como o papel exercido por entes puacuteblicos como o Banco Nacional do
Desenvolvimento Econocircmico e Social - BNDES e a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuaacuteria - EMBRAPA)
Com efeito apoacutes o advento dos direitos humanos no plano internacional e a
consagraccedilatildeo dos mesmos como um patrimocircnio inerente inalienaacutevel e indivisiacutevel no seu
conjunto de toda pessoa limitaram-se ainda mais as chances dos Estados pouco
industrializados de se valer como foi feito na Europa pela Inglaterra e demais paiacuteses
desenvolvidos de um modelo capitalista de produccedilatildeo voltado agrave exploraccedilatildeo abusiva do
trabalho do homem focado unicamente no crescimento econocircmico da naccedilatildeo (ou seja a
acumulaccedilatildeo de capitais)
Natildeo eacute por outra razatildeo que se questiona o proacuteprio conceito de desenvolvimento82
notadamente pelos paiacuteses asiaacuteticos em decorrecircncia de se tratar de uma noccedilatildeo puramente
ocidentalizada e que termina por deixaacute-los (em especial a China) em posiccedilatildeo de desvantagem
concorrencial face aos paiacuteses que usufruiacuteram desta realidade para chegar ao patamar de
riqueza em que estatildeo hoje Ou seja a exploraccedilatildeo do trabalho humano no passado garantiu aos
ocidentais um diferencial que hoje repercute nas relaccedilotildees econocircmicas globais em seu favor
82 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 111
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fato este questionado por paiacuteses que buscam atualmente um crescimento econocircmico
desenfreado para fazer frente a esta ldquodesigualdaderdquo No sudeste asiaacutetico em paiacuteses como a
China e Cingapura a proacutepria noccedilatildeo de desenvolvimento se confundiria com a de crescimento
econocircmico sendo admissiacutevel ateacute mesmo a relativizaccedilatildeo de direitos poliacuteticos culturais e
sociais em prol do aumento da riqueza nacional83
O Brasil entretanto adentrou nessa realidade de maneira apenas formal adotando e
internalizando as declaraccedilotildees e convenccedilotildees internacionais sobre direitos humanos no papel
mas desrespeitando-as notoriamente na praacutetica tendo ficado ao final do seacuteculo XX marcado
pela corrupccedilatildeo excessivamente concentrador de riquezas com profundas desigualdades
sociais e regionais bem como totalmente incapaz de fazer frente aos fatores reais de poder
que tornaram a Carta Magna de 1988 mais simboacutelica e miacutetica84 que efetivamente real
ensejando sua alteraccedilatildeo85 antes mesmo da aplicaccedilatildeo do texto originaacuterio
O planejamento portanto para os Estados que natildeo tiveram a oportunidade de gerar
crescimento econocircmico em benefiacutecio do respeito e dignidade ao ser humano se mostra como
um elemento primordial a fim de reduzir o abismo ocasionado pelas caracteriacutesticas do
subdesenvolvimento
O processo de desenvolvimento implica transformaccedilatildeo do status social satildeo mudanccedilas
qualitativas nos aspectos sociais poliacuteticos culturais e econocircmicos que natildeo se resumem agrave mera
83 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 79 Ficou ceacutelebre a frase do Primeiro-Ministro da Malaacutesia sobre a questatildeo ao afirmar que a liberdade deveria dar prioridade agrave expansatildeo econocircmica pois antes de votar a pessoa precisa comer No original ldquoLiberty must take a backseat to the exigency of economic expansion You must eat before you can voterdquo Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 110 84 NADAL Faacutebio A Constituiccedilatildeo como mito O mito como discurso legitimador da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 124 125 85 As reformas institucionais operadas na deacutecada de 90 implicaram na transformaccedilatildeo do papel do Estado atraveacutes de uma ideologia neoliberal modificando seu papel de agente produtor para o de regulador Doravante o mercado passa a ser tido como principal instrumento alocador de recursos e distribuidor de benefiacutecios fato este que implica em uacuteltima instacircncia na mudanccedila do perfil do destinataacuterio final dos serviccedilos transformando-se o cidadatildeo e usuaacuterio dos serviccedilos em consumidor e cliente o que precipita a exclusatildeo social e concentraccedilatildeo de renda elitizando o acesso aos serviccedilos puacuteblicos de qualidade Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da
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acumulaccedilatildeo de riqueza (aumento de renda Produto Interno Bruto - PIB) nem agrave perpetuaccedilatildeo
de uma industrializaccedilatildeo capital-dependente que tudo importa copia nada cria e nada
desenvolve
O mercado por si soacute natildeo pode ser o garantidor do desenvolvimento pois aleacutem de sua
prioridade natildeo se coadunar com o interesse puacuteblico que deve permear toda atuaccedilatildeo estatal
deteacutem seus investimentos localizados em setores com potencial de consumo jaacute existente ou
seja nunca iria atuar como patrocinador do desenvolvimento de regiotildees ou setores da
economia onde natildeo verificasse a possibilidade de um retorno financeiro
Neste contexto traccedilado apesar das reformas operadas na deacutecada de 90 na Constituiccedilatildeo
terem tentado reformar o papel do Estado reforccedilando sua postura de gerente das atividades
econocircmicas privadas no mercado interno atraveacutes da profissionalizaccedilatildeo de sua atuaccedilatildeo
(especialmente com a Emenda Constitucional nordm 1998 denominada de ldquoemendatildeordquo que
operou a reforma administrativa e constitucionalizou o princiacutepio da eficiecircncia) ainda assim
natildeo se pode deixar relevar o importante papel que mesmo na qualidade de gerente
normalizador86 da atividade econocircmica ainda deva possuir
Para retomar as reacutedeas do desenvolvimento nacional portanto faz-se necessaacuterio um
planejamento global voltado as peculiaridades e potencialidades regionais e que vise agrave
integraccedilatildeo nacional87 de modo a prevenir um federalismo predatoacuterio que tenha como
energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 98 99 86 O novo papel do Estado eacute o de agente normativo e regulador onde a despeito da insuficiecircncia de estudos acerca do que seria essa funccedilatildeo reguladora tem-se que somadas as duas funccedilotildees ao Estado caberia a tarefa de ldquonormalizarrdquo a atividade econocircmica no sentido fazecirc-la voltar ao normal ou de manter a sua normalidade dentro dos padrotildees estabelecidos pela Constituiccedilatildeo Federal Trata-se de submetecirc-la aos ditames constitucionais prevenindo falhas de mercado e garantindo a eficiecircncia desejada postando o ambiente econocircmico ao ordenamento juriacutedico de acordo com o modelo de mercado idealizado Neste sentido SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 119 120 e 121 87 Ainda segundo este autor a melhor maneira de evitar o privileacutegio de uma uacutenica regiatildeo em detrimento das demais se daria pela concepccedilatildeo do planejamento regional como um processo o qual deve ser negociado entre todos os entes da Federaccedilatildeo tendo em vista a compatibilizaccedilatildeo do planejamento regional com o nacional (art
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resultado unicamente a predaccedilatildeo entre Estados da Federaccedilatildeo para atraccedilatildeo de investimentos
privados (como se daacute com a guerra fiscal e os programas de subsiacutedios a empresas privadas
para estas se instalarem em determinadas localidades onde quando cessa o periacuteodo de
isenccedilatildeo fecham suas portas e vatildeo para outro local)
Essa ldquoquestatildeo regional88rdquo decorrente da necessidade de se estabelecer um pacto
federativo que estimule a cooperaccedilatildeo e natildeo a competiccedilatildeo desleal entre Estados de modo a
promover o desenvolvimento e reduzir as desigualdades regionais no Brasil tem raiacutezes
histoacutericas jaacute na Constituiccedilatildeo de 1934 que pode ser tida como pioneira na positivaccedilatildeo da
mateacuteria econocircmica em seu texto com a introduccedilatildeo de um capiacutetulo especiacutefico sobre a ordem
econocircmica e social (Tiacutetulo IV) buscando um modelo de federalismo descentralizador (ou
centriacutepeto) retirando poderes da Uniatildeo e transferindo aos Estados fato este reforccedilado na
Carta Magna de 1946 (a qual iniciou o debate sobre desenvolvimento planejamento e reduccedilatildeo
das desigualdades regionais especialmente com os estudos da Comissatildeo Econocircmica para
Ameacuterica Latina e o Caribe - CEPAL89) e que na atual Constituiccedilatildeo sofreu um novo reveacutes
retomando uma configuraccedilatildeo mais centralizadora
A adoccedilatildeo portanto de elementos econocircmicos na Constituiccedilatildeo passou a se tornar uma
regra a partir da Carta de 1934 o que se convencionou denominar de Constituiccedilatildeo
Econocircmica90 referente ao estaacutegio elevado de interligaccedilatildeo entre os fenocircmenos poliacutetico e
174 sect1ordm da CF) Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 269 88 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 25 89 Criada em 1948 a CEPAL foi a principal fonte de informaccedilatildeo de estudos voltados agrave realidade econocircmica e social da Ameacuterica Latina tendo como paradigma a necessidade de intervenccedilatildeo estatal para superar a condiccedilatildeo de subdesenvolvimento dos paiacuteses de economia capitalista perifeacuterica Cf RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Satildeo Paulo 2007 P 200 90 Cujos conceitos satildeo vaacuterios as vezes diacutespares e ateacute confundiacuteveis com o de ordem econocircmica natildeo prestando na praacutetica maiores utilidades Distinguir-se-iam ambos pelo fato de que a constituiccedilatildeo econocircmica se referiria aos aspectos juriacutedico-constitucional normatizador da economia enquanto que ordem econocircmica seria todo o conjunto de regras e princiacutepios natildeo necessariamente constitucionais que versariam sobre o fenocircmeno econocircmico abrangendo por conseguinte o primeiro conceito A mera menccedilatildeo expressa agrave ordem econocircmica no texto constitucional nada representa portanto aleacutem da localizaccedilatildeo topograacutefica de um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da economia e que por natildeo se restringirem ao citado capiacutetulo por si soacute jaacute demonstraria a
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econocircmico bem como a necessidade de uma atuaccedilatildeo conjunta entre ambos para se prevenir a
inaplicabilidade da norma bem como a submissatildeo desta a fatores extra-juriacutedicos
Eacute entretanto por meio dos textos normativos previstos na Constituiccedilatildeo Econocircmica
notadamente no Tiacutetulo VII sobre a Ordem Econocircmica e Financeira que se passaraacute a traccedilar os
delineamentos do restante de tal normatizaccedilatildeo no acircmbito infraconstitucional O planejamento
voltado ao desenvolvimento portanto necessariamente se submeteraacute aos ditames da
Constituiccedilatildeo Econocircmica se submetendo ainda a princiacutepios especiacuteficos e notabilizados pela
nova conformaccedilatildeo do modelo de Estado especialmente o da eficiecircncia demandando a adoccedilatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas nacionais e regionais integradas (art 174 sect1ordm)
A adoccedilatildeo de tais poliacuteticas tanto na esfera nacional quanto estadual obedece agraves normas
de direito econocircmico pelo fato destas deterem a prerrogativa da ordenaccedilatildeo macroeconocircmica
do Estado91 sendo de competecircncia concorrente entre a Uniatildeo e os Estados e Distrito Federal
(CF Art 24 I)
A discussatildeo de um modelo de planejamento desenvolvimentista portanto remete o
estudo agrave dogmaacutetica do direito econocircmico e a relativizaccedilatildeo dos paradigmas claacutessicos do direito
administrativo jaacute citados Teve-se a relativizaccedilatildeo do princiacutepio da legalidade (ocasionado pela
inflaccedilatildeo legislativa e banalizaccedilatildeo da lei bem como sua incapacidade de concretizar o que
propotildee) decorrente da capacidade normativa de conjuntura92 delegada ao Poder Executivo
para atuar de modo mais dinacircmico e ceacutelere em face da intensa dinacircmica social e econocircmica
inutilidade do conceito usado Neste sentido vide GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 49 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 82 83 91 FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 19 ldquoDireito econocircmico se constitui de um corpo orgacircnico de normas condutoras da interaccedilatildeo do poder econocircmico puacuteblico e do privado destinado a reger a poliacutetica econocircmicardquo 92 A conjuntura decorre da crescente complexidade e dinacircmica dos fenocircmenos econocircmicos e sociais onde o Legislativo natildeo seria mais capaz de acompanhar tais transformaccedilotildees e passaria a estabelecer normas mais abertas atraveacutes de termos juriacutedicos indeterminados de modo a conferir ao Executivo a legitimidade para a busca no controle de tais mudanccedilas Neste sentido vide TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 307
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Reflexo disso se mostra na competecircncia normativa secundaacuteria93 das agecircncias reguladoras que
praticamente legislam sobre toda uma atividade econocircmica
Teve-se o advento das chamadas ldquoleis quadro94rdquo de caraacuteter generalista e
deslegalizante que visam apenas a delimitaccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais de modo a
conferir amplo espaccedilo de atuaccedilatildeo normativa pelo Poder Executivo e suas autarquias especiais
(Agecircncias Reguladoras) sendo para alguns autores uma modalidade de delegaccedilatildeo normativa
inominada que ainda padece de criacutetica pelos administrativistas paacutetrios95 mas plenamente
aceita por doutrinadores do direito econocircmico96 para os quais a capacidade normativa aiacute
existente teria fundo notadamente constitucional previsto no art 174 ao tratar da funccedilatildeo
reguladora (e natildeo regulamentadora) do Estado na Ordem Econocircmica
Outra quebra de paradigma que merece referecircncia eacute aquela referente ao papel do
proacuteprio Poder Judiciaacuterio no tocante ao controle de legalidade e constitucionalidade das
poliacuteticas puacuteblicas adotadas pelo Executivo e implementadas pelas agecircncias reguladoras
Como as normas de tais autarquias se caracterizam justamente pela primazia da
adoccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais sobre determinada atividade econocircmica tem-se neste
caso um amplo grau de discricionariedade conferido ao executor das poliacuteticas puacuteblicas que
93 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 279 94 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 126 127 95 MAZZA Alexandre Agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 P 172 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 277-279 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro 2006 p 275-277 96 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 120 SOUTO Marcos Juruena Villela Extensatildeo do poder normativo das agecircncias reguladoras In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 126 127 FERRAZ JUNIOR Teacutercio Sampaio O poder normativo das agecircncias reguladoras agrave luz do princiacutepio da eficiecircncia In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p281 ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 20
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lhe tornariam imune agrave fiscalizaccedilatildeo jurisdicional (em razatildeo dos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade elevados aiacute ao grau maacuteximo beirando efetivamente agrave arbitrariedade)
Doravante o Judiciaacuterio natildeo pode mais se mostrar alheio as mudanccedilas operadas no
direito administrativo claacutessico bem como agraves inovaccedilotildees do direito econocircmico natildeo sendo
admissiacutevel uma atuaccedilatildeo dos magistrados por meio de uma ideologia ainda preacute-moderna
(liberal e individualista) quando o paiacutes jaacute se encontra imerso numa realidade poacutes-moderna de
crescentes transiccedilotildees paradigmaacuteticas e ruptura de antigos conceitos pela sua inaplicabilidade
agraves atuais demandas e dinacircmicas econocircmicas e sociais
A intangibilidade do meacuterito administrativo em razatildeo da relativizaccedilatildeo do princiacutepio da
legalidade e do advento de normas reguladoras e leis-quadro passa tambeacutem por uma
reformulaccedilatildeo onde o Judiciaacuterio ao se atualizar junto ao Executivo face a nova dinacircmica
global passa a ter o dever de observar tambeacutem a motivaccedilatildeo e adequaccedilatildeo dos atos
administrativos em relaccedilatildeo a sua finalidade bem como dos efeitos produzidos sobre seus
destinataacuterios97 a fim de ldquoavaliar objetivamente as condiccedilotildees de deliberaccedilatildeo sobre o conteuacutedo
da regulaccedilatildeo98rdquo ou seja observar-se-ia ateacute o processo de elaboraccedilatildeo dos atos reguladores
pelas agecircncias (verificando a existecircncia ou natildeo de deacuteficit democraacutetico na sua produccedilatildeo pela
ausecircncia de participaccedilatildeo popular e de pessoas diretamente afetadas como quando natildeo satildeo
realizadas audiecircncias e consultas puacuteblicas preacutevias agrave produccedilatildeo do ato)
A anaacutelise do meacuterito do poder discricionaacuterio da Administraccedilatildeo Puacuteblica pelo Judiciaacuterio
mesmo para o entendimento claacutessico de sua limitaccedilatildeo aos criteacuterios de competecircncia
finalidade e forma insuficientes para o estudo da legitimidade das novas leis-quadro deve ter
em mente que ao Judiciaacuterio eacute conferida a prerrogativa de delimitaccedilatildeo da zona de
97 No tocante ao controle de poliacuteticas puacuteblicas por parte do Judiciaacuterio exercendo um juiacutezo de constitucionalidade vide BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 112
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discricionariedade do administrador puacuteblico estabelecendo os limites do poder discricionaacuterio
segundo os paracircmetros estabelecidos pelo ordenamento juriacutedico99
Tais consideraccedilotildees guardam iacutentima relaccedilatildeo com a temaacutetica do desenvolvimento e a
busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais pois a previsatildeo expressa da mesma no capiacutetulo
relativo agrave Ordem Econocircmica estabelecido na Constituiccedilatildeo se dirige claramente para a sua
consecuccedilatildeo por meio da adoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas a tal fim e a elaboraccedilatildeo de tais
poliacuteticas de cunho natildeo apenas econocircmico mas tambeacutem social poliacutetico e cultural natildeo pode se
dar sem um planejamento preacutevio direcionado especificamente a tais objetivos
As poliacuteticas puacuteblicas por conseguinte refletem as prioridades estabelecidas pelo
Estado com relaccedilatildeo aos seus recursos que satildeo finitos em contrapartida agraves demandas que tem
perante a sociedade que satildeo fartamente superiores Mostram-se dessa forma como a face
praacutetica do planejamento previamente realizado e que devem necessariamente estar de acordo
com os objetivos e fundamentos da Repuacuteblica por estes serem direcionadores de toda a
atividade hermenecircutica da Carta Magna inclusive de sua Constituiccedilatildeo Econocircmica
Planejamento implica transformaccedilatildeo embate com as estruturas consolidadas e
questionamento dos seus valores arraigados como se tem feito junto aos dogmas do direito
administrativo claacutessico e ateacute mesmo perante o entendimento comum de determinados
princiacutepios constitucionais como o da legalidade e da separaccedilatildeo dos poderes (no tocante agrave
necessidade de um papel mais interventivo pelo Poder Judiciaacuterio sobre a atuaccedilatildeo normativa
secundaacuteria do Executivo e de suas agecircncias reguladoras setoriais)
98 MATTOS Paulo Todescan Lessa Autonomia decisoacuteria discricionariedade administrativa e legitimidade da funccedilatildeo reguladora do Estado no debate juriacutedico brasileiro In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 362 363 99 Neste sentido Victor Nunes Leal leciona ldquoNatildeo resta duacutevida poreacutem que a demarcaccedilatildeo dessa zona livre eacute em si mesma uma questatildeo juriacutedica suscetiacutevel de apreciaccedilatildeo jurisdicional Natildeo eacute agrave administraccedilatildeo mas ao judiciaacuterio que compete a tarefa de verificar os limites do poder discricionaacuterio em virtude da faculdade que possui em nosso ordenamento constitucional de interpretar final e conclusivamente o direito positivordquo Cf LEAL Victor Nunes Poder discricionaacuterio e accedilatildeo arbitraacuteria da administraccedilatildeo In Revista de Direito Administrativo vol 14 (outubro-dezembro 1948) Problemas de direito puacuteblico e outros problemas Brasiacutelia Ministeacuterio da Justiccedila
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O desenvolvimento entretanto natildeo se resume ao seu aspecto objetivo finaliacutestico que
busca indistintamente a melhoria da qualidade de vida e de justiccedila social para toda a
sociedade Eacute tambeacutem processo e como tal seu planejamento se mostra imprescindiacutevel para a
consecuccedilatildeo do interesse puacuteblico logo por se tratar de mateacuteria atinente ao direito econocircmico
de competecircncia concorrente e por forccedila do disposto no capiacutetulo relativo agrave ordem econocircmica
que trata duplamente de planos nacionais e regionais de desenvolvimento haacute de se ressaltar
a necessaacuteria cooperaccedilatildeo entre os entes federados o que implica na concretizaccedilatildeo de um pacto
federativo solidaacuterio fato este ainda de difiacutecil aplicaccedilatildeo no Brasil em razatildeo dos muacuteltiplos e
divergentes interesses da Uniatildeo com os Estados e entre estes proacuteprios
A partir do momento que cada ente busca otimizar suas proacuteprias utilidades ou seja
levar vantagem sobre o outro seja de forma desleal ou natildeo100 dificulta-se ainda mais a
elaboraccedilatildeo de uma poliacutetica puacuteblica integrada que comporte as esferas federal estadual e
distrital pois sendo a competecircncia concorrente seria ateacute mesmo inconstitucional impor um
modelo de plano de forma verticalizada e unilateral como se poderia verificar em Estados
unitaacuterios ou cujo pacto federativo tivesse caracteriacutesticas agregadoras
No Brasil em face do aspecto segregacionista que originou o modelo federativo tem-
se ainda um caraacuteter centriacutefugo101 de claras tendecircncias autocraacuteticas e centralizadoras onde
cada ente procura o melhor para si em detrimento dos outros fato este que dificulta a
elaboraccedilatildeo de um planejamento conjunto
O maior desafio dos paiacuteses que tenham adotado o federalismo na atualidade portanto
eacute o da harmonizaccedilatildeo dessa forma de Estado com a atividade de planejamento nacional
1997 p 319-328 Fonte httpwwwplanaltogovbrccivil_03revistaRev_35panteaohtm acesso em 10 de setembro de 2007 100 E tal fato eacute agravado no Brasil pela riacutegida e desigual reparticcedilatildeo de competecircncias tributaacuterias que apesar de preconizar a seguranccedila juriacutedica natildeo foi feita com base nas potencialidades econocircmicas locais e nas peculiaridades inerentes aos entes federados que natildeo poderiam nunca ser tratados de forma totalmente simeacutetrica 101 SIQUETTO Paulo Roberto Os projetos de reforma constitucional tributaacuteria e o federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo Paulo Manole 2004 p 274
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integrado contra as desigualdades regionais pois importaria em reconhecer que os planos de
desenvolvimento natildeo podem ser apenas elaborados pelo ente central sendo necessaacuteria
tambeacutem a participaccedilatildeo das entidades subnacionais o que implica conforme textualizado na
proacutepria Carta Magna102 a necessidade de uma cooperaccedilatildeo103
Esse modelo idealizado de solidariedade entre os entes federados (Estados Distrito
Federal Municiacutepios e a Uniatildeo) todavia natildeo se encontra na origem da forma federal do
Estado brasileiro que dentre as suas fases de concentraccedilatildeo e desconcentraccedilatildeo sempre se
mostrou constante na busca do favorecimento individualizado do ente federado melhor
posicionado politicamente
Essa ecircnfase centralizadora teve fim com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em decorrecircncia
da nova realidade geopoliacutetica global que natildeo mais comportava governos autoritaacuterios e
ditatoriais
Surge entatildeo a questatildeo Como conciliar um planejamento desenvolvimentista que vise agrave
reduccedilatildeo das desigualdades regionais de modo a agradar a ampla maioria dos entes federados e
garantir sua cooperaccedilatildeo para o sucesso da poliacutetica puacuteblica a ser adotada De certo natildeo se
mostra como um questionamento cuja resposta seja simples ou sem qualquer ressalva poreacutem
dentre os vaacuterios modelos de poliacuteticas puacuteblicas a serem idealizados de forma cooperativa uma
delas assume caraacuteter prioritaacuterio precedente as demais e de melhor entendimento qual seja a
da integraccedilatildeo energeacutetica nacional
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista
102 CF Art 23 Eacute competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios Paraacutegrafo uacutenico Leis complementares fixaratildeo normas para a cooperaccedilatildeo entre a Uniatildeo e os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios tendo em vista o equiliacutebrio do desenvolvimento e do bem-estar em acircmbito nacional 103 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 322
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O Brasil paiacutes de economia internacional perifeacuterica poreacutem estreitamente vinculado aacute
cartilha internacional de reformas e adequaccedilatildeo do modelo de Estado e de administraccedilatildeo
puacuteblica necessita para superar o seu perfil subdesenvolvido natildeo apenas investir no
crescimento econocircmico pois a diferenccedila entre as economias desenvolvidas e
subdesenvolvidas natildeo diz respeito unicamente agrave maior acumulaccedilatildeo de capital pelas primeiras
mas no planejamento de uma estrateacutegia desenvolvimentista que implique num crescimento
sustentaacutevel e de clara eficiecircncia distributiva104 das riquezas produzidas natildeo sendo unicamente
voltado ao mercado consumidor jaacute existente
Uma das formas de concretizaccedilatildeo desse ideal constitucional claramente
consubstanciado no primado da justiccedila social disposto no artigo 170 da Carta Magna eacute
atraveacutes do investimento em induacutestrias de base necessaacuterias para o crescimento de todo o
mercado daiacute decorrente e dos benefiacutecios que o mesmo eacute capaz de gerar para a sociedade
Todavia para que sejam feitos os investimentos necessaacuterios na induacutestria de base
necessita-se de um constante fornecimento energeacutetico capaz de suprir uma demanda crescente
por um periacuteodo consideraacutevel de tempo e sem o risco de eventuais interrupccedilotildees ou ldquoapagotildeesrdquo
O modelo energeacutetico brasileiro tradicionalmente voltado para a hidroeletricidade
notadamente natildeo pode mais servir como uacutenica matriz energeacutetica pois aleacutem dos riscos
decorrentes de calamidades naturais (ausecircncia prolongada de chuvas) tem-se tambeacutem o
desgaste ambiental decorrente da implantaccedilatildeo de usinas deste porte e dos proacuteprios problemas
gerenciais da administraccedilatildeo puacuteblica Cuida-se portanto de reduzir as desigualdades regionais
104 O conceito de eficiecircncia distributiva difere um pouco do seu correlato que trata da eficiecircncia alocativa pelo fato deste uacuteltimo dizer respeito agrave melhor escolha feita pelo mercado para a colocaccedilatildeo agrave venda de produtos que garantam o maacuteximo de satisfaccedilatildeo ao consumidor A eficiecircncia distributiva todavia ao contraacuterio dessa noccedilatildeo neoclaacutessica de eficiecircncia volta-se exatamente para o que a anterior ignora que eacute a questatildeo da distribuiccedilatildeo de renda e riqueza na sociedade ou seja soacute seraacute possiacutevel verificar concretamente um aumento de eficiecircncia no mercado se este repassar tais melhorias aos consumidores natildeo apenas pela reduccedilatildeo de preccedilos e aumento da qualidade dos serviccedilos como tambeacutem pela universalizaccedilatildeo do acesso aos mesmos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 111
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no aspecto relativo agraves disparidades econocircmicas existentes entre as cinco regiotildees do paiacutes (e
especialmente a regiatildeo nordeste) por meio do crescimento e fortalecimento do mercado
interno das mesmas fato este que natildeo pode ser feito sem acesso ao recurso baacutesico e
imprescindiacutevel para o desenvolvimento de qualquer atividade que eacute a energia necessaacuteria ao
seu suprimento
Garantir um fornecimento constante estaacutevel de qualidade e a preccedilos razoaacuteveis de
energia se mostra como o passo inicial para o desenvolvimento de qualquer atividade
econocircmica entendida esta em sentido amplo105 A repercussatildeo do custo da energia nos
produtos e serviccedilos a serem revendidos para o consumidor seja ele o destinataacuterio final ou natildeo
eacute indiscutiacutevel pois mesmo que a economia daiacute decorrente natildeo reflita imediatamente nos
preccedilos ela poderaacute ser contabilizada em maior espaccedilo para investimentos e ateacute mesmo novos
empregos
Esse tipo de raciociacutenio no tocante agraves induacutestrias de capital intensivo ou seja que
demandam vultosos dispecircndios iniciais como sideruacutergicas e as demais do campo de
mineraccedilatildeo metalurgia e energia em geral se mostra determinante para a realizaccedilatildeo de planos
de investimentos no setor e de ampliaccedilatildeo reduccedilatildeo ou redirecionamento de suas
capacidades106
O risco decorrente da falta de planejamento energeacutetico de longo prazo especialmente
para as empresas eletrointensivas ou seja cuja energia representa boa parte do custo dos
produtos natildeo podem ser desconsiderados especialmente porque neste ramo de atividade o
planejamento de longo prazo eacute essencial fato este que ateacute o presente momento natildeo tem sido
devidamente acompanhado pelo Governo Federal no tocante agrave sua parcela de
105 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p93 106 Conforme afirmado pelo presidente da empresa Vale do Rio Doce Roger Agnelli a empresa natildeo tenciona realizar novos investimentos no paiacutes a partir de 2011 por temer uma escassez da oferta de energia Cf Gargalo
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responsabilidade para a garantia de suprimento energeacutetico natildeo apenas para o presente mas
tambeacutem para o futuro107
Natildeo se pode esperar uma melhoria nos quadros econocircmicos e sociais das diversas
regiotildees do paiacutes se estando este imerso num sistema econocircmico capitalista que prega a
economia de mercado natildeo existe espaccedilo para o crescimento e desenvolvimento de atividades
produtivas que gerem emprego e renda O fator energeacutetico eacute apenas um dos diversos oacutebices
para o fortalecimento do mercado interno natildeo se podendo deixar de lado questotildees ambientais
fiscais e trabalhistas que a despeito da relevacircncia para a anaacutelise das desigualdades regionais
natildeo satildeo objeto especiacutefico da pesquisa
O Brasil se caracteriza por ter adotado um modelo energeacutetico que monopolizou a
hidroeletricidade tendo desconsiderado como relevantes seja por questotildees poliacuteticas ou ateacute
mesmo tecnoloacutegicas as diversas alternativas possiacuteveis como eoacutelica solar da biomassa e
teacutermica
Esta uacuteltima entretanto apoacutes o racionamento de eletricidade decorrente do apagatildeo
ocorrido nos idos de 2000 que atestou o total fracasso do modelo de privatizaccedilatildeo idealizado
para as companhias estatais de eletricidade108 representando tambeacutem a incapacidade gerencial
da iniciativa privada se apresentou como alternativa para eventuais insuficiecircncias do modelo
energeacutetico freia investimentos da Vale Entrevista ao jornal Folha de Satildeo Paulo em 30 de maio de 2007 Fonte lthttpclippingplanejamentogovbrNoticiasaspNOTCod=357939gt 107 A preocupaccedilatildeo acerca da falta de planejamento para investimentos no setor energeacutetico eacute clara entre os empresaacuterios do setor que assim descreveram a situaccedilatildeo do paiacutes natildeo apenas no tocante ao fornecimento atual mas tambeacutem futuro ldquoA preocupaccedilatildeo de Agnelli eacute geral entre as empresas eletrointensivas cuja energia representa boa parte dos custos dos produtos como a induacutestria de alumiacutenio e ferro-gusa Hoje haacute muito pouco projeto entrando em operaccedilatildeo no Paiacutes e a questatildeo do fornecimento de gaacutes natildeo estaacute sendo solucionada na velocidade necessaacuteria diz o diretor da Alcoa Ricardo Sayatildeo Segundo ele a empresa tem o suprimento garantido ateacute 2020 Mas se formos fazer algum tipo de expansatildeo natildeo tem jeito Haveria necessidade de mais energia disse o executivo Ao lado de BHP Billington Alcan e Abalco a empresa deve construir uma unidade de cogeraccedilatildeo de energia a partir do carvatildeo em Satildeo Luiacutes (MA) de 50 MWrdquo Fonte httpwwwfazendagovbrresenhaeletronicaMostraMateriaaspcod=378946 acesso em 06 de setembro de 2007 108 Segundo Vieira a intervenccedilatildeo governamental operada pelo Programa Prioritaacuterio de Termeleacutetricas ndash PPT lanccedilado em 24 de fevereiro de 2000 representou a falha do modelo de mercado idealizado pela ausecircncia de investimentos privados e de um planejamento focado na manutenccedilatildeo e ampliaccedilatildeo da infra-estrutura do setor Cf
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primaacuterio ou seja na hipoacutetese dos reservatoacuterios se encontrarem perigosamente no limite de
sua capacidade sustentaacutevel seriam acionadas as usinas teacutermicas que compensariam a
diferenccedila perdida pelas hidroeleacutetricas109
Uma das possiacuteveis fontes energeacuteticas para as usinas teacutermicas jaacute em substituiccedilatildeo agrave
madeira e ao carvatildeo eacute o gaacutes natural110 que se mostra um combustiacutevel menos poluente em
comparaccedilatildeo a esses e com um volume de reservas com um elevado potencial ainda natildeo
totalmente descoberto conforme se verifica pelos campos receacutem descobertos de petroacuteleo na
chamada camada preacute-sal
No tocante ao planejamento da integraccedilatildeo energeacutetica nacional o Brasil jaacute deu seu
primeiro passo ao publicar em 1997 a lei n 9478 (Lei do Petroacuteleo) que trata da Poliacutetica
Energeacutetica Nacional conferindo ecircnfase todavia ao petroacuteleo prescindindo de outras fontes
alternativas ou complementares mas que ainda assim dogmaticamente jaacute conferiu um
esclarecimento aos potenciais investidores sobre qual eacute o entendimento do Estado brasileiro
sobre tal questatildeo
Na referida lei jaacute se pocircde constatar sua compatibilizaccedilatildeo com os objetivos da
Repuacuteblica e dos princiacutepios norteadores da Ordem Econocircmica constitucional ao prever logo
em seu artigo 1ordm111 como objetivo norteador da Poliacutetica Energeacutetica Nacional a promoccedilatildeo do
VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 177 109 Para realizar tal intento foi instituiacutedo pelo Decreto nordm 33712000 o PPT ndash Programa Prioritaacuterio de termeletricidade visando agrave implantaccedilatildeo de usinas termeleacutetricas que teriam como suprimento energeacutetico o gaacutes natural e uma garantia de fornecimento de ateacute 20 anos nos termos do seu art 2ordm II O problema como se veraacute a seguir foi justamente no tocante agrave infra-estrutura logiacutestica necessaacuteria para manter o oferecimento contiacutenuo do energeacutetico que em razatildeo da falta de desenvolvimento da rede de transporte natildeo foi capaz de cumprir com a previsatildeo estabelecida no citado decreto 110 Segundo dados do BEN ndash Balanccedilo Energeacutetico Nacional o paiacutes produziu em 2005 485 milhotildees m3dia um volume 43 maior que em 2004 com um crescimento de 239 no consumo deste energeacutetico no setor de transporte rodoviaacuterio e com reservas provadas na ordem de 3064 bilhotildees de metros cuacutebicos o que equivale a 173 anos de produccedilatildeo enquanto que para os paiacuteses ligados agrave OCDE a meacutedia eacute de cerca de 14 anos de produccedilatildeo Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 Acesso em 09 de marccedilo de 2007 111 Lei n 947897 Art 1ordm As poliacuteticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaratildeo aos seguintes objetivos
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desenvolvimento (inciso II) dentre diversas outras finalidades que invariavelmente remetem
ao texto constitucional e seus artigos 3ordm e 170
A poliacutetica energeacutetica traccedilada na Lei n 947897 que pode ser caracterizada como a
poliacutetica puacuteblica de caraacuteter econocircmico estabelecida pelo Estado brasileiro e cuja incumbecircncia
de implantaccedilatildeo ficou a cargo da agecircncia reguladora do setor qual seja a ANP possui um
caraacuteter nitidamente desenvolvimentista priorizando natildeo apenas o crescimento econocircmico
decorrente da atividade mas tambeacutem levando em conta o fator social ou seja trata-se de uma
poliacutetica puacuteblica submetida ao ideal da justiccedila social definido no art 170 da Carta Magna
Dentre os objetivos estatuiacutedos na poliacutetica traccedilada pela Lei do Petroacuteleo alguns
merecem ser ressaltados em prol da temaacutetica da pesquisa ora realizada pois tratam do
fomento agrave ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (inciso VI) a preservaccedilatildeo do interesse nacional
(inciso I) bem como a jaacute citada promoccedilatildeo do desenvolvimento e valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (inciso II) e a defesa da livre concorrecircncia (inciso IX)
Verifica-se ateacute mesmo pela sua literalidade normativa a relaccedilatildeo com a temaacutetica
estudada e o uso pelo legislador ordinaacuterio de termos juriacutedicos indeterminados (como
ldquointeresse nacionalrdquo ldquodesenvolvimentordquo e ldquovalorizaccedilatildeordquo) fato este que enquadra a Lei do
Petroacuteleo na categoria de uma lei-quadro a qual visa facilitar a atuaccedilatildeo do ente regulador por
meio de terminologias geneacutericas abstratas e capazes de abarcar uma ampla e variada
quantidade de significados que serviratildeo para legitimar a atuaccedilatildeo da autarquia especial
I - preservar o interesse nacional II - promover o desenvolvimento ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energeacuteticos III - proteger os interesses do consumidor quanto a preccedilo qualidade e oferta dos produtos IV - proteger o meio ambiente e promover a conservaccedilatildeo de energia V - garantir o fornecimento de derivados de petroacuteleo em todo o territoacuterio nacional nos termos do sect 2ordm do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal VI - incrementar em bases econocircmicas a utilizaccedilatildeo do gaacutes natural VII - identificar as soluccedilotildees mais adequadas para o suprimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do Paiacutes VIII - utilizar fontes alternativas de energia mediante o aproveitamento econocircmico dos insumos disponiacuteveis e das tecnologias aplicaacuteveis IX - promover a livre concorrecircncia X - atrair investimentos na produccedilatildeo de energia XI - ampliar a competitividade do Paiacutes no mercado internacional XII - incrementar em bases econocircmicas sociais e ambientais a participaccedilatildeo dos biocombustiacuteveis na matriz energeacutetica nacional
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Tratam-se de aspectos ainda geneacutericos mas que tais quais aqueles dispostos na
Constituiccedilatildeo (art 1ordm 3ordm e 170) repercutem na interpretaccedilatildeo de todo o restante do texto
normativo que necessariamente deveraacute balizar sua aplicaccedilatildeo aos objetivos dispostos no
primeiro capiacutetulo da Lei n 947897 sem o que poderiam ser passiacuteveis de questionamento
quanto agrave legalidade e ateacute mesmo constitucionalidade em razatildeo da ampla sinoniacutemia existente
com os fundamentos objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica
Neste momento surge uma nova questatildeo Afinal apoacutes o planejamento e definido o
modelo de plano jaacute consubstanciado num texto normativo que estabelece a poliacutetica puacuteblica
para o setor da energia como direcionar sua aplicaccedilatildeo de modo a promover a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
Evidente que a discussatildeo neste aspecto natildeo iraacute se subsumir apenas ao texto
constitucional muito menos agrave proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois o responsaacutevel pela
implantaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica eacute a agecircncia reguladora setorial (que de acordo com o art
8ordm da citada lei deve promover a regulaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo e contrataccedilatildeo das atividades
econocircmicas empreendidas) doravante os atos reguladores por ela emitidos seratildeo de crucial
importacircncia para o direcionamento indicativo da iniciativa privada sobre onde quando e
como investir bem como no aspecto impositivo para os demais entes puacuteblicos
Natildeo se pode desprezar o planejamento realizado para se chegar agrave atual configuraccedilatildeo da
Lei do Petroacuteleo poreacutem dada a experiecircncia brasileira em realizar planos contingentes112 feitos
emergencialmente sem previsatildeo de longo prazo especialmente no setor de infra-estrutura se
verifica a importacircncia de uma estrateacutegia clara a delinear as atividades governamentais sob o
112 O Brasil eacute caracterizado pelo problema da descontinuidade administrativa ou seja as medidas tomadas por uma administraccedilatildeo natildeo tecircm continuidade na seguinte natildeo existindo portanto um miacutenimo de tempo para a concretizaccedilatildeo das estrateacutegias adotadas que em mateacuteria de infra-estrutura facilmente ultrapassam o periacuteodo de um mandato executivo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 179 (nota 513)
50
risco de incorrer num atraso generalizado da economia fruto de uma maacute poliacutetica puacuteblica para
setores que satildeo preacute-requisitos ao desenvolvimento de todos os outros
A normatizaccedilatildeo criada como reflexo do planejamento investido para sua formaccedilatildeo
natildeo se mostra todavia como o ponto final da atividade de implementaccedilatildeo da poliacutetica
energeacutetica sendo todavia importante aspecto pois torna cogente tanto para o poder puacuteblico
quanto agrave iniciativa privada a ordenaccedilatildeo estabelecida Permite-se portanto uma intervenccedilatildeo
mais racional e direcionada sobre o domiacutenio econocircmico113 no tocante especiacutefico agraves atividades
relativas ao petroacuteleo e gaacutes natural de forma a garantir a concretizaccedilatildeo da teleologia
constitucional
A implementaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica para garantir os proacuteprios objetivos nela
delineados natildeo demanda apenas o respeito aos princiacutepios e regras positivados por parte dos
agentes privados mas tambeacutem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado Desenvolvimentista
subordinado constitucionalmente agrave imposiccedilatildeo constitucional de que o planejamento realizado
lhe eacute impositivo (art 174) devendo portanto tomar as medidas necessaacuterias para nos termos
do art 1ordm da Lei do Petroacuteleo fomentar a ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (que implica numa
modalidade interventiva por induccedilatildeo realizada sobre a atividade econocircmica) a preservar o
interesse nacional (cuja abstraccedilatildeo do termo possibilita sua equiparaccedilatildeo ao conceito de
interesse puacuteblico114) bem como a promover o desenvolvimento valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (tambeacutem por meio de induccedilatildeo) e a defesa da livre concorrecircncia (esta a ser
exercida segundo o disposto na Lei n 888494)
113 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 126 167 114 Para Grau as noccedilotildees de interesse social relevante interesse coletivo e imperativo da seguranccedila nacional todos estabelecidos na Carta Magna se subsumem ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio e refletem o grau de intensidade (relevacircncia) com que determinada atividade deveraacute ser tratada pelo ente puacuteblico Doravante a expressatildeo usada pela lei de interesse nacional a par de se tratar de um termo juriacutedico indeterminado se coaduna com as expressotildees anteriores para sua subsunccedilatildeo ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio expresso pelo autor Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 113 114 115
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Tem-se por conseguinte a necessaacuteria intervenccedilatildeo do Estado por se tratar de atividade
econocircmica alheia agrave noccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico e que demanda sua accedilatildeo natildeo como mero gerente
do mercado interno de petroacuteleo e gaacutes natural mas como agente promotor do desenvolvimento
fato este que natildeo pode ser feito sem a destinaccedilatildeo de recursos voltados a tal finalidade
Apesar da Lei do Petroacuteleo natildeo ter conferido uma efetiva ecircnfase ao gaacutes natural ateacute
mesmo porque no ano de 1997 natildeo se sabia qual a real potencialidade das reservas de tal bem
natildeo se pode negar a imperatividade destinada ao ente puacuteblico de fomentar a ampliaccedilatildeo do
seu uso e que apoacutes 10 anos da publicaccedilatildeo do texto normativo se mostra como uma fonte
energeacutetica complementar cuja quantidade existente seria capaz de atuar como alternativa de
seguranccedila para o caso de baixa nos reservatoacuterios das hidroeleacutetricas
Poreacutem ainda que o niacutevel de produccedilatildeo das teacutermicas fosse capaz de substituir
temporariamente a incapacidade das usinas hidreleacutetricas e aleacutem disso que elas se tornassem
uma efetiva e constante fonte de energia alternativa ter-se-ia de garantir o translado desse
bem para os destinataacuterios do mesmo ou seja de modo a assegurar a poliacutetica energeacutetica
voltada agrave integraccedilatildeo nacional passa-se agora agrave discussatildeo dos oacutebices materiais para a
interligaccedilatildeo das regiotildees do paiacutes elemento essencial para o desenvolvimento de todo e
qualquer mercado relevante115
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais
Tal integraccedilatildeo no caso do gaacutes natural demanda uma intricada rede de gasodutos
capazes de interligar as denominadas Unidades de Processamento de Gaacutes Natural - UPGNs agraves
115 A conceituaccedilatildeo de um mercado relevante tem como preacute-requisito o tipo de produto ou serviccedilo observado e a localizaccedilatildeo territorial da negociaccedilatildeo do mesmo que refletem os aspectos material e geograacutefico necessaacuterios agrave conceituaccedilatildeo exata da ideacuteia de mercado relevante O mercado relevante portanto eacute o local das relaccedilotildees econocircmicas que determinado agente que estaacute sendo analisado realiza suas operaccedilotildees Cf BAGNOLI Vicente
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empresas estaduais116 distribuidoras de gaacutes canalizado usinas teacutermicas e consumidores
(notadamente as induacutestrias de base que satildeo as maiores consumidoras de gaacutes natural para a
geraccedilatildeo117 de energia)
O papel do Estado no contexto ora esboccedilado eacute o de tornar viaacutevel a atividade de
transporte de gaacutes natural para a iniciativa privada em regiotildees ainda carentes do produto em
especial a Nordeste pois se a integraccedilatildeo for deixada unicamente aos interesses do mercado
esta soacute seraacute feita sobre o mercado consumidor jaacute existente e natildeo para desbravar mercados
potenciais ociosos face os altos custos de ampliaccedilatildeo da rede e a pouca seguranccedila juriacutedica
decorrente de um ainda ausente marco regulatoacuterio que normatize o setor
Trata-se da velha dicotomia da universalizaccedilatildeo versus lucro onde o capital privado soacute
garante sua participaccedilatildeo com a garantia de um retorno certo jaacute o Poder Puacuteblico tem de levar
em consideraccedilatildeo tambeacutem que para conseguir o desenvolvimento de determinadas regiotildees do
paiacutes o lucro imediato natildeo pode ser foco prioritaacuterio pelo contraacuterio eacute necessaacuterio o
investimento (via subsiacutedios desregulamentaccedilatildeo burocraacutetica) nas regiotildees menos abastadas
justamente para dar a elas uma chance de alavancar sua corrida junto agraves outras mais
adiantadas
A poliacutetica do ldquocrescer para depois dividirrdquo natildeo pode mais servir de justificativa para
investimentos isolados em determinadas regiotildees do paiacutes pois conforme a experiecircncia
Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 135 No mesmo sentido FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 231 116 A distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado no Brasil se apresenta como um serviccedilo monopolizado pelos Estados por forccedila do art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal Tal atividade todavia pode ser realizada por meio de contratos de concessatildeo e natildeo apenas diretamente daiacute a existecircncia em cada Estado de uma distribuidora responsaacutevel pelo serviccedilo em regra com contratos de longo prazo para a recuperaccedilatildeo dos investimentos realizados e a realizaccedilatildeo de uma razoaacutevel margem de lucro 117 De acordo com dados do Balanccedilo Energeacutetico Nacional - BEN apresentados em 2006 relativos ao exerciacutecio anterior o consumo industrial do gaacutes natural continua na dianteira da demanda por tal energeacutetico com 225 milhotildees msup3dia num crescimento de 86 em relaccedilatildeo ao ano anterior Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 acesso em 26 de marccedilo de 2007
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comprovou118 isso soacute serviu para ampliar o fosso de desigualdade entre os entes federativos
numa poliacutetica concentracionista que nunca teve o seu vieacutes distributivo119
A concretizaccedilatildeo da normatizaccedilatildeo constitucional portanto natildeo pode mais ser
submetida a justificativas econocircmicas transitoacuterias de interesse unicamente das empresas
detentoras do capital a ser investido mas se sobrepor a elas sem contudo se afastar do
modelo capitalista em que se encontra inserida a sociedade brasileira sob o risco de perder
credibilidade internacional fato este de profunda relevacircncia pela crescente interdependecircncia
das relaccedilotildees econocircmicas globais
A maximizaccedilatildeo dos valores constitucionais portanto deve vir em consonacircncia com a
harmonizaccedilatildeo de interesses privados logo o processo de integraccedilatildeo energeacutetica para natildeo ser
unicamente voltado aos centros consumidores jaacute existentes e acentuar ainda mais as
diferenccedilas regionais precisa de um planejamento econocircmico capaz de assegurar o interesse
dos investimentos em setoreslocais que a princiacutepio natildeo prevejam um retorno imediato do
dispecircndio mas que a meacutedio e longo prazos sejam capazes de se tornar auto-sustentaacuteveis
118 A busca do crescimento econocircmico desenfreado da forma como realizado no Brasil implicou na geraccedilatildeo de poacutelos econocircmicos que concentraram a maior parte da riqueza industrial da naccedilatildeo ampliando ainda mais as desigualdades em relaccedilatildeo agraves regiotildees menos desenvolvidas Natildeo se pode confundir crescimento com desenvolvimento e tratar a acumulaccedilatildeo de riqueza como fim uacuteltimo da atividade econocircmica Segundo Sen o ldquocrescimento econocircmico natildeo pode ser sensatamente considerado como um fim em si mesmo O desenvolvimento tem de estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das liberdades que desfrutamosrdquo SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 A concentraccedilatildeo econocircmica decorrente do crescimento econocircmico eacute excludente natildeo tem como escopo gerar a jaacute citada eficiecircncia distributiva tendo ainda um outro aspecto negativo que eacute o de desconsiderar o contexto maior da privaccedilatildeo de capacidades das pessoas menos abastadas Neste sentido SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 34 A famosa frase de que era preciso esperar o bolo crescer para depois distribuir numa clara alusatildeo agrave priorizaccedilatildeo do crescimento econocircmico foi atribuiacuteda ao ex-ministro da Fazenda de Costa e Silva e de Meacutedici Delfim Neto que natildeo via a possibilidade de gerar distribuiccedilatildeo de renda sem antes criar a renda numa clara simplificaccedilatildeo de um problema muito mais amplo e com mais variaacuteveis que simplesmente as econocircmicas NETTO Delfim Crocircnica do debate interditado Rio de Janeiro Topbooks 1998 p 162 119 O Brasil precisa deixar de focar seus investimentos apenas onde o mercado jaacute existe Pelo contraacuterio precisa se antecipar ao mercado investindo onde seu papel se mostre decisivo especialmente quando se verifique o desinteresse da iniciativa privada senatildeo ao seguir a loacutegica do mercado terminaraacute por contribuir ainda mais com a concentraccedilatildeo regional do desenvolvimento Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 262
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Tendo em vista a elevaccedilatildeo das reservas nacionais torna-se possiacutevel vislumbrar que o
problema real do paiacutes natildeo gira soacute em torno da produccedilatildeo do energeacutetico mas sim na sua
chegada aos mercados consumidores efetivos e potenciais sendo este um elemento chave para
o desenvolvimento energeacutetico do paiacutes de modo sustentaacutevel e diversificado
A importacircncia do transporte de gaacutes natural atividade esta prestada em sua grande
maioria por meio de dutos mas que possui tambeacutem alternativas em menor escala como
aquela realizada em sua forma liquefeita ndash Gaacutes natural Liquefeito - GNL120 e comprimida ndash
Gaacutes Natural Comprimido - GNC por representar o uacuteltimo estaacutegio de competecircncia normativa
e reguladora da Uniatildeo (pois a atividade de distribuiccedilatildeo eacute monopoacutelio constitucional dos
Estados federados segundo art 25 sect2ordm) para ter assegurada a ampliaccedilatildeo da sua rede
demanda natildeo apenas um maior detalhamento no seu regime juriacutedico (de modo a conferir
seguranccedila juriacutedica aos potenciais investidores) mas tambeacutem uma anaacutelise que parta da
premissa de que se trata de uma atividade econocircmica singular cujas estruturas utilizadas
(quando realizadas por meio de dutos) se caracterizam como uma intricada rede121 onde a
otimizaccedilatildeo da sua utilizaccedilatildeo se daacute com a ampliaccedilatildeo da rede atraveacutes de formas compatiacuteveis ou
seja a duplicaccedilatildeo visando a competiccedilatildeo se mostra economicamente inviaacutevel logo o fator
cooperaccedilatildeo no momento preliminar de formaccedilatildeo das estruturas haacute de ser fomentada
120 Segundo dados do BNDES de forma geral o GNC e o GNL transportados pelo modal rodoviaacuterio servem para complementar a rede de gasodutos e fazem com que o gaacutes chegue a locais ainda natildeo atendidos pela infra-estrutura de transporte eou distribuiccedilatildeo ajudando a fomentar novos mercados A viabilidade de tal empreendimento iraacute variar conforme as distacircncias percorridas onde o transporte do GNL torna-se viaacutevel para distacircncias maiores (da ordem de 500 km a 1000 km) enquanto o GNC se mostra mais adequado para distacircncias menores (100 km a 150 km) Nesse contexto segundo o BNDES na falta de gasodutos o GNC mostrar-se-ia competitivo no transporte de pequenos volumes a pequenas distacircncias enquanto o GNL seria a alternativa para o transporte de gaacutes em grandes volumes a grandes distacircncias Fonte wwwbndesgovbr Evoluccedilatildeo da oferta e da demanda de gaacutes natural no Brasil p 17 Acesso em 21112007 121 Conforme seraacute melhor observado no capiacutetulo 2 a induacutestria de gaacutes natural se caracteriza como uma ldquoinduacutestria de rederdquo por comportar uma seacuterie de atividades interdependentes que devem operar de maneira coordenada para a efetiva prestaccedilatildeo do serviccedilo Neste contexto a induacutestria pode ser dividida em quatro segmentos a saber i) exploraccedilatildeo e produccedilatildeo (na qual tambeacutem pode ser incluiacuteda a atividade de processamento) ii) transporte iii) distribuiccedilatildeo e iv) comercializaccedilatildeo Cf MATHIAS Melissa Cristina Pinto Pires Consolidaccedilatildeo da induacutestria mundial de gaacutes natural Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 3
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Trata-se do que a doutrina conceitua como sendo uma essential facility ou seja um
bem de uso essencial tambeacutem denominado de ldquobem de acesso122rdquo cuja propriedade deteacutem
uma funccedilatildeo social muito mais incisiva que outros bens natildeo caracterizados como ldquode acessordquo e
que para prevenir o abuso de posiccedilatildeo dominante dos seus detentores quando visando agrave
eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros atraveacutes de condutas
discriminatoacuterias em relaccedilatildeo a preccedilo ou recusa imotivada de acesso merece uma accedilatildeo
repressiva do Poder Puacuteblico seja por meio de sua agecircncia reguladora no caso a Agecircncia
Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis - ANP ou entatildeo por qualquer outro
oacutergatildeo ou entidade capaz de coibir eventuais falhas de mercado (como os oacutergatildeos integrantes do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrecircncia ndash SBDC) as quais em setores altamente
concentrados como este (o do transporte de gaacutes natural) exacerba a possibilidade de abusos
A integraccedilatildeo energeacutetica nacional levando em consideraccedilatildeo as peculiaridades de cada
regiatildeo bem como as diferenccedilas de investimentos e benefiacutecios fiscais necessaacuterios para
assegurar um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel cooperativo e igualitaacuterio se insere na
temaacutetica do direito ao desenvolvimento com o foco voltado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a partir do reconhecimento das discrepacircncias de caraacuteter natildeo apenas econocircmico mas
122 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo aparece de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expliacutecita Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de
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tambeacutem social e cultural existentes bem como no fato de que natildeo se pode viabilizar um
planejamento energeacutetico de tal magnitude sem levar em consideraccedilatildeo tais premissas (das
desigualdades existentes) e a necessidade de se investir tambeacutem no desenvolvimento de um
mercado interno capaz de comportar a onda de industrializaccedilatildeo que se procura induzir
cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado
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2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL
A funccedilatildeo reguladora atribuiacuteda ao Estado pelo art 174 da Constituiccedilatildeo Federal longe
de figurar como um conceito de conteuacutedo claramente definido e esclarecido ainda se mostra
repleta de discussotildees e posicionamentos contraditoacuterios acerca dos seus limites de atuaccedilatildeo
A discussatildeo longe de remeter apenas ao conceito de regulaccedilatildeo diz respeito
especialmente ao poder normativo exercido pelas agecircncias reguladoras em face da forma
como sua estrutura foi inserida no ordenamento juriacutedico brasileiro (via emenda
constitucional) tendo como espelho a estrutura visualizada nos Estados Unidos da
Ameacuterica123 A criacutetica a referido poder normativo adveacutem especialmente dos administrativistas
paacutetrios como Maria Sylvia Zanella Di Pietro Luacutecia Valle Figueiredo e Celso Antocircnio
Bandeira de Mello124 os quais procuram limitar o poder normativo das agecircncias aos contratos
de concessatildeo que estas forem firmar presumindo tacitamente que tais entes reguladores
atuem apenas sobre serviccedilos puacuteblicos algo que efetivamente natildeo ocorre (pois o proacuteprio
transporte de gaacutes natural natildeo eacute tratado legalmente como serviccedilo puacuteblico)
Haacute de se seguir a linha de entendimento portanto que procure limitar o poder
normativo dos entes reguladores ao disposto em suas leis de regecircncia e natildeo apenas nos
contratos por elas firmado fato este que limitaria em muito sua eficiecircncia especialmente
porque um dos principais objetivos da funccedilatildeo reguladora deve ser a prevenccedilatildeo contra abusos
de poder econocircmico eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e ao aumento arbitraacuterio dos lucros (CF art
123 SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 15
124 Vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 252 253 e 254
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173 sect4ordm) logo seu poder de fiscalizaccedilatildeo sobre o mercado deve ser constante e abrangente de
modo a ser capaz de influir nas condutas esperadas pelos agentes econocircmicos
A regulaccedilatildeo no Brasil foi inserida buscando natildeo uma menor intervenccedilatildeo estatal ou
desburocratizaccedilatildeo da atividade econocircmica (entendida esta em sentido amplo) mas sim que a
normatizaccedilatildeo de tais atividades fossem feitas por um ente tecnicamente independente
teoricamente autocircnomo capaz de conferir uma forma de intervenccedilatildeo mais empresarial
assemelhada agravequela realizada pela iniciativa privada fato este que culminou ateacute mesmo em
uma maior produccedilatildeo normativa
A produccedilatildeo normativa no caso do transporte de gaacutes natural conforme se verificaraacute
adiante seguiu o norteamento geral para os atos normativos expedidos pelas agecircncias tendo
um cunho estritamente teacutecnico altamente especializado mas que de modo algum pode ser
tido como isento de ingerecircncias ideoloacutegicas pois como todo ato normativo reflete a
ideologia e os interesses de seus elaboradores
Antes poreacutem de se adentrar estritamente na anaacutelise da atividade de transporte se faz
necessaacuterio conhecer a induacutestria na qual ele estaacute inserido os agentes envolvidos e a
variabilidade de destinaccedilotildees que podem ser dadas ao gaacutes natural apoacutes este ter sido
transportado
O crescimento do volume de reservas de gaacutes natural tal qual afirmado na introduccedilatildeo
deste estudo reflete uma oportunidade para o paiacutes de natildeo mais continuar como um
dependente exclusivo do petroacuteleo e da aacutegua (para produccedilatildeo de eletricidade) logo natildeo se pode
mais desconsiderar o potencial do gaacutes natural para tal empreitada quando a tecnologia para
sua produccedilatildeo125 se mostra jaacute plenamente dominada
125 Entende-se por ldquoproduccedilatildeordquo segundo agrave Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso XVI ldquoo conjunto de operaccedilotildees coordenadas de extraccedilatildeo de petroacuteleo ou gaacutes natural de uma jazida e de preparo para sua movimentaccedilatildeordquo
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A distribuiccedilatildeo das reservas provadas126 de gaacutes natural no Brasil natildeo se compadece
entretanto do ideal igualitaacuterio e universalizante da Constituiccedilatildeo Federal pois dos 3479
bilhotildees de metros cuacutebicos 422 deste total se encontra na bacia127 de Campos no Rio de
Janeiro Estado este que comporta 4737 de todas as reservas do paiacutes seguido do
Amazonas com 153 Espiacuterito Santo com 117 Satildeo Paulo com 111 Bahia com 74
Rio Grande do Norte com 47 Alagoas com 12 Sergipe com 11 e Cearaacute com
02128
A induacutestria do gaacutes natural todavia natildeo comporta apenas a fase de produccedilatildeo
relacionada agrave exploraccedilatildeo descoberta e lavra (que tambeacutem eacute denominada de explotaccedilatildeo
representa a efetiva extraccedilatildeo do gaacutes natural do reservatoacuterio onde ele foi encontrado) das
reservas provadas mas tambeacutem compreende o seu processamento que eacute o equivalente ao
refino do petroacuteleo destinado a garantir suas especificaccedilotildees miacutenimas para as fases posteriores
de transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Ainda segundo dados da ANP129 no tocante agrave atividade de processamento a Regiatildeo
Nordeste deteacutem uma capacidade instalada de 172 milhotildees msup3d o que representa 338 da
capacidade brasileira enquanto que a regiatildeo Sudeste possui uma capacidade de 219 milhotildees
msup3d representando 431 da capacidade nacional Jaacute a regiatildeo Norte atualmente a mais
ociosa possui uma capacidade de processamento de 96 milhotildees msup3d de gaacutes natural
representando 189 da atual infra-estrutura de processamento de todo o Brasil Por fim tem-
126 Entende-se por ldquoreserva provadardquo aquela que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente de reservatoacuterios descobertos e avaliados com elevado grau de certeza e cuja estimativa considere as condiccedilotildees econocircmicas operacionais e legais vigentes Cf SANTOS Sergio Honorato dos Royalties do petroacuteleo agrave luz do direito positivo Rio de Janeiro Esplanada 2001 p 14
127 O conceito de bacia adveacutem do termo ldquobacia sedimentarrdquo que segundo a Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso IX significa ldquodepressatildeo da crosta terrestre onde se acumulam rochas sedimentares que podem ser portadoras de petroacuteleo ou gaacutes associados ou natildeordquo 128 Dados ANPSDP tabela 12 ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66 129 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66
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se a regiatildeo Sul que pode processar 22 milhotildees msup3d de gaacutes natural representando os 43
restantes da atual infra-estrutura de processamento de todo o paiacutes
Posteriormente agrave fase do processamento do gaacutes tem-se o seu transporte das Unidades
de Processamento de Gaacutes Natural - UPGN ateacute os pontos de recepccedilatildeo das distribuidoras
estaduais denominados de city-gates sendo composta por uma malha dutoviaacuteria que escoa
gaacutes natural de origem nacional e outra que escoa o produto importado totalizando 54332 km
de rede e uma capacidade de transporte de 715 milhotildees de m3d dos quais 459 satildeo
operados pela Petrobraacutes Transporte SA - Transpetro empresa subsidiaacuteria da Petrobraacutes criada
exclusivamente para tal fim 130
Dado o potencial do referido energeacutetico e a diversidade de mercados que pode
abranger a proacutepria Petrobraacutes que eacute a principal fomentadora do crescimento da induacutestria do
gaacutes natural no Brasil tem como meta investir US$ 224 bilhotildees de doacutelares ateacute 2011
ampliando a oferta de gaacutes dos atuais 42 milhotildees de metros cuacutebicos para 121 milhotildees gerando
ainda uma ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria para 8500km de extensatildeo em 2010131
Resta saber neste momento como seratildeo divididos referidos investimentos onde se
daraacute a ampliaccedilatildeo da rede de dutos e para qual destinataacuterio final se procuraraacute priorizar (a
depender da regiatildeo beneficiada)
Essa busca de ampliaccedilatildeo do acesso agrave utilizaccedilatildeo do gaacutes natural reflete o grau de
diversidade de suas aplicaccedilotildees132 pois se mostra capaz de substituir o carvatildeo e a energia
nuclear em mateacuteria de geraccedilatildeo de eletricidade e em certos casos substitui diretamente a
proacutepria eletricidade quando esta eacute utilizada para fins teacutermicos (na produccedilatildeo de calor ou frio
130 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt p 74 131 Dados obtidos do presidente da empresa Joseacute Seacutergio Gabrielli em entrevista agrave Agecircncia Estado na data de 19 de abril de 2007 132 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 P 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 76
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como no uso de geladeiras freezer chuveiros eleacutetricos e ar condicionado no caso dos usos
residenciais)
Trata-se de um mercado ainda pouco explorado mas de grande potencial econocircmico e
cuja relevacircncia para a questatildeo da sustentabilidade ambiental tambeacutem merece ser
considerada Tal fato se daacute porque o planejamento energeacutetico destinado agrave integraccedilatildeo nacional
e reduccedilatildeo das suas desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento sustentaacutevel
deve partir da premissa de que o uso da energia a depender de sua finalidade precisa
depender da mateacuteria prima mais apropriada de maneira a reduzir os impactos ambientais e
otimizar a produccedilatildeo e consumo
No Brasil os cenaacuterios projetados para o consumo de gaacutes natural seja pela Agecircncia
Internacional de Energia - AIE ou entatildeo pela Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE133
demonstram uma forte tendecircncia no incremento do seu consumo com previsotildees projetadas
para 2030 que indicam o alcance de ateacute 15 da matriz energeacutetica nacional consumindo ateacute
22 de todo o gaacutes produzido no mundo134
Desse volume utilizado entretanto tem-se como destinaccedilatildeo final ainda a geraccedilatildeo de
eletricidade voltando o gaacutes natural para o abastecimento de usinas termeleacutetricas natildeo havendo
um planejamento para usos alternativos ou ateacute mesmo de substituiccedilatildeo direta da eletricidade
(quando destinada agrave produccedilatildeo de calor ou frio) Tal fato se mostra corroborado pelo leilatildeo de
energia ocorrido em 16 de outubro de 2007 onde apenas cinco hidreleacutetricas foram preacute-
qualificadas e nada menos que 14 usinas teacutermicas (sete das quais movidas a gaacutes natural) se
133 Nos termos da lei n 108472004 que criou a empresa puacuteblica denominada de Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE conferiu-se agrave mesma a atribuiccedilatildeo de elaborar estudos projetos e atividades de planejamento energeacutetico incluindo o tratamento de questotildees soacutecio-ambientais em apoio agrave execuccedilatildeo de atividades na aacuterea do planejamento do setor energeacutetico sob responsabilidade do Ministeacuterio de Minas e Energia (arts 2ordm e 4ordm) 134 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 p 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 83
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mostraram aptas agrave realizaccedilatildeo de venda de energia135 A elevaccedilatildeo do nuacutemero de investimentos
privados no setor em concorrecircncia ou em parceria com a Petrobraacutes que ainda se mostra
monopolista de fato em diversos segmentos se deu apoacutes a promulgaccedilatildeo da Emenda
Constitucional nordm 09 de 1995 pois atraveacutes dela foi liberalizado o monopoacutelio estatal de
exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de petroacuteleo (antes unicamente agrave cargo da Petrobraacutes) estabelecendo a
faculdade da Uniatildeo contratar com empresas privadas as atividades de pesquisa lavra
refinaccedilatildeo importaccedilatildeo exportaccedilatildeo e transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
No plano constitucional pode-se verificar que os reservatoacuterios de gaacutes natural satildeo de
propriedade da Uniatildeo (art 20 IX) sendo ainda competecircncia privativa deste ente federal
legislar sobre energia e recursos minerais (art 22 IV e XII respectivamente)
Tendo em vista que a maioria das reservas de gaacutes natural encontradas no paiacutes satildeo
offshore (mariacutetimas) sendo verificadas regra geral associadas ao petroacuteleo136 o processo de
flexibilizaccedilatildeo garantiu a entrada de agentes interessados natildeo apenas portanto no petroacuteleo
mas em tudo mais que pudesse ser produzido nos campos licitados
O problema eacute que ao contraacuterio do petroacuteleo o gaacutes natural para seu transporte
necessita de uma intricada rede de gasodutos para o atendimento do seu mercado consumidor
(pois o custo haacute eacutepoca do transporte em sua modalidade liquefeita ainda se mostrava
proibitivo em relaccedilatildeo agraves projeccedilotildees de lucros) fato este inexistente durante a flexibilizaccedilatildeo e
que repercutiu natildeo apenas na legislaccedilatildeo do setor como tambeacutem na sua secundarizaccedilatildeo em
135 O resultado do leilatildeo segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE foi de que 10 empreendimentos cinco hidreleacutetricos e cinco termeleacutetricos realizaram a venda de energia em um volume que representa ateacute 110 da demanda prevista para as empresas de distribuiccedilatildeo ateacute 2012 Um dos fatores para o sucesso do leilatildeo ainda segundo a EPE se deu pela participaccedilatildeo de empreendimentos movidos a Gaacutes Natural Liquefeito - GNL que influenciaram diretamente no menor preccedilo de venda das outras contendoras fato este que a longo prazo iraacute repercutir positivamente na reduccedilatildeo do custo de venda ao consumidor final Fonte httpwwwepegovbrPressReleases20071016_1pdf Acesso em 20 de novembro de 2007 136 No Brasil 77 de todo gaacutes natural produzido eacute associado ao petroacuteleo Cf Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008
63
relaccedilatildeo ao petroacuteleo e na restriccedilatildeo de uso quase que unicamente para abastecer as usinas
teacutermicas
O modelo atual da induacutestria do gaacutes natural portanto derivou deste perfil secundaacuterio
verificado natildeo apenas no ordenamento juriacutedico como tambeacutem na tecnologia haacute eacutepoca
existente que privilegiou como ainda hoje o faz o investimento na geraccedilatildeo de energia de
origem hiacutedrica e de combustiacutevel agrave base de petroacuteleo onde jaacute existia toda uma infra-estrutura
montada
Sendo competecircncia da Uniatildeo legislar sobre energia e recursos minerais tal
diferenciaccedilatildeo tambeacutem se deu no plano da legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois a lei elaborada para reger
as atividades econocircmicas relativas agrave tal induacutestria que tambeacutem criou a agecircncia reguladora do
setor restringiu a competecircncia da Uniatildeo unicamente para as atividades de exploraccedilatildeo
produccedilatildeo processamento e transporte ficando a cargo dos Estados federados isto por forccedila
da Emenda Constitucional n 0595 a competecircncia para legislar sobre os serviccedilos de
distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado (cuja indeterminaccedilatildeo do termo utilizado qual seja ldquoserviccedilosrdquo
enseja discussotildees se abrangeria ou natildeo a fase de comercializaccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo realizada a
granel ou seja via GNL ou GNC pelo fato destes natildeo utilizarem canalizaccedilatildeo)
Por meio da Lei do Petroacuteleo ficou claro entretanto que o investimento em gaacutes natural
haveria de ser feito em bases econocircmicas (art 1ordm VI) devendo se buscar ainda as melhores
soluccedilotildees para o abastecimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do paiacutes (inciso VII)
valorizando os recursos energeacuteticos (inciso II) e promovendo a conservaccedilatildeo de energia (inciso
IV) Desta forma o planejamento energeacutetico do paiacutes natildeo pode mais ser feito por criteacuterios
unicamente poliacuteticos com abstraccedilatildeo dos elementos teacutecnicos que corroborem a melhor
aplicaccedilatildeo dos insumos energeacuteticos mas deve levar em consideraccedilatildeo tambeacutem a prevenccedilatildeo a
fim de evitar desperdiacutecios e o potencial que a iniciativa privada possui para garantir o sucesso
da empreitada
64
A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio portanto refletiu exatamente tais premissas quando
apoacutes uma exclusividade de quatro deacutecadas da Petrobraacutes criada pela Lei n 2004 de 03 de
outubro de 1953 apesar de natildeo ter ocasionado tambeacutem a extinccedilatildeo da concentraccedilatildeo de poder
de fato existente pois a empresa ainda permaneceu verticalmente integrada passou a ser
obrigada todavia a competir com novos agentes econocircmicos na produccedilatildeo sendo ainda
proibida de atuar diretamente no transporte137 que eacute o segundo momento da cadeia da
induacutestria de gaacutes natural
A criaccedilatildeo da Transpetro se deu em razatildeo de tal proibiccedilatildeo poreacutem dada a inexistecircncia
de uma efetiva desverticalizaccedilatildeo das atividades exercidas notoacuteria ainda se verifica a
correlaccedilatildeo de interesses entre tais empresas as quais em caso similar ao da Standard Oil of
New Jersey apoacutes a aprovaccedilatildeo do Sherman Act138 foi desmembrada em companhias menores
denominadas de sete irmatildes mas que continuaram com o domiacutenio de mercado que antes
possuiacuteam quando eram uma soacute (desta vez em forma de cartel)
No Brasil a induacutestria do gaacutes natural mesmo apoacutes 10 anos de flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio continua apresentando elevado grau de verticalizaccedilatildeo tendo a Petrobraacutes ainda
137 De acordo com o art 65 da lei nordm 947897 a Petrobras foi obrigada a criar uma empresa subsidiaacuteria (Transpetro) que arcasse com as atribuiccedilotildees de operaccedilatildeo e construccedilatildeo de dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural Referida previsatildeo legal todavia longe de garantir uma maior imparcialidade na negociaccedilatildeo entre as empresas das diversas atividades econocircmicas envolvidas culminou por prever o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que caracteriza as participaccedilotildees cruzadas em firmas com relaccedilotildees complementares (onde haja participaccedilatildeo acionaacuteria de uma sobre a outra) denominadas de sociedades coligadas ou controladas nos termos dos arts 1097 1098 e 1099 do Coacutedigo Civil 138 O caso em questatildeo foi paradigmaacutetico nos Estados Unidos que conteacutem a mais rica coleccedilatildeo de julgados em mateacuteria antitruste Verificou-se em razatildeo da alta concentraccedilatildeo de poder econocircmico pela Standard Oil que agrave luz da legislaccedilatildeo haacute eacutepoca existente o uacutenico iliacutecito que poderia ser enquadrada seria na formaccedilatildeo de um trust (daiacute a designaccedilatildeo direito antitruste) que se caracteriza pela participaccedilatildeo acionaacuteria de uma empresa em outras companhias atraveacutes da emissatildeo dos chamados trusts certificates criando-se uma espeacutecie de grupo econocircmico controlado por uma empresa maior denominada de trustee Ocorre que as empresas menores (controladas) apoacutes da fragmentaccedilatildeo da Standard Oil e o retorno do controle acionaacuterio aos antigos proprietaacuterios culminaram na formaccedilatildeo de um cartel pois todas se encontravam ainda na esfera de influecircncia da famiacutelia Rockfeller tendo como consequumlecircncia a substituiccedilatildeo de um problema por outro (do monopoacutelio ao cartel) e desastrosamente o aumento dos preccedilos dos produtos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros p 87 88 Verificar ainda sobre a questatildeo dos trustes FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 75
65
como maior produtora e sua subsidiaacuteria a Transpetro139 como maior transportadora ateacute os
city-gates140 onde aiacute se inicia o monopoacutelio dos Estados (que natildeo foi flexibilizado) mas que
por contar com a participaccedilatildeo de distribuidoras estaduais detentoras da concessatildeo do serviccedilo
puacuteblico de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado tambeacutem garantem o domiacutenio de mercado agrave
Petrobras pois a estatal possui forte participaccedilatildeo acionaacuteria nas distribuidoras estaduais141
A arquitetura da induacutestria do gaacutes natural portanto compreende em seu atual estaacutegio
no Brasil basicamente dois momentos Um primeiro cuja regulaccedilatildeo eacute feita pela ANP
operado atraveacutes de concessatildeo e com a presenccedila majoritaacuteria da Petrobraacutes onde predominam as
atividades de exploraccedilatildeo produccedilatildeo e transporte sendo esta uacuteltima ainda realizada apenas por
meio de autorizaccedilatildeo Num segundo momento tem-se as atividades de distribuiccedilatildeo e
comercializaccedilatildeo operadas pelas distribuidoras estaduais concessionaacuterias do serviccedilo puacuteblico
de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado de monopoacutelio dos Estados e pelos demais postos
revendedores na ponta final da cadeia
Ressalte-se que a despeito da distribuiccedilatildeo ser realizada por empresas criadas
especificamente para tal fim a participaccedilatildeo acionaacuteria na Petrobraacutes na maioria delas com
exclusatildeo da de Satildeo Paulo implica ainda numa elevada concentraccedilatildeo de mercado em razatildeo do
fato que as accedilotildees tomadas pelas distribuidoras natildeo satildeo feitas sem consultar a estatal fato este
que resulta num poder de mercado142 verificaacutevel tanto a montante quanto a jusante do poccedilo
139 Atualmente mais de 75 de todo o gaacutes natural distribuiacutedo diariamente de Norte a Sul do Paiacutes passa pela malha de gasodutos operada pela Transpetro Fonte httpwwwtranspetrocombrportuguesempresagasnaturalgasnaturalshtml acesso em 17 de outubro de 2007 140 Satildeo as portas da cidade Eacute quando se passa da atividade de transporte de competecircncia da Uniatildeo e com regime juriacutedico proacuteprio para a de distribuiccedilatildeo de competecircncia dos Estados e com caracteriacutesticas legais inteiramente diferenciadas 141 CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 78 79 142 A existecircncia de poder de mercado por parte de uma empresa num mercado relevante especiacutefico (ex produccedilatildeo transporte ou distribuiccedilatildeo de gaacutes natural) se daacute pela possibilidade de impor preccedilos para o seu produto ou serviccedilo acima do niacutevel competitivo (muito acima dos custos de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo) sem com isso perder espaccedilo (market share) para outros competidores e ganhando desta forma lucros monopoliacutesticos Cf
66
ao posto Existe portanto uma correlaccedilatildeo expliacutecita entre as atividades desta empresa e a
induacutestria do gaacutes natural no Brasil que natildeo podem ser vistos de forma separada seja em
relaccedilatildeo agrave infra-estrutura existente como tambeacutem nas operaccedilotildees de compra e venda do
energeacutetico e dos planos de investimento futuros os quais necessariamente se subsumem aos
planos de investimento da proacutepria estatal
A parcela de mercado (market share) alcanccedilada pela Petrobraacutes fruto de deacutecadas de
monopoacutelio reflete ainda na praacutetica uma realidade que antes tambeacutem era referendada pela
legislaccedilatildeo logo a arquitetura da induacutestria de gaacutes natural atualmente existente demonstra uma
situaccedilatildeo praticamente idecircntica agravequela anterior agrave flexibilizaccedilatildeo e que para fins de
investimentos privados e fomento de um mercado competitivo nos diversos segmentos
possiacuteveis ainda se mostra difiacutecil de concretizar
21 O TRANSPORTE POR GASODUTOS E SEU ENQUADRAMENTO NA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL
A atividade de transporte de gaacutes natural sendo esta realizada por meio de uma infra-
estrutura dutoviaacuteria (gasodutos) caracteriza-se por se encontrar submetida a um regime
juriacutedico definido pela Uniatildeo estando diretamente subordinada agrave regulaccedilatildeo setorial exercida
pela ANP e agrave Lei do Petroacuteleo a qual estabeleceu um miacutenimo de regulamentaccedilatildeo nos seus
artigos 56 a 59
Com a criaccedilatildeo da ANP em 1997 a regulaccedilatildeo exercida sobre o serviccedilo de transporte de
gaacutes natural passou a se submeter agrave competecircncia normativa secundaacuteria desta agecircncia que
POSSAS Mario Luiz Os conceitos de mercado relevante e de poder de mercado no acircmbito da defesa da Concorrecircncia Fonte httpwwwieufrjbrgrcpdfsos_conceitos_de_mercado_relevante_e_de_poder_de_mercadopdf p 11 12 Acesso em 20 de novembro de 2007
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procurou regular a atividade pela Portaria n 17098 que estabelece a regulamentaccedilatildeo para a
construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou de transferecircncia e a Portaria
n 012002 que estabelece os procedimentos para o envio das informaccedilotildees referentes agraves
atividades de transporte e de compra e venda de gaacutes natural ao mercado aos carregadores e agrave
Agecircncia Nacional do Petroacuteleo ndash ANP
Aleacutem das citadas portarias no tocante agrave questatildeo especiacutefica da atividade de transporte
cita-se ainda pela sua relevacircncia as Resoluccedilotildees n 27 28 e 29 todas de 2005 da ANP que
estabelecem respectivamente o modo de uso das instalaccedilotildees de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural mediante remuneraccedilatildeo adequada ao transportador a cessatildeo de capacidade contratada e
os criteacuterios para caacutelculo de tarifas de transporte respectivamente
Independente da natureza juriacutedica utilizada para a elaboraccedilatildeo das normas em questatildeo
de resoluccedilatildeo ou portaria o fato eacute que todas elas trazem consigo uma densa carga de
normatividade estabelecendo todos os requisitos para a entrada atuaccedilatildeo e saiacuteda dos agentes
econocircmicos no setor ficando pendente apenas a instituiccedilatildeo de sanccedilotildees expressas apesar de
existentes em outros diplomas normativos e decorrentes do descumprimento de algum
dispositivo das portarias ou resoluccedilotildees citadas
A atividade de transporte verificada no contexto da induacutestria do gaacutes natural como
localizada logo apoacutes onde ocorre produccedilatildeo ou importaccedilatildeo do insumo bem como depois que
este sai das instalaccedilotildees de transferecircncia do produtor (que satildeo dutos de interesse especiacutefico do
produtor onde natildeo haacute direito ao livre acesso para terceiros interessados e que se encontram no
interior das instalaccedilotildees onde ocorre a produccedilatildeo) se caracteriza pelas peculiaridades de sua
estrutura como uma induacutestria de rede143 ainda sujeita ao monopoacutelio natural144 da Petrobraacutes e
143 Entende-se por induacutestria de rede aquela para cujo escoamento de sua mercadoria dependa de uma infra-estrutura previamente instalada a qual no caso do gaacutes natural satildeo os dutos por onde o mesmo eacute carregado desde a refinaria ateacute as distribuidoras e destas aos consumidores finais Satildeo ambientes que forccedilam a negociaccedilatildeo entre os interessados posto que para o ingresso nas mesmas eacute necessaacuterio possuir compatibilidade de tecnologias Segundo Calixto Salomatildeo Filho por proporcionarem retornos crescentes de escala constituem uma nova
68
que por tais razotildees demanda uma accedilatildeo regulatoacuteria pela ANP muito mais incisiva a fim de
preservar os princiacutepios constitucionais da Ordem Econocircmica e concomitantemente o
aumento de novos agentes econocircmicos
Tendo em vista essas caracteriacutesticas estruturais do mercado de transporte a proacutepria Lei
do Petroacuteleo em seus artigos 1ordm e 58ordm busca condicionar o desenvolvimento dessa prestaccedilatildeo de
serviccedilo de forma estritamente regulada tendo como metas o fomento da competiccedilatildeo a natildeo
discriminaccedilatildeo tarifaacuteria entre os agentes (no caso os carregadores que satildeo aqueles que
contratam o transportador para levar o gaacutes natural comprado da instalaccedilatildeo de produccedilatildeo ateacute seu
destino final) a maximizaccedilatildeo do uso da infra-estrutura existente (evitando a ocorrecircncia de
capacidade ociosa) e o livre-acesso para terceiros interessados A regulaccedilatildeo destas metas foi
feita pela ANP por se tratar do ente regulador setorial responsaacutevel pela implementaccedilatildeo da
poliacutetica energeacutetica nacional atraveacutes do seu poder normativo secundaacuterio sendo relevante para
a anaacutelise dos objetivos citados verificar o disposto nos atos normativos abaixo analisados a
fim de constatar se estes se subsumem inteiramente agrave sua lei de regecircncia (que eacute a Lei do
Petroacuteleo) e aleacutem disso se o tratamento teacutecnico realizado condiz com a normatizaccedilatildeo
constitucional de modo a assegurar a efetivaccedilatildeo dos princiacutepios gerais da atividade econocircmica
e dentre eles a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ressalte-se portanto que o fato da agecircncia reguladora se valer de um regramento
estritamente teacutecnico para cuidar da atividade em questatildeo natildeo significa que ela se encontra
alheia ao respeito aos princiacutepios constitucionais que regem qualquer atividade econocircmica que
hipoacutetese de monopoacutelio natural pois quanto maior o nuacutemero de usuaacuterios maior seraacute a utilidade do produto para os usuaacuterios seguintes e portanto maior a facilidade e a lucratividade da venda sucessiva Quanto maior a produccedilatildeo mais faacutecil a venda de uma unidade adicional do produto SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial As condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 191 144 O conceito de monopoacutelio natural diz respeito a um tipo de atividade econocircmica cuja realizaccedilatildeo se torna economicamente viaacutevel apenas quando for feita por um uacutenico agente face as economias de escala envolvidas na comercializaccedilatildeo do produto ou serviccedilo atraveacutes do uso de uma infra-estrutura de produccedilatildeo de grandes dimensotildees cuja duplicaccedilatildeo se mostra teacutecnica ou economicamente inviaacutevel para os concorrentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 38
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for exercida no Brasil logo o direcionamento dos atos normativos expedidos deve refletir
esse espiacuterito constitucional de modo a direcionar a conduta dos agentes privados para a
maacutexima efetivaccedilatildeo da teleologia desenvolvimentista preconizada pela Carta Magna
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 1998
Nesta portaria se encontra prevista a necessidade da conferecircncia de autorizaccedilatildeo para a
atuaccedilatildeo de novos agentes interessados na construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte ou de transferecircncia de gaacutes natural bem como os requisitos para sua outorga que
deve ser realizada em duas etapas quais sejam a da ldquoautorizaccedilatildeo de construccedilatildeordquo e
ldquoautorizaccedilatildeo de operaccedilatildeordquo (art 2ordm)
O mais relevante todavia que se verifica na citada portaria pode ser encontrado nos
seus artigos 6ordm145 e 15ordm146 onde no artigo 6ordm tem-se uma restriccedilatildeo para o exerciacutecio da
atividade de transporte em que o agente interessado na sua realizaccedilatildeo necessita possuir no
objeto social da empresa apenas tal atividade como passiacutevel de ser exercida Tal restriccedilatildeo
assume especial relevacircncia para o setor em face de se tratar o transporte como uma atividade
essencial na interligaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do gaacutes natural
logo restringir o espectro de accedilatildeo das empresas transportadoras implicaraacute necessariamente
em que elas natildeo atuem em outros setores de modo a prevenir a verticalizaccedilatildeo da induacutestria e
tratamentos discriminatoacuterios entre os agentes fato este passiacutevel de ocorrer no caso da
presenccedila de uma transportadora que tambeacutem atue como carregadora (realizando a compra e
venda de gaacutes natural) ou produtora Referida restriccedilatildeo a despeito de atingir em um primeiro
145 Portaria ANP n 17098 art 6ordm Caso a ANP classifique as instalaccedilotildees como de transporte para gaacutes natural a autorizaccedilatildeo soacute seraacute concedida a pessoa juriacutedica cujo objeto social contemple exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte 146 Portaria ANP n 17098 art 15 As autorizaccedilotildees de que trata esta Portaria seratildeo revogadas nos seguintes casos I - liquumlidaccedilatildeo ou falecircncia homologada ou decretada II - requerimento da empresa autorizada III - descumprimento das obrigaccedilotildees assumidas nesta Portaria e de outras disposiccedilotildees legais aplicaacuteveis
70
momento a liberdade de iniciativa dos agentes privados pois eles ficam impedidos de atuar
em mais de um ramo da cadeia de comercializaccedilatildeo do gaacutes natural (quando jaacute estejam atuando
como transportadores) tem como fundamento legitimador o proacuteprio art 173 sect4ordm do texto
constitucional pois o que se busca por meio desta medida eacute prevenir eventuais abusos dos
agentes econocircmicos caso se verificasse sua presenccedila em diferentes segmentos fato este que
poderia ter o condatildeo de ensejar tratamentos discriminatoacuterios aos concorrentes bem como
pela razatildeo de o transporte de gaacutes natural ser um monopoacutelio natural natildeo sendo possiacutevel
abarcar um nuacutemero elevado de competidores dados os custos e restriccedilotildees teacutecnicas envolvidas
Jaacute o artigo 15ordm estabelece as condiccedilotildees para a revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo demonstrando
o caraacuteter vinculado da mesma natildeo sujeita agrave precariedade dos criteacuterios subjetivos de
conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica de modo a especializar esse regime
de outorga em face do modelo claacutessico garantindo ainda maior seguranccedila juriacutedica para os
agentes do setor assemelhada agravequela existente nas concessotildees sendo poreacutem menos
burocraacutetica e de tracircmite mais ceacutelere Neste ponto a Portaria passa a inovar no ordenamento
juriacutedico pois aleacutem de instituir um modelo de autorizaccedilatildeo vinculada em contrapartida ao
modelo claacutessico de clara discricionariedade vai aleacutem do disposto na proacutepria Lei do Petroacuteleo
pois esta ao tratar da autorizaccedilatildeo para o transporte de gaacutes natural apenas confere agrave ANP a
prerrogativa de baixar normas sobre as condiccedilotildees da autorizaccedilatildeo e a transferecircncia de sua
titularidade (art 56 sect uacutenico) nada remetendo sobre eventuais formas de revogaccedilatildeo da
mesma Procurar interpretar de forma extensiva o termo ldquocondiccedilotildeesrdquo para que este
abrangesse natildeo apenas os criteacuterios miacutenimos para a entrada do agente econocircmico no setor mas
tambeacutem as maneiras pelas quais ele poderia sair seria conferir agrave agecircncia reguladora poderes
para inovar um instituto juriacutedico jaacute plenamente consolidado e de limitaccedilotildees predefinidas natildeo
sendo admissiacutevel sob o aspecto legal essa exorbitaccedilatildeo de atribuiccedilotildees pela ANP pois caso o
legislador ordinaacuterio quisesse estabelecer condiccedilotildees vinculando as formas de saiacuteda do agente
71
econocircmico do mercado poderia ter instituiacutedo o instrumento da concessatildeo administrativa
(como de fato foi feito no projeto de lei do gaacutes que seraacute analisado adiante)
212 A Resoluccedilatildeo n 27 de 14 de outubro de 2005
Tal resoluccedilatildeo traz consigo importantes conceituaccedilotildees para o esclarecimento dos
agentes inseridos no mercado bem como procura regulamentar o livre acesso agraves instalaccedilotildees
de transporte e a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo dos serviccedilos dos transportadores Neste
contexto ela segue a determinaccedilatildeo do disposto nos arts 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo
quando este trata da possibilidade da ANP emitir normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados
e o art 58 caput que institui a possibilidade de livre acesso no Brasil
Eacute na citada resoluccedilatildeo portanto que se encontram os conceitos de transportador
interessado e carregador147 que satildeo os agentes que atuam em tal atividade bem como a forma
de serviccedilo oferecida separada em ldquoserviccedilo de transporte firmerdquo e ldquoserviccedilo de transporte
interruptiacutevelrdquo148
No seu artigo 4ordm149 tem-se o tratamento do livre acesso aos dutos de transporte que
devem ser realizados de forma negociada ou seja sem a ingerecircncia da ANP (fato este
temeraacuterio em razatildeo do baixo grau de agentes atuantes no setor e do alto poder de mercado da
Petrobraacutes que ainda se apresenta como monopolista e dessa forma capaz de influir
147 Resoluccedilatildeo n 272005 art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte 148 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador XVI - Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel (STI) serviccedilo de transporte o qual poderaacute ser interrompido pelo Transportador dada a prioridade de programaccedilatildeo do Serviccedilo de Transporte Firme 149 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art4ordm O Transportador permitiraacute o acesso natildeo discriminatoacuterio agraves suas Instalaccedilotildees de Transporte assim como a conexatildeo de suas instalaccedilotildees com outras Instalaccedilotildees de Transporte exceto nos casos em que sem prejuiacutezo do disposto no Art 7ordm desta Resoluccedilatildeo a solicitaccedilatildeo do serviccedilo refira-se a Novas Instalaccedilotildees de Transporte Paraacutegrafo uacutenico As condiccedilotildees operacionais necessaacuterias agrave conexatildeo de Instalaccedilotildees de
72
decisivamente nos preccedilos e demais encargos contratuais) definindo ainda uma espeacutecie de
quarentena para as instalaccedilotildees de transporte que tenham menos de seis anos de operaccedilatildeo
comercial restriccedilatildeo essa natildeo prevista na Lei do Petroacuteleo e que vai diretamente de encontro
aos princiacutepios constitucionais da livre iniciativa e livre concorrecircncia sem deixar de mencionar
o da legalidade por estabelecer uma vedaccedilatildeo expressa ao exerciacutecio da atividade econocircmica
em questatildeo com base em um criteacuterio puramente econocircmico
Outro aspecto que merece ser mencionado da citada resoluccedilatildeo eacute o fato dessa
estabelecer a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo para os serviccedilos de transporte a ser exercida
pelo que denominou de ldquoConcurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidaderdquo- CPAC que eacute um
procedimento similar a um leilatildeo destinado agrave realizar a oferta e alocaccedilatildeo das capacidades
disponiacuteveis nos dutos existentes para os interessados devendo ser realizado sempre que haja
solicitaccedilatildeo de um novo Serviccedilo de Transporte Firme - STF ou sempre apoacutes um ano da
realizaccedilatildeo do uacuteltimo (art 8ordm) tendo de observar os princiacutepios da transparecircncia isonomia e
publicidade (art 9ordm caput) Neste ponto novamente a ANP exorbita da sua funccedilatildeo reguladora
pois em momento algum a Lei do Petroacuteleo estabelece condiccedilotildees para a forma de contrataccedilatildeo
dos dutos de transporte aleacutem do que se decirc mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das
instalaccedilotildees (art 58 caput) logo a criaccedilatildeo de um procedimento licitatoacuterio que restringe o
acesso a potenciais interessados natildeo apenas ofende os limites impostos pela lei de regecircncia da
agecircncia reguladora mas tambeacutem se mostra flagrantemente inconstitucional por reduzir o
maacuteximo de efetividade que se espera dos princiacutepios constitucionais dentre eles a liberdade de
iniciativa livre concorrecircncia e da reduccedilatildeo das desigualdades regionais sendo este uacuteltimo
indiretamente afetado pela potencial reduccedilatildeo de agentes econocircmicos no setor fator este que
implica em menor oferta do energeacutetico e em maiores preccedilos
Transporte de distintos Transportadores incluiacutedas as conexotildees de fronteira do paiacutes seratildeo formalizadas em acordos de interconexatildeo
73
Verifica-se ainda na citada resoluccedilatildeo as consequumlecircncias decorrentes da reclassificaccedilatildeo
dos dutos de transferecircncia em de transporte150 onde aiacute se constata um elevado grau de
interferecircncia por um ato administrativo infralegal no direito de propriedade dos titulares das
instalaccedilotildees que contenham dutos de transferecircncia em razatildeo de natildeo prever nenhuma forma de
indenizaccedilatildeo assemelhando-se quase a um processo expropriatoacuterio com a diferenccedila de
estabelecer em razatildeo da reclassificaccedilatildeo uma prioridade para o antigo titular na utilizaccedilatildeo dos
dutos que antes eram de seu uso exclusivo A resoluccedilatildeo estabelece determinaccedilotildees expressas
valendo-se do verbo ldquotransferirrdquo para impor a transferecircncia da operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo dos
dutos a um transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees conferidas de modo a
recondicionar o direito de propriedade dos dutos a um interesse geral indefinido mas de
presenccedila essencial para a realizaccedilatildeo do processo de reclassificaccedilatildeo
Tais ingerecircncias expliacutecitas da citada resoluccedilatildeo natildeo foram ainda apreciadas pelo Poder
Judiciaacuterio encontrando-se perfeitamente vaacutelidas a despeito da intensidade de sua invasatildeo
sobre direitos hierarquicamente superiores e consagrados refletindo desta forma a prioridade
conferida pela ANP sobre a funccedilatildeo soacutecio-econocircmica que devem possuir os dutos de transporte
e de transferecircncia em detrimento dos interesses particularistas dos seus titulares sempre que
houver a possibilidade de utilizaccedilatildeo destes por terceiros interessados de modo a inserir novos
agentes no mercado Ou seja novamente tem-se um desrespeito a institutos juriacutedicos
claacutessicos neste caso da propriedade privada em benefiacutecio de interesses puramente
econocircmicos os quais ainda que justificaacuteveis por implicarem numa quase desapropriaccedilatildeo
pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees deveriam ensejar tambeacutem uma forma de indenizaccedilatildeo ou ateacute
150 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 11 O proprietaacuterio de Instalaccedilotildees de Transferecircncia que sejam reclassificadas como Instalaccedilotildees de Transporte transferiraacute a operaccedilatildeo e a manutenccedilatildeo destas instalaccedilotildees a um Transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees de operaccedilatildeo emitidas pela ANP e das demais licenccedilas requeridas para a sua obtenccedilatildeosect 1ordm O proprietaacuterio das Instalaccedilotildees de Transferecircncia passaraacute agrave qualidade de Carregador da Instalaccedilatildeo de Transporte e teraacute preferecircncia na contrataccedilatildeo de capacidade diretamente junto ao Transportador sem a necessidade de realizaccedilatildeo de CPAC ateacute o limite da Capacidade Maacutexima quando solicitada a reclassificaccedilatildeo
74
mesmo de quarentena (que natildeo encontra previsatildeo legal na Lei do Petroacuteleo) de modo a que o
titular das instalaccedilotildees amortizasse os custos despendidos
213 A Resoluccedilatildeo n 28 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a agecircncia reguladora trata dos casos em que poderaacute ocorrer cessatildeo de
capacidade contratada para o transporte de gaacutes natural (denominada na Lei do Petroacuteleo art
56 sect uacutenico de ldquotransferecircncia de titularidaderdquo) Verifica-se a necessidade de informar
previamente agrave agecircncia do intuito de realizar tal cessatildeo fato este que caso aprovado natildeo
eximiraacute o cedente de suas responsabilidades para com o ente regulador A cessatildeo a ser
operada por um agente carregador (que eacute o proprietaacuterio do gaacutes natural transportado) poderaacute
ser total ou parcial poreacutem nunca poderaacute ter como cessionaacuterio um transportador a fim de que
se previna uma maior concentraccedilatildeo de mercado
214 A Resoluccedilatildeo n 29 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a ANP legitimada pelo disposto no art 58 sect1ordm da Lei do Petroacuteleo
procurou regular a foacutermula de caacutelculo para as tarifas de transporte as quais por serem
negociadas diretamente entre o transportador e o carregador natildeo poderatildeo sofrer uma
ingerecircncia direta do ente regulador Deste modo a fim de prevenir um tratamento
diferenciado (discriminatoacuterio) a agecircncia reguladora procurou condicionar o caacutelculo da tarifa a
determinados requisitos dispostos em seu artigo 4ordm tais como os custos de uma prestaccedilatildeo
eficiente do serviccedilo o reflexo da distacircncia entre os pontos de recepccedilatildeo e entrega o volume e
o prazo de contrataccedilatildeo observando a responsabilidade de cada carregador eou serviccedilo na
ocorrecircncia desses custos e a qualidade relativa entre os tipos de serviccedilo oferecidos
O caacutelculo ainda deveraacute levar em consideraccedilatildeo o tipo de transporte contratado ou seja
se ele se caracterizar por um suprimento constante por prazo determinado seraacute enquadrado
75
como um Serviccedilo de Transporte Firme ndash STF que deveraacute obedecer segundo o disposto no
artigo 5ordm a encargos relativos aos custos fixos relacionados agrave capacidade de recepccedilatildeo as
despesas gerais e administrativas e os custos fixos de operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo a cobrir os
custos de investimento relacionados agrave capacidade de transporte a cobrir os custos fixos
relacionados agrave capacidade de entrega a cobrir os custos variaacuteveis com a movimentaccedilatildeo de
gaacutes
Caso se trate por outro lado de uma contrataccedilatildeo de quantias avulsas sem
fornecimento constante o contrato se daraacute por Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel ndash STI
sendo estruturada de acordo com o artigo 6ordm com base em um uacutenico encargo volumeacutetrico
tomando como referecircncia o serviccedilo de transporte firme
O papel da agecircncia portanto encontra-se respaldado natildeo apenas na Lei do Petroacuteleo
mas tambeacutem por buscar atraveacutes de um regramento teacutecnico altamente especializadoum
tratamento equacircnime entre os agentes econocircmicos prevenindo a ocorrecircncia de condutas
discriminatoacuterias e anticompetitivas na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal que reprime
veementemente o abuso de poder econocircmico que vise agrave eliminaccedilatildeo da concorrecircncia
Infelizmente a normatizaccedilatildeo infraconstitucional natildeo foi mais incisiva pois soacute previu a
possibilidade de intervenccedilatildeo do ente regulador caso a negociaccedilatildeo entre os interessados
restasse frustrada adotando claramente o modelo de acesso negociado quando que no Brasil
dadas as caracteriacutesticas estruturais do modelo de mercado de transporte de gaacutes natural ainda
sujeito ao monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa mais interessante seria a participaccedilatildeo da
agecircncia em toda a cadeia de negociaccedilatildeo atraveacutes de um modelo regulado de negociaccedilatildeo tal
qual idealizado no projeto de lei do gaacutes (PLS n 22605)
A imediata consequumlecircncia para a manutenccedilatildeo de um modelo de acesso negociado sem
a intervenccedilatildeo direta do agente regulador se mostra na perpetuaccedilatildeo da estrutura monopolista jaacute
consolidada da induacutestria a qual permanece com os mesmos caracteres anteriores agrave
76
flexibilizaccedilatildeo constitucional do monopoacutelio do petroacuteleo pela Emenda Constitucional n 0995
de modo a natildeo apenas em nada contribuir para o desenvolvimento do mercado de transporte
de gaacutes natural como tambeacutem termina por reduzir a possibilidade de uma maior ampliaccedilatildeo da
malha dutoviaacuteria existente fato este que eacute imprescindiacutevel para a ampliaccedilatildeo da oferta de
energia a mercados menos expressivos que os da regiatildeo sudeste como o satildeo da regiatildeo
nordeste
O modelo de induacutestria do gaacutes natural adotado no Brasil portanto se mostra como uma
consequumlecircncia direta das opccedilotildees normativas que refletiram uma elevada concentraccedilatildeo
econocircmica do mercado fato este que natildeo deixa de cobrar seu preccedilo em mateacuteria de menor
oferta e variabilidade de produtos preccedilos elevados e falta de maiores incentivos para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente a qual se verifica condicionada agrave poliacutetica energeacutetica
da empresa monopolista do setor que apesar de se tratar de uma sociedade de economia
mista tambeacutem possui um caraacuteter privado que lhe eacute inerente logo investimentos a fundo
perdido ou em localidades de baixa atratividade por natildeo possuiacuterem um mercado consumidor
local terminam sendo marginalizadas do processo de interligaccedilatildeo dutoviaacuterio conforme se
verificaraacute a seguir ao serem analisados os modelos de induacutestria de gaacutes natural existentes no
mundo e aquele que o Brasil optou por utilizar
22 MODELOS DE INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A ESTRUTURA
VERIFICADA NO BRASIL
Existem basicamente quatro modelos que formatam a estrutura da induacutestria do gaacutes
natural no mundo cada qual mais especiacutefico e peculiar que o outro sempre numa contiacutenua
evoluccedilatildeo para uma estrutura totalmente desverticalizada (denominada tecnicamente de
unbundling) com alto grau de competiccedilatildeo entre as fases existentes e os agentes atuantes
77
Referidos modelos haacute de se ressaltar refletem o grau de maturidade e
desenvolvimento que possui a induacutestria de gaacutes natural de determinado paiacutes fato este que
explica as disparidades existentes entre eles
O primeiro e mais simples modelo151 se caracteriza pela plena integraccedilatildeo vertical ou
seja apenas uma empresa deteacutem todo o mercado de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo A
despeito do provaacutevel aumento da eficiecircncia em razatildeo da diminuiccedilatildeo do volume de
externalidades negativas envolvidas (decorrentes dos custos de transaccedilatildeo que envolvem as
negociaccedilotildees no mercado) a perda com a competiccedilatildeo e a capacidade de escolha do fornecedor
pelo consumidor se mostram frontais aos proacuteprios princiacutepios da Lei do Petroacuteleo e da
Constituiccedilatildeo Federal que natildeo apenas defendem a livre concorrecircncia como tambeacutem rechaccedilam
o abuso de poder econocircmico decorrente da dominaccedilatildeo de mercado exercida
Trata-se de uma estrutura caracterizada pela insipiecircncia no nuacutemero de agentes
envolvidos em regra dependente de investimentos puacuteblicos para protagonizar os
investimentos necessaacuterios em sua ampliaccedilatildeo e tornar desta forma mais atrativa agrave potencial
entrada de concorrentes
Nestes casos todas as operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes como de transporte ateacute o
consumidor final seja este residencial comercial ou industrial satildeo feitos por uma uacutenica
companhia sendo caracterizado portanto por um elevado grau de concentraccedilatildeo econocircmica e
ensejador da ocorrecircncia de lucros monopoliacutesticos dada a falta de competitividade e de
contestabilidade dos preccedilos praticados
No segundo modelo152 jaacute existe um avanccedilo em mateacuteria de concorrecircncia ainda
inexistente no anterior pois a competiccedilatildeo passa a ser integrada na fase da produccedilatildeo do gaacutes
natural havendo uma separaccedilatildeo entre esta primeira atividade e as duas seguintes quais sejam
151 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoArdquo a figura referenciada 152 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoBrdquo a figura referenciada
78
o transporte e a distribuiccedilatildeo A diferenccedila em relaccedilatildeo ao anterior portanto se daacute unicamente
pela entrada de outros agentes na primeira fase da cadeia restando ainda uma estrutura
verticalizada para o transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Verifica-se desta evoluccedilatildeo que com o estabelecimento de uma negociaccedilatildeo entre os
agentes produtores e o transportadordistribuidor eacute possiacutevel natildeo apenas em decorrecircncia da
elevaccedilatildeo da oferta ter uma diminuiccedilatildeo dos preccedilos como tambeacutem torna-se menos necessaacuteria a
precificaccedilatildeo por meio de uma agecircncia reguladora a qual soacute teria a necessidade de agir onde
natildeo existisse mercado o que natildeo eacute mais o caso
Tem-se aiacute o iniacutecio de uma competiccedilatildeo entre agentes fato este que gera maior liberdade
de escolha incremento na qualidade do produto ofertado e menores riscos de exerciacutecio de
poder de mercado com a exceccedilatildeo de que por existir ainda apenas um comprador para o gaacutes
natural produzido passa tal agente a ser monopsonista153 no mercado podendo exercer tal
poder de forma abusiva em relaccedilatildeo a seus fornecedores
No terceiro modelo154 tem-se a total desverticalizaccedilatildeo da induacutestria com agentes
diversos atuando nas fases de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo do gaacutes natural Com a
introduccedilatildeo do livre acesso a terceiros interessados eacute possiacutevel ainda a criaccedilatildeo de um mercado
atacadista do produto onde ocorram transaccedilotildees diretamente entre produtores e intermediaacuterios
e grandes consumidores eacute o chamado by pass que suprime uma etapa da induacutestria
economizando desta forma com os custos de transaccedilatildeo decorrentes do anteriormente
obrigatoacuterio contrato de transporte
Neste modelo suprime-se tambeacutem o problema verificado com o poder monopsocircnico
do transportadordistribuidor verificado na estrutura anterior pois agora ele natildeo se mostra
153 Trata-se resumidamente do oposto do agente monopolista sendo que focado no lado da demanda e natildeo da oferta O monopsonista tem a capacidade de impor preccedilos de compra aos seus fornecedores de modo a gerar economias inviaacuteveis num modelo de economia perfeita ensejando desta forma a ocorrecircncia do abuso de sua posiccedilatildeo dominante 154 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoCrdquo a figura referenciada
79
como o uacutenico agente capaz de comprar o gaacutes natural devendo atuar em consonacircncia com
outros agentes como traders distribuidoras consumidores industriais e empresas de energia
eleacutetrica
Ressalte-se que em todos os modelos por forccedila do disposto no artigo 58 da Lei do
Petroacuteleo caso se busque a implantaccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da induacutestria jaacute existente para
alguma das estruturas comentadas dever-se-aacute observar que a atividade do transportador teraacute
de comportar tambeacutem o livre acesso de suas instalaccedilotildees mediante justa remuneraccedilatildeo a
eventuais interessados na utilizaccedilatildeo de sua capacidade ociosa
A despeito do grau de abertura agrave competiccedilatildeo neste modelo sua plena aplicaccedilatildeo no
Brasil se mostra inviaacutevel pois o monopoacutelio constitucional dos serviccedilos locais de gaacutes
canalizado (art 25 sect 2ordm da CF) verificado a partir da passagem do gaacutes natural transportado
por estaccedilotildees denominadas tecnicamente de City Gates155 (ldquoportotildees da cidaderdquo) passa a ser
titularizado pelos Estados membros cada qual com sua distribuidora especiacutefica impedindo a
existecircncia de um livre acesso na distribuiccedilatildeo com uma relaccedilatildeo direta entre produtores e
transportadores com consumidores finais
Outro aspecto se daacute em face do alto grau de maturaccedilatildeo e desenvolvimento de uma
induacutestria deste tipo que requer uma razoaacutevel presenccedila de agentes produtores transportadores
e potenciais intermediaacuterios (empresas de trading) bem como uma malha de dutos altamente
capilarizada e inserida nos mais variados tipos de mercado (residencial comercial industrial)
fato este que ainda se mostra insipiente no Brasil
No quarto modelo tem-se uma total separaccedilatildeo entre as atividades de produccedilatildeo
distribuiccedilatildeo e transporte com o acreacutescimo do fato que os transportadores e distribuidores natildeo
155 Segundo a Resoluccedilatildeo ANP n 272005 denomina-se de ldquoponto de entregardquo (art 2ordm XIII) por ser o local onde o Transportador entrega ao Carregador ou a terceiro autorizado o gaacutes natural transportador
80
se mostram mais habilitados a realizar operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural tendo
como uacutenica funccedilatildeo a conduccedilatildeo deste bem do local de produccedilatildeo para onde for consumido
Busca-se desta forma evitar potenciais tratamentos discriminatoacuterios por parte das
transportadoras ou concessionaacuterias de distribuiccedilatildeo especialmente se como no caso do Brasil
a separaccedilatildeo entre empresas que operam na produccedilatildeo e transporte se daacute unicamente pela
obrigaccedilatildeo (no caso da Petrobraacutes) de constituir uma subsidiaacuteria (empresa controlada)
A vantagem do referido modelo estaacute no aumento da concorrecircncia nos mercados
atacadista e varejista com uma clara separaccedilatildeo e especializaccedilatildeo de funccedilotildees entre ambos e o
estabelecimento de preccedilos para o gaacutes natural que reflitam mais a realidade do mercado (e da
lei da oferta e da procura) atraveacutes de contratos de transporte de curto prazo mais flexiacuteveis e
capazes de serem negociados com terceiros caso haja capacidade ociosa
No Brasil a estrutura da induacutestria do gaacutes natural se encontra numa fase de transiccedilatildeo
entre os modelos um e dois pois apenas com a Emenda Constitucional n 0995 e
posteriormente com a Lei do Petroacuteleo eacute que efetivamente o monopoacutelio de direito exercido
pela Petrobraacutes passou a ser contestado Poreacutem apoacutes 40 anos de atividade sem nenhuma
competiccedilatildeo o grau de imersatildeo da empresa na induacutestria em questatildeo praticamente tornou
possiacutevel confundir as duas natildeo sendo possiacutevel para o Brasil imaginar a induacutestria do gaacutes
natural sem a presenccedila da Petrobraacutes
Tem-se portanto um modelo de induacutestria de gaacutes com a presenccedila massiva da estatal na
produccedilatildeo mas tambeacutem com participaccedilatildeo de outros agentes o que formalmente jaacute garantiria
a existecircncia de uma estrutura calcada no segundo modelo conforme se verifica pela figura no
anexo referente agrave atual estrutura da induacutestria de gaacutes natural no Brasil156
Haacute de se ressaltar todavia que a participaccedilatildeo da Petrobraacutes natildeo se resume apenas agraves
atividades de produccedilatildeo onde jaacute haacute concorrecircncia mas tambeacutem no transporte que ainda se
81
verifica como um monopoacutelio natural da empresa Eacute ainda detentora de participaccedilatildeo acionaacuteria
na maioria das distribuidoras estaduais estando presente nos Estados de Alagoas Bahia
Distrito Federal Rio de Janeiro Cearaacute Paranaacute Pernambuco Sergipe Maranhatildeo Piauiacute
Goiaacutes Espiacuterito Santo Mato Grosso do Sul Paraiacuteba Rio Grande do Norte Rondocircnia Santa
Catarina e Rio Grande do Sul
Referida participaccedilatildeo eacute feita atraveacutes da Gaspetro que eacute uma subsidiaacuteria integral
(empresa controlada nos termos do art 1098 I do Coacutedigo Civil) da empresa (por ter
participaccedilatildeo acionaacuteria de 100 da Petrobraacutes) criada em maio de 1998 especificamente para
atuar na ampliaccedilatildeo da oferta de gaacutes natural no paiacutes Desta forma a empresa pocircde garantir
mesmo com a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio um controle de mercado tambeacutem agrave jusante do lado
da oferta do produto ou seja em suas duas pontas na produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo157
Essa concentraccedilatildeo de atividades numa uacutenica companhia essencial para o iniacutecio da
induacutestria dados os elevados investimentos necessaacuterios para construir a malha de dutos e de
unidades de processamento necessaacuterias para a comercializaccedilatildeo do energeacutetico em larga escala
com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e a Lei do Petroacuteleo perdeu muito de sua
legitimidade normativa
O processo de evoluccedilatildeo dos modelos da induacutestria do gaacutes natural tem em vista a
ampliaccedilatildeo da competitividade nas suas mais diversas fases (produccedilatildeo transporte
distribuiccedilatildeo) bem como atraveacutes da captaccedilatildeo de investimentos privados (externos ou internos)
interessados em atuar no setor fato este que seraacute tanto melhor atingido quanto mais
contestaacutevel (com reduzidas barreias agrave entrada) ele for Natildeo se pode esquecer ainda que apenas
por meio da ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria de transporte de gaacutes natural eacute que se poderaacute
ofertar em bases equacircnimes um suprimento constante e alternativo de energia logo sendo a
156 Verificar apecircndice figura ldquoErdquo
82
energia um requisito essencial para o desenvolvimento de toda e qualquer atividade produtiva
ela se encontra diretamente relacionada com a reduccedilatildeo das desigualdades regionais portanto
quanto maior for o nuacutemero de agentes interessados ainda que estes se vinculem agrave Petrobras
para a entrada no setor (natildeo ofertando uma concorrecircncia direta com a empresa estatal) desde
que a formaccedilatildeo de eventuais parcerias se decirc de modo a reduzir custos e ampliar a capacidade
de transporte mais interessante e legiacutetimo seraacute sob o ponto de vista constitucional
A chamada desagregaccedilatildeo vertical ou unbundling que preconiza a separaccedilatildeo entre
atividades potencialmente competitivas das natildeo competitivas no intuito de fomentar a
competiccedilatildeo onde for possiacutevel e estabelecer uma regulaccedilatildeo proacute-concorrencial onde a
concorrecircncia natildeo puder se manifestar naturalmente ainda possui pouca influecircncia no modelo
de induacutestria preconizado para o gaacutes natural no Brasil
O unblundling visa portanto conforme claramente demonstrado no quarto modelo agrave
separaccedilatildeo entre as atividades de administraccedilatildeo da infra-estrutura (ou seja a transmissatildeo do
gaacutes natural que compreende as atividades de transferecircncia transporte e distribuiccedilatildeo) das
operaccedilotildees de compra e venda do energeacutetico (realizada por meio de agentes especiacuteficos
denominados de ldquocarregadoresrdquo)
Logo um transportador natildeo pode atuar como carregador e vice versa poreacutem no
Brasil o grau de desagregaccedilatildeo verificado vai apenas ao niacutevel da separaccedilatildeo juriacutedica entre as
empresas natildeo sendo proibido que um mesmo grupo econocircmico constitua duas pessoas
juriacutedicas distintas para explorar cada um dos segmentos como foi feito pela Petrobraacutes que
criou a Transpetro e a Gaspetro Natildeo haacute uma separaccedilatildeo societaacuteria como seria o ideal de
157 A tiacutetulo de ilustraccedilatildeo a Gaspetro conta com uma participaccedilatildeo acionaacuteria na Potigaacutes que eacute a distribuidora do Estado do Rio Grande do Norte de 83 Fonte httpwwwgaspetrocombrpaginadinamicaaspgrupo=284ampapres=publ acesso em 17 de outubro de 2007
83
modo a impedir uma convergecircncia de interesses e possiacuteveis tratamentos favorecidos entre as
empresas integrantes do mesmo grupo econocircmico158
Sendo a Petrobraacutes majoritaacuteria na fase de produccedilatildeo de gaacutes natural e detendo o
monopoacutelio natural da atividade de transporte de gaacutes natural nada impediraacute que tal empresa
utilize o poder de mercado159 que possui para realizar um tratamento diferenciado (seja por
custos discriminatoacuterios excesso de burocratizaccedilatildeo criteacuterios teacutecnicos mais rigorosos entre
outros) entre os agentes interessados em utilizar sua rede de dutos
A questatildeo natildeo eacute de menor relevacircncia nem apenas teoricamente vislumbraacutevel pois no
caso em exame quando se tem um grupo de empresas atuando em fases diferentes da
induacutestria (produccedilatildeo transporte distribuiccedilatildeo a ampliaccedilatildeo da receita da empresa transportadora
(Transpetro) atraveacutes da plena utilizaccedilatildeo da capacidade ociosa de seus dutos por terceiros
poderaacute implicar na diminuiccedilatildeo da receita na etapa de produccedilatildeo em funccedilatildeo da entrada de
novos fornecedores de gaacutes interessados em se valer da estrutura jaacute existente
A possibilidade portanto de negociaccedilatildeo direta entre produtores e distribuidores por
meio de uma transportadora que natildeo seja do grupo envolvido pela Petrobraacutes (onde natildeo haja
participaccedilatildeo acionaacuteria desta ou de suas subsidiaacuterias) eacute remota logo verifica-se uma situaccedilatildeo
em que os novos produtores e demais potenciais carregadores concorrentes teratildeo de se
submeter agrave utilizaccedilatildeo da rede de dutos controlada pela Transpetro bem como por
distribuidoras estaduais cuja participaccedilatildeo acionaacuteria em regra conta com a presenccedila da
Gaspetro
Eacute possiacutevel verificar portanto agrave primeira vista que o principal oacutebice para o
desenvolvimento da induacutestria de gaacutes natural no Brasil se daacute pela excessiva concentraccedilatildeo de
158 Das doze transportadoras de petroacuteleo existentes no Brasil seis possuem participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobras e trecircs contam com participaccedilatildeo de ateacute 50 do capital social Neste sentido httpwwwgasbrasilcombrtecnicasartigosartigoasparCod=550 acesso em 17 de outubro de 2007
84
mercado operada pela Petrobraacutes que ainda condiciona todos os planos de investimento do
paiacutes ao cronograma da proacutepria estatal fato este que em razatildeo do baixo nuacutemero de agentes
independentes na fase do transporte implica na perda de interesse de novos investimentos ou
entatildeo no condicionamento destes agrave participaccedilatildeo da estatal
A princiacutepio considerando o grau de maturidade da induacutestria de gaacutes natural no Brasil a
falta de cultura na sua utilizaccedilatildeo que natildeo para fins de geraccedilatildeo de energia eleacutetrica e a baixa
capilaridade da rede de dutos que obedece a loacutegica de crescimento das grandes metroacutepoles e
natildeo chega aos demais centros urbanos por natildeo terem ainda um mercado para o pleno consumo
do energeacutetico a presenccedila massiva de uma empresa com capital puacuteblico se apresentaria
beneacutefica pois conduziria seus planos de investimento agraves determinaccedilotildees do Poder Puacuteblico
Todavia referida loacutegica estatista natildeo mais possui referecircncia na economia de mercado
preconizada pela Constituiccedilatildeo Federal a qual prioriza a livre iniciativa e a livre concorrecircncia
como pilares da nova ordem econocircmica instituiacuteda bem como ao disposto na Lei do Petroacuteleo
que determina o direito ao livre acesso de terceiros interessados na utilizaccedilatildeo dos dutos de
transporte jaacute existentes
De acordo com o atual direcionamento do ordenamento juriacutedico paacutetrio natildeo existe mais
espaccedilo para a concentraccedilatildeo de mercado gerada pela Petrobraacutes nas diversas fases da induacutestria
do gaacutes natural sendo necessaacuteria a evoluccedilatildeo do modelo existente para uma estrutura
desagregada verticalmente com clara separaccedilatildeo entre as atividades de transmissatildeo (transporte
e distribuiccedilatildeo) e de compra e venda do energeacutetico pois soacute dessa forma seraacute possiacutevel prevenir
a ocorrecircncia de tratamentos diferenciados e garantir a entrada de mais agentes econocircmicos
Uma estrutura de mercado verticalmente integrada com trechos ainda submetidos ao
monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa termina por culminar no direcionamento do
159 Trata-se da capacidade que uma empresa possui de impor preccedilos e condiccedilotildees ao mercado independente da postura dos demais agentes econocircmicos envolvidos de modo a excluir a concorrecircncia Cf FORGIONI Paula A
85
comportamento dos proacuteprios interessados em ingressar no segmento160 os quais ao inveacutes de
procurar formalizar uma competiccedilatildeo com as pessoas jaacute existentes terminam por formar
parcerias ou se submeter agraves ingerecircncias do competidor mais forte
A importacircncia de se tentar estabelecer uma competiccedilatildeo real e natildeo apenas legal nos
segmentos mais concentrados da induacutestria eacute imprescindiacutevel logo a fase do transporte de gaacutes
natural que em regra eacute feita por meio de gasodutos mas que tambeacutem pode se ocorrer na
forma liquefeita ou comprimida (atraveacutes do Gaacutes Natural Liquefeito ndash GNL ou Gaacutes Natural
Comprimido - GNC) haacute de ser efetivamente aberta agrave participaccedilatildeo de novos competidores
onde se preserve um tratamento natildeo discriminatoacuterio e que haja o fomento da concorrecircncia
entre os envolvidos
Tem-se pois como maior gargalo para o estabelecimento de uma efetiva competiccedilatildeo
na induacutestria do gaacutes natural o segmento relativo ao transporte do mesmo o qual apesar da
relevacircncia natildeo possui a natureza de um serviccedilo puacuteblico essencial (como se daacute na atividade de
distribuiccedilatildeo) mas que necessariamente deve se pautar pelos ideais de universalizaccedilatildeo e maior
eficiecircncia na prestaccedilatildeo
Para tanto faz-se necessaacuterio observar tal fase da induacutestria natildeo apenas sob a oacutetica
constitucional e do direito ao desenvolvimento mas tambeacutem segundo suas proacuteprias
caracteriacutesticas de bem de uso essencial (essential facility) ao desenvolvimento do restante da
cadeia e cuja forma de contrataccedilatildeo e precificaccedilatildeo se mostraratildeo determinantes para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria ou sua estagnaccedilatildeo
Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 318 160 Trata-se do trinocircmio Estrutura-Conduta-Desempenho modelo baacutesico de organizaccedilatildeo industrial idealizado ainda na deacutecada de 30 em Harvard que pode ser caracterizado pela influecircncia que cada aspecto do mercado exerce sobre o seu momento posterior Nesse contexto em razatildeo das condiccedilotildees de oferta e demanda tem-se um mercado estruturado de forma mais ou menos concentrada com variabilidade de barreiras agrave entrada e nuacutemero de agentes fato este que por sua vez influi na conduta dos competidores e dos potenciais entrantes especialmente nas estrateacutegias a tomar para garantir sua parcela de mercado e consequumlentemente um desempenho satisfatoacuterio em mateacuteria de lucros e custos Cf BAGNOLI Vicente Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 118 (nota 23)
86
23 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL SOB A PERSPECTIVA
CONSTITUCIONAL
Para entender a relevacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural em relaccedilatildeo ao
tema proposto se faz necessaacuterio compreender natildeo apenas a influecircncia que tal atividade possui
para a manutenccedilatildeo e crescimento da matriz energeacutetica nacional mas tambeacutem o conceito que
se procura denotar ao utilizar a expressatildeo ldquoreduccedilatildeo das desigualdades regionaisrdquo
Afinal sob qual perspectiva o transporte de gaacutes natural poderaacute influir para a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais Eis o cerne da questatildeo
O conceito de desigualdade ora utilizado se encontra estabelecido no artigo 3ordm da Carta
Magna quando esta dispotildee em seu inciso III como objetivo fundamental da Repuacuteblica a
reduccedilatildeo das desigualdades sociais e regionais Natildeo se trata de uma afirmaccedilatildeo poliacutetica ou
despida de qualquer significado A partir deste momento o legislador constituinte originaacuterio
traccedilou uma meta vinculante ateacute mesmo para todo o restante da Constituiccedilatildeo e
consequumlentemente ao ordenamento juriacutedico dela derivado
Passa-se neste momento para o artigo 177 e seguintes do texto constitucional que
tratam da Ordem Econocircmica e Financeira sendo para alguns doutrinadores a Constituiccedilatildeo
Econocircmica161 inserida no interior da Constituiccedilatildeo ao traccedilar num soacute Tiacutetulo praticamente todas
as regras para a ordenaccedilatildeo das atividades econocircmicas sejam estas capitaneadas pelo Estado
ou pela iniciativa privada
A atividade de transporte de gaacutes natural inserida no Capiacutetulo I artigo 177 IV passa a
se submeter portanto agrave principiologia constitucional derivada dos ditames da Ordem
161 Constituiccedilatildeo Econocircmica representa o espaccedilo compreendido na Carta Magna que agrega um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da atividade econocircmica visando a sua transformaccedilatildeo rejeitando desta maneira o ideal de que o mercado seria auto-regulaacutevel Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo Econocircmica e
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Econocircmica estabelecida devidamente consolidada no caput do artigo 170 que consolida o
sistema capitalista de produccedilatildeo como o sistema econocircmico162 a ser adotado e a livre iniciativa
como postulado para interpretaccedilatildeo dos princiacutepios elencados dentre os quais a livre
concorrecircncia defesa do consumidor funccedilatildeo social da propriedade e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais e sociais
O transporte de gaacutes natural todavia seja ele realizado por meio de dutos sob a forma
liquefeita ou agrave granel se apresenta como uma atividade preteacuterita a toda essa normatividade de
imperatividade indiscutiacutevel acima delineada portanto desde o seus primoacuterdios a atividade de
transporte obedeceu a uma loacutegica e principiologia proacuteprias claramente dissonante da que se
verifica atualmente
Para se confirmar tal discrepacircncia faz-se preciso realizar uma digressatildeo histoacuterica e
observar o protagonista que ainda se apresenta como principal agente ou player163
responsaacutevel pela descoberta e difusatildeo do gaacutes natural na matriz energeacutetica nacional que eacute a
Petrobraacutes
Criada em 03 de outubro de 1953 por Getuacutelio Vargas pela Lei n 2004 a Petroacuteleo
Brasileiro SA efetivamente marca o iniacutecio da moderna induacutestria petroliacutefera no paiacutes detendo
por mais de quatro deacutecadas o monopoacutelio em todos os segmentos das atividades econocircmicas
relativas ao petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
Desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 33 No mesmo sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 70 162 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 163 Player eacute a denominaccedilatildeo comumente utilizada pelos integrantes da induacutestria do petroacuteleo para designar os agentes que participam da mesma
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Toda a estrutura desenvolvida nesse periacuteodo natildeo se perdeu com a flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio em 1995 pois sua participaccedilatildeo no mercado de transporte de gaacutes natural jaacute se
encontrava totalmente consolidada
A atividade de transporte dependente ainda em larga escala de uma intrincada rede de
dutos para se viabilizar economicamente ainda estava longe de ser considerada tecnicamente
ldquomadura164rdquo refletindo a realidade histoacuterica que permeou os investimentos feitos pela
Petrobraacutes notadamente focados nas maiores metroacutepoles urbanas do paiacutes daquele tempo e
atualmente quais sejam Satildeo Paulo e Rio de Janeiro
Desde o iniacutecio natildeo se pensou o transporte de gaacutes natural como alternativa para a
integraccedilatildeo energeacutetica nacional seja pela insipiecircncia do mercado consumidor bem como pela
falta de reservas provadas e da dificuldade de armazenamento do produto que se torna mais
econocircmico pela sua queima do que com a sua conservaccedilatildeo A ciecircncia de que as reservas de
gaacutes existentes no paiacutes satildeo de volume consideraacutevel165 dependeram de intensos investimentos
em tecnologia que soacute na uacuteltima deacutecada renderam frutos com a descoberta de campos com
capacidade de produccedilatildeo suficientes para elevar o gaacutes natural agrave categoria de alternativa
energeacutetica ao proacuteprio petroacuteleo
Natildeo se trata eacute bom ressaltar de substituir o petroacuteleo ou a hidroeletricidade pelo gaacutes
natural mas de diversificar a matriz energeacutetica brasileira de acordo com as peculiaridades e
164 O mercado eacute tido como ldquomadurordquo quando aleacutem de possuir uma intricada rede de dutos atingindo todo um paiacutes existe um amplo grau de concorrecircncia em todas as fases de negociaccedilatildeo da mercadoria desde a sua produccedilatildeo ateacute a comercializaccedilatildeo fato este que natildeo se verifica no Brasil pela existecircncia do monopoacutelio dos Estados na distribuiccedilatildeo (art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal) o grau de concentraccedilatildeo exercido pela Petrobraacutes no transporte e a falta ainda de uma separaccedilatildeo juriacutedica e contaacutebil capaz de reduzir tal monopoacutelio e garantir a presenccedila de novos agentes 165 Em 2006 as reservas provadas de gaacutes natural ficaram em torno de 3479 bilhotildees msup3 um aumento de 135 em relaccedilatildeo a 2005 Deste montante soacute no mecircs de fevereiro de 2007 a produccedilatildeo nacional foi de aproximadamente 491 milhotildees de msup3d sendo um volume 228 superior ao registrado no mecircs de janeiro de 2007 e 29 superior agrave produccedilatildeo de fevereiro de 2006 Fonte httpwwwanpgovbrdocgas2007boletimgas_200702pdf acesso em 20 de junho de 2007
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potencialidades regionais166 garantindo uma maior universalizaccedilatildeo dos investimentos em
induacutestrias de base que ainda se encontram estritamente pontuadas em regiotildees especiacuteficas do
paiacutes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do transporte de gaacutes natural se
apresenta possiacutevel a partir do reconhecimento pelas autoridades competentes que o
desenvolvimento econocircmico para beneficiar a totalidade da populaccedilatildeo demanda natildeo apenas
o acuacutemulo de capitais e o investimento isolado em determinadas regiotildees do paiacutes que jaacute se
encontrem industrializadas mas tambeacutem no fomento agravequelas ainda carentes de
industrializaccedilatildeo
Tal fato soacute se mostra possiacutevel atraveacutes da implantaccedilatildeo de uma infra-estrutura energeacutetica
em tais regiotildees notadamente a Norte e Nordeste que seja capaz de atrair a iniciativa privada
e suas induacutestrias as quais necessitam para tornar viaacutevel qualquer empreendimento laacute
iniciado de um suprimento contiacutenuo barato e de boa qualidade de energia que torne
sustentaacuteveis as atividades realizadas e sem maiores riscos regulatoacuterios quanto ao seu
fornecimento167
Retornando aos ditames constitucionais e tendo em consideraccedilatildeo que a Carta Magna
natildeo pode ser interpretada em tiras168 ou seja atraveacutes de dispositivos isolados uns dos outros
torna-se forccediloso reconhecer que quando se discute a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
166 Explorar as potencialidades regionais significa dar prioridade agrave capacidade de geraccedilatildeo energeacutetica mais adequada agrave regiatildeo analisada natildeo se limitando apenas ao modelo de hidreleacutetricas e teacutermicas mas levando em consideraccedilatildeo tambeacutem a energia solar e eoacutelica que no RN se mostra com um imenso potencial de crescimento 167 Em mateacuteria de processamento de gaacutes natural por exemplo a Regiatildeo Nordeste se apresenta como a segunda maior do paiacutes jaacute a regiatildeo Norte se mostra a mais ociosa em razatildeo da ausecircncia de uma rede de dutos capaz de escoar sua produccedilatildeo As duas regiotildees ironicamente comportam a segunda colocaccedilatildeo em mateacuteria de reservas provadas de gaacutes atraacutes apenas do Rio de Janeiro e isoladamente o Amazonas se mostra em segundo lugar (por Estado) com 153 (vide nota de rodapeacute da paacutegina 58) 168 Eros Grau preconiza que ao se interpretar e aplicar um texto normativo tal natildeo pode se dar isoladamente portanto a aplicaccedilatildeo do direito natildeo leva em conta apenas um enunciado individualizadamente mas todo o sistema onde ele se encontra inserido Quando o autor fala sobre interpretar em tiras quer dizer exatamente isso uma interpretaccedilatildeo isolada que natildeo leve em conta o contexto em que o enunciado se encontre pois como natildeo haacute textos legais isolados deve-se ter em conta as influecircncias que eles exercem uns nos outros Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 175
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natildeo se poderaacute fazecirc-la sem por exemplo o desenvolvimento nacional (art 3ordm inciso II) ou
seja por estarem necessariamente interligados os objetivos com os princiacutepios da ordem
econocircmica para se restringir a anaacutelise apenas a esses dois pontos da Constituiccedilatildeo natildeo se
poderaacute fazer um estudo constitucional da influecircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
sem previamente verificar qual a consequumlecircncia e finalidade desse transporte
consubstanciados na reduccedilatildeo das desigualdades regionais e no desenvolvimento nacional
Deve-se entender previamente agrave anaacutelise do transporte propriamente dito como este se
encaixaraacute na qualidade de instrumento transformador da realidade existente para que natildeo
continue a figurar apenas como perpetuador do modelo ateacute entatildeo adotado e o papel dos
objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica deteacutem uma relevante influecircncia
para o correto direcionamento dessa atividade
O conceito de desigualdade regional levado em consideraccedilatildeo neste trabalho eacute o de uma
situaccedilatildeo isonomicamente discrepante (essencialmente no aspecto econocircmico) entre as
diversas regiotildees do paiacutes (norte nordeste centro-oeste sul e sudeste)
Essa desigualdade ou falta de isonomia se apresenta por meio dos indicadores soacutecio-
econocircmicos169 como o Iacutendice de Desenvolvimento Humano ndash IDH de riqueza e
escolarizaccedilatildeo das citadas regiotildees ou seja a falta de um planejamento soacutecio-econocircmico para
todo o paiacutes resultou em ilhas de excelecircncia e bolsotildees de pobreza na concentraccedilatildeo de riqueza e
da pobreza na industrializaccedilatildeo e na falta dela
As desigualdades regionais refletem tais contrastes ou seja o investimento localizado
a industrializaccedilatildeo que apenas beneficiou determinadas regiotildees seja em decorrecircncia de
169 O Iacutendice de Desenvolvimento Humano - IDH utilizado pela Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas ndash ONU foi criado visando a aperfeiccediloar os meacutetodos estatiacutesticos de anaacutelise do grau de disparidades existentes entre os paiacuteses que natildeo mais podia ser feito exclusivamente pela renda per capita em razatildeo desta soacute levar em consideraccedilatildeo o fator econocircmicoO IDH se mostrou um modelo mais completo pois reuacutene natildeo apenas o estudo da questatildeo econocircmica mas tambeacutem a longevidade (esperanccedila de vida ao nascer) e a educaccedilatildeo (alfabetizaccedilatildeo e taxa de matriacutecula)Cf SCHOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Porto Alegre Sergio
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circunstacircncias histoacutericas ou devido a um planejamento econocircmico focado estritamente em
determinadas partes do paiacutes
Natildeo se pode buscar tal reduccedilatildeo todavia sem a utilizaccedilatildeo de um planejamento
macroeconocircmico consolidado para todo o paiacutes focado nas potencialidades e limitaccedilotildees de
cada regiatildeo bem como na necessidade de tratamento diferenciado agravequelas historicamente
menos favorecidas
De acordo com o artigo 174 do texto constitucional as novas funccedilotildees estatais de
agente normativo e fiscalizador da atividade econocircmica170 se perfazem por meio da
fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento sendo este uacuteltimo determinante para o setor puacuteblico e
indicativo para o setor privado
Verifica-se portanto que com a Constituiccedilatildeo de 1988 o Estado passou a adquirir
competecircncias e limitaccedilotildees distintas das suas estruturaccedilotildees anteriores pois nunca antes uma
Constituiccedilatildeo havia preconizado como papel do Estado unicamente o caraacuteter de agente
normativo e regulador da atividade econocircmica bem como pela responsabilidade de realizaccedilatildeo
de um planejamento apenas indicativo para os particulares
Trata-se de uma feiccedilatildeo mais subsidiaacuteria que preconiza os investimentos privados e a
saiacuteda do Estado de suas funccedilotildees preciacutepuas como o monopoacutelio da exploraccedilatildeo do petroacuteleo
atuando mais como gerente que agente da atividade econocircmica
Importante esclarecimento se verifica no paraacutegrafo primeiro do artigo 174 da
Constituiccedilatildeo Federal o qual esclarece como papel da legislaccedilatildeo ordinaacuteria o estabelecimento
Antonio Fabris 2000 p 143 Sobre IDH vide ainda BNDES Visatildeo do desenvolvimento BNDES lanccedila iacutendice de desenvolvimento social nordm 29 disponiacutevel em wwwbndesgovbr acesso em 17 de junho de 2007 p 2 170 O conceito de atividade econocircmica utilizado no artigo 174 da Constituiccedilatildeo procura accedilambarcar tanto as accedilotildees empreendidas pelo Poder Puacuteblico no cumprimento de seu mister que se daacute pelos serviccedilos puacuteblicos como tambeacutem as accedilotildees empreendidas pela iniciativa privada onde o Estado soacute poderia adentrar por meio de meacutetodos interventivos em razatildeo de natildeo ser uma prestaccedilatildeo de sua titularidade exclusiva Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 92
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das diretrizes e bases do planejamento para o desenvolvimento nacional equilibrado o que
em outras palavras repercute diretamente na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Tem-se entatildeo da correlaccedilatildeo da atividade de transporte de gaacutes natural a necessaacuteria
observacircncia desta aos imperativos da reduccedilatildeo das desigualdades regionais desenvolvimento
nacional e ao planejamento que por ser determinante ao setor puacuteblico necessariamente
vincularaacute a protagonista do setor qual seja a Petrobraacutes por ainda ser uma empresa estatal
A importacircncia da atividade de transporte se daacute em razatildeo de ser esta que realiza a
ligaccedilatildeo das usinas geradoras de energia ao mercado consumidor da mesma ou seja sem um
sistema de transporte bem interligado pode-se ateacute ter um excedente energeacutetico que este natildeo
seraacute utilizado (como se daacute no caso do Amazonas que eacute o segundo maior em reservas poreacutem
deteacutem uma capacidade de processamento ociosa em razatildeo da ausecircncia de infra-estrutura para
o escoamento da produccedilatildeo) tornando-se ocioso e acarretando os problemas pelos quais o paiacutes
passou durante o apagatildeo energeacutetico em 2001 decorrente exatamente da falta de planejamento
e de uma rede de transmissatildeo bem interligada171
O planejamento energeacutetico no contexto ora analisado perpassa pela diversificaccedilatildeo da
sua matriz e da necessidade de interligaccedilatildeo daiacute a relevacircncia do investimento na ampliaccedilatildeo do
transporte de gaacutes natural que pelo volume de suas reservas e da induacutestria jaacute existente
representaria um excelente avanccedilo em tal processo
Sendo assim tatildeo importante o tratamento do transporte de gaacutes natural natildeo pode ser
feito nos moldes de uma atividade econocircmica como outra qualquer mas tendo em
consideraccedilatildeo que ela se mostra como essencial para o desenvolvimento de outras atividades
171 Segundo Vieira mais do que chuva faltou accedilatildeo poliacutetica para fazer cumprir a legislaccedilatildeo pelos agentes puacuteblicos e privados na aacuterea de energia deflagrando uma crise anunciada Para o citado autor o que faltou literalmente foi a expansatildeo das linhas de transmissatildeo (ou seja planejamento) pois no fim de 2000 e iniacutecio de 2001 houve aacutegua em excesso em Itaipu fato este que poderia ter aliviado a crise se esta tivesse sido utilizada para economizar no uso dos reservatoacuterios da regiatildeo sudeste o que natildeo ocorreu em razatildeo da ausecircncia da 3ordf linha de Itaipu que ainda natildeo estava concluiacuteda CF VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 174
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natildeo apenas da induacutestria do petroacuteleo mas tambeacutem de qualquer estabelecimento industrial
comercial ou ateacute mesmo residencial que necessite de energia
Quando se fala em transporte de gaacutes natural portanto se estaacute tratando natildeo apenas do
gaacutes em si mas de sua relevacircncia como energeacutetico essencial estaacute-se transportando energia
que eacute a mateacuteria prima baacutesica para o desenvolvimento de qualquer empreendimento puacuteblico ou
privado
A induacutestria do gaacutes natural se caracteriza ao contraacuterio da induacutestria do petroacuteleo
propriamente dita por possuir um sistema de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do seu bem
extremamente interligado denominado jaacute previamente de induacutestria de rede172 pois depende
para a movimentaccedilatildeo do seu produto de toda uma malha de dutos que interliguem as
unidades de produccedilatildeo processamento transporte e distribuiccedilatildeo Os investimentos nesta rede
satildeo portanto altiacutessimos e sempre de meacutedio a longo prazos pois a interligaccedilatildeo em um paiacutes de
dimensotildees continentais como o Brasil natildeo se faz em poucos anos daiacute a necessidade
novamente de um planejamento energeacutetico
O transporte em si natildeo eacute uma atividade fim eacute uma atividade meio pois tem a funccedilatildeo
preciacutepua de interligar as zonas produtoras com as distribuidoras do produto feito em regime
monopoacutelico pelas distribuidoras estaduais (as quais possuem com exceccedilatildeo da de Satildeo Paulo
participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobraacutes) logo natildeo eacute o transporte que gera renda mas
a consequumlecircncia deste ao entregar o produto ao seu destinataacuterio que iraacute dar iniacutecio agrave geraccedilatildeo e
distribuiccedilatildeo de riquezas
Assim como a eletricidade (energia eleacutetrica) a energia como um todo deve ser vista
com um ideal universalizador de alcance indiscriminado a todas as regiotildees do paiacutes pois soacute
assim seraacute possiacutevel garantir um miacutenimo de isonomia para a concorrecircncia entre tais regiotildees na
busca de um desenvolvimento social e economicamente equilibrado
94
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais passa pelo reconhecimento do transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso essencial que necessita ser universalizado a fim de garantir a
oportunidade de um crescimento industrial e comercial agraves regiotildees do paiacutes que foram
convenientemente esquecidas durante a industrializaccedilatildeo brasileira
Eacute por meio do transporte e da universalizaccedilatildeo da energia que se garantiraacute a base para o
desenvolvimento e a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o gaacutes natural tem o potencial de
ser um importante instrumento de mudanccedila dessa realidade
O atual sistema econocircmico e as estruturas de mercado tais quais elas foram criadas
precisam se adaptar para o alcance dos objetivos e princiacutepios constitucionais ou seja longe
de se apresentar como um instrumento de manutenccedilatildeo do status quo o transporte de gaacutes
natural deve ser um meio para a modificaccedilatildeo da realidade fato este que depende
especialmente da mudanccedila de mentalidade dos governantes e autoridades puacuteblicas que ainda
permeiam sua ideologia pela oacutetica estritamente economicista da teoria econocircmica da
regulaccedilatildeo173 sem levar em consideraccedilatildeo os claros ditames constitucionais
24 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL E A NECESSIDADE DO
PLANEJAMENTO
Natildeo se discute a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural seja este
nacional ou importado como meio essencial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e
consequumlentemente para o proacuteprio desenvolvimento do paiacutes
172 Vide subtoacutepico 21 173 Referida teoria propugna um modelo de Estado de intervenccedilatildeo miacutenima privilegiando a economia de mercado amplamente livre fulcrada na livre iniciativa e auto-regulaccedilatildeo pois o mercado seria um agente mais competente para alocar seus recursos de maneira mais eficiente que se tivesse o direcionamento do Estado Tal corrente de pensamento se desenvolveu por meio dos ideoacutelogos da Escola de Chicago especialmente nas deacutecadas de 70 e 80 tendo a frente autores como Aaron Director e Ronald Coase nos anos 50 bem como Milton Friedman (capitalism and freedom) George J Stigler (The theory of economic regulation) Richard Posner (Theories of economic regulation) Friedrich H Hayek (The Constitution of liberty) dentre outros
95
O fornecimento estaacutevel com boa qualidade e de baixo de custo de energia limpa e
economicamente viaacutevel seja para a geraccedilatildeo eleacutetrica ou teacutermica eacute imprescindiacutevel para a
diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica brasileira de forma sustentaacutevel a curto meacutedio e longo
prazos
O papel do gaacutes natural no contexto ora traccedilado se mostra a cada dia mais importante
especialmente em razatildeo da contiacutenua alta dos preccedilos do petroacuteleo no mercado internacional e do
passivo ambiental por este gerado
Atualmente entretanto natildeo se pode mais relegar este bem agrave pouca importacircncia dada
dez anos atraacutes pois a anaacutelise da atividade de transporte se mostra essencial para a
consolidaccedilatildeo do disposto na teleologia da legislaccedilatildeo do setor que pugna por um mercado
competitivo nos moldes idealizados pela Carta Magna no artigo 170
Eacute no transporte contudo no momento que se daacute anterior agrave passagem do bem para as
distribuidoras estaduais que se verifica o ponto central para a consolidaccedilatildeo de um mercado
competitivo de gaacutes natural no paiacutes e da proacutepria ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente
A atividade de transporte todavia por se tratar de uma induacutestria cujas escalas somente
tecircm seus custos reduzidos e lucros potencializados a partir de um elevado grau de interligaccedilatildeo
e com um nuacutemero crescente de usuaacuterios se mostra no Brasil incapaz de comportar um grande
nuacutemero de concorrentes
Conforme ressaltado previamente o fato da existecircncia de um monopoacutelio natural torna
o setor jaacute naturalmente avesso ao fomento da concorrecircncia por se mostrar incapaz de
viabilizar a presenccedila de um nuacutemero ainda que reduzido de competidores em face dos
elevados custos para a entrada e permanecircncia no mercado
O fato do transporte de gaacutes natural depender de uma malha de dutos para seu
escoamento termina por inserir tal fase da induacutestria ao monopoacutelio natural de uma uacutenica
empresa o que em regiotildees onde ainda inexiste malha dutoviaacuteria ou onde ela eacute reduzida
96
condiciona sua criaccedilatildeo e ampliaccedilatildeo agraves empresas (ou empresa) que atua no segmento
imediatamente anterior ou seja na produccedilatildeo pelo claro interesse que possuem os produtores
de ver seu produto comercializado (natildeo se podendo desconsiderar que o gaacutes natural ainda se
mostra plenamente substituiacutevel por outros insumos de custo inferior como carvatildeo e oacuteleo
combustiacutevel)
Na praacutetica portanto o transporte se torna refeacutem das empresas mais capitalizadas e
detentoras do maior nuacutemero de concessotildees de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo o que no Brasil
qualifica a Petrobraacutes como um agente protagonista
A ausecircncia de uma separaccedilatildeo societaacuteria todavia entre a empresa principal e suas
subsidiaacuterias perpetua o modelo de integraccedilatildeo vertical ainda existente consolidando o
monopoacutelio natural e potencializando praacuteticas abusivas do poder econocircmico detido contra os
concorrentes nos segmentos passiacuteveis de competiccedilatildeo como a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo
(seja esta realizada pelos carregadores ou entatildeo na relaccedilatildeo da distribuidora com os
consumidores finais)
A atividade regulatoacuteria exercida pela ANP que natildeo deve ser confundida com atividade
regulamentadora174 (esta uacuteltima eacute prerrogativa do presidente da Repuacuteblica art 84 IV da
Constituiccedilatildeo Federal) passa portanto a assumir um importante papel no desenvolvimento da
temaacutetica ora discutida175 pois seraacute a ANP em uacuteltima instacircncia (e enquanto natildeo se criar um
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural) que poderaacute tentar implementar um modelo
de induacutestria minimamente competitivo no segmento do transporte
Sendo encarregada de implementar a Poliacutetica Energeacutetica Nacional agrave ANP ficou
estabelecido o dever de aplicar a Lei do Petroacuteleo a qual em todo seu conteuacutedo relegou
174 A regulamentaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo poliacutetica no exerciacutecio de impor regras secundaacuterias jaacute a regulaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo administrativa decorrente de uma abertura da lei Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 132 175 Conforme verificado no subtoacutepico 21
97
apenas quatro artigos para tratar do transporte de petroacuteleo derivados e gaacutes natural localizados
no capiacutetulo VII artigos 56 57 58 e 59
No artigo 56 tem-se a definiccedilatildeo atual do regime juriacutedico aplicaacutevel qual seja a
autorizaccedilatildeo a ser concedida pela ANP para a atividade de transporte (seja a que tiacutetulo for
por dutos via navios criogecircnicos entre outros) e tambeacutem a questatildeo da transferecircncia de
titularidade do bem ou seja de uma operaccedilatildeo posterior de venda do gaacutes natural entre
carregadores
O artigo 57 nada inova ou contribui no tratamento mais especiacutefico da mateacuteria pois se
trata de uma mera regra de transiccedilatildeo do antigo regime juriacutedico ao atual estabelecido na
proacutepria Lei do Petroacuteleo para a Petrobraacutes e demais empresas proprietaacuterias de dutos e
equipamentos de transporte que no prazo de 180 dias teriam as autorizaccedilotildees emitidas
O artigo 58 tratou do livre acesso agraves instalaccedilotildees de transporte para terceiros
interessados mediante o pagamento de um valor previamente acordado entre as partes ou a
ser estabelecido pela ANP em caso de divergecircncia bem como o direito de preferecircncia de
utilizaccedilatildeo do titular dos dutos pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees Natildeo esclarece portanto que
tipo de estrutura se trata se relativa ao transporte de petroacuteleo ou gaacutes natural
O artigo 59 uacuteltimo relativo ao capiacutetulo em questatildeo se refere agrave possibilidade da
reclassificaccedilatildeo dos dutos de transporte em dutos de transferecircncia mediante comprovaccedilatildeo de
um interesse de terceiros na sua utilizaccedilatildeo
Essa escassa previsatildeo legal conspirou para a manutenccedilatildeo de uma induacutestria
verticalizada com elevadas barreiras agrave entrada no segmento ora estudado especialmente pelo
98
fato de natildeo determinar uma separaccedilatildeo societaacuteria176 entre os diversos agentes presentes nos
segmentos de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo
Uma anaacutelise mais detida de tais artigos em consonacircncia com a forma como se daacute o
transporte de gaacutes natural haacute de ser feita inicialmente sobre o regime juriacutedico aplicaacutevel qual
seja a autorizaccedilatildeo e posteriormente sobre o processo de reclassificaccedilatildeo dos dutos pois os
dutos de transferecircncia precedem os de transporte na movimentaccedilatildeo do gaacutes natural para soacute
entatildeo ser levantada a questatildeo do livre acesso prevista no artigo 58 e consequumlentemente o
tratamento como bens de acesso (essential facilities) bem como o problema da precificaccedilatildeo
essencial para a manutenccedilatildeo do modelo existente ou sua modificaccedilatildeo para uma estrutura proacute-
competitiva
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP
O uso das autorizaccedilotildees como instrumento de outorga de direitos e deveres por parte
do Poder Puacuteblico deve verificar o regime juriacutedico177 aplicaacutevel agraves mesmas fatos este que no
acircmbito do direito econocircmico enseja um tratamento diferenciado do modelo claacutessico
vislumbrado no direito administrativo
Haacute de se observar portanto no tocante ao referido instituto (autorizaccedilatildeo) suas
similaridades e discrepacircncias do modelo original claacutessico do direito administrativo bem como
sua proacutepria finalidade a qual iraacute ensejar a outorga (ou natildeo) pelo ente regulador e se no
tocante aos projetos de lei de reforma da Lei do Petroacuteleo se mostra juridicamente viaacutevel a
substituiccedilatildeo pelo instituto da concessatildeo
176 A separaccedilatildeo eacute meramente juriacutedica pois conforme determina o artigo 65 a Petrobraacutes ficou encarregada de constituir uma subsidiaacuteria com atribuiccedilotildees especiacuteficas para atuar na operaccedilatildeo e construccedilatildeo dos seus dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural 177 A expressatildeo ldquoregime juriacutedicordquo deve ser entendida como o tratamento juriacutedico dado pelo ordenamento a um determinado fato logo havendo diferenccedila na hipoacutetese ou na estatuiccedilatildeo (antecedente e consequumlente normativos que formam a estrutura loacutegica da norma juriacutedica) eacute porque independente da identidade de nomenclatura ter-se-
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Inicialmente considere-se que a autorizaccedilatildeo ora discutida se encontra subsumida ao
poder regulador (e natildeo regulamentador) conferido pela Lei do Petroacuteleo agrave ANP (art 8ordm caput
incisos V e VI) sendo esta uma das primeiras distinccedilotildees em relaccedilatildeo ao instituto correlato
claacutessico
A autorizaccedilatildeo regulatoacuteria para o transporte de gaacutes natural se caracteriza por seu caraacuteter
vinculado178 fato este passiacutevel de criacutetica pelo fato da vinculaccedilatildeo ter sido estabelecida atraveacutes
de um instrumento normativo infralegal sem qualquer fundamentaccedilatildeo legal na Lei do
Petroacuteleo tendo como fonte formal mediata os princiacutepios da Ordem Econocircmica
Constitucional estatuiacutedos no art 170 da Carta Magna (que trata dos princiacutepios gerais da
atividade econocircmica) que refletem uma nova partilha de atribuiccedilotildees entre a sociedade e o
Estado bem como o novo enfoque (privatiacutestico) a ser dado para determinadas atividades
A proacutepria escolha pela Lei do Petroacuteleo para utilizar o instituto da autorizaccedilatildeo (com as
suas devidas especializaccedilotildees) caracteriza de imediato uma opccedilatildeo pelo regime juriacutedico de
direito privado adotado perante a atividade objeto do mesmo em contraposiccedilatildeo por exemplo
agrave delegaccedilatildeo de concessatildeo para a fase da distribuiccedilatildeo que configura monopoacutelio constitucional
dos Estados e eacute tratada em razatildeo disso como um serviccedilo puacuteblico (regida pelas normas de
direito puacuteblico adotando os compromissos de generalidade na prestaccedilatildeo modicidade das
tarifas e de continuidade do serviccedilo)
A opccedilatildeo pela autorizaccedilatildeo portanto reflete uma decisatildeo poliacutetica sobre a atividade em
relaccedilatildeo ao seu grau de imprescindibilidade e importacircncia para a sociedade pois aleacutem de
excluiacute-la da esfera de abrangecircncia dos princiacutepios e regras atinentes ao serviccedilo puacuteblico (cuja
aacute institutos juriacutedicos distintos CF FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 172 178 Natildeo deve ser confundida com a licenccedila administrativa A autorizaccedilatildeo vinculada se mostra como uma nova modalidade criada pela Lei Geral de Telecomunicaccedilotildees (Lei n 947297) e que se diferencia da licenccedila por se dar essencialmente sobre uma atividade de titularidade estatal enquanto que a licenccedila versa sobre atividades de titularidade da iniciativa privada Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 197
100
amplitude de atividades varia conforme os valores de cada sociedade em cada eacutepoca
analisada) busca-se uma maior eficiecircncia em sua prestaccedilatildeo (mais celeridade e menos
burocratizaccedilatildeo)
De acordo com o conceito claacutessico de autorizaccedilatildeo esta se mostra definida como um
ato administrativo discricionaacuterio e precaacuterio conferido de forma unilateral pelo Poder Puacuteblico
para que o autorizataacuterio exerccedila determinada atividade ou utilize certo bem puacuteblico em seu
interesse exclusivo ou predominante179 Eacute regida portanto pelos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade da Administraccedilatildeo que mesmo verificando a aptidatildeo do requerente natildeo se
mostra obrigada a conferir o referido ato bem como com a sua outorga natildeo garante sua
preservaccedilatildeo podendo ser revogada180 a qualquer momento
Com relaccedilatildeo agrave modalidade de autorizaccedilatildeo vinculada existente nas atividades de
transporte de petroacuteleo e gaacutes natural esta se mostra natildeo apenas no artigo 8ordm V e VI da Lei do
Petroacuteleo mas tambeacutem em seu artigo 56181 Ao contraacuterio do modelo claacutessico as condicionantes
criadas pela ANP para revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo eliminam sua precariedade bem como natildeo
se trata mais de um ato que se extingue quando conferida pois afastando-se do regime
juriacutedico de direito puacuteblico que submete os serviccedilos puacuteblicos concedidos e permitidos (aleacutem da
possibilidade daqueles autorizados nos termos do art 21 da CF) passa a atuar como
reguladora do mercado com o ldquoexpliacutecito propoacutesito de orientar e conformar positivamente a
179 FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 67 180 Nas autorizaccedilotildees vinculadas a revogaccedilatildeo natildeo se opera devendo a extinccedilatildeo se dar apenas por meio da cassaccedilatildeo caducidade decaimento renuacutencia ou anulaccedilatildeo Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 169 181 Lei n 947897 Art 56 Observadas as disposiccedilotildees das leis pertinentes qualquer empresa ou consoacutercio de empresas que atender ao disposto no art 5deg poderaacute receber autorizaccedilatildeo da ANP para construir instalaccedilotildees e efetuar qualquer modalidade de transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural seja para suprimento interno ou para importaccedilatildeo e exportaccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico A ANP baixaraacute normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de traacutefego
101
atividade autorizada no sentido da realizaccedilatildeo de uns objetivos previamente programados ou
ao menos implicitamente definidos nas normas aplicaacuteveis182rdquo
As autorizaccedilotildees vinculadas ainda refletem a existecircncia de um direito subjetivo do
requerente se mostrando portanto declaratoacuterias e natildeo constitutivas de direito (como no caso
das discricionaacuterias) pois a partir do preenchimento de todos os requisitos objetivos e
subjetivos183 poderatildeo os interessados requerer ao Poder Puacuteblico sua outorga
No caso da Lei do Petroacuteleo esta natildeo faz uma referecircncia expressa agrave natureza da
autorizaccedilatildeo se discricionaacuteria ou vinculada tendo tais especificaccedilotildees ficado a cargo da ANP
(realizada atraveacutes da Portaria n 17098) quando do exerciacutecio de sua competecircncia regulatoacuteria
A atividade de transporte de gaacutes natural em face dos elevados custos para sua
realizaccedilatildeo da proacutepria caracteriacutestica do mercado em questatildeo que se mostra refrataacuterio a um
ambiente de livre e atomizada concorrecircncia bem como pela relevacircncia que possui atualmente
para a diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (fato este que se modificou para a atual
configuraccedilatildeo desde a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal onde as circunstacircncias eram
outras) natildeo pode admitir para a entrada de novos agentes e exerciacutecio da atividade que esta se
decirc por meio de um modelo de autorizaccedilatildeo claacutessico onde sua outorga pode ser revogada ad
nutum poreacutem conforme jaacute criticado previamente essa maior estabilidade do instituto juriacutedico
deveria ter sido prevista na proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria a qual em momento algum garantiu
margem de atuaccedilatildeo para que o ente regulador inovasse na ordem juriacutedica ainda que para
aperfeiccediloar o sistema que lhe foi confiado regular
A ausecircncia de garantias de estabilidade natildeo se mostra compatiacutevel com o transporte de
gaacutes natural o qual assim como na distribuiccedilatildeo demanda um tempo bastante razoaacutevel (na
182 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo FERNANDEZ Tomaacutes-Ramoacuten Curso de derecho administrativo Tomo II 10ordf ed Madri Civitas 2001 apud FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 69 (rodapeacute 29) 183 Vide art 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo bem como a Portaria n 17098 da ANP jaacute analisados no subtoacutepico 21
102
distribuiccedilatildeo os contratos se mostram com lapsos temporais de ateacute 30 anos) para cobrir os
custos iniciais
Fato eacute que esse modelo de autorizaccedilatildeo nunca foi juridicamente questionado logo a
despeito dos viacutecios encontrados no mesmo natildeo se pode simplesmente ignorar sua existecircncia e
relevacircncia
Excluiacuteda portanto a possibilidade de utilizaccedilatildeo das autorizaccedilotildees discricionaacuterias
claacutessicas (ressalvadas todas as consideraccedilotildees jaacute efetuadas quanto ao modelo vinculado)
observe-se ainda que natildeo se pode confundir conforme salientado previamente a autorizaccedilatildeo
vinculada com a licenccedila administrativa pois esta versa sobre atividades de titularidade da
sociedade enquanto que a autorizaccedilatildeo vinculada trata de atividades de titularidade puacuteblica o
que no caso do transporte se verifica pelo disposto nos arts 4ordm e 5ordm da Lei do Petroacuteleo184 que
tratam de atividades sujeitas ao monopoacutelio da Uniatildeo e a possibilidade destas serem
concedidas ou autorizadas
Haacute de se destacar ainda que a Lei do Petroacuteleo estabeleceu um caso claacutessico de
discricionariedade tiacutepica ao utilizar o verbo ldquopoderaacuterdquo quando da outorga das autorizaccedilotildees
para a atividade de transporte (art 56) e que a princiacutepio poderiam servir de criacutetica agrave
afirmaccedilatildeo de que se trataria na verdade de uma autorizaccedilatildeo claacutessica e natildeo vinculada pois
submetida aos criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo
Tal contradiccedilatildeo todavia eacute meramente superficial A aparente discricionariedade se
mostra muito mais ampla na vagueza do enunciado normativo (no termo utilizado pela regra
juriacutedica) que na norma em si verificaacutevel apenas na praacutetica no ato da aplicaccedilatildeo do direito
184 Lei n 947897 Art 4deg Constituem monopoacutelio da Uniatildeo nos termos do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal as seguintes atividades IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem como o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e de gaacutes natural Art 5deg As atividades econocircmicas de que trata o artigo anterior seratildeo reguladas e fiscalizadas pela Uniatildeo e poderatildeo ser exercidas mediante concessatildeo ou autorizaccedilatildeo por empresas constituiacutedas sob as leis brasileiras com sede e administraccedilatildeo no Paiacutes (grifos pessoais)
103
apoacutes um exerciacutecio preacutevio de interpretaccedilatildeo dos textos legais Em face do caso concreto a
discricionariedade se reduz devendo se submeter ainda ao impeacuterio do princiacutepio da
razoabilidade185 e da maacutexima concretizaccedilatildeo da finalidade da lei que no caso em tela natildeo se
exime da existecircncia de um forte interesse puacuteblico (apesar de natildeo se tratar de um serviccedilo
puacuteblico sob o aspecto unicamente dogmaacuteticonormativista)
Deve-se ainda visualizar a discricionariedade natildeo como um poder ou um ato conferido
ao administrador ou regulador mas como um dever juriacutedico de cumprir com uma finalidade
legal e para qual foi garantido de maneira instrumental um poder correlato186 que caso natildeo
utilizado dentro dos limites da razoabilidade e da oacutetima concretizaccedilatildeo da norma juriacutedica
aplicada187 poderaacute ser revisto pelo Judiciaacuterio
A mera utilizaccedilatildeo de um termo (que natildeo se confunde com conceito) juriacutedico
indeterminado tal qual o foi pela Lei do Petroacuteleo natildeo garante de per si portanto a
possibilidade de se estar diante de um dever amplamente discricionaacuterio do administrador pois
a vagueza do termo utilizado soacute pode configurar na praacutetica a accedilatildeo discricionaacuteria em face do
caso concreto e apoacutes a aplicaccedilatildeo do direito consistente na interpretaccedilatildeo e criaccedilatildeo de conceitos
referentes ao termo em questatildeo e ao contexto em que se encontra situado
185 Utiliza-se o conceito de discricionariedade proposto por Celso Antonio Bandeira de Mello que associa a liberdade de escolha do administrador agrave opccedilatildeo que melhor atinja os resultados esperados pela teleologia da norma sem o que resultaria na possibilidade de invalidaccedilatildeo pelo Judiciaacuterio Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 48 186 Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 15 187 Natildeo se pode confundir ao analisar o deverpoder discricionaacuterio do administrador puacuteblico as diferenccedilas existentes entre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito e sua concretizaccedilatildeo pois aquela consiste na criaccedilatildeo com base nos termos juriacutedicos previstos abstratamente na lei de uma norma individual com conceitos criados pela metalinguagem juriacutedica jaacute a concretizaccedilatildeo se daacute quando da execuccedilatildeo desta norma individual criada pelo inteacuterprete no caso concreto sob anaacutelise A discricionariedade administrativa se situa num momento posterior agrave aplicaccedilatildeo do direito mas anterior agrave sua concretizaccedilatildeo onde apoacutes a criaccedilatildeo da norma individual se mostram possiacuteveis duas ou mais opccedilotildees a cargo do administrador que deveraacute se pautar com base na razoabilidade na escolha que melhor alcance as finalidades do texto legal Neste sentido FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 43 168
104
Natildeo satildeo os termos da lei que se mostram vinculantes mas o seu conteuacutedo extraiacutedo
por um processo de interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito que gera os conceitos juriacutedicos
subsequumlentes que criam a norma individual sem a qual tem-se um mero enunciado
normativo
Quando o texto (ou enunciado) normativo portanto estabelece uma claacuteusula
condicional ao afirmar ldquoobservados os requisitos estabelecidos em leirdquo (art 56 caput Lei do
Petroacuteleo) e posteriormente confere a possibilidade das empresas que cumpram com todos
estes requisitos a obtenccedilatildeo de uma autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio de determinada atividade o
termo juriacutedico indeterminado que ora se analisa qual seja ldquopoderaacuterdquo diz respeito natildeo ao ente
regulador competente para conferir a autorizaccedilatildeo mas ao proacuteprio requerente interessado que
caso ainda se mostre interessado optaraacute pela outorga ou natildeo da autorizaccedilatildeo
A vinculaccedilatildeo do ato autorizador se mostra ainda mais clara ao se verificar o disposto
no paraacutegrafo uacutenico do citado artigo 56 quando trata do dever da ANP em baixar normas sobre
a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua
titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de
traacutefego que demonstram natildeo a possibilidade de opccedilatildeo entre conferir ou natildeo a autorizaccedilatildeo
segundo criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade mas sim tal qual ocorre com as licenccedilas
administrativas acaso verificadas todas as condiccedilotildees necessariamente teratildeo de ser conferidas
Nesse contexto a adequaccedilatildeo do requerente interessado frente aos requisitos para a
conferecircncia de autorizaccedilatildeo estabelecidos pelo ente regulador comete a este o deverpoder de
realizar a referida outorga especialmente se esta garantir mais que uma declaraccedilatildeo do direito
existente do requerente um reforccedilo agrave concorrecircncia em um mercado ainda altamente
concentrado e submetido ao impeacuterio de praticamente um uacutenico agente
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia
105
A ANP procurou normatizar as atividades relativas aos condutos de gaacutes natural por
meio de resoluccedilotildees e portarias administrativas como a de n 1701998 que visa ldquoestabelecer a
regulamentaccedilatildeo para a construccedilatildeo a ampliaccedilatildeo e a operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou
de transferecircncia de petroacuteleo seus derivados gaacutes natural inclusive liquumlefeito biodiesel e
misturas oacuteleo dieselbiodieselrdquo
Tais instrumentos aleacutem de aacutegeis no tocante agrave elaboraccedilatildeo se comparados ao
procedimento legislativo ordinaacuterio funcionam tambeacutem como otimizadores de tempo e de
qualidade pois teoricamente seratildeo isentos de pressotildees poliacuteticas e voltados inteiramente para
a aacuterea que procuram regular Referidas normas se apresentam como opccedilotildees administrativas
as quais embora elaboradas com maior densidade teacutecnica sobre um setor da economia
previamente deslegalizado natildeo visam mais agrave aplicaccedilatildeo de uma regra legislativa predefinida
mas agrave harmonizaccedilatildeo de interesses e valores contrapostos por meio da ponderaccedilatildeo que iraacute
definir a nova normatizaccedilatildeo a ser adotada188
A despeito da intriacutenseca especialidade dos textos emitidos pelas agecircncias estes natildeo
podem na raiz de sua teleologia se distanciar dos princiacutepios constitucionais que norteiam a
atividade econocircmica regulada logo a busca da concretizaccedilatildeo dos princiacutepios constitucionais
como o da reduccedilatildeo das desigualdades regionais deveraacute sempre nortear a elaboraccedilatildeo de
qualquer enunciado normativo por mais teacutecnico e aparentemente distanciado do destinataacuterio
final qual seja a populaccedilatildeo em geral bem como os proacuteprios agentes econocircmicos envolvidos
Retornando agrave questatildeo dos dutos de transporte e de transferecircncia verifica-se mesmo na
regulaccedilatildeo operada pela ANP uma patente lacuna regulatoacuteria no tocante ao seu detalhado
regime juriacutedico fato este originaacuterio da proacutepria lei de origem a qual natildeo esclareceu
taxativamente a forma como deveriam ser diferenciados tais bens
106
Um estudo hermenecircutico sistemaacutetico poreacutem natildeo pode levar em consideraccedilatildeo ao
analisar um instituto juriacutedico apenas o seu regramento legal infraconstitucional pelo
contraacuterio deve pautar a pesquisa inicialmente na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal pois atraveacutes
dela eacute que se poderaacute traccedilar o delineamento interpretativo mais adequado agrave soluccedilatildeo do caso
concreto
Sendo o escopo neste momento a discriminaccedilatildeo de funccedilotildees entre os dutos de
transporte e de transferecircncia uma das formas de realizar tal accedilatildeo eacute por meio da anaacutelise das
competecircncias envolvidas especialmente no tocante ao livre acesso aos dutos de transporte
que natildeo eacute passiacutevel de ocorrer com relaccedilatildeo aos de gasodutos de transferecircncia
A Constituiccedilatildeo Federal disciplina a atividade de transporte genericamente no seu
artigo 22 XI tratando o mesmo como de competecircncia privativa da Uniatildeo e mais
especificamente no setor petroacuteleo estabelece tal atividade como monopoacutelio federal189
cuidando de especificar no tocante ao gaacutes natural que o monopoacutelio independeraacute de qualquer
origem do mesmo (ou seja tanto nacional quanto estrangeiro)
Note-se que a terminologia ldquotransporterdquo foi usada genericamente sem especificar em
que momento da transiccedilatildeo da refinaria agrave distribuidora ela se daria Tal fato foi detalhado no
artigo 25190 da Constituiccedilatildeo Federal que garantiu aos Estados a exclusividade na exploraccedilatildeo
local de gaacutes canalizado e desta forma estabeleceu a primeira distinccedilatildeo a ser considerada para
efeito de separaccedilatildeo do regime juriacutedico que ora se procura traccedilar
188 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 114 Trata-se de procurar conciliar os distintos e conflitantes interesses que permeiam a atividade regulatoacuteria que satildeo o dos entes regulados dos consumidores e aqueles relativos ao proacuteprio Poder Puacuteblico 189 Art 177 Constituem monopoacutelio da Uniatildeo () IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem assim o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e gaacutes natural de qualquer origem 190 Art 25 sect2ordm - Cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concessatildeo os serviccedilos locais de gaacutes canalizado na forma da lei vedada a ediccedilatildeo de medida provisoacuteria para a sua regulamentaccedilatildeo
107
O transporte dos derivados de petroacuteleo incluiacutedos aiacute o gaacutes canalizado por gasodutos
deve ser uma atividade de interesse geral para os agentes econocircmicos nos termos da definiccedilatildeo
trazida pela Lei do Petroacuteleo191 a qual apenas realiza tal conceituaccedilatildeo afirmando se tratar de
uma forma de ldquomovimentaccedilatildeordquo em meio ou percurso considerado de interesse geral
Grande parte da querela existente acerca dos dutos de transporte se daacute por natildeo existir
uma maior clareza acerca do que seja esse ldquointeresse geralrdquo Longe de se querer excluir
referida discussatildeo interessa verificar ateacute que ponto a normatizaccedilatildeo existente poderaacute auxiliar
na atividade interpretativa sem se correr o risco da imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada por parte
da proprietaacuteria dos dutos de transporte ou tambeacutem sem se imiscuir na propriedade dos dutos
de transferecircncia ou de distribuiccedilatildeo que satildeo exclusivos da proprietaacuteria (refinaria) e dos
Estados respectivamente
Ressalte-se portanto que o fato da distribuiccedilatildeo ter de ocorrer junto aos usuaacuterios finais
do serviccedilo de gaacutes canalizado jaacute representa importante distinccedilatildeo a qual associada agrave convenccedilatildeo
da utilizaccedilatildeo do city-gate192 facilitou ainda mais a atividade do inteacuterprete quanto agrave
discriminaccedilatildeo dos dutos de transporte e consequumlente sobre quem caberaacute a regulaccedilatildeo (se a
Uniatildeo pela ANP por meio de autorizaccedilotildees ou os Estados via contratos de concessatildeo)
O fato da regulaccedilatildeo se dar pela ANP jaacute denota implicitamente que se estaacute discutindo
a priori a atividade de transporte de gaacutes canalizado posto ser mateacuteria constitucionalmente
determinada Os requisitos baacutesicos para a atividade de interpretaccedilatildeo portanto estatildeo claros
ficando pendente apenas o esclarecimento do jaacute citado e vago conceito de ldquointeresse geralrdquo
191 Art 6ordm VII - Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral 192 Trata-se de uma estaccedilatildeo de transferecircncia de custoacutedia do gaacutes natural segundo a terminologia utilizada na induacutestria que visa transferir a propriedade do gaacutes natural para a concessionaacuteria estadual De acordo com parecer da Secretaria de Direito Econocircmico ndash SDE de nordm 0800002100897-91 esta estabelece como marco para o iniacutecio da distribuiccedilatildeo de gaacutes o transporte feito apoacutes o city-gate
108
o que pode ser feito pela anaacutelise do mercado relevante em questatildeo e dos agentes e
destinataacuterios envolvidos bem como suas localizaccedilotildees em todo o seguimento a ser observado
A estrutura existente de gaacutes canalizado no Brasil compreende uma malha de dutos de
transporte de aproximadamente 5407 km de extensatildeo bem como de 2233 km em mateacuteria de
dutos de transferecircncia o que totaliza uma meacutedia em valores datados de 2004 de 7640 km de
gasodutos193
No acircmbito do transporte a ANP procura regular sua atividade atraveacutes da Portaria n
17098 que apresenta os requisitos necessaacuterios bem como todos os documentos que devem
ser enviados agrave agecircncia para obtenccedilatildeo de autorizaccedilatildeo para instalaccedilatildeo de dutos e de diversas
resoluccedilotildees especialmente as de nuacutemero 27 28 e 29 jaacute analisadas no subtoacutepico 21
Segundo a portaria citada (art 1ordm sect1ordm) eacute possiacutevel designar como sendo uma instalaccedilatildeo
de transporte ou de transferecircncia os ldquodutos terminais terrestres mariacutetimos fluviais e
lacustres bem como unidades de liquefaccedilatildeo de gaacutes natural e de regaseificaccedilatildeo de GNLrdquo
No acircmbito do transporte procura restringir ainda mais a entrada de novos agentes ao
estabelecer como requisito prioritaacuterio o fato de que a empresa interessada possua no seu
contrato social exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte (art 6ordm caput) como uacutenicas a serem exercidas
Essa diferenciaccedilatildeo juriacutedica (que natildeo se daacute no acircmbito societaacuterio) objetiva que o
transportador atue de forma a garantir uma maior eficiecircncia na sua prestaccedilatildeo de serviccedilo o que
significa uma constante e crescente ampliaccedilatildeo na sua capacidade de transporte sem a
imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada capazes de reduzir o nuacutemero de agentes interessados de
modo a proteger o mercado dos seus acionistas (via reserva de mercado restriccedilatildeo agrave
193 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2004) Compromissos existentes ao longo da cadeia de gaacutes natural contratos de transporte (versatildeo preliminar) Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0062004 Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806 P 4
109
concorrecircncia manutenccedilatildeo de altos preccedilos para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura de transporte
entre outros)194
Sendo a normatizaccedilatildeo aplicaacutevel para tal mercado integralmente de competecircncia da
ANP e que esta no uso de suas atribuiccedilotildees ainda natildeo chegou a esclarecer perfeitamente
referida distinccedilatildeo ainda existem no plano faacutetico importantes discussotildees acerca da
caracterizaccedilatildeo de tais dutos195 (como no caso da reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen e
Aratu-Camaccedilari) No caso da Lei do Petroacuteleo a distinccedilatildeo entre as atividades de transporte e
transferecircncia se daacute unicamente pelo interesse na movimentaccedilatildeo do bem196 posto que ambas
possuem a mesma funccedilatildeo de base qual seja a ldquomovimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou
gaacutes naturalrdquo logo a diferenciaccedilatildeo eacute de caraacuteter subjetivo a depender da conceituaccedilatildeo que for
dada ao chamado ldquointeresse geralrdquo constante no inciso artigo 6ordm inciso VII
Como natildeo eacute esclarecida na citada norma serviraacute assim de elemento para uma
posterior classificaccedilatildeo dos gasodutos pois seraacute atraveacutes da existecircncia do citado interesse na
194 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2002) Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em httpwwwanpgovbrgt Acesso em 260806 p 7 Muito mais viaacutevel para atingir tal objetivo seria atraveacutes de uma separaccedilatildeo societaacuteria entre as empresas atuantes nas diversas fases da induacutestria do gaacutes natural pois a mera separaccedilatildeo juriacutedica natildeo impede que uma empresa que atua por exemplo na produccedilatildeo tenha participaccedilatildeo acionaacuteria no transporte (ou em outro segmento) fato este que poderaacute influir nas decisotildees tomadas pela transportadora 195 De acordo com a Portaria nordm 2062004 a decisatildeo em primeira instacircncia no processo de reclassificaccedilatildeo de gasodutos se encontra a cargo do superintendente da Superintendecircncia de Comercializaccedilatildeo e Movimentaccedilatildeo de Petroacuteleo seus Derivados e Gaacutes Natural - SCPANP 196 Lei n 947897 Art 6ordm VII Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral VIII Transferecircncia movimentaccedilatildeo de petroacuteleo derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio ou explorador das facilidades (grifos estranhos) (grifos pessoais)
Ao falar de ldquoproprietaacuteriordquo o inciso se refere ao transportador do bem e quando utiliza a expressatildeo ldquoexplorador das facilidadesrdquo procura fazer referecircncia ao chamado carregador que eacute o titular do petroacuteleo derivados ou gaacutes natural a ser transportado As definiccedilotildees de transportador e carregador se encontram na Resoluccedilatildeo nordm 272005 da ANP que assim estabelece Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte
110
praacutetica que se poderaacute conceituar um duto como de transporte ou entatildeo realizar sua eventual
reclassificaccedilatildeo
Em face desta lacuna na Lei do Petroacuteleo a atividade interpretativa se faz necessaacuteria
para trazer a lume o sentido de fundo da expressatildeo o conteuacutedo que dela se espera se
portanto a mesma estaacute fazendo referecircncia a algum interesse puacuteblico e neste caso tratar-se-ia
de ser regida pelos princiacutepios de direito administrativo ou se eacute algo mais restrito a ser
submetida agrave normatizaccedilatildeo jusprivatista
A definiccedilatildeo do regime juriacutedico que submete tal noccedilatildeo portanto eacute essencial para se
esclarecer como se daraacute sua interpretaccedilatildeo sob quais princiacutepios gerais do direito deveraacute ser
mais diretamente submetida (aleacutem daqueles referentes agrave ordem econocircmica e financeira
estabelecidos na Carta Magna)
Esta necessidade de determinar qual regime juriacutedico deve ser aplicaacutevel ao estudo dos
conceitos se verifica clara em razatildeo do rigorismo cientiacutefico que deve ser utilizado para a
interpretaccedilatildeo dos mesmos sem correr o risco do uso de determinaccedilotildees extrajuriacutedicas o que
no acircmbito do direito econocircmico onde as normas ora estabelecidas possuem guarida
apresenta um risco constante em razatildeo da tentadora possibilidade de avocaccedilatildeo dos termos das
ciecircncias econocircmicas para a interpretaccedilatildeo de enunciados juriacutedicos A interpretaccedilatildeo portanto
haacute de ser pautada segundo determinado regramento de princiacutepios estabelecidos em funccedilatildeo do
regime juriacutedico aplicaacutevel para o instituto que se estuda natildeo se limitando apenas agrave norma mas
ao todo sistemaacutetico em que se insere tendo como iniacutecio os escalotildees mais altos
consubstanciados nos princiacutepios
Trata-se de ldquointerpretar a norma segundo os resultados esperadosrdquo197 pois realizar a
interpretaccedilatildeo de um instituto fora do regime juriacutedico a que ele deva ser submetido
197 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 230
111
desconsiderando tambeacutem a realidade para a qual o mesmo foi construiacutedo se verifica um
verdadeiro contra-senso
Sendo o direito uma obra circunstancial gerada pelas necessidades de uma eacutepoca
determinada estaacute ele destinado a produzir os efeitos nesta realidade que sejam queridos pelos
seus criadores198 logo natildeo se poderaacute interpretar voltando ao caso em anaacutelise o conceito de
interesse geral fora do regime juriacutedico ao qual ele se encontre inserido pois eacute neste arcabouccedilo
normativo que se poderaacute extrair os resultados finaliacutesticos esperados quando da sua elaboraccedilatildeo
Conveacutem salientar que a denominaccedilatildeo utilizada pela Lei do Petroacuteleo de interesse geral
(art 6ordm VII) ou interesse de terceiros (art 59 caput) natildeo pode ser literalmente assimilada
como sendo um interesse puacuteblico totalmente difuso A despeito da importacircncia do referido
mercado para o desenvolvimento nacional o ingresso no mesmo depende de qualidades
uacutenicas de alta especializaccedilatildeo e poder de investimento logo apenas quem tiver a capacidade
de cumprir com os requisitos estabelecidos na Portaria n 17098 eacute que poderaacute reclamar
eventual interesse na utilizaccedilatildeo dos dutos
O citado interesse importante ressaltar deve estar relacionado agrave utilizaccedilatildeo direta do
gasoduto199 seja para a retirada de gaacutes natural do mesmo atraveacutes dos pontos de recepccedilatildeo e de
entrega seja no seu transporte fato este que iraacute depender tambeacutem do modelo de induacutestria que
se espera consolidar (de acordo com aqueles quatro previamente analisados) que poderaacute
ampliar ou restringir o nuacutemero de potenciais interessados no produto
Dados os inuacutemeros questionamentos relativos agrave conceituaccedilatildeo dos gasodutos tendo em
vista a forma pouco clara como se deu sua normatizaccedilatildeo importantes liccedilotildees podem ser
extraiacutedas de casos praacuteticos como o processo para reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-
198 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 212 199 Nos termos da resoluccedilatildeo n 272005 da ANP em seu art 2ordm XI entende-se por interessado a empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural
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Camaccedilari200 no qual conforme parecer emitido pela Procuradoria da Agecircncia Reguladora
Bahiana ndash AGERBA procurou-se defini-los a partir da sua efetiva atribuiccedilatildeo ou seja
independente da denominaccedilatildeo legal que se decirc aos mesmos esta haveraacute de observar o
elemento faacutetico e com base neste realizar as devidas adequaccedilotildees (atraveacutes do processo de
reclassificaccedilatildeo)201
A destinaccedilatildeo funcional do gasoduto se apresenta portanto como elemento essencial
para a configuraccedilatildeo da classificaccedilatildeo do mesmo poreacutem saber a quem ele serve e como serve
demanda a anaacutelise do jaacute propalado ldquointeresse geralrdquo ou de ldquoterceirosrdquo nos limites jaacute traccedilados
para o mesmo no presente estudo Em outro caso claacutessico de reclassificaccedilatildeo do gasoduto
Atalaia-Fafen202 eacute possiacutevel a constataccedilatildeo natildeo apenas da forma como vem se dando a
destinaccedilatildeo funcional dos gasodutos bem como se eacute tratado o interesse geral (ou de terceiros)
servindo tal anaacutelise de paradigma para o processo de distinccedilatildeo ora buscado especialmente em
virtude de proceder do oacutergatildeo responsaacutevel para a normatizaccedilatildeo do setor econocircmico
No parecer final sobre a mateacuteria a ANP consignou que natildeo existe qualquer
diferenciaccedilatildeo fiacutesica ou teacutecnica entre as atividades de transporte e de transferecircncia pois ambas
servem para a movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e derivados tal qual disposto no art 6ordm VII e VIII
doravante a distinccedilatildeo passa a ser feita em face da destinaccedilatildeo funcional do duto sobre a forma
como o mesmo eacute utilizado e para quem ele serve nos termos da parte final do inciso VIII do
art 6ordm da Lei do Petroacuteleo
200 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2005) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-Camaccedilari como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072005-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006 201 () a classe a que pertence um gasoduto natildeo se determina em princiacutepio como parece evidente a partir de caracteriacutesticas fiacutesicas (como diacircmetro) nem operacionais (como pressatildeo ou qualidade do gaacutes) nem tampouco pela qualidade do gaacutes contido nas tubulaccedilotildees A partir de uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo Federal um gasoduto deve ser classificado como de produccedilatildeo de transporte de distribuiccedilatildeo ou de consumo conquanto sirva para tais atividades 202 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2004) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de
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Os dutos de transferecircncia em relaccedilatildeo ao aspecto faacutetico se caracterizam por levarem o
gaacutes da planta de produccedilatildeo ateacute as UPGN e destas unidades ateacute os dutos de transporte Logo
como os referidos dutos se localizam em regra em aacutereas de propriedade do proacuteprio produtor
tanto o meio (o proacuteprio gasoduto) como o percurso (local por onde passa o duto) seriam de
interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio das instalaccedilotildees Ou seja para ser tratado como
um duto de transferecircncia este soacute pode interessar economicamente a um uacutenico explorador das
suas facilidades
A partir do momento em que ele se apresente viaacutevel economicamente para terceiros
deveraacute necessariamente ser reclassificado fato este que por representar na praacutetica uma forma
de desapropriaccedilatildeo para o titular das instalaccedilotildees (pois apenas os dutos de transporte satildeo
obrigados a se submeter ao livre acesso das suas instalaccedilotildees) ainda se mostra permeado de
duacutevidas acerca da sua viabilidade para aumentar a atratividade do mercado em razatildeo dos
elevados custos envolvidos e o risco de sem que seja estabelecido um miacutenimo de quarentena
para que fossem amortizados os investimentos realizados o proprietaacuterio seja obrigado a
compartilhar sua infra-estrutura com terceiros interessados Os dutos de transporte portanto
transcendem o domiacutenio do produtor atravessando diversos Municiacutepios e Estados da
Federaccedilatildeo (ateacute mesmo paiacuteses como no caso do Gasbol203) ateacute chegarem aos locais onde se
daraacute a transferecircncia de propriedade (para as distribuidoras estaduais) logo todo o percurso do
gasoduto de transporte neste contexto eacute tido como de interesse geral
Esclarecendo-se a distinccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia atraveacutes da
conceituaccedilatildeo do interesse geral e da destinaccedilatildeo funcional da infra-estrutura (ou seja para
quem ela serve se apenas ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees ou potencialmente para terceiros)
reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072004-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006
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deve-se passar ao proacuteximo momento da anaacutelise que eacute a caracterizaccedilatildeo da rede de transporte
como um bem de imprescindiacutevel valor para o desenvolvimento de atividades econocircmicas
dependentes do energeacutetico transportado
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)
No direito essa valorizaccedilatildeo de determinados bens ou serviccedilos como uma essential
facility ou bem de acesso204 reflete a importacircncia dos mesmos nos setores submetidos a uma
situaccedilatildeo de monopoacutelio estrutural (natural) e onde a concorrecircncia pode se apresentar mais
maleacutefica que beneacutefica em razatildeo dos custos envolvidos e do mercado relevante205 existente
incapaz de absorver duas ou mais empresas para prestar o mesmo serviccedilo
203 Trata-se do Gasoduto Brasil-Boliacutevia 204 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo vem de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expressa Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado 205 Entende-se por mercado relevante o local onde os agentes econocircmicos realizam suas transaccedilotildees comerciais ou seja eacute onde a concorrecircncia se verifica A importacircncia de sua exata definiccedilatildeo se daacute pelo fato que a aplicaccedilatildeo das regras antitruste demanda uma delimitaccedilatildeo clara do local (mercado relevante geograacutefico) e dos bens envolvidos (mercado relevante material) logo sem esses direcionamentos bem como o periacuteodo de tempo a ser analisado (quando se deu a concorrecircncia e eventual desrespeito agrave mesma) impossiacutevel seraacute a aplicaccedilatildeo da lei de defesa da concorrecircncia em seus criteacuterios mais baacutesicos (se haacute abuso de poder econocircmico se o mercado estaacute estruturado em forma de monopoacutelio oligopoacutelio monopsocircnio oligopsocircnio) pois quanto mais difuso for o mercado maior a dificuldade de verificar a incidecircncia dos institutos concorrenciais (a verificaccedilatildeo de posiccedilatildeo dominante por meio da dominaccedilatildeo de 20 do mercado ndash art 20 sect3ordm da Lei nordm 888494 - ficaraacute prejudicada) Segundo Forgioni ldquoa partir do momento em que as praacuteticas satildeo vedadas por produzirem (ou poderem produzir) efeitos anticoncorrenciais a determinaccedilatildeo da ilicitude passaraacute pela delimitaccedilatildeo do mercado relevante no qual esses efeitos seratildeo sentidosrdquo Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 230 231
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Em tais condiccedilotildees a doutrina dos bens de acesso busca guarida nos princiacutepios
constitucionais da funccedilatildeo social da propriedade e da livre iniciativa que indiretamente
reforccedilam a imperatividade do compartilhamento desde que atendidas as condiccedilotildees para a
existecircncia de uma essential facility e que natildeo existam objeccedilotildees (recusas justificaacuteveis para se
negar o acesso)
A existecircncia deste tipo de bem (de acesso) no ordenamento juriacutedico brasileiro se daacute
natildeo apenas pela proacutepria evoluccedilatildeo da doutrina juriacutedica e da dinacircmica social que sempre se
encontra agrave frente do direito mas tambeacutem pelo fato de que desde a proclamaccedilatildeo da Repuacuteblica
sempre se cultuou a existecircncia de alguma espeacutecie de monopoacutelio estatal206
A evoluccedilatildeo da ordem econocircmica para o atual regime da livre concorrecircncia que passa a
ser tido como princiacutepio constitucional e natildeo apenas como instrumento da poliacutetica econocircmica
estatal desencadeou o desenvolvimento de uma nova hermenecircutica sobre os princiacutepios
liberais claacutessicos como a livre-iniciativa propriedade privada e a liberdade contratual agora
todos submetidos a uma interpretaccedilatildeo focada na produccedilatildeo do bem-estar social da populaccedilatildeo
Natildeo se tratam mais de princiacutepios fins em si mesmos mas vinculados agrave concretizaccedilatildeo
de uma realidade especiacutefica que eacute a da justiccedila social e os demais objetivos estatuiacutedos no
artigo 3ordm da Constituiccedilatildeo Federal
Eacute dentro dessa nova dinacircmica interpretativa que o conceito de bens de acesso se
desenvolveu e em paralelo agrave doutrina internacional das essential facilities adquiriu
relevacircncia juriacutedica para ser algo efetivamente concreto e cogente natildeo mais fruto apenas de
extrapolaccedilotildees teoacutericas
No setor de energia notadamente por se apresentar como uma induacutestria de rede em
especial aquelas que constituem a infra-estrutura energeacutetica do paiacutes a atividade do transporte
206 O perfil estatista e concentrador sempre foi uma caracteriacutestica do Estado brasileiro e o monopoacutelio se mostra como apenas mais um dos elementos desse modelo em que o Poder Puacuteblico deveria ser o principal agente
116
se mostra como o ponto central do sistema207 pois seja no caso do gaacutes natural ou entatildeo para
a energia eleacutetrica apenas a existecircncia de uma ampla malha de interconexatildeo garantiraacute os
retornos crescentes de escala necessaacuterios para garantir o pagamento dos custos e assegurar os
lucros
Eacute em razatildeo destas economias de escala que se verifica uma tendecircncia para a
concentraccedilatildeo do capital ou seja na busca da eficiecircncia208 as empresas tendem a se fundir e
no Brasil pela predominacircncia de deacutecadas de um regime legal de monopoacutelio essa realidade
natildeo foi diferente209
Esse modelo de concentraccedilatildeo de mercado todavia difere frontalmente da estrutura
idealizada pelos paiacuteses mais desenvolvidos em mateacuteria de gaacutes natural onde a prioridade se
verifica exatamente na desconcentraccedilatildeo dos agentes da cadeia (modelo quatro jaacute analisado)
que eacute o chamado unbundling210 tal qual verificaacutevel nos Estados Unidos e Austraacutelia exemplos
paradigmaacuteticos do processo de desverticalizaccedilatildeo (tambeacutem chamado de ldquodesempacotamentordquo)
promotor dos serviccedilos puacuteblicos Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 242 243 207 A ampliaccedilatildeo das redes de infra-estrutura energeacutetica encontra-se diretamente relacionada com o desenvolvimento tecnoloacutegico das estruturas de interconexatildeo onde a atividade de transporte de gaacutes natural (e correlatamente de transmissatildeo de energia eleacutetrica) passa a representar o centro do sistema por ser uma condiccedilatildeo sine qua non para a ampliaccedilatildeo da escala geograacutefica de operaccedilatildeo das empresas atuantes no setor Cf Regulaccedilatildeo Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis Rio de Janeiro ANP 2001 p 31 32 (Seacuteries ANP nordm 1) 208 A ideacuteia de eficiecircncia buscada no contexto ora analisado eacute a da possibilidade de reduccedilatildeo dos custos de negociaccedilatildeo para a produccedilatildeo de determinado produto no interior de uma empresa em detrimento da necessidade de utilizaccedilatildeo de outros agentes no mercado para a fabricaccedilatildeo da mesma mercadoria ou seja a eficiecircncia (econocircmica) implica na anaacutelise da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo atraveacutes da concentraccedilatildeo de todo o processo produtivo no interior de uma mesma empresa o que em uacuteltima instacircncia seria capaz de beneficiar o consumidor com preccedilos menores pela economia gerada 209 Resultando nos problemas verificados no uacuteltimo trimestre do ano de 2007 com o risco de desabastecimento de gaacutes natural para a induacutestria em decorrecircncia do baixo volume de aacutegua nos reservatoacuterios das hidreleacutetricas fato este que poderaacute demandar a ativaccedilatildeo das usinas teacutermicas e que possuem prioridade na utilizaccedilatildeo do gaacutes natural transportado pela Petrobraacutes que eacute atualmente a uacutenica empresa supridora do produto 210 A ideacuteia do unbundling implica na desagregaccedilatildeo total das fases integrantes da induacutestria do gaacutes natural por meio da separaccedilatildeo da oferta do transporte e da distribuiccedilatildeo Segundo Camacho (CAMACHO Fernando Tavares Regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 20) o desempacotamento evita que as companhias de gasodutos restrinjam a competiccedilatildeo no mercado atacadista de gaacutes por meio de imposiccedilatildeo de barreiras a entrada (incompatibilidade de redes burocracia preccedilos exorbitantes baixa qualidade do serviccedilo) Ao eliminar tal distorccedilatildeo aumenta-se o nuacutemero de agentes econocircmicos que compram gaacutes no mercado atacadista e o revendem no downstream a um preccedilo mais competitivo Esse desempacotamento (ou desagregaccedilatildeo vertical) tambeacutem eacute analisado por Nester (NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e
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Para elevar o transporte de gaacutes natural agrave categoria de um bemserviccedilo de acesso
essencial211 (essential facility) em razatildeo deste tipo de classificaccedilatildeo natildeo ser taxativamente
positivado pelo ordenamento juriacutedico brasileiro faz-se necessaacuterio esclarecer o que vem a ser
portanto um bem de acesso
A fundamentaccedilatildeo constitucional dos bens de acesso estaacute baseada no princiacutepio da
funccedilatildeo social da propriedade no sentido de garantir uma maior legitimaccedilatildeo ao direito em
questatildeo e evitar que ele sirva como instrumento de exclusatildeo social sobre o restante da
populaccedilatildeo
Apesar de se tratar de um direito oponiacutevel a terceiros como a funccedilatildeo social eacute
caracteriacutestica de um modelo de Estado de Bem Estar Social essa oponibilidade soacute passa a ser
aceitaacutevel a partir de uma utilizaccedilatildeo racional e positiva do bem ou seja ele natildeo pode
simplesmente se encontrar ocioso ou sendo utilizado de forma a degradar o ambiente e gerar
externalidades negativas212 a terceiros
O desenvolvimento da teoria dos bens de acesso segue a tendecircncia internacional da
doutrina das essential facilities que se caracterizam exatamente por serem bens ou serviccedilos
de feiccedilotildees uacutenicas e cuja relevacircncia econocircmica se daacute natildeo apenas para o seu proprietaacuterio mas
tambeacutem para terceiros que se apresentem invariavelmente dependentes de sua utilizaccedilatildeo
concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 56 e 57) ao considerar que na praacutetica essa segmentaccedilatildeo dos elementos que compotildee a rede de fases de determinado mercado (em regra submetido a um regime de monopoacutelio natural) como no caso do gaacutes natural possibilita a separaccedilatildeo entre a atividade de gestatildeo da infra-estrutura e a de prestaccedilatildeo de serviccedilos (ou seja desagrega-se as atividades potencialmente competitivas daquelas que natildeo o satildeo) 211 Pois implica a utilizaccedilatildeo de uma infra-estrutura de propriedade de terceiros e tambeacutem o serviccedilo a ser prestado por esse proprietaacuterio logo tem-se natildeo apenas um bem mas tambeacutem um serviccedilo (que soacute podem ser vendidos conjuntamente) que satildeo essenciais 212 Externalidades negativas representam os prejuiacutezos causados a terceiros natildeo beneficiaacuterios da atividade que gerou o dano Representam danos metaindividuais natildeo integrantes do custo de produccedilatildeo do produto ou serviccedilo (e portanto natildeo integrantes da composiccedilatildeo final do seu preccedilo) que satildeo arcados pela sociedade (e natildeo pelo consumidor) como a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica gerada pelas induacutestrias
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De acordo com a doutrina majoritaacuteria sobre o tema213 satildeo necessaacuterios quatro
requisitos para a configuraccedilatildeo de um bem serviccedilo ou local ser tido como uma essential
facility quais sejam o controle de um bem de acesso por um agente monopolista ou detentor
de elevado poder de mercado214 a inviabilidade praacutetica eou econocircmica de duplicaccedilatildeo da
estrutura a recusa de contratar (de ceder o acesso) e a viabilidade de abertura do acesso Uma
uacuteltima condiccedilatildeo mas que natildeo se reveste como preacute-requisito essencial poreacutem que deve ser
considerada eacute a obrigatoriedade do pagamento pelo acesso fato este apenas discutiacutevel apoacutes a
aceitaccedilatildeo da existecircncia de uma facility
Apresentados os elementos principais para a classificaccedilatildeo de um bem como sendo de
uso essencial e portanto excepcionaacutevel perante o princiacutepio da propriedade privada em razatildeo
de sua necessaacuteria funccedilatildeo social cumpre agora adequar os elementos apresentados agrave estrutura
do sistema de transporte de gaacutes natural e se este se apresenta como passiacutevel de sofrer os
influxos de tal teoria jaacute consolidada na praacutexis internacional em sua doutrina e jurisprudecircncia
(notadamente pela figura do livre-acesso que representa a consequumlecircncia imediata da
aplicaccedilatildeo da teoria em anaacutelise)
A existecircncia de um mercado altamente concentrado215 e que pelo meacutetodo de anaacutelise
de concentraccedilatildeo216 existente na Lei de Defesa da Concorrecircncia Lei n 888494 apresenta a
213 O desenvolvimento da teoria das essential facilities eacute nitidamente jurisprudencial tendo sua origem no direito antitruste norte-americano sendo voltado para o combate aos casos de elevada concentraccedilatildeo econocircmica e de monopoacutelio natural existentes no paiacutes Sua aplicaccedilatildeo no direito brasileiro reflete a origem teoacuterica do instituto como ocorre nos demais ordenamentos que aplicam o direito concorrencial e se valem da jurisprudecircncia comparada para referendar suas decisotildees No direito brasileiro a doutrina antitruste segue os criteacuterios jaacute consolidados na jurisprudecircncia internacional sobre a questatildeo estabelecendo a necessidade da presenccedila de um agente monopolista ou com elevado poder de mercado a inviabilidade de duplicaccedilatildeo da infra-estrutura a recusa do acesso e a possibilidade do seu oferecimento Neste sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 40 Conferir ainda NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 165 214 Essa distinccedilatildeo existe na jurisprudecircncia americana e europeacuteia onde nos EUA tal teoria soacute seria aplicaacutevel em funccedilatildeo da existecircncia de um agente monopolista jaacute na Europa basta a existecircncia de um agente com posiccedilatildeo dominante no mercado Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 169 215 Um outro conceito de ldquopoder de mercadordquo pode se dar sobre a capacidade que uma empresa possui de aplicar preccedilos arbitraacuterios (sem relaccedilatildeo com seus custos de produccedilatildeo) acima do niacutevel competitivo que implicam em
119
existecircncia de uma uacutenica empresa detentora de uma parcela superior a 70 do mesmo
sustenta a comprovaccedilatildeo de que se trata de uma situaccedilatildeo de monopoacutelio de fato fruto dos
inuacutemeros anos do monopoacutelio legal a cargo da Petrobraacutes e que com a flexibilizaccedilatildeo natildeo se
tomaram as devidas precauccedilotildees contra a perpetuaccedilatildeo do sistema
O primeiro elemento portanto se mostra claramente verificaacutevel que eacute a existecircncia de
uma empresa monopoliacutestica em determinado ramo de atividade qual seja o transporte de gaacutes
natural
Outro aspecto relevante diz respeito agrave caracterizaccedilatildeo do serviccedilo de transporte como
um elemento de transiccedilatildeo ou seja apesar de natildeo ser o uacutenico meio para se adquirir energia
potencial se trata de uma atividade insubstituiacutevel para as empresas e consumidores em geral
que necessitam da mateacuteria prima para produzir a energia necessaacuteria para suas atividades
O serviccedilo de transporte portanto se mostra como o gargalo por meio do qual todas as
atividades econocircmicas dele dependentes necessitam passar fato este que pode ocorrer natildeo
apenas atraveacutes de dutos mas tambeacutem por outros meios como o gaacutes comprimido (via
caminhotildees) e liquefeito (atraveacutes de navios proacuteprios) A essencialidade portanto se verifica
natildeo apenas sobre a infra-estrutura existente mas tambeacutem sobre o operador da mesma que eacute o
transportador cujo serviccedilo prestado se apresenta imprescindiacutevel para realizar a ligaccedilatildeo entre
as fontes produtoras e os consumidores sejam estes as distribuidoras estaduais ou natildeo em
razatildeo de deterem a exclusividade na sua prestaccedilatildeo
No tocante ao segundo elemento relativo agrave inviabilidade praacutetica ou econocircmica de
duplicaccedilatildeo da infra-estrutura tal fato se visualiza em face do sistema de transporte de gaacutes
natural ser uma malha altamente interligada de dutos o que termina por caracterizaacute-la como
transferecircncia de renda do consumidor para o produtor gerando ainda uma outra ineficiecircncia que eacute a diminuiccedilatildeo do nuacutemero de consumidores do produto por natildeo terem condiccedilotildees de arcar com o novo valor de compra do mesmo (chamado de deadweight loss ou perda de peso morto) 216 De acordo com a Lei n 888494 para que haja concentraccedilatildeo de mercado eacute preciso que a empresa atuante no mesmo detenha em conjunto ou isoladamente 20 de market share (art 54 sect3ordm)
120
sendo uma induacutestria de rede ou seja onde a eficiecircncia da atividade estaacute diretamente
relacionada ao grau de amplitude e conexotildees da rede o que termina gerando as economias de
escala necessaacuterias para a manutenccedilatildeo do sistema e a prestaccedilatildeo de um serviccedilo de qualidade
Tem-se portanto uma inviabilidade econocircmica pela irracionalidade que seria criar um
sistema paralelo de dutos aos jaacute existentes pois a nova infra-estrutura aleacutem de natildeo ter a
amplitude das interligaccedilotildees jaacute verificadas dificilmente teria interessados em utilizaacute-la e
financiaacute-la exatamente pela falta de escala que existe na criaccedilatildeo do zero de um sistema de
transporte dutoviaacuterio
Aleacutem disso o processo de ampliaccedilatildeo ou de utilizaccedilatildeo da capacidade dutoviaacuteria jaacute
existente via Serviccedilo de Transporte Firme - STF217 a ocorrer por meio de Concurso Puacuteblico
de Alocaccedilatildeo de Capacidade ndash CPAC (Resoluccedilatildeo ANP n 27 art 2ordm VIII) logo iraacute depender
da existecircncia de ociosidade na utilizaccedilatildeo do duto ou entatildeo de investimento por parte do
proacuteprio carregador interessado218 em arcar com a ampliaccedilatildeo do mesmo na proporccedilatildeo do
volume que desejar transportar
Verifica-se aiacute portanto aleacutem da inviabilidade econocircmica da duplicaccedilatildeo por se tratar
de uma induacutestria de rede tambeacutem uma potencial inviabilidade praacutetica pois quanto maior a
demanda pela utilizaccedilatildeo menor seraacute a capacidade ociosa e portanto mais difiacutecil a utilizaccedilatildeo
do serviccedilo pelo carregador
A recusa de contratar pode se manifestar de diversas formas natildeo se dando nem sempre
pela pura e simples negativa ateacute mesmo porque existe previsatildeo expressa na Lei do Petroacuteleo
217 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador 218 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 Art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador
121
acerca deste tema onde no seu artigo 58219 se encontra a possibilidade de qualquer
interessado utilizar os dutos de transporte e terminais mariacutetimos existentes desde que paga a
devida remuneraccedilatildeo ao titular das instalaccedilotildees (livre-acesso)
Natildeo sendo liacutecito portanto objetar o acesso de forma expliacutecita pode-se fazecirc-lo por
outros meios seja pela discriminaccedilatildeo dos interessados cobrando uma elevada e
desproporcional remuneraccedilatildeo pelo serviccedilo ou ateacute mesmo pela burocratizaccedilatildeo do acesso
instituindo diversos entraves formais para sua utilizaccedilatildeo Trata-se portanto de um problema
mais verificaacutevel na praacutetica que teoricamente e no Brasil por ser algo relativamente recente
se torna ainda mais difiacutecil de atestar a existecircncia natildeo sendo poreacutem impossiacutevel negar
peremptoriamente sua praacutetica especialmente pelo fato da negociaccedilatildeo entre carregadores e
transportadores ocorrer sem a presenccedila de intermediaacuterios bem como a fixaccedilatildeo do valor da
tarifa de transporte que soacute quando recusada por uma das partes tem a intervenccedilatildeo da ANP
para arbitrar o conflito A Petrobraacutes aleacutem de proprietaacuteria da maior parte dos dutos de
transporte ainda se apresenta como acionista de praticamente todas as distribuidoras
estaduais220 que detecircm a concessatildeo para exploraccedilatildeo dos serviccedilos de gaacutes canalizado nos
Estados de forma exclusiva logo eacute monopolista natildeo apenas no segmento do transporte mas
tambeacutem no da distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado fato este que pode utilizar para se sobressair aos
seus concorrentes na ponta final da cadeia de comercializaccedilatildeo do produto por eles serem
dependentes da empresa na compra do insumo energeacutetico
219 Art 58 Facultar-se-aacute a qualquer interessado o uso dos dutos de transporte e dos terminais mariacutetimos existentes ou a serem construiacutedos mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das instalaccedilotildees sect 1ordm A ANP fixaraacute o valor e a forma de pagamento da remuneraccedilatildeo adequada caso natildeo haja acordo entre as partes cabendo-lhe tambeacutem verificar se o valor acordado eacute compatiacutevel com o mercado sect 2ordm A ANP regularaacute a preferecircncia a ser atribuiacuteda ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees para movimentaccedilatildeo de seus proacuteprios produtos com o objetivo de promover a maacutexima utilizaccedilatildeo da capacidade de transporte pelos meios disponiacuteveis 220 A Petrobraacutes realiza o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que nada mais eacute que possuir participaccedilatildeo acionaacuteria nas empresas que possuem relaccedilatildeo de inter-dependecircncia com a sua atividade O problema surge quando outros competidores passam a tentar operar no mesmo ramo o que pode implicar na realizaccedilatildeo de tratamentos discriminatoacuterios em razatildeo do monopoacutelio constitucional na distribuiccedilatildeo por parte das distribuidoras (que possuem elevada participaccedilatildeo acionaacuteria da Petrobras)
122
Por fim a viabilidade da abertura do acesso se daacute pela proacutepria previsatildeo legal que
determina a possibilidade de uso por terceiros interessados mediante o chamado livre-acesso
ou seja da possibilidade de utilizaccedilatildeo das instalaccedilotildees existentes por carregadores que natildeo
sejam os proprietaacuterios dos dutos ou mediante acordos de interconexatildeo quando outros
transportadores procuram ligar os seus dutos agravequeles que natildeo sejam de sua propriedade
Diante desse contexto levando ainda em consideraccedilatildeo o princiacutepio constitucional da
funccedilatildeo social da propriedade que reforccedila o direito de acesso aos dutos por terceiros
interessados na medida em que restringe o direito de propriedade dos transportadores a
liberar a utilizaccedilatildeo quando estes possuam capacidade ociosa ou seja natildeo estejam em sua
maacutexima totalidade de uso torna-se factiacutevel a tese de se aceitar a atividade de transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso por utilizar um conjunto de bens que se mostram uacutenicos e
exclusivos na sua existecircncia sendo propriedade de uma uacutenica empresa (na sua maior parte)
cuja duplicaccedilatildeo natildeo se mostra racionalmente viaacutevel (apenas a ampliaccedilatildeo) e que eacute essencial
para a manutenccedilatildeo de um mercado ao final da cadeia (que se verifique dependente do gaacutes
natural fornecido)
Pelo fato de uma uacutenica empresa deter o monopoacutelio natildeo apenas no segmento do
transporte mas tambeacutem por possuir participaccedilatildeo acionaacuteria em praticamente todas as
distribuidoras estaduais o bem fornecido assume um caraacuteter de ainda maior especialidade em
razatildeo da possibilidade de existecircncia de barreiras agrave entrada no mercado dependente do
energeacutetico tais como obstaacuteculos relativos agrave precificaccedilatildeo objeccedilotildees econocircmicas ou de ordem
teacutecnica enfim negativas indiretas que dificultem a entrada de novos agentes privados natildeo
queridos pela empresa
Outro fator a reforccedilar a tese da caracterizaccedilatildeo da atividade de transporte como uma
essential facility eacute de ordem legal relativo agrave previsatildeo expressa do livre acesso estatuiacutedo na
Lei do Petroacuteleo em seu artigo 58
123
Tem-se desta forma reforccedilada a importacircncia da atividade de transporte que no caso
dos dutos se diferencia daqueles ditos de transferecircncia221 e que natildeo foram contemplados com
a possibilidade de utilizaccedilatildeo por terceiros pois o instituto do livre-acesso eacute caracteriacutestico das
essential facilities sendo um elemento a mais para corroborar tal qualificaccedilatildeo sobre a
atividade de transporte
Trata-se de uma praacutetica verificaacutevel internacionalmente denominada no exterior de
open acess e que visa justamente ao incremento da concorrecircncia no setor em que ela exista
favorecendo a participaccedilatildeo de empreendedores que natildeo teriam outra alternativa para entrar no
mercado em razatildeo da existecircncia de barreiras agrave entrada criadas pelos agentes jaacute atuantes no
mesmo seja pela situaccedilatildeo monopoliacutestica ou entatildeo pelo elevado poder econocircmico que
possuem (pela estrutura ainda verticalizada da Petrobraacutes no setor natildeo se apresentam
incentivos regulatoacuterios ou de qualquer outra ordem para que ela garanta um acesso natildeo
discriminatoacuterio aos novos entrantes simplesmente porque agrave medida que poderaacute ganhar com a
remuneraccedilatildeo pelo uso dos dutos com capacidade ociosa perderaacute na outra ponta da cadeia
pela entrada de novos fornecedores de gaacutes222)
Deve-se ponderar portanto com o modelo de livre acesso jaacute instituiacutedo no Brasil se
ele seraacute capaz de promover a competiccedilatildeo no mercado e gerar o desenvolvimento esperado do
mesmo Natildeo se pode simplesmente questionar a estrutura monopoliacutestica existente como algo
prejudicial ao paiacutes ateacute mesmo porque foi com base em tal modelo de industrializaccedilatildeo que se
chegou ao niacutevel de excelecircncia tecnoloacutegica e de integraccedilatildeo das principais regiotildees
consumidores do energeacutetico pela Petrobraacutes
221 A diferenccedila entre dutos de transporte e de transferecircncia se daacute com base no criteacuterio do interesse ou seja havendo interesse justificado de terceiros em sua utilizaccedilatildeo deve-se caracterizar como um duto de transporte 222 Neste sentido CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 77
124
Inevitavelmente a concentraccedilatildeo gera eficiecircncia para as empresas ou empresa
envolvida sendo necessaacuterio aferir se os benefiacutecios daiacute advindos estatildeo sendo partilhados com a
populaccedilatildeo ou natildeo
O momento agora eacute de discutir como tornar a letra da lei viaacutevel para concretizar os
objetivos por ela propostos logo a forma de introduccedilatildeo do livre acesso de maneira gradual e
tecnicamente especializada deve refletir um processo que proteja os potenciais investidores
de que eles estaratildeo resguardados contra abusos do monopolista ou seja a fim de evitar
abusos o ente regulador deve se mostrar presente para evitar qualquer medida tendente a
eliminar a concorrecircncia ou buscar o aumento arbitraacuterio dos lucros
O mercado de transporte portanto jaacute se mostra potencialmente sujeito a receber os
influxos positivos da livre concorrecircncia ainda que se insurjam vozes contra o risco de desta
forma desestimular-se o investimento na ampliaccedilatildeo da malha em razatildeo da obrigatoriedade de
liberar sua utilizaccedilatildeo para terceiros interessados
Tal alegaccedilatildeo se mostra como uma das principais justificativas para o questionamento
do livre acesso em mercados ainda pouco maduros como o Brasil poreacutem natildeo se trata de um
risco incontornaacutevel ou capaz de prejudicar o crescimento da malha dutoviaacuteria afinal o que
determina a ampliaccedilatildeo desta eacute a possibilidade de fornecer seu produto a um novo mercado
consumidor logo havendo a demanda e um ambiente regulatoacuterio estaacutevel o risco de natildeo se
ampliar a estrutura torna-se por uma medida de bom senso bastante reduzido
Novos gasodutos portanto se faratildeo necessaacuterios e seratildeo construiacutedos quando se
verificar pelos agentes de mercado que eacute mais viaacutevel aplicar na ampliaccedilatildeo da rede a ter de
pagar pela estrutura jaacute existente seja porque esta se mostra incapaz de alcanccedilar os novos
mercados ou entatildeo pelo alto custo do preccedilo de acesso e da alta demanda pela utilizaccedilatildeo dos
dutos
125
O acesso pelos carregadores conforme verificado soacute pode ser feito atraveacutes de leilotildees
denominados de CPAC (cuja ilegalidade jaacute foi aqui previamente discutida mas que ainda se
mostra como uma condiccedilatildeo peremptoacuteria para a entrada no mercado de novos agentes)
realizados pela transportadora ou por solicitaccedilatildeo de algum interessado logo de iniacutecio natildeo haacute
uma negociaccedilatildeo direta mas sim uma concorrecircncia para verificar quem teraacute prioridade na
utilizaccedilatildeo e tal competiccedilatildeo seraacute tanto maior quanto for o nuacutemero de interessados e menor a
capacidade estrutural dos dutos de comportar toda a demanda passiacutevel de ser contratada223
A tendecircncia para o ldquodesempacotamentordquo do mercado de gaacutes natural eacute internacional e
natildeo se resume apenas agrave atividade de transporte pois haacute paiacuteses que prevecircem ateacute mesmo o
acesso direto224 (denominado de by pass fiacutesico225) dos consumidores aos produtores de gaacutes ou
seja os consumidores finais podem escolher o fornecedor e este se responsabilizaraacute pelo
transporte do produto logo seja o mercado maduro ou natildeo a introduccedilatildeo da concorrecircncia se
mostra como uma outra inevitabilidade histoacuterica que o Brasil comeccedila a aceitar e a qual os
empreendedores teratildeo de se ajustar
O objetivo todavia eacute um soacute garantir o desenvolvimento nacional e
consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e natildeo apenas o crescimento
econocircmico ampliaccedilatildeo do Produto Interno Bruto ndash PIB ou modernizaccedilatildeo do parque industrial
223 Resoluccedilatildeo ANP n 27 de 14102005 Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VIII - Concurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidade (CPAC) procedimento puacuteblico de oferta e alocaccedilatildeo de capacidade de transporte para Serviccedilo de Transporte Firme XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural Art 7ordm Toda Capacidade Disponiacutevel de Transporte para a contrataccedilatildeo de STF em Instalaccedilotildees de Transporte seraacute ofertada e alocada segundo os procedimentos de CPAC Art 8ordm O Transportador deveraacute realizar novo CPAC sempre que haja a solicitaccedilatildeo de novo STF e no miacutenimo 1 (um) ano da realizaccedilatildeo do uacuteltimo CPAC referente agravequela Instalaccedilatildeo de Transporte 224 Busca-se dessa forma introduzir a concorrecircncia no mercado de fornecimento de gaacutes o qual eacute realizado pelos carregadores que satildeo os agentes econocircmicos proprietaacuterios do gaacutes natural transportado nos dutos pelos transportadores Tal fato esbarra no Brasil no monopoacutelio constitucional das distribuidoras estaduais as quais se apresentam como um intermediaacuterio obrigatoacuterio entre o consumidor final e o carregador Cf CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 33
126
mas uma evoluccedilatildeo que seja capaz de repartir seus benefiacutecios com toda a sociedade a fim de
que esta amplie seu bem estar natildeo apenas pela reduccedilatildeo do preccedilo final do produto (ateacute mesmo
porque a energia gerada cria novos produtos e estes teratildeo embutidos em seu valor final o
custo de sua manufatura que inclui gastos fixos como eletricidade) mas tambeacutem pela
possibilidade de ter uma vida mais digna com os benefiacutecios advindos da modernidade e que
necessitam de energia para funcionar seja do fogatildeo a gaacutes e do chuveiro tambeacutem aquecido por
gaacutes natural ateacute as usinas termeleacutetricas
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
No decorrer deste estudo procurou-se abordar a fim de se estabelecer um nexo entre
dois temas aparentemente distintos do transporte de gaacutes natural e da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais de modo que fosse possiacutevel verificar natildeo apenas a correlaccedilatildeo entre
ambos mas tambeacutem em que medida o tratamento conjunto dessas temaacuteticas poderaacute trazer de
225 COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 17
127
benefiacutecios para a sociedade a qual em uacuteltima medida eacute sempre a destinataacuteria final das
poliacuteticas puacuteblicas desenvolvidas pelo Estado
No primeiro capiacutetulo procurou-se esclarecer no acircmbito no direito constitucional e em
decorrecircncia do processo de reforma do Estado nacional como se daria o novo processo de
intervenccedilatildeo estatal nas atividades econocircmicas privadas tendo como enfoque prioritaacuterio
aquelas decorrentes da induacutestria do petroacuteleo e notadamente do gaacutes natural
Posteriormente procurou-se analisar a induacutestria do gaacutes natural propriamente dita suas
caracteriacutesticas juriacutedicas e a proacutepria regulaccedilatildeo realizada pela entidade responsaacutevel a qual
conforme foi possiacutevel verificar em certa medida extrapola das suas prerrogativas
institucionais indo aleacutem dos limites impostos pela sua lei de regecircncia mas que por natildeo
encontrar qualquer questionamento de ordem legal ainda se verificam plenamente vaacutelidos e
fortemente atuantes funcionando na praacutetica natildeo apenas como implementadores de poliacuteticas
puacuteblicas mas tambeacutem como inovadores do ordenamento juriacutedico ao instituir instrumentos
(como a autorizaccedilatildeo vinculada) e requisitos (como o CPAC) que vatildeo de encontro a proacutepria
principiologia constitucional e agrave legislaccedilatildeo que lhe outorgou as prerrogativas de atuaccedilatildeo
Neste toacutepico portanto procurar-se-aacute com base no arcabouccedilo de informaccedilotildees jaacute
trazidas ateacute entatildeo bem como partindo do pressuposto que o princiacutepio da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se mostra como de uma imperatividade impossiacutevel de ser discutida
analisar face a estrutura institucional da induacutestria do gaacutes natural presente no Brasil os
principais obstaacuteculos para a efetivaccedilatildeo da atividade de transporte como instrumento
transformador da realidade existente de elevadas disparidades soacutecio-econocircmicas entre as
regiotildees mais e menos industrializadas do paiacutes
Conforme se verificaraacute adiante natildeo apenas a proacutepria estrutura juriacutedica que normatiza a
induacutestria do gaacutes natural (onde o transporte se encontra inserido) necessitaraacute sofrer
modificaccedilotildees e aiacute o projeto de Lei do Gaacutes traz consigo relevantes alteraccedilotildees capazes de tornar
128
a atividade de transporte em um instrumento de transformaccedilatildeo econocircmica mas tambeacutem far-
se-aacute necessaacuterio uma atuaccedilatildeo mais incisiva por parte do Estado de modo a fomentar o
interesse da iniciativa privada em investir em tal mercado reduzindo a dependecircncia ainda
existente da uacutenica empresa monopolista do setor
O perfil desenvolvimentista encontrado na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a despeito
das reformas operadas em seu texto que transformaram o Estado em mais um gerente que um
agente das atividades econocircmicas ainda implica na recusa da legitimaccedilatildeo de uma ordem
econocircmica injusta concentracionista e excludente logo mesmo que se encontre mais com um
perfil indireto de accedilatildeo e intervenccedilatildeo o fato eacute que a Carta Magna brasileira natildeo pretende
apenas receber a estrutura econocircmica quer tambeacutem alteraacute-la226
O primeiro ponto de transformaccedilatildeo portanto para que a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se opere tambeacutem por influecircncia do desenvolvimento da induacutestria do
gaacutes natural se daacute quanto a modificaccedilatildeo do modelo juriacutedico existente para tal induacutestria que
deveraacute ser analisado a seguir tendo como foco especial a iniciativa pioneira do Estado do Rio
Grande do Norte para fomentar o consumo do gaacutes natural na induacutestria laacute existente
31 O PROBLEMA DO MODELO JURIacuteDICO ADOTADO PARA A REGULACcedilAtildeO DA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
A ausecircncia de um marco regulatoacuterio especiacutefico representou um grave impasse para o
desenvolvimento e internalizaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil inclusive no tocante
aos benefiacutecios que esta poderia gerar para as diversas regiotildees do paiacutes
226 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros Editores 2005 p 33)
129
Eacute necessaacuterio mudar tal postura A transformaccedilatildeo poreacutem natildeo pode se resumir ao papel
desempenhado pela Uniatildeo mas tambeacutem por todos os entes da Federaccedilatildeo que direta ou
indiretamente se mostram afetados pela natildeo exploraccedilatildeo de todo o potencial energeacutetico do
paiacutes
Como exemplo dessa nova postura poliacutetica deve ser ressaltada a iniciativa tomada pelo
Estado do Rio Grande do Norte o qual no mesmo ano de publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo jaacute
desenvolveu e aplicou um novo plano de intervenccedilatildeo estatal de modo a fomentar a conversatildeo
das induacutestrias para um energeacutetico que sequer se sabia da potencialidade que possui no
momento atual
Por meio da Lei estadual n 7059 de 18 de setembro de 1997 o Estado potiguar
instituiu o chamado Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes
Natural ndash PROGAacuteS227
A importacircncia deste instrumento normativo se daacute em razatildeo do destaque que ele procura
garantir para os requisitos das empresas potencialmente beneficiaacuterias que devem ser
consideradas como ldquoprioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado228rdquo
A utilizaccedilatildeo do termo desenvolvimento pela citada lei apenas vem para corroborar o
conceito de desenvolvimento jaacute utilizado neste estudo onde natildeo se deveraacute observar apenas o
potencial de crescimento econocircmico em sentido estrito mas tambeacutem a capacidade de se
atacar as outras externalidades negativas que entravam a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
(como a questatildeo do desemprego e a proteccedilatildeo ambiental a fim de se garantir um
desenvolvimento sustentaacutevel)
227 Lei estadual n 705997 Art 1deg Fica criado o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do gaacutes natural (PROGAacuteS) com o objetivo de fomentar o desenvolvimento industrial do Estado nos termos desta Lei Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 228 Lei estadual n 705997 Art 2deg O PROGAacuteS destina-se agrave concessatildeo de incentivo a induacutestrias utilizadoras de gaacutes que forem consideradas prioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado conforme criteacuterios estabelecidos em
130
Segundo o regulamento da lei em questatildeo aprovado pelo Decreto n 13957 de 11 de
maio de 1998 que trata do PROGAacuteS o foco se daraacute essencialmente sobre o desenvolvimento
industrial e as empresas capazes de protagonizar tal meta ou seja busca-se subsidiar a
induacutestria de base em razatildeo da sua importacircncia para a formulaccedilatildeo de preccedilos no desenrolar da
cadeia econocircmica de comercializaccedilatildeo de produtos e serviccedilos229
O subsiacutedio neste caso pode se concretizar pela reduccedilatildeo de ateacute 81230 no custo com
licenccedilas ambientais ou recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave
Petrobraacutes atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do
Norte ndash PROADI sendo concedido por cinco anos231 prorrogaacutevel ateacute duas vezes por igual
periacuteodo de modo a amortizar os investimentos efetuados com a adequaccedilatildeo da induacutestria ao
energeacutetico
Um outro aspecto relevante desta forma de incentivo que natildeo versa sobre impostos
(mas sobre taxas de serviccedilo) e que merece pelo pioneirismo ser difundido em acircmbito
regulamento Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 229 O referido decreto foi alterado posteriormente pelo Decreto n 18338 de 12 de julho de 2005 o qual em seu artigo 1ordm assim dispotildee Art 1 O art 1ordm do Regulamento do PROGAacuteS aprovado pelo Decreto Estadual nordm 13957 de 11 de maio de 1998 passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ldquoArt 1ordm O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes Natural ndash PROGAacuteS eacute regido pela Lei Estadual nordm 7059 de 18 de setembro de 1997 e por este Regulamento tendo por objetivo fomentar o desenvolvimento industrial do Rio Grande do Norte assegurando o fornecimento de gaacutes natural a preccedilo subsidiado a empresas consideradas prioritaacuterias ao desenvolvimento do Estadordquo (NR) 230 Lei estadual n 705997 Art2ordm sect1ordm sect 1deg O incentivo de que trata este artigo consiste na concessatildeo de subsiacutedio no preccedilo de venda de gaacutes agraves empresas enquadradas no Programa por meio da aplicaccedilatildeo nos termos dos sectsect 1ordm a 4ordm do art55 da Lei Complementar Estadual nordm 272 de 3 de marccedilo de 2004 de quantia equivalente agrave reduccedilatildeo de oitenta e um por cento no valor devido a tiacutetulo das licenccedilas ambientais de que tratam os incisos I a IV do art 47 daquela Lei Complementar e de outros recursos destinados ao Programa Regulamento do decreto n 13957 de 11 de maio de 1998 Art 3ordm Constituem recursos do PROGAacuteS I ndash creacuteditos consignados nos Orccedilamentos do Estado correspondentes a 81 (oitenta e um por cento) da receita proveniente da Taxa de Licenciamento Ambiental de Operaccedilotildees (LO) de que trata a Lei Complementar nordm 148 de 26 de janeiro de 1996 e II ndash recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave PETROBRAS atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (PROADI) Paraacutegrafo uacutenico ndash Os recursos de que tratam os incisos anteriores satildeo transferidos agrave POTIGAacuteS pelo Tesouro do Estado sob a forma de subvenccedilatildeo econocircmica Disponiacutevel em httpwwwpologassalrngovbrlegislacaohtm acesso em 08 de junho de 2008 231 Lei estadual n 705997 Art 3deg O prazo maacuteximo de validade do incentivo previsto nesta Lei eacute de 05(cinco) anos a partir do enquadramento da induacutestria no Programa pelo Conselho de Desenvolvimento do Estado em caraacuteter de coordenaccedilatildeo econocircmica (CDECE) podendo ser prorrogado ateacute duas vezes por igual periacuteodo a
131
nacional eacute a premiaccedilatildeo atraveacutes de uma subvenccedilatildeo proporcional em funccedilatildeo do cumprimento
gradual de determinados requisitos232 como nuacutemero de empregados localizaccedilatildeo no interior
do Estado (internalizaccedilatildeo da induacutestria) investimento de uma parcela miacutenima de sua receita na
aacuterea ambiental ou de pesquisa cientiacutefica e inovaccedilatildeo tecnoloacutegica
Busca-se por meio de uma intervenccedilatildeo indireta atraveacutes do fomento ao uso do gaacutes
natural o desenvolvimento em diversas outras aacutereas sejam estas relativas agrave proteccedilatildeo
ambiental valorizaccedilatildeo do emprego e abertura de novos postos de trabalho como tambeacutem
desenvolvimento tecnoloacutegico fato este que representa a proacutepria essecircncia do ideal de
desenvolvimento natildeo sendo confundido apenas com crescimento econocircmico e que premia a
empresa mais dedicada a atuar nestas diversas aacutereas com uma autecircntica responsabilidade
social
A accedilatildeo pioneira do Estado do Rio Grande do Norte conjugando uma intervenccedilatildeo
indireta planejada de modo a fomentar a conversatildeo das empresas a um energeacutetico que na
criteacuterio do CDB Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 232 Decreto nordm 13957 de 11 de maio de 1998 - Regulamento do PROGAacuteS Art 5deg A empresa beneficiaacuteria do PROGAacuteS faraacute jus ao gaacutes subsidiado em percentual equivalente ao nuacutemero de pontos obtidos de acordo com os seguintes criteacuterios a) induacutestria que se localize no interior do Estado ou nas aacutereas industriais criadas por lei25 pontos b) induacutestria que promova a substituiccedilatildeo de combustiacuteveis poluentes minerais ou vegetais por gaacutes natural utilizados como energia no processo produtivo05 pontos c) induacutestria que absorva 1) de 50 a 150 empregados05 pontos 2) de 151 a 300 empregados10 pontos 3) de 301 a 1000 empregados15 pontos 4) de 1001 a 1700 empregados20 pontos 5) de 1701 a 2400 empregados25 pontos 6) acima de 2401 empregados30 pontos d) empreendimento que tenha realizado ou destine no miacutenimo 05 de sua receita anual para investimentos na aacuterea ambiental do Estado15 pontos e) induacutestria cujo investimento seja de 1) De R$ 500000 a 500000005 pontos 2) R$ 5000001 a 2000000010 pontos 3) R$ 20000001 a 10000000015 pontos 4) acima de R$ 10000000020 pontos f) induacutestria que promova investimentos na aacuterea de pesquisa cientiacutefica ou que utilize comprovada inovaccedilatildeo tecnoloacutegica10 pontos
132
eacutepoca da publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo pouco se tinha dado valor representa um exemplo
para o novo perfil de Estado que se deve buscar mais fiscalizador regulador e normatizador
encontrando seu fundamento de validade na proacutepria Carta Magna essencialmente no
princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ocorre que mesmo com as descobertas recentes de grandes campos de petroacuteleo que em
regra carregam consigo gaacutes natural natildeo satildeo suficientes para gabaritar o crescimento da
demanda e da proacutepria oferta que depende muito mais da disponibilidade e integraccedilatildeo dos
dutos (conforme se verifica comparando-se a extensatildeo e complexidade da malha de gasodutos
nacional de grande porte com a de paiacuteses desenvolvidos que jaacute adotaram o gaacutes como opccedilatildeo
energeacutetica haacute mais de cem anos233)
Os graacuteficos encontrados no apecircndice mostram a disparidade existente entre uma
induacutestria que se desenvolve num mercado altamente competitivo e com elevado grupo de
consumidores no caso os Estados Unidos da Ameacuterica para a realidade brasileira ainda
insipiente na difusatildeo das redes de gasodutos pelo interior do paiacutes234 No caso brasileiro satildeo
mostrados dois mapas sendo o segundo restrito aos gasodutos em operaccedilatildeo e que contrastado
com o primeiro demonstra o quanto ainda se precisa evoluir em mateacuteria de planejamento e
investimento para se chegar guardadas as devidas proporccedilotildees ao grau de interligaccedilatildeo
verificado nos EUA
Verifica-se que para a inserccedilatildeo do gaacutes natural como energeacutetico capaz de suprir a
demanda existente e potencial bem como ateacute mesmo para que ele se apresente como
alternativa viaacutevel natildeo apenas sob o aspecto ambiental mas tambeacutem sob o vieacutes econocircmico
g) induacutestria de grande porte que promova investimentos acima de R$ 200 milhotildees e que gere mais de 2500 (dois mil e quinhentos) empregos diretos05 pontos 233 ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 27
133
natildeo basta simplesmente a mera disposiccedilatildeo da oferta eacute preciso ainda235 que se realizem obras
de infra-estrutura capazes de interligar os espaccedilos produtores e consumidores (redes de
transporte e distribuiccedilatildeo)
Faz-se necessaacuterio estabelecer uma definiccedilatildeo clara do marco regulatoacuterio capaz de
assegurar seguranccedila juriacutedica para os investimentos determinando qual seraacute o papel dentro do
planejamento estatal para o insumo gaacutes natural (se sua utilizaccedilatildeo versaraacute prioritariamente
para geraccedilatildeo de energia eleacutetrica nas teacutermicas ou haveraacute a possibilidade de investimento em
outros usos) e tambeacutem garantir a criaccedilatildeo e sustentabilidade do mercado consumidor pois
natildeo eacute o gaacutes natural em si que geraraacute o desenvolvimento da regiatildeo mas ele se mostra como um
agente potencializador capaz de criar empregos renda melhor qualidade de vida e
consequumlentemente reduccedilatildeo das desigualdades regionais236
Precisa-se desta forma de um modelo institucional fortalecido de modo que a
regulaccedilatildeo nos setores de infra-estrutura se faccedila atraveacutes de instituiccedilotildees (entidades com
personalidade juriacutedica de direito puacuteblico como as autarquias) capazes de atuar como
ldquoredutoras da incerteza inerente agraves relaccedilotildees contratuais duradouras e como mitigadoras do
risco de ajustes decorrentes de fatores imprevistos ao longo do tempo237rdquo
A estrutura juriacutedica existente atualmente firmada essencialmente na Lei do Petroacuteleo e
pela regulaccedilatildeo operada pela ANP atraveacutes de suas portarias e resoluccedilotildees conforme jaacute
234 Fonte do mapa dos Estados Unidos da Ameacuterica wwwplattscom Fonte dos mapas do Brasil wwwgasbrasilcombrgasnaturalmapa_gasodutoasp e anuaacuterio estatiacutestico ano 2007 da ANP disponiacutevel em httpwwwanpgovbrdocanuario2007Cartograma2022pdf acesso em 20 de janeiro de 2008 235 Tratam-se dos gargalos para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural no Brasil Conferir ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 31 82 236 Para maiores detalhes dos impactos sociais e regionais em razatildeo do investimento em gaacutes natural em mateacuteria de criaccedilatildeo de empregos e distribuiccedilatildeo de renda vide ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 377
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analisado previamente238 demanda um claro reforccedilo legal que estabeleccedila um tratamento mais
estaacutevel e ateacute mesmo democraacutetico a fim de legitimar a accedilatildeo normativa da agecircncia reguladora
que se mostra cada vez mais incisiva estabelecendo direitos obrigaccedilotildees e criando situaccedilotildees
ateacute mesmo natildeo previstas na Lei do Petroacuteleo (como eacute o caso do CPAC)
Tais consideraccedilotildees no acircmbito do mercado de transporte de gaacutes natural se mostram
essenciais para o desenvolvimento deste segmento da cadeia produtiva do insumo pois ainda
demandam contratos de longa duraccedilatildeo a fim de amortizar os elevados investimentos
iniciais239
Da forma como se mostra estruturado o mercado atualmente tem-se um modelo traccedilado
para a manutenccedilatildeo da cadeia de comando do agente monopolista240 onde ele proacuteprio realiza
as negociaccedilotildees relativas aos contratos de transporte e ao custo do acesso (que no Brasil ainda
eacute negociado e natildeo regulado)
O fato da ANP soacute intervir nas tratativas quando as partes natildeo cheguem a um comum
acordo sobre a tarifa de transporte ainda se mostra no Brasil como um obstaacuteculo para a
entrada de novos agentes face a possibilidade de tratamento discriminatoacuterio que pode ocorrer
ateacute o momento em que a questatildeo tiver de ser levada agrave agecircncia a qual ressalte-se natildeo eacute
necessariamente mais operacional e tecnicamente capacitada (em mateacuteria de infra-estrutura
237 PEANO apud COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 15 238 Vide subtoacutepico 21 239 Os quais caso natildeo decircem certo satildeo denominados de custos afundados ou sunk costs em razatildeo da sua impossibilidade de utilizaccedilatildeo para outra atividade face sua elevada especializaccedilatildeo Caracterizam-se portanto como as despesas que a empresa tem de realizar para ingressar em determinado mercado e que natildeo iraacute recuperar caso tenha de sair posteriormente Tratam-se de investimentos em tecnologia e serviccedilos tatildeo especiacuteficos que natildeo servem para nada aleacutem da atividade que se tem em vista logo a saiacuteda da empresa deste mercado implica na perda total desse dispecircndio inicial realizado Neste sentido vide SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 102 Outro natildeo eacute o entendimento internacional acerca do assunto conforme se verifica pela conceituaccedilatildeo a seguir transcrita ldquoA sunk cost is an expenditure that has been made and cannot be recovered even if the firm should go out of business Examples of sunk costs include investments in product development the construction of a specialized production facility or an expenditure on advertisingrdquo Pindyck Robert S Sunk costs and real options in antitrust Working Paper 11430 Disponiacutevel em lthttpwwwnberorgpapersw11430gt acesso em 15 de junho de 2006 p 5
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nuacutemero de agentes) para fiscalizar todos os detalhes da induacutestria dependendo em grande
parte das informaccedilotildees prestadas pelos agentes regulados
Termina-se nesse contexto perdendo uma das principais caracteriacutesticas que deve
permear a atividade regulatoacuteria que eacute a da reduccedilatildeo de incertezas inerentes as relaccedilotildees
contratuais de longo prazo pois o ente regulador fica sendo obrigado a se submeter agraves
ingerecircncias do agente privado tal qual ocorreu no caso do transporte de gaacutes natural no
tocante ao chamado Projeto Malhas241 que eacute o principal plano de investimento para
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria nacional e cuja estruturaccedilatildeo terminou a cabo unicamente da
Petrobraacutes pois apesar da ANP ter recusado o modelo contratual inicialmente proposto pela
empresa por consideraacute-lo lesivo agrave concorrecircncia242 (visto que a empresa controlaria
diretamente natildeo apenas uma das transportadoras denominada de Transportadora do Nordeste
e Sudeste SA ndash TNS mas tambeacutem a operadora de todas as instalaccedilotildees de transporte -
Transpetro que seria a uacutenica carregadora de toda a capacidade de transporte firme) foi
obrigada a se submeter ao mesmo apoacutes intervenccedilatildeo direta do Ministeacuterio de Minas e Energia
face a alegada importacircncia do projeto para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural e o
papel chave desempenhado pela Petrobraacutes nesse contexto
Esse risco de captura da agecircncia decorrente do abuso de poder econocircmico praticado
pelos agentes privados bem como o regime juriacutedico usado para a entrada no mercado de
potenciais transportadores que eacute o de autorizaccedilatildeo em conjunto com a forma de livre acesso
instituiacuteda para terceiros interessados se mostram como os mais patentes oacutebices para o
240 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 5 241 O Projeto Malhas modelagem de negoacutecio proposta pela Petrobraacutes para a expansatildeo do sistema de transporte de gaacutes natural atualmente operado pela Transpetro contempla a expansatildeo da rede de transporte de gaacutes natural para a regiatildeo Sudeste e Nordeste O Projeto tem como objetivo principal agrave ampliaccedilatildeo das malhas de gasodutos do Nordeste e do Sudeste do Paiacutes para atender ao Programa Prioritaacuterio de Termeletricidade (PPT) dado que coube a Petrobraacutes a garantia do suprimento de gaacutes natural para as usinas inseridas no programa por prazo de ateacute 20 anos Cf COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006p 4
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desenvolvimento do setor em estudo pois conforme foi verificado243 no tocante ao regime
juriacutedico utilizado ainda que se valha de uma forma de autorizaccedilatildeo especializada
caracterizada pela vinculaccedilatildeo (fugindo da caracteriacutestica claacutessica da discricionariedade) esta
natildeo se daacute por imposiccedilatildeo legal mas sim pela regulaccedilatildeo operada pela ANP que estabelece por
meio de resoluccedilatildeo as condiccedilotildees de sua outorga e invalidaccedilatildeo
A inseguranccedila portanto eacute patente pois natildeo se deve esperar que investimentos em infra-
estrutura amortizaacuteveis a longo prazo como eacute o caso do setor de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural repouse toda sua seguranccedila juriacutedica numa resoluccedilatildeo (que estabelece as condiccedilotildees para
a entrada no mercado e tambeacutem os requisitos para o acesso de terceiros) O miacutenimo que se
poderia esperar para o caso em questatildeo seria o de um tratamento normativo especiacutefico
estabelecido atraveacutes de lei ordinaacuteria que estabelecesse as balizas de atuaccedilatildeo da agecircncia
reguladora diminuindo o deacuteficit democraacutetico (por natildeo ter sido discutida e elaborada pelo
Poder Legislativo) decorrente de uma regulaccedilatildeo quase sem paracircmetros legais (em face da
crescente especializaccedilatildeo)
Eacute nesse contexto que se encontra em tracircmite no Congresso Nacional determinados
projetos de lei destinados a atualizar a Lei do Petroacuteleo ou simplesmente a criar um novo
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural modificando elementos estruturais que
poderatildeo ter um elevado impacto no mercado sobre os agentes privados jaacute atuantes no setor e
potenciais investidores
32 O NOVO MARCO REGULATOacuteRIO PARA A INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E
SEU PAPEL PARA A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
242 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 4 e 5
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Foi tendo em vista a insuficiecircncia normativa no tocante a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes
natural especialmente apoacutes se verificar o potencial existente para este atuar como alternativa
ao petroacuteleo e tambeacutem como reserva de seguranccedila no caso do sistema hidreleacutetrico brasileiro
que foram elaborados no acircmbito do Congresso Nacional projetos para tratar de forma
especiacutefica este produto (gaacutes natural)
Existem atualmente dois projetos de lei um em tracircmite no Senado Federal jaacute
aprovado pela Comissatildeo de Constituiccedilatildeo Justiccedila e Cidadania Comissatildeo de Assuntos
Econocircmicos e Comissatildeo de Serviccedilos de Infra-estrutura de nuacutemero 2262005 (ou 3342007)244
e outro de autoria do Poder Executivo nuacutemero 66732006 ao qual foi apensado o PL n
66662006
O Projeto de lei do Senado Federal por procurar encobrir todas as atividades
existentes na induacutestria do gaacutes natural tem a possibilidade de representar o primeiro marco
regulatoacuterio para o setor pois natildeo apenas desce a minuacutecias no tratamento da questatildeo impondo
um regramento detalhado no caso da atividade de transporte mas tambeacutem por traccedilar os
princiacutepios e objetivos da nova poliacutetica energeacutetica para o gaacutes natural245
321 O Projeto de Lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007246)
243 Vide subtoacutepicos 21 e 241
244 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008 245 PLS n 22605 Capiacutetulo 1 ndash Dos princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes Art 1ordm A Poliacutetica Energeacutetica Nacional para o gaacutes natural tem por objetivo incrementar a sua utilizaccedilatildeo em bases econocircmicas mediante a expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte e armazenagem existente garantir uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios e ao meio ambiente e promover um mercado competitivo sem discriminaccedilotildees entre as empresas que nele atuam Disponiacutevel em httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008
246 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriaDetalhesaspp_cod_mate=74215 acesso em 27 de abril de 2008
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Eacute possiacutevel notar de imediato a relevacircncia da atividade de transporte no projeto de lei nordm
33407 onde logo no seu art 1ordm afirma que a poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes natural
deve ter como objetivo a ldquoincrementaccedilatildeo de seu uso em bases econocircmicas mediante a
expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte promovendo um mercado
competitivo sem discriminaccedilatildeo entre as empresas que nele atuamrdquo
A importacircncia dada ao transporte reflete o seu caraacuteter de infra-estrutura essencial por
ser um monopoacutelio natural que ainda refreia o ideal de livre competiccedilatildeo preconizado pela
Constituiccedilatildeo Federal e previsto expressamente tanto na Lei do Petroacuteleo como nesta potencial
Lei do Gaacutes
Aspecto importante do projeto diz respeito agrave utilizaccedilatildeo da concessatildeo como
instrumento exclusivo para a delegaccedilatildeo do exerciacutecio da atividade de transporte (que segundo
o art 5ordm VII abrange a construccedilatildeo expansatildeo e operaccedilatildeo das instalaccedilotildees) estabelecendo uma
forma de acesso regulado (e natildeo mais negociado) para terceiros interessados de modo a
efetuar verdadeira intervenccedilatildeo estatal sobre a atividade em grau consideravelmente mais
elevado que o vislumbrado atualmente ainda segundo os ditames da Lei do Petroacuteleo
Essa maior intervenccedilatildeo estatal substituindo o atual regime de autorizaccedilatildeo pelo de
concessatildeo se apresenta como uma das maiores criacuteticas sofridas pelo projeto pois o
estabelecimento de um processo licitatoacuterio preacutevio necessaacuterio para as delegaccedilotildees poderaacute
representar uma maior burocratizaccedilatildeo para uma atividade jaacute essencialmente bastante
complexa reduzindo o nuacutemero de interessados pelas dificuldades legais de ingressar no
mercado
A despeito da relevacircncia destinada agrave atividade de transporte bem mais regulamentada
em todos seus aspectos essenciais esse novo tratamento dado ao instrumento da concessatildeo
tal qual foi feito com a autorizaccedilatildeo pela Lei do Petroacuteleo e a ANP (estabelecendo uma forma
vinculada de outorga) demandaraacute uma nova interpretaccedilatildeo agrave luz do direito constitucional
139
econocircmico pois seu uso natildeo significaraacute a transformaccedilatildeo do transporte de gaacutes natural em
serviccedilo puacuteblico que continuaraacute como uma atividade econocircmica em sentido estrito poreacutem
bem mais regulada que anteriormente
Trata-se de uma lei subdividida em 14 capiacutetulos com 58 artigos dispondo sobre
importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento transporte armazenamento liquefaccedilatildeo
regaseificaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural abrangendo portanto todos os
seguimentos de sua cadeia produtiva vinculados ao downstream ou seja natildeo abrangendo as
atividades de EampP (exploraccedilatildeo e produccedilatildeo) ainda regidas pela Lei do Petroacuteleo
Dentre as inovaccedilotildees trazidas no projeto conveacutem explicitar aquelas que se apresentam
mais relevantes para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais decorrente do esperado
desenvolvimento da induacutestria do gaacutes natural a ocorrer apoacutes sua publicaccedilatildeo
O capiacutetulo 1 define os princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional (devendo
os Estados portanto observarem tais imposiccedilotildees) para o gaacutes natural Relembre-se o fato de
que a Uniatildeo deteacutem competecircncia privativa para legislar sobre energia (art 22 IV CF) logo a
Lei do Gaacutes caso publicada natildeo teraacute um caraacuteter apenas federal mas efetivamente nacional
priorizando de forma expressa os princiacutepios da livre concorrecircncia (ao falar em mercado
competitivo) defesa do consumidor (ao se referir a uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios) e
defesa do meio ambiente O fato de natildeo serem incluiacutedos de forma expressa os demais
princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica todavia natildeo significa que estes seratildeo menos
observados que aqueles que foram previstos logo a meta da expansatildeo da infra-estrutura de
transporte (constante no caput do art 1ordm) deve ser feita natildeo apenas nas regiotildees onde jaacute exista
mercado consumidor mas tambeacutem especialmente nas localidades em que este possa ser
fomentado tal qual se procura fazer no Estado do Rio Grande do Norte
Outro aspecto que merece destaque diz respeito agrave centralizaccedilatildeo de atribuiccedilotildees junto ao
Poder Executivo diminuindo a importacircncia atualmente existente da ANP Eacute possiacutevel verificar
140
uma ampliaccedilatildeo da intervenccedilatildeo poliacutetica na atividade diminuindo o poder da agecircncia
reguladora ao prever como competecircncia do Poder Executivo (na redaccedilatildeo original constava a
ANP) dentre outras atribuiccedilotildees247 para a realizaccedilatildeo de CPAC (que precederaacute agrave licitaccedilatildeo que
247 Projeto de Lei do Senado Federal - PLS n 22605 Art 6ordm Sem prejuiacutezo do disposto na Lei nordm 9478 de 1997 cabe ao Poder Executivo
I - implementar a Poliacutetica Nacional para o gaacutes natural nos termos do Capiacutetulo I desta Lei
II - regular e fiscalizar as atividades da induacutestria do gaacutes natural de competecircncia da Uniatildeo
III - realizar concurso puacuteblico para a oferta e alocaccedilatildeo de capacidade nos gasodutos de transporte novos
IV - elaborar os editais e promover as licitaccedilotildees para a concessatildeo das atividades de transporte e de armazenagem de gaacutes natural celebrando os contratos decorrentes e fiscalizando a sua execuccedilatildeo
V - estabelecer criteacuterios e fixar as tarifas de transporte e de armazenagem de gaacutes natural
VI - aprovar o regulamento das ofertas puacuteblicas de capacidade a serem promovidas pelos transportadores
VII - autorizar o exerciacutecio das atividades de importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento carregamento liquefaccedilatildeo regaseificaccedilatildeo compressatildeo descompressatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural na forma estabelecida nesta Lei
VIII - autorizar a construccedilatildeo e operaccedilatildeo de gasodutos de transferecircncia e de produccedilatildeo e reclassificar os gasodutos de transferecircncia na forma estabelecida no art 36 desta Lei
IX - homologar os contratos de conexatildeo entre gasodutos de transporte inclusive os procedentes do exterior
X - formular planos de expansatildeo do sistema de transporte
XI - elaborar e publicar relatoacuterios anuais de desempenho da concorrecircncia nas atividades que compotildeem a induacutestria do gaacutes natural na sua aacuterea de competecircncia
XII - organizar audiecircncia puacuteblica sempre que iniciativas de projetos de lei ou de alteraccedilatildeo de normas administrativas impliquem afetaccedilatildeo de direito dos agentes econocircmicos ou de consumidores e usuaacuterios de bens e serviccedilos da induacutestria do gaacutes natural ressalvada a competecircncia dos Estados no caso dos serviccedilos locais de gaacutes canalizado
XIII - articular-se com oacutergatildeos reguladores estaduais e ambientais objetivando compatibilizar e uniformizar as normas aplicaacuteveis aos mercados de gaacutes natural e de energia eleacutetrica
XIV - interagir com os oacutergatildeos encarregados da administraccedilatildeo e regulaccedilatildeo das atividades de gaacutes natural de outros paiacuteses em razatildeo de acordos internacionais celebrados e no acircmbito do Mercosul objetivando promover o intercacircmbio de informaccedilotildees e harmonizar o ambiente legal e regulamentar
XV - supervisionar a movimentaccedilatildeo de gaacutes natural na rede de transporte e coordenaacute-la em situaccedilotildees caracterizadas como de emergecircncia ou de forccedila maior nos termos de regulamento
XVI - supervisionar os dados e as informaccedilotildees dos centros de controle dos gasodutos de transporte
XVII - manter banco de informaccedilotildees relativo ao sistema de movimentaccedilatildeo de gaacutes natural permanentemente atualizado adotando as providecircncias necessaacuterias ao reforccedilo do sistema
XVIII - monitorar as entradas e saiacutedas de gaacutes natural das redes de transporte confrontando os volumes movimentados com os contratos de transporte vigentes
141
conferiraacute as concessotildees) nos gasodutos de transporte novos fato este que natildeo consta na Lei do
Petroacuteleo (e motivo de criacuteticas pelo fato desta inovaccedilatildeo ter sido criada diretamente pela ANP)
Outro aspecto relevante do projeto eacute que ele passa a competecircncia para o Poder
Executivo definir em uacuteltima instacircncia quais os novos gasodutos seratildeo objeto de concessatildeo248
ou seja verifica-se aiacute natildeo mais um tratamento puramente teacutecnico mas uma intervenccedilatildeo
poliacutetica para assegurar que o desenvolvimento da atividade se decirc de acordo com a poliacutetica
energeacutetica definida para o setor de modo a assegurar natildeo apenas a ampliaccedilatildeo da malha
dutoviaacuteria nas aacutereas jaacute plenamente industrializadas mas tambeacutem para outras regiotildees ainda
carentes de oferta mais barata e diversificada de energia
Na concessatildeo foi prevista ainda a possibilidade de reversatildeo dos bens quando do seu
teacutermino deixando claro portanto que as tarifas a serem cobradas a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
deveratildeo refletir tambeacutem o custo das obras realizadas (em face da especificidade dos ativos e
custos afundados - sunk costs- envolvidos)
Tem-se por meio desse projeto de lei a criaccedilatildeo de um arcabouccedilo legal inteiramente
novo e exclusivo para a induacutestria do gaacutes natural que soacute dependeraacute subsidiariamente do
disposto na Lei do Petroacuteleo possuindo portanto regramento proacuteprio em mateacuterias antes soacute
discriminadas por resoluccedilotildees da ANP como a questatildeo da precificaccedilatildeo do acesso (com a
determinaccedilatildeo dos princiacutepios tarifaacuterios aplicaacuteveis) e o livre acesso (seccedilatildeo VIII do capiacutetulo V)
poreacutem a inovaccedilatildeo mais relevante e que ainda suscita mais discussotildees ainda eacute aquela relativa
ao regime juriacutedico aplicaacutevel para a atividade de transporte a qual elevada a categoria de
XIX - assegurar que os transportadores decircem publicidade agraves capacidades de movimentaccedilatildeo existentes que natildeo estejam sendo utilizadas e agraves modalidades para sua contrataccedilatildeo
XX - estabelecer padrotildees e paracircmetros para a operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo eficientes do sistema de transporte e armazenagem de gaacutes natural 248 PLS n 22605 Art 8ordm O Poder Executivo com base em estudos setoriais e teacutecnicos desenvolvidos pelo oacutergatildeo competente ou por qualquer interessado definiraacute os novos gasodutos de transporte a serem objeto de concessatildeo
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essential facility possui o tratamento mais detalhado em todo o projeto de lei conforme se
verifica a seguir
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O dirigismo imposto pelo projeto espeacutecie de intervenccedilatildeo por induccedilatildeo249 vai de
encontro ao que se espera de uma atividade econocircmica em sentido estrito como o satildeo aquelas
relativas ao gaacutes natural (pois em mateacuteria de gaacutes a Uniatildeo natildeo presta serviccedilo puacuteblico) poreacutem
num primeiro momento o enfoque dado ao planejamento energeacutetico e a um modelo de acesso
regulado no transporte com inclusatildeo de claacuteusulas essenciais no contrato de concessatildeo e
regras claras acerca da precificaccedilatildeo da remuneraccedilatildeo dos concessionaacuterios face sua
caracteriacutestica de monopoacutelio natural se mostraria beneacutefico para o desenvolvimento do
mercado (pois referida falha de mercado o monopoacutelio seja este legal ou natildeo na praacutetica
desvirtua a atividade nele exercida pois diminui em muito a possibilidade de competiccedilatildeo)
Natildeo se pode ingenuamente esperar por exemplo que uma tentativa de acesso
negociado com especial foco para a discussatildeo relativa agrave precificaccedilatildeo entre a Petrobraacutes e
terceiros interessados natildeo se faccedila sem um miacutenimo de desproporcionalidade derivando daiacute
por exemplo a busca para formaccedilatildeo de parcerias atraveacutes de contratos relacionais250
assemelhados aos convecircnios firmados com a Administraccedilatildeo Puacuteblica
Inserir poreacutem a concessatildeo como instrumento de delegaccedilatildeo e a cobranccedila por meio de
tarifa implica numa anaacutelise mais detida conforme a Constituiccedilatildeo sob pena de confusatildeo na
249 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 127 250 Para um aprofundamento da teoria dos contratos relacionais fundados na cooperaccedilatildeo e solidariedade entre os agentes em relaccedilotildees negociadas contiacutenuas e de longo prazo bem como sua aplicaccedilatildeo na induacutestria do gaacutes natural conferir MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 90-93
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aplicaccedilatildeo dos institutos juriacutedicos pois levanta a questatildeo da possibilidade de uso de um
instrumento de delegaccedilatildeo caracteriacutestico dos serviccedilos puacuteblicos
Tal confusatildeo se daacute essencialmente pelo disposto no caput do art 175 da Carta Magna
que diz incumbir ao Pode Puacuteblico a prestaccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico se natildeo diretamente apenas
por meio de concessatildeo ou permissatildeo
Importa esclarecer neste momento a abrangecircncia das accedilotildees normativa e reguladora do
Estado251 que natildeo restringem as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento apenas agraves
atividades econocircmicas em sentido estrito mas tambeacutem aos serviccedilos puacuteblicos ou seja ao falar
em atividade econocircmica quer fazer referecircncia aquela de sentido amplo sendo plenamente
cabiacutevel o exerciacutecio do planejamento252 (por meio de uma intervenccedilatildeo por direccedilatildeo) em
atividades econocircmicas proacuteprias da iniciativa privada como o transporte de gaacutes natural
Seguindo tal linha de raciociacutenio253 apoacutes se reconhecer a dificuldade no
estabelecimento de um conceito fechado de serviccedilo puacuteblico por se tratar na verdade de um
termo indeterminado a ser preenchido de acordo com as prioridades temporais e culturais de
cada governo pode-se classificaacute-los em privativos e natildeo privativos onde a diferenccedila residiria
em que nos privativos soacute poderiam ser realizados por concessatildeo ou permissatildeo (art 175 da
CF) jaacute os natildeo privativos poderiam ser executados pelo setor privado independente de
qualquer delegaccedilatildeo
Quer parecer que o legislador no Projeto de Lei n 2262005 deu uma importacircncia de
quase serviccedilo puacuteblico para a atividade de transporte seja pela relevacircncia que tal atividade
251 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 97 98 252 Ressalte-se que o planejamento natildeo configura uma modalidade de intervenccedilatildeo ele apenas qualifica essa intervenccedilatildeo sistematizando-a e conferindo a ela racionalidade em vez de uma realizaccedilatildeo ad hoc e sem visatildeo de longo prazo Neste sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 130 253 Grau procura distinguir serviccedilo puacuteblico de atividade econocircmica em sentido estrito pela vinculaccedilatildeo ao interesse social que esta primeira possui Natildeo se crecirc todavia que seja esta a melhor alternativa pois se estaria apenas vinculando um termo indeterminado (serviccedilo puacuteblico) a outro tambeacutem indeterminado (interesse social) sem se chegar desta forma a nenhuma conclusatildeo que natildeo aquela jaacute realccedilada no texto de que serviccedilo puacuteblico eacute
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possui (essential facility) como tambeacutem pela sua forma de delegaccedilatildeo (concessatildeo) e
remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio (por meio de tarifa) o que para as atividades econocircmicas em
sentido estrito mais correto seria utilizar a figura juriacutedica do ldquopreccedilordquo a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
Poreacutem o simples fato de estabelecer a concessatildeo como forma de delegaccedilatildeo natildeo se mostra
suficiente para tal conclusatildeo pois interpretar desta forma seria estabelecer o raciociacutenio
inverso do art 175 que vincula os serviccedilos puacuteblicos as concessotildees mas natildeo as concessotildees
aos serviccedilos puacuteblicos Ressalte-se ainda que natildeo foi previsto expressamente no projeto de Lei
do Gaacutes o respeito aos princiacutepios da modicidade tarifaacuteria universalizaccedilatildeo do acesso e
continuidade na prestaccedilatildeo caracteriacutesticos do serviccedilo puacuteblico
Tratam-se de incongruecircncias que dificultam o entendimento do novo regime juriacutedico
pois apesar do projeto tratar da concessatildeo da questatildeo da tarifaccedilatildeo e da licitaccedilatildeo de forma
expressa natildeo se pode presumir uma revogaccedilatildeo taacutecita das disposiccedilotildees da Lei Geral de
Licitaccedilotildees (n 866693) e da Lei Geral de Concessotildees (n 898795) pois especialmente no
tocante a esta uacuteltima parece ter servido de molde para a formataccedilatildeo dos artigos constantes no
projeto
O projeto termina criando uma nova forma de concessatildeo (semelhante agrave concessatildeo
especial caracteriacutestica das Parcerias Puacuteblico Privadas - PPP e destinadas a projetos de infra-
estrutura com elevado risco como eacute o caso mas que natildeo parece ter sido a intenccedilatildeo do
legislador) direcionada agrave atividade econocircmica em sentido estrito (pois dogmaticamente natildeo se
discute que o transporte de gaacutes natural natildeo eacute um serviccedilo puacuteblico especialmente por ter sido
uma atividade previamente monopolizada pela Carta Magna254)
aquilo que cada governo diz ser CF GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 111 254 Conforme ressalvado por Grau monopoacutelio soacute existe sobre atividade econocircmica em sentido estrito no caso dos serviccedilos puacuteblicos sua exclusividade decorre de uma situaccedilatildeo de privileacutegio Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 119
145
Desta forma procurou o projeto priorizar uma situaccedilatildeo real em detrimento do regime
juriacutedico do instituto utilizado de modo a fomentar o desenvolvimento deste segmento da
cadeia produtiva do gaacutes natural (garantindo mais eficiecircncia seja esta entendida sob o vieacutes
econocircmico ou de direito administrativo) pois a concessatildeo sempre se mostrou como um
instrumento tiacutepico de regulaccedilatildeo de atividade sujeita ao regime juriacutedico de direito puacuteblico (e
natildeo ao privado como eacute caracteriacutestico da autorizaccedilatildeo) conferindo uma maior seguranccedila
juriacutedica ao concessionaacuterio que a autorizaccedilatildeo em seu sentido claacutessico o que numa induacutestria de
rede que demanda altos investimentos parece ser a princiacutepio mais adequado255
322 O Projeto de Lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo
O Projeto de Lei n 6673 de 2006 de autoria do Ministeacuterio de Minas e Energia -
MME para onde o Projeto de Lei n 6666 de 2006 foi apensado tem um raio de accedilatildeo menor
que o PLS n 2262006 pois versa apenas sobre as atividades de movimentaccedilatildeo estocagem e
comercializaccedilatildeo de gaacutes natural introduzindo relevantes alteraccedilotildees na Lei do Petroacuteleo mas
natildeo chegando a configurar uma nova Lei do Gaacutes como o anterior
Possui como pontos relevantes a opccedilatildeo por um regime juriacutedico bipartido de delegaccedilatildeo
valendo-se tanto da concessatildeo como da autorizaccedilatildeo bem como pela maior ingerecircncia do
Ministeacuterio de Minas e Energia - MME na poliacutetica energeacutetica do gaacutes natural ao prever como
prerrogativas do Ministeacuterio a escolha dos gasodutos que seratildeo construiacutedos ou ampliados a
definiccedilatildeo de diretrizes para o processo de contrataccedilatildeo de capacidade de transporte e o periacuteodo
de exploraccedilatildeo exclusiva da capacidade contratada dos carregadores iniciais (a fim de
amortizar o investimento)
255 Segundo Costa em pesquisa de campo realizada para sua dissertaccedilatildeo que tratou sobre livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado em Satildeo Paulo os agentes econocircmicos do setor se mostram mais seguros para a realizaccedilatildeo de investimentos se o instrumento utilizado fosse a concessatildeo e natildeo a autorizaccedilatildeo (esta considerada em seu sentido claacutessico) Cf COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo
146
Trata-se de verdadeira intervenccedilatildeo sobre a atividade econocircmica em questatildeo sem
qualquer sinal de subsidiariedade pois relegar ao MME a escolha dos gasodutos que seratildeo
construiacutedos ou ampliados demonstra o claro intento do Poder Puacuteblico em substituir o
planejamento privado
Outro aspecto interessante do projeto eacute a obrigatoriedade imposta ao concessionaacuterio
para que este mesmo apoacutes a extinccedilatildeo da concessatildeo continue prestando o serviccedilo de
transporte (art 9ordm sect1ordm) como se serviccedilo puacuteblico fosse ateacute que novo concessionaacuterio seja
contratado ou desativado o duto Ora evidente que o projeto neste ponto tratou com claras
cores de serviccedilo puacuteblico algo que natildeo o eacute restringindo ainda mais os direitos do
concessionaacuterio jaacute claramente diminuiacutedo pela impossibilidade de escolher quais dutos poderaacute
construir ou ampliar O referido dispositivo ao procurar forccedilar o concessionaacuterio a prestar um
serviccedilo (que natildeo eacute puacuteblico conforme taxativamente expresso no art 32 paraacutegrafo uacutenico) para
aleacutem do periacuteodo contratualmente estipulado tem um forte potencial para ser questionada sua
constitucionalidade
Distingue-se ainda o PL do MME por manter o modelo de acesso negociado entre as
partes256 fato este que pelas caracteriacutesticas jaacute concentradas do mercado de transporte
dutoviaacuterio de gaacutes natural no Brasil em nada afetaraacute a atual estrutura para a entrada de novos
agentes possibilitando a perpetuaccedilatildeo da posiccedilatildeo dominante da Petrobraacutes
Outro ponto que merece destaque desta vez pelo seu aspecto positivo eacute a previsatildeo
expressa de um mercado secundaacuterio para o gaacutes natural257 que poderaacute garantir maior
de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 116 117 256 PL n 66732006 Art 13 As tarifas de transporte de gaacutes natural para novos gasodutos objeto de autorizaccedilatildeo seratildeo propostas pelo transportador e aprovadas pela ANP segundo os criteacuterios por ela previamente estabelecidos conforme regulamentaccedilatildeo Art 24 sect5ordm O valor a ser pago para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura e o prazo de duraccedilatildeo seratildeo objeto de acordo entre as partes cabendo agrave ANP caso natildeo haja acordo fixar a forma de remuneraccedilatildeo a cobertura dos custos e o prazo de duraccedilatildeo com base em criteacuterios previamente definidos em regulamentaccedilatildeo 257 Art 28 Os contratos de comercializaccedilatildeo de gaacutes natural para atendimento ao mercado secundaacuterio identificaratildeo o consumidor ou conjunto de consumidores do mercado primaacuterio cuja interrupccedilatildeo no consumo permitiraacute a
147
flexibilizaccedilatildeo na sua comercializaccedilatildeo independente da cessatildeo da capacidade contratada fato
este que implicaraacute num aumento do nuacutemero de consumidores interessados na utilizaccedilatildeo do
energeacutetico gerando mais competiccedilatildeo e consequumlentemente um maior desenvolvimento da
induacutestria que se busca fomentar
Verifica-se portanto que apesar do projeto de lei n 22605 figurar como um potencial
marco regulatoacuterio para o setor seria conveniente a assimilaccedilatildeo de algumas disposiccedilotildees do PL
ora em comento especialmente no tocante a criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes
natural pelo fato disto se mostrar um requisito essencial para o desenvolvimento da induacutestria
a qual natildeo depende apenas de interessados em ampliar a malha dutoviaacuteria mas tambeacutem de
todo um mercado consumidor jaacute previamente adaptado para utilizar o gaacutes
33 A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS ATRAVEacuteS DO REFORCcedilO
DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL VIGENTE
Os principais oacutebices para uma re-estruturaccedilatildeo juriacutedica do mercado de transporte de
gaacutes natural que atraia novos investimentos se verifica quanto ao regime juriacutedico de outorga a
forma de negociaccedilatildeo do preccedilo do acesso e ao livre acesso da forma como se encontra previsto
na Lei do Petroacuteleo
No tocante ao regime juriacutedico de outorga se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo ambas
apresentam qualidades e defeitos pois se na concessatildeo eacute instituiacutedo um modelo mais
burocratizado dependente de licitaccedilatildeo e com maiores encargos para o concessionaacuterio eacute
disponibilizaccedilatildeo desse gaacutes sect 1o Os contratos referidos no caput deveratildeo prever tambeacutem que o fornecimento de gaacutes natural ao mercado secundaacuterio somente poderaacute ser interrompido para atendimento ao consumidor primaacuterio previamente identificado sect 2o Para todos os efeitos entende-se por mercado secundaacuterio de gaacutes natural o conjunto de consumidores e potenciais consumidores que se dispotildeem a adquirir e utilizar gaacutes natural que I - jaacute tenha sido contratado em mercado primaacuterio mediante compromisso de pagamento independentemente da efetiva retirada II - temporariamente natildeo esteja sendo utilizado pelo consumidor primaacuterio e III - possa ter o fornecimento interrompido sempre que houver a demanda pelo consumidor primaacuterio
148
garantida uma seguranccedila juriacutedica inexistente na autorizaccedilatildeo a qual em contrapartida
determina uma maior celeridade no processo de outorga diminuindo custos para os potenciais
transportadores mas cuja seguranccedila juriacutedica se funda apenas das resoluccedilotildees emitidas pela
ANP que assim como estabelecem um modelo vinculado podem perfeitamente revogar o
mesmo (por criteacuterios de conveniecircncia ou oportunidade) para retornar agrave estrutura claacutessica (que
eacute discricionaacuteria)
Conciliar tais instrumentos eacute essencial para clarificar qual o regime juriacutedico que iraacute
predominar logo neste ponto a alternativa prevista no PL do MME se mostra um risco para
novos investidores pois ao prever a possibilidade de uso tanto da concessatildeo quanto da
autorizaccedilatildeo abre margem para um tratamento discriminatoacuterio entre os agentes do setor por
natildeo se encontrar na proacutepria lei os criteacuterios para a distinccedilatildeo de tais dutos fato este que
relegado agrave regulaccedilatildeo pela ANP poderaacute implicar num risco ainda maior de captura da agecircncia
pela iniciativa privada em face das consideraacuteveis diferenccedilas no processo de delegaccedilatildeo
Deste modo o ideal seria a opccedilatildeo por apenas um tipo de forma de delegaccedilatildeo seja
uma autorizaccedilatildeo vinculada com paracircmetros e requisitos definidos na proacutepria lei ou entatildeo uma
concessatildeo sem configurar um serviccedilo puacuteblico mas que tambeacutem natildeo obrigue o concessionaacuterio
a continuar a prestar o serviccedilo mesmo apoacutes a extinccedilatildeo do contrato
Doravante dentre os projetos analisados verifica-se como o de menor potencial
lesivo ao mercado aquele de origem no Senado Federal que estabelece a concessatildeo a
despeito do fato que sua utilizaccedilatildeo exclusiva iraacute burocratizar ainda mais o acesso dos
investidores
No tocante ao regime tarifaacuterio258 verifica-se que no Brasil por se tratar ainda de uma
induacutestria com desenvolvimento insipiente ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
258 PLS n 22605 art 25 As tarifas aplicaacuteveis ao transporte de gaacutes natural bem como os criteacuterios de caacutelculo e revisatildeo seratildeo fixados em regulamento de forma a I - garantir tratamento natildeo discriminatoacuterio a todos os
149
empresa a melhor forma para evitar barreiras a entrada de novos agentes se daraacute por um
modelo regulado com intervenccedilatildeo direta do ente regulador na formalizaccedilatildeo dos contratos e o
estabelecimento de requisitos preliminares para justificar o valor da tarifa acordada tal qual
realizado no PLS n 2262005
Haacute de se ressaltar que essa forma de intervenccedilatildeo longe de figurar como um atentado
agrave livre iniciativa e a liberdade contratual reflete a importacircncia relegada agrave atividade de
transporte (caracterizada como uma essential facility) e ao fato de que o mercado em questatildeo
natildeo possui caracteriacutesticas minimamente contestaacuteveis para serem deixadas ao livre arbiacutetrio dos
particulares logo a induccedilatildeo por meio de uma forma de regulaccedilatildeo proacute-concorrencial como
estabelecida no PLS n 2262006 se mostra essencial para no futuro ter-se uma estrutura
efetivamente competitiva com maiores agentes econocircmicos atuantes um maior mercado
consumidor e consequumlentemente um maior desenvolvimento das regiotildees beneficiadas fato
esse essencial para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Com relaccedilatildeo ao uacuteltimo ponto relativo ao desenvolvimento do mercado de transporte
configurado na questatildeo do livre acesso o que importa observar para o contexto maior
visualizado nesta pesquisa eacute se este garantiraacute um incremento na concorrecircncia em bases
sustentaacuteveis para a entrada de novos agentes econocircmicos e consequumlentemente para a reduccedilatildeo
dos custos finais da energia que repercutem diretamente no desenvolvimento do mercado e
na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Neste contexto natildeo se pode prescindir do fato que a estrutura do livre acesso figurada
na atividade de transporte soacute eacute capaz de estimular a concorrecircncia ldquoquando existe um mercado
carregadores II - guardar relaccedilatildeo com o tipo de serviccedilo de transporte e grau de eficiecircncia requerido III - garantir rentabilidade adequada ao transportador compatiacutevel com os riscos inerentes agrave atividade de transporte de gaacutes natural IV - garantir o equiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato de concessatildeo V - garantir a seguranccedila e a confiabilidade dos serviccedilos de transporte VI - incentivar o transportador a reduzir custos e ampliar a oferta de capacidade de transporte VII - refletir as alteraccedilotildees dos tributos incidentes sobre as atividades de transporte de gaacutes natural
150
competitivo para o recebimento do gaacutes ou no miacutenimo uma variedade miacutenima de
contratantes para receber o gaacutes transportado pela empresa que vai requerer o livre acessordquo Ou
seja natildeo basta para o carregador ter o direito de utilizar as instalaccedilotildees do transportador para
transportar o gaacutes comprado se ele natildeo possui um comprador final ou entatildeo se este comprador
se limita agraves distribuidoras estaduais em regra vinculadas por elevada participaccedilatildeo societaacuteria agrave
Petrobraacutes259 Uma decorrecircncia loacutegica dos argumentos traccedilados eacute portanto de que ldquotorna-se
complicado incentivar livre concorrecircncia em uma etapa da cadeia tatildeo dependente de mercado
consumidor se a contrapartida eacute um monopoacutelio260
Deste modo a proposta de criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes natural capaz de
garantir maior flexibilidade na negociaccedilatildeo do energeacutetico tal qual idealizado no PL n
66732006 poderaacute servir para o incremento no nuacutemero de consumidores do gaacutes transportado
e justificar a realizaccedilatildeo do livre acesso em bases sustentaacuteveis desde que conciliados os
modais de transporte dutoviaacuterio com o liquefeito (GNL) e comprimido (GNC) os quais
serviriam como base para o crescimento e adaptaccedilatildeo da induacutestria nascente e de um potencial
mercado consumidor
O potencial de crescimento do mercado portanto depende mais da forma como o
fornecimento da energia se daraacute que efetivamente dos consumidores os quais priorizam a
questatildeo do preccedilo do insumo (a niacuteveis competitivos em relaccedilatildeo agraves outras fontes de energia) e
um fornecimento constante sem riscos de interrupccedilotildees Aliado a isso tendo em vista o grau
de desenvolvimento da induacutestria do gaacutes no paiacutes que ainda natildeo conta com um nuacutemero
razoaacutevel de profissionais qualificados e sistemas de fornecimento de bens e serviccedilos para dar
259 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 52 260 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no
151
suporte agraves conversotildees261 em todo o territoacuterio nacional o desenho regulatoacuterio destinado a
fomentar esse mercado secundaacuterio que deveraacute crescer em paralelo aos consumidores
primaacuterios do insumo se mostra essencial para assegurar a seguranccedila e confiabilidade dos
empreendedores privados
Superados estes trecircs pontos verifica-se a necessidade de um acreacutescimo para o PLS n
2262006 dos dispositivos previstos no PL n 66732006 relativo ao mercado secundaacuterio de
gaacutes natural o qual reforccedilaria uma estrutura minimamente competitiva com maior nuacutemero de
consumidores de modo a concretizar a efetiva incidecircncia do princiacutepio constitucional da livre
concorrecircncia (em bases sustentaacuteveis) e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais cujo enquadramento tambeacutem como objetivo constitucional lhe garante precedecircncia
e direciona a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da livre concorrecircncia
A aplicaccedilatildeo instrumental do princiacutepio da livre concorrecircncia subordinado agrave
concretizaccedilatildeo do princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais previsto nos arts 3ordm e 170
da Carta Magna natildeo eacute algo recente no ordenamento juriacutedico brasileiro pois desde a
introduccedilatildeo do direito antitruste (concorrencial) com o Decreto Lei n 869 de 1938 pelo
Ministro da Justiccedila Agamenon Magalhatildees tal disciplina sempre foi focada como um princiacutepio
instrumental sendo haacute eacutepoca destinada agrave proteccedilatildeo da economia popular e atualmente
destinada a assegurar os objetivos constitucionais previstos no art 3ordm da Constituiccedilatildeo
No Brasil portanto a concorrecircncia natildeo eacute um fim em si mesma podendo ser afastada
(como sempre foi feito especialmente ao se priorizar o processo de industrializaccedilatildeo
Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 54 261 Denominados por Alonso de ldquoinduacutestria de bens e serviccedilos preacute e poacutes-vendardquo Cf ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p152
152
verificaacutevel nos governos militares) quando for necessaacuterio para garantir a concretizaccedilatildeo de sua
finalidade maior262
O direito antitruste no Brasil portanto e seu fundamento constitucional o princiacutepio da
livre concorrecircncia se mostra como um instrumento de consecuccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas
desde que voltadas para os objetivos constitucionais e o disposto no caput do art 170 que
prioriza a dignidade da pessoa humana ou seja desde que tenha em uacuteltima instacircncia como
resultado o bem estar dos seus destinataacuterios
Deste modo a introduccedilatildeo da competiccedilatildeo na atividade de transporte de gaacutes natural
especialmente atraveacutes da claacuteusula do livre acesso da forma como encontrada atualmente na
Lei do Petroacuteleo pode representar uma accedilatildeo contraacuteria agrave teleologia constitucional que natildeo tem
a livre concorrecircncia como fim uacuteltimo logo haacute a necessidade de uma re-estruturaccedilatildeo do
modelo institucional vigente cuja adequaccedilatildeo poderaacute ser feita pela aplicaccedilatildeo das melhores
propostas dos projetos de lei em tracircmite quais sejam de um acesso regulado com a outorga
normatizada legalmente a previsatildeo de um mercado secundaacuterio de modo que as estruturas jaacute
consolidadas natildeo reflitam em modelos de condutas anticoncorrenciais por parte do agente
principal (monopolista) e dos potenciais entrantes
A concorrecircncia regulada portanto assume um papel primordial uma vez que influiraacute
natildeo apenas nas estruturas do mercado ou seja na fase preliminar de elaboraccedilatildeo dos contratos
para ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria e de transporte do gaacutes natural mas tambeacutem nas condutas
a serem praticadas sobre a proacutepria infra-estrutura jaacute existente ou seja deve-se observar tanto
um aspecto preventivo quanto repressivo de praacuteticas dissonantes da principiologia
constitucional (especialmente no tocante ao disposto no artigo 173 sect4ordm da CF que trata do
domiacutenio dos mercados eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros)
262 Cf FORGIONE Paula A Os fundamentos do antitruste 2 ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 193
153
Ainda que se trate conforme verificado previamente de uma atividade econocircmica em
sentido estrito alheia aos influxos intervencionistas de uma atividade sujeita ao regime
juriacutedico dos serviccedilos puacuteblicos as caracteriacutesticas peculiares da atividade de transporte de gaacutes
natural demandam tambeacutem um modo de regulaccedilatildeo peculiar adaptado agrave estrutura existente e
capaz de reformulaacute-la para consagrar cada vez mais o bem estar dos destinataacuterios da poliacutetica
puacuteblica do setor tendo como resultado direto a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Um modelo de induacutestria pautado por uma forma de acesso regulado seja para
utilizaccedilatildeo dos dutos existentes para ampliar a malha ou visando a formalizaccedilatildeo de acordos de
interconexatildeo (com dutos novos) se mostra essencial para o desenvolvimento da atividade de
transporte de gaacutes natural no Brasil o qual natildeo pode simplesmente tratar com uma falsa
isonomia um agente monopolista e seus potenciais competidores e simplesmente se abster de
intervir na relaccedilatildeo a qual em casos tais poderaacute ensejar abuso da posiccedilatildeo dominante de modo
a implicar numa forma de negociaccedilatildeo verticalizada (e natildeo horizontalizada) com a imposiccedilatildeo
de condiccedilotildees abusivas pelo monopolista ou o que se verifica menos grave pela formaccedilatildeo de
parcerias com este de modo a natildeo procurar questionar o seu domiacutenio ensejando uma falsa
estrutura concorrencial que natildeo implicaraacute na diversidade de escolha do produto ofertado nem
na busca pela melhoria tecnoloacutegica ou de melhor preccedilo o que em uacuteltima instacircncia resultaraacute
em perdas para o bem-estar dos destinataacuterios do produto natildeo implicando na reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
As desigualdades regionais natildeo podem mais ser tratadas no Brasil como um estaacutegio
preliminar ao processo de desenvolvimento como se pelo simples crescimento econocircmico das
regiotildees as diferenccedilas entre elas fosse diminuir Tal forma de raciociacutenio no Brasil se mostrou
totalmente equivocada263
263 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 63
154
O fato eacute que para que se opere no paiacutes um modelo de desenvolvimento que beneficie
todos os entes federados faz-se necessaacuterio um planejamento puacuteblico de modo a que os
investimentos natildeo sejam concentrados unicamente nas regiotildees mais atrativas mas tambeacutem
naquelas que pelo seu potencial possam tambeacutem vir a se tornar importantes centros
consumidores do contraacuterio o processo de crescimento econocircmico serviraacute unicamente para
acentuar a concentraccedilatildeo regional de renda264
Assim como o processo de industrializaccedilatildeo brasileiro optou por beneficiar
determinadas regiotildees em detrimento de outras independente dos criteacuterios utilizados para se
realizar tal tratamento discriminatoacuterio o fato eacute que natildeo se pode mais esperar apenas pelo
Estado para que este volte seu interesse para as regiotildees menos favorecidas O perfil estatizante
e intervencionista do Estado brasileiro teve seu crepuacutesculo com o regime militar
O que se pode esperar dentro da nova estrutura estatal desenhada para figurar mais
como um interventor indireto um fomentador de poliacuteticas puacuteblicas que gerem o interesse da
iniciativa privada para realizar investimentos eacute de que a poliacutetica arquitetada para o setor em
questatildeo que eacute da energia procure considerar o Brasil em sua totalidade elaborando um
projeto nacional de desenvolvimento onde o marco regulatoacuterio para o gaacutes natural assume
importante funccedilatildeo
Seraacute por meio primeiramente do estabelecimento de regras estaacuteveis e realistas para a
conduta dos agentes econocircmicos na induacutestria do gaacutes natural que esta poderaacute se inserir no
contexto maior da poliacutetica energeacutetica nacional como uma relevante alternativa para a
interligaccedilatildeo das diferentes regiotildees do paiacutes Para tanto a observacircncia dos princiacutepios
constitucionais da ordem econocircmica se fazem imprescindiacuteveis de modo a prevenir possiacuteveis
264 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 67
155
discussotildees acerca da legalidade e constitucionalidade dos regramentos normativos expedidos
tanto pelo legislador quanto pela agecircncia reguladora
Um outro momento seraacute o do necessaacuterio fomento por parte do Estado tal qual feito
no Rio Grande do Norte via subvenccedilotildees fiscais para que se viabilize a formaccedilatildeo de um
mercado consumidor do gaacutes a ser transportado pois soacute assim a ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria
se mostraraacute economicamente viaacutevel
Deste modo o Estado estaraacute atuando em todas as suas novas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo
incentivo e planejamento (CF art 174 caput) assegurando agrave agecircncia reguladora do setor em
consonacircncia com o Poder Executivo a fiscalizaccedilatildeo das atividades relacionadas ao gaacutes natural
incentivando a entrada de novos competidores tal qual idealizado na Carta Magna e no
projeto de Lei do Gaacutes n 22605 e planejando o desenvolvimento das regiotildees destinataacuterias da
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria que dependeraacute para tanto natildeo apenas da construccedilatildeo de novos
gasodutos mas tambeacutem de induacutestrias residecircncias e empreendimentos comerciais adaptados
para o consumo deste energeacutetico
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
O Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo brasileira vinculou a
iniciativa privada ao seu projeto de desenvolvimento da sociedade evoluccedilatildeo esta que perpassa
natildeo pela modernizaccedilatildeo das estruturas jaacute existentes mas pela sua transformaccedilatildeo O
desenvolvimento natildeo eacute um processo gradual e espontacircneo pelo qual passa a sociedade este
tipo de mentalidade caracteriacutestico de uma concepccedilatildeo liberal neoclaacutessica eacute inaplicaacutevel ao
ordenamento juriacutedico paacutetrio Logo natildeo eacute o mercado que conduz o desenvolvimento a ele soacute
podem ser atribuiacutedas as qualidades de modernizaccedilatildeo e crescimento de suas proacuteprias
estruturas poreacutem para se alcanccedilar os objetivos almejados pela Carta Magna necessita-se de
156
uma atuaccedilatildeo planejadora do Estado capaz de induzir comportamentos atraveacutes de uma poliacutetica
econocircmica que atraia os agentes econocircmicos
Segundo Grahan Meadows265 qualquer economia eacute um mosaico de pequenas
economias logo poliacuteticas regionais fomentam o crescimento das pequenas economias que
somadas elevam a economia global O mesmo raciociacutenio pode ser aplicado agraves diferentes
regiotildees do Brasil as quais natildeo podem ser consideradas no que possuem de igual mas sim
quanto as suas peculiaridades potencialidades e dificuldades Um dos objetivos das poliacuteticas
regionais portanto deve ser a diminuiccedilatildeo da diferenccedila entre as regiotildees ricas e pobres
acelerando o crescimento das mais pobres para alcanccedilar as mais ricas (ou seja estabelecendo
como prioridade as regiotildees menos favorecidas com o processo de industrializaccedilatildeo e de
concentraccedilatildeo de riquezas gerada pelo sistema capitalista adotado) Esse tipo de praacutetica soacute
pode ser feito de modo sustentaacutevel se for realizado em cooperaccedilatildeo com o mercado pois natildeo
haacute sustentabilidade de crescimento que entre em choque com o mercado266
Doravante saber se o modelo proposto pelo projeto de Lei do Gaacutes caso aprovado na
versatildeo final redigida pela Comissatildeo de Infra-Estrutura do Senado iraacute garantir tais desideratos
(a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais) vai depender especialmente da forma como seratildeo realizadas as delegaccedilotildees pois eacute
neste aspecto que reside a maior fragilidade do projeto ao estabelecer um regime mais seguro
(poreacutem excessivamente burocraacutetico) dependente de licitaccedilatildeo (apesar do que a lei em questatildeo
natildeo prevecirc a obrigatoriedade da universalizaccedilatildeo do acesso nem a modicidade tarifaacuteria mesmo
utilizando a concessatildeo como instrumento para delegaccedilatildeo da atividade) Espera-se que tal qual
realizado nas contrataccedilotildees pela Petrobraacutes o modelo simplificado proposto no projeto de Lei
do Gaacutes efetivamente garanta maior celeridade ao processo
265 Em palestra proferida na UFRN sobre desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia em 27 de novembro de 2007
157
Todavia no tocante agrave questatildeo do livre acesso e ao estabelecimento de um
procedimento regulado (e natildeo negociado) de contrataccedilatildeo jaacute se pode antecipar que para as
caracteriacutesticas do mercado brasileiro as propostas de mudanccedila se mostram bem mais
beneacuteficas de modo que a intervenccedilatildeo regulatoacuteria sobre os agentes econocircmicos especialmente
para mercados ainda natildeo maduros submetidos a uma situaccedilatildeo de monopoacutelio natural garantiraacute
um miacutenimo de tratamento isonocircmico natildeo verificaacutevel na praacutetica
O Estado como agente ldquonormalizadorrdquo da atividade econocircmica seja esta prestada em
forma de concessatildeo (serviccedilos puacuteblicos) ou autorizaccedilatildeo (atividades econocircmicas em sentido
estrito) bem como pela atuaccedilatildeo direta da iniciativa privada em setores que natildeo demandem
qualquer delegaccedilatildeo estatal precisa garantir desde a origem (teoria da insipiecircncia267) uma
praacutetica harmonizada com o interesse puacuteblico268 daiacute a importacircncia da regulaccedilatildeo para servir
como balanccedila dos interesses contrapostos e de aplicaccedilatildeo da capacidade normativa necessaacuteria
para estabelecer como se deveraacute agir no mercado
Tem-se na verdade natildeo um Estado regulador pois o ideal da regulaccedilatildeo eacute iacutensito a
qualquer modelo estatal logo natildeo representa uma caracteriacutestica distintiva ao mesmo mas um
Estado Desenvolvimentista cujo escopo maior eacute a garantia do desenvolvimento para sua
populaccedilatildeo fato este que para ser alcanccedilado no Brasil depende da concretizaccedilatildeo de poliacuteticas
estatais voltadas a tal finalidade
266 MEADOWS Grahan Desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia Palestra proferida na Universidade Federal do Rio Grande do Norte em 27 de novembro de 2007 267 Uma das linhas de atuaccedilatildeo do direito da concorrecircncia positivadas na lei n 888494 eacute a da prevenccedilatildeo contra infraccedilotildees agrave ordem econocircmica (art 1ordm caput) logo a teoria da insipiecircncia se trata justamente da fiscalizaccedilatildeo das estruturas de mercado desde sua origem como forma de prevenir a criaccedilatildeo e crescimento desmesurado de monopoacutelios ou de modelos imperfeitos de mercado como estruturas oligopoliacutesticas ou com elevadas barreiras agrave entrada 268 Por tratar-se de um termo juriacutedico indeterminado a expressatildeo ldquointeresse puacuteblicordquo se mostra variaacutevel e cambiante de acordo com a ideologia dominante do Governo responsaacutevel pela sua elaboraccedilatildeo pois assim como os serviccedilos puacuteblicos as prioridades que terminam por inserir as atividades dentro de tais expressotildees se modificam com o tempo e ateacute com o proacuteprio modelo de Estado (liberal social ldquoreguladorrdquo) Daiacute natildeo ser possiacutevel traccedilar de imediato o que seja interesse puacuteblico poreacutem indiretamente pode-se inferir tal caracteriacutestica das atividades sujeitas ao regime de concessatildeo para sua delegaccedilatildeo pois refletem desta maneira um grau maior de importacircncia e prioridade por parte da Administraccedilatildeo Puacuteblica
158
A normalizaccedilatildeo a ser praticada pelo Estado se apresenta portanto em um momento
preliminar de planejamento e consequumlentemente normatizador para posteriormente regular
a estrateacutegia traccedilada fiscalizando os agentes envolvidos induzindo comportamentos
sancionando abusos tudo com a meta maior de garantir a concretizaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas
Sob a eacutegide da Carta Magna a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
como ferramenta do planejamento para um desenvolvimento nacional equilibrado assumiu
um relevo iacutempar pois natildeo mais a eficiecircncia econocircmica preconizada pelas empresas poderaacute
arbitrar a tomada de decisotildees sobre quando onde e como investir mas sim o planejamento
voltado ao desenvolvimento nacional equilibrado o qual precisa de energia para a consecuccedilatildeo
da universalizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos puacuteblicos mateacuteria prima esta que pode ser
reforccedilada com a inserccedilatildeo do gaacutes natural como alternativa agraves fontes jaacute existentes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais nos termos dos artigos 3ordm III e 43ordm da
Constituiccedilatildeo Federal depende claramente de um planejamento nacional equilibrado e
integrado com uma normatizaccedilatildeo proacutepria capaz de estabelecer as condiccedilotildees para integraccedilatildeo
das regiotildees em desenvolvimento (notadamente a Norte e Nordeste) e os incentivos a serem
concedidos para atrair os investimentos privados necessaacuterios (CF art 43 sect2ordm)
Natildeo se pode esperar por uma iniciativa universalizadora e descompromissada com os
lucros por parte do empresariado nacional e internacional Faz-se necessaacuterio tornar atrativo e
potencialmente viaacutevel a curto meacutedio e longo prazos os investimentos que o Poder Puacuteblico
espera que sejam feitos pelos particulares
Em mateacuteria de transporte de gaacutes natural esse tipo de raciociacutenio deve ser seguido agrave risca
pelo Estado pois se trata de um empreendimento capital-intensivo de elevadiacutessimos custos
fixos com consideraacuteveis barreiras agrave entrada e que se apresenta como uma atividade meio
instrumental para todas as outras que efetivamente geram pesados lucros
159
A concepccedilatildeo da atividade de transporte como um bem de acesso assume relevacircncia
exatamente sob um contexto do direito agrave energia como corolaacuterio do desenvolvimento nacional
e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O transporte da energia por se verificar como o maior gargalo para a universalizaccedilatildeo
do acesso desta aos consumidores e usuaacuterios finais se reveste de importacircncia imprescindiacutevel
para o fomento das induacutestrias de base e todo o restante das atividades econocircmicas existentes
logo sua elevaccedilatildeo a elemento essencial para a concretizaccedilatildeo das metas do planejamento
econocircmico estatal se mostra indiscutiacutevel
Uma das formas de se garantir tal desiderato conforme mencionado previamente se
daacute por meio de uma poliacutetica de fomento agrave conversatildeo das induacutestrias tal qual realizada no
Estado do Rio Grande do Norte fato este que implicaraacute na viabilizaccedilatildeo da ampliaccedilatildeo da
extensatildeo da malha dutoviaacuteria (que por se tratar de uma induacutestria de rede sem a
obrigatoriedade de universalizaccedilatildeo do acesso por natildeo ser formalmente considerada como um
serviccedilo publico soacute se mostraria viaacutevel com a existecircncia de um relevante mercado consumidor
potencial do insumo gaacutes natural)
A inexistecircncia de um mercado secundaacuterio bem como dos proacuteprios consumidores
primaacuterios do energeacutetico (notadamente a induacutestria de base) nas regiotildees de menor
industrializaccedilatildeo dependeraacute todavia de um tratamento diferenciado por parte do Governo
Federal o qual tal qual realiza por meio das Parcerias Puacuteblico Privadas nas chamadas
ldquoconcessotildees patrocinadasrdquo onde o concessionaacuterio natildeo apenas eacute remunerado com a tarifa
cobrada do usuaacuterio mas tambeacutem por uma contraprestaccedilatildeo do Poder Concedente a fim de
diluir os riscos da atividade o mesmo procedimento poderia ser aplicado na atividade de
transporte de gaacutes natural
Uma das maneiras de se reduzir o risco do empreendimento que eacute essencialmente
privado (atividade econocircmica em sentido estrito) jaacute foi proposto pelo proacuteprio ente
160
regulador269 atraveacutes do uso da Conta de Desenvolvimento Energeacutetico ndash CDE270 criada pelo
Artigo nordm 13 da Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 que asseguraria uma garantia miacutenima de
receita de modo a ateacute mesmo viabilizar a reduccedilatildeo do valor final do preccedilo pelo transporte o
qual natildeo eacute obrigado a obedecer ao princiacutepio da modicidade tarifaacuteria (que soacute vale para os
serviccedilos puacuteblicos)
As soluccedilotildees portanto existem satildeo juriacutedica e economicamente viaacuteveis nem
representam qualquer revoluccedilatildeo no tratamento regulatoacuterio da questatildeo fato este essencial pela
relevacircncia que a seguranccedila juriacutedica representa para tais empreendimentos logo o que se
espera na conclusatildeo deste trabalho eacute que sejam aperfeiccediloadas as ideacuteias e projetos jaacute
existentes por se mostrarem viaacuteveis e consentacircneos com as peculiaridades regionais do paiacutes
269 AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP Organizaccedilatildeo da induacutestria brasileira de gaacutes natural e abrangecircncia de uma nova legislaccedilatildeo Rio de Janeiro Nota teacutecnica marccedilo de 2004 Disponiacutevel em httpwwwanpgovbr p 12 270 De acordo com a Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 a Conta de Desenvolvimento Energeacutetico (CDE) teraacute como objetivo ldquo() O desenvolvimento energeacutetico dos Estados e a competitividade de energia produzida a partir de fontes eoacutelica pequenas centrais hidreleacutetricas biomassa gaacutes natural e carvatildeo mineral nacional nas aacutereas atendidas pelos sistemas interligados promover a universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e garantir recursos para atendimento agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade da tarifa de fornecimento de energia eleacutetrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda devendo seus recursos se destinar agraves seguintes utilizaccedilotildees
I ndash para a cobertura do custo de combustiacutevel de empreendimentos termeleacutetricos que utilizem apenas carvatildeo mineral nacional em operaccedilatildeo ateacute 6 de fevereiro de 1998 e de usinas enquadradas no sect 2ordm do art 11 da Lei nordm 9648 de 27 de maio de 1998 situados nas regiotildees abrangidas pelos sistemas eleacutetricos interligados e do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural a serem implantados para os Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo existia o fornecimento de gaacutes natural canalizado observadas as seguintes limitaccedilotildees
a) no pagamento do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural devem ser deduzidos os valores que forem pagos a tiacutetulo de aplicaccedilatildeo do sect 7ordm deste artigo
V ndash para a promoccedilatildeo da universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e para garantir recursos agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade tarifaacuteria para a subclasse baixa renda assegurado nos anos de 2004 2005 2006 2007 e 2008 percentuais miacutenimos da receita anual da CDE de quinze por cento dezessete por cento vinte por cento vinte e cinco por cento e trinta por cento respectivamente para utilizaccedilatildeo na instalaccedilatildeo de transporte de gaacutes natural previsto no inciso I deste artigo
sect 7ordm Para fins de definiccedilatildeo das tarifas de uso dos sistemas de transmissatildeo e distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica considerar-se-aacute integrante da rede baacutesica de que trata o art 17 da Lei nordm 9074 de 7 de julho de 1995 as instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural necessaacuterias ao suprimento de centrais termeleacutetricas nos Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo exista fornecimento de gaacutes natural canalizado ateacute o limite do investimento em subestaccedilotildees e linhas de transmissatildeo equivalentes que seria necessaacuterio construir para transportar do campo de produccedilatildeo de gaacutes ou da fronteira internacional ateacute a localizaccedilatildeo da central a mesma energia que ela eacute capaz de produzir no centro de carga na forma da regulamentaccedilatildeo da Aneel
sect 9ordm O saldo dos recursos da CDE eventualmente natildeo utilizados em cada ano no custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural seraacute destinado agrave mesma utilizaccedilatildeo no ano seguinte somando-se agrave receita anual do exerciacutecio
161
de modo a assegurar a reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento
sustentaacutevel constitucionalmente legitimado
REFEREcircNCIAS
JURISPRUDEcircNCIA
BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Direta de
Inconstitucionalidade n 1923 Lei 963798 Organizaccedilotildees Sociais (Transcriccedilotildees) Relator
para o acoacuterdatildeo Min Eros Grau voto-vista Min Gilmar Mendes O Min Gilmar Mendes em
voto-vista nesta assentada tambeacutem indeferindo a liminar asseverou que a Lei 963798
institui um programa de publicizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos natildeo exclusivos do Estado
transferindo-os para a gestatildeo desburocratizada a cargo de entidades de caraacuteter privado e
portanto submetendo-os a um regime mais flexiacutevel dinacircmico e eficiente Ressaltou que a
busca da eficiecircncia dos resultados mediante a flexibilizaccedilatildeo de procedimentos justifica a
implementaccedilatildeo de um regime especial regido por regras que respondem a racionalidades
proacuteprias do direito puacuteblico e do direito privado Registrou ademais que esse modelo de
162
gestatildeo puacuteblica tem sido adotado por diversos Estados-membros e que as experiecircncias
demonstram que a Reforma da Administraccedilatildeo Puacuteblica tem avanccedilado de forma promissora
Acompanharam os fundamentos acrescentados pelo Min Gilmar Mendes os Ministros Celso
de Mello e Sepuacutelveda Pertence O Min Eros Grau tendo em conta a forccedila dos fatos e da
realidade trazida no voto do Min Gilmar Mendes mas sem aderir agraves razotildees de meacuterito deste
reformulou o voto proferido na sessatildeo de 222007 Vencidos o Min Joaquim Barbosa que
deferia a cautelar para suspender a eficaacutecia dos artigos 5ordm 11 a 15 e 20 da Lei 963798 e do
inciso XXIV do artigo 24 da Lei 866693 com a redaccedilatildeo dada pelo art 1ordm da Lei 964898 o
Min Marco Aureacutelio que tambeacutem deferia a cautelar para suspender os efeitos dos artigos 1ordm
5ordm 11 a 15 17 e 20 da Lei 963798 bem como do inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na
redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei 964898 e o Min Ricardo Lewandowski que deferia a cautelar
somente com relaccedilatildeo ao inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei
964898
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federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo
Paulo Manole 2004
SOUTO Marcos Juruena Villela Extensatildeo do poder normativo das agecircncias reguladoras
In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias
reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006
TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006
VALOIS Paulo A evoluccedilatildeo do monopoacutelio estatal do petroacuteleo Rio de Janeiro Lumen
Juris 2000
VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como
antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007
176
APEcircNDICE
QUADRO 1
Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 116 Disponiacutevel em lthttpwwwepegovbrgt acesso
em
01022008
A) Modelo esquemaacutetico de induacutestria verticalmente integrada271
271 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 1
177
Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 1
PRODUTOR TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
____________CONSUMIDOR FINAL
---------------------agraveCONSUMIDOR
FINAL
Empresa verticalmente integrada ________________ Transporte
Exemplo Gazprom - Ruacutessia --------------------agraveComercializaccedilatildeo
178
B) Modelo esquemaacutetico de induacutestria parcialmente integrada com concorrecircncia da
produccedilatildeo272 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 2
272 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 7
179
PRODUTOR A----------
---agraveagraveagraveagrave
_____________________
PRODUTOR B
--------------------------------
---agraveagraveagraveagrave
____________________
TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
-----------agraveagraveagraveagrave
_______ CONSUMIDOR
FINAL
PRODUTOR C
--------------------------------
--agraveagraveagraveagrave
____________________
Empresa parcialmente integrada
----------------------------------agraveagraveagraveagrave Comercializaccedilatildeo
_______________________ Transporte de gaacutes natural
180
C) Modelo esquemaacutetico de induacutestria sem exclusividade de uma transportadora e com
diversos compradores273 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 3
273 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p10
181
Pode-se ainda separar tal quadro com o fim de simplificar o nuacutemero de operaccedilotildees
realizadas em dois outros menores mas que refletem o grau de interaccedilatildeo entre os agentes
econocircmicos envolvidos conforme se verifica na paacutegina seguinte
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Atacadista
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
182
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado atacadista de
gaacutes274
D) Modelo esquemaacutetico de uma induacutestria totalmente desverticalizada e com alto grau de
competiccedilatildeo275 Relacionado ao subtoacutepico 22
274 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro
Intermediaacuterios Transportadora
Distribuidora Produtores
Distribuidora Pequenos consumidores finais
Produtores Grandes consumidores finais Transportadore
s
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado varejista de gaacutes livre acesso na distribuiccedilatildeo
183
Modelo 4
Interciecircncia 2005 p 11 275 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 19
184
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Spot
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
185
E) Estrutura da induacutestria do gaacutes natural atualmente existente no Brasil276
276 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 80
186
QUADRO RELATIVO AgraveS REFEREcircNCIAS REALIZADAS NO CAPIacuteTULO 3
Novos produtores
Petrobras
Novos produtores
Transpetro Dutos submetidos ao livre acesso art 58 da lei do petroacuteleo
Distribuidoras estaduais
Consumidores finais
Mercado apoacutes a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio e agrave publicaccedilatildeo da lei nordm 947897
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural
187
Verifica-se com base em projeccedilotildees da Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE
elaboradas para o Plano Decenal de Expansatildeo de Energia 2007-2016 - PDE277 do Ministeacuterio
de Minas e Energia que o consumo industrial ainda se verificaraacute como o mais relevante em
dados absolutos apesar da porcentagem de expansatildeo dos setores comercial e residencial em
comparaccedilatildeo proporcional se mostrar consideravelmente maior
Mapa do grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos no sul dos Estados Unidos da Ameacuterica
Fonte lthttpwwwplattscomgt
277 Fonte Plano decenal de expansatildeo de energia 20072016 Ministeacuterio de Minas e Energia Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energeacutetico Brasiacutelia MME 2007 p 75 76 Disponiacutevel em
188
Mapa que mostra os gasodutos brasileiros existentes em fase de implantaccedilatildeo e os projetos de
expansatildeo da malha Observe-se o grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos existentes na Argentina
Paraguai e Boliacutevia Fonte httpwwwanpgovbr
wwwmmegovbr Acesso em 010108
189
Mapa que apresenta apenas os gasodutos brasileiros jaacute em operaccedilatildeo e alguns em fase de
construccedilatildeo Observe-se a falta de integraccedilatildeo entre as regiotildees bem como a tendecircncia em
priorizar a faixa litoracircnea
190
Formas e prioridades no uso do gaacutes natural no Brasil
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FAacuteBIO AUGUSTO DE CASTRO CAVALCANTI MONTANHA LEITE
O PRINCIacutePIO CONSTITUCIONAL DA REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL
Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes
Graduaccedilatildeo em Direito da Universidade Federal do
Rio Grande do Norte Aacuterea de Concentraccedilatildeo em
Constituiccedilatildeo e Garantia de Direitos Linha de
Pesquisa ldquoConstituiccedilatildeo Regulaccedilatildeo Econocircmica e
Desenvolvimentordquo como requisito para a
obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
Orientador Prof Doutor Yanko Marcius de
Alencar Xavier
NATAL ndash RN
2008
Catalogaccedilatildeo da Publicaccedilatildeo na Fonte UFRN Biblioteca Setorial do CCSA Divisatildeo de Serviccedilos Teacutecnicos
Leite Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha
O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha Leite - Natal 2008
188 f
Orientador Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier
Dissertaccedilatildeo (Mestrado em Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte Centro de Ciecircncias Sociais Aplicadas Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito
1 Direito - Tese 2 Desenvolvimento - Tese 3 Desigualdades regionais - Tese 4 Gaacutes natural ndash Tese 5 Integraccedilatildeo energeacutetica ndash Tese I Xavier Yanko Marcius de Alencar II Universidade Federal do Rio Grande do Norte III Tiacutetulo
2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIEcircNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA
PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM DIREITO - PPGD CURSO DE MESTRADO EM DIREITO
PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS EM DIREITO DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
PRH-ANPMCT Nordm 36
A dissertaccedilatildeo ldquoO princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes naturalrdquo foi avaliada e aprovada pela Comissatildeo Examinadora formada pelos professores
Natal 24 de julho de 2008
COMISSAtildeO EXAMINADORA
Presidente ________________________________________________
Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier ndash Orientador UFRN
Membro externo
________________________________________________
Prof Dra Yara Maria Pereira Gurgel UNP
Membro
________________________________________________
Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila UFRN
_________________________________________
Coordenador do PPGD Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila
AGRADECIMENTOS
Neste momento jaacute no crepuacutesculo de uma longa jornada que talvez tenha durado ateacute
mais que o devido repleta de descobertas alegrias frustraccedilotildees idas e vindas posso dizer que
todo esse periacuteodo foi de grande valia pessoal No momento em que escrevo tais linhas me
encontro a talvez pouco menos de duas semanas para a defesa de uma ideacuteia surgida no
decorrer do proacuteprio curso a qual por longas noites e dias me tirou a tranquumlilidade e paz de
espiacuterito mas que tambeacutem foi causa de imensa alegria e satisfaccedilatildeo seja por procurar abordar
ideacuteias aparentemente tatildeo diacutespares ou entatildeo pela constataccedilatildeo de ao final ter sido possiacutevel
confirmar sua proacutepria viabilidade A persistecircncia para continuar neste caminho contudo natildeo
pode ser dedicada apenas ao proacuteprio autor que ora traccedila essas linhas mas tambeacutem ao seu
orientador professor Yanko Marcius de Alencar Xavier que no iniacutecio do curso chancelou a
mudanccedila de tema com reservas eacute verdade (pois natildeo sabia ateacute entatildeo se tal assunto seria capaz
de ensejar uma dissertaccedilatildeo de mestrado) mas que ainda assim acreditou quando talvez
ningueacutem mais acreditaria e agora caacute estamos
O desenvolvimento de uma dissertaccedilatildeo eacute bem verdade natildeo pode nunca ser tratado
como fruto do trabalho solitaacuterio do seu autor analisar desta forma seria desconsiderar as
pequenas e grandes contribuiccedilotildees todas fundamentais para contribuir na elaboraccedilatildeo do texto
final que agora se apresenta para debate Merecem referecircncia portanto pela contribuiccedilatildeo
realizada seja pelo exemplo ou entatildeo pela literal ajuda na discussatildeo (e correccedilatildeo) de ideacuteias as
seguintes pessoas Rafael Galvatildeo Hirdan Katarina Oswalter de Andrade Anderson Souza
Faacutebio Bezerra Sofia Zanforlin Joseacute Carlos Zanforlin Vladimir Jahyr Otaciacutelio Fabiano
Mendonccedila Liacutegia Apresentaccedilatildeo que seja ainda na fase da elaboraccedilatildeo do projeto de dissertaccedilatildeo
ou entatildeo jaacute durante o curso e apoacutes o teacutermino do periacuteodo de aulas com o auxiacutelio no plano
administrativo ou entatildeo atraveacutes da leitura e correccedilatildeo de umas das vaacuterias versotildees preliminares
do presente texto contribuiacuteram para sua formaccedilatildeo Por fim em face de todo o apoio moral e
financeiro que me sustentou atraveacutes desses dois longos anos de vida franciscana mas
extremamente rica em todos os outros aspectos aos meus pais e minha avoacute sem poder deixar
de lado o suporte fornecido pela AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL
E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP pela bolsa fornecida que sempre me auxiliaram na conclusatildeo
desta empreitada A todos meu mais sincero obrigado
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural 2008 188 p Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito Universidade Federal do Rio Grande do Norte
RESUMO
Em um paiacutes de dimensotildees continentais como o Brasil tem-se como um dos principais
desafios para o seu crescimento econocircmico a questatildeo logiacutestica relativa agrave capacidade de
suprimento de demanda energeacutetica Vive-se atualmente a era da defesa do meio ambiente e
neste novo contexto de priorizaccedilotildees passa-se pela busca da substituiccedilatildeo da matriz energeacutetica
seja pela necessidade decorrente dos altos custos do petroacuteleo no plano internacional (e da
finitude das reservas) como tambeacutem pelo grave desgaste ecoloacutegico por ele gerado Essa
tentativa de substituiccedilatildeo precisa de soluccedilotildees focadas na realidade nacional num plano
estrateacutegico de desenvolvimento a longo prazo e na anaacutelise da viabilidade juriacutedico-econocircmica
da sua realizaccedilatildeo Buscar-se-aacute neste estudo sem descurar de uma anaacutelise econocircmica de
fundo verificar a legitimidade juriacutedica da opccedilatildeo pelo gaacutes natural como novo protagonista do
desenvolvimento nacional (em substituiccedilatildeo ao petroacuteleo) e a necessaacuteria induccedilatildeo a ser exercida
pelo direito via uma poliacutetica econocircmica voltada estritamente para tal fato como agente
modificador dessa realidade O estudo portanto estaraacute voltado sempre no plano
constitucional subordinado aos princiacutepios da ordem econocircmica e da busca pela reduccedilatildeo das
desigualdades regionais que devem permear a elaboraccedilatildeo do plano de desenvolvimento
Procurar-se-aacute demonstrar ao final a viabilidade juriacutedica do empreendimento sintonizada em
criteacuterios jus-econocircmicos e tambeacutem que na induacutestria do gaacutes natural a regulaccedilatildeo do seu setor
de transporte exerce importacircncia crucial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional natildeo apenas por
se tratar tal atividade de uma induacutestria de rede ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
uacutenica empresa mas tambeacutem pelo perfil competitivo ou cooperativo a ser priorizado quando se
for desenvolver o planejamento econocircmico do setor (tanto a poliacutetica de investimentos quanto
agraves proacuteprias regras que submeteratildeo os agentes econocircmicos privados)
Palavras-chave desenvolvimento reduccedilatildeo das desigualdades regionais transporte de gaacutes
natural integraccedilatildeo energeacutetica nacional
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha The constitutional principle of
regional inequalities reduction and the natural gaacutes transport 2008 188 p Work Post-
graduate Program in Law Federal University of Rio Grande do Norte
ABSTRACT
In a country of continental dimensions as Brazil one of the top challenges to its economic
growth is the logistic related to energetical demand supply We live now in the era of
environmental protection and in this new context of priorizations it passes trough the search
for alternative energies for the energetic matrix due the petroleum elevated costs in the global
market (and its finitude) but also due its pollution over the environment This attempt of
substitution needs solutions related to the national reality into a national long term
developing plan and based at a juridical-economic analysis of its realization This study will
look for also based in an economical analysis the juridical legitimity of choosing natural gas
as the new protagonist of national economic growth (as a substitute of petroleum) and the
necessary boost that must be done by law based on an economic policy focused strictly for
that fact as a modifying agent of this reality This study therefore will always be turned to a
constitutional aspect respecting the principles of economic order and the goal of reducing
regional inequalities which must influence the making off of a developing plan At the end it
will try to demonstrate the juridical viability of such undertaking tuned in jus-economical
criteria Another goal is related to the analysis of the natural gas industry due the regulation
of its transport has a major importance for national energetic integration not only because this
activity be characterized as a net industry still under control of a natural monopoly but also
because the competitive or cooperative profile that should be priorized at the beginning of the
economic planning for this activity (such as investment policies and its own rules that will
submit private agents)
Keywords development regional inequalities reduction natural gas transport national
energetic integration
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADIN ndash ACcedilAtildeO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
ANP ndash AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
BEN ndash BALANCcedilO ENERGEacuteTICO NACIONAL
BNDES ndash BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO E SOCIAL
BOE ndash BARRIL DE OacuteLEO EQUIVALENTE
CADE ndash CONSELHO ADMINSITRATIVO DE DEFESA ECONOcircMICA
CEPAL - COMISSAtildeO ECONOcircMICA PARA AMEacuteRICA LATINA E O CARIBE
CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL DE 1988
EMBRAPA ndash EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUAacuteRIA
EPE ndash EMPRESA DE PESQUISA ENERGEacuteTICA
GASPETRO ndash PETROBRAacuteS GAacuteS SA
GNC ndash GAacuteS NATURAL COMPRIMIDO
GNL ndash GAacuteS NATURAL LIQUEFEITO
OCDE ndash ORGANIZACcedilAtildeO PARA COOPERACcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO
ECONOcircMICO
ONU ndash ORGANIZACcedilAtildeO DAS NACcedilOtildeES UNIDAS
OPEP ndash ORGANIZACcedilAtildeO DOS PAIacuteSES EXPORTADORES DE PETROacuteLEO
PDE ndash PLANO DECENAL DE EXPANSAtildeO DE ENERGIA2007-2016
PETROBRAacuteS ndash PETROacuteLEO BRASILEIRO SA
PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO
PPT ndash PROGRAMA PRIORITAacuteRIO DE TERMELETRICIDADE
SBDC ndash SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA CONCORREcircNCIA
SDE ndash SECRETARIA DE DIREITO ECONOcircMICO
SEAE ndash SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONOtildeMICO
TRANSPETRO ndash PETROBRAacuteS TRANSPORTE SA
SUMAacuteRIO
INTRODUCcedilAtildeO 1
1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 6
11 A nova geopoliacutetica do direito e a profissionalizaccedilatildeo do Estado8
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados15
12 O papel do Estado de agente transformador a gerente fiscalizador 18
13 O planejamento de um desenvolvimento focado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais31
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista44
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais52
2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL 57
21 O transporte por gasodutos e seu enquadramento na induacutestria do gaacutes natural66
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 199869
212 A Resoluccedilatildeo da ANP n 27 de 14 outubro de 200571
213 A Resoluccedilatildeo da ANP n 28 de 14 de outubro de 200574
214 A resoluccedilatildeo da ANP n 29 de 14 de outubro de 2005helliphelliphelliphelliphellip74
22 Modelos de induacutestria do gaacutes natural e a estrutura verificada no Brasil 76
23 O transporte de gaacutes natural sob a perspectiva constitucional 86
24 O transporte de gaacutes natural e a necessidade do planejamento 94
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP98
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia104
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)114
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 127
31 O problema do modelo juriacutedico adotado para a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes natural e a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais129
32 O novo marco regulatoacuterio para a induacutestria do gaacutes natural e seu papel para a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais137
321 O projeto de lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip138
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais142
322 O projeto de lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo146
33 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do reforccedilo da estrutura institucional
vigente148
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS156
REFEREcircNCIAS162
APEcircNDICE176
1
INTRODUCcedilAtildeO
Unir na mesma pesquisa o direito constitucional a um assunto especiacutefico e de pouca
elaboraccedilatildeo doutrinaacuteria (no acircmbito juriacutedico) como o transporte de gaacutes natural foi uma tarefa
instigante A meta de explorar a questatildeo do transporte via gasodutos tendo sempre como foco
a mateacuteria constitucional e a partir daiacute extrair conteuacutedo para uma dissertaccedilatildeo de mestrado
capaz de referendar a ideacuteia que se almejou transmitir qual seja da possibilidade de reduccedilatildeo
das desigualdades regionais atraveacutes desta atividade econocircmica se mostrou como um ideal que
a cada dia da pesquisa se mostrava mais concreto e capaz de justificar o aprofundamento na
temaacutetica
A problemaacutetica vislumbrada que ensejou o desenvolvimento deste trabalho possui dois
aspectos intrinsecamente relacionados e de diferentes nuances (uma econocircmica e outra
juriacutedica) que satildeo a necessidade de diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (aspecto faacutetico
e de claras consequumlecircncias econocircmicas) e a forma juriacutedica como se procederaacute para assegurar
tal diversificaccedilatildeo de modo a atrair interessados nesta empreitada
Verificou-se que o gaacutes natural um energeacutetico ateacute poucos anos atraacutes tido como
secundaacuterio em relaccedilatildeo ao petroacuteleo possui dadas as suas caracteriacutesticas fiacutesicas e ao volume de
reservas existentes1 a capacidade de atuar como uma soluccedilatildeo viaacutevel natildeo apenas para diminuir
a dependecircncia hiacutedrica do paiacutes (na geraccedilatildeo de eletricidade) mas tambeacutem para atuar como
combustiacutevel menos poluente e mais barato que os atualmente existentes
Poreacutem o fato de se possuir uma quantidade de reservas capaz de diversificar a matriz
energeacutetica brasileira de nada significaraacute se natildeo for possiacutevel realizar a interligaccedilatildeo destas ao
1 Segundo dados da Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Bicombustiacuteveis ndash ANP no seu mais recente anuaacuterio estatiacutestico as reservas provadas (que satildeo aquelas que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente com elevado grau de certeza) de gaacutes natural chegaram no ano de 2006 a 3479 bilhotildees de metros cuacutebicos tendo apresentado no periacuteodo de 1997 a 2006 um crescimento da ordem de 48 ao ano Fonte httpwwwanpgovbrconhecanoticias_intaspintCodNoticia=256 acesso em 05 de fevereiro de 2008
2
seu mercado consumidor (seja ele existente ou ainda em potecircncia dependente da chegada da
energia para se desenvolver) Daiacute a importacircncia desta pesquisa pois ela buscaraacute tratar
exatamente do principal gargalo existente tanto no plano faacutetico quanto no juriacutedico que eacute a
questatildeo do transporte para superar o impasse ainda existente da utilizaccedilatildeo do gaacutes natural
como fonte de energia viaacutevel para a atenuaccedilatildeo do problema da escassez energeacutetica do paiacutes2
Partindo-se do meacutetodo dedutivo de anaacutelise (e com o entendimento do conceito de
meacutetodo como ldquoorganizaccedilatildeo do conjunto de teacutecnicas do qual se vale o estudioso de qualquer
campo do saber para produzir conhecimentos sistematicamente3rdquo) procurou-se traccedilar os
argumentos trazidos para a pesquisa de modo a gerar um encadeamento loacutegico entre eles
sempre tendo em vista uma perspectiva maior qual seja da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais mas tambeacutem levando em consideraccedilatildeo pequenos detalhes como o tipo de outorga
juridicamente passiacutevel de ser utilizada (se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo) e a necessidade de
criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio capaz de dar suporte e sustentabilidade agrave energia que seraacute
ofertada
Procurar-se-aacute no decorrer dos toacutepicos subsequumlentes traccedilar natildeo apenas o panorama
geral da questatildeo existente que eacute essencial para justificar a viabilidade da anaacutelise mas
tambeacutem especialmente realccedilar o enfoque juriacutedico necessaacuterio para assegurar a transformaccedilatildeo
que se busca atingir (da reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um maior e melhor
fornecimento de energia limpa e barata) onde se tem na Constituiccedilatildeo Federal a sua principal
gecircnese localizada especialmente nos artigos 3ordm ao traccedilar como um dos objetivos da
2 Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE (Criada pela Lei n 108472004 tendo por finalidade de acordo com o artigo 2ordm da citada lei prestar serviccedilos na aacuterea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energeacutetico tais como energia eleacutetrica petroacuteleo e gaacutes natural e seus derivados carvatildeo mineral fontes energeacuteticas renovaacuteveis e eficiecircncia energeacutetica dentre outras) no seu Plano Nacional de Energia para 2030 ndash PNE 2030 a anaacutelise do contexto atual da questatildeo da energia no mundo sugere que entre os principais condicionantes da matriz energeacutetica brasileira ao final do horizonte de estudo do PNE 2030 estatildeo os preccedilos internacionais do petroacuteleo e do gaacutes natural os impactos ambientais e o desenvolvimento tecnoloacutegico Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 47 Disponiacutevel em wwwepegovbr acesso em 01022008
3
Repuacuteblica Federativa do Brasil a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e tambeacutem no artigo
170 que ao instituir um novo modelo de Ordem Econocircmica Constitucional marcadamente
capitalista positivou como princiacutepio a meta da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (inciso
VII)
Essa nova feiccedilatildeo da Ordem Econocircmica Constitucional a ser abordada no primeiro
capiacutetulo seraacute essencial para o entendimento do modo escolhido pelo Brasil para conduzir o
processo de desenvolvimento do mercado do gaacutes natural regulado ateacute agora por uma agecircncia
reguladora setorial cujas prerrogativas de atuaccedilatildeo se mostram positivadas em um novo
modelo de legislaccedilatildeo que lhe assegura ampla liberdade de accedilatildeo capaz de conferir ateacute mesmo
uma forma de ldquopoder normativo secundaacuteriordquo (posto que decorrente de lei) a fim de regular de
modo teacutecnico e especializado toda a induacutestria do petroacuteleo e do gaacutes natural
O desenvolvimento do primeiro toacutepico portanto se daraacute de modo a fixar as bases
constitucionais da pesquisa do tratamento observado pela Carta Magna para assegurar o
alcance das metas objetivadas no artigo 3ordm (que essencialmente visam ao desenvolvimento do
paiacutes) e a forma como se espera que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais possa ser alcanccedilada
por meio do transporte de gaacutes natural logo seraacute analisada a proacutepria poliacutetica energeacutetica
nacional por ser esta um fator essencial para se saber qual o direcionamento tomado pelo
Estado brasileiro e as consequumlecircncias daiacute decorrentes no acircmbito infraconstitucional que seratildeo
verificadas no segundo toacutepico
No segundo toacutepico portanto jaacute tendo sido fixadas as bases constitucionais que iratildeo
delinear o desenvolvimento juriacutedico e estrutural da induacutestria do gaacutes natural (e em especial no
tocante agrave questatildeo do seu transporte) se procuraraacute aprofundar a anaacutelise no tocante aos modelos
de induacutestria do gaacutes natural existentes de modo a esclarecer o que vem a ser esta induacutestria
3 FILGUEIRAS JUNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 1
4
como ela eacute efetivamente regulada (e quem realiza tal regulaccedilatildeo) e o enquadramento do
transporte de gaacutes natural no seu interior suas peculiaridades em relaccedilatildeo ao restante da cadeia
de comercializaccedilatildeo e o tratamento diferenciado que se mostra necessaacuterio para viabilizar novos
investimentos essenciais para uma maior interligaccedilatildeo energeacutetica do paiacutes e
consequumlentemente para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
No terceiro toacutepico jaacute tendo sido fixados os fundamentos constitucionais legais e
estruturais da induacutestria e do mercado de transporte de gaacutes natural bem como sua importacircncia
para assegurar uma reparticcedilatildeo mais equacircnime de energia entre os entes federados (que eacute
essencial para o seu desenvolvimento) a anaacutelise agora se remeteraacute para uma postura criacutetica
sobre a realidade juriacutedica existente (em especial sobre a normatizaccedilatildeo infraconstitucional
sobre o gaacutes natural) que por natildeo tratar de modo aprofundado a atividade de transporte
terminou por coibir investimentos e concentrar a exploraccedilatildeo em regiotildees jaacute plenamente
desenvolvidas (especialmente a Sudeste)
Uma das formas para solucionar tal problema se verifica na existecircncia de projetos de
lei ainda em tracircmite no Congresso Nacional que visam conferir um tratamento especializado
para o gaacutes natural especialmente o de nuacutemero 226 de 16 de junho de 2005 o qual representa
a criaccedilatildeo de um claro marco regulatoacuterio para o setor (especializado e separado daquele jaacute
existente para o petroacuteleo)
A abordagem de tal projeto bem como de iniciativas no plano estadual para fomentar
os investimentos privados na induacutestria de gaacutes natural seratildeo analisadas de modo a verificar
como elas poderatildeo servir para reduzir as desigualdades regionais existentes Neste momento
portanto os principais oacutebices para o desenvolvimento deste mercado seratildeo abordados bem
como as possiacuteveis soluccedilotildees para a sua superaccedilatildeo de modo a conciliar os fatores econocircmicos
que satildeo inerentes a realidade observada com os fundamentos juriacutedicos (constitucionais e
legais) que necessitam ser respeitados de maneira a assegurar um modelo de
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desenvolvimento sustentaacutevel e economicamente viaacutevel capaz de ampliar a estrutura de
transporte de gaacutes natural tornando-a uma alternativa real capaz auxiliar na concretizaccedilatildeo e
efetivaccedilatildeo dos objetivos e princiacutepios constitucionais
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1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ao possuir no corpo do seu texto um tiacutetulo proacuteprio
(Tiacutetulo VII) relativo aos princiacutepios e regras que deveratildeo nortear a atividade econocircmica seja
esta realizada pelo proacuteprio Estado ou por particulares passou a traccedilar as balizas mestras de
accedilatildeo para qualquer agente econocircmico
O fato da Carta Magna adotar o que se pode denominar de Constituiccedilatildeo Econocircmica4
focalizando em sua estrutura um conjunto de regras e princiacutepios proacuteprios reguladores das
atividades econocircmicas bem como o intento de modificar o papel do Estado diminuindo o seu
perfil intervencionista para figurar um novo modelo de intervenccedilatildeo branda indireta
qualificada no art 174 pelo papel de agente normativo e regulador jaacute denota natildeo apenas a
opccedilatildeo poliacutetica pela adoccedilatildeo do sistema econocircmico capitalista5 que eacute claramente expressada
pela adoccedilatildeo dos princiacutepios da livre iniciativa (erigida a condiccedilatildeo de fundamento da ordem
econocircmica pelo caput do art 170) e da proteccedilatildeo agrave propriedade privada (art 170 II) mas
tambeacutem representa o novo modelo de Estado que se procura alcanccedilar
A reforma do papel do Estado bem como do proacuteprio direito (que seratildeo estudadas
abaixo) se mostram imprescindiacuteveis para a legitimaccedilatildeo da atual estrutura de agente regulador
estatal consubstanciada pelo advento das agecircncias reguladoras e a regulaccedilatildeo por elas exercida
atraveacutes de um processo de deslegalizaccedilatildeo6 que termina por controlar todo um setor
econocircmico
4 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 70 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p73 5 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 45 6 A praacutetica da deslegalizaccedilatildeo operada por meio de ldquoleis quadrordquo (que seratildeo analisadas adiante no texto) decorre de uma nova compreensatildeo do proacuteprio direito por parte da ldquoteoria dos ordenamentos setoriaisrdquo que preconiza um novo modo de atuar do Estado atraveacutes de uma regulaccedilatildeo especializada por setores a fim de otimizar o alcance de seus objetivos e com uma maior intercomunicaccedilatildeo do direito com outros subsistemas (econocircmico cultural religioso dentre outros) A validade desta teoria decorre essencialmente da necessidade do direito em se
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Natildeo se procuraraacute discutir a constitucionalidade dos atos normativos expedidos pelas
agecircncias por tal questatildeo fugir ao acircmbito do presente estudo poreacutem procurar-se-aacute a partir da
presunccedilatildeo de constitucionalidade dos mesmos analisar os atos expedidos pela ANP que se
mostrem mais relevantes para a atividade de transporte de gaacutes natural bem como em que
medida estes atos se regularmente expedidos pela agecircncia reguladora nos limites conferidos
pelas chamadas ldquoleis deslegalizadorasrdquo podem contribuir para a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais
No tocante ao alcance desta meta considere-se que a abordagem conferida neste
estudo seraacute a de trataacute-la tecnicamente como verdadeiro princiacutepio constitucional (conforme
previsto no art 170 da Constituiccedilatildeo Federal) apesar do tratamento expliacutecito de objetivo
previsto no art 3ordm da Carta Magna mas que natildeo desnatura a proacutepria estrutura do instituto7
apenas denotando um caraacuteter mais prospectivo programaacutetico um verdadeiro vir a ser8
constitucional pleno de normatividade
Essa configuraccedilatildeo principioloacutegica da busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se
mostra mais claramente demonstrada quando se verifica sua adequaccedilatildeo ao estudo realizado
por Guastini e citado por Bonavides9 onde o mesmo afirma ser princiacutepio apenas as normas
dotadas de alto grau de generalidade e indeterminaccedilatildeo em alguns casos dependente de uma
atualizar para a realidade que visa regular concretizando-se no ordenamento juriacutedico por meio de novos centros de poder consubstanciados nas agecircncias reguladoras e no jaacute citado processo de deslegalizaccedilatildeo (ou delegificaccedilatildeo) que implica na produccedilatildeo de leis com baixa densidade normativa (que terminam natildeo tratando inteiramente do tema objeto de sua criaccedilatildeo) cuja funccedilatildeo essencialmente consiste na transferecircncia do poder de regulamentar certas mateacuterias do seu domiacutenio para o domiacutenio do regulamento (ocorrendo destarte uma degradaccedilatildeo normativa) Fonte ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 6 de marccedilo de 2008 7 Segundo Tavares o princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se revela mais como um objetivo da ordem econocircmica carregando todavia uma funccedilatildeo principioloacutegica de caraacuteter prospectivo que lhe assegura a manutenccedilatildeo de uma estrutura normativa proacutepria dos princiacutepios (ditos programaacuteticos) Cf TAVARES Andreacute ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 128 No mesmo sentido restringindo as normas constitucionais agrave categoria de regras e princiacutepios vide BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 129 8 Tambeacutem denominado por Bercovici de ldquoclaacuteusula transformadorardquo Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35
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interpretaccedilatildeo posterior com caraacuteter programaacutetico de elevada hierarquia dentro das fontes de
direito desempenhando uma funccedilatildeo importante e fundamental no sistema juriacutedico ou poliacutetico
unitariamente considerado e dotado de normatividade
Verifica-se portanto por tais consideraccedilotildees que a busca da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a despeito de poder ser entendida como meta (objetivo) a ser alcanccedilado natildeo tem
seu caraacuteter principioloacutegico por isto afetado configurando apenas uma modalidade de
princiacutepio constitucional de caraacuteter programaacutetico balizador de condutas e que da forma como
foi positivado termina por fulminar de inconstitucionalidade qualquer disposiccedilatildeo
infraconstitucional tendente a ampliar tal desigualdade servindo destarte como elemento
norteador para o legislador ordinaacuterio e aos proacuteprios entes reguladores setoriais como a ANP
do modo como deveratildeo se portar ao exercerem seu poder normativo (seja este primaacuterio ou
secundaacuterio respectivamente)
11 A NOVA GEOPOLIacuteTICA DO DIREITO E A PROFISSIONALIZACcedilAtildeO DO
ESTADO
O desenvolvimento do direito como instrumento de garantia do planejamento
macroeconocircmico de um paiacutes natildeo eacute um fato recente para os modernos Estados Democraacuteticos
Eacute ateacute mesmo possiacutevel constatar a utilizaccedilatildeo do direito por meio da praacutetica do planejamento
normativo em graves periacuteodos de crise dos Estados-naccedilatildeo especialmente (e de forma mais
sistematizada) apoacutes a Grande Depressatildeo de 1929 e das duas grandes guerras mundiais com a
crenccedila no poder do Estado de organizar a economia difundida pelas ideacuteias do economista
John Maynard Keynes10 Tal raciociacutenio poreacutem pode ser inferido em periacuteodos anteriores
9 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 257 258 10 John Maynard Keynes economista autor do livro ldquoA teoria geral do emprego do juro e do dinheirordquo datado de 1936 foi o difusor do modelo de Estado intervencionista denominado de Estado de Bem-Estar Social realizando severas criacuteticas agrave teoria do laissez-faire laissez-passer que trata da auto-regulaccedilatildeo do mercado
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notadamente a partir do iluminismo no seacuteculo XVIII que pregava o racionalismo como meio
para a condenaccedilatildeo do autoritarismo e a afirmaccedilatildeo da igualdade de todos os seres
Com a verificaccedilatildeo da inviabilidade praacutetica da racionalidade individual pregada por
Adam Smith para garantir o bem estar social (por meio da loacutegica do mercado) procurou-se
garantir tal ideal atraveacutes de instrumentos indutores que necessariamente passavam pela accedilatildeo
estatal Neste caso passou-se do periacuteodo individualista para a era da solidariedade onde o
planejamento se fazia necessaacuterio para atingir determinadas ideacuteias de interesse puacuteblico No
Brasil eacute possiacutevel verificar um esboccedilo de planejamento no acircmbito juriacutedico jaacute na Constituiccedilatildeo
de 1934 que fazia referecircncia agrave palavra ldquoplanordquo no seu art 5ordm IX11
A interaccedilatildeo existente entre a ordem juriacutedica e a econocircmica no sistema capitalista
contemporacircneo12 se apresenta como um fator legitimador e garantidor da seguranccedila juriacutedica
necessaacuteria ao desenvolvimento da economia como um todo O mundo natildeo se encontra mais na
eacutepoca em que se tinha a imposiccedilatildeo de planos macroeconocircmicos13 ou de economias
(sendo essa tese da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo uma das causas da Grande Depressatildeo em 1929 pela falta de fiscalizaccedilatildeo do Estado no mercado bem como das concentraccedilotildees econocircmicas decorrentes dos monopoacutelios privados) defendendo forte participaccedilatildeo de empresas estatais na oferta de bens e serviccedilos e a crescente regulamentaccedilatildeo das atividades do setor privado por meio da intervenccedilatildeo governamental nos diversos mercados particulares da economia Cf MACHADO Luiz Alberto Grandes economistas Keynes e os keynesianos Fonte httpwwwcofeconorgbrindexphpoption=com_contentamptask=viewampid=399ampItemid=114 Acesso em 06 de marccedilo de 2008 11 Vide FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 299 300 Ainda neste sentido tratando especificamente sobre planejamento como instrumento de implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas vide SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 56 12 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 13 A criaccedilatildeo de planos econocircmicos eacute uma caracteriacutestica do Estado do seacuteculo XX diametralmente oposta agrave do modelo liberal existente no seacuteculo XVII que o concebeu como um ente distanciado da sociedade e cujas consequumlecircncias negativas jaacute satildeo claramente sabidas A incapacidade de solucionar as profundas falhas de mercado decorrentes das accedilotildees egoiacutesticas dos agentes econocircmicos levou agrave formaccedilatildeo dos planos que no seu contexto mais extremado desenvolvidos no sistema socialista implicaram na conduccedilatildeo coercitiva do mercado laacute existente pelo
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planificadas vive-se hoje a era das legitimaccedilotildees14 onde tudo que eacute apresentado precisa ser
justificado
O direito do seacuteculo XXI se encontra neste sentido intrinsecamente ligado a fatores
econocircmicos pois a sua concretizaccedilatildeo num Estado de economia capitalista demanda a
existecircncia de receitas suficientes logo ora se discute a submissatildeo da ordem juriacutedica a
elementos econocircmicos como superestrutura ideoloacutegica ou entatildeo se apresenta a capacidade do
direito em conduzir a economia de regulaacute-la segundo padrotildees ditados pelo ordenamento
juriacutedico legitimamente instituiacutedo
A sinergia destas duas forccedilas - o direito e a economia - resultou na busca da
maximizaccedilatildeo da eficiecircncia de ambas visando garantir o desenvolvimento (natildeo confundido
com crescimento15) econocircmico do Estado O direito econocircmico como instrumento da
regulaccedilatildeo macroeconocircmica do Estado16 apresenta-se como um reflexo claro desta busca de
jurisdicizar fatores econocircmicos sem fazecirc-los perder a legitimidade e de submetecirc-los agrave eacutegide da
Constituiccedilatildeo Federal
governo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 50 51 14 A legitimaccedilatildeo seria um corolaacuterio da necessaacuteria motivaccedilatildeo e publicidade que deve permear todos os atos emanados do Poder Puacuteblico e exigidos pela proacutepria Constituiccedilatildeo Federal (art 37 caput) Para Comparato ldquoo consenso poliacutetico geral dentro do Estado contemporacircneo natildeo mais se estabelece na supremacia dos valores tradicionais na hegemonia de liacutederes carismaacuteticos ou na racionalidade burocraacutetica mas sim em torno da eficiecircncia operacional do Estado na consecuccedilatildeo de metas soacutecio-econocircmicas predeterminadasrdquo COMPARATO apud SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 178 A legitimaccedilatildeo portanto depende do pragmatismo a que esteja submetida para atingir seus objetivos o que natildeo se faz mais por meio de discursos e retoacuterica vazia 15 A ideacuteia de desenvolvimento aqui considerada eacute aquela que o preconiza como um processo de expansatildeo das liberdades do ser humano ampliando suas escolhas e oportunidades Neste sentido o crescimento econocircmico deve ser visto como uma parcela inserida no contexto maior do desenvolvimento que natildeo pode ser confundido apenas com a acumulaccedilatildeo de riquezas Cf SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 16 Direito econocircmico pode ser entendido como o ramo do direito destinado a reger a direccedilatildeo da poliacutetica econocircmica pelo Estado Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 11 Segundo Forgioni ldquoeacute o conjunto de teacutecnicas de que lanccedila matildeo o Estado contemporacircneo em sua funccedilatildeo de implementar poliacuteticas puacuteblicasrdquo FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 23
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O direito agora sob uma oacutetica mais econocircmica17 passou apenas a partir do seacuteculo
XX a desenvolver um vieacutes cientiacutefico e independente que antes natildeo existia representado por
iniciativas de legislaccedilatildeo esparsas bem como por experiecircncias jurisprudenciais inicialmente
tiacutemidas18 que natildeo refletiam toda a robustez ora vivenciada onde a ordem juriacutedica influencia a
economia e recebe o feedback desta num constante ciacuterculo que natildeo mais parece ser possiacutevel
de ser destacado sem se correr o risco de sofrer com experiecircncias de conduccedilatildeo
macroeconocircmicas irresponsaacuteveis e insustentaacuteveis a meacutedio e longo prazos19
Agrave reforma do direito no seacuteculo XX seguiu-se uma paralela e simultacircnea reforma do
Estado de mudanccedila de prioridades e de focos de atuaccedilatildeo ante a falecircncia dos modelos
intervencionista e liberal que precederam a busca da configuraccedilatildeo atual
Tal constataccedilatildeo no Brasil jaacute foi verificada ateacute mesmo na Suprema Corte brasileira a
qual ao analisar a questatildeo da legalidade da dispensa de licitaccedilatildeo para a celebraccedilatildeo de
contratos de prestaccedilatildeo de serviccedilo com Organizaccedilotildees Sociais ndash OS por meio da Lei n
963798 traccedilou importantes consideraccedilotildees sobre o processo de reforma e profissionalizaccedilatildeo
do Estado Procurou-se destacar ao se propugnar pela legalidade dessa forma de contrataccedilatildeo
a necessidade do governo se tornar mais empresarial mas natildeo propriamente uma empresa de
modo a desenvolver uma terceira via entre o modelo do laissez faire neoliberal e o do Estado
intervencionista Desta maneira o Supremo Tribunal Federal - STF contribuiu para o
17 A relaccedilatildeo direito-economia eacute caracteriacutestica do modo de produccedilatildeo capitalista e a forma como tal interaccedilatildeo se determina tem como base o direito econocircmico desenvolvido historicamente como instrumento de proteccedilatildeo das liberdades econocircmicas contra a concentraccedilatildeo de poder dos grandes grupos empresariais Jaacute no seacuteculo XIX era possiacutevel verificar o efeito da concentraccedilatildeo capitalista na economia (barreiras agrave entrada monopoacutelios preccedilos abusivos) logo o direito natildeo podia mais se apresentar alheio a tal realidade que natildeo se coadunava com os proacuteprios preceitos do liberalismo reinante FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 15 e 17 18 Quando do desenvolvimento do direito econocircmico (cujo marco juriacutedico pode ser tido com a publicaccedilatildeo do Sherman Act em 1890 nos EUA) que teve como ponto de partida o controle das concentraccedilotildees de capital em poucas empresas notoriamente nos Estados Unidos ainda natildeo se tinha a noccedilatildeo exata dos efeitos negativos a serem causados pelas mesmas especialmente em funccedilatildeo da existecircncia de economias de escala que garantiriam uma maior eficiecircncia econocircmica dos mercados 19 Vide o exemplo da Venezuela onde o presidente Hugo Chavez desenvolve uma poliacutetica interna e externa exclusivamente baseada em suas vastas e sobrevalorizadas poreacutem finitas reservas de petroacuteleo e gaacutes natural
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reconhecimento de que a reforma do Estado brasileiro natildeo se trata de uma resposta neoliberal
agrave crise do Estado intervencionista estando inserida num contexto mundial de re-estruturaccedilatildeo
do papel do Poder Puacuteblico que natildeo representa unicamente a necessidade de reduccedilatildeo do
tamanho do Estado muito menos a priorizaccedilatildeo do capital e do mercado como soluccedilatildeo para
todos os males Segundo o Tribunal a reforma natildeo implica em dasaparelhamento mas em
reconstruccedilatildeo em modificaccedilatildeo estrutural do aparato estatal que natildeo pode ser confundida
apenas com a implementaccedilatildeo de novas formas de gestatildeo20 Dentre as mudanccedilas envolvidas
decorrentes dessa redefiniccedilatildeo de funccedilotildees com a passagem do papel de agente interventor e
produtor direto de bens e serviccedilos para a de promotor e regulador do desenvolvimento teve-se
a criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras notoacuterias pela nova classificaccedilatildeo do Estado agora
denominado de Regulador
O chamado Estado Regulador21 notoriamente em decorrecircncia do advento das
denominadas Autoridades Administrativas Independentes22 ou agecircncias reguladoras
representou essa busca de reaccedilatildeo do Poder Puacuteblico frente a uma incapacidade gerencial clara
dos fatores macroeconocircmicos e da insuficiecircncia de recursos para a realizaccedilatildeo das reformas
20 Vide voto-vista do Ministro Gilmar Ferreira Mendes na Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ndash ADIN nordm 1923 MCDF 21 O advento do conceito de regulaccedilatildeo decorre do processo de reforma do papel poliacutetico-econocircmico do Estado com a reduccedilatildeo da sua intervenccedilatildeo direta e a liberalizaccedilatildeo da economia Tratou-se de uma mudanccedila dos instrumentos por meio dos quais se buscava alcanccedilar objetivos constitucionalmente consagrados e esse processo demandou o reconhecimento da inaptidatildeo estatal como agente de mercado Como decorrecircncia disso a introduccedilatildeo da concorrecircncia (pela chamada desregulaccedilatildeo) passou a demandar novos instrumentos capazes de controlar as forccedilas de mercado (como as concentraccedilotildees econocircmicas) A busca dessa ldquoregulaccedilatildeordquo do mercado eacute que deu origem ao conceito de Estado Regulador A denominaccedilatildeo todavia padece de criacuteticas pois natildeo existe um padratildeo de Estado regulador mas sim modelos de regulaccedilatildeo variaacuteveis e contingentes a depender do paiacutes em que foi inserida Cf FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 200 No mesmo sentido NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 66 22 As terminologias variam poreacutem todas buscam retratar o mesmo fenocircmeno da criaccedilatildeo de entes com autonomia reforccedilada face ao Poder Executivo A denominaccedilatildeo ldquoadministraccedilatildeo independenterdquo ou ldquoautoridade administrativa independenterdquo (AAI) eacute europeacuteia enquanto que o termo ldquoAgecircnciardquo adveacutem do direito norte-americano FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 205
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necessaacuterias agrave concretizaccedilatildeo dos direitos fundamentais universalizados e consagrados
especialmente apoacutes a segunda Guerra Mundial23
A profissionalizaccedilatildeo do Estado em paiacuteses que sequer chegaram a se dizer como
liberais ou de bem-estar social (como o Brasil24) representou uma tentativa por parte do
Poder Puacuteblico de angariar o reconhecimento internacional perdido em funccedilatildeo de deacutecadas de
maacute-gestatildeo e tambeacutem de garantir agrave iniciativa privada o espaccedilo mais livre possiacutevel para a sua
atuaccedilatildeo Foi efetivamente uma busca para recuperar mais credibilidade realizada poreacutem de
forma a agradar apenas a parcela dos potenciais investidores logo natildeo se procurou
inicialmente em adequar a estrutura institucional vigente agrave Constituiccedilatildeo Federal e no
estabelecimento de regras claras para os futuros investimentos simplesmente emendou-se25 a
Carta Magna para adequaacute-la aos interesses econocircmicos envolvidos26
O processo de liberalizaccedilatildeo da economia brasileira iniciada em 1994 pelas
desestatizaccedilotildees27 resultou numa ampliaccedilatildeo da aacuterea de atuaccedilatildeo dos agentes econocircmicos agora
23 A Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos do Homem assinada em Paris em 1948 representa o ponto alto da sistematizaccedilatildeo dos direitos fundamentais e a sua positivaccedilatildeo no plano do direito internacional puacuteblico MORAES Alexandre de Direitos humanos fundamentais 6ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2005 p 18 24 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto o Estado passou ateacute agora por trecircs fases a primeira denominada de preacute-modernidade (periacuteodo liberal) seria o Estado da virada do seacuteculo XIX para o XX A segunda chamada de modernidade eacute a do Estado social intervencionista que se iniciou na segunda deacutecada do seacuteculo XX e a uacuteltima seria a poacutes-modernidade caracterizada pelas reformas do Estado a desregulaccedilatildeo privatizaccedilatildeo e organizaccedilotildees natildeo-governamentais O Brasil paiacutes de industrializaccedilatildeo tardia chegou agrave terceira fase sem nem ter sido liberal nem moderno MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 18 25 A onda reformista brasileira se deu em trecircs aspectos No primeiro teve-se o fim da restriccedilatildeo ao capital estrangeiro por meio da emenda constitucional nordm 0695 Um outro momento veio com a flexibilizaccedilatildeo dos monopoacutelios estatais por meio das emendas nordm 0595 (gaacutes canalizado) 08 e 0995 (nestas duas uacuteltimas telecomunicaccedilotildees e petroacuteleo respectivamente) A terceira transformaccedilatildeo se deu com o processo de privatizaccedilatildeo por meio da lei nordm 803197 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 e 24 26 Conforme salientado em voto-vista do Ministro do STF Gilmar Ferreira Mendes na ADIN nordm 1923 MCDF a Reforma do Estado brasileiro envolveu num primeiro momento ou numa primeira geraccedilatildeo de reformas alguns programas e metas voltadas primordialmente para o mercado tais como a abertura comercial ajuste fiscal estabilizaccedilatildeo econocircmica reforma da previdecircncia social e a privatizaccedilatildeo de empresas estatais criaccedilatildeo de agecircncias reguladoras quase todas jaacute implementadas ainda que parcialmente na deacutecada de noventa 27 Conveacutem esclarecer a utilizaccedilatildeo de tais terminologias (privatizaccedilatildeo desregulaccedilatildeo desestatizaccedilatildeo liberalizaccedilatildeo) para evitar a confusatildeo no seu uso e trataacute-las como sinocircnimas Segundo Vital Moreira privatizaccedilatildeo significa a alienaccedilatildeo do setor puacuteblico pela venda das empresas estatais jaacute liberalizaccedilatildeo consiste na abertura dos setores ateacute entatildeo monopolizados pelo Estado com a introduccedilatildeo da concorrecircncia e desregulaccedilatildeo representa o estabelecimento da concorrecircncia por meio da diminuiccedilatildeo de restriccedilotildees ao ingresso de novos agentes econocircmicos no mercado com a contrapartida do aumento da accedilatildeo regulatoacuteria do Estado MOREIRA Vital
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em regime concorrencial que todavia gerou o risco da formaccedilatildeo de concentraccedilotildees
econocircmicas28 em aacutereas onde antes havia apenas a intervenccedilatildeo estatal (alterou-se entatildeo o
agente do setor e a sua loacutegica de accedilatildeo agora voltada para o lucro e natildeo mais agrave universalizaccedilatildeo
do serviccedilo)29 O Estado regulador se consolida no intuito de dirimir as diferenccedilas entre os
agentes econocircmicos privados e para fomentar a concorrecircncia a qual segundo a loacutegica
privatista apesar de gerar efeitos beneacuteficos aos consumidores natildeo eacute querida pelos
concorrentes por demandar constantes investimentos em novas tecnologias melhorias de
serviccedilo e reduccedilatildeo de preccedilos
A tendecircncia anticompetitiva do mercado teve seu reflexo cientiacutefico com a Escola de
Chicago30 na final deacutecada de 70 para a seguinte por ser profusa defensora do aproveitamento
das economias de escala31 geradas pelas concentraccedilotildees de poder econocircmico no sentido de
desta forma atingir uma melhor eficiecircncia alocativa32 e por conseguinte a maior satisfaccedilatildeo
do destinataacuterio final dos serviccedilos
Auto-regulaccedilatildeo profissional e administraccedilatildeo puacuteblica Apud NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 64 (nota 9) 28 A existecircncia de concentraccedilotildees econocircmicas eacute um fenocircmeno empiacuterico-factual e natildeo teacutecnico-juriacutedico representando o aumento de poder de determinados agentes econocircmicos num dado mercado relevante FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 464 29 NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 12 13 30 Convencionou-se chamar de Escola de Chicago o conjunto de teorias capitaneadas por Aaron Director ainda na deacutecada de 50 acerca dos estudos sobre preccedilo e direito antitruste cujo desenvolvimento se verificou nos anos 60 e 70 com os trabalhos de R Bork e R Posner que elevaram a eficiecircncia produtiva como criteacuterio a justificar posiccedilotildees dominantes e consequumlentemente concentraccedilotildees de mercado em razatildeo da eficiecircncia gerada que repercutiria no preccedilo final dos produtos Natildeo se trata todavia dos ideoacutelogos de Chicago defenderem um miacutenimo de concorrecircncia pelo contraacuterio o consenso entre seus autores era de que o Estado deveria intervir o miacutenimo possiacutevel no mercado dada sua incapacidade administrativa para desta forma a concorrecircncia se desenvolver As concentraccedilotildees econocircmicas garantiriam a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado garantindo maior eficiecircncia e ganho para os consumidores Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 21 e GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 89 31 Existe economia de escala toda vez que o custo unitaacuterio meacutedio (que eacute o custo total dividido pelo nuacutemero de unidades produzidas) de um produto diminui agrave medida que se expande a sua escala (volume) de produccedilatildeo ou seja quanto mais unidades elaboradas menos custosa ela seraacute para o produtor Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 40 32 A eficiecircncia alocativa diz respeito agrave capacidade do mercado de alocar bens e serviccedilos a seu uso mais valioso medido pela disposiccedilatildeo dos consumidores em pagar por eles e deixar de consumir outros bens GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 98 A defesa da eficiecircncia alocativa como ideal maior da poliacutetica antitruste para a Escola de Chicago se deve ao fato que o antitruste
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Um dos mercados no qual se verificou a profissionalizaccedilatildeo do Estado com a criaccedilatildeo de
uma agecircncia reguladora especiacutefica e a liberalizaccedilatildeo de suas regras no intuito de atrair
investidores privados e promover a competiccedilatildeo nos termos idealizados pela Constituiccedilatildeo
Federal foi o do petroacuteleo e gaacutes natural onde a cultura juriacutedica monopolista e que privilegiava
as concentraccedilotildees teve seu refreio com a flexibilizaccedilatildeo imposta pela Emenda Constitucional n
0995 possibilitando a entrada de agentes privados nas fases de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de tais
bens antes reservadas agrave Petroacuteleo Brasileiro SA ndash Petrobraacutes
A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio estatal sobre o petroacuteleo e gaacutes natural bem como o
processo de privatizaccedilatildeo do sistema eleacutetrico brasileiro mostram-se paradigmaacuteticos no novo
modelo de mercado idealizado para o setor da energia com o Estado figurando como mero
ente regulador deixando de realizar intervenccedilotildees diretas numa nova estrutura de mercado
auto-regulada submetida ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica de forma passiva e
meramente reativa agraves novas injunccedilotildees internacionais tratando o mesmo como uma forccedila
inevitaacutevel e irrefreaacutevel natildeo sujeita a limitaccedilotildees e adequaccedilotildees agrave realidade nacional33
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados
Apoacutes a internacionalizaccedilatildeo dos mercados com o desenvolvimento tecnoloacutegico e a
globalizaccedilatildeo o pensamento juriacutedico passou a enfrentar uma crise paradigmaacutetica em face da
incapacidade de suas ideacuteias ateacute entatildeo reinantes de cuidar da nova realidade que se afigurava34
A crise ora verificada pode ser assemelhada agravequela pela qual passou a economia na
deacutecada de 20 quando o colapso da bolsa de valores de Nova Iorque e a Grande Depressatildeo
resultou em mudanccedilas estruturais que a teoria econocircmica entatildeo reinante natildeo era capaz de
passou a ser visto num contexto puramente econocircmico livre de valoraccedilotildees subjetivas ou principioloacutegicas numa relaccedilatildeo estrita e limitada de custo-benefiacutecio Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 174 33 VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p26
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processar e se adaptar Tem-se jaacute na deacutecada de setenta o esgotamento do Estado de bem-
estar e a revalorizaccedilatildeo do liberalismo (com a derrocada dos monopoacutelios puacuteblicos) movimento
este capitaneado pela Escola de Chicago na era Reagan35 cunhado de neoliberalismo onde se
figuraria um tipo de capitalismo social em que o mercado e natildeo o Estado seria o melhor
administrador da riqueza gerada na sociedade e um otimizador de suas eficiecircncias36
Com a globalizaccedilatildeo (transnacionalizaccedilatildeo) dos mercados passou-se a efetuar as
mudanccedilas necessaacuterias no arcabouccedilo juriacutedico-institucional para a nova realidade o que
resultou para o direito num profundo impacto em relaccedilatildeo a tautologias antes tidas como
insofismaacuteveis como o do princiacutepio da legalidade da hierarquia das leis e da proacutepria soberania
estatal agora relativizada em face dos blocos regionais e da interdependecircncia econocircmica
mundial
A chamada lex mercatoria37 passou a ditar os rumos do mercado global e com ela
teve-se a gradativa reduccedilatildeo da forccedila normativa das ordens estatais que ou se submetem agraves leis
34 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 53 54 35 A proeminecircncia da Escola de Chicago no cenaacuterio econocircmico internacional se deu na era Reagan na deacutecada de 80 quando eles passaram a defender toda a reformulaccedilatildeo da poliacutetica antitruste ateacute entatildeo adotada especialmente em frontal oposiccedilatildeo agrave Escola de Harvard cujo ideal maior era a defesa da concorrecircncia em si Para os ideoacutelogos de Chicago o antitruste deveria garantir a melhor eficiecircncia alocativa (entendida esta como a capacidade do mercado de ofertar prioritariamente os bens e serviccedilos com mais demanda pelos consumidores) dos produtos nos mercados e tal passo natildeo prescindiria da formaccedilatildeo de grandes grupos econocircmicos em decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo envolvidos O diferencial de tal linha de raciociacutenio se deu com a equiparaccedilatildeo do conceito de eficiecircncia econocircmica com o de bem-estar do consumidor Segundo Carvalho a defesa pura e simples da eficiecircncia econocircmica como ideal do antitruste eacute prejudicial agrave proacutepria estrutura da concorrecircncia pois isso significaria num extremo tal qual idealizado pela Escola de Chicago ateacute uma eventual monopolizaccedilatildeo do mercado relevante em face da possibilidade de benefiacutecios a curto prazo e mais imediatistas para os consumidores Cf CARVALHO Gilberto de Abreu Sodreacute Responsabilidade civil concorrencial Introduccedilatildeo ao direito concorrencial privado Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2002 p 50 Ressalte-se que uma das maiores criacuteticas a esta escola foi o fato de que natildeo existe nenhuma garantia que os lucros monopoliacutesticos resultantes da maior eficiecircncia econocircmica gerada com a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo seja repassada ao consumidor podendo a empresa simplesmente manter os preccedilos finais inalterados e ampliar sua margem de lucro ou seja o chamado criteacuterio de Kaldor-Ricks se mostraria apenas como uma realizaccedilatildeo discricionaacuteria dos agentes econocircmicos que natildeo seriam obrigados a compensar as perdas das outras partes em decorrecircncia do seu excedente de riqueza 36 BORGES Alexandre Walmott A ordem econocircmica e financeira da Constituiccedilatildeo amp os monopoacutelios Anaacutelise das alteraccedilotildees com as reformas de 1995 a 1999 Curitiba Juruaacute 2001 p 39 37 Esta pode ser entendida como ldquoum conjunto de regras e princiacutepios costumeiros reconhecido pela comunidade empresarial e aplicado nas transaccedilotildees comerciais internacionais independentemente de interferecircncias governamentaisrdquo Vide FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 160
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internacionais de mercado ou satildeo excluiacutedas do mesmo logo nesse novo contexto embora
formalmente os Estados continuem a exercer soberanamente sua autoridade dentro de seu
territoacuterio em termos materiais eles jaacute satildeo incapazes de estabelecer e realizar os objetivos
visados ou seja perdem autonomia na elaboraccedilatildeo de suas poliacuteticas puacuteblicas (econocircmicas)
que passam a refletir a situaccedilatildeo de interdependecircncia internacional em que estatildeo inseridos
O que se daacute com o direito doravante eacute o mesmo que estaacute ocorrendo com o Estado pois
ele passa a necessitar de uma reformulaccedilatildeo dos seus conceitos para se adequar agrave realidade
vigente poreacutem sem correr o risco de se tornar incapaz de condicionaacute-la servindo apenas
como instrumento de legitimaccedilatildeo da dominaccedilatildeo de determinado poder38
A crise do direito pode ser tida como decorrente de uma crise de governabilidade onde
esta pode ser entendida como a ldquoincapacidade de um governo ou de uma estrutura de poder
formular e de tomar decisotildees no momento oportuno sob a forma de programas econocircmicos
poliacuteticas puacuteblicas e planos administrativos e de implementaacute-las de modo efetivo()39rdquo
O direito ora em crise eacute aquele do poacutes-guerra de perfil intervencionista e inspirado nas
ideacuteias de Keynes caracterizado essencialmente pela inflaccedilatildeo legislativa40 que caracteriza a
ingovernabilidade sistecircmica do Estado apresentada pela cada vez maior incapacidade do
direito positivo estatal em resolver as questotildees a ele propostas e a multiplicaccedilatildeo de leis
casuiacutesticas destinadas agrave soluccedilatildeo das crises de governabilidade decorrentes da dinacircmica da
economia global41
38 Importa ressaltar que eacute o controle do poder que origina a maturidade constitucional doravante o estudo a ser realizado sobre a crise da Constituiccedilatildeo decorreraacute justamente dos levantamentos ateacute aqui expostos dada a falta de controle do poder pelo direito 39 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 118 119 40 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 122 41 A crise de governabilidade especialmente nos paiacuteses de economia perifeacuterica como o Brasil se manifestou na incapacidade do Estado em cumprir como seus deveres institucionais especialmente a partir das deacutecadas de 70 e 80 quando se verificaram os dois choques do petroacuteleo (pela elevaccedilatildeo internacional do preccedilo do barril) em 1973 e 1979 implicando numa recessatildeo econocircmica mundial e perda de liquidez para os paiacuteses perifeacutericos bem como o fim do financiamento externo para tais paiacuteses apoacutes a moratoacuteria do Meacutexico em 1982 elevando-se as taxas de juros internacionais e no caso brasileiro teve-se ainda o agravante do desequiliacutebrio financeiro decorrente do aumento da diacutevida externa que levou o paiacutes agraves portas do Fundo Monetaacuterio Internacional Cf VIEIRA Joseacute
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O resultado dessa proliferaccedilatildeo legislativa da positivaccedilatildeo da realidade eacute a proacutepria
banalizaccedilatildeo e desvalorizaccedilatildeo do direito positivo que passa a perder coesatildeo e unidade se
tornando uma mera folha de papel de parcos poderes normativos a quem ningueacutem obedece
seja pela sua contradiccedilatildeo intriacutenseca seja pelo proacuteprio anacronismo do mesmo em face da
realidade inconstante que visa regular
O direito tal qual o Estado se torna interdependente e ateacute certa medida submisso agrave
influecircncia global do poder econocircmico exercido pelas empresas transnacionais e grupos
econocircmicos que mais afeta os paiacuteses de economias perifeacutericas que aqueles efetivamente
desenvolvidos em face do modo como o processo de abertura e liberalizaccedilatildeo dos mercados
tenha se dado (que no Brasil ocorreu antes mesmo da criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras
responsaacuteveis pela profissionalizaccedilatildeo da atuaccedilatildeo do ente puacuteblico no setor)
O Estado por conseguinte com a modificaccedilatildeo de suas instituiccedilotildees e do proacuteprio
ordenamento juriacutedico reordenou suas prioridades e modo de atuaccedilatildeo nos setores econocircmicos
sejam estes relativos a serviccedilos puacuteblicos ou atividades de atuaccedilatildeo estritamente privada se
transformando num gerente regulador da eficiecircncia dos mercados numa clara inversatildeo de
valores se considerados os objetivos estatuiacutedos no art 3ordm da Carta Magna e a caracteriacutestica
desta que natildeo foi modificada de propugnar pela existecircncia de um modelo de Estado
Desenvolvimentista seja com caracteriacutesticas regulatoacuterias ou natildeo
12 O PAPEL DO ESTADO DE AGENTE TRANSFORMADOR A GERENTE
FISCALIZADOR
Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 89
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A reforma do direito face a nova geopoliacutetica global conforme se verificou implicou
tambeacutem numa re-estruturaccedilatildeo do Estado que passou a ser redimensionado para se adequar agrave
nova realidade vigente e que pela relaccedilatildeo de interdependecircncia mundial que ora caracteriza os
paiacuteses capitalistas natildeo podia ser deixada de lado
Foram mudanccedilas na orientaccedilatildeo poliacutetica legitimadas e implementadas pelos paiacuteses
elaboradores do Consenso de Washington datado de 1989 que requalificou o liberalismo
como modelo de Estado procurando reduzir suas inconsistecircncias com elementos sociais
(poreacutem indo de encontro ao modelo de Estado keynesiano taxado de ineficiente hipertrofiado
e inoperante) fato este batizado de neoliberalismo e protagonizado pelos governos de
Margareth Tatcher na Gratilde-Bretanha (1979-1990) e Ronald Reagan nos Estados Unidos da
Ameacuterica (1981-1989)42 A reformulaccedilatildeo do Estado e do direito portanto implicou tambeacutem
numa nova postura ideoloacutegica frente ao texto constitucional que apesar da clara tendecircncia
neoliberalizante das modificaccedilotildees operadas no mesmo natildeo chegou a perder seu perfil
desenvolvimentista por agregar ainda em seu arcabouccedilo normativo o objetivo do
desenvolvimento e tambeacutem da reduccedilatildeo das desigualdades regionais a serem alcanccedilados por
meio de uma accedilatildeo planejada a qual garantiria a racionalizaccedilatildeo da intervenccedilatildeo estatal na
ordem econocircmica privada de modo a promover a justiccedila social nos termos da nova ordem
econocircmica instituiacuteda (cujas balizas mestras se encontram no Tiacutetulo VII da Constituiccedilatildeo)
Poreacutem apoacutes toda a reformulaccedilatildeo das instituiccedilotildees e do proacuteprio ordenamento juriacutedico
como definir o conceito de desenvolvimento presente na Carta Magna Na atual configuraccedilatildeo
da Constituiccedilatildeo Federal brasileira verifica-se a referecircncia a tal termo sendo realizada natildeo
menos que 60 vezes logo a definiccedilatildeo do conceito se mostra imprescindiacutevel para o avanccedilo
42 Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p92 93
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desta pesquisa especialmente no tocante agrave sua iacutentima relaccedilatildeo com a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
A Constituiccedilatildeo a despeito das constantes reformas ideoloacutegicas do seu texto ocorridas ao
longo dos anos com relaccedilatildeo agrave mateacuteria em apreccedilo (relativa agrave reduccedilatildeo das desigualdades
regionais e o desenvolvimento) natildeo sofreu qualquer modificaccedilatildeo mostrando-se incoacutelume e
fiel agrave vontade do legislador constituinte originaacuterio sendo algo realmente merecedor de
aplausos e que facilitaraacute agrave exposiccedilatildeo e encadeamento loacutegico dos argumentos que ora se
iniciam
A referecircncia feita ao desenvolvimento no texto constitucional localiza-se
prioritariamente no artigo 3ordm (que trata dos objetivos da Repuacuteblica Federativa do Brasil)
sendo denominada na doutrina de ldquoclaacuteusula transformadorardquo 43 por consubstanciar o ideal
constitucional da mudanccedila dos padrotildees vigentes de exclusatildeo econocircmica social e cultural
Atraveacutes do artigo 3ordm satildeo estabelecidas diretrizes para a interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de todo
o restante do texto constitucional que necessariamente haveraacute de se submeter quando da sua
tentativa de concretizaccedilatildeo de maneira a se harmonizar com o disposto no citado dispositivo44
A partir do artigo 3ordm portanto buscou-se a superaccedilatildeo do modelo perifeacuterico excludente e
concentrador do Estado brasileiro existente ateacute entatildeo em uma tentativa de moldaacute-lo como
verdadeiro agente transformador e protagonista da realidade vigente
Os objetivos constitucionais dispostos logo no iniacutecio da Carta Constitucional
condicionam a interpretaccedilatildeo do texto os quais propugnam por um modelo desenvolvimentista
43 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35 44 Segundo Bercovici enquanto instrumento de transformaccedilatildeo social a ideologia constitucional natildeo eacute neutra eacute poliacutetica e vincula o inteacuterprete logo como os princiacutepios constitucionais fundamentais tais como aqueles inseridos no art 3ordm representam a expressatildeo das opccedilotildees ideoloacutegicas sobre as finalidades sociais e econocircmicas do Estado sua realizaccedilatildeo eacute obrigatoacuteria e vinculativa para os oacutergatildeos e agentes estatais Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 299
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voltado ao progresso da naccedilatildeo de maneira a natildeo mais reproduzir a situaccedilatildeo de exclusatildeo
existente Muito pelo contraacuterio visa-se a sua superaccedilatildeo
Tem-se num primeiro momento o entendimento do desenvolvimento (disposto no
inciso II) natildeo apenas como um processo mas tambeacutem como um fim a ser alcanccedilado Ao se
tratar o desenvolvimento como um processo visualiza-se no mesmo um caraacuteter de
continuidade de evoluccedilatildeo para se chegar a determinado fim Jaacute o entendimento do
desenvolvimento como um fim (objetivo) se daria mais como instrumento criado com o
intuito de assegurar outros direitos os quais para serem aplicados haveriam de levar em
consideraccedilatildeo o objetivo desenvolvimentista (o que inviabilizaria por exemplo a adoccedilatildeo
governamental de poliacuteticas puacuteblicas recessivas por serem contraacuterias ao norte
desenvolvimentista adotado pela Carta Magna)
Quando a Constituiccedilatildeo fala em ldquogarantir o desenvolvimento nacionalrdquo tem-se a ideacuteia jaacute
comentada de um processo em evoluccedilatildeo que natildeo exclui todavia seu outro aspecto
finaliacutestico condicionador da interpretaccedilatildeo dos demais artigos e princiacutepios do texto maacuteximo
Visualiza-se neste primeiro momento sua correlaccedilatildeo inicial com o inciso seguinte que
trata da erradicaccedilatildeo da pobreza marginalizaccedilatildeo e da reduccedilatildeo das desigualdades sociais e
regionais Apesar de ambos terem a mesma conformaccedilatildeo de diretrizes45 ou seja de princiacutepios
programaacuteticos verifica-se a constataccedilatildeo da situaccedilatildeo atual de subdesenvolvimento retratada
no inciso bem como o ideal de sua superaccedilatildeo daiacute sua colocaccedilatildeo nos artigos 3ordm e 170
(exclusivamente no tocante agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais) que trata da
Ordem Econocircmica constitucional
Natildeo se concebe todavia que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais objeto especiacutefico
do presente estudo seja possiacutevel sem a necessaacuteria concretizaccedilatildeo do disposto no inciso
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anterior pois apenas atraveacutes do desenvolvimento nacional eacute que seraacute possiacutevel minorar as
disparidades existentes entre as regiotildees do paiacutes Quando se busca portanto a reduccedilatildeo das
desigualdades sociais e regionais46 (o que se foca eacute natildeo apenas as diferenccedilas entre as pessoas
ndash que eacute o aspecto social - mas tambeacutem entre Estados ndash que eacute o aspecto regional) tem-se uma
clara situaccedilatildeo de subdesenvolvimento que necessita ser superada poreacutem como fazecirc-lo
A previsatildeo constitucional de desenvolvimento natildeo estabelece um conteuacutedo previamente
definido ou garantias de concretizaccedilatildeo logo os meios a serem usados para sua realizaccedilatildeo
podem ser diversos desde que assegurem sua aplicabilidade e levem em consideraccedilatildeo
tambeacutem o disposto no artigo 1ordm que trata dos fundamentos da Repuacuteblica ou seja os valores
que lhes satildeo mais caros e que doravante devem ser protegidos e assegurados
Como buscar algo entretanto que natildeo possui um conceito definido e aleacutem disso tem
duacuteplice funccedilatildeo47 de processo e de objetivo
A discussatildeo acerca do conceito de desenvolvimento bem como da proacutepria existecircncia de
um direito ao desenvolvimento natildeo eacute algo restrito agrave seara juriacutedica brasileira muito pelo
contraacuterio seu estudo teve iniacutecio no acircmbito do direito internacional onde a primeira referecircncia
45 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 196 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 246 46 Outro aspecto da onda reformista levada a cabo nas instituiccedilotildees e na Constituiccedilatildeo brasileira se daacute no tocante agrave postura da ideologia neoliberal quanto ao objetivo da Carta Magna de reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais pois para a doutrina difundida por Milton Friedman ldquoas poliacuteticas que buscam realizar a justiccedila social distributiva satildeo sempre encaradas como um atentado contra a liberdade individualrdquo Ou seja partindo deste tipo de premissa uma reforma neoliberal na Carta constitucional representaria um atentado aos seus proacuteprios valores intriacutensecos e portanto inconstitucional Cf NUNES Antocircnio Joseacute Avelatildes Neoliberalismo capitalismo e democracia p 34 In Boletim de ciecircncias econocircmicas XLV Coimbra v 46 2003 p 17-74 Natildeo se procura todavia questionar os valores que ensejaram as reformas da Carta Magna poreacutem o que se mostra temeraacuterio eacute esse processo de ldquotransmigraccedilatildeordquo sem criteacuterios de uma espeacutecie de direito para aleacutem do seu paiacutes de origem tal qual ocorreu com a introduccedilatildeo do modelo de agecircncias reguladoras no Brasil tendo em vista a ausecircncia de semelhanccedila de condiccedilotildees e de desenvolvimento social verificadas no paiacutes de origem qual seja os EUA Essa ldquotransmigraccedilatildeordquo ou propagaccedilatildeo do direito de um ordenamento para outro pode ocorrer segundo Figueiredo citando Santi Romano por conquista ou entatildeo por ldquocontagiosidaderdquo que eacute o que parece ter se verificado no Brasil Neste sentido vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 12 47 Pois o legislador poderia ter utilizado em substituiccedilatildeo ao termo ldquodesenvolvimentordquo a acepccedilatildeo ldquodesenvolvidordquo que retiraria o caraacuteter de evoluccedilatildeo e de continuidade ora comentado e se firmaria apenas como objetivo
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a expressatildeo ldquodireito ao desenvolvimentordquo foi cunhada por Keba MacuteBaye ainda em 197248 no
Instituto Internacional de Direitos do Homem onde foi tratado como um direito inerente agrave
pessoa humana da qual os Estados se mostrariam os principais garantidores
A Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas - ONU por conseguinte consagrou o direito ao
desenvolvimento como um direito humano49 tendo posteriormente publicado Declaraccedilatildeo
especiacutefica sobre o tema estabelecendo seu conteuacutedo sujeitos e fundamentaccedilatildeo juriacutedica
Eacute no plano internacional portanto que se iniciam os debates acerca do referido direito
cuja internalizaccedilatildeo no Brasil haacute de ser observada tendo em vista os efeitos da globalizaccedilatildeo
especialmente sob o aspecto econocircmico e a proacutepria realidade histoacuterica nacional
Jaacute a anaacutelise constitucional da temaacutetica do desenvolvimento tendo em consideraccedilatildeo a
experiecircncia internacional e a necessidade de observacircncia dos documentos exarados no acircmbito
do direito internacional puacuteblico sobre tal questatildeo haacute de levar em conta natildeo apenas a sua
precedecircncia em relaccedilatildeo agrave busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (entre Estados) como
tambeacutem o conhecimento e aplicaccedilatildeo de instrumentos postos agrave disposiccedilatildeo pela proacutepria Carta
Magna cujo destaque pode ser feito agrave praacutetica do planejamento
O Brasil possui uma Constituiccedilatildeo de caraacuteter nitidamente desenvolvimentista que
adotou o capitalismo como sistema econocircmico50 tutelando a proteccedilatildeo do proacuteprio mercado
interno de forma expressa (art 219 da CF) e cuja Constituiccedilatildeo Econocircmica51 estabelece
princiacutepios claros sobre a defesa do consumidor e da proacutepria concorrecircncia que natildeo podem ser
concretizados sem a devida influecircncia estatal
48 DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 85 49 Resoluccedilatildeo nordm 4 de 04 de marccedilo de 1979 da sua Assembleacuteia Geral Posteriormente verifica-se ainda a Resoluccedilatildeo 41128 art 1ordm da Assembleacuteia Geral na data de 04 de dezembro de 1986 e a Declaraccedilatildeo da Conferecircncia Mundial de Direitos Humanos realizada em Viena em 12 de julho de 1993 que reafirma a existecircncia do direito ao desenvolvimento em seu art 10ordm Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 40 50 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 43 45 51 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 77
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A atuaccedilatildeo do Estado como agente protagonista da defesa dos objetivos nacionais
consubstanciados no artigo 3ordm tendo como fundamento juriacutedico maacuteximo as disposiccedilotildees
contidas no artigo 1ordm leva agrave inevitaacutevel conclusatildeo da adoccedilatildeo de um modelo de accedilatildeo voltado
para a influecircncia direta do Estado na ordem econocircmica destinado a garantir natildeo apenas a
preservaccedilatildeo da soberania nacional como tambeacutem a dignidade da pessoa humana e demais
fundamentos juriacutedicos
Verifica-se ainda o papel do Estado como o de um agente protagonista do
desenvolvimento econocircmico nacional cujo conceito neste momento natildeo pode ser
confundido com o de crescimento52 tendo sido destinado portanto a atuar de forma
propositiva
O que se verificou conforme tratado previamente ao longo dos quase vinte anos de
promulgaccedilatildeo da Carta Magna foi a tentativa de modificaccedilatildeo ideoloacutegica do perfil estatal o
qual perdeu o seu caraacuteter inicial de agente protagonista transformador da realidade excludente
e concentradora existente para o de um mero gerente das transaccedilotildees econocircmicas realizadas
no mercado interno
A deacutecada de 90 se mostrou como um periacuteodo de intensas reformas institucionais e
juriacutedicas para o Brasil53 pois nesse periacuteodo se adotou claramente a tendecircncia por um novo
modelo de organizaccedilatildeo estatal na esteira da geopoliacutetica internacional jaacute reinante de uma
estrutura mais enxuta e subsidiaacuteria do Poder Puacuteblico onde atividades antes monopolizadas
foram flexibilizadas e se criaram no processo de mudanccedila de personalidade (de agente para
gerente) as agecircncias reguladoras
52 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 36 53 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 24 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 659 660
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Caracterizando-se agora como um Estado subsidiaacuterio54 de atuaccedilatildeo exclusivamente
normativa e reguladora das atividades econocircmicas (art 174 da CF) conveacutem neste momento
procurar estabelecer um elo entre tais prerrogativas e a forma como estas iratildeo garantir a
concretizaccedilatildeo dos objetivos nacionais sem descurar dos fundamentos juriacutedico-constitucionais
que embasam a Repuacuteblica e que se encontram ao menos normativamente intocados pela
acircnsia reformista do legislador constituinte derivado
O proacuteprio artigo 174 cumpre tal tarefa ao prever as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo
e planejamento que realccedilam o papel gerenciador do Estado na medida em que prevecircem uma
atuaccedilatildeo indireta e indicativa (para o planejamento) nas atividades econocircmicas em sentido
estrito exercidas pelos agentes privados
Tratam-se de instrumentos destinados a garantir o desenvolvimento nacional sendo
consequumlentemente potenciais redutores das desigualdades regionais historicamente
consagradas pela disparidade de industrializaccedilatildeo entre as regiotildees sudeste e nordeste55
O modelo de industrializaccedilatildeo adotado pelo Brasil bem como o processo de
concentraccedilatildeo de riquezas daiacute decorrente especialmente a partir do poacutes-guerra quando a renda
per capita paulista jaacute mostrava 47 vezes superior a da regiatildeo nordeste56 soacute veio a se agravar
com a abertura do mercado interno na deacutecada de 90 onde os investimentos se mostraram
claramente direcionados as regiotildees onde jaacute havia um relevante mercado consumidor e com
alto grau de modernizaccedilatildeo
Mudou-se portanto o papel do Estado poreacutem este natildeo se mostrou capaz de agir
conforme suas novas prerrogativas especialmente no tocante ao planejamento de suas
poliacuteticas puacuteblicas engessadas e reduzidas ao disposto nas previsotildees orccedilamentaacuterias ou seja o
54 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 282 55 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180 181 182 56 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180
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paiacutes continuou atuando de forma meramente reativa agrave nova realidade que se implantava onde
os novos protagonistas e investidores satildeo as empresas multinacionais principais detentoras do
capital necessaacuterio para a realizaccedilatildeo de investimentos de vulto
O impacto da globalizaccedilatildeo nos mercados e dos novos atores internacionais
especialmente em paiacuteses perifeacutericos como o Brasil onde o subdesenvolvimento eacute a regra foi
uma das razotildees do comeccedilo da doutrina do direito ao desenvolvimento ter ocorrido no plano
internacional em face da percepccedilatildeo pela ONU que se iniciava um paralelismo entre as noccedilotildees
de crescimento e desenvolvimento com uma clara priorizaccedilatildeo da elevaccedilatildeo do princiacutepio da
livre iniciativa (consubstanciado num liberalismo econocircmico exacerbado regulado
exclusivamente pela lex mercatoria) nos mercados nacionais ateacute as uacuteltimas consequumlecircncias57
Com o processo de globalizaccedilatildeo os Estados Nacionais tiveram de reformular suas
estruturas de modo a se adequar agraves novas injunccedilotildees poliacuteticas e econocircmicas advindas de
organismos multilaterais (como o Fundo Monetaacuterio Internacional - FMI) e corporaccedilotildees
transnacionais que demandam a existecircncia de um Estado miacutenimo perifeacuterico cujos reflexos
se verificam no fenecimento da soberania e culminam por afastaacute-lo das suas atribuiccedilotildees
originaacuterias de servo da sociedade e agente poliacutetico transformador para gerente da otimizaccedilatildeo
das transaccedilotildees de mercado 58 (justificada no discurso dos ideoacutelogos da Escola de Chicago pela
busca da eficiecircncia e reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo59)
57 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 02 58 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 41 59 A maximizaccedilatildeo da eficiecircncia se constitui em um dos maiores motores da promoccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas concentracionistas que se tem notiacutecia isto porque atraveacutes da concentraccedilatildeo de poder numa uacutenica empresa ou numa quantidade reduzida de agentes poder-se-ia diminuir os custos de transaccedilatildeo no interior do mercado e consequumlentemente aumentar a margem de lucro das empresas que seriam refletidas em preccedilos menores aos consumidores O criteacuterio da eficiecircncia portanto visa em uacuteltima instacircncia o bem-estar do consumidor refletido em produtos melhores e de menor preccedilo ainda que ao custo da eliminaccedilatildeo da concorrecircncia Os custos de transaccedilatildeo nesse sentido satildeo entendidos como a despesa realizada pela empresa para negociar seus produtos e serviccedilos no mercado e sua reduccedilatildeo implicaria exatamente na natildeo utilizaccedilatildeo do mercado ou seja algo que antes necessitava ser negociado gerando despesas com contratos impostos informaccedilotildees passaria a ser feito no interior de uma uacutenica companhia Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo
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Diante desta nova configuraccedilatildeo da relaccedilatildeo entre o poder poliacutetico com o econocircmico
onde este uacuteltimo passa a assumir uma posiccedilatildeo de prevalecircncia a afronta agrave Constituiccedilatildeo
brasileira torna-se patente pois apresentam-se ldquopoderosas forccedilas coligadas numa conspiraccedilatildeo
poliacutetica contra o regime constitucional de 1988rdquo60 afirmaccedilatildeo esta que longe de caracterizar
paranoacuteia ou ranccedilo ideoloacutegico retrata os novos fatores reais de poder 61 em accedilatildeo no paiacutes que jaacute
alteraram consideravelmente a configuraccedilatildeo estatal original
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 tem um caraacuteter nitidamente social que se busca
mitigar com as reformas do seu texto fato este gerador de uma crise no proacuteprio direito
constitucional (denominada de ldquocrise constituinterdquo) que se mostra incapaz de jurisdicizar o
Estado social ou seja de concretizar as promessas transformadoras vislumbradas na Carta
Magna a qual passa a se configurar verdadeiramente numa folha de papel de caraacuteter
meramente simboacutelico62
A crise constituinte relaciona-se a uma crise da proacutepria governabilidade63 decorrente
da incapacidade do Poder Executivo em cumprir com suas metas o que em uacuteltima instacircncia
legitimou a subsidiarizaccedilatildeo do papel do Estado (jaacute comentada) de forma a garantir um
miacutenimo de governabilidade junto ao que seria possiacutevel executar pelo Poder Puacuteblico
Na sequumlecircncia de tais acontecimentos teve-se o advento jaacute citado do chamado Estado
Regulador caracterizado pela presenccedila de autarquias especiais destinadas a prover
profissionalismo imparcialidade e celeridade na regulaccedilatildeo e normatizaccedilatildeo das atividades
econocircmicas retirando o papel do Estado como agente interventor direto e passando a prever
Editora Revista dos Tribunais 2005 P 424 No mesmo sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 29 60 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 371 61 Cf HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 1991 p 9 62 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 373 63 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 390 ldquoA ingovernabilidade retrata o perecimento da accedilatildeo executiva a agonia final do exerciacutecio do poder o desenlace de uma doenccedila de legalidade que torna o Executivo de fato demissionaacuterio de responsabilidades na administraccedilatildeo da criserdquo
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sua influecircncia apenas de modo indireto por meio da fiscalizaccedilatildeo induccedilatildeo (incentivo) e
planejamento de poliacuteticas puacuteblicas indicativas sobre o setor privado
Apesar do novo conceito (regulador) da reforma das instituiccedilotildees e da proacutepria
Constituiccedilatildeo esta ainda natildeo perdeu juridicamente seu caraacuteter social e desenvolvimentista (a
despeito da polissemia de valores discrepantes existentes de caraacuteter liberal e socialista
presentes no texto) tendo ingressado na teoria da terceira geraccedilatildeo64 dos direitos fundamentais
com a clara e ainda expressa presenccedila dos chamados direitos de fraternidade (ou de
solidariedade) consubstanciados no direito ao desenvolvimento agrave paz ao meio ambiente de
propriedade sobre o patrimocircnio comum da humanidade e de comunicaccedilatildeo65
Ao que interessa no direito ao desenvolvimento iacutentimo correlato da atividade de
planejamento estatuiacuteda no art 174 aquele se caracterizaria pela maacutexima expansatildeo das
oportunidades individuais dos cidadatildeos e dos proacuteprios Estados configurados na otimizaccedilatildeo de
suas capacidades inatas e pelo maior estiacutemulo possiacutevel atraveacutes de uma educaccedilatildeo adequada
alimentaccedilatildeo saudaacutevel emprego digno e participaccedilatildeo poliacutetica no tocante aos cidadatildeos e de
aproveitamento sustentaacutevel dos recursos naturais em relaccedilatildeo aos Estados (bem como por
poliacuteticas fiscais diferenciadas66 sobre as regiotildees menos desenvolvidas de forma a garantir um
miacutenimo de igualdade material e de possibilidade de competiccedilatildeo e cooperaccedilatildeo junto aos seus
pares mais desenvolvidos)
64 A triparticcedilatildeo dos direitos fundamentais segue a sequecircncia histoacuterica do lema da Revoluccedilatildeo Francesa ou seja Liberdade Igualdade e Fraternidade onde segundo a doutrina reflete a evoluccedilatildeo de cada fase ou seja longe de serem excludentes se mostram cumulativos onde a ldquogeraccedilatildeordquo posterior ldquoherdardquo os direitos da anterior Os direitos de terceira geraccedilatildeo ou direitos de fraternidade se caracterizam por terem como destinataacuterios o proacuteprio gecircnero humano dizendo respeito a questotildees relativas agrave necessidade de solidariedade entre os povos desenvolvidos e subdesenvolvidos Cf BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p563 e 569 65 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 569 66 A Constituiccedilatildeo na parte final do art 151 I admite a lsquoconcessatildeo de incentivos fiscais destinados a promover o equiliacutebrio do ltdesenvolvimentogt soacutecio-econocircmico entre as diferentes regiotildees do paiacutesrsquo A concessatildeo de isenccedilatildeo eacute ato discricionaacuterio por meio do qual o Poder Executivo fundado em juiacutezo de conveniecircncia e oportunidade implementa suas poliacuteticas fiscais e econocircmicas e portanto a anaacutelise de seu meacuterito escapa ao controle do Poder Judiciaacuterio Precedentes RE 149659 e AI 138344-AgR (RE 344331 Rel Min Ellen Gracie DJ de 14-3-03)
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O conceito de desenvolvimento portanto que ora se busca consolidar tendo em vista
seu aspecto processual e finaliacutestico (como meio ao legitimar poliacuteticas focadas na melhoria da
qualidade de vida da populaccedilatildeo e como fim de ideal utoacutepico objetivo constitucionalmente
consagrado) se consubstancia no entendimento consolidado pela doutrina internacional de
enfeixaacute-lo como um otimizador de oportunidades ou seja de um direito garantidor de
liberdades miacutenimas para os seus titulares liberdades estas caracterizadas como sendo
capacidades (potencialidades) passiacuteveis de serem exercitaacuteveis desde que inseridas num
contexto social cultural poliacutetico e econocircmico favoraacuteveis67
Trata-se portanto de um termo juridicamente indeterminado68 cujas zonas de certeza
positiva (que esclarece o que eacute certo que o termoconceito abrange) e negativa necessitam ser
plenamente definidas para garantir sua concretizaccedilatildeo pelo administrador puacuteblico atraveacutes de
poliacuteticas puacuteblicas (natildeo apenas econocircmicas) propositivas e desenvolvimentistas bem como o
grau de vinculaccedilatildeo agrave juridicidade e de intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio69 quando do
distanciamento do conteuacutedo das zonas de certeza
A zona de certeza negativa com relaccedilatildeo ao conceito de desenvolvimento claramente
pode ser encontrada em seu oposto ou seja no conteuacutedo do que se entende por
subdesenvolvimento determinado como um ldquoestado dinacircmico de desequiliacutebrio econocircmico e
de desarticulaccedilatildeo socialrdquo 70 cujas origens remontam ao processo de industrializaccedilatildeo sem
planejamento e vindo majoritariamente do exterior ou seja natildeo tendo sido cultivada e
desenvolvida no interior do proacuteprio paiacutes que denota ainda a insipiecircncia do mercado interno
(e consequumlentemente do baixo niacutevel de renda da populaccedilatildeo consumidora) Doravante a
67 SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade p 10 68 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 212 224 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 203 69 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 227 228 e 229 70 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 198
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proacutepria modernizaccedilatildeo do parque industrial refletiu as disparidades regionais agravando ao
longo do tempo o abismo entre as regiotildees ricas e pobres
Natildeo se pode esperar que essa condiccedilatildeo histoacuterica de paiacutes perifeacuterico seja dissipada com
a simples auto-regulaccedilatildeo do mercado fato este propalado pelos neoclaacutessicos de Chicago e
cujos efeitos da doutrina se levada ao seu extremo podem facilmente ser visualizados no
processo de concentraccedilatildeo econocircmica das empresas (eficiecircncia econocircmica71)
O desenvolvimento tal qual conceituado e de acordo com os paracircmetros
interpretativos postos a disposiccedilatildeo pela Carta Magna (como objetivo e tambeacutem como
processo) natildeo pode ser alcanccedilado sem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado especialmente no
interior de uma economia capitalista que ideologicamente se mostra avessa ao ideal de justiccedila
distributiva e de reparticcedilatildeo de riquezas72
Natildeo sendo admissiacutevel subsumir o conceito de desenvolvimento ao de mero
crescimento econocircmico bem como natildeo sendo viaacutevel esperar que a mera modernizaccedilatildeo do
mercado interno seja capaz de superar as externalidades negativas73 decorrentes da
priorizaccedilatildeo do lucro e da reduccedilatildeo de custos (afinal natildeo existe um capitalismo social o
processo de acumulaccedilatildeo capitalista eacute essencialmente individualista74) para se garantir na
praacutetica o disposto na Constituiccedilatildeo necessita-se de uma atuaccedilatildeo estatal planejada
devidamente direcionada para o alcance de determinadas metas o que retoma neste
71 Neste sentido a eficiecircncia econocircmica pode ser tida como uma decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado e no estabelecimento de uma situaccedilatildeo de equiliacutebrio Pareto-eficiente onde na relocaccedilatildeo dos recursos no interior do mercado ou da empresa natildeo dependeraacute da perda de riqueza de terceiros Cf MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 69 Sobre eficiecircncia econocircmica e Oacutetimo de Pareto vide GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 29 O referido autor ao estabelecer a sinoniacutemia entre ambas as expressotildees resume a questatildeo afirmando que bens e direitos satildeo alocados de forma (Pareto) eficiente ateacute o momento em que todas as trocas natildeo mais beneficiam ambas as partes ou seja soacute existiria eficiecircncia econocircmica enquanto o benefiacutecio gerado eacute comum aos atores envolvidos 72 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 204 73 Entende-se por externalidade negativa a transferecircncia para terceiros do passivo gerado por uma atividade econocircmica que natildeo eacute suportado por seus agentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 28 29
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momento a necessidade de se rediscutir o papel planejador75 do Estado mesmo no seu atual
estaacutegio de gerente regulador da economia sob pena de natildeo ser capaz de cumprir ateacute mesmo
as novas funccedilotildees impostas pela globalizaccedilatildeo no atual contexto geoeconocircmico em que se acha
inserido o Brasil
13 O PLANEJAMENTO DE UM DESENVOLVIMENTO FOCADO NA REDUCcedilAtildeO
DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
O modelo de Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo Federal se
mostra como um avanccedilo em relaccedilatildeo aos Estados de Bem Estar Social notoriamente
difundidos no periacuteodo posterior agrave Segunda Guerra Mundial especialmente nos Estados
Unidos da Ameacuterica - EUA com o Welfare State poreacutem que nunca foram devidamente
implementados no Brasil76
Ressalte-se ainda que no Brasil nunca se teve um modelo de Estado plenamente
social nem liberal77 sendo possiacutevel distinguir portanto trecircs fases do Estado moderno cuja
atual feiccedilatildeo se formou no periacuteodo posterior ao fim da era absolutista com a revoluccedilatildeo
francesa (e a formaccedilatildeo do Estado de Direito fundado no princiacutepio da legalidade) A primeira
fase foi de feiccedilotildees marcadamente liberais caracterizadas pela intervenccedilatildeo miacutenima atraveacutes do
dever de abstenccedilatildeo do Estado em face do particular podendo ser assim caracterizada como
uma radical oposiccedilatildeo ao modelo absolutista marcado por uma forte intervenccedilatildeo e falta de
garantias particulares Eacute neste periacuteodo que a propriedade privada livre iniciativa e liberdade
contratual assumem a condiccedilatildeo de dogmas de prevalecircncia do individualismo sobre o coletivo
74 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 27 75 O planejamento neste contexto se apresenta como uma forma de controlar a atuaccedilatildeo estatal de modo a definir a direccedilatildeo e o ritmo que esta iraacute tomar BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 206 76 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18
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Em um segundo momento teve-se a fase social78 fundada na busca pela reparaccedilatildeo dos
radicalismos liberais anteriores que geraram notoacuterio abuso do poder econocircmico pela iniciativa
privada tendo se iniciado em meados da segunda deacutecada do seacuteculo XX ou seja apoacutes a
segunda guerra mundial Neste momento o Estado assume o seu papel de condutor do
desenvolvimento de fiscalizador do mercado e de garantidor de determinados direitos
prestacionais por parte da populaccedilatildeo ou seja natildeo vigora mais o seu absenteiacutesmo ou um
Estado Miacutenimo Antigos dogmas satildeo reformulados como o da propriedade privada que passa
a ter uma correlaccedilatildeo com a necessidade de uma funccedilatildeo social para se legitimar bem como nos
chamados direitos sociais (ou de segunda geraccedilatildeo) focados no princiacutepio da igualdade e no
direito dos trabalhadores em razatildeo da exploraccedilatildeo da forccedila laboral durante as duas revoluccedilotildees
industriais e a posterior associaccedilatildeo dos empregados em sindicatos organizados para pleitear
melhores condiccedilotildees de trabalho
A atual fase do Estado moderno ou poacutes-moderno79 se mostra como uma siacutentese dos
periacuteodos anteriores criticando tanto a exacerbaccedilatildeo liberal quanto o avanccedilado
intervencionismo estatal pois foram modelos extremados que natildeo tardaram para mostrar seus
defeitos seja pela excessiva omissatildeo no primeiro quanto na incompetecircncia gerencial e
escassez de recursos no segundo
Da siacutentese de ambos portanto tem-se uma nova ideologia estatal bem como outra
ruptura de paradigmas como o do princiacutepio da legalidade da separaccedilatildeo dos poderes o novo
papel da Administraccedilatildeo Puacuteblica com a constitucionalizaccedilatildeo do direito administrativo e a
relativizaccedilatildeo da intangibilidade do meacuterito administrativo80
77 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 78 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 79 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 16 17 18 80 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro Renovar p 13-20
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O Estado poacutes-moderno doravante se caracteriza pela profissionalizaccedilatildeo de sua
atuaccedilatildeo da quebra de barreiras entre os direitos puacuteblico e privado de uma atuaccedilatildeo reguladora
e normatizadora com um grau menor de intervenccedilatildeo direta em razatildeo da incapacidade de
cumprir com as promessas do modelo de bem-estar e da recusa em retornar a uma estrutura
totalmente liberal Rompem-se portanto tanto os paradigmas liberais quanto sociais pois
ambos se mostraram insuficientes para arcar com as novas demandas sociais (chamados de
hard cases que abrangem natildeo apenas mateacuteria juriacutedica como tambeacutem questotildees morais
religiosas ou cientiacuteficas tais como aborto organismos geneticamente modificados clonagem
uso de embriotildees humanos em pesquisas entre outros) e a emergecircncia de ineacuteditas classes de
direitos como os metaindividuais (notadamente os direitos difusos) tidos por alguns autores
como de terceira ou quarta geraccedilatildeo81
Nesta atual realidade de demandas coletivas e difusas agecircncias independentes
(reguladoras) e novos atores globais que natildeo os Estados-naccedilatildeo torna-se necessaacuterio para
paiacuteses perifeacutericos como o Brasil ainda agrave margem de exercer consideraacutevel influecircncia nas
relaccedilotildees econocircmicas mundiais uma mudanccedila dos antigos e claacutessicos conceitos a fim de
adequaacute-los agrave situaccedilatildeo vigente sem se submeter totalmente a ela
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 na emergecircncia de todos estes fatores se consolidou
como um texto virtualmente ecleacutetico de ideologias vaacuterias e por vezes conflitantes pois
abarcou sob o mesmo manto dogmas preacute-modernos modernos e poacutes-modernos tratando de
temas como livre iniciativa funccedilatildeo social da propriedade valorizaccedilatildeo do trabalho humano
proteccedilatildeo do consumidor meio ambiente e garantia do desenvolvimento nacional Essa
diversidade de valores entretanto refletiu a luta haacute eacutepoca da constituinte e o periacuteodo de
transiccedilatildeo paradigmaacutetica para um modelo de Estado ainda natildeo totalmente definido
81 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 570
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Neste iacutenterim o fator planejamento previsto no texto originaacuterio da Carta Magna (art
174 caput) exsurge em toda sua importacircncia com o papel de elemento agregador e definidor
de qual modelo de Estado se procuraraacute adotar segundo quais princiacutepios e com que objetivos
Sua relevacircncia se mostra ainda maior para paiacuteses como o Brasil pelo fato de se tratar
de um Estado com industrializaccedilatildeo tardia que nunca priorizou o mercado interno apesar de
paradoxalmente ter sido sempre o promotor de inovaccedilotildees empresariais de caracteriacutesticas
schumpeterianas (como na Era Vargas ateacute mesmo durante a ditadura militar no governo JK e
seu plano de metas bem como o papel exercido por entes puacuteblicos como o Banco Nacional do
Desenvolvimento Econocircmico e Social - BNDES e a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuaacuteria - EMBRAPA)
Com efeito apoacutes o advento dos direitos humanos no plano internacional e a
consagraccedilatildeo dos mesmos como um patrimocircnio inerente inalienaacutevel e indivisiacutevel no seu
conjunto de toda pessoa limitaram-se ainda mais as chances dos Estados pouco
industrializados de se valer como foi feito na Europa pela Inglaterra e demais paiacuteses
desenvolvidos de um modelo capitalista de produccedilatildeo voltado agrave exploraccedilatildeo abusiva do
trabalho do homem focado unicamente no crescimento econocircmico da naccedilatildeo (ou seja a
acumulaccedilatildeo de capitais)
Natildeo eacute por outra razatildeo que se questiona o proacuteprio conceito de desenvolvimento82
notadamente pelos paiacuteses asiaacuteticos em decorrecircncia de se tratar de uma noccedilatildeo puramente
ocidentalizada e que termina por deixaacute-los (em especial a China) em posiccedilatildeo de desvantagem
concorrencial face aos paiacuteses que usufruiacuteram desta realidade para chegar ao patamar de
riqueza em que estatildeo hoje Ou seja a exploraccedilatildeo do trabalho humano no passado garantiu aos
ocidentais um diferencial que hoje repercute nas relaccedilotildees econocircmicas globais em seu favor
82 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 111
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fato este questionado por paiacuteses que buscam atualmente um crescimento econocircmico
desenfreado para fazer frente a esta ldquodesigualdaderdquo No sudeste asiaacutetico em paiacuteses como a
China e Cingapura a proacutepria noccedilatildeo de desenvolvimento se confundiria com a de crescimento
econocircmico sendo admissiacutevel ateacute mesmo a relativizaccedilatildeo de direitos poliacuteticos culturais e
sociais em prol do aumento da riqueza nacional83
O Brasil entretanto adentrou nessa realidade de maneira apenas formal adotando e
internalizando as declaraccedilotildees e convenccedilotildees internacionais sobre direitos humanos no papel
mas desrespeitando-as notoriamente na praacutetica tendo ficado ao final do seacuteculo XX marcado
pela corrupccedilatildeo excessivamente concentrador de riquezas com profundas desigualdades
sociais e regionais bem como totalmente incapaz de fazer frente aos fatores reais de poder
que tornaram a Carta Magna de 1988 mais simboacutelica e miacutetica84 que efetivamente real
ensejando sua alteraccedilatildeo85 antes mesmo da aplicaccedilatildeo do texto originaacuterio
O planejamento portanto para os Estados que natildeo tiveram a oportunidade de gerar
crescimento econocircmico em benefiacutecio do respeito e dignidade ao ser humano se mostra como
um elemento primordial a fim de reduzir o abismo ocasionado pelas caracteriacutesticas do
subdesenvolvimento
O processo de desenvolvimento implica transformaccedilatildeo do status social satildeo mudanccedilas
qualitativas nos aspectos sociais poliacuteticos culturais e econocircmicos que natildeo se resumem agrave mera
83 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 79 Ficou ceacutelebre a frase do Primeiro-Ministro da Malaacutesia sobre a questatildeo ao afirmar que a liberdade deveria dar prioridade agrave expansatildeo econocircmica pois antes de votar a pessoa precisa comer No original ldquoLiberty must take a backseat to the exigency of economic expansion You must eat before you can voterdquo Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 110 84 NADAL Faacutebio A Constituiccedilatildeo como mito O mito como discurso legitimador da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 124 125 85 As reformas institucionais operadas na deacutecada de 90 implicaram na transformaccedilatildeo do papel do Estado atraveacutes de uma ideologia neoliberal modificando seu papel de agente produtor para o de regulador Doravante o mercado passa a ser tido como principal instrumento alocador de recursos e distribuidor de benefiacutecios fato este que implica em uacuteltima instacircncia na mudanccedila do perfil do destinataacuterio final dos serviccedilos transformando-se o cidadatildeo e usuaacuterio dos serviccedilos em consumidor e cliente o que precipita a exclusatildeo social e concentraccedilatildeo de renda elitizando o acesso aos serviccedilos puacuteblicos de qualidade Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da
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acumulaccedilatildeo de riqueza (aumento de renda Produto Interno Bruto - PIB) nem agrave perpetuaccedilatildeo
de uma industrializaccedilatildeo capital-dependente que tudo importa copia nada cria e nada
desenvolve
O mercado por si soacute natildeo pode ser o garantidor do desenvolvimento pois aleacutem de sua
prioridade natildeo se coadunar com o interesse puacuteblico que deve permear toda atuaccedilatildeo estatal
deteacutem seus investimentos localizados em setores com potencial de consumo jaacute existente ou
seja nunca iria atuar como patrocinador do desenvolvimento de regiotildees ou setores da
economia onde natildeo verificasse a possibilidade de um retorno financeiro
Neste contexto traccedilado apesar das reformas operadas na deacutecada de 90 na Constituiccedilatildeo
terem tentado reformar o papel do Estado reforccedilando sua postura de gerente das atividades
econocircmicas privadas no mercado interno atraveacutes da profissionalizaccedilatildeo de sua atuaccedilatildeo
(especialmente com a Emenda Constitucional nordm 1998 denominada de ldquoemendatildeordquo que
operou a reforma administrativa e constitucionalizou o princiacutepio da eficiecircncia) ainda assim
natildeo se pode deixar relevar o importante papel que mesmo na qualidade de gerente
normalizador86 da atividade econocircmica ainda deva possuir
Para retomar as reacutedeas do desenvolvimento nacional portanto faz-se necessaacuterio um
planejamento global voltado as peculiaridades e potencialidades regionais e que vise agrave
integraccedilatildeo nacional87 de modo a prevenir um federalismo predatoacuterio que tenha como
energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 98 99 86 O novo papel do Estado eacute o de agente normativo e regulador onde a despeito da insuficiecircncia de estudos acerca do que seria essa funccedilatildeo reguladora tem-se que somadas as duas funccedilotildees ao Estado caberia a tarefa de ldquonormalizarrdquo a atividade econocircmica no sentido fazecirc-la voltar ao normal ou de manter a sua normalidade dentro dos padrotildees estabelecidos pela Constituiccedilatildeo Federal Trata-se de submetecirc-la aos ditames constitucionais prevenindo falhas de mercado e garantindo a eficiecircncia desejada postando o ambiente econocircmico ao ordenamento juriacutedico de acordo com o modelo de mercado idealizado Neste sentido SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 119 120 e 121 87 Ainda segundo este autor a melhor maneira de evitar o privileacutegio de uma uacutenica regiatildeo em detrimento das demais se daria pela concepccedilatildeo do planejamento regional como um processo o qual deve ser negociado entre todos os entes da Federaccedilatildeo tendo em vista a compatibilizaccedilatildeo do planejamento regional com o nacional (art
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resultado unicamente a predaccedilatildeo entre Estados da Federaccedilatildeo para atraccedilatildeo de investimentos
privados (como se daacute com a guerra fiscal e os programas de subsiacutedios a empresas privadas
para estas se instalarem em determinadas localidades onde quando cessa o periacuteodo de
isenccedilatildeo fecham suas portas e vatildeo para outro local)
Essa ldquoquestatildeo regional88rdquo decorrente da necessidade de se estabelecer um pacto
federativo que estimule a cooperaccedilatildeo e natildeo a competiccedilatildeo desleal entre Estados de modo a
promover o desenvolvimento e reduzir as desigualdades regionais no Brasil tem raiacutezes
histoacutericas jaacute na Constituiccedilatildeo de 1934 que pode ser tida como pioneira na positivaccedilatildeo da
mateacuteria econocircmica em seu texto com a introduccedilatildeo de um capiacutetulo especiacutefico sobre a ordem
econocircmica e social (Tiacutetulo IV) buscando um modelo de federalismo descentralizador (ou
centriacutepeto) retirando poderes da Uniatildeo e transferindo aos Estados fato este reforccedilado na
Carta Magna de 1946 (a qual iniciou o debate sobre desenvolvimento planejamento e reduccedilatildeo
das desigualdades regionais especialmente com os estudos da Comissatildeo Econocircmica para
Ameacuterica Latina e o Caribe - CEPAL89) e que na atual Constituiccedilatildeo sofreu um novo reveacutes
retomando uma configuraccedilatildeo mais centralizadora
A adoccedilatildeo portanto de elementos econocircmicos na Constituiccedilatildeo passou a se tornar uma
regra a partir da Carta de 1934 o que se convencionou denominar de Constituiccedilatildeo
Econocircmica90 referente ao estaacutegio elevado de interligaccedilatildeo entre os fenocircmenos poliacutetico e
174 sect1ordm da CF) Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 269 88 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 25 89 Criada em 1948 a CEPAL foi a principal fonte de informaccedilatildeo de estudos voltados agrave realidade econocircmica e social da Ameacuterica Latina tendo como paradigma a necessidade de intervenccedilatildeo estatal para superar a condiccedilatildeo de subdesenvolvimento dos paiacuteses de economia capitalista perifeacuterica Cf RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Satildeo Paulo 2007 P 200 90 Cujos conceitos satildeo vaacuterios as vezes diacutespares e ateacute confundiacuteveis com o de ordem econocircmica natildeo prestando na praacutetica maiores utilidades Distinguir-se-iam ambos pelo fato de que a constituiccedilatildeo econocircmica se referiria aos aspectos juriacutedico-constitucional normatizador da economia enquanto que ordem econocircmica seria todo o conjunto de regras e princiacutepios natildeo necessariamente constitucionais que versariam sobre o fenocircmeno econocircmico abrangendo por conseguinte o primeiro conceito A mera menccedilatildeo expressa agrave ordem econocircmica no texto constitucional nada representa portanto aleacutem da localizaccedilatildeo topograacutefica de um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da economia e que por natildeo se restringirem ao citado capiacutetulo por si soacute jaacute demonstraria a
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econocircmico bem como a necessidade de uma atuaccedilatildeo conjunta entre ambos para se prevenir a
inaplicabilidade da norma bem como a submissatildeo desta a fatores extra-juriacutedicos
Eacute entretanto por meio dos textos normativos previstos na Constituiccedilatildeo Econocircmica
notadamente no Tiacutetulo VII sobre a Ordem Econocircmica e Financeira que se passaraacute a traccedilar os
delineamentos do restante de tal normatizaccedilatildeo no acircmbito infraconstitucional O planejamento
voltado ao desenvolvimento portanto necessariamente se submeteraacute aos ditames da
Constituiccedilatildeo Econocircmica se submetendo ainda a princiacutepios especiacuteficos e notabilizados pela
nova conformaccedilatildeo do modelo de Estado especialmente o da eficiecircncia demandando a adoccedilatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas nacionais e regionais integradas (art 174 sect1ordm)
A adoccedilatildeo de tais poliacuteticas tanto na esfera nacional quanto estadual obedece agraves normas
de direito econocircmico pelo fato destas deterem a prerrogativa da ordenaccedilatildeo macroeconocircmica
do Estado91 sendo de competecircncia concorrente entre a Uniatildeo e os Estados e Distrito Federal
(CF Art 24 I)
A discussatildeo de um modelo de planejamento desenvolvimentista portanto remete o
estudo agrave dogmaacutetica do direito econocircmico e a relativizaccedilatildeo dos paradigmas claacutessicos do direito
administrativo jaacute citados Teve-se a relativizaccedilatildeo do princiacutepio da legalidade (ocasionado pela
inflaccedilatildeo legislativa e banalizaccedilatildeo da lei bem como sua incapacidade de concretizar o que
propotildee) decorrente da capacidade normativa de conjuntura92 delegada ao Poder Executivo
para atuar de modo mais dinacircmico e ceacutelere em face da intensa dinacircmica social e econocircmica
inutilidade do conceito usado Neste sentido vide GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 49 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 82 83 91 FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 19 ldquoDireito econocircmico se constitui de um corpo orgacircnico de normas condutoras da interaccedilatildeo do poder econocircmico puacuteblico e do privado destinado a reger a poliacutetica econocircmicardquo 92 A conjuntura decorre da crescente complexidade e dinacircmica dos fenocircmenos econocircmicos e sociais onde o Legislativo natildeo seria mais capaz de acompanhar tais transformaccedilotildees e passaria a estabelecer normas mais abertas atraveacutes de termos juriacutedicos indeterminados de modo a conferir ao Executivo a legitimidade para a busca no controle de tais mudanccedilas Neste sentido vide TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 307
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Reflexo disso se mostra na competecircncia normativa secundaacuteria93 das agecircncias reguladoras que
praticamente legislam sobre toda uma atividade econocircmica
Teve-se o advento das chamadas ldquoleis quadro94rdquo de caraacuteter generalista e
deslegalizante que visam apenas a delimitaccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais de modo a
conferir amplo espaccedilo de atuaccedilatildeo normativa pelo Poder Executivo e suas autarquias especiais
(Agecircncias Reguladoras) sendo para alguns autores uma modalidade de delegaccedilatildeo normativa
inominada que ainda padece de criacutetica pelos administrativistas paacutetrios95 mas plenamente
aceita por doutrinadores do direito econocircmico96 para os quais a capacidade normativa aiacute
existente teria fundo notadamente constitucional previsto no art 174 ao tratar da funccedilatildeo
reguladora (e natildeo regulamentadora) do Estado na Ordem Econocircmica
Outra quebra de paradigma que merece referecircncia eacute aquela referente ao papel do
proacuteprio Poder Judiciaacuterio no tocante ao controle de legalidade e constitucionalidade das
poliacuteticas puacuteblicas adotadas pelo Executivo e implementadas pelas agecircncias reguladoras
Como as normas de tais autarquias se caracterizam justamente pela primazia da
adoccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais sobre determinada atividade econocircmica tem-se neste
caso um amplo grau de discricionariedade conferido ao executor das poliacuteticas puacuteblicas que
93 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 279 94 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 126 127 95 MAZZA Alexandre Agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 P 172 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 277-279 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro 2006 p 275-277 96 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 120 SOUTO Marcos Juruena Villela Extensatildeo do poder normativo das agecircncias reguladoras In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 126 127 FERRAZ JUNIOR Teacutercio Sampaio O poder normativo das agecircncias reguladoras agrave luz do princiacutepio da eficiecircncia In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p281 ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 20
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lhe tornariam imune agrave fiscalizaccedilatildeo jurisdicional (em razatildeo dos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade elevados aiacute ao grau maacuteximo beirando efetivamente agrave arbitrariedade)
Doravante o Judiciaacuterio natildeo pode mais se mostrar alheio as mudanccedilas operadas no
direito administrativo claacutessico bem como agraves inovaccedilotildees do direito econocircmico natildeo sendo
admissiacutevel uma atuaccedilatildeo dos magistrados por meio de uma ideologia ainda preacute-moderna
(liberal e individualista) quando o paiacutes jaacute se encontra imerso numa realidade poacutes-moderna de
crescentes transiccedilotildees paradigmaacuteticas e ruptura de antigos conceitos pela sua inaplicabilidade
agraves atuais demandas e dinacircmicas econocircmicas e sociais
A intangibilidade do meacuterito administrativo em razatildeo da relativizaccedilatildeo do princiacutepio da
legalidade e do advento de normas reguladoras e leis-quadro passa tambeacutem por uma
reformulaccedilatildeo onde o Judiciaacuterio ao se atualizar junto ao Executivo face a nova dinacircmica
global passa a ter o dever de observar tambeacutem a motivaccedilatildeo e adequaccedilatildeo dos atos
administrativos em relaccedilatildeo a sua finalidade bem como dos efeitos produzidos sobre seus
destinataacuterios97 a fim de ldquoavaliar objetivamente as condiccedilotildees de deliberaccedilatildeo sobre o conteuacutedo
da regulaccedilatildeo98rdquo ou seja observar-se-ia ateacute o processo de elaboraccedilatildeo dos atos reguladores
pelas agecircncias (verificando a existecircncia ou natildeo de deacuteficit democraacutetico na sua produccedilatildeo pela
ausecircncia de participaccedilatildeo popular e de pessoas diretamente afetadas como quando natildeo satildeo
realizadas audiecircncias e consultas puacuteblicas preacutevias agrave produccedilatildeo do ato)
A anaacutelise do meacuterito do poder discricionaacuterio da Administraccedilatildeo Puacuteblica pelo Judiciaacuterio
mesmo para o entendimento claacutessico de sua limitaccedilatildeo aos criteacuterios de competecircncia
finalidade e forma insuficientes para o estudo da legitimidade das novas leis-quadro deve ter
em mente que ao Judiciaacuterio eacute conferida a prerrogativa de delimitaccedilatildeo da zona de
97 No tocante ao controle de poliacuteticas puacuteblicas por parte do Judiciaacuterio exercendo um juiacutezo de constitucionalidade vide BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 112
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discricionariedade do administrador puacuteblico estabelecendo os limites do poder discricionaacuterio
segundo os paracircmetros estabelecidos pelo ordenamento juriacutedico99
Tais consideraccedilotildees guardam iacutentima relaccedilatildeo com a temaacutetica do desenvolvimento e a
busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais pois a previsatildeo expressa da mesma no capiacutetulo
relativo agrave Ordem Econocircmica estabelecido na Constituiccedilatildeo se dirige claramente para a sua
consecuccedilatildeo por meio da adoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas a tal fim e a elaboraccedilatildeo de tais
poliacuteticas de cunho natildeo apenas econocircmico mas tambeacutem social poliacutetico e cultural natildeo pode se
dar sem um planejamento preacutevio direcionado especificamente a tais objetivos
As poliacuteticas puacuteblicas por conseguinte refletem as prioridades estabelecidas pelo
Estado com relaccedilatildeo aos seus recursos que satildeo finitos em contrapartida agraves demandas que tem
perante a sociedade que satildeo fartamente superiores Mostram-se dessa forma como a face
praacutetica do planejamento previamente realizado e que devem necessariamente estar de acordo
com os objetivos e fundamentos da Repuacuteblica por estes serem direcionadores de toda a
atividade hermenecircutica da Carta Magna inclusive de sua Constituiccedilatildeo Econocircmica
Planejamento implica transformaccedilatildeo embate com as estruturas consolidadas e
questionamento dos seus valores arraigados como se tem feito junto aos dogmas do direito
administrativo claacutessico e ateacute mesmo perante o entendimento comum de determinados
princiacutepios constitucionais como o da legalidade e da separaccedilatildeo dos poderes (no tocante agrave
necessidade de um papel mais interventivo pelo Poder Judiciaacuterio sobre a atuaccedilatildeo normativa
secundaacuteria do Executivo e de suas agecircncias reguladoras setoriais)
98 MATTOS Paulo Todescan Lessa Autonomia decisoacuteria discricionariedade administrativa e legitimidade da funccedilatildeo reguladora do Estado no debate juriacutedico brasileiro In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 362 363 99 Neste sentido Victor Nunes Leal leciona ldquoNatildeo resta duacutevida poreacutem que a demarcaccedilatildeo dessa zona livre eacute em si mesma uma questatildeo juriacutedica suscetiacutevel de apreciaccedilatildeo jurisdicional Natildeo eacute agrave administraccedilatildeo mas ao judiciaacuterio que compete a tarefa de verificar os limites do poder discricionaacuterio em virtude da faculdade que possui em nosso ordenamento constitucional de interpretar final e conclusivamente o direito positivordquo Cf LEAL Victor Nunes Poder discricionaacuterio e accedilatildeo arbitraacuteria da administraccedilatildeo In Revista de Direito Administrativo vol 14 (outubro-dezembro 1948) Problemas de direito puacuteblico e outros problemas Brasiacutelia Ministeacuterio da Justiccedila
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O desenvolvimento entretanto natildeo se resume ao seu aspecto objetivo finaliacutestico que
busca indistintamente a melhoria da qualidade de vida e de justiccedila social para toda a
sociedade Eacute tambeacutem processo e como tal seu planejamento se mostra imprescindiacutevel para a
consecuccedilatildeo do interesse puacuteblico logo por se tratar de mateacuteria atinente ao direito econocircmico
de competecircncia concorrente e por forccedila do disposto no capiacutetulo relativo agrave ordem econocircmica
que trata duplamente de planos nacionais e regionais de desenvolvimento haacute de se ressaltar
a necessaacuteria cooperaccedilatildeo entre os entes federados o que implica na concretizaccedilatildeo de um pacto
federativo solidaacuterio fato este ainda de difiacutecil aplicaccedilatildeo no Brasil em razatildeo dos muacuteltiplos e
divergentes interesses da Uniatildeo com os Estados e entre estes proacuteprios
A partir do momento que cada ente busca otimizar suas proacuteprias utilidades ou seja
levar vantagem sobre o outro seja de forma desleal ou natildeo100 dificulta-se ainda mais a
elaboraccedilatildeo de uma poliacutetica puacuteblica integrada que comporte as esferas federal estadual e
distrital pois sendo a competecircncia concorrente seria ateacute mesmo inconstitucional impor um
modelo de plano de forma verticalizada e unilateral como se poderia verificar em Estados
unitaacuterios ou cujo pacto federativo tivesse caracteriacutesticas agregadoras
No Brasil em face do aspecto segregacionista que originou o modelo federativo tem-
se ainda um caraacuteter centriacutefugo101 de claras tendecircncias autocraacuteticas e centralizadoras onde
cada ente procura o melhor para si em detrimento dos outros fato este que dificulta a
elaboraccedilatildeo de um planejamento conjunto
O maior desafio dos paiacuteses que tenham adotado o federalismo na atualidade portanto
eacute o da harmonizaccedilatildeo dessa forma de Estado com a atividade de planejamento nacional
1997 p 319-328 Fonte httpwwwplanaltogovbrccivil_03revistaRev_35panteaohtm acesso em 10 de setembro de 2007 100 E tal fato eacute agravado no Brasil pela riacutegida e desigual reparticcedilatildeo de competecircncias tributaacuterias que apesar de preconizar a seguranccedila juriacutedica natildeo foi feita com base nas potencialidades econocircmicas locais e nas peculiaridades inerentes aos entes federados que natildeo poderiam nunca ser tratados de forma totalmente simeacutetrica 101 SIQUETTO Paulo Roberto Os projetos de reforma constitucional tributaacuteria e o federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo Paulo Manole 2004 p 274
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integrado contra as desigualdades regionais pois importaria em reconhecer que os planos de
desenvolvimento natildeo podem ser apenas elaborados pelo ente central sendo necessaacuteria
tambeacutem a participaccedilatildeo das entidades subnacionais o que implica conforme textualizado na
proacutepria Carta Magna102 a necessidade de uma cooperaccedilatildeo103
Esse modelo idealizado de solidariedade entre os entes federados (Estados Distrito
Federal Municiacutepios e a Uniatildeo) todavia natildeo se encontra na origem da forma federal do
Estado brasileiro que dentre as suas fases de concentraccedilatildeo e desconcentraccedilatildeo sempre se
mostrou constante na busca do favorecimento individualizado do ente federado melhor
posicionado politicamente
Essa ecircnfase centralizadora teve fim com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em decorrecircncia
da nova realidade geopoliacutetica global que natildeo mais comportava governos autoritaacuterios e
ditatoriais
Surge entatildeo a questatildeo Como conciliar um planejamento desenvolvimentista que vise agrave
reduccedilatildeo das desigualdades regionais de modo a agradar a ampla maioria dos entes federados e
garantir sua cooperaccedilatildeo para o sucesso da poliacutetica puacuteblica a ser adotada De certo natildeo se
mostra como um questionamento cuja resposta seja simples ou sem qualquer ressalva poreacutem
dentre os vaacuterios modelos de poliacuteticas puacuteblicas a serem idealizados de forma cooperativa uma
delas assume caraacuteter prioritaacuterio precedente as demais e de melhor entendimento qual seja a
da integraccedilatildeo energeacutetica nacional
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista
102 CF Art 23 Eacute competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios Paraacutegrafo uacutenico Leis complementares fixaratildeo normas para a cooperaccedilatildeo entre a Uniatildeo e os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios tendo em vista o equiliacutebrio do desenvolvimento e do bem-estar em acircmbito nacional 103 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 322
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O Brasil paiacutes de economia internacional perifeacuterica poreacutem estreitamente vinculado aacute
cartilha internacional de reformas e adequaccedilatildeo do modelo de Estado e de administraccedilatildeo
puacuteblica necessita para superar o seu perfil subdesenvolvido natildeo apenas investir no
crescimento econocircmico pois a diferenccedila entre as economias desenvolvidas e
subdesenvolvidas natildeo diz respeito unicamente agrave maior acumulaccedilatildeo de capital pelas primeiras
mas no planejamento de uma estrateacutegia desenvolvimentista que implique num crescimento
sustentaacutevel e de clara eficiecircncia distributiva104 das riquezas produzidas natildeo sendo unicamente
voltado ao mercado consumidor jaacute existente
Uma das formas de concretizaccedilatildeo desse ideal constitucional claramente
consubstanciado no primado da justiccedila social disposto no artigo 170 da Carta Magna eacute
atraveacutes do investimento em induacutestrias de base necessaacuterias para o crescimento de todo o
mercado daiacute decorrente e dos benefiacutecios que o mesmo eacute capaz de gerar para a sociedade
Todavia para que sejam feitos os investimentos necessaacuterios na induacutestria de base
necessita-se de um constante fornecimento energeacutetico capaz de suprir uma demanda crescente
por um periacuteodo consideraacutevel de tempo e sem o risco de eventuais interrupccedilotildees ou ldquoapagotildeesrdquo
O modelo energeacutetico brasileiro tradicionalmente voltado para a hidroeletricidade
notadamente natildeo pode mais servir como uacutenica matriz energeacutetica pois aleacutem dos riscos
decorrentes de calamidades naturais (ausecircncia prolongada de chuvas) tem-se tambeacutem o
desgaste ambiental decorrente da implantaccedilatildeo de usinas deste porte e dos proacuteprios problemas
gerenciais da administraccedilatildeo puacuteblica Cuida-se portanto de reduzir as desigualdades regionais
104 O conceito de eficiecircncia distributiva difere um pouco do seu correlato que trata da eficiecircncia alocativa pelo fato deste uacuteltimo dizer respeito agrave melhor escolha feita pelo mercado para a colocaccedilatildeo agrave venda de produtos que garantam o maacuteximo de satisfaccedilatildeo ao consumidor A eficiecircncia distributiva todavia ao contraacuterio dessa noccedilatildeo neoclaacutessica de eficiecircncia volta-se exatamente para o que a anterior ignora que eacute a questatildeo da distribuiccedilatildeo de renda e riqueza na sociedade ou seja soacute seraacute possiacutevel verificar concretamente um aumento de eficiecircncia no mercado se este repassar tais melhorias aos consumidores natildeo apenas pela reduccedilatildeo de preccedilos e aumento da qualidade dos serviccedilos como tambeacutem pela universalizaccedilatildeo do acesso aos mesmos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 111
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no aspecto relativo agraves disparidades econocircmicas existentes entre as cinco regiotildees do paiacutes (e
especialmente a regiatildeo nordeste) por meio do crescimento e fortalecimento do mercado
interno das mesmas fato este que natildeo pode ser feito sem acesso ao recurso baacutesico e
imprescindiacutevel para o desenvolvimento de qualquer atividade que eacute a energia necessaacuteria ao
seu suprimento
Garantir um fornecimento constante estaacutevel de qualidade e a preccedilos razoaacuteveis de
energia se mostra como o passo inicial para o desenvolvimento de qualquer atividade
econocircmica entendida esta em sentido amplo105 A repercussatildeo do custo da energia nos
produtos e serviccedilos a serem revendidos para o consumidor seja ele o destinataacuterio final ou natildeo
eacute indiscutiacutevel pois mesmo que a economia daiacute decorrente natildeo reflita imediatamente nos
preccedilos ela poderaacute ser contabilizada em maior espaccedilo para investimentos e ateacute mesmo novos
empregos
Esse tipo de raciociacutenio no tocante agraves induacutestrias de capital intensivo ou seja que
demandam vultosos dispecircndios iniciais como sideruacutergicas e as demais do campo de
mineraccedilatildeo metalurgia e energia em geral se mostra determinante para a realizaccedilatildeo de planos
de investimentos no setor e de ampliaccedilatildeo reduccedilatildeo ou redirecionamento de suas
capacidades106
O risco decorrente da falta de planejamento energeacutetico de longo prazo especialmente
para as empresas eletrointensivas ou seja cuja energia representa boa parte do custo dos
produtos natildeo podem ser desconsiderados especialmente porque neste ramo de atividade o
planejamento de longo prazo eacute essencial fato este que ateacute o presente momento natildeo tem sido
devidamente acompanhado pelo Governo Federal no tocante agrave sua parcela de
105 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p93 106 Conforme afirmado pelo presidente da empresa Vale do Rio Doce Roger Agnelli a empresa natildeo tenciona realizar novos investimentos no paiacutes a partir de 2011 por temer uma escassez da oferta de energia Cf Gargalo
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responsabilidade para a garantia de suprimento energeacutetico natildeo apenas para o presente mas
tambeacutem para o futuro107
Natildeo se pode esperar uma melhoria nos quadros econocircmicos e sociais das diversas
regiotildees do paiacutes se estando este imerso num sistema econocircmico capitalista que prega a
economia de mercado natildeo existe espaccedilo para o crescimento e desenvolvimento de atividades
produtivas que gerem emprego e renda O fator energeacutetico eacute apenas um dos diversos oacutebices
para o fortalecimento do mercado interno natildeo se podendo deixar de lado questotildees ambientais
fiscais e trabalhistas que a despeito da relevacircncia para a anaacutelise das desigualdades regionais
natildeo satildeo objeto especiacutefico da pesquisa
O Brasil se caracteriza por ter adotado um modelo energeacutetico que monopolizou a
hidroeletricidade tendo desconsiderado como relevantes seja por questotildees poliacuteticas ou ateacute
mesmo tecnoloacutegicas as diversas alternativas possiacuteveis como eoacutelica solar da biomassa e
teacutermica
Esta uacuteltima entretanto apoacutes o racionamento de eletricidade decorrente do apagatildeo
ocorrido nos idos de 2000 que atestou o total fracasso do modelo de privatizaccedilatildeo idealizado
para as companhias estatais de eletricidade108 representando tambeacutem a incapacidade gerencial
da iniciativa privada se apresentou como alternativa para eventuais insuficiecircncias do modelo
energeacutetico freia investimentos da Vale Entrevista ao jornal Folha de Satildeo Paulo em 30 de maio de 2007 Fonte lthttpclippingplanejamentogovbrNoticiasaspNOTCod=357939gt 107 A preocupaccedilatildeo acerca da falta de planejamento para investimentos no setor energeacutetico eacute clara entre os empresaacuterios do setor que assim descreveram a situaccedilatildeo do paiacutes natildeo apenas no tocante ao fornecimento atual mas tambeacutem futuro ldquoA preocupaccedilatildeo de Agnelli eacute geral entre as empresas eletrointensivas cuja energia representa boa parte dos custos dos produtos como a induacutestria de alumiacutenio e ferro-gusa Hoje haacute muito pouco projeto entrando em operaccedilatildeo no Paiacutes e a questatildeo do fornecimento de gaacutes natildeo estaacute sendo solucionada na velocidade necessaacuteria diz o diretor da Alcoa Ricardo Sayatildeo Segundo ele a empresa tem o suprimento garantido ateacute 2020 Mas se formos fazer algum tipo de expansatildeo natildeo tem jeito Haveria necessidade de mais energia disse o executivo Ao lado de BHP Billington Alcan e Abalco a empresa deve construir uma unidade de cogeraccedilatildeo de energia a partir do carvatildeo em Satildeo Luiacutes (MA) de 50 MWrdquo Fonte httpwwwfazendagovbrresenhaeletronicaMostraMateriaaspcod=378946 acesso em 06 de setembro de 2007 108 Segundo Vieira a intervenccedilatildeo governamental operada pelo Programa Prioritaacuterio de Termeleacutetricas ndash PPT lanccedilado em 24 de fevereiro de 2000 representou a falha do modelo de mercado idealizado pela ausecircncia de investimentos privados e de um planejamento focado na manutenccedilatildeo e ampliaccedilatildeo da infra-estrutura do setor Cf
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primaacuterio ou seja na hipoacutetese dos reservatoacuterios se encontrarem perigosamente no limite de
sua capacidade sustentaacutevel seriam acionadas as usinas teacutermicas que compensariam a
diferenccedila perdida pelas hidroeleacutetricas109
Uma das possiacuteveis fontes energeacuteticas para as usinas teacutermicas jaacute em substituiccedilatildeo agrave
madeira e ao carvatildeo eacute o gaacutes natural110 que se mostra um combustiacutevel menos poluente em
comparaccedilatildeo a esses e com um volume de reservas com um elevado potencial ainda natildeo
totalmente descoberto conforme se verifica pelos campos receacutem descobertos de petroacuteleo na
chamada camada preacute-sal
No tocante ao planejamento da integraccedilatildeo energeacutetica nacional o Brasil jaacute deu seu
primeiro passo ao publicar em 1997 a lei n 9478 (Lei do Petroacuteleo) que trata da Poliacutetica
Energeacutetica Nacional conferindo ecircnfase todavia ao petroacuteleo prescindindo de outras fontes
alternativas ou complementares mas que ainda assim dogmaticamente jaacute conferiu um
esclarecimento aos potenciais investidores sobre qual eacute o entendimento do Estado brasileiro
sobre tal questatildeo
Na referida lei jaacute se pocircde constatar sua compatibilizaccedilatildeo com os objetivos da
Repuacuteblica e dos princiacutepios norteadores da Ordem Econocircmica constitucional ao prever logo
em seu artigo 1ordm111 como objetivo norteador da Poliacutetica Energeacutetica Nacional a promoccedilatildeo do
VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 177 109 Para realizar tal intento foi instituiacutedo pelo Decreto nordm 33712000 o PPT ndash Programa Prioritaacuterio de termeletricidade visando agrave implantaccedilatildeo de usinas termeleacutetricas que teriam como suprimento energeacutetico o gaacutes natural e uma garantia de fornecimento de ateacute 20 anos nos termos do seu art 2ordm II O problema como se veraacute a seguir foi justamente no tocante agrave infra-estrutura logiacutestica necessaacuteria para manter o oferecimento contiacutenuo do energeacutetico que em razatildeo da falta de desenvolvimento da rede de transporte natildeo foi capaz de cumprir com a previsatildeo estabelecida no citado decreto 110 Segundo dados do BEN ndash Balanccedilo Energeacutetico Nacional o paiacutes produziu em 2005 485 milhotildees m3dia um volume 43 maior que em 2004 com um crescimento de 239 no consumo deste energeacutetico no setor de transporte rodoviaacuterio e com reservas provadas na ordem de 3064 bilhotildees de metros cuacutebicos o que equivale a 173 anos de produccedilatildeo enquanto que para os paiacuteses ligados agrave OCDE a meacutedia eacute de cerca de 14 anos de produccedilatildeo Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 Acesso em 09 de marccedilo de 2007 111 Lei n 947897 Art 1ordm As poliacuteticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaratildeo aos seguintes objetivos
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desenvolvimento (inciso II) dentre diversas outras finalidades que invariavelmente remetem
ao texto constitucional e seus artigos 3ordm e 170
A poliacutetica energeacutetica traccedilada na Lei n 947897 que pode ser caracterizada como a
poliacutetica puacuteblica de caraacuteter econocircmico estabelecida pelo Estado brasileiro e cuja incumbecircncia
de implantaccedilatildeo ficou a cargo da agecircncia reguladora do setor qual seja a ANP possui um
caraacuteter nitidamente desenvolvimentista priorizando natildeo apenas o crescimento econocircmico
decorrente da atividade mas tambeacutem levando em conta o fator social ou seja trata-se de uma
poliacutetica puacuteblica submetida ao ideal da justiccedila social definido no art 170 da Carta Magna
Dentre os objetivos estatuiacutedos na poliacutetica traccedilada pela Lei do Petroacuteleo alguns
merecem ser ressaltados em prol da temaacutetica da pesquisa ora realizada pois tratam do
fomento agrave ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (inciso VI) a preservaccedilatildeo do interesse nacional
(inciso I) bem como a jaacute citada promoccedilatildeo do desenvolvimento e valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (inciso II) e a defesa da livre concorrecircncia (inciso IX)
Verifica-se ateacute mesmo pela sua literalidade normativa a relaccedilatildeo com a temaacutetica
estudada e o uso pelo legislador ordinaacuterio de termos juriacutedicos indeterminados (como
ldquointeresse nacionalrdquo ldquodesenvolvimentordquo e ldquovalorizaccedilatildeordquo) fato este que enquadra a Lei do
Petroacuteleo na categoria de uma lei-quadro a qual visa facilitar a atuaccedilatildeo do ente regulador por
meio de terminologias geneacutericas abstratas e capazes de abarcar uma ampla e variada
quantidade de significados que serviratildeo para legitimar a atuaccedilatildeo da autarquia especial
I - preservar o interesse nacional II - promover o desenvolvimento ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energeacuteticos III - proteger os interesses do consumidor quanto a preccedilo qualidade e oferta dos produtos IV - proteger o meio ambiente e promover a conservaccedilatildeo de energia V - garantir o fornecimento de derivados de petroacuteleo em todo o territoacuterio nacional nos termos do sect 2ordm do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal VI - incrementar em bases econocircmicas a utilizaccedilatildeo do gaacutes natural VII - identificar as soluccedilotildees mais adequadas para o suprimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do Paiacutes VIII - utilizar fontes alternativas de energia mediante o aproveitamento econocircmico dos insumos disponiacuteveis e das tecnologias aplicaacuteveis IX - promover a livre concorrecircncia X - atrair investimentos na produccedilatildeo de energia XI - ampliar a competitividade do Paiacutes no mercado internacional XII - incrementar em bases econocircmicas sociais e ambientais a participaccedilatildeo dos biocombustiacuteveis na matriz energeacutetica nacional
49
Tratam-se de aspectos ainda geneacutericos mas que tais quais aqueles dispostos na
Constituiccedilatildeo (art 1ordm 3ordm e 170) repercutem na interpretaccedilatildeo de todo o restante do texto
normativo que necessariamente deveraacute balizar sua aplicaccedilatildeo aos objetivos dispostos no
primeiro capiacutetulo da Lei n 947897 sem o que poderiam ser passiacuteveis de questionamento
quanto agrave legalidade e ateacute mesmo constitucionalidade em razatildeo da ampla sinoniacutemia existente
com os fundamentos objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica
Neste momento surge uma nova questatildeo Afinal apoacutes o planejamento e definido o
modelo de plano jaacute consubstanciado num texto normativo que estabelece a poliacutetica puacuteblica
para o setor da energia como direcionar sua aplicaccedilatildeo de modo a promover a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
Evidente que a discussatildeo neste aspecto natildeo iraacute se subsumir apenas ao texto
constitucional muito menos agrave proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois o responsaacutevel pela
implantaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica eacute a agecircncia reguladora setorial (que de acordo com o art
8ordm da citada lei deve promover a regulaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo e contrataccedilatildeo das atividades
econocircmicas empreendidas) doravante os atos reguladores por ela emitidos seratildeo de crucial
importacircncia para o direcionamento indicativo da iniciativa privada sobre onde quando e
como investir bem como no aspecto impositivo para os demais entes puacuteblicos
Natildeo se pode desprezar o planejamento realizado para se chegar agrave atual configuraccedilatildeo da
Lei do Petroacuteleo poreacutem dada a experiecircncia brasileira em realizar planos contingentes112 feitos
emergencialmente sem previsatildeo de longo prazo especialmente no setor de infra-estrutura se
verifica a importacircncia de uma estrateacutegia clara a delinear as atividades governamentais sob o
112 O Brasil eacute caracterizado pelo problema da descontinuidade administrativa ou seja as medidas tomadas por uma administraccedilatildeo natildeo tecircm continuidade na seguinte natildeo existindo portanto um miacutenimo de tempo para a concretizaccedilatildeo das estrateacutegias adotadas que em mateacuteria de infra-estrutura facilmente ultrapassam o periacuteodo de um mandato executivo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 179 (nota 513)
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risco de incorrer num atraso generalizado da economia fruto de uma maacute poliacutetica puacuteblica para
setores que satildeo preacute-requisitos ao desenvolvimento de todos os outros
A normatizaccedilatildeo criada como reflexo do planejamento investido para sua formaccedilatildeo
natildeo se mostra todavia como o ponto final da atividade de implementaccedilatildeo da poliacutetica
energeacutetica sendo todavia importante aspecto pois torna cogente tanto para o poder puacuteblico
quanto agrave iniciativa privada a ordenaccedilatildeo estabelecida Permite-se portanto uma intervenccedilatildeo
mais racional e direcionada sobre o domiacutenio econocircmico113 no tocante especiacutefico agraves atividades
relativas ao petroacuteleo e gaacutes natural de forma a garantir a concretizaccedilatildeo da teleologia
constitucional
A implementaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica para garantir os proacuteprios objetivos nela
delineados natildeo demanda apenas o respeito aos princiacutepios e regras positivados por parte dos
agentes privados mas tambeacutem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado Desenvolvimentista
subordinado constitucionalmente agrave imposiccedilatildeo constitucional de que o planejamento realizado
lhe eacute impositivo (art 174) devendo portanto tomar as medidas necessaacuterias para nos termos
do art 1ordm da Lei do Petroacuteleo fomentar a ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (que implica numa
modalidade interventiva por induccedilatildeo realizada sobre a atividade econocircmica) a preservar o
interesse nacional (cuja abstraccedilatildeo do termo possibilita sua equiparaccedilatildeo ao conceito de
interesse puacuteblico114) bem como a promover o desenvolvimento valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (tambeacutem por meio de induccedilatildeo) e a defesa da livre concorrecircncia (esta a ser
exercida segundo o disposto na Lei n 888494)
113 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 126 167 114 Para Grau as noccedilotildees de interesse social relevante interesse coletivo e imperativo da seguranccedila nacional todos estabelecidos na Carta Magna se subsumem ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio e refletem o grau de intensidade (relevacircncia) com que determinada atividade deveraacute ser tratada pelo ente puacuteblico Doravante a expressatildeo usada pela lei de interesse nacional a par de se tratar de um termo juriacutedico indeterminado se coaduna com as expressotildees anteriores para sua subsunccedilatildeo ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio expresso pelo autor Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 113 114 115
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Tem-se por conseguinte a necessaacuteria intervenccedilatildeo do Estado por se tratar de atividade
econocircmica alheia agrave noccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico e que demanda sua accedilatildeo natildeo como mero gerente
do mercado interno de petroacuteleo e gaacutes natural mas como agente promotor do desenvolvimento
fato este que natildeo pode ser feito sem a destinaccedilatildeo de recursos voltados a tal finalidade
Apesar da Lei do Petroacuteleo natildeo ter conferido uma efetiva ecircnfase ao gaacutes natural ateacute
mesmo porque no ano de 1997 natildeo se sabia qual a real potencialidade das reservas de tal bem
natildeo se pode negar a imperatividade destinada ao ente puacuteblico de fomentar a ampliaccedilatildeo do
seu uso e que apoacutes 10 anos da publicaccedilatildeo do texto normativo se mostra como uma fonte
energeacutetica complementar cuja quantidade existente seria capaz de atuar como alternativa de
seguranccedila para o caso de baixa nos reservatoacuterios das hidroeleacutetricas
Poreacutem ainda que o niacutevel de produccedilatildeo das teacutermicas fosse capaz de substituir
temporariamente a incapacidade das usinas hidreleacutetricas e aleacutem disso que elas se tornassem
uma efetiva e constante fonte de energia alternativa ter-se-ia de garantir o translado desse
bem para os destinataacuterios do mesmo ou seja de modo a assegurar a poliacutetica energeacutetica
voltada agrave integraccedilatildeo nacional passa-se agora agrave discussatildeo dos oacutebices materiais para a
interligaccedilatildeo das regiotildees do paiacutes elemento essencial para o desenvolvimento de todo e
qualquer mercado relevante115
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais
Tal integraccedilatildeo no caso do gaacutes natural demanda uma intricada rede de gasodutos
capazes de interligar as denominadas Unidades de Processamento de Gaacutes Natural - UPGNs agraves
115 A conceituaccedilatildeo de um mercado relevante tem como preacute-requisito o tipo de produto ou serviccedilo observado e a localizaccedilatildeo territorial da negociaccedilatildeo do mesmo que refletem os aspectos material e geograacutefico necessaacuterios agrave conceituaccedilatildeo exata da ideacuteia de mercado relevante O mercado relevante portanto eacute o local das relaccedilotildees econocircmicas que determinado agente que estaacute sendo analisado realiza suas operaccedilotildees Cf BAGNOLI Vicente
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empresas estaduais116 distribuidoras de gaacutes canalizado usinas teacutermicas e consumidores
(notadamente as induacutestrias de base que satildeo as maiores consumidoras de gaacutes natural para a
geraccedilatildeo117 de energia)
O papel do Estado no contexto ora esboccedilado eacute o de tornar viaacutevel a atividade de
transporte de gaacutes natural para a iniciativa privada em regiotildees ainda carentes do produto em
especial a Nordeste pois se a integraccedilatildeo for deixada unicamente aos interesses do mercado
esta soacute seraacute feita sobre o mercado consumidor jaacute existente e natildeo para desbravar mercados
potenciais ociosos face os altos custos de ampliaccedilatildeo da rede e a pouca seguranccedila juriacutedica
decorrente de um ainda ausente marco regulatoacuterio que normatize o setor
Trata-se da velha dicotomia da universalizaccedilatildeo versus lucro onde o capital privado soacute
garante sua participaccedilatildeo com a garantia de um retorno certo jaacute o Poder Puacuteblico tem de levar
em consideraccedilatildeo tambeacutem que para conseguir o desenvolvimento de determinadas regiotildees do
paiacutes o lucro imediato natildeo pode ser foco prioritaacuterio pelo contraacuterio eacute necessaacuterio o
investimento (via subsiacutedios desregulamentaccedilatildeo burocraacutetica) nas regiotildees menos abastadas
justamente para dar a elas uma chance de alavancar sua corrida junto agraves outras mais
adiantadas
A poliacutetica do ldquocrescer para depois dividirrdquo natildeo pode mais servir de justificativa para
investimentos isolados em determinadas regiotildees do paiacutes pois conforme a experiecircncia
Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 135 No mesmo sentido FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 231 116 A distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado no Brasil se apresenta como um serviccedilo monopolizado pelos Estados por forccedila do art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal Tal atividade todavia pode ser realizada por meio de contratos de concessatildeo e natildeo apenas diretamente daiacute a existecircncia em cada Estado de uma distribuidora responsaacutevel pelo serviccedilo em regra com contratos de longo prazo para a recuperaccedilatildeo dos investimentos realizados e a realizaccedilatildeo de uma razoaacutevel margem de lucro 117 De acordo com dados do Balanccedilo Energeacutetico Nacional - BEN apresentados em 2006 relativos ao exerciacutecio anterior o consumo industrial do gaacutes natural continua na dianteira da demanda por tal energeacutetico com 225 milhotildees msup3dia num crescimento de 86 em relaccedilatildeo ao ano anterior Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 acesso em 26 de marccedilo de 2007
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comprovou118 isso soacute serviu para ampliar o fosso de desigualdade entre os entes federativos
numa poliacutetica concentracionista que nunca teve o seu vieacutes distributivo119
A concretizaccedilatildeo da normatizaccedilatildeo constitucional portanto natildeo pode mais ser
submetida a justificativas econocircmicas transitoacuterias de interesse unicamente das empresas
detentoras do capital a ser investido mas se sobrepor a elas sem contudo se afastar do
modelo capitalista em que se encontra inserida a sociedade brasileira sob o risco de perder
credibilidade internacional fato este de profunda relevacircncia pela crescente interdependecircncia
das relaccedilotildees econocircmicas globais
A maximizaccedilatildeo dos valores constitucionais portanto deve vir em consonacircncia com a
harmonizaccedilatildeo de interesses privados logo o processo de integraccedilatildeo energeacutetica para natildeo ser
unicamente voltado aos centros consumidores jaacute existentes e acentuar ainda mais as
diferenccedilas regionais precisa de um planejamento econocircmico capaz de assegurar o interesse
dos investimentos em setoreslocais que a princiacutepio natildeo prevejam um retorno imediato do
dispecircndio mas que a meacutedio e longo prazos sejam capazes de se tornar auto-sustentaacuteveis
118 A busca do crescimento econocircmico desenfreado da forma como realizado no Brasil implicou na geraccedilatildeo de poacutelos econocircmicos que concentraram a maior parte da riqueza industrial da naccedilatildeo ampliando ainda mais as desigualdades em relaccedilatildeo agraves regiotildees menos desenvolvidas Natildeo se pode confundir crescimento com desenvolvimento e tratar a acumulaccedilatildeo de riqueza como fim uacuteltimo da atividade econocircmica Segundo Sen o ldquocrescimento econocircmico natildeo pode ser sensatamente considerado como um fim em si mesmo O desenvolvimento tem de estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das liberdades que desfrutamosrdquo SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 A concentraccedilatildeo econocircmica decorrente do crescimento econocircmico eacute excludente natildeo tem como escopo gerar a jaacute citada eficiecircncia distributiva tendo ainda um outro aspecto negativo que eacute o de desconsiderar o contexto maior da privaccedilatildeo de capacidades das pessoas menos abastadas Neste sentido SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 34 A famosa frase de que era preciso esperar o bolo crescer para depois distribuir numa clara alusatildeo agrave priorizaccedilatildeo do crescimento econocircmico foi atribuiacuteda ao ex-ministro da Fazenda de Costa e Silva e de Meacutedici Delfim Neto que natildeo via a possibilidade de gerar distribuiccedilatildeo de renda sem antes criar a renda numa clara simplificaccedilatildeo de um problema muito mais amplo e com mais variaacuteveis que simplesmente as econocircmicas NETTO Delfim Crocircnica do debate interditado Rio de Janeiro Topbooks 1998 p 162 119 O Brasil precisa deixar de focar seus investimentos apenas onde o mercado jaacute existe Pelo contraacuterio precisa se antecipar ao mercado investindo onde seu papel se mostre decisivo especialmente quando se verifique o desinteresse da iniciativa privada senatildeo ao seguir a loacutegica do mercado terminaraacute por contribuir ainda mais com a concentraccedilatildeo regional do desenvolvimento Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 262
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Tendo em vista a elevaccedilatildeo das reservas nacionais torna-se possiacutevel vislumbrar que o
problema real do paiacutes natildeo gira soacute em torno da produccedilatildeo do energeacutetico mas sim na sua
chegada aos mercados consumidores efetivos e potenciais sendo este um elemento chave para
o desenvolvimento energeacutetico do paiacutes de modo sustentaacutevel e diversificado
A importacircncia do transporte de gaacutes natural atividade esta prestada em sua grande
maioria por meio de dutos mas que possui tambeacutem alternativas em menor escala como
aquela realizada em sua forma liquefeita ndash Gaacutes natural Liquefeito - GNL120 e comprimida ndash
Gaacutes Natural Comprimido - GNC por representar o uacuteltimo estaacutegio de competecircncia normativa
e reguladora da Uniatildeo (pois a atividade de distribuiccedilatildeo eacute monopoacutelio constitucional dos
Estados federados segundo art 25 sect2ordm) para ter assegurada a ampliaccedilatildeo da sua rede
demanda natildeo apenas um maior detalhamento no seu regime juriacutedico (de modo a conferir
seguranccedila juriacutedica aos potenciais investidores) mas tambeacutem uma anaacutelise que parta da
premissa de que se trata de uma atividade econocircmica singular cujas estruturas utilizadas
(quando realizadas por meio de dutos) se caracterizam como uma intricada rede121 onde a
otimizaccedilatildeo da sua utilizaccedilatildeo se daacute com a ampliaccedilatildeo da rede atraveacutes de formas compatiacuteveis ou
seja a duplicaccedilatildeo visando a competiccedilatildeo se mostra economicamente inviaacutevel logo o fator
cooperaccedilatildeo no momento preliminar de formaccedilatildeo das estruturas haacute de ser fomentada
120 Segundo dados do BNDES de forma geral o GNC e o GNL transportados pelo modal rodoviaacuterio servem para complementar a rede de gasodutos e fazem com que o gaacutes chegue a locais ainda natildeo atendidos pela infra-estrutura de transporte eou distribuiccedilatildeo ajudando a fomentar novos mercados A viabilidade de tal empreendimento iraacute variar conforme as distacircncias percorridas onde o transporte do GNL torna-se viaacutevel para distacircncias maiores (da ordem de 500 km a 1000 km) enquanto o GNC se mostra mais adequado para distacircncias menores (100 km a 150 km) Nesse contexto segundo o BNDES na falta de gasodutos o GNC mostrar-se-ia competitivo no transporte de pequenos volumes a pequenas distacircncias enquanto o GNL seria a alternativa para o transporte de gaacutes em grandes volumes a grandes distacircncias Fonte wwwbndesgovbr Evoluccedilatildeo da oferta e da demanda de gaacutes natural no Brasil p 17 Acesso em 21112007 121 Conforme seraacute melhor observado no capiacutetulo 2 a induacutestria de gaacutes natural se caracteriza como uma ldquoinduacutestria de rederdquo por comportar uma seacuterie de atividades interdependentes que devem operar de maneira coordenada para a efetiva prestaccedilatildeo do serviccedilo Neste contexto a induacutestria pode ser dividida em quatro segmentos a saber i) exploraccedilatildeo e produccedilatildeo (na qual tambeacutem pode ser incluiacuteda a atividade de processamento) ii) transporte iii) distribuiccedilatildeo e iv) comercializaccedilatildeo Cf MATHIAS Melissa Cristina Pinto Pires Consolidaccedilatildeo da induacutestria mundial de gaacutes natural Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 3
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Trata-se do que a doutrina conceitua como sendo uma essential facility ou seja um
bem de uso essencial tambeacutem denominado de ldquobem de acesso122rdquo cuja propriedade deteacutem
uma funccedilatildeo social muito mais incisiva que outros bens natildeo caracterizados como ldquode acessordquo e
que para prevenir o abuso de posiccedilatildeo dominante dos seus detentores quando visando agrave
eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros atraveacutes de condutas
discriminatoacuterias em relaccedilatildeo a preccedilo ou recusa imotivada de acesso merece uma accedilatildeo
repressiva do Poder Puacuteblico seja por meio de sua agecircncia reguladora no caso a Agecircncia
Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis - ANP ou entatildeo por qualquer outro
oacutergatildeo ou entidade capaz de coibir eventuais falhas de mercado (como os oacutergatildeos integrantes do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrecircncia ndash SBDC) as quais em setores altamente
concentrados como este (o do transporte de gaacutes natural) exacerba a possibilidade de abusos
A integraccedilatildeo energeacutetica nacional levando em consideraccedilatildeo as peculiaridades de cada
regiatildeo bem como as diferenccedilas de investimentos e benefiacutecios fiscais necessaacuterios para
assegurar um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel cooperativo e igualitaacuterio se insere na
temaacutetica do direito ao desenvolvimento com o foco voltado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a partir do reconhecimento das discrepacircncias de caraacuteter natildeo apenas econocircmico mas
122 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo aparece de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expliacutecita Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de
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tambeacutem social e cultural existentes bem como no fato de que natildeo se pode viabilizar um
planejamento energeacutetico de tal magnitude sem levar em consideraccedilatildeo tais premissas (das
desigualdades existentes) e a necessidade de se investir tambeacutem no desenvolvimento de um
mercado interno capaz de comportar a onda de industrializaccedilatildeo que se procura induzir
cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado
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2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL
A funccedilatildeo reguladora atribuiacuteda ao Estado pelo art 174 da Constituiccedilatildeo Federal longe
de figurar como um conceito de conteuacutedo claramente definido e esclarecido ainda se mostra
repleta de discussotildees e posicionamentos contraditoacuterios acerca dos seus limites de atuaccedilatildeo
A discussatildeo longe de remeter apenas ao conceito de regulaccedilatildeo diz respeito
especialmente ao poder normativo exercido pelas agecircncias reguladoras em face da forma
como sua estrutura foi inserida no ordenamento juriacutedico brasileiro (via emenda
constitucional) tendo como espelho a estrutura visualizada nos Estados Unidos da
Ameacuterica123 A criacutetica a referido poder normativo adveacutem especialmente dos administrativistas
paacutetrios como Maria Sylvia Zanella Di Pietro Luacutecia Valle Figueiredo e Celso Antocircnio
Bandeira de Mello124 os quais procuram limitar o poder normativo das agecircncias aos contratos
de concessatildeo que estas forem firmar presumindo tacitamente que tais entes reguladores
atuem apenas sobre serviccedilos puacuteblicos algo que efetivamente natildeo ocorre (pois o proacuteprio
transporte de gaacutes natural natildeo eacute tratado legalmente como serviccedilo puacuteblico)
Haacute de se seguir a linha de entendimento portanto que procure limitar o poder
normativo dos entes reguladores ao disposto em suas leis de regecircncia e natildeo apenas nos
contratos por elas firmado fato este que limitaria em muito sua eficiecircncia especialmente
porque um dos principais objetivos da funccedilatildeo reguladora deve ser a prevenccedilatildeo contra abusos
de poder econocircmico eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e ao aumento arbitraacuterio dos lucros (CF art
123 SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 15
124 Vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 252 253 e 254
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173 sect4ordm) logo seu poder de fiscalizaccedilatildeo sobre o mercado deve ser constante e abrangente de
modo a ser capaz de influir nas condutas esperadas pelos agentes econocircmicos
A regulaccedilatildeo no Brasil foi inserida buscando natildeo uma menor intervenccedilatildeo estatal ou
desburocratizaccedilatildeo da atividade econocircmica (entendida esta em sentido amplo) mas sim que a
normatizaccedilatildeo de tais atividades fossem feitas por um ente tecnicamente independente
teoricamente autocircnomo capaz de conferir uma forma de intervenccedilatildeo mais empresarial
assemelhada agravequela realizada pela iniciativa privada fato este que culminou ateacute mesmo em
uma maior produccedilatildeo normativa
A produccedilatildeo normativa no caso do transporte de gaacutes natural conforme se verificaraacute
adiante seguiu o norteamento geral para os atos normativos expedidos pelas agecircncias tendo
um cunho estritamente teacutecnico altamente especializado mas que de modo algum pode ser
tido como isento de ingerecircncias ideoloacutegicas pois como todo ato normativo reflete a
ideologia e os interesses de seus elaboradores
Antes poreacutem de se adentrar estritamente na anaacutelise da atividade de transporte se faz
necessaacuterio conhecer a induacutestria na qual ele estaacute inserido os agentes envolvidos e a
variabilidade de destinaccedilotildees que podem ser dadas ao gaacutes natural apoacutes este ter sido
transportado
O crescimento do volume de reservas de gaacutes natural tal qual afirmado na introduccedilatildeo
deste estudo reflete uma oportunidade para o paiacutes de natildeo mais continuar como um
dependente exclusivo do petroacuteleo e da aacutegua (para produccedilatildeo de eletricidade) logo natildeo se pode
mais desconsiderar o potencial do gaacutes natural para tal empreitada quando a tecnologia para
sua produccedilatildeo125 se mostra jaacute plenamente dominada
125 Entende-se por ldquoproduccedilatildeordquo segundo agrave Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso XVI ldquoo conjunto de operaccedilotildees coordenadas de extraccedilatildeo de petroacuteleo ou gaacutes natural de uma jazida e de preparo para sua movimentaccedilatildeordquo
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A distribuiccedilatildeo das reservas provadas126 de gaacutes natural no Brasil natildeo se compadece
entretanto do ideal igualitaacuterio e universalizante da Constituiccedilatildeo Federal pois dos 3479
bilhotildees de metros cuacutebicos 422 deste total se encontra na bacia127 de Campos no Rio de
Janeiro Estado este que comporta 4737 de todas as reservas do paiacutes seguido do
Amazonas com 153 Espiacuterito Santo com 117 Satildeo Paulo com 111 Bahia com 74
Rio Grande do Norte com 47 Alagoas com 12 Sergipe com 11 e Cearaacute com
02128
A induacutestria do gaacutes natural todavia natildeo comporta apenas a fase de produccedilatildeo
relacionada agrave exploraccedilatildeo descoberta e lavra (que tambeacutem eacute denominada de explotaccedilatildeo
representa a efetiva extraccedilatildeo do gaacutes natural do reservatoacuterio onde ele foi encontrado) das
reservas provadas mas tambeacutem compreende o seu processamento que eacute o equivalente ao
refino do petroacuteleo destinado a garantir suas especificaccedilotildees miacutenimas para as fases posteriores
de transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Ainda segundo dados da ANP129 no tocante agrave atividade de processamento a Regiatildeo
Nordeste deteacutem uma capacidade instalada de 172 milhotildees msup3d o que representa 338 da
capacidade brasileira enquanto que a regiatildeo Sudeste possui uma capacidade de 219 milhotildees
msup3d representando 431 da capacidade nacional Jaacute a regiatildeo Norte atualmente a mais
ociosa possui uma capacidade de processamento de 96 milhotildees msup3d de gaacutes natural
representando 189 da atual infra-estrutura de processamento de todo o Brasil Por fim tem-
126 Entende-se por ldquoreserva provadardquo aquela que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente de reservatoacuterios descobertos e avaliados com elevado grau de certeza e cuja estimativa considere as condiccedilotildees econocircmicas operacionais e legais vigentes Cf SANTOS Sergio Honorato dos Royalties do petroacuteleo agrave luz do direito positivo Rio de Janeiro Esplanada 2001 p 14
127 O conceito de bacia adveacutem do termo ldquobacia sedimentarrdquo que segundo a Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso IX significa ldquodepressatildeo da crosta terrestre onde se acumulam rochas sedimentares que podem ser portadoras de petroacuteleo ou gaacutes associados ou natildeordquo 128 Dados ANPSDP tabela 12 ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66 129 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66
60
se a regiatildeo Sul que pode processar 22 milhotildees msup3d de gaacutes natural representando os 43
restantes da atual infra-estrutura de processamento de todo o paiacutes
Posteriormente agrave fase do processamento do gaacutes tem-se o seu transporte das Unidades
de Processamento de Gaacutes Natural - UPGN ateacute os pontos de recepccedilatildeo das distribuidoras
estaduais denominados de city-gates sendo composta por uma malha dutoviaacuteria que escoa
gaacutes natural de origem nacional e outra que escoa o produto importado totalizando 54332 km
de rede e uma capacidade de transporte de 715 milhotildees de m3d dos quais 459 satildeo
operados pela Petrobraacutes Transporte SA - Transpetro empresa subsidiaacuteria da Petrobraacutes criada
exclusivamente para tal fim 130
Dado o potencial do referido energeacutetico e a diversidade de mercados que pode
abranger a proacutepria Petrobraacutes que eacute a principal fomentadora do crescimento da induacutestria do
gaacutes natural no Brasil tem como meta investir US$ 224 bilhotildees de doacutelares ateacute 2011
ampliando a oferta de gaacutes dos atuais 42 milhotildees de metros cuacutebicos para 121 milhotildees gerando
ainda uma ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria para 8500km de extensatildeo em 2010131
Resta saber neste momento como seratildeo divididos referidos investimentos onde se
daraacute a ampliaccedilatildeo da rede de dutos e para qual destinataacuterio final se procuraraacute priorizar (a
depender da regiatildeo beneficiada)
Essa busca de ampliaccedilatildeo do acesso agrave utilizaccedilatildeo do gaacutes natural reflete o grau de
diversidade de suas aplicaccedilotildees132 pois se mostra capaz de substituir o carvatildeo e a energia
nuclear em mateacuteria de geraccedilatildeo de eletricidade e em certos casos substitui diretamente a
proacutepria eletricidade quando esta eacute utilizada para fins teacutermicos (na produccedilatildeo de calor ou frio
130 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt p 74 131 Dados obtidos do presidente da empresa Joseacute Seacutergio Gabrielli em entrevista agrave Agecircncia Estado na data de 19 de abril de 2007 132 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 P 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 76
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como no uso de geladeiras freezer chuveiros eleacutetricos e ar condicionado no caso dos usos
residenciais)
Trata-se de um mercado ainda pouco explorado mas de grande potencial econocircmico e
cuja relevacircncia para a questatildeo da sustentabilidade ambiental tambeacutem merece ser
considerada Tal fato se daacute porque o planejamento energeacutetico destinado agrave integraccedilatildeo nacional
e reduccedilatildeo das suas desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento sustentaacutevel
deve partir da premissa de que o uso da energia a depender de sua finalidade precisa
depender da mateacuteria prima mais apropriada de maneira a reduzir os impactos ambientais e
otimizar a produccedilatildeo e consumo
No Brasil os cenaacuterios projetados para o consumo de gaacutes natural seja pela Agecircncia
Internacional de Energia - AIE ou entatildeo pela Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE133
demonstram uma forte tendecircncia no incremento do seu consumo com previsotildees projetadas
para 2030 que indicam o alcance de ateacute 15 da matriz energeacutetica nacional consumindo ateacute
22 de todo o gaacutes produzido no mundo134
Desse volume utilizado entretanto tem-se como destinaccedilatildeo final ainda a geraccedilatildeo de
eletricidade voltando o gaacutes natural para o abastecimento de usinas termeleacutetricas natildeo havendo
um planejamento para usos alternativos ou ateacute mesmo de substituiccedilatildeo direta da eletricidade
(quando destinada agrave produccedilatildeo de calor ou frio) Tal fato se mostra corroborado pelo leilatildeo de
energia ocorrido em 16 de outubro de 2007 onde apenas cinco hidreleacutetricas foram preacute-
qualificadas e nada menos que 14 usinas teacutermicas (sete das quais movidas a gaacutes natural) se
133 Nos termos da lei n 108472004 que criou a empresa puacuteblica denominada de Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE conferiu-se agrave mesma a atribuiccedilatildeo de elaborar estudos projetos e atividades de planejamento energeacutetico incluindo o tratamento de questotildees soacutecio-ambientais em apoio agrave execuccedilatildeo de atividades na aacuterea do planejamento do setor energeacutetico sob responsabilidade do Ministeacuterio de Minas e Energia (arts 2ordm e 4ordm) 134 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 p 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 83
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mostraram aptas agrave realizaccedilatildeo de venda de energia135 A elevaccedilatildeo do nuacutemero de investimentos
privados no setor em concorrecircncia ou em parceria com a Petrobraacutes que ainda se mostra
monopolista de fato em diversos segmentos se deu apoacutes a promulgaccedilatildeo da Emenda
Constitucional nordm 09 de 1995 pois atraveacutes dela foi liberalizado o monopoacutelio estatal de
exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de petroacuteleo (antes unicamente agrave cargo da Petrobraacutes) estabelecendo a
faculdade da Uniatildeo contratar com empresas privadas as atividades de pesquisa lavra
refinaccedilatildeo importaccedilatildeo exportaccedilatildeo e transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
No plano constitucional pode-se verificar que os reservatoacuterios de gaacutes natural satildeo de
propriedade da Uniatildeo (art 20 IX) sendo ainda competecircncia privativa deste ente federal
legislar sobre energia e recursos minerais (art 22 IV e XII respectivamente)
Tendo em vista que a maioria das reservas de gaacutes natural encontradas no paiacutes satildeo
offshore (mariacutetimas) sendo verificadas regra geral associadas ao petroacuteleo136 o processo de
flexibilizaccedilatildeo garantiu a entrada de agentes interessados natildeo apenas portanto no petroacuteleo
mas em tudo mais que pudesse ser produzido nos campos licitados
O problema eacute que ao contraacuterio do petroacuteleo o gaacutes natural para seu transporte
necessita de uma intricada rede de gasodutos para o atendimento do seu mercado consumidor
(pois o custo haacute eacutepoca do transporte em sua modalidade liquefeita ainda se mostrava
proibitivo em relaccedilatildeo agraves projeccedilotildees de lucros) fato este inexistente durante a flexibilizaccedilatildeo e
que repercutiu natildeo apenas na legislaccedilatildeo do setor como tambeacutem na sua secundarizaccedilatildeo em
135 O resultado do leilatildeo segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE foi de que 10 empreendimentos cinco hidreleacutetricos e cinco termeleacutetricos realizaram a venda de energia em um volume que representa ateacute 110 da demanda prevista para as empresas de distribuiccedilatildeo ateacute 2012 Um dos fatores para o sucesso do leilatildeo ainda segundo a EPE se deu pela participaccedilatildeo de empreendimentos movidos a Gaacutes Natural Liquefeito - GNL que influenciaram diretamente no menor preccedilo de venda das outras contendoras fato este que a longo prazo iraacute repercutir positivamente na reduccedilatildeo do custo de venda ao consumidor final Fonte httpwwwepegovbrPressReleases20071016_1pdf Acesso em 20 de novembro de 2007 136 No Brasil 77 de todo gaacutes natural produzido eacute associado ao petroacuteleo Cf Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008
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relaccedilatildeo ao petroacuteleo e na restriccedilatildeo de uso quase que unicamente para abastecer as usinas
teacutermicas
O modelo atual da induacutestria do gaacutes natural portanto derivou deste perfil secundaacuterio
verificado natildeo apenas no ordenamento juriacutedico como tambeacutem na tecnologia haacute eacutepoca
existente que privilegiou como ainda hoje o faz o investimento na geraccedilatildeo de energia de
origem hiacutedrica e de combustiacutevel agrave base de petroacuteleo onde jaacute existia toda uma infra-estrutura
montada
Sendo competecircncia da Uniatildeo legislar sobre energia e recursos minerais tal
diferenciaccedilatildeo tambeacutem se deu no plano da legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois a lei elaborada para reger
as atividades econocircmicas relativas agrave tal induacutestria que tambeacutem criou a agecircncia reguladora do
setor restringiu a competecircncia da Uniatildeo unicamente para as atividades de exploraccedilatildeo
produccedilatildeo processamento e transporte ficando a cargo dos Estados federados isto por forccedila
da Emenda Constitucional n 0595 a competecircncia para legislar sobre os serviccedilos de
distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado (cuja indeterminaccedilatildeo do termo utilizado qual seja ldquoserviccedilosrdquo
enseja discussotildees se abrangeria ou natildeo a fase de comercializaccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo realizada a
granel ou seja via GNL ou GNC pelo fato destes natildeo utilizarem canalizaccedilatildeo)
Por meio da Lei do Petroacuteleo ficou claro entretanto que o investimento em gaacutes natural
haveria de ser feito em bases econocircmicas (art 1ordm VI) devendo se buscar ainda as melhores
soluccedilotildees para o abastecimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do paiacutes (inciso VII)
valorizando os recursos energeacuteticos (inciso II) e promovendo a conservaccedilatildeo de energia (inciso
IV) Desta forma o planejamento energeacutetico do paiacutes natildeo pode mais ser feito por criteacuterios
unicamente poliacuteticos com abstraccedilatildeo dos elementos teacutecnicos que corroborem a melhor
aplicaccedilatildeo dos insumos energeacuteticos mas deve levar em consideraccedilatildeo tambeacutem a prevenccedilatildeo a
fim de evitar desperdiacutecios e o potencial que a iniciativa privada possui para garantir o sucesso
da empreitada
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A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio portanto refletiu exatamente tais premissas quando
apoacutes uma exclusividade de quatro deacutecadas da Petrobraacutes criada pela Lei n 2004 de 03 de
outubro de 1953 apesar de natildeo ter ocasionado tambeacutem a extinccedilatildeo da concentraccedilatildeo de poder
de fato existente pois a empresa ainda permaneceu verticalmente integrada passou a ser
obrigada todavia a competir com novos agentes econocircmicos na produccedilatildeo sendo ainda
proibida de atuar diretamente no transporte137 que eacute o segundo momento da cadeia da
induacutestria de gaacutes natural
A criaccedilatildeo da Transpetro se deu em razatildeo de tal proibiccedilatildeo poreacutem dada a inexistecircncia
de uma efetiva desverticalizaccedilatildeo das atividades exercidas notoacuteria ainda se verifica a
correlaccedilatildeo de interesses entre tais empresas as quais em caso similar ao da Standard Oil of
New Jersey apoacutes a aprovaccedilatildeo do Sherman Act138 foi desmembrada em companhias menores
denominadas de sete irmatildes mas que continuaram com o domiacutenio de mercado que antes
possuiacuteam quando eram uma soacute (desta vez em forma de cartel)
No Brasil a induacutestria do gaacutes natural mesmo apoacutes 10 anos de flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio continua apresentando elevado grau de verticalizaccedilatildeo tendo a Petrobraacutes ainda
137 De acordo com o art 65 da lei nordm 947897 a Petrobras foi obrigada a criar uma empresa subsidiaacuteria (Transpetro) que arcasse com as atribuiccedilotildees de operaccedilatildeo e construccedilatildeo de dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural Referida previsatildeo legal todavia longe de garantir uma maior imparcialidade na negociaccedilatildeo entre as empresas das diversas atividades econocircmicas envolvidas culminou por prever o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que caracteriza as participaccedilotildees cruzadas em firmas com relaccedilotildees complementares (onde haja participaccedilatildeo acionaacuteria de uma sobre a outra) denominadas de sociedades coligadas ou controladas nos termos dos arts 1097 1098 e 1099 do Coacutedigo Civil 138 O caso em questatildeo foi paradigmaacutetico nos Estados Unidos que conteacutem a mais rica coleccedilatildeo de julgados em mateacuteria antitruste Verificou-se em razatildeo da alta concentraccedilatildeo de poder econocircmico pela Standard Oil que agrave luz da legislaccedilatildeo haacute eacutepoca existente o uacutenico iliacutecito que poderia ser enquadrada seria na formaccedilatildeo de um trust (daiacute a designaccedilatildeo direito antitruste) que se caracteriza pela participaccedilatildeo acionaacuteria de uma empresa em outras companhias atraveacutes da emissatildeo dos chamados trusts certificates criando-se uma espeacutecie de grupo econocircmico controlado por uma empresa maior denominada de trustee Ocorre que as empresas menores (controladas) apoacutes da fragmentaccedilatildeo da Standard Oil e o retorno do controle acionaacuterio aos antigos proprietaacuterios culminaram na formaccedilatildeo de um cartel pois todas se encontravam ainda na esfera de influecircncia da famiacutelia Rockfeller tendo como consequumlecircncia a substituiccedilatildeo de um problema por outro (do monopoacutelio ao cartel) e desastrosamente o aumento dos preccedilos dos produtos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros p 87 88 Verificar ainda sobre a questatildeo dos trustes FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 75
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como maior produtora e sua subsidiaacuteria a Transpetro139 como maior transportadora ateacute os
city-gates140 onde aiacute se inicia o monopoacutelio dos Estados (que natildeo foi flexibilizado) mas que
por contar com a participaccedilatildeo de distribuidoras estaduais detentoras da concessatildeo do serviccedilo
puacuteblico de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado tambeacutem garantem o domiacutenio de mercado agrave
Petrobras pois a estatal possui forte participaccedilatildeo acionaacuteria nas distribuidoras estaduais141
A arquitetura da induacutestria do gaacutes natural portanto compreende em seu atual estaacutegio
no Brasil basicamente dois momentos Um primeiro cuja regulaccedilatildeo eacute feita pela ANP
operado atraveacutes de concessatildeo e com a presenccedila majoritaacuteria da Petrobraacutes onde predominam as
atividades de exploraccedilatildeo produccedilatildeo e transporte sendo esta uacuteltima ainda realizada apenas por
meio de autorizaccedilatildeo Num segundo momento tem-se as atividades de distribuiccedilatildeo e
comercializaccedilatildeo operadas pelas distribuidoras estaduais concessionaacuterias do serviccedilo puacuteblico
de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado de monopoacutelio dos Estados e pelos demais postos
revendedores na ponta final da cadeia
Ressalte-se que a despeito da distribuiccedilatildeo ser realizada por empresas criadas
especificamente para tal fim a participaccedilatildeo acionaacuteria na Petrobraacutes na maioria delas com
exclusatildeo da de Satildeo Paulo implica ainda numa elevada concentraccedilatildeo de mercado em razatildeo do
fato que as accedilotildees tomadas pelas distribuidoras natildeo satildeo feitas sem consultar a estatal fato este
que resulta num poder de mercado142 verificaacutevel tanto a montante quanto a jusante do poccedilo
139 Atualmente mais de 75 de todo o gaacutes natural distribuiacutedo diariamente de Norte a Sul do Paiacutes passa pela malha de gasodutos operada pela Transpetro Fonte httpwwwtranspetrocombrportuguesempresagasnaturalgasnaturalshtml acesso em 17 de outubro de 2007 140 Satildeo as portas da cidade Eacute quando se passa da atividade de transporte de competecircncia da Uniatildeo e com regime juriacutedico proacuteprio para a de distribuiccedilatildeo de competecircncia dos Estados e com caracteriacutesticas legais inteiramente diferenciadas 141 CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 78 79 142 A existecircncia de poder de mercado por parte de uma empresa num mercado relevante especiacutefico (ex produccedilatildeo transporte ou distribuiccedilatildeo de gaacutes natural) se daacute pela possibilidade de impor preccedilos para o seu produto ou serviccedilo acima do niacutevel competitivo (muito acima dos custos de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo) sem com isso perder espaccedilo (market share) para outros competidores e ganhando desta forma lucros monopoliacutesticos Cf
66
ao posto Existe portanto uma correlaccedilatildeo expliacutecita entre as atividades desta empresa e a
induacutestria do gaacutes natural no Brasil que natildeo podem ser vistos de forma separada seja em
relaccedilatildeo agrave infra-estrutura existente como tambeacutem nas operaccedilotildees de compra e venda do
energeacutetico e dos planos de investimento futuros os quais necessariamente se subsumem aos
planos de investimento da proacutepria estatal
A parcela de mercado (market share) alcanccedilada pela Petrobraacutes fruto de deacutecadas de
monopoacutelio reflete ainda na praacutetica uma realidade que antes tambeacutem era referendada pela
legislaccedilatildeo logo a arquitetura da induacutestria de gaacutes natural atualmente existente demonstra uma
situaccedilatildeo praticamente idecircntica agravequela anterior agrave flexibilizaccedilatildeo e que para fins de
investimentos privados e fomento de um mercado competitivo nos diversos segmentos
possiacuteveis ainda se mostra difiacutecil de concretizar
21 O TRANSPORTE POR GASODUTOS E SEU ENQUADRAMENTO NA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL
A atividade de transporte de gaacutes natural sendo esta realizada por meio de uma infra-
estrutura dutoviaacuteria (gasodutos) caracteriza-se por se encontrar submetida a um regime
juriacutedico definido pela Uniatildeo estando diretamente subordinada agrave regulaccedilatildeo setorial exercida
pela ANP e agrave Lei do Petroacuteleo a qual estabeleceu um miacutenimo de regulamentaccedilatildeo nos seus
artigos 56 a 59
Com a criaccedilatildeo da ANP em 1997 a regulaccedilatildeo exercida sobre o serviccedilo de transporte de
gaacutes natural passou a se submeter agrave competecircncia normativa secundaacuteria desta agecircncia que
POSSAS Mario Luiz Os conceitos de mercado relevante e de poder de mercado no acircmbito da defesa da Concorrecircncia Fonte httpwwwieufrjbrgrcpdfsos_conceitos_de_mercado_relevante_e_de_poder_de_mercadopdf p 11 12 Acesso em 20 de novembro de 2007
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procurou regular a atividade pela Portaria n 17098 que estabelece a regulamentaccedilatildeo para a
construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou de transferecircncia e a Portaria
n 012002 que estabelece os procedimentos para o envio das informaccedilotildees referentes agraves
atividades de transporte e de compra e venda de gaacutes natural ao mercado aos carregadores e agrave
Agecircncia Nacional do Petroacuteleo ndash ANP
Aleacutem das citadas portarias no tocante agrave questatildeo especiacutefica da atividade de transporte
cita-se ainda pela sua relevacircncia as Resoluccedilotildees n 27 28 e 29 todas de 2005 da ANP que
estabelecem respectivamente o modo de uso das instalaccedilotildees de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural mediante remuneraccedilatildeo adequada ao transportador a cessatildeo de capacidade contratada e
os criteacuterios para caacutelculo de tarifas de transporte respectivamente
Independente da natureza juriacutedica utilizada para a elaboraccedilatildeo das normas em questatildeo
de resoluccedilatildeo ou portaria o fato eacute que todas elas trazem consigo uma densa carga de
normatividade estabelecendo todos os requisitos para a entrada atuaccedilatildeo e saiacuteda dos agentes
econocircmicos no setor ficando pendente apenas a instituiccedilatildeo de sanccedilotildees expressas apesar de
existentes em outros diplomas normativos e decorrentes do descumprimento de algum
dispositivo das portarias ou resoluccedilotildees citadas
A atividade de transporte verificada no contexto da induacutestria do gaacutes natural como
localizada logo apoacutes onde ocorre produccedilatildeo ou importaccedilatildeo do insumo bem como depois que
este sai das instalaccedilotildees de transferecircncia do produtor (que satildeo dutos de interesse especiacutefico do
produtor onde natildeo haacute direito ao livre acesso para terceiros interessados e que se encontram no
interior das instalaccedilotildees onde ocorre a produccedilatildeo) se caracteriza pelas peculiaridades de sua
estrutura como uma induacutestria de rede143 ainda sujeita ao monopoacutelio natural144 da Petrobraacutes e
143 Entende-se por induacutestria de rede aquela para cujo escoamento de sua mercadoria dependa de uma infra-estrutura previamente instalada a qual no caso do gaacutes natural satildeo os dutos por onde o mesmo eacute carregado desde a refinaria ateacute as distribuidoras e destas aos consumidores finais Satildeo ambientes que forccedilam a negociaccedilatildeo entre os interessados posto que para o ingresso nas mesmas eacute necessaacuterio possuir compatibilidade de tecnologias Segundo Calixto Salomatildeo Filho por proporcionarem retornos crescentes de escala constituem uma nova
68
que por tais razotildees demanda uma accedilatildeo regulatoacuteria pela ANP muito mais incisiva a fim de
preservar os princiacutepios constitucionais da Ordem Econocircmica e concomitantemente o
aumento de novos agentes econocircmicos
Tendo em vista essas caracteriacutesticas estruturais do mercado de transporte a proacutepria Lei
do Petroacuteleo em seus artigos 1ordm e 58ordm busca condicionar o desenvolvimento dessa prestaccedilatildeo de
serviccedilo de forma estritamente regulada tendo como metas o fomento da competiccedilatildeo a natildeo
discriminaccedilatildeo tarifaacuteria entre os agentes (no caso os carregadores que satildeo aqueles que
contratam o transportador para levar o gaacutes natural comprado da instalaccedilatildeo de produccedilatildeo ateacute seu
destino final) a maximizaccedilatildeo do uso da infra-estrutura existente (evitando a ocorrecircncia de
capacidade ociosa) e o livre-acesso para terceiros interessados A regulaccedilatildeo destas metas foi
feita pela ANP por se tratar do ente regulador setorial responsaacutevel pela implementaccedilatildeo da
poliacutetica energeacutetica nacional atraveacutes do seu poder normativo secundaacuterio sendo relevante para
a anaacutelise dos objetivos citados verificar o disposto nos atos normativos abaixo analisados a
fim de constatar se estes se subsumem inteiramente agrave sua lei de regecircncia (que eacute a Lei do
Petroacuteleo) e aleacutem disso se o tratamento teacutecnico realizado condiz com a normatizaccedilatildeo
constitucional de modo a assegurar a efetivaccedilatildeo dos princiacutepios gerais da atividade econocircmica
e dentre eles a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ressalte-se portanto que o fato da agecircncia reguladora se valer de um regramento
estritamente teacutecnico para cuidar da atividade em questatildeo natildeo significa que ela se encontra
alheia ao respeito aos princiacutepios constitucionais que regem qualquer atividade econocircmica que
hipoacutetese de monopoacutelio natural pois quanto maior o nuacutemero de usuaacuterios maior seraacute a utilidade do produto para os usuaacuterios seguintes e portanto maior a facilidade e a lucratividade da venda sucessiva Quanto maior a produccedilatildeo mais faacutecil a venda de uma unidade adicional do produto SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial As condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 191 144 O conceito de monopoacutelio natural diz respeito a um tipo de atividade econocircmica cuja realizaccedilatildeo se torna economicamente viaacutevel apenas quando for feita por um uacutenico agente face as economias de escala envolvidas na comercializaccedilatildeo do produto ou serviccedilo atraveacutes do uso de uma infra-estrutura de produccedilatildeo de grandes dimensotildees cuja duplicaccedilatildeo se mostra teacutecnica ou economicamente inviaacutevel para os concorrentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 38
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for exercida no Brasil logo o direcionamento dos atos normativos expedidos deve refletir
esse espiacuterito constitucional de modo a direcionar a conduta dos agentes privados para a
maacutexima efetivaccedilatildeo da teleologia desenvolvimentista preconizada pela Carta Magna
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 1998
Nesta portaria se encontra prevista a necessidade da conferecircncia de autorizaccedilatildeo para a
atuaccedilatildeo de novos agentes interessados na construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte ou de transferecircncia de gaacutes natural bem como os requisitos para sua outorga que
deve ser realizada em duas etapas quais sejam a da ldquoautorizaccedilatildeo de construccedilatildeordquo e
ldquoautorizaccedilatildeo de operaccedilatildeordquo (art 2ordm)
O mais relevante todavia que se verifica na citada portaria pode ser encontrado nos
seus artigos 6ordm145 e 15ordm146 onde no artigo 6ordm tem-se uma restriccedilatildeo para o exerciacutecio da
atividade de transporte em que o agente interessado na sua realizaccedilatildeo necessita possuir no
objeto social da empresa apenas tal atividade como passiacutevel de ser exercida Tal restriccedilatildeo
assume especial relevacircncia para o setor em face de se tratar o transporte como uma atividade
essencial na interligaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do gaacutes natural
logo restringir o espectro de accedilatildeo das empresas transportadoras implicaraacute necessariamente
em que elas natildeo atuem em outros setores de modo a prevenir a verticalizaccedilatildeo da induacutestria e
tratamentos discriminatoacuterios entre os agentes fato este passiacutevel de ocorrer no caso da
presenccedila de uma transportadora que tambeacutem atue como carregadora (realizando a compra e
venda de gaacutes natural) ou produtora Referida restriccedilatildeo a despeito de atingir em um primeiro
145 Portaria ANP n 17098 art 6ordm Caso a ANP classifique as instalaccedilotildees como de transporte para gaacutes natural a autorizaccedilatildeo soacute seraacute concedida a pessoa juriacutedica cujo objeto social contemple exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte 146 Portaria ANP n 17098 art 15 As autorizaccedilotildees de que trata esta Portaria seratildeo revogadas nos seguintes casos I - liquumlidaccedilatildeo ou falecircncia homologada ou decretada II - requerimento da empresa autorizada III - descumprimento das obrigaccedilotildees assumidas nesta Portaria e de outras disposiccedilotildees legais aplicaacuteveis
70
momento a liberdade de iniciativa dos agentes privados pois eles ficam impedidos de atuar
em mais de um ramo da cadeia de comercializaccedilatildeo do gaacutes natural (quando jaacute estejam atuando
como transportadores) tem como fundamento legitimador o proacuteprio art 173 sect4ordm do texto
constitucional pois o que se busca por meio desta medida eacute prevenir eventuais abusos dos
agentes econocircmicos caso se verificasse sua presenccedila em diferentes segmentos fato este que
poderia ter o condatildeo de ensejar tratamentos discriminatoacuterios aos concorrentes bem como
pela razatildeo de o transporte de gaacutes natural ser um monopoacutelio natural natildeo sendo possiacutevel
abarcar um nuacutemero elevado de competidores dados os custos e restriccedilotildees teacutecnicas envolvidas
Jaacute o artigo 15ordm estabelece as condiccedilotildees para a revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo demonstrando
o caraacuteter vinculado da mesma natildeo sujeita agrave precariedade dos criteacuterios subjetivos de
conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica de modo a especializar esse regime
de outorga em face do modelo claacutessico garantindo ainda maior seguranccedila juriacutedica para os
agentes do setor assemelhada agravequela existente nas concessotildees sendo poreacutem menos
burocraacutetica e de tracircmite mais ceacutelere Neste ponto a Portaria passa a inovar no ordenamento
juriacutedico pois aleacutem de instituir um modelo de autorizaccedilatildeo vinculada em contrapartida ao
modelo claacutessico de clara discricionariedade vai aleacutem do disposto na proacutepria Lei do Petroacuteleo
pois esta ao tratar da autorizaccedilatildeo para o transporte de gaacutes natural apenas confere agrave ANP a
prerrogativa de baixar normas sobre as condiccedilotildees da autorizaccedilatildeo e a transferecircncia de sua
titularidade (art 56 sect uacutenico) nada remetendo sobre eventuais formas de revogaccedilatildeo da
mesma Procurar interpretar de forma extensiva o termo ldquocondiccedilotildeesrdquo para que este
abrangesse natildeo apenas os criteacuterios miacutenimos para a entrada do agente econocircmico no setor mas
tambeacutem as maneiras pelas quais ele poderia sair seria conferir agrave agecircncia reguladora poderes
para inovar um instituto juriacutedico jaacute plenamente consolidado e de limitaccedilotildees predefinidas natildeo
sendo admissiacutevel sob o aspecto legal essa exorbitaccedilatildeo de atribuiccedilotildees pela ANP pois caso o
legislador ordinaacuterio quisesse estabelecer condiccedilotildees vinculando as formas de saiacuteda do agente
71
econocircmico do mercado poderia ter instituiacutedo o instrumento da concessatildeo administrativa
(como de fato foi feito no projeto de lei do gaacutes que seraacute analisado adiante)
212 A Resoluccedilatildeo n 27 de 14 de outubro de 2005
Tal resoluccedilatildeo traz consigo importantes conceituaccedilotildees para o esclarecimento dos
agentes inseridos no mercado bem como procura regulamentar o livre acesso agraves instalaccedilotildees
de transporte e a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo dos serviccedilos dos transportadores Neste
contexto ela segue a determinaccedilatildeo do disposto nos arts 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo
quando este trata da possibilidade da ANP emitir normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados
e o art 58 caput que institui a possibilidade de livre acesso no Brasil
Eacute na citada resoluccedilatildeo portanto que se encontram os conceitos de transportador
interessado e carregador147 que satildeo os agentes que atuam em tal atividade bem como a forma
de serviccedilo oferecida separada em ldquoserviccedilo de transporte firmerdquo e ldquoserviccedilo de transporte
interruptiacutevelrdquo148
No seu artigo 4ordm149 tem-se o tratamento do livre acesso aos dutos de transporte que
devem ser realizados de forma negociada ou seja sem a ingerecircncia da ANP (fato este
temeraacuterio em razatildeo do baixo grau de agentes atuantes no setor e do alto poder de mercado da
Petrobraacutes que ainda se apresenta como monopolista e dessa forma capaz de influir
147 Resoluccedilatildeo n 272005 art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte 148 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador XVI - Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel (STI) serviccedilo de transporte o qual poderaacute ser interrompido pelo Transportador dada a prioridade de programaccedilatildeo do Serviccedilo de Transporte Firme 149 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art4ordm O Transportador permitiraacute o acesso natildeo discriminatoacuterio agraves suas Instalaccedilotildees de Transporte assim como a conexatildeo de suas instalaccedilotildees com outras Instalaccedilotildees de Transporte exceto nos casos em que sem prejuiacutezo do disposto no Art 7ordm desta Resoluccedilatildeo a solicitaccedilatildeo do serviccedilo refira-se a Novas Instalaccedilotildees de Transporte Paraacutegrafo uacutenico As condiccedilotildees operacionais necessaacuterias agrave conexatildeo de Instalaccedilotildees de
72
decisivamente nos preccedilos e demais encargos contratuais) definindo ainda uma espeacutecie de
quarentena para as instalaccedilotildees de transporte que tenham menos de seis anos de operaccedilatildeo
comercial restriccedilatildeo essa natildeo prevista na Lei do Petroacuteleo e que vai diretamente de encontro
aos princiacutepios constitucionais da livre iniciativa e livre concorrecircncia sem deixar de mencionar
o da legalidade por estabelecer uma vedaccedilatildeo expressa ao exerciacutecio da atividade econocircmica
em questatildeo com base em um criteacuterio puramente econocircmico
Outro aspecto que merece ser mencionado da citada resoluccedilatildeo eacute o fato dessa
estabelecer a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo para os serviccedilos de transporte a ser exercida
pelo que denominou de ldquoConcurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidaderdquo- CPAC que eacute um
procedimento similar a um leilatildeo destinado agrave realizar a oferta e alocaccedilatildeo das capacidades
disponiacuteveis nos dutos existentes para os interessados devendo ser realizado sempre que haja
solicitaccedilatildeo de um novo Serviccedilo de Transporte Firme - STF ou sempre apoacutes um ano da
realizaccedilatildeo do uacuteltimo (art 8ordm) tendo de observar os princiacutepios da transparecircncia isonomia e
publicidade (art 9ordm caput) Neste ponto novamente a ANP exorbita da sua funccedilatildeo reguladora
pois em momento algum a Lei do Petroacuteleo estabelece condiccedilotildees para a forma de contrataccedilatildeo
dos dutos de transporte aleacutem do que se decirc mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das
instalaccedilotildees (art 58 caput) logo a criaccedilatildeo de um procedimento licitatoacuterio que restringe o
acesso a potenciais interessados natildeo apenas ofende os limites impostos pela lei de regecircncia da
agecircncia reguladora mas tambeacutem se mostra flagrantemente inconstitucional por reduzir o
maacuteximo de efetividade que se espera dos princiacutepios constitucionais dentre eles a liberdade de
iniciativa livre concorrecircncia e da reduccedilatildeo das desigualdades regionais sendo este uacuteltimo
indiretamente afetado pela potencial reduccedilatildeo de agentes econocircmicos no setor fator este que
implica em menor oferta do energeacutetico e em maiores preccedilos
Transporte de distintos Transportadores incluiacutedas as conexotildees de fronteira do paiacutes seratildeo formalizadas em acordos de interconexatildeo
73
Verifica-se ainda na citada resoluccedilatildeo as consequumlecircncias decorrentes da reclassificaccedilatildeo
dos dutos de transferecircncia em de transporte150 onde aiacute se constata um elevado grau de
interferecircncia por um ato administrativo infralegal no direito de propriedade dos titulares das
instalaccedilotildees que contenham dutos de transferecircncia em razatildeo de natildeo prever nenhuma forma de
indenizaccedilatildeo assemelhando-se quase a um processo expropriatoacuterio com a diferenccedila de
estabelecer em razatildeo da reclassificaccedilatildeo uma prioridade para o antigo titular na utilizaccedilatildeo dos
dutos que antes eram de seu uso exclusivo A resoluccedilatildeo estabelece determinaccedilotildees expressas
valendo-se do verbo ldquotransferirrdquo para impor a transferecircncia da operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo dos
dutos a um transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees conferidas de modo a
recondicionar o direito de propriedade dos dutos a um interesse geral indefinido mas de
presenccedila essencial para a realizaccedilatildeo do processo de reclassificaccedilatildeo
Tais ingerecircncias expliacutecitas da citada resoluccedilatildeo natildeo foram ainda apreciadas pelo Poder
Judiciaacuterio encontrando-se perfeitamente vaacutelidas a despeito da intensidade de sua invasatildeo
sobre direitos hierarquicamente superiores e consagrados refletindo desta forma a prioridade
conferida pela ANP sobre a funccedilatildeo soacutecio-econocircmica que devem possuir os dutos de transporte
e de transferecircncia em detrimento dos interesses particularistas dos seus titulares sempre que
houver a possibilidade de utilizaccedilatildeo destes por terceiros interessados de modo a inserir novos
agentes no mercado Ou seja novamente tem-se um desrespeito a institutos juriacutedicos
claacutessicos neste caso da propriedade privada em benefiacutecio de interesses puramente
econocircmicos os quais ainda que justificaacuteveis por implicarem numa quase desapropriaccedilatildeo
pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees deveriam ensejar tambeacutem uma forma de indenizaccedilatildeo ou ateacute
150 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 11 O proprietaacuterio de Instalaccedilotildees de Transferecircncia que sejam reclassificadas como Instalaccedilotildees de Transporte transferiraacute a operaccedilatildeo e a manutenccedilatildeo destas instalaccedilotildees a um Transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees de operaccedilatildeo emitidas pela ANP e das demais licenccedilas requeridas para a sua obtenccedilatildeosect 1ordm O proprietaacuterio das Instalaccedilotildees de Transferecircncia passaraacute agrave qualidade de Carregador da Instalaccedilatildeo de Transporte e teraacute preferecircncia na contrataccedilatildeo de capacidade diretamente junto ao Transportador sem a necessidade de realizaccedilatildeo de CPAC ateacute o limite da Capacidade Maacutexima quando solicitada a reclassificaccedilatildeo
74
mesmo de quarentena (que natildeo encontra previsatildeo legal na Lei do Petroacuteleo) de modo a que o
titular das instalaccedilotildees amortizasse os custos despendidos
213 A Resoluccedilatildeo n 28 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a agecircncia reguladora trata dos casos em que poderaacute ocorrer cessatildeo de
capacidade contratada para o transporte de gaacutes natural (denominada na Lei do Petroacuteleo art
56 sect uacutenico de ldquotransferecircncia de titularidaderdquo) Verifica-se a necessidade de informar
previamente agrave agecircncia do intuito de realizar tal cessatildeo fato este que caso aprovado natildeo
eximiraacute o cedente de suas responsabilidades para com o ente regulador A cessatildeo a ser
operada por um agente carregador (que eacute o proprietaacuterio do gaacutes natural transportado) poderaacute
ser total ou parcial poreacutem nunca poderaacute ter como cessionaacuterio um transportador a fim de que
se previna uma maior concentraccedilatildeo de mercado
214 A Resoluccedilatildeo n 29 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a ANP legitimada pelo disposto no art 58 sect1ordm da Lei do Petroacuteleo
procurou regular a foacutermula de caacutelculo para as tarifas de transporte as quais por serem
negociadas diretamente entre o transportador e o carregador natildeo poderatildeo sofrer uma
ingerecircncia direta do ente regulador Deste modo a fim de prevenir um tratamento
diferenciado (discriminatoacuterio) a agecircncia reguladora procurou condicionar o caacutelculo da tarifa a
determinados requisitos dispostos em seu artigo 4ordm tais como os custos de uma prestaccedilatildeo
eficiente do serviccedilo o reflexo da distacircncia entre os pontos de recepccedilatildeo e entrega o volume e
o prazo de contrataccedilatildeo observando a responsabilidade de cada carregador eou serviccedilo na
ocorrecircncia desses custos e a qualidade relativa entre os tipos de serviccedilo oferecidos
O caacutelculo ainda deveraacute levar em consideraccedilatildeo o tipo de transporte contratado ou seja
se ele se caracterizar por um suprimento constante por prazo determinado seraacute enquadrado
75
como um Serviccedilo de Transporte Firme ndash STF que deveraacute obedecer segundo o disposto no
artigo 5ordm a encargos relativos aos custos fixos relacionados agrave capacidade de recepccedilatildeo as
despesas gerais e administrativas e os custos fixos de operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo a cobrir os
custos de investimento relacionados agrave capacidade de transporte a cobrir os custos fixos
relacionados agrave capacidade de entrega a cobrir os custos variaacuteveis com a movimentaccedilatildeo de
gaacutes
Caso se trate por outro lado de uma contrataccedilatildeo de quantias avulsas sem
fornecimento constante o contrato se daraacute por Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel ndash STI
sendo estruturada de acordo com o artigo 6ordm com base em um uacutenico encargo volumeacutetrico
tomando como referecircncia o serviccedilo de transporte firme
O papel da agecircncia portanto encontra-se respaldado natildeo apenas na Lei do Petroacuteleo
mas tambeacutem por buscar atraveacutes de um regramento teacutecnico altamente especializadoum
tratamento equacircnime entre os agentes econocircmicos prevenindo a ocorrecircncia de condutas
discriminatoacuterias e anticompetitivas na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal que reprime
veementemente o abuso de poder econocircmico que vise agrave eliminaccedilatildeo da concorrecircncia
Infelizmente a normatizaccedilatildeo infraconstitucional natildeo foi mais incisiva pois soacute previu a
possibilidade de intervenccedilatildeo do ente regulador caso a negociaccedilatildeo entre os interessados
restasse frustrada adotando claramente o modelo de acesso negociado quando que no Brasil
dadas as caracteriacutesticas estruturais do modelo de mercado de transporte de gaacutes natural ainda
sujeito ao monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa mais interessante seria a participaccedilatildeo da
agecircncia em toda a cadeia de negociaccedilatildeo atraveacutes de um modelo regulado de negociaccedilatildeo tal
qual idealizado no projeto de lei do gaacutes (PLS n 22605)
A imediata consequumlecircncia para a manutenccedilatildeo de um modelo de acesso negociado sem
a intervenccedilatildeo direta do agente regulador se mostra na perpetuaccedilatildeo da estrutura monopolista jaacute
consolidada da induacutestria a qual permanece com os mesmos caracteres anteriores agrave
76
flexibilizaccedilatildeo constitucional do monopoacutelio do petroacuteleo pela Emenda Constitucional n 0995
de modo a natildeo apenas em nada contribuir para o desenvolvimento do mercado de transporte
de gaacutes natural como tambeacutem termina por reduzir a possibilidade de uma maior ampliaccedilatildeo da
malha dutoviaacuteria existente fato este que eacute imprescindiacutevel para a ampliaccedilatildeo da oferta de
energia a mercados menos expressivos que os da regiatildeo sudeste como o satildeo da regiatildeo
nordeste
O modelo de induacutestria do gaacutes natural adotado no Brasil portanto se mostra como uma
consequumlecircncia direta das opccedilotildees normativas que refletiram uma elevada concentraccedilatildeo
econocircmica do mercado fato este que natildeo deixa de cobrar seu preccedilo em mateacuteria de menor
oferta e variabilidade de produtos preccedilos elevados e falta de maiores incentivos para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente a qual se verifica condicionada agrave poliacutetica energeacutetica
da empresa monopolista do setor que apesar de se tratar de uma sociedade de economia
mista tambeacutem possui um caraacuteter privado que lhe eacute inerente logo investimentos a fundo
perdido ou em localidades de baixa atratividade por natildeo possuiacuterem um mercado consumidor
local terminam sendo marginalizadas do processo de interligaccedilatildeo dutoviaacuterio conforme se
verificaraacute a seguir ao serem analisados os modelos de induacutestria de gaacutes natural existentes no
mundo e aquele que o Brasil optou por utilizar
22 MODELOS DE INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A ESTRUTURA
VERIFICADA NO BRASIL
Existem basicamente quatro modelos que formatam a estrutura da induacutestria do gaacutes
natural no mundo cada qual mais especiacutefico e peculiar que o outro sempre numa contiacutenua
evoluccedilatildeo para uma estrutura totalmente desverticalizada (denominada tecnicamente de
unbundling) com alto grau de competiccedilatildeo entre as fases existentes e os agentes atuantes
77
Referidos modelos haacute de se ressaltar refletem o grau de maturidade e
desenvolvimento que possui a induacutestria de gaacutes natural de determinado paiacutes fato este que
explica as disparidades existentes entre eles
O primeiro e mais simples modelo151 se caracteriza pela plena integraccedilatildeo vertical ou
seja apenas uma empresa deteacutem todo o mercado de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo A
despeito do provaacutevel aumento da eficiecircncia em razatildeo da diminuiccedilatildeo do volume de
externalidades negativas envolvidas (decorrentes dos custos de transaccedilatildeo que envolvem as
negociaccedilotildees no mercado) a perda com a competiccedilatildeo e a capacidade de escolha do fornecedor
pelo consumidor se mostram frontais aos proacuteprios princiacutepios da Lei do Petroacuteleo e da
Constituiccedilatildeo Federal que natildeo apenas defendem a livre concorrecircncia como tambeacutem rechaccedilam
o abuso de poder econocircmico decorrente da dominaccedilatildeo de mercado exercida
Trata-se de uma estrutura caracterizada pela insipiecircncia no nuacutemero de agentes
envolvidos em regra dependente de investimentos puacuteblicos para protagonizar os
investimentos necessaacuterios em sua ampliaccedilatildeo e tornar desta forma mais atrativa agrave potencial
entrada de concorrentes
Nestes casos todas as operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes como de transporte ateacute o
consumidor final seja este residencial comercial ou industrial satildeo feitos por uma uacutenica
companhia sendo caracterizado portanto por um elevado grau de concentraccedilatildeo econocircmica e
ensejador da ocorrecircncia de lucros monopoliacutesticos dada a falta de competitividade e de
contestabilidade dos preccedilos praticados
No segundo modelo152 jaacute existe um avanccedilo em mateacuteria de concorrecircncia ainda
inexistente no anterior pois a competiccedilatildeo passa a ser integrada na fase da produccedilatildeo do gaacutes
natural havendo uma separaccedilatildeo entre esta primeira atividade e as duas seguintes quais sejam
151 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoArdquo a figura referenciada 152 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoBrdquo a figura referenciada
78
o transporte e a distribuiccedilatildeo A diferenccedila em relaccedilatildeo ao anterior portanto se daacute unicamente
pela entrada de outros agentes na primeira fase da cadeia restando ainda uma estrutura
verticalizada para o transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Verifica-se desta evoluccedilatildeo que com o estabelecimento de uma negociaccedilatildeo entre os
agentes produtores e o transportadordistribuidor eacute possiacutevel natildeo apenas em decorrecircncia da
elevaccedilatildeo da oferta ter uma diminuiccedilatildeo dos preccedilos como tambeacutem torna-se menos necessaacuteria a
precificaccedilatildeo por meio de uma agecircncia reguladora a qual soacute teria a necessidade de agir onde
natildeo existisse mercado o que natildeo eacute mais o caso
Tem-se aiacute o iniacutecio de uma competiccedilatildeo entre agentes fato este que gera maior liberdade
de escolha incremento na qualidade do produto ofertado e menores riscos de exerciacutecio de
poder de mercado com a exceccedilatildeo de que por existir ainda apenas um comprador para o gaacutes
natural produzido passa tal agente a ser monopsonista153 no mercado podendo exercer tal
poder de forma abusiva em relaccedilatildeo a seus fornecedores
No terceiro modelo154 tem-se a total desverticalizaccedilatildeo da induacutestria com agentes
diversos atuando nas fases de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo do gaacutes natural Com a
introduccedilatildeo do livre acesso a terceiros interessados eacute possiacutevel ainda a criaccedilatildeo de um mercado
atacadista do produto onde ocorram transaccedilotildees diretamente entre produtores e intermediaacuterios
e grandes consumidores eacute o chamado by pass que suprime uma etapa da induacutestria
economizando desta forma com os custos de transaccedilatildeo decorrentes do anteriormente
obrigatoacuterio contrato de transporte
Neste modelo suprime-se tambeacutem o problema verificado com o poder monopsocircnico
do transportadordistribuidor verificado na estrutura anterior pois agora ele natildeo se mostra
153 Trata-se resumidamente do oposto do agente monopolista sendo que focado no lado da demanda e natildeo da oferta O monopsonista tem a capacidade de impor preccedilos de compra aos seus fornecedores de modo a gerar economias inviaacuteveis num modelo de economia perfeita ensejando desta forma a ocorrecircncia do abuso de sua posiccedilatildeo dominante 154 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoCrdquo a figura referenciada
79
como o uacutenico agente capaz de comprar o gaacutes natural devendo atuar em consonacircncia com
outros agentes como traders distribuidoras consumidores industriais e empresas de energia
eleacutetrica
Ressalte-se que em todos os modelos por forccedila do disposto no artigo 58 da Lei do
Petroacuteleo caso se busque a implantaccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da induacutestria jaacute existente para
alguma das estruturas comentadas dever-se-aacute observar que a atividade do transportador teraacute
de comportar tambeacutem o livre acesso de suas instalaccedilotildees mediante justa remuneraccedilatildeo a
eventuais interessados na utilizaccedilatildeo de sua capacidade ociosa
A despeito do grau de abertura agrave competiccedilatildeo neste modelo sua plena aplicaccedilatildeo no
Brasil se mostra inviaacutevel pois o monopoacutelio constitucional dos serviccedilos locais de gaacutes
canalizado (art 25 sect 2ordm da CF) verificado a partir da passagem do gaacutes natural transportado
por estaccedilotildees denominadas tecnicamente de City Gates155 (ldquoportotildees da cidaderdquo) passa a ser
titularizado pelos Estados membros cada qual com sua distribuidora especiacutefica impedindo a
existecircncia de um livre acesso na distribuiccedilatildeo com uma relaccedilatildeo direta entre produtores e
transportadores com consumidores finais
Outro aspecto se daacute em face do alto grau de maturaccedilatildeo e desenvolvimento de uma
induacutestria deste tipo que requer uma razoaacutevel presenccedila de agentes produtores transportadores
e potenciais intermediaacuterios (empresas de trading) bem como uma malha de dutos altamente
capilarizada e inserida nos mais variados tipos de mercado (residencial comercial industrial)
fato este que ainda se mostra insipiente no Brasil
No quarto modelo tem-se uma total separaccedilatildeo entre as atividades de produccedilatildeo
distribuiccedilatildeo e transporte com o acreacutescimo do fato que os transportadores e distribuidores natildeo
155 Segundo a Resoluccedilatildeo ANP n 272005 denomina-se de ldquoponto de entregardquo (art 2ordm XIII) por ser o local onde o Transportador entrega ao Carregador ou a terceiro autorizado o gaacutes natural transportador
80
se mostram mais habilitados a realizar operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural tendo
como uacutenica funccedilatildeo a conduccedilatildeo deste bem do local de produccedilatildeo para onde for consumido
Busca-se desta forma evitar potenciais tratamentos discriminatoacuterios por parte das
transportadoras ou concessionaacuterias de distribuiccedilatildeo especialmente se como no caso do Brasil
a separaccedilatildeo entre empresas que operam na produccedilatildeo e transporte se daacute unicamente pela
obrigaccedilatildeo (no caso da Petrobraacutes) de constituir uma subsidiaacuteria (empresa controlada)
A vantagem do referido modelo estaacute no aumento da concorrecircncia nos mercados
atacadista e varejista com uma clara separaccedilatildeo e especializaccedilatildeo de funccedilotildees entre ambos e o
estabelecimento de preccedilos para o gaacutes natural que reflitam mais a realidade do mercado (e da
lei da oferta e da procura) atraveacutes de contratos de transporte de curto prazo mais flexiacuteveis e
capazes de serem negociados com terceiros caso haja capacidade ociosa
No Brasil a estrutura da induacutestria do gaacutes natural se encontra numa fase de transiccedilatildeo
entre os modelos um e dois pois apenas com a Emenda Constitucional n 0995 e
posteriormente com a Lei do Petroacuteleo eacute que efetivamente o monopoacutelio de direito exercido
pela Petrobraacutes passou a ser contestado Poreacutem apoacutes 40 anos de atividade sem nenhuma
competiccedilatildeo o grau de imersatildeo da empresa na induacutestria em questatildeo praticamente tornou
possiacutevel confundir as duas natildeo sendo possiacutevel para o Brasil imaginar a induacutestria do gaacutes
natural sem a presenccedila da Petrobraacutes
Tem-se portanto um modelo de induacutestria de gaacutes com a presenccedila massiva da estatal na
produccedilatildeo mas tambeacutem com participaccedilatildeo de outros agentes o que formalmente jaacute garantiria
a existecircncia de uma estrutura calcada no segundo modelo conforme se verifica pela figura no
anexo referente agrave atual estrutura da induacutestria de gaacutes natural no Brasil156
Haacute de se ressaltar todavia que a participaccedilatildeo da Petrobraacutes natildeo se resume apenas agraves
atividades de produccedilatildeo onde jaacute haacute concorrecircncia mas tambeacutem no transporte que ainda se
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verifica como um monopoacutelio natural da empresa Eacute ainda detentora de participaccedilatildeo acionaacuteria
na maioria das distribuidoras estaduais estando presente nos Estados de Alagoas Bahia
Distrito Federal Rio de Janeiro Cearaacute Paranaacute Pernambuco Sergipe Maranhatildeo Piauiacute
Goiaacutes Espiacuterito Santo Mato Grosso do Sul Paraiacuteba Rio Grande do Norte Rondocircnia Santa
Catarina e Rio Grande do Sul
Referida participaccedilatildeo eacute feita atraveacutes da Gaspetro que eacute uma subsidiaacuteria integral
(empresa controlada nos termos do art 1098 I do Coacutedigo Civil) da empresa (por ter
participaccedilatildeo acionaacuteria de 100 da Petrobraacutes) criada em maio de 1998 especificamente para
atuar na ampliaccedilatildeo da oferta de gaacutes natural no paiacutes Desta forma a empresa pocircde garantir
mesmo com a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio um controle de mercado tambeacutem agrave jusante do lado
da oferta do produto ou seja em suas duas pontas na produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo157
Essa concentraccedilatildeo de atividades numa uacutenica companhia essencial para o iniacutecio da
induacutestria dados os elevados investimentos necessaacuterios para construir a malha de dutos e de
unidades de processamento necessaacuterias para a comercializaccedilatildeo do energeacutetico em larga escala
com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e a Lei do Petroacuteleo perdeu muito de sua
legitimidade normativa
O processo de evoluccedilatildeo dos modelos da induacutestria do gaacutes natural tem em vista a
ampliaccedilatildeo da competitividade nas suas mais diversas fases (produccedilatildeo transporte
distribuiccedilatildeo) bem como atraveacutes da captaccedilatildeo de investimentos privados (externos ou internos)
interessados em atuar no setor fato este que seraacute tanto melhor atingido quanto mais
contestaacutevel (com reduzidas barreias agrave entrada) ele for Natildeo se pode esquecer ainda que apenas
por meio da ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria de transporte de gaacutes natural eacute que se poderaacute
ofertar em bases equacircnimes um suprimento constante e alternativo de energia logo sendo a
156 Verificar apecircndice figura ldquoErdquo
82
energia um requisito essencial para o desenvolvimento de toda e qualquer atividade produtiva
ela se encontra diretamente relacionada com a reduccedilatildeo das desigualdades regionais portanto
quanto maior for o nuacutemero de agentes interessados ainda que estes se vinculem agrave Petrobras
para a entrada no setor (natildeo ofertando uma concorrecircncia direta com a empresa estatal) desde
que a formaccedilatildeo de eventuais parcerias se decirc de modo a reduzir custos e ampliar a capacidade
de transporte mais interessante e legiacutetimo seraacute sob o ponto de vista constitucional
A chamada desagregaccedilatildeo vertical ou unbundling que preconiza a separaccedilatildeo entre
atividades potencialmente competitivas das natildeo competitivas no intuito de fomentar a
competiccedilatildeo onde for possiacutevel e estabelecer uma regulaccedilatildeo proacute-concorrencial onde a
concorrecircncia natildeo puder se manifestar naturalmente ainda possui pouca influecircncia no modelo
de induacutestria preconizado para o gaacutes natural no Brasil
O unblundling visa portanto conforme claramente demonstrado no quarto modelo agrave
separaccedilatildeo entre as atividades de administraccedilatildeo da infra-estrutura (ou seja a transmissatildeo do
gaacutes natural que compreende as atividades de transferecircncia transporte e distribuiccedilatildeo) das
operaccedilotildees de compra e venda do energeacutetico (realizada por meio de agentes especiacuteficos
denominados de ldquocarregadoresrdquo)
Logo um transportador natildeo pode atuar como carregador e vice versa poreacutem no
Brasil o grau de desagregaccedilatildeo verificado vai apenas ao niacutevel da separaccedilatildeo juriacutedica entre as
empresas natildeo sendo proibido que um mesmo grupo econocircmico constitua duas pessoas
juriacutedicas distintas para explorar cada um dos segmentos como foi feito pela Petrobraacutes que
criou a Transpetro e a Gaspetro Natildeo haacute uma separaccedilatildeo societaacuteria como seria o ideal de
157 A tiacutetulo de ilustraccedilatildeo a Gaspetro conta com uma participaccedilatildeo acionaacuteria na Potigaacutes que eacute a distribuidora do Estado do Rio Grande do Norte de 83 Fonte httpwwwgaspetrocombrpaginadinamicaaspgrupo=284ampapres=publ acesso em 17 de outubro de 2007
83
modo a impedir uma convergecircncia de interesses e possiacuteveis tratamentos favorecidos entre as
empresas integrantes do mesmo grupo econocircmico158
Sendo a Petrobraacutes majoritaacuteria na fase de produccedilatildeo de gaacutes natural e detendo o
monopoacutelio natural da atividade de transporte de gaacutes natural nada impediraacute que tal empresa
utilize o poder de mercado159 que possui para realizar um tratamento diferenciado (seja por
custos discriminatoacuterios excesso de burocratizaccedilatildeo criteacuterios teacutecnicos mais rigorosos entre
outros) entre os agentes interessados em utilizar sua rede de dutos
A questatildeo natildeo eacute de menor relevacircncia nem apenas teoricamente vislumbraacutevel pois no
caso em exame quando se tem um grupo de empresas atuando em fases diferentes da
induacutestria (produccedilatildeo transporte distribuiccedilatildeo a ampliaccedilatildeo da receita da empresa transportadora
(Transpetro) atraveacutes da plena utilizaccedilatildeo da capacidade ociosa de seus dutos por terceiros
poderaacute implicar na diminuiccedilatildeo da receita na etapa de produccedilatildeo em funccedilatildeo da entrada de
novos fornecedores de gaacutes interessados em se valer da estrutura jaacute existente
A possibilidade portanto de negociaccedilatildeo direta entre produtores e distribuidores por
meio de uma transportadora que natildeo seja do grupo envolvido pela Petrobraacutes (onde natildeo haja
participaccedilatildeo acionaacuteria desta ou de suas subsidiaacuterias) eacute remota logo verifica-se uma situaccedilatildeo
em que os novos produtores e demais potenciais carregadores concorrentes teratildeo de se
submeter agrave utilizaccedilatildeo da rede de dutos controlada pela Transpetro bem como por
distribuidoras estaduais cuja participaccedilatildeo acionaacuteria em regra conta com a presenccedila da
Gaspetro
Eacute possiacutevel verificar portanto agrave primeira vista que o principal oacutebice para o
desenvolvimento da induacutestria de gaacutes natural no Brasil se daacute pela excessiva concentraccedilatildeo de
158 Das doze transportadoras de petroacuteleo existentes no Brasil seis possuem participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobras e trecircs contam com participaccedilatildeo de ateacute 50 do capital social Neste sentido httpwwwgasbrasilcombrtecnicasartigosartigoasparCod=550 acesso em 17 de outubro de 2007
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mercado operada pela Petrobraacutes que ainda condiciona todos os planos de investimento do
paiacutes ao cronograma da proacutepria estatal fato este que em razatildeo do baixo nuacutemero de agentes
independentes na fase do transporte implica na perda de interesse de novos investimentos ou
entatildeo no condicionamento destes agrave participaccedilatildeo da estatal
A princiacutepio considerando o grau de maturidade da induacutestria de gaacutes natural no Brasil a
falta de cultura na sua utilizaccedilatildeo que natildeo para fins de geraccedilatildeo de energia eleacutetrica e a baixa
capilaridade da rede de dutos que obedece a loacutegica de crescimento das grandes metroacutepoles e
natildeo chega aos demais centros urbanos por natildeo terem ainda um mercado para o pleno consumo
do energeacutetico a presenccedila massiva de uma empresa com capital puacuteblico se apresentaria
beneacutefica pois conduziria seus planos de investimento agraves determinaccedilotildees do Poder Puacuteblico
Todavia referida loacutegica estatista natildeo mais possui referecircncia na economia de mercado
preconizada pela Constituiccedilatildeo Federal a qual prioriza a livre iniciativa e a livre concorrecircncia
como pilares da nova ordem econocircmica instituiacuteda bem como ao disposto na Lei do Petroacuteleo
que determina o direito ao livre acesso de terceiros interessados na utilizaccedilatildeo dos dutos de
transporte jaacute existentes
De acordo com o atual direcionamento do ordenamento juriacutedico paacutetrio natildeo existe mais
espaccedilo para a concentraccedilatildeo de mercado gerada pela Petrobraacutes nas diversas fases da induacutestria
do gaacutes natural sendo necessaacuteria a evoluccedilatildeo do modelo existente para uma estrutura
desagregada verticalmente com clara separaccedilatildeo entre as atividades de transmissatildeo (transporte
e distribuiccedilatildeo) e de compra e venda do energeacutetico pois soacute dessa forma seraacute possiacutevel prevenir
a ocorrecircncia de tratamentos diferenciados e garantir a entrada de mais agentes econocircmicos
Uma estrutura de mercado verticalmente integrada com trechos ainda submetidos ao
monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa termina por culminar no direcionamento do
159 Trata-se da capacidade que uma empresa possui de impor preccedilos e condiccedilotildees ao mercado independente da postura dos demais agentes econocircmicos envolvidos de modo a excluir a concorrecircncia Cf FORGIONI Paula A
85
comportamento dos proacuteprios interessados em ingressar no segmento160 os quais ao inveacutes de
procurar formalizar uma competiccedilatildeo com as pessoas jaacute existentes terminam por formar
parcerias ou se submeter agraves ingerecircncias do competidor mais forte
A importacircncia de se tentar estabelecer uma competiccedilatildeo real e natildeo apenas legal nos
segmentos mais concentrados da induacutestria eacute imprescindiacutevel logo a fase do transporte de gaacutes
natural que em regra eacute feita por meio de gasodutos mas que tambeacutem pode se ocorrer na
forma liquefeita ou comprimida (atraveacutes do Gaacutes Natural Liquefeito ndash GNL ou Gaacutes Natural
Comprimido - GNC) haacute de ser efetivamente aberta agrave participaccedilatildeo de novos competidores
onde se preserve um tratamento natildeo discriminatoacuterio e que haja o fomento da concorrecircncia
entre os envolvidos
Tem-se pois como maior gargalo para o estabelecimento de uma efetiva competiccedilatildeo
na induacutestria do gaacutes natural o segmento relativo ao transporte do mesmo o qual apesar da
relevacircncia natildeo possui a natureza de um serviccedilo puacuteblico essencial (como se daacute na atividade de
distribuiccedilatildeo) mas que necessariamente deve se pautar pelos ideais de universalizaccedilatildeo e maior
eficiecircncia na prestaccedilatildeo
Para tanto faz-se necessaacuterio observar tal fase da induacutestria natildeo apenas sob a oacutetica
constitucional e do direito ao desenvolvimento mas tambeacutem segundo suas proacuteprias
caracteriacutesticas de bem de uso essencial (essential facility) ao desenvolvimento do restante da
cadeia e cuja forma de contrataccedilatildeo e precificaccedilatildeo se mostraratildeo determinantes para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria ou sua estagnaccedilatildeo
Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 318 160 Trata-se do trinocircmio Estrutura-Conduta-Desempenho modelo baacutesico de organizaccedilatildeo industrial idealizado ainda na deacutecada de 30 em Harvard que pode ser caracterizado pela influecircncia que cada aspecto do mercado exerce sobre o seu momento posterior Nesse contexto em razatildeo das condiccedilotildees de oferta e demanda tem-se um mercado estruturado de forma mais ou menos concentrada com variabilidade de barreiras agrave entrada e nuacutemero de agentes fato este que por sua vez influi na conduta dos competidores e dos potenciais entrantes especialmente nas estrateacutegias a tomar para garantir sua parcela de mercado e consequumlentemente um desempenho satisfatoacuterio em mateacuteria de lucros e custos Cf BAGNOLI Vicente Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 118 (nota 23)
86
23 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL SOB A PERSPECTIVA
CONSTITUCIONAL
Para entender a relevacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural em relaccedilatildeo ao
tema proposto se faz necessaacuterio compreender natildeo apenas a influecircncia que tal atividade possui
para a manutenccedilatildeo e crescimento da matriz energeacutetica nacional mas tambeacutem o conceito que
se procura denotar ao utilizar a expressatildeo ldquoreduccedilatildeo das desigualdades regionaisrdquo
Afinal sob qual perspectiva o transporte de gaacutes natural poderaacute influir para a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais Eis o cerne da questatildeo
O conceito de desigualdade ora utilizado se encontra estabelecido no artigo 3ordm da Carta
Magna quando esta dispotildee em seu inciso III como objetivo fundamental da Repuacuteblica a
reduccedilatildeo das desigualdades sociais e regionais Natildeo se trata de uma afirmaccedilatildeo poliacutetica ou
despida de qualquer significado A partir deste momento o legislador constituinte originaacuterio
traccedilou uma meta vinculante ateacute mesmo para todo o restante da Constituiccedilatildeo e
consequumlentemente ao ordenamento juriacutedico dela derivado
Passa-se neste momento para o artigo 177 e seguintes do texto constitucional que
tratam da Ordem Econocircmica e Financeira sendo para alguns doutrinadores a Constituiccedilatildeo
Econocircmica161 inserida no interior da Constituiccedilatildeo ao traccedilar num soacute Tiacutetulo praticamente todas
as regras para a ordenaccedilatildeo das atividades econocircmicas sejam estas capitaneadas pelo Estado
ou pela iniciativa privada
A atividade de transporte de gaacutes natural inserida no Capiacutetulo I artigo 177 IV passa a
se submeter portanto agrave principiologia constitucional derivada dos ditames da Ordem
161 Constituiccedilatildeo Econocircmica representa o espaccedilo compreendido na Carta Magna que agrega um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da atividade econocircmica visando a sua transformaccedilatildeo rejeitando desta maneira o ideal de que o mercado seria auto-regulaacutevel Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo Econocircmica e
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Econocircmica estabelecida devidamente consolidada no caput do artigo 170 que consolida o
sistema capitalista de produccedilatildeo como o sistema econocircmico162 a ser adotado e a livre iniciativa
como postulado para interpretaccedilatildeo dos princiacutepios elencados dentre os quais a livre
concorrecircncia defesa do consumidor funccedilatildeo social da propriedade e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais e sociais
O transporte de gaacutes natural todavia seja ele realizado por meio de dutos sob a forma
liquefeita ou agrave granel se apresenta como uma atividade preteacuterita a toda essa normatividade de
imperatividade indiscutiacutevel acima delineada portanto desde o seus primoacuterdios a atividade de
transporte obedeceu a uma loacutegica e principiologia proacuteprias claramente dissonante da que se
verifica atualmente
Para se confirmar tal discrepacircncia faz-se preciso realizar uma digressatildeo histoacuterica e
observar o protagonista que ainda se apresenta como principal agente ou player163
responsaacutevel pela descoberta e difusatildeo do gaacutes natural na matriz energeacutetica nacional que eacute a
Petrobraacutes
Criada em 03 de outubro de 1953 por Getuacutelio Vargas pela Lei n 2004 a Petroacuteleo
Brasileiro SA efetivamente marca o iniacutecio da moderna induacutestria petroliacutefera no paiacutes detendo
por mais de quatro deacutecadas o monopoacutelio em todos os segmentos das atividades econocircmicas
relativas ao petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
Desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 33 No mesmo sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 70 162 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 163 Player eacute a denominaccedilatildeo comumente utilizada pelos integrantes da induacutestria do petroacuteleo para designar os agentes que participam da mesma
88
Toda a estrutura desenvolvida nesse periacuteodo natildeo se perdeu com a flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio em 1995 pois sua participaccedilatildeo no mercado de transporte de gaacutes natural jaacute se
encontrava totalmente consolidada
A atividade de transporte dependente ainda em larga escala de uma intrincada rede de
dutos para se viabilizar economicamente ainda estava longe de ser considerada tecnicamente
ldquomadura164rdquo refletindo a realidade histoacuterica que permeou os investimentos feitos pela
Petrobraacutes notadamente focados nas maiores metroacutepoles urbanas do paiacutes daquele tempo e
atualmente quais sejam Satildeo Paulo e Rio de Janeiro
Desde o iniacutecio natildeo se pensou o transporte de gaacutes natural como alternativa para a
integraccedilatildeo energeacutetica nacional seja pela insipiecircncia do mercado consumidor bem como pela
falta de reservas provadas e da dificuldade de armazenamento do produto que se torna mais
econocircmico pela sua queima do que com a sua conservaccedilatildeo A ciecircncia de que as reservas de
gaacutes existentes no paiacutes satildeo de volume consideraacutevel165 dependeram de intensos investimentos
em tecnologia que soacute na uacuteltima deacutecada renderam frutos com a descoberta de campos com
capacidade de produccedilatildeo suficientes para elevar o gaacutes natural agrave categoria de alternativa
energeacutetica ao proacuteprio petroacuteleo
Natildeo se trata eacute bom ressaltar de substituir o petroacuteleo ou a hidroeletricidade pelo gaacutes
natural mas de diversificar a matriz energeacutetica brasileira de acordo com as peculiaridades e
164 O mercado eacute tido como ldquomadurordquo quando aleacutem de possuir uma intricada rede de dutos atingindo todo um paiacutes existe um amplo grau de concorrecircncia em todas as fases de negociaccedilatildeo da mercadoria desde a sua produccedilatildeo ateacute a comercializaccedilatildeo fato este que natildeo se verifica no Brasil pela existecircncia do monopoacutelio dos Estados na distribuiccedilatildeo (art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal) o grau de concentraccedilatildeo exercido pela Petrobraacutes no transporte e a falta ainda de uma separaccedilatildeo juriacutedica e contaacutebil capaz de reduzir tal monopoacutelio e garantir a presenccedila de novos agentes 165 Em 2006 as reservas provadas de gaacutes natural ficaram em torno de 3479 bilhotildees msup3 um aumento de 135 em relaccedilatildeo a 2005 Deste montante soacute no mecircs de fevereiro de 2007 a produccedilatildeo nacional foi de aproximadamente 491 milhotildees de msup3d sendo um volume 228 superior ao registrado no mecircs de janeiro de 2007 e 29 superior agrave produccedilatildeo de fevereiro de 2006 Fonte httpwwwanpgovbrdocgas2007boletimgas_200702pdf acesso em 20 de junho de 2007
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potencialidades regionais166 garantindo uma maior universalizaccedilatildeo dos investimentos em
induacutestrias de base que ainda se encontram estritamente pontuadas em regiotildees especiacuteficas do
paiacutes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do transporte de gaacutes natural se
apresenta possiacutevel a partir do reconhecimento pelas autoridades competentes que o
desenvolvimento econocircmico para beneficiar a totalidade da populaccedilatildeo demanda natildeo apenas
o acuacutemulo de capitais e o investimento isolado em determinadas regiotildees do paiacutes que jaacute se
encontrem industrializadas mas tambeacutem no fomento agravequelas ainda carentes de
industrializaccedilatildeo
Tal fato soacute se mostra possiacutevel atraveacutes da implantaccedilatildeo de uma infra-estrutura energeacutetica
em tais regiotildees notadamente a Norte e Nordeste que seja capaz de atrair a iniciativa privada
e suas induacutestrias as quais necessitam para tornar viaacutevel qualquer empreendimento laacute
iniciado de um suprimento contiacutenuo barato e de boa qualidade de energia que torne
sustentaacuteveis as atividades realizadas e sem maiores riscos regulatoacuterios quanto ao seu
fornecimento167
Retornando aos ditames constitucionais e tendo em consideraccedilatildeo que a Carta Magna
natildeo pode ser interpretada em tiras168 ou seja atraveacutes de dispositivos isolados uns dos outros
torna-se forccediloso reconhecer que quando se discute a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
166 Explorar as potencialidades regionais significa dar prioridade agrave capacidade de geraccedilatildeo energeacutetica mais adequada agrave regiatildeo analisada natildeo se limitando apenas ao modelo de hidreleacutetricas e teacutermicas mas levando em consideraccedilatildeo tambeacutem a energia solar e eoacutelica que no RN se mostra com um imenso potencial de crescimento 167 Em mateacuteria de processamento de gaacutes natural por exemplo a Regiatildeo Nordeste se apresenta como a segunda maior do paiacutes jaacute a regiatildeo Norte se mostra a mais ociosa em razatildeo da ausecircncia de uma rede de dutos capaz de escoar sua produccedilatildeo As duas regiotildees ironicamente comportam a segunda colocaccedilatildeo em mateacuteria de reservas provadas de gaacutes atraacutes apenas do Rio de Janeiro e isoladamente o Amazonas se mostra em segundo lugar (por Estado) com 153 (vide nota de rodapeacute da paacutegina 58) 168 Eros Grau preconiza que ao se interpretar e aplicar um texto normativo tal natildeo pode se dar isoladamente portanto a aplicaccedilatildeo do direito natildeo leva em conta apenas um enunciado individualizadamente mas todo o sistema onde ele se encontra inserido Quando o autor fala sobre interpretar em tiras quer dizer exatamente isso uma interpretaccedilatildeo isolada que natildeo leve em conta o contexto em que o enunciado se encontre pois como natildeo haacute textos legais isolados deve-se ter em conta as influecircncias que eles exercem uns nos outros Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 175
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natildeo se poderaacute fazecirc-la sem por exemplo o desenvolvimento nacional (art 3ordm inciso II) ou
seja por estarem necessariamente interligados os objetivos com os princiacutepios da ordem
econocircmica para se restringir a anaacutelise apenas a esses dois pontos da Constituiccedilatildeo natildeo se
poderaacute fazer um estudo constitucional da influecircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
sem previamente verificar qual a consequumlecircncia e finalidade desse transporte
consubstanciados na reduccedilatildeo das desigualdades regionais e no desenvolvimento nacional
Deve-se entender previamente agrave anaacutelise do transporte propriamente dito como este se
encaixaraacute na qualidade de instrumento transformador da realidade existente para que natildeo
continue a figurar apenas como perpetuador do modelo ateacute entatildeo adotado e o papel dos
objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica deteacutem uma relevante influecircncia
para o correto direcionamento dessa atividade
O conceito de desigualdade regional levado em consideraccedilatildeo neste trabalho eacute o de uma
situaccedilatildeo isonomicamente discrepante (essencialmente no aspecto econocircmico) entre as
diversas regiotildees do paiacutes (norte nordeste centro-oeste sul e sudeste)
Essa desigualdade ou falta de isonomia se apresenta por meio dos indicadores soacutecio-
econocircmicos169 como o Iacutendice de Desenvolvimento Humano ndash IDH de riqueza e
escolarizaccedilatildeo das citadas regiotildees ou seja a falta de um planejamento soacutecio-econocircmico para
todo o paiacutes resultou em ilhas de excelecircncia e bolsotildees de pobreza na concentraccedilatildeo de riqueza e
da pobreza na industrializaccedilatildeo e na falta dela
As desigualdades regionais refletem tais contrastes ou seja o investimento localizado
a industrializaccedilatildeo que apenas beneficiou determinadas regiotildees seja em decorrecircncia de
169 O Iacutendice de Desenvolvimento Humano - IDH utilizado pela Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas ndash ONU foi criado visando a aperfeiccediloar os meacutetodos estatiacutesticos de anaacutelise do grau de disparidades existentes entre os paiacuteses que natildeo mais podia ser feito exclusivamente pela renda per capita em razatildeo desta soacute levar em consideraccedilatildeo o fator econocircmicoO IDH se mostrou um modelo mais completo pois reuacutene natildeo apenas o estudo da questatildeo econocircmica mas tambeacutem a longevidade (esperanccedila de vida ao nascer) e a educaccedilatildeo (alfabetizaccedilatildeo e taxa de matriacutecula)Cf SCHOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Porto Alegre Sergio
91
circunstacircncias histoacutericas ou devido a um planejamento econocircmico focado estritamente em
determinadas partes do paiacutes
Natildeo se pode buscar tal reduccedilatildeo todavia sem a utilizaccedilatildeo de um planejamento
macroeconocircmico consolidado para todo o paiacutes focado nas potencialidades e limitaccedilotildees de
cada regiatildeo bem como na necessidade de tratamento diferenciado agravequelas historicamente
menos favorecidas
De acordo com o artigo 174 do texto constitucional as novas funccedilotildees estatais de
agente normativo e fiscalizador da atividade econocircmica170 se perfazem por meio da
fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento sendo este uacuteltimo determinante para o setor puacuteblico e
indicativo para o setor privado
Verifica-se portanto que com a Constituiccedilatildeo de 1988 o Estado passou a adquirir
competecircncias e limitaccedilotildees distintas das suas estruturaccedilotildees anteriores pois nunca antes uma
Constituiccedilatildeo havia preconizado como papel do Estado unicamente o caraacuteter de agente
normativo e regulador da atividade econocircmica bem como pela responsabilidade de realizaccedilatildeo
de um planejamento apenas indicativo para os particulares
Trata-se de uma feiccedilatildeo mais subsidiaacuteria que preconiza os investimentos privados e a
saiacuteda do Estado de suas funccedilotildees preciacutepuas como o monopoacutelio da exploraccedilatildeo do petroacuteleo
atuando mais como gerente que agente da atividade econocircmica
Importante esclarecimento se verifica no paraacutegrafo primeiro do artigo 174 da
Constituiccedilatildeo Federal o qual esclarece como papel da legislaccedilatildeo ordinaacuteria o estabelecimento
Antonio Fabris 2000 p 143 Sobre IDH vide ainda BNDES Visatildeo do desenvolvimento BNDES lanccedila iacutendice de desenvolvimento social nordm 29 disponiacutevel em wwwbndesgovbr acesso em 17 de junho de 2007 p 2 170 O conceito de atividade econocircmica utilizado no artigo 174 da Constituiccedilatildeo procura accedilambarcar tanto as accedilotildees empreendidas pelo Poder Puacuteblico no cumprimento de seu mister que se daacute pelos serviccedilos puacuteblicos como tambeacutem as accedilotildees empreendidas pela iniciativa privada onde o Estado soacute poderia adentrar por meio de meacutetodos interventivos em razatildeo de natildeo ser uma prestaccedilatildeo de sua titularidade exclusiva Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 92
92
das diretrizes e bases do planejamento para o desenvolvimento nacional equilibrado o que
em outras palavras repercute diretamente na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Tem-se entatildeo da correlaccedilatildeo da atividade de transporte de gaacutes natural a necessaacuteria
observacircncia desta aos imperativos da reduccedilatildeo das desigualdades regionais desenvolvimento
nacional e ao planejamento que por ser determinante ao setor puacuteblico necessariamente
vincularaacute a protagonista do setor qual seja a Petrobraacutes por ainda ser uma empresa estatal
A importacircncia da atividade de transporte se daacute em razatildeo de ser esta que realiza a
ligaccedilatildeo das usinas geradoras de energia ao mercado consumidor da mesma ou seja sem um
sistema de transporte bem interligado pode-se ateacute ter um excedente energeacutetico que este natildeo
seraacute utilizado (como se daacute no caso do Amazonas que eacute o segundo maior em reservas poreacutem
deteacutem uma capacidade de processamento ociosa em razatildeo da ausecircncia de infra-estrutura para
o escoamento da produccedilatildeo) tornando-se ocioso e acarretando os problemas pelos quais o paiacutes
passou durante o apagatildeo energeacutetico em 2001 decorrente exatamente da falta de planejamento
e de uma rede de transmissatildeo bem interligada171
O planejamento energeacutetico no contexto ora analisado perpassa pela diversificaccedilatildeo da
sua matriz e da necessidade de interligaccedilatildeo daiacute a relevacircncia do investimento na ampliaccedilatildeo do
transporte de gaacutes natural que pelo volume de suas reservas e da induacutestria jaacute existente
representaria um excelente avanccedilo em tal processo
Sendo assim tatildeo importante o tratamento do transporte de gaacutes natural natildeo pode ser
feito nos moldes de uma atividade econocircmica como outra qualquer mas tendo em
consideraccedilatildeo que ela se mostra como essencial para o desenvolvimento de outras atividades
171 Segundo Vieira mais do que chuva faltou accedilatildeo poliacutetica para fazer cumprir a legislaccedilatildeo pelos agentes puacuteblicos e privados na aacuterea de energia deflagrando uma crise anunciada Para o citado autor o que faltou literalmente foi a expansatildeo das linhas de transmissatildeo (ou seja planejamento) pois no fim de 2000 e iniacutecio de 2001 houve aacutegua em excesso em Itaipu fato este que poderia ter aliviado a crise se esta tivesse sido utilizada para economizar no uso dos reservatoacuterios da regiatildeo sudeste o que natildeo ocorreu em razatildeo da ausecircncia da 3ordf linha de Itaipu que ainda natildeo estava concluiacuteda CF VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 174
93
natildeo apenas da induacutestria do petroacuteleo mas tambeacutem de qualquer estabelecimento industrial
comercial ou ateacute mesmo residencial que necessite de energia
Quando se fala em transporte de gaacutes natural portanto se estaacute tratando natildeo apenas do
gaacutes em si mas de sua relevacircncia como energeacutetico essencial estaacute-se transportando energia
que eacute a mateacuteria prima baacutesica para o desenvolvimento de qualquer empreendimento puacuteblico ou
privado
A induacutestria do gaacutes natural se caracteriza ao contraacuterio da induacutestria do petroacuteleo
propriamente dita por possuir um sistema de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do seu bem
extremamente interligado denominado jaacute previamente de induacutestria de rede172 pois depende
para a movimentaccedilatildeo do seu produto de toda uma malha de dutos que interliguem as
unidades de produccedilatildeo processamento transporte e distribuiccedilatildeo Os investimentos nesta rede
satildeo portanto altiacutessimos e sempre de meacutedio a longo prazos pois a interligaccedilatildeo em um paiacutes de
dimensotildees continentais como o Brasil natildeo se faz em poucos anos daiacute a necessidade
novamente de um planejamento energeacutetico
O transporte em si natildeo eacute uma atividade fim eacute uma atividade meio pois tem a funccedilatildeo
preciacutepua de interligar as zonas produtoras com as distribuidoras do produto feito em regime
monopoacutelico pelas distribuidoras estaduais (as quais possuem com exceccedilatildeo da de Satildeo Paulo
participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobraacutes) logo natildeo eacute o transporte que gera renda mas
a consequumlecircncia deste ao entregar o produto ao seu destinataacuterio que iraacute dar iniacutecio agrave geraccedilatildeo e
distribuiccedilatildeo de riquezas
Assim como a eletricidade (energia eleacutetrica) a energia como um todo deve ser vista
com um ideal universalizador de alcance indiscriminado a todas as regiotildees do paiacutes pois soacute
assim seraacute possiacutevel garantir um miacutenimo de isonomia para a concorrecircncia entre tais regiotildees na
busca de um desenvolvimento social e economicamente equilibrado
94
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais passa pelo reconhecimento do transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso essencial que necessita ser universalizado a fim de garantir a
oportunidade de um crescimento industrial e comercial agraves regiotildees do paiacutes que foram
convenientemente esquecidas durante a industrializaccedilatildeo brasileira
Eacute por meio do transporte e da universalizaccedilatildeo da energia que se garantiraacute a base para o
desenvolvimento e a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o gaacutes natural tem o potencial de
ser um importante instrumento de mudanccedila dessa realidade
O atual sistema econocircmico e as estruturas de mercado tais quais elas foram criadas
precisam se adaptar para o alcance dos objetivos e princiacutepios constitucionais ou seja longe
de se apresentar como um instrumento de manutenccedilatildeo do status quo o transporte de gaacutes
natural deve ser um meio para a modificaccedilatildeo da realidade fato este que depende
especialmente da mudanccedila de mentalidade dos governantes e autoridades puacuteblicas que ainda
permeiam sua ideologia pela oacutetica estritamente economicista da teoria econocircmica da
regulaccedilatildeo173 sem levar em consideraccedilatildeo os claros ditames constitucionais
24 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL E A NECESSIDADE DO
PLANEJAMENTO
Natildeo se discute a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural seja este
nacional ou importado como meio essencial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e
consequumlentemente para o proacuteprio desenvolvimento do paiacutes
172 Vide subtoacutepico 21 173 Referida teoria propugna um modelo de Estado de intervenccedilatildeo miacutenima privilegiando a economia de mercado amplamente livre fulcrada na livre iniciativa e auto-regulaccedilatildeo pois o mercado seria um agente mais competente para alocar seus recursos de maneira mais eficiente que se tivesse o direcionamento do Estado Tal corrente de pensamento se desenvolveu por meio dos ideoacutelogos da Escola de Chicago especialmente nas deacutecadas de 70 e 80 tendo a frente autores como Aaron Director e Ronald Coase nos anos 50 bem como Milton Friedman (capitalism and freedom) George J Stigler (The theory of economic regulation) Richard Posner (Theories of economic regulation) Friedrich H Hayek (The Constitution of liberty) dentre outros
95
O fornecimento estaacutevel com boa qualidade e de baixo de custo de energia limpa e
economicamente viaacutevel seja para a geraccedilatildeo eleacutetrica ou teacutermica eacute imprescindiacutevel para a
diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica brasileira de forma sustentaacutevel a curto meacutedio e longo
prazos
O papel do gaacutes natural no contexto ora traccedilado se mostra a cada dia mais importante
especialmente em razatildeo da contiacutenua alta dos preccedilos do petroacuteleo no mercado internacional e do
passivo ambiental por este gerado
Atualmente entretanto natildeo se pode mais relegar este bem agrave pouca importacircncia dada
dez anos atraacutes pois a anaacutelise da atividade de transporte se mostra essencial para a
consolidaccedilatildeo do disposto na teleologia da legislaccedilatildeo do setor que pugna por um mercado
competitivo nos moldes idealizados pela Carta Magna no artigo 170
Eacute no transporte contudo no momento que se daacute anterior agrave passagem do bem para as
distribuidoras estaduais que se verifica o ponto central para a consolidaccedilatildeo de um mercado
competitivo de gaacutes natural no paiacutes e da proacutepria ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente
A atividade de transporte todavia por se tratar de uma induacutestria cujas escalas somente
tecircm seus custos reduzidos e lucros potencializados a partir de um elevado grau de interligaccedilatildeo
e com um nuacutemero crescente de usuaacuterios se mostra no Brasil incapaz de comportar um grande
nuacutemero de concorrentes
Conforme ressaltado previamente o fato da existecircncia de um monopoacutelio natural torna
o setor jaacute naturalmente avesso ao fomento da concorrecircncia por se mostrar incapaz de
viabilizar a presenccedila de um nuacutemero ainda que reduzido de competidores em face dos
elevados custos para a entrada e permanecircncia no mercado
O fato do transporte de gaacutes natural depender de uma malha de dutos para seu
escoamento termina por inserir tal fase da induacutestria ao monopoacutelio natural de uma uacutenica
empresa o que em regiotildees onde ainda inexiste malha dutoviaacuteria ou onde ela eacute reduzida
96
condiciona sua criaccedilatildeo e ampliaccedilatildeo agraves empresas (ou empresa) que atua no segmento
imediatamente anterior ou seja na produccedilatildeo pelo claro interesse que possuem os produtores
de ver seu produto comercializado (natildeo se podendo desconsiderar que o gaacutes natural ainda se
mostra plenamente substituiacutevel por outros insumos de custo inferior como carvatildeo e oacuteleo
combustiacutevel)
Na praacutetica portanto o transporte se torna refeacutem das empresas mais capitalizadas e
detentoras do maior nuacutemero de concessotildees de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo o que no Brasil
qualifica a Petrobraacutes como um agente protagonista
A ausecircncia de uma separaccedilatildeo societaacuteria todavia entre a empresa principal e suas
subsidiaacuterias perpetua o modelo de integraccedilatildeo vertical ainda existente consolidando o
monopoacutelio natural e potencializando praacuteticas abusivas do poder econocircmico detido contra os
concorrentes nos segmentos passiacuteveis de competiccedilatildeo como a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo
(seja esta realizada pelos carregadores ou entatildeo na relaccedilatildeo da distribuidora com os
consumidores finais)
A atividade regulatoacuteria exercida pela ANP que natildeo deve ser confundida com atividade
regulamentadora174 (esta uacuteltima eacute prerrogativa do presidente da Repuacuteblica art 84 IV da
Constituiccedilatildeo Federal) passa portanto a assumir um importante papel no desenvolvimento da
temaacutetica ora discutida175 pois seraacute a ANP em uacuteltima instacircncia (e enquanto natildeo se criar um
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural) que poderaacute tentar implementar um modelo
de induacutestria minimamente competitivo no segmento do transporte
Sendo encarregada de implementar a Poliacutetica Energeacutetica Nacional agrave ANP ficou
estabelecido o dever de aplicar a Lei do Petroacuteleo a qual em todo seu conteuacutedo relegou
174 A regulamentaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo poliacutetica no exerciacutecio de impor regras secundaacuterias jaacute a regulaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo administrativa decorrente de uma abertura da lei Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 132 175 Conforme verificado no subtoacutepico 21
97
apenas quatro artigos para tratar do transporte de petroacuteleo derivados e gaacutes natural localizados
no capiacutetulo VII artigos 56 57 58 e 59
No artigo 56 tem-se a definiccedilatildeo atual do regime juriacutedico aplicaacutevel qual seja a
autorizaccedilatildeo a ser concedida pela ANP para a atividade de transporte (seja a que tiacutetulo for
por dutos via navios criogecircnicos entre outros) e tambeacutem a questatildeo da transferecircncia de
titularidade do bem ou seja de uma operaccedilatildeo posterior de venda do gaacutes natural entre
carregadores
O artigo 57 nada inova ou contribui no tratamento mais especiacutefico da mateacuteria pois se
trata de uma mera regra de transiccedilatildeo do antigo regime juriacutedico ao atual estabelecido na
proacutepria Lei do Petroacuteleo para a Petrobraacutes e demais empresas proprietaacuterias de dutos e
equipamentos de transporte que no prazo de 180 dias teriam as autorizaccedilotildees emitidas
O artigo 58 tratou do livre acesso agraves instalaccedilotildees de transporte para terceiros
interessados mediante o pagamento de um valor previamente acordado entre as partes ou a
ser estabelecido pela ANP em caso de divergecircncia bem como o direito de preferecircncia de
utilizaccedilatildeo do titular dos dutos pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees Natildeo esclarece portanto que
tipo de estrutura se trata se relativa ao transporte de petroacuteleo ou gaacutes natural
O artigo 59 uacuteltimo relativo ao capiacutetulo em questatildeo se refere agrave possibilidade da
reclassificaccedilatildeo dos dutos de transporte em dutos de transferecircncia mediante comprovaccedilatildeo de
um interesse de terceiros na sua utilizaccedilatildeo
Essa escassa previsatildeo legal conspirou para a manutenccedilatildeo de uma induacutestria
verticalizada com elevadas barreiras agrave entrada no segmento ora estudado especialmente pelo
98
fato de natildeo determinar uma separaccedilatildeo societaacuteria176 entre os diversos agentes presentes nos
segmentos de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo
Uma anaacutelise mais detida de tais artigos em consonacircncia com a forma como se daacute o
transporte de gaacutes natural haacute de ser feita inicialmente sobre o regime juriacutedico aplicaacutevel qual
seja a autorizaccedilatildeo e posteriormente sobre o processo de reclassificaccedilatildeo dos dutos pois os
dutos de transferecircncia precedem os de transporte na movimentaccedilatildeo do gaacutes natural para soacute
entatildeo ser levantada a questatildeo do livre acesso prevista no artigo 58 e consequumlentemente o
tratamento como bens de acesso (essential facilities) bem como o problema da precificaccedilatildeo
essencial para a manutenccedilatildeo do modelo existente ou sua modificaccedilatildeo para uma estrutura proacute-
competitiva
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP
O uso das autorizaccedilotildees como instrumento de outorga de direitos e deveres por parte
do Poder Puacuteblico deve verificar o regime juriacutedico177 aplicaacutevel agraves mesmas fatos este que no
acircmbito do direito econocircmico enseja um tratamento diferenciado do modelo claacutessico
vislumbrado no direito administrativo
Haacute de se observar portanto no tocante ao referido instituto (autorizaccedilatildeo) suas
similaridades e discrepacircncias do modelo original claacutessico do direito administrativo bem como
sua proacutepria finalidade a qual iraacute ensejar a outorga (ou natildeo) pelo ente regulador e se no
tocante aos projetos de lei de reforma da Lei do Petroacuteleo se mostra juridicamente viaacutevel a
substituiccedilatildeo pelo instituto da concessatildeo
176 A separaccedilatildeo eacute meramente juriacutedica pois conforme determina o artigo 65 a Petrobraacutes ficou encarregada de constituir uma subsidiaacuteria com atribuiccedilotildees especiacuteficas para atuar na operaccedilatildeo e construccedilatildeo dos seus dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural 177 A expressatildeo ldquoregime juriacutedicordquo deve ser entendida como o tratamento juriacutedico dado pelo ordenamento a um determinado fato logo havendo diferenccedila na hipoacutetese ou na estatuiccedilatildeo (antecedente e consequumlente normativos que formam a estrutura loacutegica da norma juriacutedica) eacute porque independente da identidade de nomenclatura ter-se-
99
Inicialmente considere-se que a autorizaccedilatildeo ora discutida se encontra subsumida ao
poder regulador (e natildeo regulamentador) conferido pela Lei do Petroacuteleo agrave ANP (art 8ordm caput
incisos V e VI) sendo esta uma das primeiras distinccedilotildees em relaccedilatildeo ao instituto correlato
claacutessico
A autorizaccedilatildeo regulatoacuteria para o transporte de gaacutes natural se caracteriza por seu caraacuteter
vinculado178 fato este passiacutevel de criacutetica pelo fato da vinculaccedilatildeo ter sido estabelecida atraveacutes
de um instrumento normativo infralegal sem qualquer fundamentaccedilatildeo legal na Lei do
Petroacuteleo tendo como fonte formal mediata os princiacutepios da Ordem Econocircmica
Constitucional estatuiacutedos no art 170 da Carta Magna (que trata dos princiacutepios gerais da
atividade econocircmica) que refletem uma nova partilha de atribuiccedilotildees entre a sociedade e o
Estado bem como o novo enfoque (privatiacutestico) a ser dado para determinadas atividades
A proacutepria escolha pela Lei do Petroacuteleo para utilizar o instituto da autorizaccedilatildeo (com as
suas devidas especializaccedilotildees) caracteriza de imediato uma opccedilatildeo pelo regime juriacutedico de
direito privado adotado perante a atividade objeto do mesmo em contraposiccedilatildeo por exemplo
agrave delegaccedilatildeo de concessatildeo para a fase da distribuiccedilatildeo que configura monopoacutelio constitucional
dos Estados e eacute tratada em razatildeo disso como um serviccedilo puacuteblico (regida pelas normas de
direito puacuteblico adotando os compromissos de generalidade na prestaccedilatildeo modicidade das
tarifas e de continuidade do serviccedilo)
A opccedilatildeo pela autorizaccedilatildeo portanto reflete uma decisatildeo poliacutetica sobre a atividade em
relaccedilatildeo ao seu grau de imprescindibilidade e importacircncia para a sociedade pois aleacutem de
excluiacute-la da esfera de abrangecircncia dos princiacutepios e regras atinentes ao serviccedilo puacuteblico (cuja
aacute institutos juriacutedicos distintos CF FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 172 178 Natildeo deve ser confundida com a licenccedila administrativa A autorizaccedilatildeo vinculada se mostra como uma nova modalidade criada pela Lei Geral de Telecomunicaccedilotildees (Lei n 947297) e que se diferencia da licenccedila por se dar essencialmente sobre uma atividade de titularidade estatal enquanto que a licenccedila versa sobre atividades de titularidade da iniciativa privada Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 197
100
amplitude de atividades varia conforme os valores de cada sociedade em cada eacutepoca
analisada) busca-se uma maior eficiecircncia em sua prestaccedilatildeo (mais celeridade e menos
burocratizaccedilatildeo)
De acordo com o conceito claacutessico de autorizaccedilatildeo esta se mostra definida como um
ato administrativo discricionaacuterio e precaacuterio conferido de forma unilateral pelo Poder Puacuteblico
para que o autorizataacuterio exerccedila determinada atividade ou utilize certo bem puacuteblico em seu
interesse exclusivo ou predominante179 Eacute regida portanto pelos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade da Administraccedilatildeo que mesmo verificando a aptidatildeo do requerente natildeo se
mostra obrigada a conferir o referido ato bem como com a sua outorga natildeo garante sua
preservaccedilatildeo podendo ser revogada180 a qualquer momento
Com relaccedilatildeo agrave modalidade de autorizaccedilatildeo vinculada existente nas atividades de
transporte de petroacuteleo e gaacutes natural esta se mostra natildeo apenas no artigo 8ordm V e VI da Lei do
Petroacuteleo mas tambeacutem em seu artigo 56181 Ao contraacuterio do modelo claacutessico as condicionantes
criadas pela ANP para revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo eliminam sua precariedade bem como natildeo
se trata mais de um ato que se extingue quando conferida pois afastando-se do regime
juriacutedico de direito puacuteblico que submete os serviccedilos puacuteblicos concedidos e permitidos (aleacutem da
possibilidade daqueles autorizados nos termos do art 21 da CF) passa a atuar como
reguladora do mercado com o ldquoexpliacutecito propoacutesito de orientar e conformar positivamente a
179 FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 67 180 Nas autorizaccedilotildees vinculadas a revogaccedilatildeo natildeo se opera devendo a extinccedilatildeo se dar apenas por meio da cassaccedilatildeo caducidade decaimento renuacutencia ou anulaccedilatildeo Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 169 181 Lei n 947897 Art 56 Observadas as disposiccedilotildees das leis pertinentes qualquer empresa ou consoacutercio de empresas que atender ao disposto no art 5deg poderaacute receber autorizaccedilatildeo da ANP para construir instalaccedilotildees e efetuar qualquer modalidade de transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural seja para suprimento interno ou para importaccedilatildeo e exportaccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico A ANP baixaraacute normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de traacutefego
101
atividade autorizada no sentido da realizaccedilatildeo de uns objetivos previamente programados ou
ao menos implicitamente definidos nas normas aplicaacuteveis182rdquo
As autorizaccedilotildees vinculadas ainda refletem a existecircncia de um direito subjetivo do
requerente se mostrando portanto declaratoacuterias e natildeo constitutivas de direito (como no caso
das discricionaacuterias) pois a partir do preenchimento de todos os requisitos objetivos e
subjetivos183 poderatildeo os interessados requerer ao Poder Puacuteblico sua outorga
No caso da Lei do Petroacuteleo esta natildeo faz uma referecircncia expressa agrave natureza da
autorizaccedilatildeo se discricionaacuteria ou vinculada tendo tais especificaccedilotildees ficado a cargo da ANP
(realizada atraveacutes da Portaria n 17098) quando do exerciacutecio de sua competecircncia regulatoacuteria
A atividade de transporte de gaacutes natural em face dos elevados custos para sua
realizaccedilatildeo da proacutepria caracteriacutestica do mercado em questatildeo que se mostra refrataacuterio a um
ambiente de livre e atomizada concorrecircncia bem como pela relevacircncia que possui atualmente
para a diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (fato este que se modificou para a atual
configuraccedilatildeo desde a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal onde as circunstacircncias eram
outras) natildeo pode admitir para a entrada de novos agentes e exerciacutecio da atividade que esta se
decirc por meio de um modelo de autorizaccedilatildeo claacutessico onde sua outorga pode ser revogada ad
nutum poreacutem conforme jaacute criticado previamente essa maior estabilidade do instituto juriacutedico
deveria ter sido prevista na proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria a qual em momento algum garantiu
margem de atuaccedilatildeo para que o ente regulador inovasse na ordem juriacutedica ainda que para
aperfeiccediloar o sistema que lhe foi confiado regular
A ausecircncia de garantias de estabilidade natildeo se mostra compatiacutevel com o transporte de
gaacutes natural o qual assim como na distribuiccedilatildeo demanda um tempo bastante razoaacutevel (na
182 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo FERNANDEZ Tomaacutes-Ramoacuten Curso de derecho administrativo Tomo II 10ordf ed Madri Civitas 2001 apud FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 69 (rodapeacute 29) 183 Vide art 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo bem como a Portaria n 17098 da ANP jaacute analisados no subtoacutepico 21
102
distribuiccedilatildeo os contratos se mostram com lapsos temporais de ateacute 30 anos) para cobrir os
custos iniciais
Fato eacute que esse modelo de autorizaccedilatildeo nunca foi juridicamente questionado logo a
despeito dos viacutecios encontrados no mesmo natildeo se pode simplesmente ignorar sua existecircncia e
relevacircncia
Excluiacuteda portanto a possibilidade de utilizaccedilatildeo das autorizaccedilotildees discricionaacuterias
claacutessicas (ressalvadas todas as consideraccedilotildees jaacute efetuadas quanto ao modelo vinculado)
observe-se ainda que natildeo se pode confundir conforme salientado previamente a autorizaccedilatildeo
vinculada com a licenccedila administrativa pois esta versa sobre atividades de titularidade da
sociedade enquanto que a autorizaccedilatildeo vinculada trata de atividades de titularidade puacuteblica o
que no caso do transporte se verifica pelo disposto nos arts 4ordm e 5ordm da Lei do Petroacuteleo184 que
tratam de atividades sujeitas ao monopoacutelio da Uniatildeo e a possibilidade destas serem
concedidas ou autorizadas
Haacute de se destacar ainda que a Lei do Petroacuteleo estabeleceu um caso claacutessico de
discricionariedade tiacutepica ao utilizar o verbo ldquopoderaacuterdquo quando da outorga das autorizaccedilotildees
para a atividade de transporte (art 56) e que a princiacutepio poderiam servir de criacutetica agrave
afirmaccedilatildeo de que se trataria na verdade de uma autorizaccedilatildeo claacutessica e natildeo vinculada pois
submetida aos criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo
Tal contradiccedilatildeo todavia eacute meramente superficial A aparente discricionariedade se
mostra muito mais ampla na vagueza do enunciado normativo (no termo utilizado pela regra
juriacutedica) que na norma em si verificaacutevel apenas na praacutetica no ato da aplicaccedilatildeo do direito
184 Lei n 947897 Art 4deg Constituem monopoacutelio da Uniatildeo nos termos do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal as seguintes atividades IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem como o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e de gaacutes natural Art 5deg As atividades econocircmicas de que trata o artigo anterior seratildeo reguladas e fiscalizadas pela Uniatildeo e poderatildeo ser exercidas mediante concessatildeo ou autorizaccedilatildeo por empresas constituiacutedas sob as leis brasileiras com sede e administraccedilatildeo no Paiacutes (grifos pessoais)
103
apoacutes um exerciacutecio preacutevio de interpretaccedilatildeo dos textos legais Em face do caso concreto a
discricionariedade se reduz devendo se submeter ainda ao impeacuterio do princiacutepio da
razoabilidade185 e da maacutexima concretizaccedilatildeo da finalidade da lei que no caso em tela natildeo se
exime da existecircncia de um forte interesse puacuteblico (apesar de natildeo se tratar de um serviccedilo
puacuteblico sob o aspecto unicamente dogmaacuteticonormativista)
Deve-se ainda visualizar a discricionariedade natildeo como um poder ou um ato conferido
ao administrador ou regulador mas como um dever juriacutedico de cumprir com uma finalidade
legal e para qual foi garantido de maneira instrumental um poder correlato186 que caso natildeo
utilizado dentro dos limites da razoabilidade e da oacutetima concretizaccedilatildeo da norma juriacutedica
aplicada187 poderaacute ser revisto pelo Judiciaacuterio
A mera utilizaccedilatildeo de um termo (que natildeo se confunde com conceito) juriacutedico
indeterminado tal qual o foi pela Lei do Petroacuteleo natildeo garante de per si portanto a
possibilidade de se estar diante de um dever amplamente discricionaacuterio do administrador pois
a vagueza do termo utilizado soacute pode configurar na praacutetica a accedilatildeo discricionaacuteria em face do
caso concreto e apoacutes a aplicaccedilatildeo do direito consistente na interpretaccedilatildeo e criaccedilatildeo de conceitos
referentes ao termo em questatildeo e ao contexto em que se encontra situado
185 Utiliza-se o conceito de discricionariedade proposto por Celso Antonio Bandeira de Mello que associa a liberdade de escolha do administrador agrave opccedilatildeo que melhor atinja os resultados esperados pela teleologia da norma sem o que resultaria na possibilidade de invalidaccedilatildeo pelo Judiciaacuterio Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 48 186 Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 15 187 Natildeo se pode confundir ao analisar o deverpoder discricionaacuterio do administrador puacuteblico as diferenccedilas existentes entre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito e sua concretizaccedilatildeo pois aquela consiste na criaccedilatildeo com base nos termos juriacutedicos previstos abstratamente na lei de uma norma individual com conceitos criados pela metalinguagem juriacutedica jaacute a concretizaccedilatildeo se daacute quando da execuccedilatildeo desta norma individual criada pelo inteacuterprete no caso concreto sob anaacutelise A discricionariedade administrativa se situa num momento posterior agrave aplicaccedilatildeo do direito mas anterior agrave sua concretizaccedilatildeo onde apoacutes a criaccedilatildeo da norma individual se mostram possiacuteveis duas ou mais opccedilotildees a cargo do administrador que deveraacute se pautar com base na razoabilidade na escolha que melhor alcance as finalidades do texto legal Neste sentido FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 43 168
104
Natildeo satildeo os termos da lei que se mostram vinculantes mas o seu conteuacutedo extraiacutedo
por um processo de interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito que gera os conceitos juriacutedicos
subsequumlentes que criam a norma individual sem a qual tem-se um mero enunciado
normativo
Quando o texto (ou enunciado) normativo portanto estabelece uma claacuteusula
condicional ao afirmar ldquoobservados os requisitos estabelecidos em leirdquo (art 56 caput Lei do
Petroacuteleo) e posteriormente confere a possibilidade das empresas que cumpram com todos
estes requisitos a obtenccedilatildeo de uma autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio de determinada atividade o
termo juriacutedico indeterminado que ora se analisa qual seja ldquopoderaacuterdquo diz respeito natildeo ao ente
regulador competente para conferir a autorizaccedilatildeo mas ao proacuteprio requerente interessado que
caso ainda se mostre interessado optaraacute pela outorga ou natildeo da autorizaccedilatildeo
A vinculaccedilatildeo do ato autorizador se mostra ainda mais clara ao se verificar o disposto
no paraacutegrafo uacutenico do citado artigo 56 quando trata do dever da ANP em baixar normas sobre
a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua
titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de
traacutefego que demonstram natildeo a possibilidade de opccedilatildeo entre conferir ou natildeo a autorizaccedilatildeo
segundo criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade mas sim tal qual ocorre com as licenccedilas
administrativas acaso verificadas todas as condiccedilotildees necessariamente teratildeo de ser conferidas
Nesse contexto a adequaccedilatildeo do requerente interessado frente aos requisitos para a
conferecircncia de autorizaccedilatildeo estabelecidos pelo ente regulador comete a este o deverpoder de
realizar a referida outorga especialmente se esta garantir mais que uma declaraccedilatildeo do direito
existente do requerente um reforccedilo agrave concorrecircncia em um mercado ainda altamente
concentrado e submetido ao impeacuterio de praticamente um uacutenico agente
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia
105
A ANP procurou normatizar as atividades relativas aos condutos de gaacutes natural por
meio de resoluccedilotildees e portarias administrativas como a de n 1701998 que visa ldquoestabelecer a
regulamentaccedilatildeo para a construccedilatildeo a ampliaccedilatildeo e a operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou
de transferecircncia de petroacuteleo seus derivados gaacutes natural inclusive liquumlefeito biodiesel e
misturas oacuteleo dieselbiodieselrdquo
Tais instrumentos aleacutem de aacutegeis no tocante agrave elaboraccedilatildeo se comparados ao
procedimento legislativo ordinaacuterio funcionam tambeacutem como otimizadores de tempo e de
qualidade pois teoricamente seratildeo isentos de pressotildees poliacuteticas e voltados inteiramente para
a aacuterea que procuram regular Referidas normas se apresentam como opccedilotildees administrativas
as quais embora elaboradas com maior densidade teacutecnica sobre um setor da economia
previamente deslegalizado natildeo visam mais agrave aplicaccedilatildeo de uma regra legislativa predefinida
mas agrave harmonizaccedilatildeo de interesses e valores contrapostos por meio da ponderaccedilatildeo que iraacute
definir a nova normatizaccedilatildeo a ser adotada188
A despeito da intriacutenseca especialidade dos textos emitidos pelas agecircncias estes natildeo
podem na raiz de sua teleologia se distanciar dos princiacutepios constitucionais que norteiam a
atividade econocircmica regulada logo a busca da concretizaccedilatildeo dos princiacutepios constitucionais
como o da reduccedilatildeo das desigualdades regionais deveraacute sempre nortear a elaboraccedilatildeo de
qualquer enunciado normativo por mais teacutecnico e aparentemente distanciado do destinataacuterio
final qual seja a populaccedilatildeo em geral bem como os proacuteprios agentes econocircmicos envolvidos
Retornando agrave questatildeo dos dutos de transporte e de transferecircncia verifica-se mesmo na
regulaccedilatildeo operada pela ANP uma patente lacuna regulatoacuteria no tocante ao seu detalhado
regime juriacutedico fato este originaacuterio da proacutepria lei de origem a qual natildeo esclareceu
taxativamente a forma como deveriam ser diferenciados tais bens
106
Um estudo hermenecircutico sistemaacutetico poreacutem natildeo pode levar em consideraccedilatildeo ao
analisar um instituto juriacutedico apenas o seu regramento legal infraconstitucional pelo
contraacuterio deve pautar a pesquisa inicialmente na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal pois atraveacutes
dela eacute que se poderaacute traccedilar o delineamento interpretativo mais adequado agrave soluccedilatildeo do caso
concreto
Sendo o escopo neste momento a discriminaccedilatildeo de funccedilotildees entre os dutos de
transporte e de transferecircncia uma das formas de realizar tal accedilatildeo eacute por meio da anaacutelise das
competecircncias envolvidas especialmente no tocante ao livre acesso aos dutos de transporte
que natildeo eacute passiacutevel de ocorrer com relaccedilatildeo aos de gasodutos de transferecircncia
A Constituiccedilatildeo Federal disciplina a atividade de transporte genericamente no seu
artigo 22 XI tratando o mesmo como de competecircncia privativa da Uniatildeo e mais
especificamente no setor petroacuteleo estabelece tal atividade como monopoacutelio federal189
cuidando de especificar no tocante ao gaacutes natural que o monopoacutelio independeraacute de qualquer
origem do mesmo (ou seja tanto nacional quanto estrangeiro)
Note-se que a terminologia ldquotransporterdquo foi usada genericamente sem especificar em
que momento da transiccedilatildeo da refinaria agrave distribuidora ela se daria Tal fato foi detalhado no
artigo 25190 da Constituiccedilatildeo Federal que garantiu aos Estados a exclusividade na exploraccedilatildeo
local de gaacutes canalizado e desta forma estabeleceu a primeira distinccedilatildeo a ser considerada para
efeito de separaccedilatildeo do regime juriacutedico que ora se procura traccedilar
188 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 114 Trata-se de procurar conciliar os distintos e conflitantes interesses que permeiam a atividade regulatoacuteria que satildeo o dos entes regulados dos consumidores e aqueles relativos ao proacuteprio Poder Puacuteblico 189 Art 177 Constituem monopoacutelio da Uniatildeo () IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem assim o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e gaacutes natural de qualquer origem 190 Art 25 sect2ordm - Cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concessatildeo os serviccedilos locais de gaacutes canalizado na forma da lei vedada a ediccedilatildeo de medida provisoacuteria para a sua regulamentaccedilatildeo
107
O transporte dos derivados de petroacuteleo incluiacutedos aiacute o gaacutes canalizado por gasodutos
deve ser uma atividade de interesse geral para os agentes econocircmicos nos termos da definiccedilatildeo
trazida pela Lei do Petroacuteleo191 a qual apenas realiza tal conceituaccedilatildeo afirmando se tratar de
uma forma de ldquomovimentaccedilatildeordquo em meio ou percurso considerado de interesse geral
Grande parte da querela existente acerca dos dutos de transporte se daacute por natildeo existir
uma maior clareza acerca do que seja esse ldquointeresse geralrdquo Longe de se querer excluir
referida discussatildeo interessa verificar ateacute que ponto a normatizaccedilatildeo existente poderaacute auxiliar
na atividade interpretativa sem se correr o risco da imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada por parte
da proprietaacuteria dos dutos de transporte ou tambeacutem sem se imiscuir na propriedade dos dutos
de transferecircncia ou de distribuiccedilatildeo que satildeo exclusivos da proprietaacuteria (refinaria) e dos
Estados respectivamente
Ressalte-se portanto que o fato da distribuiccedilatildeo ter de ocorrer junto aos usuaacuterios finais
do serviccedilo de gaacutes canalizado jaacute representa importante distinccedilatildeo a qual associada agrave convenccedilatildeo
da utilizaccedilatildeo do city-gate192 facilitou ainda mais a atividade do inteacuterprete quanto agrave
discriminaccedilatildeo dos dutos de transporte e consequumlente sobre quem caberaacute a regulaccedilatildeo (se a
Uniatildeo pela ANP por meio de autorizaccedilotildees ou os Estados via contratos de concessatildeo)
O fato da regulaccedilatildeo se dar pela ANP jaacute denota implicitamente que se estaacute discutindo
a priori a atividade de transporte de gaacutes canalizado posto ser mateacuteria constitucionalmente
determinada Os requisitos baacutesicos para a atividade de interpretaccedilatildeo portanto estatildeo claros
ficando pendente apenas o esclarecimento do jaacute citado e vago conceito de ldquointeresse geralrdquo
191 Art 6ordm VII - Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral 192 Trata-se de uma estaccedilatildeo de transferecircncia de custoacutedia do gaacutes natural segundo a terminologia utilizada na induacutestria que visa transferir a propriedade do gaacutes natural para a concessionaacuteria estadual De acordo com parecer da Secretaria de Direito Econocircmico ndash SDE de nordm 0800002100897-91 esta estabelece como marco para o iniacutecio da distribuiccedilatildeo de gaacutes o transporte feito apoacutes o city-gate
108
o que pode ser feito pela anaacutelise do mercado relevante em questatildeo e dos agentes e
destinataacuterios envolvidos bem como suas localizaccedilotildees em todo o seguimento a ser observado
A estrutura existente de gaacutes canalizado no Brasil compreende uma malha de dutos de
transporte de aproximadamente 5407 km de extensatildeo bem como de 2233 km em mateacuteria de
dutos de transferecircncia o que totaliza uma meacutedia em valores datados de 2004 de 7640 km de
gasodutos193
No acircmbito do transporte a ANP procura regular sua atividade atraveacutes da Portaria n
17098 que apresenta os requisitos necessaacuterios bem como todos os documentos que devem
ser enviados agrave agecircncia para obtenccedilatildeo de autorizaccedilatildeo para instalaccedilatildeo de dutos e de diversas
resoluccedilotildees especialmente as de nuacutemero 27 28 e 29 jaacute analisadas no subtoacutepico 21
Segundo a portaria citada (art 1ordm sect1ordm) eacute possiacutevel designar como sendo uma instalaccedilatildeo
de transporte ou de transferecircncia os ldquodutos terminais terrestres mariacutetimos fluviais e
lacustres bem como unidades de liquefaccedilatildeo de gaacutes natural e de regaseificaccedilatildeo de GNLrdquo
No acircmbito do transporte procura restringir ainda mais a entrada de novos agentes ao
estabelecer como requisito prioritaacuterio o fato de que a empresa interessada possua no seu
contrato social exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte (art 6ordm caput) como uacutenicas a serem exercidas
Essa diferenciaccedilatildeo juriacutedica (que natildeo se daacute no acircmbito societaacuterio) objetiva que o
transportador atue de forma a garantir uma maior eficiecircncia na sua prestaccedilatildeo de serviccedilo o que
significa uma constante e crescente ampliaccedilatildeo na sua capacidade de transporte sem a
imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada capazes de reduzir o nuacutemero de agentes interessados de
modo a proteger o mercado dos seus acionistas (via reserva de mercado restriccedilatildeo agrave
193 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2004) Compromissos existentes ao longo da cadeia de gaacutes natural contratos de transporte (versatildeo preliminar) Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0062004 Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806 P 4
109
concorrecircncia manutenccedilatildeo de altos preccedilos para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura de transporte
entre outros)194
Sendo a normatizaccedilatildeo aplicaacutevel para tal mercado integralmente de competecircncia da
ANP e que esta no uso de suas atribuiccedilotildees ainda natildeo chegou a esclarecer perfeitamente
referida distinccedilatildeo ainda existem no plano faacutetico importantes discussotildees acerca da
caracterizaccedilatildeo de tais dutos195 (como no caso da reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen e
Aratu-Camaccedilari) No caso da Lei do Petroacuteleo a distinccedilatildeo entre as atividades de transporte e
transferecircncia se daacute unicamente pelo interesse na movimentaccedilatildeo do bem196 posto que ambas
possuem a mesma funccedilatildeo de base qual seja a ldquomovimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou
gaacutes naturalrdquo logo a diferenciaccedilatildeo eacute de caraacuteter subjetivo a depender da conceituaccedilatildeo que for
dada ao chamado ldquointeresse geralrdquo constante no inciso artigo 6ordm inciso VII
Como natildeo eacute esclarecida na citada norma serviraacute assim de elemento para uma
posterior classificaccedilatildeo dos gasodutos pois seraacute atraveacutes da existecircncia do citado interesse na
194 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2002) Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em httpwwwanpgovbrgt Acesso em 260806 p 7 Muito mais viaacutevel para atingir tal objetivo seria atraveacutes de uma separaccedilatildeo societaacuteria entre as empresas atuantes nas diversas fases da induacutestria do gaacutes natural pois a mera separaccedilatildeo juriacutedica natildeo impede que uma empresa que atua por exemplo na produccedilatildeo tenha participaccedilatildeo acionaacuteria no transporte (ou em outro segmento) fato este que poderaacute influir nas decisotildees tomadas pela transportadora 195 De acordo com a Portaria nordm 2062004 a decisatildeo em primeira instacircncia no processo de reclassificaccedilatildeo de gasodutos se encontra a cargo do superintendente da Superintendecircncia de Comercializaccedilatildeo e Movimentaccedilatildeo de Petroacuteleo seus Derivados e Gaacutes Natural - SCPANP 196 Lei n 947897 Art 6ordm VII Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral VIII Transferecircncia movimentaccedilatildeo de petroacuteleo derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio ou explorador das facilidades (grifos estranhos) (grifos pessoais)
Ao falar de ldquoproprietaacuteriordquo o inciso se refere ao transportador do bem e quando utiliza a expressatildeo ldquoexplorador das facilidadesrdquo procura fazer referecircncia ao chamado carregador que eacute o titular do petroacuteleo derivados ou gaacutes natural a ser transportado As definiccedilotildees de transportador e carregador se encontram na Resoluccedilatildeo nordm 272005 da ANP que assim estabelece Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte
110
praacutetica que se poderaacute conceituar um duto como de transporte ou entatildeo realizar sua eventual
reclassificaccedilatildeo
Em face desta lacuna na Lei do Petroacuteleo a atividade interpretativa se faz necessaacuteria
para trazer a lume o sentido de fundo da expressatildeo o conteuacutedo que dela se espera se
portanto a mesma estaacute fazendo referecircncia a algum interesse puacuteblico e neste caso tratar-se-ia
de ser regida pelos princiacutepios de direito administrativo ou se eacute algo mais restrito a ser
submetida agrave normatizaccedilatildeo jusprivatista
A definiccedilatildeo do regime juriacutedico que submete tal noccedilatildeo portanto eacute essencial para se
esclarecer como se daraacute sua interpretaccedilatildeo sob quais princiacutepios gerais do direito deveraacute ser
mais diretamente submetida (aleacutem daqueles referentes agrave ordem econocircmica e financeira
estabelecidos na Carta Magna)
Esta necessidade de determinar qual regime juriacutedico deve ser aplicaacutevel ao estudo dos
conceitos se verifica clara em razatildeo do rigorismo cientiacutefico que deve ser utilizado para a
interpretaccedilatildeo dos mesmos sem correr o risco do uso de determinaccedilotildees extrajuriacutedicas o que
no acircmbito do direito econocircmico onde as normas ora estabelecidas possuem guarida
apresenta um risco constante em razatildeo da tentadora possibilidade de avocaccedilatildeo dos termos das
ciecircncias econocircmicas para a interpretaccedilatildeo de enunciados juriacutedicos A interpretaccedilatildeo portanto
haacute de ser pautada segundo determinado regramento de princiacutepios estabelecidos em funccedilatildeo do
regime juriacutedico aplicaacutevel para o instituto que se estuda natildeo se limitando apenas agrave norma mas
ao todo sistemaacutetico em que se insere tendo como iniacutecio os escalotildees mais altos
consubstanciados nos princiacutepios
Trata-se de ldquointerpretar a norma segundo os resultados esperadosrdquo197 pois realizar a
interpretaccedilatildeo de um instituto fora do regime juriacutedico a que ele deva ser submetido
197 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 230
111
desconsiderando tambeacutem a realidade para a qual o mesmo foi construiacutedo se verifica um
verdadeiro contra-senso
Sendo o direito uma obra circunstancial gerada pelas necessidades de uma eacutepoca
determinada estaacute ele destinado a produzir os efeitos nesta realidade que sejam queridos pelos
seus criadores198 logo natildeo se poderaacute interpretar voltando ao caso em anaacutelise o conceito de
interesse geral fora do regime juriacutedico ao qual ele se encontre inserido pois eacute neste arcabouccedilo
normativo que se poderaacute extrair os resultados finaliacutesticos esperados quando da sua elaboraccedilatildeo
Conveacutem salientar que a denominaccedilatildeo utilizada pela Lei do Petroacuteleo de interesse geral
(art 6ordm VII) ou interesse de terceiros (art 59 caput) natildeo pode ser literalmente assimilada
como sendo um interesse puacuteblico totalmente difuso A despeito da importacircncia do referido
mercado para o desenvolvimento nacional o ingresso no mesmo depende de qualidades
uacutenicas de alta especializaccedilatildeo e poder de investimento logo apenas quem tiver a capacidade
de cumprir com os requisitos estabelecidos na Portaria n 17098 eacute que poderaacute reclamar
eventual interesse na utilizaccedilatildeo dos dutos
O citado interesse importante ressaltar deve estar relacionado agrave utilizaccedilatildeo direta do
gasoduto199 seja para a retirada de gaacutes natural do mesmo atraveacutes dos pontos de recepccedilatildeo e de
entrega seja no seu transporte fato este que iraacute depender tambeacutem do modelo de induacutestria que
se espera consolidar (de acordo com aqueles quatro previamente analisados) que poderaacute
ampliar ou restringir o nuacutemero de potenciais interessados no produto
Dados os inuacutemeros questionamentos relativos agrave conceituaccedilatildeo dos gasodutos tendo em
vista a forma pouco clara como se deu sua normatizaccedilatildeo importantes liccedilotildees podem ser
extraiacutedas de casos praacuteticos como o processo para reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-
198 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 212 199 Nos termos da resoluccedilatildeo n 272005 da ANP em seu art 2ordm XI entende-se por interessado a empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural
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Camaccedilari200 no qual conforme parecer emitido pela Procuradoria da Agecircncia Reguladora
Bahiana ndash AGERBA procurou-se defini-los a partir da sua efetiva atribuiccedilatildeo ou seja
independente da denominaccedilatildeo legal que se decirc aos mesmos esta haveraacute de observar o
elemento faacutetico e com base neste realizar as devidas adequaccedilotildees (atraveacutes do processo de
reclassificaccedilatildeo)201
A destinaccedilatildeo funcional do gasoduto se apresenta portanto como elemento essencial
para a configuraccedilatildeo da classificaccedilatildeo do mesmo poreacutem saber a quem ele serve e como serve
demanda a anaacutelise do jaacute propalado ldquointeresse geralrdquo ou de ldquoterceirosrdquo nos limites jaacute traccedilados
para o mesmo no presente estudo Em outro caso claacutessico de reclassificaccedilatildeo do gasoduto
Atalaia-Fafen202 eacute possiacutevel a constataccedilatildeo natildeo apenas da forma como vem se dando a
destinaccedilatildeo funcional dos gasodutos bem como se eacute tratado o interesse geral (ou de terceiros)
servindo tal anaacutelise de paradigma para o processo de distinccedilatildeo ora buscado especialmente em
virtude de proceder do oacutergatildeo responsaacutevel para a normatizaccedilatildeo do setor econocircmico
No parecer final sobre a mateacuteria a ANP consignou que natildeo existe qualquer
diferenciaccedilatildeo fiacutesica ou teacutecnica entre as atividades de transporte e de transferecircncia pois ambas
servem para a movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e derivados tal qual disposto no art 6ordm VII e VIII
doravante a distinccedilatildeo passa a ser feita em face da destinaccedilatildeo funcional do duto sobre a forma
como o mesmo eacute utilizado e para quem ele serve nos termos da parte final do inciso VIII do
art 6ordm da Lei do Petroacuteleo
200 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2005) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-Camaccedilari como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072005-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006 201 () a classe a que pertence um gasoduto natildeo se determina em princiacutepio como parece evidente a partir de caracteriacutesticas fiacutesicas (como diacircmetro) nem operacionais (como pressatildeo ou qualidade do gaacutes) nem tampouco pela qualidade do gaacutes contido nas tubulaccedilotildees A partir de uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo Federal um gasoduto deve ser classificado como de produccedilatildeo de transporte de distribuiccedilatildeo ou de consumo conquanto sirva para tais atividades 202 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2004) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de
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Os dutos de transferecircncia em relaccedilatildeo ao aspecto faacutetico se caracterizam por levarem o
gaacutes da planta de produccedilatildeo ateacute as UPGN e destas unidades ateacute os dutos de transporte Logo
como os referidos dutos se localizam em regra em aacutereas de propriedade do proacuteprio produtor
tanto o meio (o proacuteprio gasoduto) como o percurso (local por onde passa o duto) seriam de
interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio das instalaccedilotildees Ou seja para ser tratado como
um duto de transferecircncia este soacute pode interessar economicamente a um uacutenico explorador das
suas facilidades
A partir do momento em que ele se apresente viaacutevel economicamente para terceiros
deveraacute necessariamente ser reclassificado fato este que por representar na praacutetica uma forma
de desapropriaccedilatildeo para o titular das instalaccedilotildees (pois apenas os dutos de transporte satildeo
obrigados a se submeter ao livre acesso das suas instalaccedilotildees) ainda se mostra permeado de
duacutevidas acerca da sua viabilidade para aumentar a atratividade do mercado em razatildeo dos
elevados custos envolvidos e o risco de sem que seja estabelecido um miacutenimo de quarentena
para que fossem amortizados os investimentos realizados o proprietaacuterio seja obrigado a
compartilhar sua infra-estrutura com terceiros interessados Os dutos de transporte portanto
transcendem o domiacutenio do produtor atravessando diversos Municiacutepios e Estados da
Federaccedilatildeo (ateacute mesmo paiacuteses como no caso do Gasbol203) ateacute chegarem aos locais onde se
daraacute a transferecircncia de propriedade (para as distribuidoras estaduais) logo todo o percurso do
gasoduto de transporte neste contexto eacute tido como de interesse geral
Esclarecendo-se a distinccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia atraveacutes da
conceituaccedilatildeo do interesse geral e da destinaccedilatildeo funcional da infra-estrutura (ou seja para
quem ela serve se apenas ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees ou potencialmente para terceiros)
reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072004-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006
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deve-se passar ao proacuteximo momento da anaacutelise que eacute a caracterizaccedilatildeo da rede de transporte
como um bem de imprescindiacutevel valor para o desenvolvimento de atividades econocircmicas
dependentes do energeacutetico transportado
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)
No direito essa valorizaccedilatildeo de determinados bens ou serviccedilos como uma essential
facility ou bem de acesso204 reflete a importacircncia dos mesmos nos setores submetidos a uma
situaccedilatildeo de monopoacutelio estrutural (natural) e onde a concorrecircncia pode se apresentar mais
maleacutefica que beneacutefica em razatildeo dos custos envolvidos e do mercado relevante205 existente
incapaz de absorver duas ou mais empresas para prestar o mesmo serviccedilo
203 Trata-se do Gasoduto Brasil-Boliacutevia 204 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo vem de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expressa Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado 205 Entende-se por mercado relevante o local onde os agentes econocircmicos realizam suas transaccedilotildees comerciais ou seja eacute onde a concorrecircncia se verifica A importacircncia de sua exata definiccedilatildeo se daacute pelo fato que a aplicaccedilatildeo das regras antitruste demanda uma delimitaccedilatildeo clara do local (mercado relevante geograacutefico) e dos bens envolvidos (mercado relevante material) logo sem esses direcionamentos bem como o periacuteodo de tempo a ser analisado (quando se deu a concorrecircncia e eventual desrespeito agrave mesma) impossiacutevel seraacute a aplicaccedilatildeo da lei de defesa da concorrecircncia em seus criteacuterios mais baacutesicos (se haacute abuso de poder econocircmico se o mercado estaacute estruturado em forma de monopoacutelio oligopoacutelio monopsocircnio oligopsocircnio) pois quanto mais difuso for o mercado maior a dificuldade de verificar a incidecircncia dos institutos concorrenciais (a verificaccedilatildeo de posiccedilatildeo dominante por meio da dominaccedilatildeo de 20 do mercado ndash art 20 sect3ordm da Lei nordm 888494 - ficaraacute prejudicada) Segundo Forgioni ldquoa partir do momento em que as praacuteticas satildeo vedadas por produzirem (ou poderem produzir) efeitos anticoncorrenciais a determinaccedilatildeo da ilicitude passaraacute pela delimitaccedilatildeo do mercado relevante no qual esses efeitos seratildeo sentidosrdquo Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 230 231
115
Em tais condiccedilotildees a doutrina dos bens de acesso busca guarida nos princiacutepios
constitucionais da funccedilatildeo social da propriedade e da livre iniciativa que indiretamente
reforccedilam a imperatividade do compartilhamento desde que atendidas as condiccedilotildees para a
existecircncia de uma essential facility e que natildeo existam objeccedilotildees (recusas justificaacuteveis para se
negar o acesso)
A existecircncia deste tipo de bem (de acesso) no ordenamento juriacutedico brasileiro se daacute
natildeo apenas pela proacutepria evoluccedilatildeo da doutrina juriacutedica e da dinacircmica social que sempre se
encontra agrave frente do direito mas tambeacutem pelo fato de que desde a proclamaccedilatildeo da Repuacuteblica
sempre se cultuou a existecircncia de alguma espeacutecie de monopoacutelio estatal206
A evoluccedilatildeo da ordem econocircmica para o atual regime da livre concorrecircncia que passa a
ser tido como princiacutepio constitucional e natildeo apenas como instrumento da poliacutetica econocircmica
estatal desencadeou o desenvolvimento de uma nova hermenecircutica sobre os princiacutepios
liberais claacutessicos como a livre-iniciativa propriedade privada e a liberdade contratual agora
todos submetidos a uma interpretaccedilatildeo focada na produccedilatildeo do bem-estar social da populaccedilatildeo
Natildeo se tratam mais de princiacutepios fins em si mesmos mas vinculados agrave concretizaccedilatildeo
de uma realidade especiacutefica que eacute a da justiccedila social e os demais objetivos estatuiacutedos no
artigo 3ordm da Constituiccedilatildeo Federal
Eacute dentro dessa nova dinacircmica interpretativa que o conceito de bens de acesso se
desenvolveu e em paralelo agrave doutrina internacional das essential facilities adquiriu
relevacircncia juriacutedica para ser algo efetivamente concreto e cogente natildeo mais fruto apenas de
extrapolaccedilotildees teoacutericas
No setor de energia notadamente por se apresentar como uma induacutestria de rede em
especial aquelas que constituem a infra-estrutura energeacutetica do paiacutes a atividade do transporte
206 O perfil estatista e concentrador sempre foi uma caracteriacutestica do Estado brasileiro e o monopoacutelio se mostra como apenas mais um dos elementos desse modelo em que o Poder Puacuteblico deveria ser o principal agente
116
se mostra como o ponto central do sistema207 pois seja no caso do gaacutes natural ou entatildeo para
a energia eleacutetrica apenas a existecircncia de uma ampla malha de interconexatildeo garantiraacute os
retornos crescentes de escala necessaacuterios para garantir o pagamento dos custos e assegurar os
lucros
Eacute em razatildeo destas economias de escala que se verifica uma tendecircncia para a
concentraccedilatildeo do capital ou seja na busca da eficiecircncia208 as empresas tendem a se fundir e
no Brasil pela predominacircncia de deacutecadas de um regime legal de monopoacutelio essa realidade
natildeo foi diferente209
Esse modelo de concentraccedilatildeo de mercado todavia difere frontalmente da estrutura
idealizada pelos paiacuteses mais desenvolvidos em mateacuteria de gaacutes natural onde a prioridade se
verifica exatamente na desconcentraccedilatildeo dos agentes da cadeia (modelo quatro jaacute analisado)
que eacute o chamado unbundling210 tal qual verificaacutevel nos Estados Unidos e Austraacutelia exemplos
paradigmaacuteticos do processo de desverticalizaccedilatildeo (tambeacutem chamado de ldquodesempacotamentordquo)
promotor dos serviccedilos puacuteblicos Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 242 243 207 A ampliaccedilatildeo das redes de infra-estrutura energeacutetica encontra-se diretamente relacionada com o desenvolvimento tecnoloacutegico das estruturas de interconexatildeo onde a atividade de transporte de gaacutes natural (e correlatamente de transmissatildeo de energia eleacutetrica) passa a representar o centro do sistema por ser uma condiccedilatildeo sine qua non para a ampliaccedilatildeo da escala geograacutefica de operaccedilatildeo das empresas atuantes no setor Cf Regulaccedilatildeo Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis Rio de Janeiro ANP 2001 p 31 32 (Seacuteries ANP nordm 1) 208 A ideacuteia de eficiecircncia buscada no contexto ora analisado eacute a da possibilidade de reduccedilatildeo dos custos de negociaccedilatildeo para a produccedilatildeo de determinado produto no interior de uma empresa em detrimento da necessidade de utilizaccedilatildeo de outros agentes no mercado para a fabricaccedilatildeo da mesma mercadoria ou seja a eficiecircncia (econocircmica) implica na anaacutelise da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo atraveacutes da concentraccedilatildeo de todo o processo produtivo no interior de uma mesma empresa o que em uacuteltima instacircncia seria capaz de beneficiar o consumidor com preccedilos menores pela economia gerada 209 Resultando nos problemas verificados no uacuteltimo trimestre do ano de 2007 com o risco de desabastecimento de gaacutes natural para a induacutestria em decorrecircncia do baixo volume de aacutegua nos reservatoacuterios das hidreleacutetricas fato este que poderaacute demandar a ativaccedilatildeo das usinas teacutermicas e que possuem prioridade na utilizaccedilatildeo do gaacutes natural transportado pela Petrobraacutes que eacute atualmente a uacutenica empresa supridora do produto 210 A ideacuteia do unbundling implica na desagregaccedilatildeo total das fases integrantes da induacutestria do gaacutes natural por meio da separaccedilatildeo da oferta do transporte e da distribuiccedilatildeo Segundo Camacho (CAMACHO Fernando Tavares Regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 20) o desempacotamento evita que as companhias de gasodutos restrinjam a competiccedilatildeo no mercado atacadista de gaacutes por meio de imposiccedilatildeo de barreiras a entrada (incompatibilidade de redes burocracia preccedilos exorbitantes baixa qualidade do serviccedilo) Ao eliminar tal distorccedilatildeo aumenta-se o nuacutemero de agentes econocircmicos que compram gaacutes no mercado atacadista e o revendem no downstream a um preccedilo mais competitivo Esse desempacotamento (ou desagregaccedilatildeo vertical) tambeacutem eacute analisado por Nester (NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e
117
Para elevar o transporte de gaacutes natural agrave categoria de um bemserviccedilo de acesso
essencial211 (essential facility) em razatildeo deste tipo de classificaccedilatildeo natildeo ser taxativamente
positivado pelo ordenamento juriacutedico brasileiro faz-se necessaacuterio esclarecer o que vem a ser
portanto um bem de acesso
A fundamentaccedilatildeo constitucional dos bens de acesso estaacute baseada no princiacutepio da
funccedilatildeo social da propriedade no sentido de garantir uma maior legitimaccedilatildeo ao direito em
questatildeo e evitar que ele sirva como instrumento de exclusatildeo social sobre o restante da
populaccedilatildeo
Apesar de se tratar de um direito oponiacutevel a terceiros como a funccedilatildeo social eacute
caracteriacutestica de um modelo de Estado de Bem Estar Social essa oponibilidade soacute passa a ser
aceitaacutevel a partir de uma utilizaccedilatildeo racional e positiva do bem ou seja ele natildeo pode
simplesmente se encontrar ocioso ou sendo utilizado de forma a degradar o ambiente e gerar
externalidades negativas212 a terceiros
O desenvolvimento da teoria dos bens de acesso segue a tendecircncia internacional da
doutrina das essential facilities que se caracterizam exatamente por serem bens ou serviccedilos
de feiccedilotildees uacutenicas e cuja relevacircncia econocircmica se daacute natildeo apenas para o seu proprietaacuterio mas
tambeacutem para terceiros que se apresentem invariavelmente dependentes de sua utilizaccedilatildeo
concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 56 e 57) ao considerar que na praacutetica essa segmentaccedilatildeo dos elementos que compotildee a rede de fases de determinado mercado (em regra submetido a um regime de monopoacutelio natural) como no caso do gaacutes natural possibilita a separaccedilatildeo entre a atividade de gestatildeo da infra-estrutura e a de prestaccedilatildeo de serviccedilos (ou seja desagrega-se as atividades potencialmente competitivas daquelas que natildeo o satildeo) 211 Pois implica a utilizaccedilatildeo de uma infra-estrutura de propriedade de terceiros e tambeacutem o serviccedilo a ser prestado por esse proprietaacuterio logo tem-se natildeo apenas um bem mas tambeacutem um serviccedilo (que soacute podem ser vendidos conjuntamente) que satildeo essenciais 212 Externalidades negativas representam os prejuiacutezos causados a terceiros natildeo beneficiaacuterios da atividade que gerou o dano Representam danos metaindividuais natildeo integrantes do custo de produccedilatildeo do produto ou serviccedilo (e portanto natildeo integrantes da composiccedilatildeo final do seu preccedilo) que satildeo arcados pela sociedade (e natildeo pelo consumidor) como a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica gerada pelas induacutestrias
118
De acordo com a doutrina majoritaacuteria sobre o tema213 satildeo necessaacuterios quatro
requisitos para a configuraccedilatildeo de um bem serviccedilo ou local ser tido como uma essential
facility quais sejam o controle de um bem de acesso por um agente monopolista ou detentor
de elevado poder de mercado214 a inviabilidade praacutetica eou econocircmica de duplicaccedilatildeo da
estrutura a recusa de contratar (de ceder o acesso) e a viabilidade de abertura do acesso Uma
uacuteltima condiccedilatildeo mas que natildeo se reveste como preacute-requisito essencial poreacutem que deve ser
considerada eacute a obrigatoriedade do pagamento pelo acesso fato este apenas discutiacutevel apoacutes a
aceitaccedilatildeo da existecircncia de uma facility
Apresentados os elementos principais para a classificaccedilatildeo de um bem como sendo de
uso essencial e portanto excepcionaacutevel perante o princiacutepio da propriedade privada em razatildeo
de sua necessaacuteria funccedilatildeo social cumpre agora adequar os elementos apresentados agrave estrutura
do sistema de transporte de gaacutes natural e se este se apresenta como passiacutevel de sofrer os
influxos de tal teoria jaacute consolidada na praacutexis internacional em sua doutrina e jurisprudecircncia
(notadamente pela figura do livre-acesso que representa a consequumlecircncia imediata da
aplicaccedilatildeo da teoria em anaacutelise)
A existecircncia de um mercado altamente concentrado215 e que pelo meacutetodo de anaacutelise
de concentraccedilatildeo216 existente na Lei de Defesa da Concorrecircncia Lei n 888494 apresenta a
213 O desenvolvimento da teoria das essential facilities eacute nitidamente jurisprudencial tendo sua origem no direito antitruste norte-americano sendo voltado para o combate aos casos de elevada concentraccedilatildeo econocircmica e de monopoacutelio natural existentes no paiacutes Sua aplicaccedilatildeo no direito brasileiro reflete a origem teoacuterica do instituto como ocorre nos demais ordenamentos que aplicam o direito concorrencial e se valem da jurisprudecircncia comparada para referendar suas decisotildees No direito brasileiro a doutrina antitruste segue os criteacuterios jaacute consolidados na jurisprudecircncia internacional sobre a questatildeo estabelecendo a necessidade da presenccedila de um agente monopolista ou com elevado poder de mercado a inviabilidade de duplicaccedilatildeo da infra-estrutura a recusa do acesso e a possibilidade do seu oferecimento Neste sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 40 Conferir ainda NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 165 214 Essa distinccedilatildeo existe na jurisprudecircncia americana e europeacuteia onde nos EUA tal teoria soacute seria aplicaacutevel em funccedilatildeo da existecircncia de um agente monopolista jaacute na Europa basta a existecircncia de um agente com posiccedilatildeo dominante no mercado Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 169 215 Um outro conceito de ldquopoder de mercadordquo pode se dar sobre a capacidade que uma empresa possui de aplicar preccedilos arbitraacuterios (sem relaccedilatildeo com seus custos de produccedilatildeo) acima do niacutevel competitivo que implicam em
119
existecircncia de uma uacutenica empresa detentora de uma parcela superior a 70 do mesmo
sustenta a comprovaccedilatildeo de que se trata de uma situaccedilatildeo de monopoacutelio de fato fruto dos
inuacutemeros anos do monopoacutelio legal a cargo da Petrobraacutes e que com a flexibilizaccedilatildeo natildeo se
tomaram as devidas precauccedilotildees contra a perpetuaccedilatildeo do sistema
O primeiro elemento portanto se mostra claramente verificaacutevel que eacute a existecircncia de
uma empresa monopoliacutestica em determinado ramo de atividade qual seja o transporte de gaacutes
natural
Outro aspecto relevante diz respeito agrave caracterizaccedilatildeo do serviccedilo de transporte como
um elemento de transiccedilatildeo ou seja apesar de natildeo ser o uacutenico meio para se adquirir energia
potencial se trata de uma atividade insubstituiacutevel para as empresas e consumidores em geral
que necessitam da mateacuteria prima para produzir a energia necessaacuteria para suas atividades
O serviccedilo de transporte portanto se mostra como o gargalo por meio do qual todas as
atividades econocircmicas dele dependentes necessitam passar fato este que pode ocorrer natildeo
apenas atraveacutes de dutos mas tambeacutem por outros meios como o gaacutes comprimido (via
caminhotildees) e liquefeito (atraveacutes de navios proacuteprios) A essencialidade portanto se verifica
natildeo apenas sobre a infra-estrutura existente mas tambeacutem sobre o operador da mesma que eacute o
transportador cujo serviccedilo prestado se apresenta imprescindiacutevel para realizar a ligaccedilatildeo entre
as fontes produtoras e os consumidores sejam estes as distribuidoras estaduais ou natildeo em
razatildeo de deterem a exclusividade na sua prestaccedilatildeo
No tocante ao segundo elemento relativo agrave inviabilidade praacutetica ou econocircmica de
duplicaccedilatildeo da infra-estrutura tal fato se visualiza em face do sistema de transporte de gaacutes
natural ser uma malha altamente interligada de dutos o que termina por caracterizaacute-la como
transferecircncia de renda do consumidor para o produtor gerando ainda uma outra ineficiecircncia que eacute a diminuiccedilatildeo do nuacutemero de consumidores do produto por natildeo terem condiccedilotildees de arcar com o novo valor de compra do mesmo (chamado de deadweight loss ou perda de peso morto) 216 De acordo com a Lei n 888494 para que haja concentraccedilatildeo de mercado eacute preciso que a empresa atuante no mesmo detenha em conjunto ou isoladamente 20 de market share (art 54 sect3ordm)
120
sendo uma induacutestria de rede ou seja onde a eficiecircncia da atividade estaacute diretamente
relacionada ao grau de amplitude e conexotildees da rede o que termina gerando as economias de
escala necessaacuterias para a manutenccedilatildeo do sistema e a prestaccedilatildeo de um serviccedilo de qualidade
Tem-se portanto uma inviabilidade econocircmica pela irracionalidade que seria criar um
sistema paralelo de dutos aos jaacute existentes pois a nova infra-estrutura aleacutem de natildeo ter a
amplitude das interligaccedilotildees jaacute verificadas dificilmente teria interessados em utilizaacute-la e
financiaacute-la exatamente pela falta de escala que existe na criaccedilatildeo do zero de um sistema de
transporte dutoviaacuterio
Aleacutem disso o processo de ampliaccedilatildeo ou de utilizaccedilatildeo da capacidade dutoviaacuteria jaacute
existente via Serviccedilo de Transporte Firme - STF217 a ocorrer por meio de Concurso Puacuteblico
de Alocaccedilatildeo de Capacidade ndash CPAC (Resoluccedilatildeo ANP n 27 art 2ordm VIII) logo iraacute depender
da existecircncia de ociosidade na utilizaccedilatildeo do duto ou entatildeo de investimento por parte do
proacuteprio carregador interessado218 em arcar com a ampliaccedilatildeo do mesmo na proporccedilatildeo do
volume que desejar transportar
Verifica-se aiacute portanto aleacutem da inviabilidade econocircmica da duplicaccedilatildeo por se tratar
de uma induacutestria de rede tambeacutem uma potencial inviabilidade praacutetica pois quanto maior a
demanda pela utilizaccedilatildeo menor seraacute a capacidade ociosa e portanto mais difiacutecil a utilizaccedilatildeo
do serviccedilo pelo carregador
A recusa de contratar pode se manifestar de diversas formas natildeo se dando nem sempre
pela pura e simples negativa ateacute mesmo porque existe previsatildeo expressa na Lei do Petroacuteleo
217 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador 218 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 Art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador
121
acerca deste tema onde no seu artigo 58219 se encontra a possibilidade de qualquer
interessado utilizar os dutos de transporte e terminais mariacutetimos existentes desde que paga a
devida remuneraccedilatildeo ao titular das instalaccedilotildees (livre-acesso)
Natildeo sendo liacutecito portanto objetar o acesso de forma expliacutecita pode-se fazecirc-lo por
outros meios seja pela discriminaccedilatildeo dos interessados cobrando uma elevada e
desproporcional remuneraccedilatildeo pelo serviccedilo ou ateacute mesmo pela burocratizaccedilatildeo do acesso
instituindo diversos entraves formais para sua utilizaccedilatildeo Trata-se portanto de um problema
mais verificaacutevel na praacutetica que teoricamente e no Brasil por ser algo relativamente recente
se torna ainda mais difiacutecil de atestar a existecircncia natildeo sendo poreacutem impossiacutevel negar
peremptoriamente sua praacutetica especialmente pelo fato da negociaccedilatildeo entre carregadores e
transportadores ocorrer sem a presenccedila de intermediaacuterios bem como a fixaccedilatildeo do valor da
tarifa de transporte que soacute quando recusada por uma das partes tem a intervenccedilatildeo da ANP
para arbitrar o conflito A Petrobraacutes aleacutem de proprietaacuteria da maior parte dos dutos de
transporte ainda se apresenta como acionista de praticamente todas as distribuidoras
estaduais220 que detecircm a concessatildeo para exploraccedilatildeo dos serviccedilos de gaacutes canalizado nos
Estados de forma exclusiva logo eacute monopolista natildeo apenas no segmento do transporte mas
tambeacutem no da distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado fato este que pode utilizar para se sobressair aos
seus concorrentes na ponta final da cadeia de comercializaccedilatildeo do produto por eles serem
dependentes da empresa na compra do insumo energeacutetico
219 Art 58 Facultar-se-aacute a qualquer interessado o uso dos dutos de transporte e dos terminais mariacutetimos existentes ou a serem construiacutedos mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das instalaccedilotildees sect 1ordm A ANP fixaraacute o valor e a forma de pagamento da remuneraccedilatildeo adequada caso natildeo haja acordo entre as partes cabendo-lhe tambeacutem verificar se o valor acordado eacute compatiacutevel com o mercado sect 2ordm A ANP regularaacute a preferecircncia a ser atribuiacuteda ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees para movimentaccedilatildeo de seus proacuteprios produtos com o objetivo de promover a maacutexima utilizaccedilatildeo da capacidade de transporte pelos meios disponiacuteveis 220 A Petrobraacutes realiza o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que nada mais eacute que possuir participaccedilatildeo acionaacuteria nas empresas que possuem relaccedilatildeo de inter-dependecircncia com a sua atividade O problema surge quando outros competidores passam a tentar operar no mesmo ramo o que pode implicar na realizaccedilatildeo de tratamentos discriminatoacuterios em razatildeo do monopoacutelio constitucional na distribuiccedilatildeo por parte das distribuidoras (que possuem elevada participaccedilatildeo acionaacuteria da Petrobras)
122
Por fim a viabilidade da abertura do acesso se daacute pela proacutepria previsatildeo legal que
determina a possibilidade de uso por terceiros interessados mediante o chamado livre-acesso
ou seja da possibilidade de utilizaccedilatildeo das instalaccedilotildees existentes por carregadores que natildeo
sejam os proprietaacuterios dos dutos ou mediante acordos de interconexatildeo quando outros
transportadores procuram ligar os seus dutos agravequeles que natildeo sejam de sua propriedade
Diante desse contexto levando ainda em consideraccedilatildeo o princiacutepio constitucional da
funccedilatildeo social da propriedade que reforccedila o direito de acesso aos dutos por terceiros
interessados na medida em que restringe o direito de propriedade dos transportadores a
liberar a utilizaccedilatildeo quando estes possuam capacidade ociosa ou seja natildeo estejam em sua
maacutexima totalidade de uso torna-se factiacutevel a tese de se aceitar a atividade de transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso por utilizar um conjunto de bens que se mostram uacutenicos e
exclusivos na sua existecircncia sendo propriedade de uma uacutenica empresa (na sua maior parte)
cuja duplicaccedilatildeo natildeo se mostra racionalmente viaacutevel (apenas a ampliaccedilatildeo) e que eacute essencial
para a manutenccedilatildeo de um mercado ao final da cadeia (que se verifique dependente do gaacutes
natural fornecido)
Pelo fato de uma uacutenica empresa deter o monopoacutelio natildeo apenas no segmento do
transporte mas tambeacutem por possuir participaccedilatildeo acionaacuteria em praticamente todas as
distribuidoras estaduais o bem fornecido assume um caraacuteter de ainda maior especialidade em
razatildeo da possibilidade de existecircncia de barreiras agrave entrada no mercado dependente do
energeacutetico tais como obstaacuteculos relativos agrave precificaccedilatildeo objeccedilotildees econocircmicas ou de ordem
teacutecnica enfim negativas indiretas que dificultem a entrada de novos agentes privados natildeo
queridos pela empresa
Outro fator a reforccedilar a tese da caracterizaccedilatildeo da atividade de transporte como uma
essential facility eacute de ordem legal relativo agrave previsatildeo expressa do livre acesso estatuiacutedo na
Lei do Petroacuteleo em seu artigo 58
123
Tem-se desta forma reforccedilada a importacircncia da atividade de transporte que no caso
dos dutos se diferencia daqueles ditos de transferecircncia221 e que natildeo foram contemplados com
a possibilidade de utilizaccedilatildeo por terceiros pois o instituto do livre-acesso eacute caracteriacutestico das
essential facilities sendo um elemento a mais para corroborar tal qualificaccedilatildeo sobre a
atividade de transporte
Trata-se de uma praacutetica verificaacutevel internacionalmente denominada no exterior de
open acess e que visa justamente ao incremento da concorrecircncia no setor em que ela exista
favorecendo a participaccedilatildeo de empreendedores que natildeo teriam outra alternativa para entrar no
mercado em razatildeo da existecircncia de barreiras agrave entrada criadas pelos agentes jaacute atuantes no
mesmo seja pela situaccedilatildeo monopoliacutestica ou entatildeo pelo elevado poder econocircmico que
possuem (pela estrutura ainda verticalizada da Petrobraacutes no setor natildeo se apresentam
incentivos regulatoacuterios ou de qualquer outra ordem para que ela garanta um acesso natildeo
discriminatoacuterio aos novos entrantes simplesmente porque agrave medida que poderaacute ganhar com a
remuneraccedilatildeo pelo uso dos dutos com capacidade ociosa perderaacute na outra ponta da cadeia
pela entrada de novos fornecedores de gaacutes222)
Deve-se ponderar portanto com o modelo de livre acesso jaacute instituiacutedo no Brasil se
ele seraacute capaz de promover a competiccedilatildeo no mercado e gerar o desenvolvimento esperado do
mesmo Natildeo se pode simplesmente questionar a estrutura monopoliacutestica existente como algo
prejudicial ao paiacutes ateacute mesmo porque foi com base em tal modelo de industrializaccedilatildeo que se
chegou ao niacutevel de excelecircncia tecnoloacutegica e de integraccedilatildeo das principais regiotildees
consumidores do energeacutetico pela Petrobraacutes
221 A diferenccedila entre dutos de transporte e de transferecircncia se daacute com base no criteacuterio do interesse ou seja havendo interesse justificado de terceiros em sua utilizaccedilatildeo deve-se caracterizar como um duto de transporte 222 Neste sentido CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 77
124
Inevitavelmente a concentraccedilatildeo gera eficiecircncia para as empresas ou empresa
envolvida sendo necessaacuterio aferir se os benefiacutecios daiacute advindos estatildeo sendo partilhados com a
populaccedilatildeo ou natildeo
O momento agora eacute de discutir como tornar a letra da lei viaacutevel para concretizar os
objetivos por ela propostos logo a forma de introduccedilatildeo do livre acesso de maneira gradual e
tecnicamente especializada deve refletir um processo que proteja os potenciais investidores
de que eles estaratildeo resguardados contra abusos do monopolista ou seja a fim de evitar
abusos o ente regulador deve se mostrar presente para evitar qualquer medida tendente a
eliminar a concorrecircncia ou buscar o aumento arbitraacuterio dos lucros
O mercado de transporte portanto jaacute se mostra potencialmente sujeito a receber os
influxos positivos da livre concorrecircncia ainda que se insurjam vozes contra o risco de desta
forma desestimular-se o investimento na ampliaccedilatildeo da malha em razatildeo da obrigatoriedade de
liberar sua utilizaccedilatildeo para terceiros interessados
Tal alegaccedilatildeo se mostra como uma das principais justificativas para o questionamento
do livre acesso em mercados ainda pouco maduros como o Brasil poreacutem natildeo se trata de um
risco incontornaacutevel ou capaz de prejudicar o crescimento da malha dutoviaacuteria afinal o que
determina a ampliaccedilatildeo desta eacute a possibilidade de fornecer seu produto a um novo mercado
consumidor logo havendo a demanda e um ambiente regulatoacuterio estaacutevel o risco de natildeo se
ampliar a estrutura torna-se por uma medida de bom senso bastante reduzido
Novos gasodutos portanto se faratildeo necessaacuterios e seratildeo construiacutedos quando se
verificar pelos agentes de mercado que eacute mais viaacutevel aplicar na ampliaccedilatildeo da rede a ter de
pagar pela estrutura jaacute existente seja porque esta se mostra incapaz de alcanccedilar os novos
mercados ou entatildeo pelo alto custo do preccedilo de acesso e da alta demanda pela utilizaccedilatildeo dos
dutos
125
O acesso pelos carregadores conforme verificado soacute pode ser feito atraveacutes de leilotildees
denominados de CPAC (cuja ilegalidade jaacute foi aqui previamente discutida mas que ainda se
mostra como uma condiccedilatildeo peremptoacuteria para a entrada no mercado de novos agentes)
realizados pela transportadora ou por solicitaccedilatildeo de algum interessado logo de iniacutecio natildeo haacute
uma negociaccedilatildeo direta mas sim uma concorrecircncia para verificar quem teraacute prioridade na
utilizaccedilatildeo e tal competiccedilatildeo seraacute tanto maior quanto for o nuacutemero de interessados e menor a
capacidade estrutural dos dutos de comportar toda a demanda passiacutevel de ser contratada223
A tendecircncia para o ldquodesempacotamentordquo do mercado de gaacutes natural eacute internacional e
natildeo se resume apenas agrave atividade de transporte pois haacute paiacuteses que prevecircem ateacute mesmo o
acesso direto224 (denominado de by pass fiacutesico225) dos consumidores aos produtores de gaacutes ou
seja os consumidores finais podem escolher o fornecedor e este se responsabilizaraacute pelo
transporte do produto logo seja o mercado maduro ou natildeo a introduccedilatildeo da concorrecircncia se
mostra como uma outra inevitabilidade histoacuterica que o Brasil comeccedila a aceitar e a qual os
empreendedores teratildeo de se ajustar
O objetivo todavia eacute um soacute garantir o desenvolvimento nacional e
consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e natildeo apenas o crescimento
econocircmico ampliaccedilatildeo do Produto Interno Bruto ndash PIB ou modernizaccedilatildeo do parque industrial
223 Resoluccedilatildeo ANP n 27 de 14102005 Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VIII - Concurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidade (CPAC) procedimento puacuteblico de oferta e alocaccedilatildeo de capacidade de transporte para Serviccedilo de Transporte Firme XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural Art 7ordm Toda Capacidade Disponiacutevel de Transporte para a contrataccedilatildeo de STF em Instalaccedilotildees de Transporte seraacute ofertada e alocada segundo os procedimentos de CPAC Art 8ordm O Transportador deveraacute realizar novo CPAC sempre que haja a solicitaccedilatildeo de novo STF e no miacutenimo 1 (um) ano da realizaccedilatildeo do uacuteltimo CPAC referente agravequela Instalaccedilatildeo de Transporte 224 Busca-se dessa forma introduzir a concorrecircncia no mercado de fornecimento de gaacutes o qual eacute realizado pelos carregadores que satildeo os agentes econocircmicos proprietaacuterios do gaacutes natural transportado nos dutos pelos transportadores Tal fato esbarra no Brasil no monopoacutelio constitucional das distribuidoras estaduais as quais se apresentam como um intermediaacuterio obrigatoacuterio entre o consumidor final e o carregador Cf CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 33
126
mas uma evoluccedilatildeo que seja capaz de repartir seus benefiacutecios com toda a sociedade a fim de
que esta amplie seu bem estar natildeo apenas pela reduccedilatildeo do preccedilo final do produto (ateacute mesmo
porque a energia gerada cria novos produtos e estes teratildeo embutidos em seu valor final o
custo de sua manufatura que inclui gastos fixos como eletricidade) mas tambeacutem pela
possibilidade de ter uma vida mais digna com os benefiacutecios advindos da modernidade e que
necessitam de energia para funcionar seja do fogatildeo a gaacutes e do chuveiro tambeacutem aquecido por
gaacutes natural ateacute as usinas termeleacutetricas
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
No decorrer deste estudo procurou-se abordar a fim de se estabelecer um nexo entre
dois temas aparentemente distintos do transporte de gaacutes natural e da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais de modo que fosse possiacutevel verificar natildeo apenas a correlaccedilatildeo entre
ambos mas tambeacutem em que medida o tratamento conjunto dessas temaacuteticas poderaacute trazer de
225 COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 17
127
benefiacutecios para a sociedade a qual em uacuteltima medida eacute sempre a destinataacuteria final das
poliacuteticas puacuteblicas desenvolvidas pelo Estado
No primeiro capiacutetulo procurou-se esclarecer no acircmbito no direito constitucional e em
decorrecircncia do processo de reforma do Estado nacional como se daria o novo processo de
intervenccedilatildeo estatal nas atividades econocircmicas privadas tendo como enfoque prioritaacuterio
aquelas decorrentes da induacutestria do petroacuteleo e notadamente do gaacutes natural
Posteriormente procurou-se analisar a induacutestria do gaacutes natural propriamente dita suas
caracteriacutesticas juriacutedicas e a proacutepria regulaccedilatildeo realizada pela entidade responsaacutevel a qual
conforme foi possiacutevel verificar em certa medida extrapola das suas prerrogativas
institucionais indo aleacutem dos limites impostos pela sua lei de regecircncia mas que por natildeo
encontrar qualquer questionamento de ordem legal ainda se verificam plenamente vaacutelidos e
fortemente atuantes funcionando na praacutetica natildeo apenas como implementadores de poliacuteticas
puacuteblicas mas tambeacutem como inovadores do ordenamento juriacutedico ao instituir instrumentos
(como a autorizaccedilatildeo vinculada) e requisitos (como o CPAC) que vatildeo de encontro a proacutepria
principiologia constitucional e agrave legislaccedilatildeo que lhe outorgou as prerrogativas de atuaccedilatildeo
Neste toacutepico portanto procurar-se-aacute com base no arcabouccedilo de informaccedilotildees jaacute
trazidas ateacute entatildeo bem como partindo do pressuposto que o princiacutepio da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se mostra como de uma imperatividade impossiacutevel de ser discutida
analisar face a estrutura institucional da induacutestria do gaacutes natural presente no Brasil os
principais obstaacuteculos para a efetivaccedilatildeo da atividade de transporte como instrumento
transformador da realidade existente de elevadas disparidades soacutecio-econocircmicas entre as
regiotildees mais e menos industrializadas do paiacutes
Conforme se verificaraacute adiante natildeo apenas a proacutepria estrutura juriacutedica que normatiza a
induacutestria do gaacutes natural (onde o transporte se encontra inserido) necessitaraacute sofrer
modificaccedilotildees e aiacute o projeto de Lei do Gaacutes traz consigo relevantes alteraccedilotildees capazes de tornar
128
a atividade de transporte em um instrumento de transformaccedilatildeo econocircmica mas tambeacutem far-
se-aacute necessaacuterio uma atuaccedilatildeo mais incisiva por parte do Estado de modo a fomentar o
interesse da iniciativa privada em investir em tal mercado reduzindo a dependecircncia ainda
existente da uacutenica empresa monopolista do setor
O perfil desenvolvimentista encontrado na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a despeito
das reformas operadas em seu texto que transformaram o Estado em mais um gerente que um
agente das atividades econocircmicas ainda implica na recusa da legitimaccedilatildeo de uma ordem
econocircmica injusta concentracionista e excludente logo mesmo que se encontre mais com um
perfil indireto de accedilatildeo e intervenccedilatildeo o fato eacute que a Carta Magna brasileira natildeo pretende
apenas receber a estrutura econocircmica quer tambeacutem alteraacute-la226
O primeiro ponto de transformaccedilatildeo portanto para que a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se opere tambeacutem por influecircncia do desenvolvimento da induacutestria do
gaacutes natural se daacute quanto a modificaccedilatildeo do modelo juriacutedico existente para tal induacutestria que
deveraacute ser analisado a seguir tendo como foco especial a iniciativa pioneira do Estado do Rio
Grande do Norte para fomentar o consumo do gaacutes natural na induacutestria laacute existente
31 O PROBLEMA DO MODELO JURIacuteDICO ADOTADO PARA A REGULACcedilAtildeO DA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
A ausecircncia de um marco regulatoacuterio especiacutefico representou um grave impasse para o
desenvolvimento e internalizaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil inclusive no tocante
aos benefiacutecios que esta poderia gerar para as diversas regiotildees do paiacutes
226 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros Editores 2005 p 33)
129
Eacute necessaacuterio mudar tal postura A transformaccedilatildeo poreacutem natildeo pode se resumir ao papel
desempenhado pela Uniatildeo mas tambeacutem por todos os entes da Federaccedilatildeo que direta ou
indiretamente se mostram afetados pela natildeo exploraccedilatildeo de todo o potencial energeacutetico do
paiacutes
Como exemplo dessa nova postura poliacutetica deve ser ressaltada a iniciativa tomada pelo
Estado do Rio Grande do Norte o qual no mesmo ano de publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo jaacute
desenvolveu e aplicou um novo plano de intervenccedilatildeo estatal de modo a fomentar a conversatildeo
das induacutestrias para um energeacutetico que sequer se sabia da potencialidade que possui no
momento atual
Por meio da Lei estadual n 7059 de 18 de setembro de 1997 o Estado potiguar
instituiu o chamado Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes
Natural ndash PROGAacuteS227
A importacircncia deste instrumento normativo se daacute em razatildeo do destaque que ele procura
garantir para os requisitos das empresas potencialmente beneficiaacuterias que devem ser
consideradas como ldquoprioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado228rdquo
A utilizaccedilatildeo do termo desenvolvimento pela citada lei apenas vem para corroborar o
conceito de desenvolvimento jaacute utilizado neste estudo onde natildeo se deveraacute observar apenas o
potencial de crescimento econocircmico em sentido estrito mas tambeacutem a capacidade de se
atacar as outras externalidades negativas que entravam a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
(como a questatildeo do desemprego e a proteccedilatildeo ambiental a fim de se garantir um
desenvolvimento sustentaacutevel)
227 Lei estadual n 705997 Art 1deg Fica criado o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do gaacutes natural (PROGAacuteS) com o objetivo de fomentar o desenvolvimento industrial do Estado nos termos desta Lei Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 228 Lei estadual n 705997 Art 2deg O PROGAacuteS destina-se agrave concessatildeo de incentivo a induacutestrias utilizadoras de gaacutes que forem consideradas prioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado conforme criteacuterios estabelecidos em
130
Segundo o regulamento da lei em questatildeo aprovado pelo Decreto n 13957 de 11 de
maio de 1998 que trata do PROGAacuteS o foco se daraacute essencialmente sobre o desenvolvimento
industrial e as empresas capazes de protagonizar tal meta ou seja busca-se subsidiar a
induacutestria de base em razatildeo da sua importacircncia para a formulaccedilatildeo de preccedilos no desenrolar da
cadeia econocircmica de comercializaccedilatildeo de produtos e serviccedilos229
O subsiacutedio neste caso pode se concretizar pela reduccedilatildeo de ateacute 81230 no custo com
licenccedilas ambientais ou recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave
Petrobraacutes atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do
Norte ndash PROADI sendo concedido por cinco anos231 prorrogaacutevel ateacute duas vezes por igual
periacuteodo de modo a amortizar os investimentos efetuados com a adequaccedilatildeo da induacutestria ao
energeacutetico
Um outro aspecto relevante desta forma de incentivo que natildeo versa sobre impostos
(mas sobre taxas de serviccedilo) e que merece pelo pioneirismo ser difundido em acircmbito
regulamento Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 229 O referido decreto foi alterado posteriormente pelo Decreto n 18338 de 12 de julho de 2005 o qual em seu artigo 1ordm assim dispotildee Art 1 O art 1ordm do Regulamento do PROGAacuteS aprovado pelo Decreto Estadual nordm 13957 de 11 de maio de 1998 passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ldquoArt 1ordm O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes Natural ndash PROGAacuteS eacute regido pela Lei Estadual nordm 7059 de 18 de setembro de 1997 e por este Regulamento tendo por objetivo fomentar o desenvolvimento industrial do Rio Grande do Norte assegurando o fornecimento de gaacutes natural a preccedilo subsidiado a empresas consideradas prioritaacuterias ao desenvolvimento do Estadordquo (NR) 230 Lei estadual n 705997 Art2ordm sect1ordm sect 1deg O incentivo de que trata este artigo consiste na concessatildeo de subsiacutedio no preccedilo de venda de gaacutes agraves empresas enquadradas no Programa por meio da aplicaccedilatildeo nos termos dos sectsect 1ordm a 4ordm do art55 da Lei Complementar Estadual nordm 272 de 3 de marccedilo de 2004 de quantia equivalente agrave reduccedilatildeo de oitenta e um por cento no valor devido a tiacutetulo das licenccedilas ambientais de que tratam os incisos I a IV do art 47 daquela Lei Complementar e de outros recursos destinados ao Programa Regulamento do decreto n 13957 de 11 de maio de 1998 Art 3ordm Constituem recursos do PROGAacuteS I ndash creacuteditos consignados nos Orccedilamentos do Estado correspondentes a 81 (oitenta e um por cento) da receita proveniente da Taxa de Licenciamento Ambiental de Operaccedilotildees (LO) de que trata a Lei Complementar nordm 148 de 26 de janeiro de 1996 e II ndash recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave PETROBRAS atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (PROADI) Paraacutegrafo uacutenico ndash Os recursos de que tratam os incisos anteriores satildeo transferidos agrave POTIGAacuteS pelo Tesouro do Estado sob a forma de subvenccedilatildeo econocircmica Disponiacutevel em httpwwwpologassalrngovbrlegislacaohtm acesso em 08 de junho de 2008 231 Lei estadual n 705997 Art 3deg O prazo maacuteximo de validade do incentivo previsto nesta Lei eacute de 05(cinco) anos a partir do enquadramento da induacutestria no Programa pelo Conselho de Desenvolvimento do Estado em caraacuteter de coordenaccedilatildeo econocircmica (CDECE) podendo ser prorrogado ateacute duas vezes por igual periacuteodo a
131
nacional eacute a premiaccedilatildeo atraveacutes de uma subvenccedilatildeo proporcional em funccedilatildeo do cumprimento
gradual de determinados requisitos232 como nuacutemero de empregados localizaccedilatildeo no interior
do Estado (internalizaccedilatildeo da induacutestria) investimento de uma parcela miacutenima de sua receita na
aacuterea ambiental ou de pesquisa cientiacutefica e inovaccedilatildeo tecnoloacutegica
Busca-se por meio de uma intervenccedilatildeo indireta atraveacutes do fomento ao uso do gaacutes
natural o desenvolvimento em diversas outras aacutereas sejam estas relativas agrave proteccedilatildeo
ambiental valorizaccedilatildeo do emprego e abertura de novos postos de trabalho como tambeacutem
desenvolvimento tecnoloacutegico fato este que representa a proacutepria essecircncia do ideal de
desenvolvimento natildeo sendo confundido apenas com crescimento econocircmico e que premia a
empresa mais dedicada a atuar nestas diversas aacutereas com uma autecircntica responsabilidade
social
A accedilatildeo pioneira do Estado do Rio Grande do Norte conjugando uma intervenccedilatildeo
indireta planejada de modo a fomentar a conversatildeo das empresas a um energeacutetico que na
criteacuterio do CDB Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 232 Decreto nordm 13957 de 11 de maio de 1998 - Regulamento do PROGAacuteS Art 5deg A empresa beneficiaacuteria do PROGAacuteS faraacute jus ao gaacutes subsidiado em percentual equivalente ao nuacutemero de pontos obtidos de acordo com os seguintes criteacuterios a) induacutestria que se localize no interior do Estado ou nas aacutereas industriais criadas por lei25 pontos b) induacutestria que promova a substituiccedilatildeo de combustiacuteveis poluentes minerais ou vegetais por gaacutes natural utilizados como energia no processo produtivo05 pontos c) induacutestria que absorva 1) de 50 a 150 empregados05 pontos 2) de 151 a 300 empregados10 pontos 3) de 301 a 1000 empregados15 pontos 4) de 1001 a 1700 empregados20 pontos 5) de 1701 a 2400 empregados25 pontos 6) acima de 2401 empregados30 pontos d) empreendimento que tenha realizado ou destine no miacutenimo 05 de sua receita anual para investimentos na aacuterea ambiental do Estado15 pontos e) induacutestria cujo investimento seja de 1) De R$ 500000 a 500000005 pontos 2) R$ 5000001 a 2000000010 pontos 3) R$ 20000001 a 10000000015 pontos 4) acima de R$ 10000000020 pontos f) induacutestria que promova investimentos na aacuterea de pesquisa cientiacutefica ou que utilize comprovada inovaccedilatildeo tecnoloacutegica10 pontos
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eacutepoca da publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo pouco se tinha dado valor representa um exemplo
para o novo perfil de Estado que se deve buscar mais fiscalizador regulador e normatizador
encontrando seu fundamento de validade na proacutepria Carta Magna essencialmente no
princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ocorre que mesmo com as descobertas recentes de grandes campos de petroacuteleo que em
regra carregam consigo gaacutes natural natildeo satildeo suficientes para gabaritar o crescimento da
demanda e da proacutepria oferta que depende muito mais da disponibilidade e integraccedilatildeo dos
dutos (conforme se verifica comparando-se a extensatildeo e complexidade da malha de gasodutos
nacional de grande porte com a de paiacuteses desenvolvidos que jaacute adotaram o gaacutes como opccedilatildeo
energeacutetica haacute mais de cem anos233)
Os graacuteficos encontrados no apecircndice mostram a disparidade existente entre uma
induacutestria que se desenvolve num mercado altamente competitivo e com elevado grupo de
consumidores no caso os Estados Unidos da Ameacuterica para a realidade brasileira ainda
insipiente na difusatildeo das redes de gasodutos pelo interior do paiacutes234 No caso brasileiro satildeo
mostrados dois mapas sendo o segundo restrito aos gasodutos em operaccedilatildeo e que contrastado
com o primeiro demonstra o quanto ainda se precisa evoluir em mateacuteria de planejamento e
investimento para se chegar guardadas as devidas proporccedilotildees ao grau de interligaccedilatildeo
verificado nos EUA
Verifica-se que para a inserccedilatildeo do gaacutes natural como energeacutetico capaz de suprir a
demanda existente e potencial bem como ateacute mesmo para que ele se apresente como
alternativa viaacutevel natildeo apenas sob o aspecto ambiental mas tambeacutem sob o vieacutes econocircmico
g) induacutestria de grande porte que promova investimentos acima de R$ 200 milhotildees e que gere mais de 2500 (dois mil e quinhentos) empregos diretos05 pontos 233 ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 27
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natildeo basta simplesmente a mera disposiccedilatildeo da oferta eacute preciso ainda235 que se realizem obras
de infra-estrutura capazes de interligar os espaccedilos produtores e consumidores (redes de
transporte e distribuiccedilatildeo)
Faz-se necessaacuterio estabelecer uma definiccedilatildeo clara do marco regulatoacuterio capaz de
assegurar seguranccedila juriacutedica para os investimentos determinando qual seraacute o papel dentro do
planejamento estatal para o insumo gaacutes natural (se sua utilizaccedilatildeo versaraacute prioritariamente
para geraccedilatildeo de energia eleacutetrica nas teacutermicas ou haveraacute a possibilidade de investimento em
outros usos) e tambeacutem garantir a criaccedilatildeo e sustentabilidade do mercado consumidor pois
natildeo eacute o gaacutes natural em si que geraraacute o desenvolvimento da regiatildeo mas ele se mostra como um
agente potencializador capaz de criar empregos renda melhor qualidade de vida e
consequumlentemente reduccedilatildeo das desigualdades regionais236
Precisa-se desta forma de um modelo institucional fortalecido de modo que a
regulaccedilatildeo nos setores de infra-estrutura se faccedila atraveacutes de instituiccedilotildees (entidades com
personalidade juriacutedica de direito puacuteblico como as autarquias) capazes de atuar como
ldquoredutoras da incerteza inerente agraves relaccedilotildees contratuais duradouras e como mitigadoras do
risco de ajustes decorrentes de fatores imprevistos ao longo do tempo237rdquo
A estrutura juriacutedica existente atualmente firmada essencialmente na Lei do Petroacuteleo e
pela regulaccedilatildeo operada pela ANP atraveacutes de suas portarias e resoluccedilotildees conforme jaacute
234 Fonte do mapa dos Estados Unidos da Ameacuterica wwwplattscom Fonte dos mapas do Brasil wwwgasbrasilcombrgasnaturalmapa_gasodutoasp e anuaacuterio estatiacutestico ano 2007 da ANP disponiacutevel em httpwwwanpgovbrdocanuario2007Cartograma2022pdf acesso em 20 de janeiro de 2008 235 Tratam-se dos gargalos para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural no Brasil Conferir ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 31 82 236 Para maiores detalhes dos impactos sociais e regionais em razatildeo do investimento em gaacutes natural em mateacuteria de criaccedilatildeo de empregos e distribuiccedilatildeo de renda vide ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 377
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analisado previamente238 demanda um claro reforccedilo legal que estabeleccedila um tratamento mais
estaacutevel e ateacute mesmo democraacutetico a fim de legitimar a accedilatildeo normativa da agecircncia reguladora
que se mostra cada vez mais incisiva estabelecendo direitos obrigaccedilotildees e criando situaccedilotildees
ateacute mesmo natildeo previstas na Lei do Petroacuteleo (como eacute o caso do CPAC)
Tais consideraccedilotildees no acircmbito do mercado de transporte de gaacutes natural se mostram
essenciais para o desenvolvimento deste segmento da cadeia produtiva do insumo pois ainda
demandam contratos de longa duraccedilatildeo a fim de amortizar os elevados investimentos
iniciais239
Da forma como se mostra estruturado o mercado atualmente tem-se um modelo traccedilado
para a manutenccedilatildeo da cadeia de comando do agente monopolista240 onde ele proacuteprio realiza
as negociaccedilotildees relativas aos contratos de transporte e ao custo do acesso (que no Brasil ainda
eacute negociado e natildeo regulado)
O fato da ANP soacute intervir nas tratativas quando as partes natildeo cheguem a um comum
acordo sobre a tarifa de transporte ainda se mostra no Brasil como um obstaacuteculo para a
entrada de novos agentes face a possibilidade de tratamento discriminatoacuterio que pode ocorrer
ateacute o momento em que a questatildeo tiver de ser levada agrave agecircncia a qual ressalte-se natildeo eacute
necessariamente mais operacional e tecnicamente capacitada (em mateacuteria de infra-estrutura
237 PEANO apud COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 15 238 Vide subtoacutepico 21 239 Os quais caso natildeo decircem certo satildeo denominados de custos afundados ou sunk costs em razatildeo da sua impossibilidade de utilizaccedilatildeo para outra atividade face sua elevada especializaccedilatildeo Caracterizam-se portanto como as despesas que a empresa tem de realizar para ingressar em determinado mercado e que natildeo iraacute recuperar caso tenha de sair posteriormente Tratam-se de investimentos em tecnologia e serviccedilos tatildeo especiacuteficos que natildeo servem para nada aleacutem da atividade que se tem em vista logo a saiacuteda da empresa deste mercado implica na perda total desse dispecircndio inicial realizado Neste sentido vide SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 102 Outro natildeo eacute o entendimento internacional acerca do assunto conforme se verifica pela conceituaccedilatildeo a seguir transcrita ldquoA sunk cost is an expenditure that has been made and cannot be recovered even if the firm should go out of business Examples of sunk costs include investments in product development the construction of a specialized production facility or an expenditure on advertisingrdquo Pindyck Robert S Sunk costs and real options in antitrust Working Paper 11430 Disponiacutevel em lthttpwwwnberorgpapersw11430gt acesso em 15 de junho de 2006 p 5
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nuacutemero de agentes) para fiscalizar todos os detalhes da induacutestria dependendo em grande
parte das informaccedilotildees prestadas pelos agentes regulados
Termina-se nesse contexto perdendo uma das principais caracteriacutesticas que deve
permear a atividade regulatoacuteria que eacute a da reduccedilatildeo de incertezas inerentes as relaccedilotildees
contratuais de longo prazo pois o ente regulador fica sendo obrigado a se submeter agraves
ingerecircncias do agente privado tal qual ocorreu no caso do transporte de gaacutes natural no
tocante ao chamado Projeto Malhas241 que eacute o principal plano de investimento para
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria nacional e cuja estruturaccedilatildeo terminou a cabo unicamente da
Petrobraacutes pois apesar da ANP ter recusado o modelo contratual inicialmente proposto pela
empresa por consideraacute-lo lesivo agrave concorrecircncia242 (visto que a empresa controlaria
diretamente natildeo apenas uma das transportadoras denominada de Transportadora do Nordeste
e Sudeste SA ndash TNS mas tambeacutem a operadora de todas as instalaccedilotildees de transporte -
Transpetro que seria a uacutenica carregadora de toda a capacidade de transporte firme) foi
obrigada a se submeter ao mesmo apoacutes intervenccedilatildeo direta do Ministeacuterio de Minas e Energia
face a alegada importacircncia do projeto para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural e o
papel chave desempenhado pela Petrobraacutes nesse contexto
Esse risco de captura da agecircncia decorrente do abuso de poder econocircmico praticado
pelos agentes privados bem como o regime juriacutedico usado para a entrada no mercado de
potenciais transportadores que eacute o de autorizaccedilatildeo em conjunto com a forma de livre acesso
instituiacuteda para terceiros interessados se mostram como os mais patentes oacutebices para o
240 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 5 241 O Projeto Malhas modelagem de negoacutecio proposta pela Petrobraacutes para a expansatildeo do sistema de transporte de gaacutes natural atualmente operado pela Transpetro contempla a expansatildeo da rede de transporte de gaacutes natural para a regiatildeo Sudeste e Nordeste O Projeto tem como objetivo principal agrave ampliaccedilatildeo das malhas de gasodutos do Nordeste e do Sudeste do Paiacutes para atender ao Programa Prioritaacuterio de Termeletricidade (PPT) dado que coube a Petrobraacutes a garantia do suprimento de gaacutes natural para as usinas inseridas no programa por prazo de ateacute 20 anos Cf COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006p 4
136
desenvolvimento do setor em estudo pois conforme foi verificado243 no tocante ao regime
juriacutedico utilizado ainda que se valha de uma forma de autorizaccedilatildeo especializada
caracterizada pela vinculaccedilatildeo (fugindo da caracteriacutestica claacutessica da discricionariedade) esta
natildeo se daacute por imposiccedilatildeo legal mas sim pela regulaccedilatildeo operada pela ANP que estabelece por
meio de resoluccedilatildeo as condiccedilotildees de sua outorga e invalidaccedilatildeo
A inseguranccedila portanto eacute patente pois natildeo se deve esperar que investimentos em infra-
estrutura amortizaacuteveis a longo prazo como eacute o caso do setor de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural repouse toda sua seguranccedila juriacutedica numa resoluccedilatildeo (que estabelece as condiccedilotildees para
a entrada no mercado e tambeacutem os requisitos para o acesso de terceiros) O miacutenimo que se
poderia esperar para o caso em questatildeo seria o de um tratamento normativo especiacutefico
estabelecido atraveacutes de lei ordinaacuteria que estabelecesse as balizas de atuaccedilatildeo da agecircncia
reguladora diminuindo o deacuteficit democraacutetico (por natildeo ter sido discutida e elaborada pelo
Poder Legislativo) decorrente de uma regulaccedilatildeo quase sem paracircmetros legais (em face da
crescente especializaccedilatildeo)
Eacute nesse contexto que se encontra em tracircmite no Congresso Nacional determinados
projetos de lei destinados a atualizar a Lei do Petroacuteleo ou simplesmente a criar um novo
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural modificando elementos estruturais que
poderatildeo ter um elevado impacto no mercado sobre os agentes privados jaacute atuantes no setor e
potenciais investidores
32 O NOVO MARCO REGULATOacuteRIO PARA A INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E
SEU PAPEL PARA A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
242 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 4 e 5
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Foi tendo em vista a insuficiecircncia normativa no tocante a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes
natural especialmente apoacutes se verificar o potencial existente para este atuar como alternativa
ao petroacuteleo e tambeacutem como reserva de seguranccedila no caso do sistema hidreleacutetrico brasileiro
que foram elaborados no acircmbito do Congresso Nacional projetos para tratar de forma
especiacutefica este produto (gaacutes natural)
Existem atualmente dois projetos de lei um em tracircmite no Senado Federal jaacute
aprovado pela Comissatildeo de Constituiccedilatildeo Justiccedila e Cidadania Comissatildeo de Assuntos
Econocircmicos e Comissatildeo de Serviccedilos de Infra-estrutura de nuacutemero 2262005 (ou 3342007)244
e outro de autoria do Poder Executivo nuacutemero 66732006 ao qual foi apensado o PL n
66662006
O Projeto de lei do Senado Federal por procurar encobrir todas as atividades
existentes na induacutestria do gaacutes natural tem a possibilidade de representar o primeiro marco
regulatoacuterio para o setor pois natildeo apenas desce a minuacutecias no tratamento da questatildeo impondo
um regramento detalhado no caso da atividade de transporte mas tambeacutem por traccedilar os
princiacutepios e objetivos da nova poliacutetica energeacutetica para o gaacutes natural245
321 O Projeto de Lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007246)
243 Vide subtoacutepicos 21 e 241
244 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008 245 PLS n 22605 Capiacutetulo 1 ndash Dos princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes Art 1ordm A Poliacutetica Energeacutetica Nacional para o gaacutes natural tem por objetivo incrementar a sua utilizaccedilatildeo em bases econocircmicas mediante a expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte e armazenagem existente garantir uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios e ao meio ambiente e promover um mercado competitivo sem discriminaccedilotildees entre as empresas que nele atuam Disponiacutevel em httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008
246 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriaDetalhesaspp_cod_mate=74215 acesso em 27 de abril de 2008
138
Eacute possiacutevel notar de imediato a relevacircncia da atividade de transporte no projeto de lei nordm
33407 onde logo no seu art 1ordm afirma que a poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes natural
deve ter como objetivo a ldquoincrementaccedilatildeo de seu uso em bases econocircmicas mediante a
expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte promovendo um mercado
competitivo sem discriminaccedilatildeo entre as empresas que nele atuamrdquo
A importacircncia dada ao transporte reflete o seu caraacuteter de infra-estrutura essencial por
ser um monopoacutelio natural que ainda refreia o ideal de livre competiccedilatildeo preconizado pela
Constituiccedilatildeo Federal e previsto expressamente tanto na Lei do Petroacuteleo como nesta potencial
Lei do Gaacutes
Aspecto importante do projeto diz respeito agrave utilizaccedilatildeo da concessatildeo como
instrumento exclusivo para a delegaccedilatildeo do exerciacutecio da atividade de transporte (que segundo
o art 5ordm VII abrange a construccedilatildeo expansatildeo e operaccedilatildeo das instalaccedilotildees) estabelecendo uma
forma de acesso regulado (e natildeo mais negociado) para terceiros interessados de modo a
efetuar verdadeira intervenccedilatildeo estatal sobre a atividade em grau consideravelmente mais
elevado que o vislumbrado atualmente ainda segundo os ditames da Lei do Petroacuteleo
Essa maior intervenccedilatildeo estatal substituindo o atual regime de autorizaccedilatildeo pelo de
concessatildeo se apresenta como uma das maiores criacuteticas sofridas pelo projeto pois o
estabelecimento de um processo licitatoacuterio preacutevio necessaacuterio para as delegaccedilotildees poderaacute
representar uma maior burocratizaccedilatildeo para uma atividade jaacute essencialmente bastante
complexa reduzindo o nuacutemero de interessados pelas dificuldades legais de ingressar no
mercado
A despeito da relevacircncia destinada agrave atividade de transporte bem mais regulamentada
em todos seus aspectos essenciais esse novo tratamento dado ao instrumento da concessatildeo
tal qual foi feito com a autorizaccedilatildeo pela Lei do Petroacuteleo e a ANP (estabelecendo uma forma
vinculada de outorga) demandaraacute uma nova interpretaccedilatildeo agrave luz do direito constitucional
139
econocircmico pois seu uso natildeo significaraacute a transformaccedilatildeo do transporte de gaacutes natural em
serviccedilo puacuteblico que continuaraacute como uma atividade econocircmica em sentido estrito poreacutem
bem mais regulada que anteriormente
Trata-se de uma lei subdividida em 14 capiacutetulos com 58 artigos dispondo sobre
importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento transporte armazenamento liquefaccedilatildeo
regaseificaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural abrangendo portanto todos os
seguimentos de sua cadeia produtiva vinculados ao downstream ou seja natildeo abrangendo as
atividades de EampP (exploraccedilatildeo e produccedilatildeo) ainda regidas pela Lei do Petroacuteleo
Dentre as inovaccedilotildees trazidas no projeto conveacutem explicitar aquelas que se apresentam
mais relevantes para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais decorrente do esperado
desenvolvimento da induacutestria do gaacutes natural a ocorrer apoacutes sua publicaccedilatildeo
O capiacutetulo 1 define os princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional (devendo
os Estados portanto observarem tais imposiccedilotildees) para o gaacutes natural Relembre-se o fato de
que a Uniatildeo deteacutem competecircncia privativa para legislar sobre energia (art 22 IV CF) logo a
Lei do Gaacutes caso publicada natildeo teraacute um caraacuteter apenas federal mas efetivamente nacional
priorizando de forma expressa os princiacutepios da livre concorrecircncia (ao falar em mercado
competitivo) defesa do consumidor (ao se referir a uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios) e
defesa do meio ambiente O fato de natildeo serem incluiacutedos de forma expressa os demais
princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica todavia natildeo significa que estes seratildeo menos
observados que aqueles que foram previstos logo a meta da expansatildeo da infra-estrutura de
transporte (constante no caput do art 1ordm) deve ser feita natildeo apenas nas regiotildees onde jaacute exista
mercado consumidor mas tambeacutem especialmente nas localidades em que este possa ser
fomentado tal qual se procura fazer no Estado do Rio Grande do Norte
Outro aspecto que merece destaque diz respeito agrave centralizaccedilatildeo de atribuiccedilotildees junto ao
Poder Executivo diminuindo a importacircncia atualmente existente da ANP Eacute possiacutevel verificar
140
uma ampliaccedilatildeo da intervenccedilatildeo poliacutetica na atividade diminuindo o poder da agecircncia
reguladora ao prever como competecircncia do Poder Executivo (na redaccedilatildeo original constava a
ANP) dentre outras atribuiccedilotildees247 para a realizaccedilatildeo de CPAC (que precederaacute agrave licitaccedilatildeo que
247 Projeto de Lei do Senado Federal - PLS n 22605 Art 6ordm Sem prejuiacutezo do disposto na Lei nordm 9478 de 1997 cabe ao Poder Executivo
I - implementar a Poliacutetica Nacional para o gaacutes natural nos termos do Capiacutetulo I desta Lei
II - regular e fiscalizar as atividades da induacutestria do gaacutes natural de competecircncia da Uniatildeo
III - realizar concurso puacuteblico para a oferta e alocaccedilatildeo de capacidade nos gasodutos de transporte novos
IV - elaborar os editais e promover as licitaccedilotildees para a concessatildeo das atividades de transporte e de armazenagem de gaacutes natural celebrando os contratos decorrentes e fiscalizando a sua execuccedilatildeo
V - estabelecer criteacuterios e fixar as tarifas de transporte e de armazenagem de gaacutes natural
VI - aprovar o regulamento das ofertas puacuteblicas de capacidade a serem promovidas pelos transportadores
VII - autorizar o exerciacutecio das atividades de importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento carregamento liquefaccedilatildeo regaseificaccedilatildeo compressatildeo descompressatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural na forma estabelecida nesta Lei
VIII - autorizar a construccedilatildeo e operaccedilatildeo de gasodutos de transferecircncia e de produccedilatildeo e reclassificar os gasodutos de transferecircncia na forma estabelecida no art 36 desta Lei
IX - homologar os contratos de conexatildeo entre gasodutos de transporte inclusive os procedentes do exterior
X - formular planos de expansatildeo do sistema de transporte
XI - elaborar e publicar relatoacuterios anuais de desempenho da concorrecircncia nas atividades que compotildeem a induacutestria do gaacutes natural na sua aacuterea de competecircncia
XII - organizar audiecircncia puacuteblica sempre que iniciativas de projetos de lei ou de alteraccedilatildeo de normas administrativas impliquem afetaccedilatildeo de direito dos agentes econocircmicos ou de consumidores e usuaacuterios de bens e serviccedilos da induacutestria do gaacutes natural ressalvada a competecircncia dos Estados no caso dos serviccedilos locais de gaacutes canalizado
XIII - articular-se com oacutergatildeos reguladores estaduais e ambientais objetivando compatibilizar e uniformizar as normas aplicaacuteveis aos mercados de gaacutes natural e de energia eleacutetrica
XIV - interagir com os oacutergatildeos encarregados da administraccedilatildeo e regulaccedilatildeo das atividades de gaacutes natural de outros paiacuteses em razatildeo de acordos internacionais celebrados e no acircmbito do Mercosul objetivando promover o intercacircmbio de informaccedilotildees e harmonizar o ambiente legal e regulamentar
XV - supervisionar a movimentaccedilatildeo de gaacutes natural na rede de transporte e coordenaacute-la em situaccedilotildees caracterizadas como de emergecircncia ou de forccedila maior nos termos de regulamento
XVI - supervisionar os dados e as informaccedilotildees dos centros de controle dos gasodutos de transporte
XVII - manter banco de informaccedilotildees relativo ao sistema de movimentaccedilatildeo de gaacutes natural permanentemente atualizado adotando as providecircncias necessaacuterias ao reforccedilo do sistema
XVIII - monitorar as entradas e saiacutedas de gaacutes natural das redes de transporte confrontando os volumes movimentados com os contratos de transporte vigentes
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conferiraacute as concessotildees) nos gasodutos de transporte novos fato este que natildeo consta na Lei do
Petroacuteleo (e motivo de criacuteticas pelo fato desta inovaccedilatildeo ter sido criada diretamente pela ANP)
Outro aspecto relevante do projeto eacute que ele passa a competecircncia para o Poder
Executivo definir em uacuteltima instacircncia quais os novos gasodutos seratildeo objeto de concessatildeo248
ou seja verifica-se aiacute natildeo mais um tratamento puramente teacutecnico mas uma intervenccedilatildeo
poliacutetica para assegurar que o desenvolvimento da atividade se decirc de acordo com a poliacutetica
energeacutetica definida para o setor de modo a assegurar natildeo apenas a ampliaccedilatildeo da malha
dutoviaacuteria nas aacutereas jaacute plenamente industrializadas mas tambeacutem para outras regiotildees ainda
carentes de oferta mais barata e diversificada de energia
Na concessatildeo foi prevista ainda a possibilidade de reversatildeo dos bens quando do seu
teacutermino deixando claro portanto que as tarifas a serem cobradas a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
deveratildeo refletir tambeacutem o custo das obras realizadas (em face da especificidade dos ativos e
custos afundados - sunk costs- envolvidos)
Tem-se por meio desse projeto de lei a criaccedilatildeo de um arcabouccedilo legal inteiramente
novo e exclusivo para a induacutestria do gaacutes natural que soacute dependeraacute subsidiariamente do
disposto na Lei do Petroacuteleo possuindo portanto regramento proacuteprio em mateacuterias antes soacute
discriminadas por resoluccedilotildees da ANP como a questatildeo da precificaccedilatildeo do acesso (com a
determinaccedilatildeo dos princiacutepios tarifaacuterios aplicaacuteveis) e o livre acesso (seccedilatildeo VIII do capiacutetulo V)
poreacutem a inovaccedilatildeo mais relevante e que ainda suscita mais discussotildees ainda eacute aquela relativa
ao regime juriacutedico aplicaacutevel para a atividade de transporte a qual elevada a categoria de
XIX - assegurar que os transportadores decircem publicidade agraves capacidades de movimentaccedilatildeo existentes que natildeo estejam sendo utilizadas e agraves modalidades para sua contrataccedilatildeo
XX - estabelecer padrotildees e paracircmetros para a operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo eficientes do sistema de transporte e armazenagem de gaacutes natural 248 PLS n 22605 Art 8ordm O Poder Executivo com base em estudos setoriais e teacutecnicos desenvolvidos pelo oacutergatildeo competente ou por qualquer interessado definiraacute os novos gasodutos de transporte a serem objeto de concessatildeo
142
essential facility possui o tratamento mais detalhado em todo o projeto de lei conforme se
verifica a seguir
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O dirigismo imposto pelo projeto espeacutecie de intervenccedilatildeo por induccedilatildeo249 vai de
encontro ao que se espera de uma atividade econocircmica em sentido estrito como o satildeo aquelas
relativas ao gaacutes natural (pois em mateacuteria de gaacutes a Uniatildeo natildeo presta serviccedilo puacuteblico) poreacutem
num primeiro momento o enfoque dado ao planejamento energeacutetico e a um modelo de acesso
regulado no transporte com inclusatildeo de claacuteusulas essenciais no contrato de concessatildeo e
regras claras acerca da precificaccedilatildeo da remuneraccedilatildeo dos concessionaacuterios face sua
caracteriacutestica de monopoacutelio natural se mostraria beneacutefico para o desenvolvimento do
mercado (pois referida falha de mercado o monopoacutelio seja este legal ou natildeo na praacutetica
desvirtua a atividade nele exercida pois diminui em muito a possibilidade de competiccedilatildeo)
Natildeo se pode ingenuamente esperar por exemplo que uma tentativa de acesso
negociado com especial foco para a discussatildeo relativa agrave precificaccedilatildeo entre a Petrobraacutes e
terceiros interessados natildeo se faccedila sem um miacutenimo de desproporcionalidade derivando daiacute
por exemplo a busca para formaccedilatildeo de parcerias atraveacutes de contratos relacionais250
assemelhados aos convecircnios firmados com a Administraccedilatildeo Puacuteblica
Inserir poreacutem a concessatildeo como instrumento de delegaccedilatildeo e a cobranccedila por meio de
tarifa implica numa anaacutelise mais detida conforme a Constituiccedilatildeo sob pena de confusatildeo na
249 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 127 250 Para um aprofundamento da teoria dos contratos relacionais fundados na cooperaccedilatildeo e solidariedade entre os agentes em relaccedilotildees negociadas contiacutenuas e de longo prazo bem como sua aplicaccedilatildeo na induacutestria do gaacutes natural conferir MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 90-93
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aplicaccedilatildeo dos institutos juriacutedicos pois levanta a questatildeo da possibilidade de uso de um
instrumento de delegaccedilatildeo caracteriacutestico dos serviccedilos puacuteblicos
Tal confusatildeo se daacute essencialmente pelo disposto no caput do art 175 da Carta Magna
que diz incumbir ao Pode Puacuteblico a prestaccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico se natildeo diretamente apenas
por meio de concessatildeo ou permissatildeo
Importa esclarecer neste momento a abrangecircncia das accedilotildees normativa e reguladora do
Estado251 que natildeo restringem as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento apenas agraves
atividades econocircmicas em sentido estrito mas tambeacutem aos serviccedilos puacuteblicos ou seja ao falar
em atividade econocircmica quer fazer referecircncia aquela de sentido amplo sendo plenamente
cabiacutevel o exerciacutecio do planejamento252 (por meio de uma intervenccedilatildeo por direccedilatildeo) em
atividades econocircmicas proacuteprias da iniciativa privada como o transporte de gaacutes natural
Seguindo tal linha de raciociacutenio253 apoacutes se reconhecer a dificuldade no
estabelecimento de um conceito fechado de serviccedilo puacuteblico por se tratar na verdade de um
termo indeterminado a ser preenchido de acordo com as prioridades temporais e culturais de
cada governo pode-se classificaacute-los em privativos e natildeo privativos onde a diferenccedila residiria
em que nos privativos soacute poderiam ser realizados por concessatildeo ou permissatildeo (art 175 da
CF) jaacute os natildeo privativos poderiam ser executados pelo setor privado independente de
qualquer delegaccedilatildeo
Quer parecer que o legislador no Projeto de Lei n 2262005 deu uma importacircncia de
quase serviccedilo puacuteblico para a atividade de transporte seja pela relevacircncia que tal atividade
251 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 97 98 252 Ressalte-se que o planejamento natildeo configura uma modalidade de intervenccedilatildeo ele apenas qualifica essa intervenccedilatildeo sistematizando-a e conferindo a ela racionalidade em vez de uma realizaccedilatildeo ad hoc e sem visatildeo de longo prazo Neste sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 130 253 Grau procura distinguir serviccedilo puacuteblico de atividade econocircmica em sentido estrito pela vinculaccedilatildeo ao interesse social que esta primeira possui Natildeo se crecirc todavia que seja esta a melhor alternativa pois se estaria apenas vinculando um termo indeterminado (serviccedilo puacuteblico) a outro tambeacutem indeterminado (interesse social) sem se chegar desta forma a nenhuma conclusatildeo que natildeo aquela jaacute realccedilada no texto de que serviccedilo puacuteblico eacute
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possui (essential facility) como tambeacutem pela sua forma de delegaccedilatildeo (concessatildeo) e
remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio (por meio de tarifa) o que para as atividades econocircmicas em
sentido estrito mais correto seria utilizar a figura juriacutedica do ldquopreccedilordquo a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
Poreacutem o simples fato de estabelecer a concessatildeo como forma de delegaccedilatildeo natildeo se mostra
suficiente para tal conclusatildeo pois interpretar desta forma seria estabelecer o raciociacutenio
inverso do art 175 que vincula os serviccedilos puacuteblicos as concessotildees mas natildeo as concessotildees
aos serviccedilos puacuteblicos Ressalte-se ainda que natildeo foi previsto expressamente no projeto de Lei
do Gaacutes o respeito aos princiacutepios da modicidade tarifaacuteria universalizaccedilatildeo do acesso e
continuidade na prestaccedilatildeo caracteriacutesticos do serviccedilo puacuteblico
Tratam-se de incongruecircncias que dificultam o entendimento do novo regime juriacutedico
pois apesar do projeto tratar da concessatildeo da questatildeo da tarifaccedilatildeo e da licitaccedilatildeo de forma
expressa natildeo se pode presumir uma revogaccedilatildeo taacutecita das disposiccedilotildees da Lei Geral de
Licitaccedilotildees (n 866693) e da Lei Geral de Concessotildees (n 898795) pois especialmente no
tocante a esta uacuteltima parece ter servido de molde para a formataccedilatildeo dos artigos constantes no
projeto
O projeto termina criando uma nova forma de concessatildeo (semelhante agrave concessatildeo
especial caracteriacutestica das Parcerias Puacuteblico Privadas - PPP e destinadas a projetos de infra-
estrutura com elevado risco como eacute o caso mas que natildeo parece ter sido a intenccedilatildeo do
legislador) direcionada agrave atividade econocircmica em sentido estrito (pois dogmaticamente natildeo se
discute que o transporte de gaacutes natural natildeo eacute um serviccedilo puacuteblico especialmente por ter sido
uma atividade previamente monopolizada pela Carta Magna254)
aquilo que cada governo diz ser CF GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 111 254 Conforme ressalvado por Grau monopoacutelio soacute existe sobre atividade econocircmica em sentido estrito no caso dos serviccedilos puacuteblicos sua exclusividade decorre de uma situaccedilatildeo de privileacutegio Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 119
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Desta forma procurou o projeto priorizar uma situaccedilatildeo real em detrimento do regime
juriacutedico do instituto utilizado de modo a fomentar o desenvolvimento deste segmento da
cadeia produtiva do gaacutes natural (garantindo mais eficiecircncia seja esta entendida sob o vieacutes
econocircmico ou de direito administrativo) pois a concessatildeo sempre se mostrou como um
instrumento tiacutepico de regulaccedilatildeo de atividade sujeita ao regime juriacutedico de direito puacuteblico (e
natildeo ao privado como eacute caracteriacutestico da autorizaccedilatildeo) conferindo uma maior seguranccedila
juriacutedica ao concessionaacuterio que a autorizaccedilatildeo em seu sentido claacutessico o que numa induacutestria de
rede que demanda altos investimentos parece ser a princiacutepio mais adequado255
322 O Projeto de Lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo
O Projeto de Lei n 6673 de 2006 de autoria do Ministeacuterio de Minas e Energia -
MME para onde o Projeto de Lei n 6666 de 2006 foi apensado tem um raio de accedilatildeo menor
que o PLS n 2262006 pois versa apenas sobre as atividades de movimentaccedilatildeo estocagem e
comercializaccedilatildeo de gaacutes natural introduzindo relevantes alteraccedilotildees na Lei do Petroacuteleo mas
natildeo chegando a configurar uma nova Lei do Gaacutes como o anterior
Possui como pontos relevantes a opccedilatildeo por um regime juriacutedico bipartido de delegaccedilatildeo
valendo-se tanto da concessatildeo como da autorizaccedilatildeo bem como pela maior ingerecircncia do
Ministeacuterio de Minas e Energia - MME na poliacutetica energeacutetica do gaacutes natural ao prever como
prerrogativas do Ministeacuterio a escolha dos gasodutos que seratildeo construiacutedos ou ampliados a
definiccedilatildeo de diretrizes para o processo de contrataccedilatildeo de capacidade de transporte e o periacuteodo
de exploraccedilatildeo exclusiva da capacidade contratada dos carregadores iniciais (a fim de
amortizar o investimento)
255 Segundo Costa em pesquisa de campo realizada para sua dissertaccedilatildeo que tratou sobre livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado em Satildeo Paulo os agentes econocircmicos do setor se mostram mais seguros para a realizaccedilatildeo de investimentos se o instrumento utilizado fosse a concessatildeo e natildeo a autorizaccedilatildeo (esta considerada em seu sentido claacutessico) Cf COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo
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Trata-se de verdadeira intervenccedilatildeo sobre a atividade econocircmica em questatildeo sem
qualquer sinal de subsidiariedade pois relegar ao MME a escolha dos gasodutos que seratildeo
construiacutedos ou ampliados demonstra o claro intento do Poder Puacuteblico em substituir o
planejamento privado
Outro aspecto interessante do projeto eacute a obrigatoriedade imposta ao concessionaacuterio
para que este mesmo apoacutes a extinccedilatildeo da concessatildeo continue prestando o serviccedilo de
transporte (art 9ordm sect1ordm) como se serviccedilo puacuteblico fosse ateacute que novo concessionaacuterio seja
contratado ou desativado o duto Ora evidente que o projeto neste ponto tratou com claras
cores de serviccedilo puacuteblico algo que natildeo o eacute restringindo ainda mais os direitos do
concessionaacuterio jaacute claramente diminuiacutedo pela impossibilidade de escolher quais dutos poderaacute
construir ou ampliar O referido dispositivo ao procurar forccedilar o concessionaacuterio a prestar um
serviccedilo (que natildeo eacute puacuteblico conforme taxativamente expresso no art 32 paraacutegrafo uacutenico) para
aleacutem do periacuteodo contratualmente estipulado tem um forte potencial para ser questionada sua
constitucionalidade
Distingue-se ainda o PL do MME por manter o modelo de acesso negociado entre as
partes256 fato este que pelas caracteriacutesticas jaacute concentradas do mercado de transporte
dutoviaacuterio de gaacutes natural no Brasil em nada afetaraacute a atual estrutura para a entrada de novos
agentes possibilitando a perpetuaccedilatildeo da posiccedilatildeo dominante da Petrobraacutes
Outro ponto que merece destaque desta vez pelo seu aspecto positivo eacute a previsatildeo
expressa de um mercado secundaacuterio para o gaacutes natural257 que poderaacute garantir maior
de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 116 117 256 PL n 66732006 Art 13 As tarifas de transporte de gaacutes natural para novos gasodutos objeto de autorizaccedilatildeo seratildeo propostas pelo transportador e aprovadas pela ANP segundo os criteacuterios por ela previamente estabelecidos conforme regulamentaccedilatildeo Art 24 sect5ordm O valor a ser pago para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura e o prazo de duraccedilatildeo seratildeo objeto de acordo entre as partes cabendo agrave ANP caso natildeo haja acordo fixar a forma de remuneraccedilatildeo a cobertura dos custos e o prazo de duraccedilatildeo com base em criteacuterios previamente definidos em regulamentaccedilatildeo 257 Art 28 Os contratos de comercializaccedilatildeo de gaacutes natural para atendimento ao mercado secundaacuterio identificaratildeo o consumidor ou conjunto de consumidores do mercado primaacuterio cuja interrupccedilatildeo no consumo permitiraacute a
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flexibilizaccedilatildeo na sua comercializaccedilatildeo independente da cessatildeo da capacidade contratada fato
este que implicaraacute num aumento do nuacutemero de consumidores interessados na utilizaccedilatildeo do
energeacutetico gerando mais competiccedilatildeo e consequumlentemente um maior desenvolvimento da
induacutestria que se busca fomentar
Verifica-se portanto que apesar do projeto de lei n 22605 figurar como um potencial
marco regulatoacuterio para o setor seria conveniente a assimilaccedilatildeo de algumas disposiccedilotildees do PL
ora em comento especialmente no tocante a criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes
natural pelo fato disto se mostrar um requisito essencial para o desenvolvimento da induacutestria
a qual natildeo depende apenas de interessados em ampliar a malha dutoviaacuteria mas tambeacutem de
todo um mercado consumidor jaacute previamente adaptado para utilizar o gaacutes
33 A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS ATRAVEacuteS DO REFORCcedilO
DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL VIGENTE
Os principais oacutebices para uma re-estruturaccedilatildeo juriacutedica do mercado de transporte de
gaacutes natural que atraia novos investimentos se verifica quanto ao regime juriacutedico de outorga a
forma de negociaccedilatildeo do preccedilo do acesso e ao livre acesso da forma como se encontra previsto
na Lei do Petroacuteleo
No tocante ao regime juriacutedico de outorga se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo ambas
apresentam qualidades e defeitos pois se na concessatildeo eacute instituiacutedo um modelo mais
burocratizado dependente de licitaccedilatildeo e com maiores encargos para o concessionaacuterio eacute
disponibilizaccedilatildeo desse gaacutes sect 1o Os contratos referidos no caput deveratildeo prever tambeacutem que o fornecimento de gaacutes natural ao mercado secundaacuterio somente poderaacute ser interrompido para atendimento ao consumidor primaacuterio previamente identificado sect 2o Para todos os efeitos entende-se por mercado secundaacuterio de gaacutes natural o conjunto de consumidores e potenciais consumidores que se dispotildeem a adquirir e utilizar gaacutes natural que I - jaacute tenha sido contratado em mercado primaacuterio mediante compromisso de pagamento independentemente da efetiva retirada II - temporariamente natildeo esteja sendo utilizado pelo consumidor primaacuterio e III - possa ter o fornecimento interrompido sempre que houver a demanda pelo consumidor primaacuterio
148
garantida uma seguranccedila juriacutedica inexistente na autorizaccedilatildeo a qual em contrapartida
determina uma maior celeridade no processo de outorga diminuindo custos para os potenciais
transportadores mas cuja seguranccedila juriacutedica se funda apenas das resoluccedilotildees emitidas pela
ANP que assim como estabelecem um modelo vinculado podem perfeitamente revogar o
mesmo (por criteacuterios de conveniecircncia ou oportunidade) para retornar agrave estrutura claacutessica (que
eacute discricionaacuteria)
Conciliar tais instrumentos eacute essencial para clarificar qual o regime juriacutedico que iraacute
predominar logo neste ponto a alternativa prevista no PL do MME se mostra um risco para
novos investidores pois ao prever a possibilidade de uso tanto da concessatildeo quanto da
autorizaccedilatildeo abre margem para um tratamento discriminatoacuterio entre os agentes do setor por
natildeo se encontrar na proacutepria lei os criteacuterios para a distinccedilatildeo de tais dutos fato este que
relegado agrave regulaccedilatildeo pela ANP poderaacute implicar num risco ainda maior de captura da agecircncia
pela iniciativa privada em face das consideraacuteveis diferenccedilas no processo de delegaccedilatildeo
Deste modo o ideal seria a opccedilatildeo por apenas um tipo de forma de delegaccedilatildeo seja
uma autorizaccedilatildeo vinculada com paracircmetros e requisitos definidos na proacutepria lei ou entatildeo uma
concessatildeo sem configurar um serviccedilo puacuteblico mas que tambeacutem natildeo obrigue o concessionaacuterio
a continuar a prestar o serviccedilo mesmo apoacutes a extinccedilatildeo do contrato
Doravante dentre os projetos analisados verifica-se como o de menor potencial
lesivo ao mercado aquele de origem no Senado Federal que estabelece a concessatildeo a
despeito do fato que sua utilizaccedilatildeo exclusiva iraacute burocratizar ainda mais o acesso dos
investidores
No tocante ao regime tarifaacuterio258 verifica-se que no Brasil por se tratar ainda de uma
induacutestria com desenvolvimento insipiente ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
258 PLS n 22605 art 25 As tarifas aplicaacuteveis ao transporte de gaacutes natural bem como os criteacuterios de caacutelculo e revisatildeo seratildeo fixados em regulamento de forma a I - garantir tratamento natildeo discriminatoacuterio a todos os
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empresa a melhor forma para evitar barreiras a entrada de novos agentes se daraacute por um
modelo regulado com intervenccedilatildeo direta do ente regulador na formalizaccedilatildeo dos contratos e o
estabelecimento de requisitos preliminares para justificar o valor da tarifa acordada tal qual
realizado no PLS n 2262005
Haacute de se ressaltar que essa forma de intervenccedilatildeo longe de figurar como um atentado
agrave livre iniciativa e a liberdade contratual reflete a importacircncia relegada agrave atividade de
transporte (caracterizada como uma essential facility) e ao fato de que o mercado em questatildeo
natildeo possui caracteriacutesticas minimamente contestaacuteveis para serem deixadas ao livre arbiacutetrio dos
particulares logo a induccedilatildeo por meio de uma forma de regulaccedilatildeo proacute-concorrencial como
estabelecida no PLS n 2262006 se mostra essencial para no futuro ter-se uma estrutura
efetivamente competitiva com maiores agentes econocircmicos atuantes um maior mercado
consumidor e consequumlentemente um maior desenvolvimento das regiotildees beneficiadas fato
esse essencial para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Com relaccedilatildeo ao uacuteltimo ponto relativo ao desenvolvimento do mercado de transporte
configurado na questatildeo do livre acesso o que importa observar para o contexto maior
visualizado nesta pesquisa eacute se este garantiraacute um incremento na concorrecircncia em bases
sustentaacuteveis para a entrada de novos agentes econocircmicos e consequumlentemente para a reduccedilatildeo
dos custos finais da energia que repercutem diretamente no desenvolvimento do mercado e
na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Neste contexto natildeo se pode prescindir do fato que a estrutura do livre acesso figurada
na atividade de transporte soacute eacute capaz de estimular a concorrecircncia ldquoquando existe um mercado
carregadores II - guardar relaccedilatildeo com o tipo de serviccedilo de transporte e grau de eficiecircncia requerido III - garantir rentabilidade adequada ao transportador compatiacutevel com os riscos inerentes agrave atividade de transporte de gaacutes natural IV - garantir o equiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato de concessatildeo V - garantir a seguranccedila e a confiabilidade dos serviccedilos de transporte VI - incentivar o transportador a reduzir custos e ampliar a oferta de capacidade de transporte VII - refletir as alteraccedilotildees dos tributos incidentes sobre as atividades de transporte de gaacutes natural
150
competitivo para o recebimento do gaacutes ou no miacutenimo uma variedade miacutenima de
contratantes para receber o gaacutes transportado pela empresa que vai requerer o livre acessordquo Ou
seja natildeo basta para o carregador ter o direito de utilizar as instalaccedilotildees do transportador para
transportar o gaacutes comprado se ele natildeo possui um comprador final ou entatildeo se este comprador
se limita agraves distribuidoras estaduais em regra vinculadas por elevada participaccedilatildeo societaacuteria agrave
Petrobraacutes259 Uma decorrecircncia loacutegica dos argumentos traccedilados eacute portanto de que ldquotorna-se
complicado incentivar livre concorrecircncia em uma etapa da cadeia tatildeo dependente de mercado
consumidor se a contrapartida eacute um monopoacutelio260
Deste modo a proposta de criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes natural capaz de
garantir maior flexibilidade na negociaccedilatildeo do energeacutetico tal qual idealizado no PL n
66732006 poderaacute servir para o incremento no nuacutemero de consumidores do gaacutes transportado
e justificar a realizaccedilatildeo do livre acesso em bases sustentaacuteveis desde que conciliados os
modais de transporte dutoviaacuterio com o liquefeito (GNL) e comprimido (GNC) os quais
serviriam como base para o crescimento e adaptaccedilatildeo da induacutestria nascente e de um potencial
mercado consumidor
O potencial de crescimento do mercado portanto depende mais da forma como o
fornecimento da energia se daraacute que efetivamente dos consumidores os quais priorizam a
questatildeo do preccedilo do insumo (a niacuteveis competitivos em relaccedilatildeo agraves outras fontes de energia) e
um fornecimento constante sem riscos de interrupccedilotildees Aliado a isso tendo em vista o grau
de desenvolvimento da induacutestria do gaacutes no paiacutes que ainda natildeo conta com um nuacutemero
razoaacutevel de profissionais qualificados e sistemas de fornecimento de bens e serviccedilos para dar
259 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 52 260 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no
151
suporte agraves conversotildees261 em todo o territoacuterio nacional o desenho regulatoacuterio destinado a
fomentar esse mercado secundaacuterio que deveraacute crescer em paralelo aos consumidores
primaacuterios do insumo se mostra essencial para assegurar a seguranccedila e confiabilidade dos
empreendedores privados
Superados estes trecircs pontos verifica-se a necessidade de um acreacutescimo para o PLS n
2262006 dos dispositivos previstos no PL n 66732006 relativo ao mercado secundaacuterio de
gaacutes natural o qual reforccedilaria uma estrutura minimamente competitiva com maior nuacutemero de
consumidores de modo a concretizar a efetiva incidecircncia do princiacutepio constitucional da livre
concorrecircncia (em bases sustentaacuteveis) e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais cujo enquadramento tambeacutem como objetivo constitucional lhe garante precedecircncia
e direciona a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da livre concorrecircncia
A aplicaccedilatildeo instrumental do princiacutepio da livre concorrecircncia subordinado agrave
concretizaccedilatildeo do princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais previsto nos arts 3ordm e 170
da Carta Magna natildeo eacute algo recente no ordenamento juriacutedico brasileiro pois desde a
introduccedilatildeo do direito antitruste (concorrencial) com o Decreto Lei n 869 de 1938 pelo
Ministro da Justiccedila Agamenon Magalhatildees tal disciplina sempre foi focada como um princiacutepio
instrumental sendo haacute eacutepoca destinada agrave proteccedilatildeo da economia popular e atualmente
destinada a assegurar os objetivos constitucionais previstos no art 3ordm da Constituiccedilatildeo
No Brasil portanto a concorrecircncia natildeo eacute um fim em si mesma podendo ser afastada
(como sempre foi feito especialmente ao se priorizar o processo de industrializaccedilatildeo
Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 54 261 Denominados por Alonso de ldquoinduacutestria de bens e serviccedilos preacute e poacutes-vendardquo Cf ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p152
152
verificaacutevel nos governos militares) quando for necessaacuterio para garantir a concretizaccedilatildeo de sua
finalidade maior262
O direito antitruste no Brasil portanto e seu fundamento constitucional o princiacutepio da
livre concorrecircncia se mostra como um instrumento de consecuccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas
desde que voltadas para os objetivos constitucionais e o disposto no caput do art 170 que
prioriza a dignidade da pessoa humana ou seja desde que tenha em uacuteltima instacircncia como
resultado o bem estar dos seus destinataacuterios
Deste modo a introduccedilatildeo da competiccedilatildeo na atividade de transporte de gaacutes natural
especialmente atraveacutes da claacuteusula do livre acesso da forma como encontrada atualmente na
Lei do Petroacuteleo pode representar uma accedilatildeo contraacuteria agrave teleologia constitucional que natildeo tem
a livre concorrecircncia como fim uacuteltimo logo haacute a necessidade de uma re-estruturaccedilatildeo do
modelo institucional vigente cuja adequaccedilatildeo poderaacute ser feita pela aplicaccedilatildeo das melhores
propostas dos projetos de lei em tracircmite quais sejam de um acesso regulado com a outorga
normatizada legalmente a previsatildeo de um mercado secundaacuterio de modo que as estruturas jaacute
consolidadas natildeo reflitam em modelos de condutas anticoncorrenciais por parte do agente
principal (monopolista) e dos potenciais entrantes
A concorrecircncia regulada portanto assume um papel primordial uma vez que influiraacute
natildeo apenas nas estruturas do mercado ou seja na fase preliminar de elaboraccedilatildeo dos contratos
para ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria e de transporte do gaacutes natural mas tambeacutem nas condutas
a serem praticadas sobre a proacutepria infra-estrutura jaacute existente ou seja deve-se observar tanto
um aspecto preventivo quanto repressivo de praacuteticas dissonantes da principiologia
constitucional (especialmente no tocante ao disposto no artigo 173 sect4ordm da CF que trata do
domiacutenio dos mercados eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros)
262 Cf FORGIONE Paula A Os fundamentos do antitruste 2 ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 193
153
Ainda que se trate conforme verificado previamente de uma atividade econocircmica em
sentido estrito alheia aos influxos intervencionistas de uma atividade sujeita ao regime
juriacutedico dos serviccedilos puacuteblicos as caracteriacutesticas peculiares da atividade de transporte de gaacutes
natural demandam tambeacutem um modo de regulaccedilatildeo peculiar adaptado agrave estrutura existente e
capaz de reformulaacute-la para consagrar cada vez mais o bem estar dos destinataacuterios da poliacutetica
puacuteblica do setor tendo como resultado direto a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Um modelo de induacutestria pautado por uma forma de acesso regulado seja para
utilizaccedilatildeo dos dutos existentes para ampliar a malha ou visando a formalizaccedilatildeo de acordos de
interconexatildeo (com dutos novos) se mostra essencial para o desenvolvimento da atividade de
transporte de gaacutes natural no Brasil o qual natildeo pode simplesmente tratar com uma falsa
isonomia um agente monopolista e seus potenciais competidores e simplesmente se abster de
intervir na relaccedilatildeo a qual em casos tais poderaacute ensejar abuso da posiccedilatildeo dominante de modo
a implicar numa forma de negociaccedilatildeo verticalizada (e natildeo horizontalizada) com a imposiccedilatildeo
de condiccedilotildees abusivas pelo monopolista ou o que se verifica menos grave pela formaccedilatildeo de
parcerias com este de modo a natildeo procurar questionar o seu domiacutenio ensejando uma falsa
estrutura concorrencial que natildeo implicaraacute na diversidade de escolha do produto ofertado nem
na busca pela melhoria tecnoloacutegica ou de melhor preccedilo o que em uacuteltima instacircncia resultaraacute
em perdas para o bem-estar dos destinataacuterios do produto natildeo implicando na reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
As desigualdades regionais natildeo podem mais ser tratadas no Brasil como um estaacutegio
preliminar ao processo de desenvolvimento como se pelo simples crescimento econocircmico das
regiotildees as diferenccedilas entre elas fosse diminuir Tal forma de raciociacutenio no Brasil se mostrou
totalmente equivocada263
263 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 63
154
O fato eacute que para que se opere no paiacutes um modelo de desenvolvimento que beneficie
todos os entes federados faz-se necessaacuterio um planejamento puacuteblico de modo a que os
investimentos natildeo sejam concentrados unicamente nas regiotildees mais atrativas mas tambeacutem
naquelas que pelo seu potencial possam tambeacutem vir a se tornar importantes centros
consumidores do contraacuterio o processo de crescimento econocircmico serviraacute unicamente para
acentuar a concentraccedilatildeo regional de renda264
Assim como o processo de industrializaccedilatildeo brasileiro optou por beneficiar
determinadas regiotildees em detrimento de outras independente dos criteacuterios utilizados para se
realizar tal tratamento discriminatoacuterio o fato eacute que natildeo se pode mais esperar apenas pelo
Estado para que este volte seu interesse para as regiotildees menos favorecidas O perfil estatizante
e intervencionista do Estado brasileiro teve seu crepuacutesculo com o regime militar
O que se pode esperar dentro da nova estrutura estatal desenhada para figurar mais
como um interventor indireto um fomentador de poliacuteticas puacuteblicas que gerem o interesse da
iniciativa privada para realizar investimentos eacute de que a poliacutetica arquitetada para o setor em
questatildeo que eacute da energia procure considerar o Brasil em sua totalidade elaborando um
projeto nacional de desenvolvimento onde o marco regulatoacuterio para o gaacutes natural assume
importante funccedilatildeo
Seraacute por meio primeiramente do estabelecimento de regras estaacuteveis e realistas para a
conduta dos agentes econocircmicos na induacutestria do gaacutes natural que esta poderaacute se inserir no
contexto maior da poliacutetica energeacutetica nacional como uma relevante alternativa para a
interligaccedilatildeo das diferentes regiotildees do paiacutes Para tanto a observacircncia dos princiacutepios
constitucionais da ordem econocircmica se fazem imprescindiacuteveis de modo a prevenir possiacuteveis
264 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 67
155
discussotildees acerca da legalidade e constitucionalidade dos regramentos normativos expedidos
tanto pelo legislador quanto pela agecircncia reguladora
Um outro momento seraacute o do necessaacuterio fomento por parte do Estado tal qual feito
no Rio Grande do Norte via subvenccedilotildees fiscais para que se viabilize a formaccedilatildeo de um
mercado consumidor do gaacutes a ser transportado pois soacute assim a ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria
se mostraraacute economicamente viaacutevel
Deste modo o Estado estaraacute atuando em todas as suas novas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo
incentivo e planejamento (CF art 174 caput) assegurando agrave agecircncia reguladora do setor em
consonacircncia com o Poder Executivo a fiscalizaccedilatildeo das atividades relacionadas ao gaacutes natural
incentivando a entrada de novos competidores tal qual idealizado na Carta Magna e no
projeto de Lei do Gaacutes n 22605 e planejando o desenvolvimento das regiotildees destinataacuterias da
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria que dependeraacute para tanto natildeo apenas da construccedilatildeo de novos
gasodutos mas tambeacutem de induacutestrias residecircncias e empreendimentos comerciais adaptados
para o consumo deste energeacutetico
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
O Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo brasileira vinculou a
iniciativa privada ao seu projeto de desenvolvimento da sociedade evoluccedilatildeo esta que perpassa
natildeo pela modernizaccedilatildeo das estruturas jaacute existentes mas pela sua transformaccedilatildeo O
desenvolvimento natildeo eacute um processo gradual e espontacircneo pelo qual passa a sociedade este
tipo de mentalidade caracteriacutestico de uma concepccedilatildeo liberal neoclaacutessica eacute inaplicaacutevel ao
ordenamento juriacutedico paacutetrio Logo natildeo eacute o mercado que conduz o desenvolvimento a ele soacute
podem ser atribuiacutedas as qualidades de modernizaccedilatildeo e crescimento de suas proacuteprias
estruturas poreacutem para se alcanccedilar os objetivos almejados pela Carta Magna necessita-se de
156
uma atuaccedilatildeo planejadora do Estado capaz de induzir comportamentos atraveacutes de uma poliacutetica
econocircmica que atraia os agentes econocircmicos
Segundo Grahan Meadows265 qualquer economia eacute um mosaico de pequenas
economias logo poliacuteticas regionais fomentam o crescimento das pequenas economias que
somadas elevam a economia global O mesmo raciociacutenio pode ser aplicado agraves diferentes
regiotildees do Brasil as quais natildeo podem ser consideradas no que possuem de igual mas sim
quanto as suas peculiaridades potencialidades e dificuldades Um dos objetivos das poliacuteticas
regionais portanto deve ser a diminuiccedilatildeo da diferenccedila entre as regiotildees ricas e pobres
acelerando o crescimento das mais pobres para alcanccedilar as mais ricas (ou seja estabelecendo
como prioridade as regiotildees menos favorecidas com o processo de industrializaccedilatildeo e de
concentraccedilatildeo de riquezas gerada pelo sistema capitalista adotado) Esse tipo de praacutetica soacute
pode ser feito de modo sustentaacutevel se for realizado em cooperaccedilatildeo com o mercado pois natildeo
haacute sustentabilidade de crescimento que entre em choque com o mercado266
Doravante saber se o modelo proposto pelo projeto de Lei do Gaacutes caso aprovado na
versatildeo final redigida pela Comissatildeo de Infra-Estrutura do Senado iraacute garantir tais desideratos
(a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais) vai depender especialmente da forma como seratildeo realizadas as delegaccedilotildees pois eacute
neste aspecto que reside a maior fragilidade do projeto ao estabelecer um regime mais seguro
(poreacutem excessivamente burocraacutetico) dependente de licitaccedilatildeo (apesar do que a lei em questatildeo
natildeo prevecirc a obrigatoriedade da universalizaccedilatildeo do acesso nem a modicidade tarifaacuteria mesmo
utilizando a concessatildeo como instrumento para delegaccedilatildeo da atividade) Espera-se que tal qual
realizado nas contrataccedilotildees pela Petrobraacutes o modelo simplificado proposto no projeto de Lei
do Gaacutes efetivamente garanta maior celeridade ao processo
265 Em palestra proferida na UFRN sobre desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia em 27 de novembro de 2007
157
Todavia no tocante agrave questatildeo do livre acesso e ao estabelecimento de um
procedimento regulado (e natildeo negociado) de contrataccedilatildeo jaacute se pode antecipar que para as
caracteriacutesticas do mercado brasileiro as propostas de mudanccedila se mostram bem mais
beneacuteficas de modo que a intervenccedilatildeo regulatoacuteria sobre os agentes econocircmicos especialmente
para mercados ainda natildeo maduros submetidos a uma situaccedilatildeo de monopoacutelio natural garantiraacute
um miacutenimo de tratamento isonocircmico natildeo verificaacutevel na praacutetica
O Estado como agente ldquonormalizadorrdquo da atividade econocircmica seja esta prestada em
forma de concessatildeo (serviccedilos puacuteblicos) ou autorizaccedilatildeo (atividades econocircmicas em sentido
estrito) bem como pela atuaccedilatildeo direta da iniciativa privada em setores que natildeo demandem
qualquer delegaccedilatildeo estatal precisa garantir desde a origem (teoria da insipiecircncia267) uma
praacutetica harmonizada com o interesse puacuteblico268 daiacute a importacircncia da regulaccedilatildeo para servir
como balanccedila dos interesses contrapostos e de aplicaccedilatildeo da capacidade normativa necessaacuteria
para estabelecer como se deveraacute agir no mercado
Tem-se na verdade natildeo um Estado regulador pois o ideal da regulaccedilatildeo eacute iacutensito a
qualquer modelo estatal logo natildeo representa uma caracteriacutestica distintiva ao mesmo mas um
Estado Desenvolvimentista cujo escopo maior eacute a garantia do desenvolvimento para sua
populaccedilatildeo fato este que para ser alcanccedilado no Brasil depende da concretizaccedilatildeo de poliacuteticas
estatais voltadas a tal finalidade
266 MEADOWS Grahan Desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia Palestra proferida na Universidade Federal do Rio Grande do Norte em 27 de novembro de 2007 267 Uma das linhas de atuaccedilatildeo do direito da concorrecircncia positivadas na lei n 888494 eacute a da prevenccedilatildeo contra infraccedilotildees agrave ordem econocircmica (art 1ordm caput) logo a teoria da insipiecircncia se trata justamente da fiscalizaccedilatildeo das estruturas de mercado desde sua origem como forma de prevenir a criaccedilatildeo e crescimento desmesurado de monopoacutelios ou de modelos imperfeitos de mercado como estruturas oligopoliacutesticas ou com elevadas barreiras agrave entrada 268 Por tratar-se de um termo juriacutedico indeterminado a expressatildeo ldquointeresse puacuteblicordquo se mostra variaacutevel e cambiante de acordo com a ideologia dominante do Governo responsaacutevel pela sua elaboraccedilatildeo pois assim como os serviccedilos puacuteblicos as prioridades que terminam por inserir as atividades dentro de tais expressotildees se modificam com o tempo e ateacute com o proacuteprio modelo de Estado (liberal social ldquoreguladorrdquo) Daiacute natildeo ser possiacutevel traccedilar de imediato o que seja interesse puacuteblico poreacutem indiretamente pode-se inferir tal caracteriacutestica das atividades sujeitas ao regime de concessatildeo para sua delegaccedilatildeo pois refletem desta maneira um grau maior de importacircncia e prioridade por parte da Administraccedilatildeo Puacuteblica
158
A normalizaccedilatildeo a ser praticada pelo Estado se apresenta portanto em um momento
preliminar de planejamento e consequumlentemente normatizador para posteriormente regular
a estrateacutegia traccedilada fiscalizando os agentes envolvidos induzindo comportamentos
sancionando abusos tudo com a meta maior de garantir a concretizaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas
Sob a eacutegide da Carta Magna a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
como ferramenta do planejamento para um desenvolvimento nacional equilibrado assumiu
um relevo iacutempar pois natildeo mais a eficiecircncia econocircmica preconizada pelas empresas poderaacute
arbitrar a tomada de decisotildees sobre quando onde e como investir mas sim o planejamento
voltado ao desenvolvimento nacional equilibrado o qual precisa de energia para a consecuccedilatildeo
da universalizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos puacuteblicos mateacuteria prima esta que pode ser
reforccedilada com a inserccedilatildeo do gaacutes natural como alternativa agraves fontes jaacute existentes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais nos termos dos artigos 3ordm III e 43ordm da
Constituiccedilatildeo Federal depende claramente de um planejamento nacional equilibrado e
integrado com uma normatizaccedilatildeo proacutepria capaz de estabelecer as condiccedilotildees para integraccedilatildeo
das regiotildees em desenvolvimento (notadamente a Norte e Nordeste) e os incentivos a serem
concedidos para atrair os investimentos privados necessaacuterios (CF art 43 sect2ordm)
Natildeo se pode esperar por uma iniciativa universalizadora e descompromissada com os
lucros por parte do empresariado nacional e internacional Faz-se necessaacuterio tornar atrativo e
potencialmente viaacutevel a curto meacutedio e longo prazos os investimentos que o Poder Puacuteblico
espera que sejam feitos pelos particulares
Em mateacuteria de transporte de gaacutes natural esse tipo de raciociacutenio deve ser seguido agrave risca
pelo Estado pois se trata de um empreendimento capital-intensivo de elevadiacutessimos custos
fixos com consideraacuteveis barreiras agrave entrada e que se apresenta como uma atividade meio
instrumental para todas as outras que efetivamente geram pesados lucros
159
A concepccedilatildeo da atividade de transporte como um bem de acesso assume relevacircncia
exatamente sob um contexto do direito agrave energia como corolaacuterio do desenvolvimento nacional
e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O transporte da energia por se verificar como o maior gargalo para a universalizaccedilatildeo
do acesso desta aos consumidores e usuaacuterios finais se reveste de importacircncia imprescindiacutevel
para o fomento das induacutestrias de base e todo o restante das atividades econocircmicas existentes
logo sua elevaccedilatildeo a elemento essencial para a concretizaccedilatildeo das metas do planejamento
econocircmico estatal se mostra indiscutiacutevel
Uma das formas de se garantir tal desiderato conforme mencionado previamente se
daacute por meio de uma poliacutetica de fomento agrave conversatildeo das induacutestrias tal qual realizada no
Estado do Rio Grande do Norte fato este que implicaraacute na viabilizaccedilatildeo da ampliaccedilatildeo da
extensatildeo da malha dutoviaacuteria (que por se tratar de uma induacutestria de rede sem a
obrigatoriedade de universalizaccedilatildeo do acesso por natildeo ser formalmente considerada como um
serviccedilo publico soacute se mostraria viaacutevel com a existecircncia de um relevante mercado consumidor
potencial do insumo gaacutes natural)
A inexistecircncia de um mercado secundaacuterio bem como dos proacuteprios consumidores
primaacuterios do energeacutetico (notadamente a induacutestria de base) nas regiotildees de menor
industrializaccedilatildeo dependeraacute todavia de um tratamento diferenciado por parte do Governo
Federal o qual tal qual realiza por meio das Parcerias Puacuteblico Privadas nas chamadas
ldquoconcessotildees patrocinadasrdquo onde o concessionaacuterio natildeo apenas eacute remunerado com a tarifa
cobrada do usuaacuterio mas tambeacutem por uma contraprestaccedilatildeo do Poder Concedente a fim de
diluir os riscos da atividade o mesmo procedimento poderia ser aplicado na atividade de
transporte de gaacutes natural
Uma das maneiras de se reduzir o risco do empreendimento que eacute essencialmente
privado (atividade econocircmica em sentido estrito) jaacute foi proposto pelo proacuteprio ente
160
regulador269 atraveacutes do uso da Conta de Desenvolvimento Energeacutetico ndash CDE270 criada pelo
Artigo nordm 13 da Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 que asseguraria uma garantia miacutenima de
receita de modo a ateacute mesmo viabilizar a reduccedilatildeo do valor final do preccedilo pelo transporte o
qual natildeo eacute obrigado a obedecer ao princiacutepio da modicidade tarifaacuteria (que soacute vale para os
serviccedilos puacuteblicos)
As soluccedilotildees portanto existem satildeo juriacutedica e economicamente viaacuteveis nem
representam qualquer revoluccedilatildeo no tratamento regulatoacuterio da questatildeo fato este essencial pela
relevacircncia que a seguranccedila juriacutedica representa para tais empreendimentos logo o que se
espera na conclusatildeo deste trabalho eacute que sejam aperfeiccediloadas as ideacuteias e projetos jaacute
existentes por se mostrarem viaacuteveis e consentacircneos com as peculiaridades regionais do paiacutes
269 AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP Organizaccedilatildeo da induacutestria brasileira de gaacutes natural e abrangecircncia de uma nova legislaccedilatildeo Rio de Janeiro Nota teacutecnica marccedilo de 2004 Disponiacutevel em httpwwwanpgovbr p 12 270 De acordo com a Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 a Conta de Desenvolvimento Energeacutetico (CDE) teraacute como objetivo ldquo() O desenvolvimento energeacutetico dos Estados e a competitividade de energia produzida a partir de fontes eoacutelica pequenas centrais hidreleacutetricas biomassa gaacutes natural e carvatildeo mineral nacional nas aacutereas atendidas pelos sistemas interligados promover a universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e garantir recursos para atendimento agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade da tarifa de fornecimento de energia eleacutetrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda devendo seus recursos se destinar agraves seguintes utilizaccedilotildees
I ndash para a cobertura do custo de combustiacutevel de empreendimentos termeleacutetricos que utilizem apenas carvatildeo mineral nacional em operaccedilatildeo ateacute 6 de fevereiro de 1998 e de usinas enquadradas no sect 2ordm do art 11 da Lei nordm 9648 de 27 de maio de 1998 situados nas regiotildees abrangidas pelos sistemas eleacutetricos interligados e do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural a serem implantados para os Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo existia o fornecimento de gaacutes natural canalizado observadas as seguintes limitaccedilotildees
a) no pagamento do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural devem ser deduzidos os valores que forem pagos a tiacutetulo de aplicaccedilatildeo do sect 7ordm deste artigo
V ndash para a promoccedilatildeo da universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e para garantir recursos agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade tarifaacuteria para a subclasse baixa renda assegurado nos anos de 2004 2005 2006 2007 e 2008 percentuais miacutenimos da receita anual da CDE de quinze por cento dezessete por cento vinte por cento vinte e cinco por cento e trinta por cento respectivamente para utilizaccedilatildeo na instalaccedilatildeo de transporte de gaacutes natural previsto no inciso I deste artigo
sect 7ordm Para fins de definiccedilatildeo das tarifas de uso dos sistemas de transmissatildeo e distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica considerar-se-aacute integrante da rede baacutesica de que trata o art 17 da Lei nordm 9074 de 7 de julho de 1995 as instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural necessaacuterias ao suprimento de centrais termeleacutetricas nos Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo exista fornecimento de gaacutes natural canalizado ateacute o limite do investimento em subestaccedilotildees e linhas de transmissatildeo equivalentes que seria necessaacuterio construir para transportar do campo de produccedilatildeo de gaacutes ou da fronteira internacional ateacute a localizaccedilatildeo da central a mesma energia que ela eacute capaz de produzir no centro de carga na forma da regulamentaccedilatildeo da Aneel
sect 9ordm O saldo dos recursos da CDE eventualmente natildeo utilizados em cada ano no custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural seraacute destinado agrave mesma utilizaccedilatildeo no ano seguinte somando-se agrave receita anual do exerciacutecio
161
de modo a assegurar a reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento
sustentaacutevel constitucionalmente legitimado
REFEREcircNCIAS
JURISPRUDEcircNCIA
BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Direta de
Inconstitucionalidade n 1923 Lei 963798 Organizaccedilotildees Sociais (Transcriccedilotildees) Relator
para o acoacuterdatildeo Min Eros Grau voto-vista Min Gilmar Mendes O Min Gilmar Mendes em
voto-vista nesta assentada tambeacutem indeferindo a liminar asseverou que a Lei 963798
institui um programa de publicizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos natildeo exclusivos do Estado
transferindo-os para a gestatildeo desburocratizada a cargo de entidades de caraacuteter privado e
portanto submetendo-os a um regime mais flexiacutevel dinacircmico e eficiente Ressaltou que a
busca da eficiecircncia dos resultados mediante a flexibilizaccedilatildeo de procedimentos justifica a
implementaccedilatildeo de um regime especial regido por regras que respondem a racionalidades
proacuteprias do direito puacuteblico e do direito privado Registrou ademais que esse modelo de
162
gestatildeo puacuteblica tem sido adotado por diversos Estados-membros e que as experiecircncias
demonstram que a Reforma da Administraccedilatildeo Puacuteblica tem avanccedilado de forma promissora
Acompanharam os fundamentos acrescentados pelo Min Gilmar Mendes os Ministros Celso
de Mello e Sepuacutelveda Pertence O Min Eros Grau tendo em conta a forccedila dos fatos e da
realidade trazida no voto do Min Gilmar Mendes mas sem aderir agraves razotildees de meacuterito deste
reformulou o voto proferido na sessatildeo de 222007 Vencidos o Min Joaquim Barbosa que
deferia a cautelar para suspender a eficaacutecia dos artigos 5ordm 11 a 15 e 20 da Lei 963798 e do
inciso XXIV do artigo 24 da Lei 866693 com a redaccedilatildeo dada pelo art 1ordm da Lei 964898 o
Min Marco Aureacutelio que tambeacutem deferia a cautelar para suspender os efeitos dos artigos 1ordm
5ordm 11 a 15 17 e 20 da Lei 963798 bem como do inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na
redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei 964898 e o Min Ricardo Lewandowski que deferia a cautelar
somente com relaccedilatildeo ao inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei
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das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006
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discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007
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GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Editora Singular
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MAXIMILIANO Carlos Hermenecircutica e aplicaccedilatildeo do direito Rio de Janeiro Forense
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MAZZA Alexandre Agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005
MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle
jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003
________________________ Curso de direito administrativo 16ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2003
173
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2005
MOREIRA Egon Bockman Agecircncias reguladoras independentes poder econocircmico e
sanccedilotildees administrativas reflexotildees iniciais acerca da conexatildeo entre os temas In PECI
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MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003
NADAL Faacutebio A Constituiccedilatildeo como mito O mito como discurso legitimador da
Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Meacutetodo 2006
NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-
estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006
NETTO Delfim Crocircnica do debate interditado Rio de Janeiro Topbooks 1998
PINTO Marcos Barbosa Parcerias puacuteblico-privadas panorama da nova disciplina
legislativa IN TALAMINI Eduardo JUSTEN Mocircnica Spezia (coords) Parcerias puacuteblico-
privadas Um enfoque multidisciplinar Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005
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RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e
consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007
SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo
Malheiros 2002
______________________ Direito concorrencial As condutas Satildeo Paulo Malheiros
2003
_____________________ Direito concorrencial As estruturas Satildeo Paulo Malheiros 1998
_____________________ Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos
juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000
SANTOS Sergio Honorato dos Royalties do petroacuteleo agrave luz do direito positivo Rio de
Janeiro Esplanada 2001
SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo
da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000
SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras
2000
175
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1972
SIQUETTO Paulo Roberto Os projetos de reforma constitucional tributaacuteria e o
federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo
Paulo Manole 2004
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In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias
reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006
TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006
VALOIS Paulo A evoluccedilatildeo do monopoacutelio estatal do petroacuteleo Rio de Janeiro Lumen
Juris 2000
VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como
antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007
176
APEcircNDICE
QUADRO 1
Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 116 Disponiacutevel em lthttpwwwepegovbrgt acesso
em
01022008
A) Modelo esquemaacutetico de induacutestria verticalmente integrada271
271 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 1
177
Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 1
PRODUTOR TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
____________CONSUMIDOR FINAL
---------------------agraveCONSUMIDOR
FINAL
Empresa verticalmente integrada ________________ Transporte
Exemplo Gazprom - Ruacutessia --------------------agraveComercializaccedilatildeo
178
B) Modelo esquemaacutetico de induacutestria parcialmente integrada com concorrecircncia da
produccedilatildeo272 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 2
272 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 7
179
PRODUTOR A----------
---agraveagraveagraveagrave
_____________________
PRODUTOR B
--------------------------------
---agraveagraveagraveagrave
____________________
TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
-----------agraveagraveagraveagrave
_______ CONSUMIDOR
FINAL
PRODUTOR C
--------------------------------
--agraveagraveagraveagrave
____________________
Empresa parcialmente integrada
----------------------------------agraveagraveagraveagrave Comercializaccedilatildeo
_______________________ Transporte de gaacutes natural
180
C) Modelo esquemaacutetico de induacutestria sem exclusividade de uma transportadora e com
diversos compradores273 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 3
273 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p10
181
Pode-se ainda separar tal quadro com o fim de simplificar o nuacutemero de operaccedilotildees
realizadas em dois outros menores mas que refletem o grau de interaccedilatildeo entre os agentes
econocircmicos envolvidos conforme se verifica na paacutegina seguinte
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Atacadista
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
182
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado atacadista de
gaacutes274
D) Modelo esquemaacutetico de uma induacutestria totalmente desverticalizada e com alto grau de
competiccedilatildeo275 Relacionado ao subtoacutepico 22
274 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro
Intermediaacuterios Transportadora
Distribuidora Produtores
Distribuidora Pequenos consumidores finais
Produtores Grandes consumidores finais Transportadore
s
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado varejista de gaacutes livre acesso na distribuiccedilatildeo
183
Modelo 4
Interciecircncia 2005 p 11 275 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 19
184
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Spot
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
185
E) Estrutura da induacutestria do gaacutes natural atualmente existente no Brasil276
276 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 80
186
QUADRO RELATIVO AgraveS REFEREcircNCIAS REALIZADAS NO CAPIacuteTULO 3
Novos produtores
Petrobras
Novos produtores
Transpetro Dutos submetidos ao livre acesso art 58 da lei do petroacuteleo
Distribuidoras estaduais
Consumidores finais
Mercado apoacutes a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio e agrave publicaccedilatildeo da lei nordm 947897
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural
187
Verifica-se com base em projeccedilotildees da Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE
elaboradas para o Plano Decenal de Expansatildeo de Energia 2007-2016 - PDE277 do Ministeacuterio
de Minas e Energia que o consumo industrial ainda se verificaraacute como o mais relevante em
dados absolutos apesar da porcentagem de expansatildeo dos setores comercial e residencial em
comparaccedilatildeo proporcional se mostrar consideravelmente maior
Mapa do grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos no sul dos Estados Unidos da Ameacuterica
Fonte lthttpwwwplattscomgt
277 Fonte Plano decenal de expansatildeo de energia 20072016 Ministeacuterio de Minas e Energia Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energeacutetico Brasiacutelia MME 2007 p 75 76 Disponiacutevel em
188
Mapa que mostra os gasodutos brasileiros existentes em fase de implantaccedilatildeo e os projetos de
expansatildeo da malha Observe-se o grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos existentes na Argentina
Paraguai e Boliacutevia Fonte httpwwwanpgovbr
wwwmmegovbr Acesso em 010108
189
Mapa que apresenta apenas os gasodutos brasileiros jaacute em operaccedilatildeo e alguns em fase de
construccedilatildeo Observe-se a falta de integraccedilatildeo entre as regiotildees bem como a tendecircncia em
priorizar a faixa litoracircnea
190
Formas e prioridades no uso do gaacutes natural no Brasil
Livros Graacutetis( httpwwwlivrosgratiscombr )
Milhares de Livros para Download Baixar livros de AdministraccedilatildeoBaixar livros de AgronomiaBaixar livros de ArquiteturaBaixar livros de ArtesBaixar livros de AstronomiaBaixar livros de Biologia GeralBaixar livros de Ciecircncia da ComputaccedilatildeoBaixar livros de Ciecircncia da InformaccedilatildeoBaixar livros de Ciecircncia PoliacuteticaBaixar livros de Ciecircncias da SauacutedeBaixar livros de ComunicaccedilatildeoBaixar livros do Conselho Nacional de Educaccedilatildeo - CNEBaixar livros de Defesa civilBaixar livros de DireitoBaixar livros de Direitos humanosBaixar livros de EconomiaBaixar livros de Economia DomeacutesticaBaixar livros de EducaccedilatildeoBaixar livros de Educaccedilatildeo - TracircnsitoBaixar livros de Educaccedilatildeo FiacutesicaBaixar livros de Engenharia AeroespacialBaixar livros de FarmaacuteciaBaixar livros de FilosofiaBaixar livros de FiacutesicaBaixar livros de GeociecircnciasBaixar livros de GeografiaBaixar livros de HistoacuteriaBaixar livros de Liacutenguas
Baixar livros de LiteraturaBaixar livros de Literatura de CordelBaixar livros de Literatura InfantilBaixar livros de MatemaacuteticaBaixar livros de MedicinaBaixar livros de Medicina VeterinaacuteriaBaixar livros de Meio AmbienteBaixar livros de MeteorologiaBaixar Monografias e TCCBaixar livros MultidisciplinarBaixar livros de MuacutesicaBaixar livros de PsicologiaBaixar livros de QuiacutemicaBaixar livros de Sauacutede ColetivaBaixar livros de Serviccedilo SocialBaixar livros de SociologiaBaixar livros de TeologiaBaixar livros de TrabalhoBaixar livros de Turismo
FAacuteBIO AUGUSTO DE CASTRO CAVALCANTI MONTANHA LEITE
O PRINCIacutePIO CONSTITUCIONAL DA REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL
Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes
Graduaccedilatildeo em Direito da Universidade Federal do
Rio Grande do Norte Aacuterea de Concentraccedilatildeo em
Constituiccedilatildeo e Garantia de Direitos Linha de
Pesquisa ldquoConstituiccedilatildeo Regulaccedilatildeo Econocircmica e
Desenvolvimentordquo como requisito para a
obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
Orientador Prof Doutor Yanko Marcius de
Alencar Xavier
NATAL ndash RN
2008
Catalogaccedilatildeo da Publicaccedilatildeo na Fonte UFRN Biblioteca Setorial do CCSA Divisatildeo de Serviccedilos Teacutecnicos
Leite Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha
O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha Leite - Natal 2008
188 f
Orientador Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier
Dissertaccedilatildeo (Mestrado em Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte Centro de Ciecircncias Sociais Aplicadas Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito
1 Direito - Tese 2 Desenvolvimento - Tese 3 Desigualdades regionais - Tese 4 Gaacutes natural ndash Tese 5 Integraccedilatildeo energeacutetica ndash Tese I Xavier Yanko Marcius de Alencar II Universidade Federal do Rio Grande do Norte III Tiacutetulo
2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIEcircNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA
PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM DIREITO - PPGD CURSO DE MESTRADO EM DIREITO
PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS EM DIREITO DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
PRH-ANPMCT Nordm 36
A dissertaccedilatildeo ldquoO princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes naturalrdquo foi avaliada e aprovada pela Comissatildeo Examinadora formada pelos professores
Natal 24 de julho de 2008
COMISSAtildeO EXAMINADORA
Presidente ________________________________________________
Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier ndash Orientador UFRN
Membro externo
________________________________________________
Prof Dra Yara Maria Pereira Gurgel UNP
Membro
________________________________________________
Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila UFRN
_________________________________________
Coordenador do PPGD Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila
AGRADECIMENTOS
Neste momento jaacute no crepuacutesculo de uma longa jornada que talvez tenha durado ateacute
mais que o devido repleta de descobertas alegrias frustraccedilotildees idas e vindas posso dizer que
todo esse periacuteodo foi de grande valia pessoal No momento em que escrevo tais linhas me
encontro a talvez pouco menos de duas semanas para a defesa de uma ideacuteia surgida no
decorrer do proacuteprio curso a qual por longas noites e dias me tirou a tranquumlilidade e paz de
espiacuterito mas que tambeacutem foi causa de imensa alegria e satisfaccedilatildeo seja por procurar abordar
ideacuteias aparentemente tatildeo diacutespares ou entatildeo pela constataccedilatildeo de ao final ter sido possiacutevel
confirmar sua proacutepria viabilidade A persistecircncia para continuar neste caminho contudo natildeo
pode ser dedicada apenas ao proacuteprio autor que ora traccedila essas linhas mas tambeacutem ao seu
orientador professor Yanko Marcius de Alencar Xavier que no iniacutecio do curso chancelou a
mudanccedila de tema com reservas eacute verdade (pois natildeo sabia ateacute entatildeo se tal assunto seria capaz
de ensejar uma dissertaccedilatildeo de mestrado) mas que ainda assim acreditou quando talvez
ningueacutem mais acreditaria e agora caacute estamos
O desenvolvimento de uma dissertaccedilatildeo eacute bem verdade natildeo pode nunca ser tratado
como fruto do trabalho solitaacuterio do seu autor analisar desta forma seria desconsiderar as
pequenas e grandes contribuiccedilotildees todas fundamentais para contribuir na elaboraccedilatildeo do texto
final que agora se apresenta para debate Merecem referecircncia portanto pela contribuiccedilatildeo
realizada seja pelo exemplo ou entatildeo pela literal ajuda na discussatildeo (e correccedilatildeo) de ideacuteias as
seguintes pessoas Rafael Galvatildeo Hirdan Katarina Oswalter de Andrade Anderson Souza
Faacutebio Bezerra Sofia Zanforlin Joseacute Carlos Zanforlin Vladimir Jahyr Otaciacutelio Fabiano
Mendonccedila Liacutegia Apresentaccedilatildeo que seja ainda na fase da elaboraccedilatildeo do projeto de dissertaccedilatildeo
ou entatildeo jaacute durante o curso e apoacutes o teacutermino do periacuteodo de aulas com o auxiacutelio no plano
administrativo ou entatildeo atraveacutes da leitura e correccedilatildeo de umas das vaacuterias versotildees preliminares
do presente texto contribuiacuteram para sua formaccedilatildeo Por fim em face de todo o apoio moral e
financeiro que me sustentou atraveacutes desses dois longos anos de vida franciscana mas
extremamente rica em todos os outros aspectos aos meus pais e minha avoacute sem poder deixar
de lado o suporte fornecido pela AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL
E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP pela bolsa fornecida que sempre me auxiliaram na conclusatildeo
desta empreitada A todos meu mais sincero obrigado
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural 2008 188 p Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito Universidade Federal do Rio Grande do Norte
RESUMO
Em um paiacutes de dimensotildees continentais como o Brasil tem-se como um dos principais
desafios para o seu crescimento econocircmico a questatildeo logiacutestica relativa agrave capacidade de
suprimento de demanda energeacutetica Vive-se atualmente a era da defesa do meio ambiente e
neste novo contexto de priorizaccedilotildees passa-se pela busca da substituiccedilatildeo da matriz energeacutetica
seja pela necessidade decorrente dos altos custos do petroacuteleo no plano internacional (e da
finitude das reservas) como tambeacutem pelo grave desgaste ecoloacutegico por ele gerado Essa
tentativa de substituiccedilatildeo precisa de soluccedilotildees focadas na realidade nacional num plano
estrateacutegico de desenvolvimento a longo prazo e na anaacutelise da viabilidade juriacutedico-econocircmica
da sua realizaccedilatildeo Buscar-se-aacute neste estudo sem descurar de uma anaacutelise econocircmica de
fundo verificar a legitimidade juriacutedica da opccedilatildeo pelo gaacutes natural como novo protagonista do
desenvolvimento nacional (em substituiccedilatildeo ao petroacuteleo) e a necessaacuteria induccedilatildeo a ser exercida
pelo direito via uma poliacutetica econocircmica voltada estritamente para tal fato como agente
modificador dessa realidade O estudo portanto estaraacute voltado sempre no plano
constitucional subordinado aos princiacutepios da ordem econocircmica e da busca pela reduccedilatildeo das
desigualdades regionais que devem permear a elaboraccedilatildeo do plano de desenvolvimento
Procurar-se-aacute demonstrar ao final a viabilidade juriacutedica do empreendimento sintonizada em
criteacuterios jus-econocircmicos e tambeacutem que na induacutestria do gaacutes natural a regulaccedilatildeo do seu setor
de transporte exerce importacircncia crucial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional natildeo apenas por
se tratar tal atividade de uma induacutestria de rede ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
uacutenica empresa mas tambeacutem pelo perfil competitivo ou cooperativo a ser priorizado quando se
for desenvolver o planejamento econocircmico do setor (tanto a poliacutetica de investimentos quanto
agraves proacuteprias regras que submeteratildeo os agentes econocircmicos privados)
Palavras-chave desenvolvimento reduccedilatildeo das desigualdades regionais transporte de gaacutes
natural integraccedilatildeo energeacutetica nacional
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha The constitutional principle of
regional inequalities reduction and the natural gaacutes transport 2008 188 p Work Post-
graduate Program in Law Federal University of Rio Grande do Norte
ABSTRACT
In a country of continental dimensions as Brazil one of the top challenges to its economic
growth is the logistic related to energetical demand supply We live now in the era of
environmental protection and in this new context of priorizations it passes trough the search
for alternative energies for the energetic matrix due the petroleum elevated costs in the global
market (and its finitude) but also due its pollution over the environment This attempt of
substitution needs solutions related to the national reality into a national long term
developing plan and based at a juridical-economic analysis of its realization This study will
look for also based in an economical analysis the juridical legitimity of choosing natural gas
as the new protagonist of national economic growth (as a substitute of petroleum) and the
necessary boost that must be done by law based on an economic policy focused strictly for
that fact as a modifying agent of this reality This study therefore will always be turned to a
constitutional aspect respecting the principles of economic order and the goal of reducing
regional inequalities which must influence the making off of a developing plan At the end it
will try to demonstrate the juridical viability of such undertaking tuned in jus-economical
criteria Another goal is related to the analysis of the natural gas industry due the regulation
of its transport has a major importance for national energetic integration not only because this
activity be characterized as a net industry still under control of a natural monopoly but also
because the competitive or cooperative profile that should be priorized at the beginning of the
economic planning for this activity (such as investment policies and its own rules that will
submit private agents)
Keywords development regional inequalities reduction natural gas transport national
energetic integration
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADIN ndash ACcedilAtildeO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
ANP ndash AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
BEN ndash BALANCcedilO ENERGEacuteTICO NACIONAL
BNDES ndash BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO E SOCIAL
BOE ndash BARRIL DE OacuteLEO EQUIVALENTE
CADE ndash CONSELHO ADMINSITRATIVO DE DEFESA ECONOcircMICA
CEPAL - COMISSAtildeO ECONOcircMICA PARA AMEacuteRICA LATINA E O CARIBE
CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL DE 1988
EMBRAPA ndash EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUAacuteRIA
EPE ndash EMPRESA DE PESQUISA ENERGEacuteTICA
GASPETRO ndash PETROBRAacuteS GAacuteS SA
GNC ndash GAacuteS NATURAL COMPRIMIDO
GNL ndash GAacuteS NATURAL LIQUEFEITO
OCDE ndash ORGANIZACcedilAtildeO PARA COOPERACcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO
ECONOcircMICO
ONU ndash ORGANIZACcedilAtildeO DAS NACcedilOtildeES UNIDAS
OPEP ndash ORGANIZACcedilAtildeO DOS PAIacuteSES EXPORTADORES DE PETROacuteLEO
PDE ndash PLANO DECENAL DE EXPANSAtildeO DE ENERGIA2007-2016
PETROBRAacuteS ndash PETROacuteLEO BRASILEIRO SA
PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO
PPT ndash PROGRAMA PRIORITAacuteRIO DE TERMELETRICIDADE
SBDC ndash SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA CONCORREcircNCIA
SDE ndash SECRETARIA DE DIREITO ECONOcircMICO
SEAE ndash SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONOtildeMICO
TRANSPETRO ndash PETROBRAacuteS TRANSPORTE SA
SUMAacuteRIO
INTRODUCcedilAtildeO 1
1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 6
11 A nova geopoliacutetica do direito e a profissionalizaccedilatildeo do Estado8
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados15
12 O papel do Estado de agente transformador a gerente fiscalizador 18
13 O planejamento de um desenvolvimento focado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais31
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista44
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais52
2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL 57
21 O transporte por gasodutos e seu enquadramento na induacutestria do gaacutes natural66
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 199869
212 A Resoluccedilatildeo da ANP n 27 de 14 outubro de 200571
213 A Resoluccedilatildeo da ANP n 28 de 14 de outubro de 200574
214 A resoluccedilatildeo da ANP n 29 de 14 de outubro de 2005helliphelliphelliphelliphellip74
22 Modelos de induacutestria do gaacutes natural e a estrutura verificada no Brasil 76
23 O transporte de gaacutes natural sob a perspectiva constitucional 86
24 O transporte de gaacutes natural e a necessidade do planejamento 94
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP98
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia104
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)114
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 127
31 O problema do modelo juriacutedico adotado para a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes natural e a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais129
32 O novo marco regulatoacuterio para a induacutestria do gaacutes natural e seu papel para a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais137
321 O projeto de lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip138
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais142
322 O projeto de lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo146
33 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do reforccedilo da estrutura institucional
vigente148
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS156
REFEREcircNCIAS162
APEcircNDICE176
1
INTRODUCcedilAtildeO
Unir na mesma pesquisa o direito constitucional a um assunto especiacutefico e de pouca
elaboraccedilatildeo doutrinaacuteria (no acircmbito juriacutedico) como o transporte de gaacutes natural foi uma tarefa
instigante A meta de explorar a questatildeo do transporte via gasodutos tendo sempre como foco
a mateacuteria constitucional e a partir daiacute extrair conteuacutedo para uma dissertaccedilatildeo de mestrado
capaz de referendar a ideacuteia que se almejou transmitir qual seja da possibilidade de reduccedilatildeo
das desigualdades regionais atraveacutes desta atividade econocircmica se mostrou como um ideal que
a cada dia da pesquisa se mostrava mais concreto e capaz de justificar o aprofundamento na
temaacutetica
A problemaacutetica vislumbrada que ensejou o desenvolvimento deste trabalho possui dois
aspectos intrinsecamente relacionados e de diferentes nuances (uma econocircmica e outra
juriacutedica) que satildeo a necessidade de diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (aspecto faacutetico
e de claras consequumlecircncias econocircmicas) e a forma juriacutedica como se procederaacute para assegurar
tal diversificaccedilatildeo de modo a atrair interessados nesta empreitada
Verificou-se que o gaacutes natural um energeacutetico ateacute poucos anos atraacutes tido como
secundaacuterio em relaccedilatildeo ao petroacuteleo possui dadas as suas caracteriacutesticas fiacutesicas e ao volume de
reservas existentes1 a capacidade de atuar como uma soluccedilatildeo viaacutevel natildeo apenas para diminuir
a dependecircncia hiacutedrica do paiacutes (na geraccedilatildeo de eletricidade) mas tambeacutem para atuar como
combustiacutevel menos poluente e mais barato que os atualmente existentes
Poreacutem o fato de se possuir uma quantidade de reservas capaz de diversificar a matriz
energeacutetica brasileira de nada significaraacute se natildeo for possiacutevel realizar a interligaccedilatildeo destas ao
1 Segundo dados da Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Bicombustiacuteveis ndash ANP no seu mais recente anuaacuterio estatiacutestico as reservas provadas (que satildeo aquelas que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente com elevado grau de certeza) de gaacutes natural chegaram no ano de 2006 a 3479 bilhotildees de metros cuacutebicos tendo apresentado no periacuteodo de 1997 a 2006 um crescimento da ordem de 48 ao ano Fonte httpwwwanpgovbrconhecanoticias_intaspintCodNoticia=256 acesso em 05 de fevereiro de 2008
2
seu mercado consumidor (seja ele existente ou ainda em potecircncia dependente da chegada da
energia para se desenvolver) Daiacute a importacircncia desta pesquisa pois ela buscaraacute tratar
exatamente do principal gargalo existente tanto no plano faacutetico quanto no juriacutedico que eacute a
questatildeo do transporte para superar o impasse ainda existente da utilizaccedilatildeo do gaacutes natural
como fonte de energia viaacutevel para a atenuaccedilatildeo do problema da escassez energeacutetica do paiacutes2
Partindo-se do meacutetodo dedutivo de anaacutelise (e com o entendimento do conceito de
meacutetodo como ldquoorganizaccedilatildeo do conjunto de teacutecnicas do qual se vale o estudioso de qualquer
campo do saber para produzir conhecimentos sistematicamente3rdquo) procurou-se traccedilar os
argumentos trazidos para a pesquisa de modo a gerar um encadeamento loacutegico entre eles
sempre tendo em vista uma perspectiva maior qual seja da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais mas tambeacutem levando em consideraccedilatildeo pequenos detalhes como o tipo de outorga
juridicamente passiacutevel de ser utilizada (se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo) e a necessidade de
criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio capaz de dar suporte e sustentabilidade agrave energia que seraacute
ofertada
Procurar-se-aacute no decorrer dos toacutepicos subsequumlentes traccedilar natildeo apenas o panorama
geral da questatildeo existente que eacute essencial para justificar a viabilidade da anaacutelise mas
tambeacutem especialmente realccedilar o enfoque juriacutedico necessaacuterio para assegurar a transformaccedilatildeo
que se busca atingir (da reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um maior e melhor
fornecimento de energia limpa e barata) onde se tem na Constituiccedilatildeo Federal a sua principal
gecircnese localizada especialmente nos artigos 3ordm ao traccedilar como um dos objetivos da
2 Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE (Criada pela Lei n 108472004 tendo por finalidade de acordo com o artigo 2ordm da citada lei prestar serviccedilos na aacuterea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energeacutetico tais como energia eleacutetrica petroacuteleo e gaacutes natural e seus derivados carvatildeo mineral fontes energeacuteticas renovaacuteveis e eficiecircncia energeacutetica dentre outras) no seu Plano Nacional de Energia para 2030 ndash PNE 2030 a anaacutelise do contexto atual da questatildeo da energia no mundo sugere que entre os principais condicionantes da matriz energeacutetica brasileira ao final do horizonte de estudo do PNE 2030 estatildeo os preccedilos internacionais do petroacuteleo e do gaacutes natural os impactos ambientais e o desenvolvimento tecnoloacutegico Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 47 Disponiacutevel em wwwepegovbr acesso em 01022008
3
Repuacuteblica Federativa do Brasil a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e tambeacutem no artigo
170 que ao instituir um novo modelo de Ordem Econocircmica Constitucional marcadamente
capitalista positivou como princiacutepio a meta da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (inciso
VII)
Essa nova feiccedilatildeo da Ordem Econocircmica Constitucional a ser abordada no primeiro
capiacutetulo seraacute essencial para o entendimento do modo escolhido pelo Brasil para conduzir o
processo de desenvolvimento do mercado do gaacutes natural regulado ateacute agora por uma agecircncia
reguladora setorial cujas prerrogativas de atuaccedilatildeo se mostram positivadas em um novo
modelo de legislaccedilatildeo que lhe assegura ampla liberdade de accedilatildeo capaz de conferir ateacute mesmo
uma forma de ldquopoder normativo secundaacuteriordquo (posto que decorrente de lei) a fim de regular de
modo teacutecnico e especializado toda a induacutestria do petroacuteleo e do gaacutes natural
O desenvolvimento do primeiro toacutepico portanto se daraacute de modo a fixar as bases
constitucionais da pesquisa do tratamento observado pela Carta Magna para assegurar o
alcance das metas objetivadas no artigo 3ordm (que essencialmente visam ao desenvolvimento do
paiacutes) e a forma como se espera que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais possa ser alcanccedilada
por meio do transporte de gaacutes natural logo seraacute analisada a proacutepria poliacutetica energeacutetica
nacional por ser esta um fator essencial para se saber qual o direcionamento tomado pelo
Estado brasileiro e as consequumlecircncias daiacute decorrentes no acircmbito infraconstitucional que seratildeo
verificadas no segundo toacutepico
No segundo toacutepico portanto jaacute tendo sido fixadas as bases constitucionais que iratildeo
delinear o desenvolvimento juriacutedico e estrutural da induacutestria do gaacutes natural (e em especial no
tocante agrave questatildeo do seu transporte) se procuraraacute aprofundar a anaacutelise no tocante aos modelos
de induacutestria do gaacutes natural existentes de modo a esclarecer o que vem a ser esta induacutestria
3 FILGUEIRAS JUNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 1
4
como ela eacute efetivamente regulada (e quem realiza tal regulaccedilatildeo) e o enquadramento do
transporte de gaacutes natural no seu interior suas peculiaridades em relaccedilatildeo ao restante da cadeia
de comercializaccedilatildeo e o tratamento diferenciado que se mostra necessaacuterio para viabilizar novos
investimentos essenciais para uma maior interligaccedilatildeo energeacutetica do paiacutes e
consequumlentemente para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
No terceiro toacutepico jaacute tendo sido fixados os fundamentos constitucionais legais e
estruturais da induacutestria e do mercado de transporte de gaacutes natural bem como sua importacircncia
para assegurar uma reparticcedilatildeo mais equacircnime de energia entre os entes federados (que eacute
essencial para o seu desenvolvimento) a anaacutelise agora se remeteraacute para uma postura criacutetica
sobre a realidade juriacutedica existente (em especial sobre a normatizaccedilatildeo infraconstitucional
sobre o gaacutes natural) que por natildeo tratar de modo aprofundado a atividade de transporte
terminou por coibir investimentos e concentrar a exploraccedilatildeo em regiotildees jaacute plenamente
desenvolvidas (especialmente a Sudeste)
Uma das formas para solucionar tal problema se verifica na existecircncia de projetos de
lei ainda em tracircmite no Congresso Nacional que visam conferir um tratamento especializado
para o gaacutes natural especialmente o de nuacutemero 226 de 16 de junho de 2005 o qual representa
a criaccedilatildeo de um claro marco regulatoacuterio para o setor (especializado e separado daquele jaacute
existente para o petroacuteleo)
A abordagem de tal projeto bem como de iniciativas no plano estadual para fomentar
os investimentos privados na induacutestria de gaacutes natural seratildeo analisadas de modo a verificar
como elas poderatildeo servir para reduzir as desigualdades regionais existentes Neste momento
portanto os principais oacutebices para o desenvolvimento deste mercado seratildeo abordados bem
como as possiacuteveis soluccedilotildees para a sua superaccedilatildeo de modo a conciliar os fatores econocircmicos
que satildeo inerentes a realidade observada com os fundamentos juriacutedicos (constitucionais e
legais) que necessitam ser respeitados de maneira a assegurar um modelo de
5
desenvolvimento sustentaacutevel e economicamente viaacutevel capaz de ampliar a estrutura de
transporte de gaacutes natural tornando-a uma alternativa real capaz auxiliar na concretizaccedilatildeo e
efetivaccedilatildeo dos objetivos e princiacutepios constitucionais
6
1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ao possuir no corpo do seu texto um tiacutetulo proacuteprio
(Tiacutetulo VII) relativo aos princiacutepios e regras que deveratildeo nortear a atividade econocircmica seja
esta realizada pelo proacuteprio Estado ou por particulares passou a traccedilar as balizas mestras de
accedilatildeo para qualquer agente econocircmico
O fato da Carta Magna adotar o que se pode denominar de Constituiccedilatildeo Econocircmica4
focalizando em sua estrutura um conjunto de regras e princiacutepios proacuteprios reguladores das
atividades econocircmicas bem como o intento de modificar o papel do Estado diminuindo o seu
perfil intervencionista para figurar um novo modelo de intervenccedilatildeo branda indireta
qualificada no art 174 pelo papel de agente normativo e regulador jaacute denota natildeo apenas a
opccedilatildeo poliacutetica pela adoccedilatildeo do sistema econocircmico capitalista5 que eacute claramente expressada
pela adoccedilatildeo dos princiacutepios da livre iniciativa (erigida a condiccedilatildeo de fundamento da ordem
econocircmica pelo caput do art 170) e da proteccedilatildeo agrave propriedade privada (art 170 II) mas
tambeacutem representa o novo modelo de Estado que se procura alcanccedilar
A reforma do papel do Estado bem como do proacuteprio direito (que seratildeo estudadas
abaixo) se mostram imprescindiacuteveis para a legitimaccedilatildeo da atual estrutura de agente regulador
estatal consubstanciada pelo advento das agecircncias reguladoras e a regulaccedilatildeo por elas exercida
atraveacutes de um processo de deslegalizaccedilatildeo6 que termina por controlar todo um setor
econocircmico
4 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 70 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p73 5 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 45 6 A praacutetica da deslegalizaccedilatildeo operada por meio de ldquoleis quadrordquo (que seratildeo analisadas adiante no texto) decorre de uma nova compreensatildeo do proacuteprio direito por parte da ldquoteoria dos ordenamentos setoriaisrdquo que preconiza um novo modo de atuar do Estado atraveacutes de uma regulaccedilatildeo especializada por setores a fim de otimizar o alcance de seus objetivos e com uma maior intercomunicaccedilatildeo do direito com outros subsistemas (econocircmico cultural religioso dentre outros) A validade desta teoria decorre essencialmente da necessidade do direito em se
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Natildeo se procuraraacute discutir a constitucionalidade dos atos normativos expedidos pelas
agecircncias por tal questatildeo fugir ao acircmbito do presente estudo poreacutem procurar-se-aacute a partir da
presunccedilatildeo de constitucionalidade dos mesmos analisar os atos expedidos pela ANP que se
mostrem mais relevantes para a atividade de transporte de gaacutes natural bem como em que
medida estes atos se regularmente expedidos pela agecircncia reguladora nos limites conferidos
pelas chamadas ldquoleis deslegalizadorasrdquo podem contribuir para a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais
No tocante ao alcance desta meta considere-se que a abordagem conferida neste
estudo seraacute a de trataacute-la tecnicamente como verdadeiro princiacutepio constitucional (conforme
previsto no art 170 da Constituiccedilatildeo Federal) apesar do tratamento expliacutecito de objetivo
previsto no art 3ordm da Carta Magna mas que natildeo desnatura a proacutepria estrutura do instituto7
apenas denotando um caraacuteter mais prospectivo programaacutetico um verdadeiro vir a ser8
constitucional pleno de normatividade
Essa configuraccedilatildeo principioloacutegica da busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se
mostra mais claramente demonstrada quando se verifica sua adequaccedilatildeo ao estudo realizado
por Guastini e citado por Bonavides9 onde o mesmo afirma ser princiacutepio apenas as normas
dotadas de alto grau de generalidade e indeterminaccedilatildeo em alguns casos dependente de uma
atualizar para a realidade que visa regular concretizando-se no ordenamento juriacutedico por meio de novos centros de poder consubstanciados nas agecircncias reguladoras e no jaacute citado processo de deslegalizaccedilatildeo (ou delegificaccedilatildeo) que implica na produccedilatildeo de leis com baixa densidade normativa (que terminam natildeo tratando inteiramente do tema objeto de sua criaccedilatildeo) cuja funccedilatildeo essencialmente consiste na transferecircncia do poder de regulamentar certas mateacuterias do seu domiacutenio para o domiacutenio do regulamento (ocorrendo destarte uma degradaccedilatildeo normativa) Fonte ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 6 de marccedilo de 2008 7 Segundo Tavares o princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se revela mais como um objetivo da ordem econocircmica carregando todavia uma funccedilatildeo principioloacutegica de caraacuteter prospectivo que lhe assegura a manutenccedilatildeo de uma estrutura normativa proacutepria dos princiacutepios (ditos programaacuteticos) Cf TAVARES Andreacute ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 128 No mesmo sentido restringindo as normas constitucionais agrave categoria de regras e princiacutepios vide BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 129 8 Tambeacutem denominado por Bercovici de ldquoclaacuteusula transformadorardquo Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35
8
interpretaccedilatildeo posterior com caraacuteter programaacutetico de elevada hierarquia dentro das fontes de
direito desempenhando uma funccedilatildeo importante e fundamental no sistema juriacutedico ou poliacutetico
unitariamente considerado e dotado de normatividade
Verifica-se portanto por tais consideraccedilotildees que a busca da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a despeito de poder ser entendida como meta (objetivo) a ser alcanccedilado natildeo tem
seu caraacuteter principioloacutegico por isto afetado configurando apenas uma modalidade de
princiacutepio constitucional de caraacuteter programaacutetico balizador de condutas e que da forma como
foi positivado termina por fulminar de inconstitucionalidade qualquer disposiccedilatildeo
infraconstitucional tendente a ampliar tal desigualdade servindo destarte como elemento
norteador para o legislador ordinaacuterio e aos proacuteprios entes reguladores setoriais como a ANP
do modo como deveratildeo se portar ao exercerem seu poder normativo (seja este primaacuterio ou
secundaacuterio respectivamente)
11 A NOVA GEOPOLIacuteTICA DO DIREITO E A PROFISSIONALIZACcedilAtildeO DO
ESTADO
O desenvolvimento do direito como instrumento de garantia do planejamento
macroeconocircmico de um paiacutes natildeo eacute um fato recente para os modernos Estados Democraacuteticos
Eacute ateacute mesmo possiacutevel constatar a utilizaccedilatildeo do direito por meio da praacutetica do planejamento
normativo em graves periacuteodos de crise dos Estados-naccedilatildeo especialmente (e de forma mais
sistematizada) apoacutes a Grande Depressatildeo de 1929 e das duas grandes guerras mundiais com a
crenccedila no poder do Estado de organizar a economia difundida pelas ideacuteias do economista
John Maynard Keynes10 Tal raciociacutenio poreacutem pode ser inferido em periacuteodos anteriores
9 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 257 258 10 John Maynard Keynes economista autor do livro ldquoA teoria geral do emprego do juro e do dinheirordquo datado de 1936 foi o difusor do modelo de Estado intervencionista denominado de Estado de Bem-Estar Social realizando severas criacuteticas agrave teoria do laissez-faire laissez-passer que trata da auto-regulaccedilatildeo do mercado
9
notadamente a partir do iluminismo no seacuteculo XVIII que pregava o racionalismo como meio
para a condenaccedilatildeo do autoritarismo e a afirmaccedilatildeo da igualdade de todos os seres
Com a verificaccedilatildeo da inviabilidade praacutetica da racionalidade individual pregada por
Adam Smith para garantir o bem estar social (por meio da loacutegica do mercado) procurou-se
garantir tal ideal atraveacutes de instrumentos indutores que necessariamente passavam pela accedilatildeo
estatal Neste caso passou-se do periacuteodo individualista para a era da solidariedade onde o
planejamento se fazia necessaacuterio para atingir determinadas ideacuteias de interesse puacuteblico No
Brasil eacute possiacutevel verificar um esboccedilo de planejamento no acircmbito juriacutedico jaacute na Constituiccedilatildeo
de 1934 que fazia referecircncia agrave palavra ldquoplanordquo no seu art 5ordm IX11
A interaccedilatildeo existente entre a ordem juriacutedica e a econocircmica no sistema capitalista
contemporacircneo12 se apresenta como um fator legitimador e garantidor da seguranccedila juriacutedica
necessaacuteria ao desenvolvimento da economia como um todo O mundo natildeo se encontra mais na
eacutepoca em que se tinha a imposiccedilatildeo de planos macroeconocircmicos13 ou de economias
(sendo essa tese da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo uma das causas da Grande Depressatildeo em 1929 pela falta de fiscalizaccedilatildeo do Estado no mercado bem como das concentraccedilotildees econocircmicas decorrentes dos monopoacutelios privados) defendendo forte participaccedilatildeo de empresas estatais na oferta de bens e serviccedilos e a crescente regulamentaccedilatildeo das atividades do setor privado por meio da intervenccedilatildeo governamental nos diversos mercados particulares da economia Cf MACHADO Luiz Alberto Grandes economistas Keynes e os keynesianos Fonte httpwwwcofeconorgbrindexphpoption=com_contentamptask=viewampid=399ampItemid=114 Acesso em 06 de marccedilo de 2008 11 Vide FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 299 300 Ainda neste sentido tratando especificamente sobre planejamento como instrumento de implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas vide SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 56 12 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 13 A criaccedilatildeo de planos econocircmicos eacute uma caracteriacutestica do Estado do seacuteculo XX diametralmente oposta agrave do modelo liberal existente no seacuteculo XVII que o concebeu como um ente distanciado da sociedade e cujas consequumlecircncias negativas jaacute satildeo claramente sabidas A incapacidade de solucionar as profundas falhas de mercado decorrentes das accedilotildees egoiacutesticas dos agentes econocircmicos levou agrave formaccedilatildeo dos planos que no seu contexto mais extremado desenvolvidos no sistema socialista implicaram na conduccedilatildeo coercitiva do mercado laacute existente pelo
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planificadas vive-se hoje a era das legitimaccedilotildees14 onde tudo que eacute apresentado precisa ser
justificado
O direito do seacuteculo XXI se encontra neste sentido intrinsecamente ligado a fatores
econocircmicos pois a sua concretizaccedilatildeo num Estado de economia capitalista demanda a
existecircncia de receitas suficientes logo ora se discute a submissatildeo da ordem juriacutedica a
elementos econocircmicos como superestrutura ideoloacutegica ou entatildeo se apresenta a capacidade do
direito em conduzir a economia de regulaacute-la segundo padrotildees ditados pelo ordenamento
juriacutedico legitimamente instituiacutedo
A sinergia destas duas forccedilas - o direito e a economia - resultou na busca da
maximizaccedilatildeo da eficiecircncia de ambas visando garantir o desenvolvimento (natildeo confundido
com crescimento15) econocircmico do Estado O direito econocircmico como instrumento da
regulaccedilatildeo macroeconocircmica do Estado16 apresenta-se como um reflexo claro desta busca de
jurisdicizar fatores econocircmicos sem fazecirc-los perder a legitimidade e de submetecirc-los agrave eacutegide da
Constituiccedilatildeo Federal
governo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 50 51 14 A legitimaccedilatildeo seria um corolaacuterio da necessaacuteria motivaccedilatildeo e publicidade que deve permear todos os atos emanados do Poder Puacuteblico e exigidos pela proacutepria Constituiccedilatildeo Federal (art 37 caput) Para Comparato ldquoo consenso poliacutetico geral dentro do Estado contemporacircneo natildeo mais se estabelece na supremacia dos valores tradicionais na hegemonia de liacutederes carismaacuteticos ou na racionalidade burocraacutetica mas sim em torno da eficiecircncia operacional do Estado na consecuccedilatildeo de metas soacutecio-econocircmicas predeterminadasrdquo COMPARATO apud SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 178 A legitimaccedilatildeo portanto depende do pragmatismo a que esteja submetida para atingir seus objetivos o que natildeo se faz mais por meio de discursos e retoacuterica vazia 15 A ideacuteia de desenvolvimento aqui considerada eacute aquela que o preconiza como um processo de expansatildeo das liberdades do ser humano ampliando suas escolhas e oportunidades Neste sentido o crescimento econocircmico deve ser visto como uma parcela inserida no contexto maior do desenvolvimento que natildeo pode ser confundido apenas com a acumulaccedilatildeo de riquezas Cf SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 16 Direito econocircmico pode ser entendido como o ramo do direito destinado a reger a direccedilatildeo da poliacutetica econocircmica pelo Estado Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 11 Segundo Forgioni ldquoeacute o conjunto de teacutecnicas de que lanccedila matildeo o Estado contemporacircneo em sua funccedilatildeo de implementar poliacuteticas puacuteblicasrdquo FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 23
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O direito agora sob uma oacutetica mais econocircmica17 passou apenas a partir do seacuteculo
XX a desenvolver um vieacutes cientiacutefico e independente que antes natildeo existia representado por
iniciativas de legislaccedilatildeo esparsas bem como por experiecircncias jurisprudenciais inicialmente
tiacutemidas18 que natildeo refletiam toda a robustez ora vivenciada onde a ordem juriacutedica influencia a
economia e recebe o feedback desta num constante ciacuterculo que natildeo mais parece ser possiacutevel
de ser destacado sem se correr o risco de sofrer com experiecircncias de conduccedilatildeo
macroeconocircmicas irresponsaacuteveis e insustentaacuteveis a meacutedio e longo prazos19
Agrave reforma do direito no seacuteculo XX seguiu-se uma paralela e simultacircnea reforma do
Estado de mudanccedila de prioridades e de focos de atuaccedilatildeo ante a falecircncia dos modelos
intervencionista e liberal que precederam a busca da configuraccedilatildeo atual
Tal constataccedilatildeo no Brasil jaacute foi verificada ateacute mesmo na Suprema Corte brasileira a
qual ao analisar a questatildeo da legalidade da dispensa de licitaccedilatildeo para a celebraccedilatildeo de
contratos de prestaccedilatildeo de serviccedilo com Organizaccedilotildees Sociais ndash OS por meio da Lei n
963798 traccedilou importantes consideraccedilotildees sobre o processo de reforma e profissionalizaccedilatildeo
do Estado Procurou-se destacar ao se propugnar pela legalidade dessa forma de contrataccedilatildeo
a necessidade do governo se tornar mais empresarial mas natildeo propriamente uma empresa de
modo a desenvolver uma terceira via entre o modelo do laissez faire neoliberal e o do Estado
intervencionista Desta maneira o Supremo Tribunal Federal - STF contribuiu para o
17 A relaccedilatildeo direito-economia eacute caracteriacutestica do modo de produccedilatildeo capitalista e a forma como tal interaccedilatildeo se determina tem como base o direito econocircmico desenvolvido historicamente como instrumento de proteccedilatildeo das liberdades econocircmicas contra a concentraccedilatildeo de poder dos grandes grupos empresariais Jaacute no seacuteculo XIX era possiacutevel verificar o efeito da concentraccedilatildeo capitalista na economia (barreiras agrave entrada monopoacutelios preccedilos abusivos) logo o direito natildeo podia mais se apresentar alheio a tal realidade que natildeo se coadunava com os proacuteprios preceitos do liberalismo reinante FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 15 e 17 18 Quando do desenvolvimento do direito econocircmico (cujo marco juriacutedico pode ser tido com a publicaccedilatildeo do Sherman Act em 1890 nos EUA) que teve como ponto de partida o controle das concentraccedilotildees de capital em poucas empresas notoriamente nos Estados Unidos ainda natildeo se tinha a noccedilatildeo exata dos efeitos negativos a serem causados pelas mesmas especialmente em funccedilatildeo da existecircncia de economias de escala que garantiriam uma maior eficiecircncia econocircmica dos mercados 19 Vide o exemplo da Venezuela onde o presidente Hugo Chavez desenvolve uma poliacutetica interna e externa exclusivamente baseada em suas vastas e sobrevalorizadas poreacutem finitas reservas de petroacuteleo e gaacutes natural
12
reconhecimento de que a reforma do Estado brasileiro natildeo se trata de uma resposta neoliberal
agrave crise do Estado intervencionista estando inserida num contexto mundial de re-estruturaccedilatildeo
do papel do Poder Puacuteblico que natildeo representa unicamente a necessidade de reduccedilatildeo do
tamanho do Estado muito menos a priorizaccedilatildeo do capital e do mercado como soluccedilatildeo para
todos os males Segundo o Tribunal a reforma natildeo implica em dasaparelhamento mas em
reconstruccedilatildeo em modificaccedilatildeo estrutural do aparato estatal que natildeo pode ser confundida
apenas com a implementaccedilatildeo de novas formas de gestatildeo20 Dentre as mudanccedilas envolvidas
decorrentes dessa redefiniccedilatildeo de funccedilotildees com a passagem do papel de agente interventor e
produtor direto de bens e serviccedilos para a de promotor e regulador do desenvolvimento teve-se
a criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras notoacuterias pela nova classificaccedilatildeo do Estado agora
denominado de Regulador
O chamado Estado Regulador21 notoriamente em decorrecircncia do advento das
denominadas Autoridades Administrativas Independentes22 ou agecircncias reguladoras
representou essa busca de reaccedilatildeo do Poder Puacuteblico frente a uma incapacidade gerencial clara
dos fatores macroeconocircmicos e da insuficiecircncia de recursos para a realizaccedilatildeo das reformas
20 Vide voto-vista do Ministro Gilmar Ferreira Mendes na Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ndash ADIN nordm 1923 MCDF 21 O advento do conceito de regulaccedilatildeo decorre do processo de reforma do papel poliacutetico-econocircmico do Estado com a reduccedilatildeo da sua intervenccedilatildeo direta e a liberalizaccedilatildeo da economia Tratou-se de uma mudanccedila dos instrumentos por meio dos quais se buscava alcanccedilar objetivos constitucionalmente consagrados e esse processo demandou o reconhecimento da inaptidatildeo estatal como agente de mercado Como decorrecircncia disso a introduccedilatildeo da concorrecircncia (pela chamada desregulaccedilatildeo) passou a demandar novos instrumentos capazes de controlar as forccedilas de mercado (como as concentraccedilotildees econocircmicas) A busca dessa ldquoregulaccedilatildeordquo do mercado eacute que deu origem ao conceito de Estado Regulador A denominaccedilatildeo todavia padece de criacuteticas pois natildeo existe um padratildeo de Estado regulador mas sim modelos de regulaccedilatildeo variaacuteveis e contingentes a depender do paiacutes em que foi inserida Cf FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 200 No mesmo sentido NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 66 22 As terminologias variam poreacutem todas buscam retratar o mesmo fenocircmeno da criaccedilatildeo de entes com autonomia reforccedilada face ao Poder Executivo A denominaccedilatildeo ldquoadministraccedilatildeo independenterdquo ou ldquoautoridade administrativa independenterdquo (AAI) eacute europeacuteia enquanto que o termo ldquoAgecircnciardquo adveacutem do direito norte-americano FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 205
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necessaacuterias agrave concretizaccedilatildeo dos direitos fundamentais universalizados e consagrados
especialmente apoacutes a segunda Guerra Mundial23
A profissionalizaccedilatildeo do Estado em paiacuteses que sequer chegaram a se dizer como
liberais ou de bem-estar social (como o Brasil24) representou uma tentativa por parte do
Poder Puacuteblico de angariar o reconhecimento internacional perdido em funccedilatildeo de deacutecadas de
maacute-gestatildeo e tambeacutem de garantir agrave iniciativa privada o espaccedilo mais livre possiacutevel para a sua
atuaccedilatildeo Foi efetivamente uma busca para recuperar mais credibilidade realizada poreacutem de
forma a agradar apenas a parcela dos potenciais investidores logo natildeo se procurou
inicialmente em adequar a estrutura institucional vigente agrave Constituiccedilatildeo Federal e no
estabelecimento de regras claras para os futuros investimentos simplesmente emendou-se25 a
Carta Magna para adequaacute-la aos interesses econocircmicos envolvidos26
O processo de liberalizaccedilatildeo da economia brasileira iniciada em 1994 pelas
desestatizaccedilotildees27 resultou numa ampliaccedilatildeo da aacuterea de atuaccedilatildeo dos agentes econocircmicos agora
23 A Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos do Homem assinada em Paris em 1948 representa o ponto alto da sistematizaccedilatildeo dos direitos fundamentais e a sua positivaccedilatildeo no plano do direito internacional puacuteblico MORAES Alexandre de Direitos humanos fundamentais 6ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2005 p 18 24 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto o Estado passou ateacute agora por trecircs fases a primeira denominada de preacute-modernidade (periacuteodo liberal) seria o Estado da virada do seacuteculo XIX para o XX A segunda chamada de modernidade eacute a do Estado social intervencionista que se iniciou na segunda deacutecada do seacuteculo XX e a uacuteltima seria a poacutes-modernidade caracterizada pelas reformas do Estado a desregulaccedilatildeo privatizaccedilatildeo e organizaccedilotildees natildeo-governamentais O Brasil paiacutes de industrializaccedilatildeo tardia chegou agrave terceira fase sem nem ter sido liberal nem moderno MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 18 25 A onda reformista brasileira se deu em trecircs aspectos No primeiro teve-se o fim da restriccedilatildeo ao capital estrangeiro por meio da emenda constitucional nordm 0695 Um outro momento veio com a flexibilizaccedilatildeo dos monopoacutelios estatais por meio das emendas nordm 0595 (gaacutes canalizado) 08 e 0995 (nestas duas uacuteltimas telecomunicaccedilotildees e petroacuteleo respectivamente) A terceira transformaccedilatildeo se deu com o processo de privatizaccedilatildeo por meio da lei nordm 803197 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 e 24 26 Conforme salientado em voto-vista do Ministro do STF Gilmar Ferreira Mendes na ADIN nordm 1923 MCDF a Reforma do Estado brasileiro envolveu num primeiro momento ou numa primeira geraccedilatildeo de reformas alguns programas e metas voltadas primordialmente para o mercado tais como a abertura comercial ajuste fiscal estabilizaccedilatildeo econocircmica reforma da previdecircncia social e a privatizaccedilatildeo de empresas estatais criaccedilatildeo de agecircncias reguladoras quase todas jaacute implementadas ainda que parcialmente na deacutecada de noventa 27 Conveacutem esclarecer a utilizaccedilatildeo de tais terminologias (privatizaccedilatildeo desregulaccedilatildeo desestatizaccedilatildeo liberalizaccedilatildeo) para evitar a confusatildeo no seu uso e trataacute-las como sinocircnimas Segundo Vital Moreira privatizaccedilatildeo significa a alienaccedilatildeo do setor puacuteblico pela venda das empresas estatais jaacute liberalizaccedilatildeo consiste na abertura dos setores ateacute entatildeo monopolizados pelo Estado com a introduccedilatildeo da concorrecircncia e desregulaccedilatildeo representa o estabelecimento da concorrecircncia por meio da diminuiccedilatildeo de restriccedilotildees ao ingresso de novos agentes econocircmicos no mercado com a contrapartida do aumento da accedilatildeo regulatoacuteria do Estado MOREIRA Vital
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em regime concorrencial que todavia gerou o risco da formaccedilatildeo de concentraccedilotildees
econocircmicas28 em aacutereas onde antes havia apenas a intervenccedilatildeo estatal (alterou-se entatildeo o
agente do setor e a sua loacutegica de accedilatildeo agora voltada para o lucro e natildeo mais agrave universalizaccedilatildeo
do serviccedilo)29 O Estado regulador se consolida no intuito de dirimir as diferenccedilas entre os
agentes econocircmicos privados e para fomentar a concorrecircncia a qual segundo a loacutegica
privatista apesar de gerar efeitos beneacuteficos aos consumidores natildeo eacute querida pelos
concorrentes por demandar constantes investimentos em novas tecnologias melhorias de
serviccedilo e reduccedilatildeo de preccedilos
A tendecircncia anticompetitiva do mercado teve seu reflexo cientiacutefico com a Escola de
Chicago30 na final deacutecada de 70 para a seguinte por ser profusa defensora do aproveitamento
das economias de escala31 geradas pelas concentraccedilotildees de poder econocircmico no sentido de
desta forma atingir uma melhor eficiecircncia alocativa32 e por conseguinte a maior satisfaccedilatildeo
do destinataacuterio final dos serviccedilos
Auto-regulaccedilatildeo profissional e administraccedilatildeo puacuteblica Apud NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 64 (nota 9) 28 A existecircncia de concentraccedilotildees econocircmicas eacute um fenocircmeno empiacuterico-factual e natildeo teacutecnico-juriacutedico representando o aumento de poder de determinados agentes econocircmicos num dado mercado relevante FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 464 29 NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 12 13 30 Convencionou-se chamar de Escola de Chicago o conjunto de teorias capitaneadas por Aaron Director ainda na deacutecada de 50 acerca dos estudos sobre preccedilo e direito antitruste cujo desenvolvimento se verificou nos anos 60 e 70 com os trabalhos de R Bork e R Posner que elevaram a eficiecircncia produtiva como criteacuterio a justificar posiccedilotildees dominantes e consequumlentemente concentraccedilotildees de mercado em razatildeo da eficiecircncia gerada que repercutiria no preccedilo final dos produtos Natildeo se trata todavia dos ideoacutelogos de Chicago defenderem um miacutenimo de concorrecircncia pelo contraacuterio o consenso entre seus autores era de que o Estado deveria intervir o miacutenimo possiacutevel no mercado dada sua incapacidade administrativa para desta forma a concorrecircncia se desenvolver As concentraccedilotildees econocircmicas garantiriam a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado garantindo maior eficiecircncia e ganho para os consumidores Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 21 e GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 89 31 Existe economia de escala toda vez que o custo unitaacuterio meacutedio (que eacute o custo total dividido pelo nuacutemero de unidades produzidas) de um produto diminui agrave medida que se expande a sua escala (volume) de produccedilatildeo ou seja quanto mais unidades elaboradas menos custosa ela seraacute para o produtor Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 40 32 A eficiecircncia alocativa diz respeito agrave capacidade do mercado de alocar bens e serviccedilos a seu uso mais valioso medido pela disposiccedilatildeo dos consumidores em pagar por eles e deixar de consumir outros bens GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 98 A defesa da eficiecircncia alocativa como ideal maior da poliacutetica antitruste para a Escola de Chicago se deve ao fato que o antitruste
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Um dos mercados no qual se verificou a profissionalizaccedilatildeo do Estado com a criaccedilatildeo de
uma agecircncia reguladora especiacutefica e a liberalizaccedilatildeo de suas regras no intuito de atrair
investidores privados e promover a competiccedilatildeo nos termos idealizados pela Constituiccedilatildeo
Federal foi o do petroacuteleo e gaacutes natural onde a cultura juriacutedica monopolista e que privilegiava
as concentraccedilotildees teve seu refreio com a flexibilizaccedilatildeo imposta pela Emenda Constitucional n
0995 possibilitando a entrada de agentes privados nas fases de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de tais
bens antes reservadas agrave Petroacuteleo Brasileiro SA ndash Petrobraacutes
A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio estatal sobre o petroacuteleo e gaacutes natural bem como o
processo de privatizaccedilatildeo do sistema eleacutetrico brasileiro mostram-se paradigmaacuteticos no novo
modelo de mercado idealizado para o setor da energia com o Estado figurando como mero
ente regulador deixando de realizar intervenccedilotildees diretas numa nova estrutura de mercado
auto-regulada submetida ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica de forma passiva e
meramente reativa agraves novas injunccedilotildees internacionais tratando o mesmo como uma forccedila
inevitaacutevel e irrefreaacutevel natildeo sujeita a limitaccedilotildees e adequaccedilotildees agrave realidade nacional33
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados
Apoacutes a internacionalizaccedilatildeo dos mercados com o desenvolvimento tecnoloacutegico e a
globalizaccedilatildeo o pensamento juriacutedico passou a enfrentar uma crise paradigmaacutetica em face da
incapacidade de suas ideacuteias ateacute entatildeo reinantes de cuidar da nova realidade que se afigurava34
A crise ora verificada pode ser assemelhada agravequela pela qual passou a economia na
deacutecada de 20 quando o colapso da bolsa de valores de Nova Iorque e a Grande Depressatildeo
resultou em mudanccedilas estruturais que a teoria econocircmica entatildeo reinante natildeo era capaz de
passou a ser visto num contexto puramente econocircmico livre de valoraccedilotildees subjetivas ou principioloacutegicas numa relaccedilatildeo estrita e limitada de custo-benefiacutecio Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 174 33 VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p26
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processar e se adaptar Tem-se jaacute na deacutecada de setenta o esgotamento do Estado de bem-
estar e a revalorizaccedilatildeo do liberalismo (com a derrocada dos monopoacutelios puacuteblicos) movimento
este capitaneado pela Escola de Chicago na era Reagan35 cunhado de neoliberalismo onde se
figuraria um tipo de capitalismo social em que o mercado e natildeo o Estado seria o melhor
administrador da riqueza gerada na sociedade e um otimizador de suas eficiecircncias36
Com a globalizaccedilatildeo (transnacionalizaccedilatildeo) dos mercados passou-se a efetuar as
mudanccedilas necessaacuterias no arcabouccedilo juriacutedico-institucional para a nova realidade o que
resultou para o direito num profundo impacto em relaccedilatildeo a tautologias antes tidas como
insofismaacuteveis como o do princiacutepio da legalidade da hierarquia das leis e da proacutepria soberania
estatal agora relativizada em face dos blocos regionais e da interdependecircncia econocircmica
mundial
A chamada lex mercatoria37 passou a ditar os rumos do mercado global e com ela
teve-se a gradativa reduccedilatildeo da forccedila normativa das ordens estatais que ou se submetem agraves leis
34 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 53 54 35 A proeminecircncia da Escola de Chicago no cenaacuterio econocircmico internacional se deu na era Reagan na deacutecada de 80 quando eles passaram a defender toda a reformulaccedilatildeo da poliacutetica antitruste ateacute entatildeo adotada especialmente em frontal oposiccedilatildeo agrave Escola de Harvard cujo ideal maior era a defesa da concorrecircncia em si Para os ideoacutelogos de Chicago o antitruste deveria garantir a melhor eficiecircncia alocativa (entendida esta como a capacidade do mercado de ofertar prioritariamente os bens e serviccedilos com mais demanda pelos consumidores) dos produtos nos mercados e tal passo natildeo prescindiria da formaccedilatildeo de grandes grupos econocircmicos em decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo envolvidos O diferencial de tal linha de raciociacutenio se deu com a equiparaccedilatildeo do conceito de eficiecircncia econocircmica com o de bem-estar do consumidor Segundo Carvalho a defesa pura e simples da eficiecircncia econocircmica como ideal do antitruste eacute prejudicial agrave proacutepria estrutura da concorrecircncia pois isso significaria num extremo tal qual idealizado pela Escola de Chicago ateacute uma eventual monopolizaccedilatildeo do mercado relevante em face da possibilidade de benefiacutecios a curto prazo e mais imediatistas para os consumidores Cf CARVALHO Gilberto de Abreu Sodreacute Responsabilidade civil concorrencial Introduccedilatildeo ao direito concorrencial privado Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2002 p 50 Ressalte-se que uma das maiores criacuteticas a esta escola foi o fato de que natildeo existe nenhuma garantia que os lucros monopoliacutesticos resultantes da maior eficiecircncia econocircmica gerada com a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo seja repassada ao consumidor podendo a empresa simplesmente manter os preccedilos finais inalterados e ampliar sua margem de lucro ou seja o chamado criteacuterio de Kaldor-Ricks se mostraria apenas como uma realizaccedilatildeo discricionaacuteria dos agentes econocircmicos que natildeo seriam obrigados a compensar as perdas das outras partes em decorrecircncia do seu excedente de riqueza 36 BORGES Alexandre Walmott A ordem econocircmica e financeira da Constituiccedilatildeo amp os monopoacutelios Anaacutelise das alteraccedilotildees com as reformas de 1995 a 1999 Curitiba Juruaacute 2001 p 39 37 Esta pode ser entendida como ldquoum conjunto de regras e princiacutepios costumeiros reconhecido pela comunidade empresarial e aplicado nas transaccedilotildees comerciais internacionais independentemente de interferecircncias governamentaisrdquo Vide FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 160
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internacionais de mercado ou satildeo excluiacutedas do mesmo logo nesse novo contexto embora
formalmente os Estados continuem a exercer soberanamente sua autoridade dentro de seu
territoacuterio em termos materiais eles jaacute satildeo incapazes de estabelecer e realizar os objetivos
visados ou seja perdem autonomia na elaboraccedilatildeo de suas poliacuteticas puacuteblicas (econocircmicas)
que passam a refletir a situaccedilatildeo de interdependecircncia internacional em que estatildeo inseridos
O que se daacute com o direito doravante eacute o mesmo que estaacute ocorrendo com o Estado pois
ele passa a necessitar de uma reformulaccedilatildeo dos seus conceitos para se adequar agrave realidade
vigente poreacutem sem correr o risco de se tornar incapaz de condicionaacute-la servindo apenas
como instrumento de legitimaccedilatildeo da dominaccedilatildeo de determinado poder38
A crise do direito pode ser tida como decorrente de uma crise de governabilidade onde
esta pode ser entendida como a ldquoincapacidade de um governo ou de uma estrutura de poder
formular e de tomar decisotildees no momento oportuno sob a forma de programas econocircmicos
poliacuteticas puacuteblicas e planos administrativos e de implementaacute-las de modo efetivo()39rdquo
O direito ora em crise eacute aquele do poacutes-guerra de perfil intervencionista e inspirado nas
ideacuteias de Keynes caracterizado essencialmente pela inflaccedilatildeo legislativa40 que caracteriza a
ingovernabilidade sistecircmica do Estado apresentada pela cada vez maior incapacidade do
direito positivo estatal em resolver as questotildees a ele propostas e a multiplicaccedilatildeo de leis
casuiacutesticas destinadas agrave soluccedilatildeo das crises de governabilidade decorrentes da dinacircmica da
economia global41
38 Importa ressaltar que eacute o controle do poder que origina a maturidade constitucional doravante o estudo a ser realizado sobre a crise da Constituiccedilatildeo decorreraacute justamente dos levantamentos ateacute aqui expostos dada a falta de controle do poder pelo direito 39 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 118 119 40 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 122 41 A crise de governabilidade especialmente nos paiacuteses de economia perifeacuterica como o Brasil se manifestou na incapacidade do Estado em cumprir como seus deveres institucionais especialmente a partir das deacutecadas de 70 e 80 quando se verificaram os dois choques do petroacuteleo (pela elevaccedilatildeo internacional do preccedilo do barril) em 1973 e 1979 implicando numa recessatildeo econocircmica mundial e perda de liquidez para os paiacuteses perifeacutericos bem como o fim do financiamento externo para tais paiacuteses apoacutes a moratoacuteria do Meacutexico em 1982 elevando-se as taxas de juros internacionais e no caso brasileiro teve-se ainda o agravante do desequiliacutebrio financeiro decorrente do aumento da diacutevida externa que levou o paiacutes agraves portas do Fundo Monetaacuterio Internacional Cf VIEIRA Joseacute
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O resultado dessa proliferaccedilatildeo legislativa da positivaccedilatildeo da realidade eacute a proacutepria
banalizaccedilatildeo e desvalorizaccedilatildeo do direito positivo que passa a perder coesatildeo e unidade se
tornando uma mera folha de papel de parcos poderes normativos a quem ningueacutem obedece
seja pela sua contradiccedilatildeo intriacutenseca seja pelo proacuteprio anacronismo do mesmo em face da
realidade inconstante que visa regular
O direito tal qual o Estado se torna interdependente e ateacute certa medida submisso agrave
influecircncia global do poder econocircmico exercido pelas empresas transnacionais e grupos
econocircmicos que mais afeta os paiacuteses de economias perifeacutericas que aqueles efetivamente
desenvolvidos em face do modo como o processo de abertura e liberalizaccedilatildeo dos mercados
tenha se dado (que no Brasil ocorreu antes mesmo da criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras
responsaacuteveis pela profissionalizaccedilatildeo da atuaccedilatildeo do ente puacuteblico no setor)
O Estado por conseguinte com a modificaccedilatildeo de suas instituiccedilotildees e do proacuteprio
ordenamento juriacutedico reordenou suas prioridades e modo de atuaccedilatildeo nos setores econocircmicos
sejam estes relativos a serviccedilos puacuteblicos ou atividades de atuaccedilatildeo estritamente privada se
transformando num gerente regulador da eficiecircncia dos mercados numa clara inversatildeo de
valores se considerados os objetivos estatuiacutedos no art 3ordm da Carta Magna e a caracteriacutestica
desta que natildeo foi modificada de propugnar pela existecircncia de um modelo de Estado
Desenvolvimentista seja com caracteriacutesticas regulatoacuterias ou natildeo
12 O PAPEL DO ESTADO DE AGENTE TRANSFORMADOR A GERENTE
FISCALIZADOR
Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 89
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A reforma do direito face a nova geopoliacutetica global conforme se verificou implicou
tambeacutem numa re-estruturaccedilatildeo do Estado que passou a ser redimensionado para se adequar agrave
nova realidade vigente e que pela relaccedilatildeo de interdependecircncia mundial que ora caracteriza os
paiacuteses capitalistas natildeo podia ser deixada de lado
Foram mudanccedilas na orientaccedilatildeo poliacutetica legitimadas e implementadas pelos paiacuteses
elaboradores do Consenso de Washington datado de 1989 que requalificou o liberalismo
como modelo de Estado procurando reduzir suas inconsistecircncias com elementos sociais
(poreacutem indo de encontro ao modelo de Estado keynesiano taxado de ineficiente hipertrofiado
e inoperante) fato este batizado de neoliberalismo e protagonizado pelos governos de
Margareth Tatcher na Gratilde-Bretanha (1979-1990) e Ronald Reagan nos Estados Unidos da
Ameacuterica (1981-1989)42 A reformulaccedilatildeo do Estado e do direito portanto implicou tambeacutem
numa nova postura ideoloacutegica frente ao texto constitucional que apesar da clara tendecircncia
neoliberalizante das modificaccedilotildees operadas no mesmo natildeo chegou a perder seu perfil
desenvolvimentista por agregar ainda em seu arcabouccedilo normativo o objetivo do
desenvolvimento e tambeacutem da reduccedilatildeo das desigualdades regionais a serem alcanccedilados por
meio de uma accedilatildeo planejada a qual garantiria a racionalizaccedilatildeo da intervenccedilatildeo estatal na
ordem econocircmica privada de modo a promover a justiccedila social nos termos da nova ordem
econocircmica instituiacuteda (cujas balizas mestras se encontram no Tiacutetulo VII da Constituiccedilatildeo)
Poreacutem apoacutes toda a reformulaccedilatildeo das instituiccedilotildees e do proacuteprio ordenamento juriacutedico
como definir o conceito de desenvolvimento presente na Carta Magna Na atual configuraccedilatildeo
da Constituiccedilatildeo Federal brasileira verifica-se a referecircncia a tal termo sendo realizada natildeo
menos que 60 vezes logo a definiccedilatildeo do conceito se mostra imprescindiacutevel para o avanccedilo
42 Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p92 93
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desta pesquisa especialmente no tocante agrave sua iacutentima relaccedilatildeo com a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
A Constituiccedilatildeo a despeito das constantes reformas ideoloacutegicas do seu texto ocorridas ao
longo dos anos com relaccedilatildeo agrave mateacuteria em apreccedilo (relativa agrave reduccedilatildeo das desigualdades
regionais e o desenvolvimento) natildeo sofreu qualquer modificaccedilatildeo mostrando-se incoacutelume e
fiel agrave vontade do legislador constituinte originaacuterio sendo algo realmente merecedor de
aplausos e que facilitaraacute agrave exposiccedilatildeo e encadeamento loacutegico dos argumentos que ora se
iniciam
A referecircncia feita ao desenvolvimento no texto constitucional localiza-se
prioritariamente no artigo 3ordm (que trata dos objetivos da Repuacuteblica Federativa do Brasil)
sendo denominada na doutrina de ldquoclaacuteusula transformadorardquo 43 por consubstanciar o ideal
constitucional da mudanccedila dos padrotildees vigentes de exclusatildeo econocircmica social e cultural
Atraveacutes do artigo 3ordm satildeo estabelecidas diretrizes para a interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de todo
o restante do texto constitucional que necessariamente haveraacute de se submeter quando da sua
tentativa de concretizaccedilatildeo de maneira a se harmonizar com o disposto no citado dispositivo44
A partir do artigo 3ordm portanto buscou-se a superaccedilatildeo do modelo perifeacuterico excludente e
concentrador do Estado brasileiro existente ateacute entatildeo em uma tentativa de moldaacute-lo como
verdadeiro agente transformador e protagonista da realidade vigente
Os objetivos constitucionais dispostos logo no iniacutecio da Carta Constitucional
condicionam a interpretaccedilatildeo do texto os quais propugnam por um modelo desenvolvimentista
43 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35 44 Segundo Bercovici enquanto instrumento de transformaccedilatildeo social a ideologia constitucional natildeo eacute neutra eacute poliacutetica e vincula o inteacuterprete logo como os princiacutepios constitucionais fundamentais tais como aqueles inseridos no art 3ordm representam a expressatildeo das opccedilotildees ideoloacutegicas sobre as finalidades sociais e econocircmicas do Estado sua realizaccedilatildeo eacute obrigatoacuteria e vinculativa para os oacutergatildeos e agentes estatais Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 299
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voltado ao progresso da naccedilatildeo de maneira a natildeo mais reproduzir a situaccedilatildeo de exclusatildeo
existente Muito pelo contraacuterio visa-se a sua superaccedilatildeo
Tem-se num primeiro momento o entendimento do desenvolvimento (disposto no
inciso II) natildeo apenas como um processo mas tambeacutem como um fim a ser alcanccedilado Ao se
tratar o desenvolvimento como um processo visualiza-se no mesmo um caraacuteter de
continuidade de evoluccedilatildeo para se chegar a determinado fim Jaacute o entendimento do
desenvolvimento como um fim (objetivo) se daria mais como instrumento criado com o
intuito de assegurar outros direitos os quais para serem aplicados haveriam de levar em
consideraccedilatildeo o objetivo desenvolvimentista (o que inviabilizaria por exemplo a adoccedilatildeo
governamental de poliacuteticas puacuteblicas recessivas por serem contraacuterias ao norte
desenvolvimentista adotado pela Carta Magna)
Quando a Constituiccedilatildeo fala em ldquogarantir o desenvolvimento nacionalrdquo tem-se a ideacuteia jaacute
comentada de um processo em evoluccedilatildeo que natildeo exclui todavia seu outro aspecto
finaliacutestico condicionador da interpretaccedilatildeo dos demais artigos e princiacutepios do texto maacuteximo
Visualiza-se neste primeiro momento sua correlaccedilatildeo inicial com o inciso seguinte que
trata da erradicaccedilatildeo da pobreza marginalizaccedilatildeo e da reduccedilatildeo das desigualdades sociais e
regionais Apesar de ambos terem a mesma conformaccedilatildeo de diretrizes45 ou seja de princiacutepios
programaacuteticos verifica-se a constataccedilatildeo da situaccedilatildeo atual de subdesenvolvimento retratada
no inciso bem como o ideal de sua superaccedilatildeo daiacute sua colocaccedilatildeo nos artigos 3ordm e 170
(exclusivamente no tocante agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais) que trata da
Ordem Econocircmica constitucional
Natildeo se concebe todavia que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais objeto especiacutefico
do presente estudo seja possiacutevel sem a necessaacuteria concretizaccedilatildeo do disposto no inciso
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anterior pois apenas atraveacutes do desenvolvimento nacional eacute que seraacute possiacutevel minorar as
disparidades existentes entre as regiotildees do paiacutes Quando se busca portanto a reduccedilatildeo das
desigualdades sociais e regionais46 (o que se foca eacute natildeo apenas as diferenccedilas entre as pessoas
ndash que eacute o aspecto social - mas tambeacutem entre Estados ndash que eacute o aspecto regional) tem-se uma
clara situaccedilatildeo de subdesenvolvimento que necessita ser superada poreacutem como fazecirc-lo
A previsatildeo constitucional de desenvolvimento natildeo estabelece um conteuacutedo previamente
definido ou garantias de concretizaccedilatildeo logo os meios a serem usados para sua realizaccedilatildeo
podem ser diversos desde que assegurem sua aplicabilidade e levem em consideraccedilatildeo
tambeacutem o disposto no artigo 1ordm que trata dos fundamentos da Repuacuteblica ou seja os valores
que lhes satildeo mais caros e que doravante devem ser protegidos e assegurados
Como buscar algo entretanto que natildeo possui um conceito definido e aleacutem disso tem
duacuteplice funccedilatildeo47 de processo e de objetivo
A discussatildeo acerca do conceito de desenvolvimento bem como da proacutepria existecircncia de
um direito ao desenvolvimento natildeo eacute algo restrito agrave seara juriacutedica brasileira muito pelo
contraacuterio seu estudo teve iniacutecio no acircmbito do direito internacional onde a primeira referecircncia
45 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 196 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 246 46 Outro aspecto da onda reformista levada a cabo nas instituiccedilotildees e na Constituiccedilatildeo brasileira se daacute no tocante agrave postura da ideologia neoliberal quanto ao objetivo da Carta Magna de reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais pois para a doutrina difundida por Milton Friedman ldquoas poliacuteticas que buscam realizar a justiccedila social distributiva satildeo sempre encaradas como um atentado contra a liberdade individualrdquo Ou seja partindo deste tipo de premissa uma reforma neoliberal na Carta constitucional representaria um atentado aos seus proacuteprios valores intriacutensecos e portanto inconstitucional Cf NUNES Antocircnio Joseacute Avelatildes Neoliberalismo capitalismo e democracia p 34 In Boletim de ciecircncias econocircmicas XLV Coimbra v 46 2003 p 17-74 Natildeo se procura todavia questionar os valores que ensejaram as reformas da Carta Magna poreacutem o que se mostra temeraacuterio eacute esse processo de ldquotransmigraccedilatildeordquo sem criteacuterios de uma espeacutecie de direito para aleacutem do seu paiacutes de origem tal qual ocorreu com a introduccedilatildeo do modelo de agecircncias reguladoras no Brasil tendo em vista a ausecircncia de semelhanccedila de condiccedilotildees e de desenvolvimento social verificadas no paiacutes de origem qual seja os EUA Essa ldquotransmigraccedilatildeordquo ou propagaccedilatildeo do direito de um ordenamento para outro pode ocorrer segundo Figueiredo citando Santi Romano por conquista ou entatildeo por ldquocontagiosidaderdquo que eacute o que parece ter se verificado no Brasil Neste sentido vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 12 47 Pois o legislador poderia ter utilizado em substituiccedilatildeo ao termo ldquodesenvolvimentordquo a acepccedilatildeo ldquodesenvolvidordquo que retiraria o caraacuteter de evoluccedilatildeo e de continuidade ora comentado e se firmaria apenas como objetivo
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a expressatildeo ldquodireito ao desenvolvimentordquo foi cunhada por Keba MacuteBaye ainda em 197248 no
Instituto Internacional de Direitos do Homem onde foi tratado como um direito inerente agrave
pessoa humana da qual os Estados se mostrariam os principais garantidores
A Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas - ONU por conseguinte consagrou o direito ao
desenvolvimento como um direito humano49 tendo posteriormente publicado Declaraccedilatildeo
especiacutefica sobre o tema estabelecendo seu conteuacutedo sujeitos e fundamentaccedilatildeo juriacutedica
Eacute no plano internacional portanto que se iniciam os debates acerca do referido direito
cuja internalizaccedilatildeo no Brasil haacute de ser observada tendo em vista os efeitos da globalizaccedilatildeo
especialmente sob o aspecto econocircmico e a proacutepria realidade histoacuterica nacional
Jaacute a anaacutelise constitucional da temaacutetica do desenvolvimento tendo em consideraccedilatildeo a
experiecircncia internacional e a necessidade de observacircncia dos documentos exarados no acircmbito
do direito internacional puacuteblico sobre tal questatildeo haacute de levar em conta natildeo apenas a sua
precedecircncia em relaccedilatildeo agrave busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (entre Estados) como
tambeacutem o conhecimento e aplicaccedilatildeo de instrumentos postos agrave disposiccedilatildeo pela proacutepria Carta
Magna cujo destaque pode ser feito agrave praacutetica do planejamento
O Brasil possui uma Constituiccedilatildeo de caraacuteter nitidamente desenvolvimentista que
adotou o capitalismo como sistema econocircmico50 tutelando a proteccedilatildeo do proacuteprio mercado
interno de forma expressa (art 219 da CF) e cuja Constituiccedilatildeo Econocircmica51 estabelece
princiacutepios claros sobre a defesa do consumidor e da proacutepria concorrecircncia que natildeo podem ser
concretizados sem a devida influecircncia estatal
48 DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 85 49 Resoluccedilatildeo nordm 4 de 04 de marccedilo de 1979 da sua Assembleacuteia Geral Posteriormente verifica-se ainda a Resoluccedilatildeo 41128 art 1ordm da Assembleacuteia Geral na data de 04 de dezembro de 1986 e a Declaraccedilatildeo da Conferecircncia Mundial de Direitos Humanos realizada em Viena em 12 de julho de 1993 que reafirma a existecircncia do direito ao desenvolvimento em seu art 10ordm Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 40 50 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 43 45 51 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 77
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A atuaccedilatildeo do Estado como agente protagonista da defesa dos objetivos nacionais
consubstanciados no artigo 3ordm tendo como fundamento juriacutedico maacuteximo as disposiccedilotildees
contidas no artigo 1ordm leva agrave inevitaacutevel conclusatildeo da adoccedilatildeo de um modelo de accedilatildeo voltado
para a influecircncia direta do Estado na ordem econocircmica destinado a garantir natildeo apenas a
preservaccedilatildeo da soberania nacional como tambeacutem a dignidade da pessoa humana e demais
fundamentos juriacutedicos
Verifica-se ainda o papel do Estado como o de um agente protagonista do
desenvolvimento econocircmico nacional cujo conceito neste momento natildeo pode ser
confundido com o de crescimento52 tendo sido destinado portanto a atuar de forma
propositiva
O que se verificou conforme tratado previamente ao longo dos quase vinte anos de
promulgaccedilatildeo da Carta Magna foi a tentativa de modificaccedilatildeo ideoloacutegica do perfil estatal o
qual perdeu o seu caraacuteter inicial de agente protagonista transformador da realidade excludente
e concentradora existente para o de um mero gerente das transaccedilotildees econocircmicas realizadas
no mercado interno
A deacutecada de 90 se mostrou como um periacuteodo de intensas reformas institucionais e
juriacutedicas para o Brasil53 pois nesse periacuteodo se adotou claramente a tendecircncia por um novo
modelo de organizaccedilatildeo estatal na esteira da geopoliacutetica internacional jaacute reinante de uma
estrutura mais enxuta e subsidiaacuteria do Poder Puacuteblico onde atividades antes monopolizadas
foram flexibilizadas e se criaram no processo de mudanccedila de personalidade (de agente para
gerente) as agecircncias reguladoras
52 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 36 53 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 24 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 659 660
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Caracterizando-se agora como um Estado subsidiaacuterio54 de atuaccedilatildeo exclusivamente
normativa e reguladora das atividades econocircmicas (art 174 da CF) conveacutem neste momento
procurar estabelecer um elo entre tais prerrogativas e a forma como estas iratildeo garantir a
concretizaccedilatildeo dos objetivos nacionais sem descurar dos fundamentos juriacutedico-constitucionais
que embasam a Repuacuteblica e que se encontram ao menos normativamente intocados pela
acircnsia reformista do legislador constituinte derivado
O proacuteprio artigo 174 cumpre tal tarefa ao prever as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo
e planejamento que realccedilam o papel gerenciador do Estado na medida em que prevecircem uma
atuaccedilatildeo indireta e indicativa (para o planejamento) nas atividades econocircmicas em sentido
estrito exercidas pelos agentes privados
Tratam-se de instrumentos destinados a garantir o desenvolvimento nacional sendo
consequumlentemente potenciais redutores das desigualdades regionais historicamente
consagradas pela disparidade de industrializaccedilatildeo entre as regiotildees sudeste e nordeste55
O modelo de industrializaccedilatildeo adotado pelo Brasil bem como o processo de
concentraccedilatildeo de riquezas daiacute decorrente especialmente a partir do poacutes-guerra quando a renda
per capita paulista jaacute mostrava 47 vezes superior a da regiatildeo nordeste56 soacute veio a se agravar
com a abertura do mercado interno na deacutecada de 90 onde os investimentos se mostraram
claramente direcionados as regiotildees onde jaacute havia um relevante mercado consumidor e com
alto grau de modernizaccedilatildeo
Mudou-se portanto o papel do Estado poreacutem este natildeo se mostrou capaz de agir
conforme suas novas prerrogativas especialmente no tocante ao planejamento de suas
poliacuteticas puacuteblicas engessadas e reduzidas ao disposto nas previsotildees orccedilamentaacuterias ou seja o
54 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 282 55 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180 181 182 56 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180
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paiacutes continuou atuando de forma meramente reativa agrave nova realidade que se implantava onde
os novos protagonistas e investidores satildeo as empresas multinacionais principais detentoras do
capital necessaacuterio para a realizaccedilatildeo de investimentos de vulto
O impacto da globalizaccedilatildeo nos mercados e dos novos atores internacionais
especialmente em paiacuteses perifeacutericos como o Brasil onde o subdesenvolvimento eacute a regra foi
uma das razotildees do comeccedilo da doutrina do direito ao desenvolvimento ter ocorrido no plano
internacional em face da percepccedilatildeo pela ONU que se iniciava um paralelismo entre as noccedilotildees
de crescimento e desenvolvimento com uma clara priorizaccedilatildeo da elevaccedilatildeo do princiacutepio da
livre iniciativa (consubstanciado num liberalismo econocircmico exacerbado regulado
exclusivamente pela lex mercatoria) nos mercados nacionais ateacute as uacuteltimas consequumlecircncias57
Com o processo de globalizaccedilatildeo os Estados Nacionais tiveram de reformular suas
estruturas de modo a se adequar agraves novas injunccedilotildees poliacuteticas e econocircmicas advindas de
organismos multilaterais (como o Fundo Monetaacuterio Internacional - FMI) e corporaccedilotildees
transnacionais que demandam a existecircncia de um Estado miacutenimo perifeacuterico cujos reflexos
se verificam no fenecimento da soberania e culminam por afastaacute-lo das suas atribuiccedilotildees
originaacuterias de servo da sociedade e agente poliacutetico transformador para gerente da otimizaccedilatildeo
das transaccedilotildees de mercado 58 (justificada no discurso dos ideoacutelogos da Escola de Chicago pela
busca da eficiecircncia e reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo59)
57 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 02 58 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 41 59 A maximizaccedilatildeo da eficiecircncia se constitui em um dos maiores motores da promoccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas concentracionistas que se tem notiacutecia isto porque atraveacutes da concentraccedilatildeo de poder numa uacutenica empresa ou numa quantidade reduzida de agentes poder-se-ia diminuir os custos de transaccedilatildeo no interior do mercado e consequumlentemente aumentar a margem de lucro das empresas que seriam refletidas em preccedilos menores aos consumidores O criteacuterio da eficiecircncia portanto visa em uacuteltima instacircncia o bem-estar do consumidor refletido em produtos melhores e de menor preccedilo ainda que ao custo da eliminaccedilatildeo da concorrecircncia Os custos de transaccedilatildeo nesse sentido satildeo entendidos como a despesa realizada pela empresa para negociar seus produtos e serviccedilos no mercado e sua reduccedilatildeo implicaria exatamente na natildeo utilizaccedilatildeo do mercado ou seja algo que antes necessitava ser negociado gerando despesas com contratos impostos informaccedilotildees passaria a ser feito no interior de uma uacutenica companhia Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo
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Diante desta nova configuraccedilatildeo da relaccedilatildeo entre o poder poliacutetico com o econocircmico
onde este uacuteltimo passa a assumir uma posiccedilatildeo de prevalecircncia a afronta agrave Constituiccedilatildeo
brasileira torna-se patente pois apresentam-se ldquopoderosas forccedilas coligadas numa conspiraccedilatildeo
poliacutetica contra o regime constitucional de 1988rdquo60 afirmaccedilatildeo esta que longe de caracterizar
paranoacuteia ou ranccedilo ideoloacutegico retrata os novos fatores reais de poder 61 em accedilatildeo no paiacutes que jaacute
alteraram consideravelmente a configuraccedilatildeo estatal original
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 tem um caraacuteter nitidamente social que se busca
mitigar com as reformas do seu texto fato este gerador de uma crise no proacuteprio direito
constitucional (denominada de ldquocrise constituinterdquo) que se mostra incapaz de jurisdicizar o
Estado social ou seja de concretizar as promessas transformadoras vislumbradas na Carta
Magna a qual passa a se configurar verdadeiramente numa folha de papel de caraacuteter
meramente simboacutelico62
A crise constituinte relaciona-se a uma crise da proacutepria governabilidade63 decorrente
da incapacidade do Poder Executivo em cumprir com suas metas o que em uacuteltima instacircncia
legitimou a subsidiarizaccedilatildeo do papel do Estado (jaacute comentada) de forma a garantir um
miacutenimo de governabilidade junto ao que seria possiacutevel executar pelo Poder Puacuteblico
Na sequumlecircncia de tais acontecimentos teve-se o advento jaacute citado do chamado Estado
Regulador caracterizado pela presenccedila de autarquias especiais destinadas a prover
profissionalismo imparcialidade e celeridade na regulaccedilatildeo e normatizaccedilatildeo das atividades
econocircmicas retirando o papel do Estado como agente interventor direto e passando a prever
Editora Revista dos Tribunais 2005 P 424 No mesmo sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 29 60 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 371 61 Cf HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 1991 p 9 62 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 373 63 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 390 ldquoA ingovernabilidade retrata o perecimento da accedilatildeo executiva a agonia final do exerciacutecio do poder o desenlace de uma doenccedila de legalidade que torna o Executivo de fato demissionaacuterio de responsabilidades na administraccedilatildeo da criserdquo
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sua influecircncia apenas de modo indireto por meio da fiscalizaccedilatildeo induccedilatildeo (incentivo) e
planejamento de poliacuteticas puacuteblicas indicativas sobre o setor privado
Apesar do novo conceito (regulador) da reforma das instituiccedilotildees e da proacutepria
Constituiccedilatildeo esta ainda natildeo perdeu juridicamente seu caraacuteter social e desenvolvimentista (a
despeito da polissemia de valores discrepantes existentes de caraacuteter liberal e socialista
presentes no texto) tendo ingressado na teoria da terceira geraccedilatildeo64 dos direitos fundamentais
com a clara e ainda expressa presenccedila dos chamados direitos de fraternidade (ou de
solidariedade) consubstanciados no direito ao desenvolvimento agrave paz ao meio ambiente de
propriedade sobre o patrimocircnio comum da humanidade e de comunicaccedilatildeo65
Ao que interessa no direito ao desenvolvimento iacutentimo correlato da atividade de
planejamento estatuiacuteda no art 174 aquele se caracterizaria pela maacutexima expansatildeo das
oportunidades individuais dos cidadatildeos e dos proacuteprios Estados configurados na otimizaccedilatildeo de
suas capacidades inatas e pelo maior estiacutemulo possiacutevel atraveacutes de uma educaccedilatildeo adequada
alimentaccedilatildeo saudaacutevel emprego digno e participaccedilatildeo poliacutetica no tocante aos cidadatildeos e de
aproveitamento sustentaacutevel dos recursos naturais em relaccedilatildeo aos Estados (bem como por
poliacuteticas fiscais diferenciadas66 sobre as regiotildees menos desenvolvidas de forma a garantir um
miacutenimo de igualdade material e de possibilidade de competiccedilatildeo e cooperaccedilatildeo junto aos seus
pares mais desenvolvidos)
64 A triparticcedilatildeo dos direitos fundamentais segue a sequecircncia histoacuterica do lema da Revoluccedilatildeo Francesa ou seja Liberdade Igualdade e Fraternidade onde segundo a doutrina reflete a evoluccedilatildeo de cada fase ou seja longe de serem excludentes se mostram cumulativos onde a ldquogeraccedilatildeordquo posterior ldquoherdardquo os direitos da anterior Os direitos de terceira geraccedilatildeo ou direitos de fraternidade se caracterizam por terem como destinataacuterios o proacuteprio gecircnero humano dizendo respeito a questotildees relativas agrave necessidade de solidariedade entre os povos desenvolvidos e subdesenvolvidos Cf BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p563 e 569 65 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 569 66 A Constituiccedilatildeo na parte final do art 151 I admite a lsquoconcessatildeo de incentivos fiscais destinados a promover o equiliacutebrio do ltdesenvolvimentogt soacutecio-econocircmico entre as diferentes regiotildees do paiacutesrsquo A concessatildeo de isenccedilatildeo eacute ato discricionaacuterio por meio do qual o Poder Executivo fundado em juiacutezo de conveniecircncia e oportunidade implementa suas poliacuteticas fiscais e econocircmicas e portanto a anaacutelise de seu meacuterito escapa ao controle do Poder Judiciaacuterio Precedentes RE 149659 e AI 138344-AgR (RE 344331 Rel Min Ellen Gracie DJ de 14-3-03)
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O conceito de desenvolvimento portanto que ora se busca consolidar tendo em vista
seu aspecto processual e finaliacutestico (como meio ao legitimar poliacuteticas focadas na melhoria da
qualidade de vida da populaccedilatildeo e como fim de ideal utoacutepico objetivo constitucionalmente
consagrado) se consubstancia no entendimento consolidado pela doutrina internacional de
enfeixaacute-lo como um otimizador de oportunidades ou seja de um direito garantidor de
liberdades miacutenimas para os seus titulares liberdades estas caracterizadas como sendo
capacidades (potencialidades) passiacuteveis de serem exercitaacuteveis desde que inseridas num
contexto social cultural poliacutetico e econocircmico favoraacuteveis67
Trata-se portanto de um termo juridicamente indeterminado68 cujas zonas de certeza
positiva (que esclarece o que eacute certo que o termoconceito abrange) e negativa necessitam ser
plenamente definidas para garantir sua concretizaccedilatildeo pelo administrador puacuteblico atraveacutes de
poliacuteticas puacuteblicas (natildeo apenas econocircmicas) propositivas e desenvolvimentistas bem como o
grau de vinculaccedilatildeo agrave juridicidade e de intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio69 quando do
distanciamento do conteuacutedo das zonas de certeza
A zona de certeza negativa com relaccedilatildeo ao conceito de desenvolvimento claramente
pode ser encontrada em seu oposto ou seja no conteuacutedo do que se entende por
subdesenvolvimento determinado como um ldquoestado dinacircmico de desequiliacutebrio econocircmico e
de desarticulaccedilatildeo socialrdquo 70 cujas origens remontam ao processo de industrializaccedilatildeo sem
planejamento e vindo majoritariamente do exterior ou seja natildeo tendo sido cultivada e
desenvolvida no interior do proacuteprio paiacutes que denota ainda a insipiecircncia do mercado interno
(e consequumlentemente do baixo niacutevel de renda da populaccedilatildeo consumidora) Doravante a
67 SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade p 10 68 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 212 224 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 203 69 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 227 228 e 229 70 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 198
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proacutepria modernizaccedilatildeo do parque industrial refletiu as disparidades regionais agravando ao
longo do tempo o abismo entre as regiotildees ricas e pobres
Natildeo se pode esperar que essa condiccedilatildeo histoacuterica de paiacutes perifeacuterico seja dissipada com
a simples auto-regulaccedilatildeo do mercado fato este propalado pelos neoclaacutessicos de Chicago e
cujos efeitos da doutrina se levada ao seu extremo podem facilmente ser visualizados no
processo de concentraccedilatildeo econocircmica das empresas (eficiecircncia econocircmica71)
O desenvolvimento tal qual conceituado e de acordo com os paracircmetros
interpretativos postos a disposiccedilatildeo pela Carta Magna (como objetivo e tambeacutem como
processo) natildeo pode ser alcanccedilado sem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado especialmente no
interior de uma economia capitalista que ideologicamente se mostra avessa ao ideal de justiccedila
distributiva e de reparticcedilatildeo de riquezas72
Natildeo sendo admissiacutevel subsumir o conceito de desenvolvimento ao de mero
crescimento econocircmico bem como natildeo sendo viaacutevel esperar que a mera modernizaccedilatildeo do
mercado interno seja capaz de superar as externalidades negativas73 decorrentes da
priorizaccedilatildeo do lucro e da reduccedilatildeo de custos (afinal natildeo existe um capitalismo social o
processo de acumulaccedilatildeo capitalista eacute essencialmente individualista74) para se garantir na
praacutetica o disposto na Constituiccedilatildeo necessita-se de uma atuaccedilatildeo estatal planejada
devidamente direcionada para o alcance de determinadas metas o que retoma neste
71 Neste sentido a eficiecircncia econocircmica pode ser tida como uma decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado e no estabelecimento de uma situaccedilatildeo de equiliacutebrio Pareto-eficiente onde na relocaccedilatildeo dos recursos no interior do mercado ou da empresa natildeo dependeraacute da perda de riqueza de terceiros Cf MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 69 Sobre eficiecircncia econocircmica e Oacutetimo de Pareto vide GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 29 O referido autor ao estabelecer a sinoniacutemia entre ambas as expressotildees resume a questatildeo afirmando que bens e direitos satildeo alocados de forma (Pareto) eficiente ateacute o momento em que todas as trocas natildeo mais beneficiam ambas as partes ou seja soacute existiria eficiecircncia econocircmica enquanto o benefiacutecio gerado eacute comum aos atores envolvidos 72 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 204 73 Entende-se por externalidade negativa a transferecircncia para terceiros do passivo gerado por uma atividade econocircmica que natildeo eacute suportado por seus agentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 28 29
31
momento a necessidade de se rediscutir o papel planejador75 do Estado mesmo no seu atual
estaacutegio de gerente regulador da economia sob pena de natildeo ser capaz de cumprir ateacute mesmo
as novas funccedilotildees impostas pela globalizaccedilatildeo no atual contexto geoeconocircmico em que se acha
inserido o Brasil
13 O PLANEJAMENTO DE UM DESENVOLVIMENTO FOCADO NA REDUCcedilAtildeO
DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
O modelo de Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo Federal se
mostra como um avanccedilo em relaccedilatildeo aos Estados de Bem Estar Social notoriamente
difundidos no periacuteodo posterior agrave Segunda Guerra Mundial especialmente nos Estados
Unidos da Ameacuterica - EUA com o Welfare State poreacutem que nunca foram devidamente
implementados no Brasil76
Ressalte-se ainda que no Brasil nunca se teve um modelo de Estado plenamente
social nem liberal77 sendo possiacutevel distinguir portanto trecircs fases do Estado moderno cuja
atual feiccedilatildeo se formou no periacuteodo posterior ao fim da era absolutista com a revoluccedilatildeo
francesa (e a formaccedilatildeo do Estado de Direito fundado no princiacutepio da legalidade) A primeira
fase foi de feiccedilotildees marcadamente liberais caracterizadas pela intervenccedilatildeo miacutenima atraveacutes do
dever de abstenccedilatildeo do Estado em face do particular podendo ser assim caracterizada como
uma radical oposiccedilatildeo ao modelo absolutista marcado por uma forte intervenccedilatildeo e falta de
garantias particulares Eacute neste periacuteodo que a propriedade privada livre iniciativa e liberdade
contratual assumem a condiccedilatildeo de dogmas de prevalecircncia do individualismo sobre o coletivo
74 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 27 75 O planejamento neste contexto se apresenta como uma forma de controlar a atuaccedilatildeo estatal de modo a definir a direccedilatildeo e o ritmo que esta iraacute tomar BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 206 76 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18
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Em um segundo momento teve-se a fase social78 fundada na busca pela reparaccedilatildeo dos
radicalismos liberais anteriores que geraram notoacuterio abuso do poder econocircmico pela iniciativa
privada tendo se iniciado em meados da segunda deacutecada do seacuteculo XX ou seja apoacutes a
segunda guerra mundial Neste momento o Estado assume o seu papel de condutor do
desenvolvimento de fiscalizador do mercado e de garantidor de determinados direitos
prestacionais por parte da populaccedilatildeo ou seja natildeo vigora mais o seu absenteiacutesmo ou um
Estado Miacutenimo Antigos dogmas satildeo reformulados como o da propriedade privada que passa
a ter uma correlaccedilatildeo com a necessidade de uma funccedilatildeo social para se legitimar bem como nos
chamados direitos sociais (ou de segunda geraccedilatildeo) focados no princiacutepio da igualdade e no
direito dos trabalhadores em razatildeo da exploraccedilatildeo da forccedila laboral durante as duas revoluccedilotildees
industriais e a posterior associaccedilatildeo dos empregados em sindicatos organizados para pleitear
melhores condiccedilotildees de trabalho
A atual fase do Estado moderno ou poacutes-moderno79 se mostra como uma siacutentese dos
periacuteodos anteriores criticando tanto a exacerbaccedilatildeo liberal quanto o avanccedilado
intervencionismo estatal pois foram modelos extremados que natildeo tardaram para mostrar seus
defeitos seja pela excessiva omissatildeo no primeiro quanto na incompetecircncia gerencial e
escassez de recursos no segundo
Da siacutentese de ambos portanto tem-se uma nova ideologia estatal bem como outra
ruptura de paradigmas como o do princiacutepio da legalidade da separaccedilatildeo dos poderes o novo
papel da Administraccedilatildeo Puacuteblica com a constitucionalizaccedilatildeo do direito administrativo e a
relativizaccedilatildeo da intangibilidade do meacuterito administrativo80
77 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 78 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 79 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 16 17 18 80 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro Renovar p 13-20
33
O Estado poacutes-moderno doravante se caracteriza pela profissionalizaccedilatildeo de sua
atuaccedilatildeo da quebra de barreiras entre os direitos puacuteblico e privado de uma atuaccedilatildeo reguladora
e normatizadora com um grau menor de intervenccedilatildeo direta em razatildeo da incapacidade de
cumprir com as promessas do modelo de bem-estar e da recusa em retornar a uma estrutura
totalmente liberal Rompem-se portanto tanto os paradigmas liberais quanto sociais pois
ambos se mostraram insuficientes para arcar com as novas demandas sociais (chamados de
hard cases que abrangem natildeo apenas mateacuteria juriacutedica como tambeacutem questotildees morais
religiosas ou cientiacuteficas tais como aborto organismos geneticamente modificados clonagem
uso de embriotildees humanos em pesquisas entre outros) e a emergecircncia de ineacuteditas classes de
direitos como os metaindividuais (notadamente os direitos difusos) tidos por alguns autores
como de terceira ou quarta geraccedilatildeo81
Nesta atual realidade de demandas coletivas e difusas agecircncias independentes
(reguladoras) e novos atores globais que natildeo os Estados-naccedilatildeo torna-se necessaacuterio para
paiacuteses perifeacutericos como o Brasil ainda agrave margem de exercer consideraacutevel influecircncia nas
relaccedilotildees econocircmicas mundiais uma mudanccedila dos antigos e claacutessicos conceitos a fim de
adequaacute-los agrave situaccedilatildeo vigente sem se submeter totalmente a ela
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 na emergecircncia de todos estes fatores se consolidou
como um texto virtualmente ecleacutetico de ideologias vaacuterias e por vezes conflitantes pois
abarcou sob o mesmo manto dogmas preacute-modernos modernos e poacutes-modernos tratando de
temas como livre iniciativa funccedilatildeo social da propriedade valorizaccedilatildeo do trabalho humano
proteccedilatildeo do consumidor meio ambiente e garantia do desenvolvimento nacional Essa
diversidade de valores entretanto refletiu a luta haacute eacutepoca da constituinte e o periacuteodo de
transiccedilatildeo paradigmaacutetica para um modelo de Estado ainda natildeo totalmente definido
81 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 570
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Neste iacutenterim o fator planejamento previsto no texto originaacuterio da Carta Magna (art
174 caput) exsurge em toda sua importacircncia com o papel de elemento agregador e definidor
de qual modelo de Estado se procuraraacute adotar segundo quais princiacutepios e com que objetivos
Sua relevacircncia se mostra ainda maior para paiacuteses como o Brasil pelo fato de se tratar
de um Estado com industrializaccedilatildeo tardia que nunca priorizou o mercado interno apesar de
paradoxalmente ter sido sempre o promotor de inovaccedilotildees empresariais de caracteriacutesticas
schumpeterianas (como na Era Vargas ateacute mesmo durante a ditadura militar no governo JK e
seu plano de metas bem como o papel exercido por entes puacuteblicos como o Banco Nacional do
Desenvolvimento Econocircmico e Social - BNDES e a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuaacuteria - EMBRAPA)
Com efeito apoacutes o advento dos direitos humanos no plano internacional e a
consagraccedilatildeo dos mesmos como um patrimocircnio inerente inalienaacutevel e indivisiacutevel no seu
conjunto de toda pessoa limitaram-se ainda mais as chances dos Estados pouco
industrializados de se valer como foi feito na Europa pela Inglaterra e demais paiacuteses
desenvolvidos de um modelo capitalista de produccedilatildeo voltado agrave exploraccedilatildeo abusiva do
trabalho do homem focado unicamente no crescimento econocircmico da naccedilatildeo (ou seja a
acumulaccedilatildeo de capitais)
Natildeo eacute por outra razatildeo que se questiona o proacuteprio conceito de desenvolvimento82
notadamente pelos paiacuteses asiaacuteticos em decorrecircncia de se tratar de uma noccedilatildeo puramente
ocidentalizada e que termina por deixaacute-los (em especial a China) em posiccedilatildeo de desvantagem
concorrencial face aos paiacuteses que usufruiacuteram desta realidade para chegar ao patamar de
riqueza em que estatildeo hoje Ou seja a exploraccedilatildeo do trabalho humano no passado garantiu aos
ocidentais um diferencial que hoje repercute nas relaccedilotildees econocircmicas globais em seu favor
82 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 111
35
fato este questionado por paiacuteses que buscam atualmente um crescimento econocircmico
desenfreado para fazer frente a esta ldquodesigualdaderdquo No sudeste asiaacutetico em paiacuteses como a
China e Cingapura a proacutepria noccedilatildeo de desenvolvimento se confundiria com a de crescimento
econocircmico sendo admissiacutevel ateacute mesmo a relativizaccedilatildeo de direitos poliacuteticos culturais e
sociais em prol do aumento da riqueza nacional83
O Brasil entretanto adentrou nessa realidade de maneira apenas formal adotando e
internalizando as declaraccedilotildees e convenccedilotildees internacionais sobre direitos humanos no papel
mas desrespeitando-as notoriamente na praacutetica tendo ficado ao final do seacuteculo XX marcado
pela corrupccedilatildeo excessivamente concentrador de riquezas com profundas desigualdades
sociais e regionais bem como totalmente incapaz de fazer frente aos fatores reais de poder
que tornaram a Carta Magna de 1988 mais simboacutelica e miacutetica84 que efetivamente real
ensejando sua alteraccedilatildeo85 antes mesmo da aplicaccedilatildeo do texto originaacuterio
O planejamento portanto para os Estados que natildeo tiveram a oportunidade de gerar
crescimento econocircmico em benefiacutecio do respeito e dignidade ao ser humano se mostra como
um elemento primordial a fim de reduzir o abismo ocasionado pelas caracteriacutesticas do
subdesenvolvimento
O processo de desenvolvimento implica transformaccedilatildeo do status social satildeo mudanccedilas
qualitativas nos aspectos sociais poliacuteticos culturais e econocircmicos que natildeo se resumem agrave mera
83 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 79 Ficou ceacutelebre a frase do Primeiro-Ministro da Malaacutesia sobre a questatildeo ao afirmar que a liberdade deveria dar prioridade agrave expansatildeo econocircmica pois antes de votar a pessoa precisa comer No original ldquoLiberty must take a backseat to the exigency of economic expansion You must eat before you can voterdquo Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 110 84 NADAL Faacutebio A Constituiccedilatildeo como mito O mito como discurso legitimador da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 124 125 85 As reformas institucionais operadas na deacutecada de 90 implicaram na transformaccedilatildeo do papel do Estado atraveacutes de uma ideologia neoliberal modificando seu papel de agente produtor para o de regulador Doravante o mercado passa a ser tido como principal instrumento alocador de recursos e distribuidor de benefiacutecios fato este que implica em uacuteltima instacircncia na mudanccedila do perfil do destinataacuterio final dos serviccedilos transformando-se o cidadatildeo e usuaacuterio dos serviccedilos em consumidor e cliente o que precipita a exclusatildeo social e concentraccedilatildeo de renda elitizando o acesso aos serviccedilos puacuteblicos de qualidade Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da
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acumulaccedilatildeo de riqueza (aumento de renda Produto Interno Bruto - PIB) nem agrave perpetuaccedilatildeo
de uma industrializaccedilatildeo capital-dependente que tudo importa copia nada cria e nada
desenvolve
O mercado por si soacute natildeo pode ser o garantidor do desenvolvimento pois aleacutem de sua
prioridade natildeo se coadunar com o interesse puacuteblico que deve permear toda atuaccedilatildeo estatal
deteacutem seus investimentos localizados em setores com potencial de consumo jaacute existente ou
seja nunca iria atuar como patrocinador do desenvolvimento de regiotildees ou setores da
economia onde natildeo verificasse a possibilidade de um retorno financeiro
Neste contexto traccedilado apesar das reformas operadas na deacutecada de 90 na Constituiccedilatildeo
terem tentado reformar o papel do Estado reforccedilando sua postura de gerente das atividades
econocircmicas privadas no mercado interno atraveacutes da profissionalizaccedilatildeo de sua atuaccedilatildeo
(especialmente com a Emenda Constitucional nordm 1998 denominada de ldquoemendatildeordquo que
operou a reforma administrativa e constitucionalizou o princiacutepio da eficiecircncia) ainda assim
natildeo se pode deixar relevar o importante papel que mesmo na qualidade de gerente
normalizador86 da atividade econocircmica ainda deva possuir
Para retomar as reacutedeas do desenvolvimento nacional portanto faz-se necessaacuterio um
planejamento global voltado as peculiaridades e potencialidades regionais e que vise agrave
integraccedilatildeo nacional87 de modo a prevenir um federalismo predatoacuterio que tenha como
energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 98 99 86 O novo papel do Estado eacute o de agente normativo e regulador onde a despeito da insuficiecircncia de estudos acerca do que seria essa funccedilatildeo reguladora tem-se que somadas as duas funccedilotildees ao Estado caberia a tarefa de ldquonormalizarrdquo a atividade econocircmica no sentido fazecirc-la voltar ao normal ou de manter a sua normalidade dentro dos padrotildees estabelecidos pela Constituiccedilatildeo Federal Trata-se de submetecirc-la aos ditames constitucionais prevenindo falhas de mercado e garantindo a eficiecircncia desejada postando o ambiente econocircmico ao ordenamento juriacutedico de acordo com o modelo de mercado idealizado Neste sentido SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 119 120 e 121 87 Ainda segundo este autor a melhor maneira de evitar o privileacutegio de uma uacutenica regiatildeo em detrimento das demais se daria pela concepccedilatildeo do planejamento regional como um processo o qual deve ser negociado entre todos os entes da Federaccedilatildeo tendo em vista a compatibilizaccedilatildeo do planejamento regional com o nacional (art
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resultado unicamente a predaccedilatildeo entre Estados da Federaccedilatildeo para atraccedilatildeo de investimentos
privados (como se daacute com a guerra fiscal e os programas de subsiacutedios a empresas privadas
para estas se instalarem em determinadas localidades onde quando cessa o periacuteodo de
isenccedilatildeo fecham suas portas e vatildeo para outro local)
Essa ldquoquestatildeo regional88rdquo decorrente da necessidade de se estabelecer um pacto
federativo que estimule a cooperaccedilatildeo e natildeo a competiccedilatildeo desleal entre Estados de modo a
promover o desenvolvimento e reduzir as desigualdades regionais no Brasil tem raiacutezes
histoacutericas jaacute na Constituiccedilatildeo de 1934 que pode ser tida como pioneira na positivaccedilatildeo da
mateacuteria econocircmica em seu texto com a introduccedilatildeo de um capiacutetulo especiacutefico sobre a ordem
econocircmica e social (Tiacutetulo IV) buscando um modelo de federalismo descentralizador (ou
centriacutepeto) retirando poderes da Uniatildeo e transferindo aos Estados fato este reforccedilado na
Carta Magna de 1946 (a qual iniciou o debate sobre desenvolvimento planejamento e reduccedilatildeo
das desigualdades regionais especialmente com os estudos da Comissatildeo Econocircmica para
Ameacuterica Latina e o Caribe - CEPAL89) e que na atual Constituiccedilatildeo sofreu um novo reveacutes
retomando uma configuraccedilatildeo mais centralizadora
A adoccedilatildeo portanto de elementos econocircmicos na Constituiccedilatildeo passou a se tornar uma
regra a partir da Carta de 1934 o que se convencionou denominar de Constituiccedilatildeo
Econocircmica90 referente ao estaacutegio elevado de interligaccedilatildeo entre os fenocircmenos poliacutetico e
174 sect1ordm da CF) Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 269 88 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 25 89 Criada em 1948 a CEPAL foi a principal fonte de informaccedilatildeo de estudos voltados agrave realidade econocircmica e social da Ameacuterica Latina tendo como paradigma a necessidade de intervenccedilatildeo estatal para superar a condiccedilatildeo de subdesenvolvimento dos paiacuteses de economia capitalista perifeacuterica Cf RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Satildeo Paulo 2007 P 200 90 Cujos conceitos satildeo vaacuterios as vezes diacutespares e ateacute confundiacuteveis com o de ordem econocircmica natildeo prestando na praacutetica maiores utilidades Distinguir-se-iam ambos pelo fato de que a constituiccedilatildeo econocircmica se referiria aos aspectos juriacutedico-constitucional normatizador da economia enquanto que ordem econocircmica seria todo o conjunto de regras e princiacutepios natildeo necessariamente constitucionais que versariam sobre o fenocircmeno econocircmico abrangendo por conseguinte o primeiro conceito A mera menccedilatildeo expressa agrave ordem econocircmica no texto constitucional nada representa portanto aleacutem da localizaccedilatildeo topograacutefica de um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da economia e que por natildeo se restringirem ao citado capiacutetulo por si soacute jaacute demonstraria a
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econocircmico bem como a necessidade de uma atuaccedilatildeo conjunta entre ambos para se prevenir a
inaplicabilidade da norma bem como a submissatildeo desta a fatores extra-juriacutedicos
Eacute entretanto por meio dos textos normativos previstos na Constituiccedilatildeo Econocircmica
notadamente no Tiacutetulo VII sobre a Ordem Econocircmica e Financeira que se passaraacute a traccedilar os
delineamentos do restante de tal normatizaccedilatildeo no acircmbito infraconstitucional O planejamento
voltado ao desenvolvimento portanto necessariamente se submeteraacute aos ditames da
Constituiccedilatildeo Econocircmica se submetendo ainda a princiacutepios especiacuteficos e notabilizados pela
nova conformaccedilatildeo do modelo de Estado especialmente o da eficiecircncia demandando a adoccedilatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas nacionais e regionais integradas (art 174 sect1ordm)
A adoccedilatildeo de tais poliacuteticas tanto na esfera nacional quanto estadual obedece agraves normas
de direito econocircmico pelo fato destas deterem a prerrogativa da ordenaccedilatildeo macroeconocircmica
do Estado91 sendo de competecircncia concorrente entre a Uniatildeo e os Estados e Distrito Federal
(CF Art 24 I)
A discussatildeo de um modelo de planejamento desenvolvimentista portanto remete o
estudo agrave dogmaacutetica do direito econocircmico e a relativizaccedilatildeo dos paradigmas claacutessicos do direito
administrativo jaacute citados Teve-se a relativizaccedilatildeo do princiacutepio da legalidade (ocasionado pela
inflaccedilatildeo legislativa e banalizaccedilatildeo da lei bem como sua incapacidade de concretizar o que
propotildee) decorrente da capacidade normativa de conjuntura92 delegada ao Poder Executivo
para atuar de modo mais dinacircmico e ceacutelere em face da intensa dinacircmica social e econocircmica
inutilidade do conceito usado Neste sentido vide GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 49 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 82 83 91 FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 19 ldquoDireito econocircmico se constitui de um corpo orgacircnico de normas condutoras da interaccedilatildeo do poder econocircmico puacuteblico e do privado destinado a reger a poliacutetica econocircmicardquo 92 A conjuntura decorre da crescente complexidade e dinacircmica dos fenocircmenos econocircmicos e sociais onde o Legislativo natildeo seria mais capaz de acompanhar tais transformaccedilotildees e passaria a estabelecer normas mais abertas atraveacutes de termos juriacutedicos indeterminados de modo a conferir ao Executivo a legitimidade para a busca no controle de tais mudanccedilas Neste sentido vide TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 307
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Reflexo disso se mostra na competecircncia normativa secundaacuteria93 das agecircncias reguladoras que
praticamente legislam sobre toda uma atividade econocircmica
Teve-se o advento das chamadas ldquoleis quadro94rdquo de caraacuteter generalista e
deslegalizante que visam apenas a delimitaccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais de modo a
conferir amplo espaccedilo de atuaccedilatildeo normativa pelo Poder Executivo e suas autarquias especiais
(Agecircncias Reguladoras) sendo para alguns autores uma modalidade de delegaccedilatildeo normativa
inominada que ainda padece de criacutetica pelos administrativistas paacutetrios95 mas plenamente
aceita por doutrinadores do direito econocircmico96 para os quais a capacidade normativa aiacute
existente teria fundo notadamente constitucional previsto no art 174 ao tratar da funccedilatildeo
reguladora (e natildeo regulamentadora) do Estado na Ordem Econocircmica
Outra quebra de paradigma que merece referecircncia eacute aquela referente ao papel do
proacuteprio Poder Judiciaacuterio no tocante ao controle de legalidade e constitucionalidade das
poliacuteticas puacuteblicas adotadas pelo Executivo e implementadas pelas agecircncias reguladoras
Como as normas de tais autarquias se caracterizam justamente pela primazia da
adoccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais sobre determinada atividade econocircmica tem-se neste
caso um amplo grau de discricionariedade conferido ao executor das poliacuteticas puacuteblicas que
93 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 279 94 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 126 127 95 MAZZA Alexandre Agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 P 172 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 277-279 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro 2006 p 275-277 96 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 120 SOUTO Marcos Juruena Villela Extensatildeo do poder normativo das agecircncias reguladoras In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 126 127 FERRAZ JUNIOR Teacutercio Sampaio O poder normativo das agecircncias reguladoras agrave luz do princiacutepio da eficiecircncia In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p281 ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 20
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lhe tornariam imune agrave fiscalizaccedilatildeo jurisdicional (em razatildeo dos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade elevados aiacute ao grau maacuteximo beirando efetivamente agrave arbitrariedade)
Doravante o Judiciaacuterio natildeo pode mais se mostrar alheio as mudanccedilas operadas no
direito administrativo claacutessico bem como agraves inovaccedilotildees do direito econocircmico natildeo sendo
admissiacutevel uma atuaccedilatildeo dos magistrados por meio de uma ideologia ainda preacute-moderna
(liberal e individualista) quando o paiacutes jaacute se encontra imerso numa realidade poacutes-moderna de
crescentes transiccedilotildees paradigmaacuteticas e ruptura de antigos conceitos pela sua inaplicabilidade
agraves atuais demandas e dinacircmicas econocircmicas e sociais
A intangibilidade do meacuterito administrativo em razatildeo da relativizaccedilatildeo do princiacutepio da
legalidade e do advento de normas reguladoras e leis-quadro passa tambeacutem por uma
reformulaccedilatildeo onde o Judiciaacuterio ao se atualizar junto ao Executivo face a nova dinacircmica
global passa a ter o dever de observar tambeacutem a motivaccedilatildeo e adequaccedilatildeo dos atos
administrativos em relaccedilatildeo a sua finalidade bem como dos efeitos produzidos sobre seus
destinataacuterios97 a fim de ldquoavaliar objetivamente as condiccedilotildees de deliberaccedilatildeo sobre o conteuacutedo
da regulaccedilatildeo98rdquo ou seja observar-se-ia ateacute o processo de elaboraccedilatildeo dos atos reguladores
pelas agecircncias (verificando a existecircncia ou natildeo de deacuteficit democraacutetico na sua produccedilatildeo pela
ausecircncia de participaccedilatildeo popular e de pessoas diretamente afetadas como quando natildeo satildeo
realizadas audiecircncias e consultas puacuteblicas preacutevias agrave produccedilatildeo do ato)
A anaacutelise do meacuterito do poder discricionaacuterio da Administraccedilatildeo Puacuteblica pelo Judiciaacuterio
mesmo para o entendimento claacutessico de sua limitaccedilatildeo aos criteacuterios de competecircncia
finalidade e forma insuficientes para o estudo da legitimidade das novas leis-quadro deve ter
em mente que ao Judiciaacuterio eacute conferida a prerrogativa de delimitaccedilatildeo da zona de
97 No tocante ao controle de poliacuteticas puacuteblicas por parte do Judiciaacuterio exercendo um juiacutezo de constitucionalidade vide BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 112
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discricionariedade do administrador puacuteblico estabelecendo os limites do poder discricionaacuterio
segundo os paracircmetros estabelecidos pelo ordenamento juriacutedico99
Tais consideraccedilotildees guardam iacutentima relaccedilatildeo com a temaacutetica do desenvolvimento e a
busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais pois a previsatildeo expressa da mesma no capiacutetulo
relativo agrave Ordem Econocircmica estabelecido na Constituiccedilatildeo se dirige claramente para a sua
consecuccedilatildeo por meio da adoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas a tal fim e a elaboraccedilatildeo de tais
poliacuteticas de cunho natildeo apenas econocircmico mas tambeacutem social poliacutetico e cultural natildeo pode se
dar sem um planejamento preacutevio direcionado especificamente a tais objetivos
As poliacuteticas puacuteblicas por conseguinte refletem as prioridades estabelecidas pelo
Estado com relaccedilatildeo aos seus recursos que satildeo finitos em contrapartida agraves demandas que tem
perante a sociedade que satildeo fartamente superiores Mostram-se dessa forma como a face
praacutetica do planejamento previamente realizado e que devem necessariamente estar de acordo
com os objetivos e fundamentos da Repuacuteblica por estes serem direcionadores de toda a
atividade hermenecircutica da Carta Magna inclusive de sua Constituiccedilatildeo Econocircmica
Planejamento implica transformaccedilatildeo embate com as estruturas consolidadas e
questionamento dos seus valores arraigados como se tem feito junto aos dogmas do direito
administrativo claacutessico e ateacute mesmo perante o entendimento comum de determinados
princiacutepios constitucionais como o da legalidade e da separaccedilatildeo dos poderes (no tocante agrave
necessidade de um papel mais interventivo pelo Poder Judiciaacuterio sobre a atuaccedilatildeo normativa
secundaacuteria do Executivo e de suas agecircncias reguladoras setoriais)
98 MATTOS Paulo Todescan Lessa Autonomia decisoacuteria discricionariedade administrativa e legitimidade da funccedilatildeo reguladora do Estado no debate juriacutedico brasileiro In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 362 363 99 Neste sentido Victor Nunes Leal leciona ldquoNatildeo resta duacutevida poreacutem que a demarcaccedilatildeo dessa zona livre eacute em si mesma uma questatildeo juriacutedica suscetiacutevel de apreciaccedilatildeo jurisdicional Natildeo eacute agrave administraccedilatildeo mas ao judiciaacuterio que compete a tarefa de verificar os limites do poder discricionaacuterio em virtude da faculdade que possui em nosso ordenamento constitucional de interpretar final e conclusivamente o direito positivordquo Cf LEAL Victor Nunes Poder discricionaacuterio e accedilatildeo arbitraacuteria da administraccedilatildeo In Revista de Direito Administrativo vol 14 (outubro-dezembro 1948) Problemas de direito puacuteblico e outros problemas Brasiacutelia Ministeacuterio da Justiccedila
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O desenvolvimento entretanto natildeo se resume ao seu aspecto objetivo finaliacutestico que
busca indistintamente a melhoria da qualidade de vida e de justiccedila social para toda a
sociedade Eacute tambeacutem processo e como tal seu planejamento se mostra imprescindiacutevel para a
consecuccedilatildeo do interesse puacuteblico logo por se tratar de mateacuteria atinente ao direito econocircmico
de competecircncia concorrente e por forccedila do disposto no capiacutetulo relativo agrave ordem econocircmica
que trata duplamente de planos nacionais e regionais de desenvolvimento haacute de se ressaltar
a necessaacuteria cooperaccedilatildeo entre os entes federados o que implica na concretizaccedilatildeo de um pacto
federativo solidaacuterio fato este ainda de difiacutecil aplicaccedilatildeo no Brasil em razatildeo dos muacuteltiplos e
divergentes interesses da Uniatildeo com os Estados e entre estes proacuteprios
A partir do momento que cada ente busca otimizar suas proacuteprias utilidades ou seja
levar vantagem sobre o outro seja de forma desleal ou natildeo100 dificulta-se ainda mais a
elaboraccedilatildeo de uma poliacutetica puacuteblica integrada que comporte as esferas federal estadual e
distrital pois sendo a competecircncia concorrente seria ateacute mesmo inconstitucional impor um
modelo de plano de forma verticalizada e unilateral como se poderia verificar em Estados
unitaacuterios ou cujo pacto federativo tivesse caracteriacutesticas agregadoras
No Brasil em face do aspecto segregacionista que originou o modelo federativo tem-
se ainda um caraacuteter centriacutefugo101 de claras tendecircncias autocraacuteticas e centralizadoras onde
cada ente procura o melhor para si em detrimento dos outros fato este que dificulta a
elaboraccedilatildeo de um planejamento conjunto
O maior desafio dos paiacuteses que tenham adotado o federalismo na atualidade portanto
eacute o da harmonizaccedilatildeo dessa forma de Estado com a atividade de planejamento nacional
1997 p 319-328 Fonte httpwwwplanaltogovbrccivil_03revistaRev_35panteaohtm acesso em 10 de setembro de 2007 100 E tal fato eacute agravado no Brasil pela riacutegida e desigual reparticcedilatildeo de competecircncias tributaacuterias que apesar de preconizar a seguranccedila juriacutedica natildeo foi feita com base nas potencialidades econocircmicas locais e nas peculiaridades inerentes aos entes federados que natildeo poderiam nunca ser tratados de forma totalmente simeacutetrica 101 SIQUETTO Paulo Roberto Os projetos de reforma constitucional tributaacuteria e o federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo Paulo Manole 2004 p 274
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integrado contra as desigualdades regionais pois importaria em reconhecer que os planos de
desenvolvimento natildeo podem ser apenas elaborados pelo ente central sendo necessaacuteria
tambeacutem a participaccedilatildeo das entidades subnacionais o que implica conforme textualizado na
proacutepria Carta Magna102 a necessidade de uma cooperaccedilatildeo103
Esse modelo idealizado de solidariedade entre os entes federados (Estados Distrito
Federal Municiacutepios e a Uniatildeo) todavia natildeo se encontra na origem da forma federal do
Estado brasileiro que dentre as suas fases de concentraccedilatildeo e desconcentraccedilatildeo sempre se
mostrou constante na busca do favorecimento individualizado do ente federado melhor
posicionado politicamente
Essa ecircnfase centralizadora teve fim com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em decorrecircncia
da nova realidade geopoliacutetica global que natildeo mais comportava governos autoritaacuterios e
ditatoriais
Surge entatildeo a questatildeo Como conciliar um planejamento desenvolvimentista que vise agrave
reduccedilatildeo das desigualdades regionais de modo a agradar a ampla maioria dos entes federados e
garantir sua cooperaccedilatildeo para o sucesso da poliacutetica puacuteblica a ser adotada De certo natildeo se
mostra como um questionamento cuja resposta seja simples ou sem qualquer ressalva poreacutem
dentre os vaacuterios modelos de poliacuteticas puacuteblicas a serem idealizados de forma cooperativa uma
delas assume caraacuteter prioritaacuterio precedente as demais e de melhor entendimento qual seja a
da integraccedilatildeo energeacutetica nacional
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista
102 CF Art 23 Eacute competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios Paraacutegrafo uacutenico Leis complementares fixaratildeo normas para a cooperaccedilatildeo entre a Uniatildeo e os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios tendo em vista o equiliacutebrio do desenvolvimento e do bem-estar em acircmbito nacional 103 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 322
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O Brasil paiacutes de economia internacional perifeacuterica poreacutem estreitamente vinculado aacute
cartilha internacional de reformas e adequaccedilatildeo do modelo de Estado e de administraccedilatildeo
puacuteblica necessita para superar o seu perfil subdesenvolvido natildeo apenas investir no
crescimento econocircmico pois a diferenccedila entre as economias desenvolvidas e
subdesenvolvidas natildeo diz respeito unicamente agrave maior acumulaccedilatildeo de capital pelas primeiras
mas no planejamento de uma estrateacutegia desenvolvimentista que implique num crescimento
sustentaacutevel e de clara eficiecircncia distributiva104 das riquezas produzidas natildeo sendo unicamente
voltado ao mercado consumidor jaacute existente
Uma das formas de concretizaccedilatildeo desse ideal constitucional claramente
consubstanciado no primado da justiccedila social disposto no artigo 170 da Carta Magna eacute
atraveacutes do investimento em induacutestrias de base necessaacuterias para o crescimento de todo o
mercado daiacute decorrente e dos benefiacutecios que o mesmo eacute capaz de gerar para a sociedade
Todavia para que sejam feitos os investimentos necessaacuterios na induacutestria de base
necessita-se de um constante fornecimento energeacutetico capaz de suprir uma demanda crescente
por um periacuteodo consideraacutevel de tempo e sem o risco de eventuais interrupccedilotildees ou ldquoapagotildeesrdquo
O modelo energeacutetico brasileiro tradicionalmente voltado para a hidroeletricidade
notadamente natildeo pode mais servir como uacutenica matriz energeacutetica pois aleacutem dos riscos
decorrentes de calamidades naturais (ausecircncia prolongada de chuvas) tem-se tambeacutem o
desgaste ambiental decorrente da implantaccedilatildeo de usinas deste porte e dos proacuteprios problemas
gerenciais da administraccedilatildeo puacuteblica Cuida-se portanto de reduzir as desigualdades regionais
104 O conceito de eficiecircncia distributiva difere um pouco do seu correlato que trata da eficiecircncia alocativa pelo fato deste uacuteltimo dizer respeito agrave melhor escolha feita pelo mercado para a colocaccedilatildeo agrave venda de produtos que garantam o maacuteximo de satisfaccedilatildeo ao consumidor A eficiecircncia distributiva todavia ao contraacuterio dessa noccedilatildeo neoclaacutessica de eficiecircncia volta-se exatamente para o que a anterior ignora que eacute a questatildeo da distribuiccedilatildeo de renda e riqueza na sociedade ou seja soacute seraacute possiacutevel verificar concretamente um aumento de eficiecircncia no mercado se este repassar tais melhorias aos consumidores natildeo apenas pela reduccedilatildeo de preccedilos e aumento da qualidade dos serviccedilos como tambeacutem pela universalizaccedilatildeo do acesso aos mesmos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 111
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no aspecto relativo agraves disparidades econocircmicas existentes entre as cinco regiotildees do paiacutes (e
especialmente a regiatildeo nordeste) por meio do crescimento e fortalecimento do mercado
interno das mesmas fato este que natildeo pode ser feito sem acesso ao recurso baacutesico e
imprescindiacutevel para o desenvolvimento de qualquer atividade que eacute a energia necessaacuteria ao
seu suprimento
Garantir um fornecimento constante estaacutevel de qualidade e a preccedilos razoaacuteveis de
energia se mostra como o passo inicial para o desenvolvimento de qualquer atividade
econocircmica entendida esta em sentido amplo105 A repercussatildeo do custo da energia nos
produtos e serviccedilos a serem revendidos para o consumidor seja ele o destinataacuterio final ou natildeo
eacute indiscutiacutevel pois mesmo que a economia daiacute decorrente natildeo reflita imediatamente nos
preccedilos ela poderaacute ser contabilizada em maior espaccedilo para investimentos e ateacute mesmo novos
empregos
Esse tipo de raciociacutenio no tocante agraves induacutestrias de capital intensivo ou seja que
demandam vultosos dispecircndios iniciais como sideruacutergicas e as demais do campo de
mineraccedilatildeo metalurgia e energia em geral se mostra determinante para a realizaccedilatildeo de planos
de investimentos no setor e de ampliaccedilatildeo reduccedilatildeo ou redirecionamento de suas
capacidades106
O risco decorrente da falta de planejamento energeacutetico de longo prazo especialmente
para as empresas eletrointensivas ou seja cuja energia representa boa parte do custo dos
produtos natildeo podem ser desconsiderados especialmente porque neste ramo de atividade o
planejamento de longo prazo eacute essencial fato este que ateacute o presente momento natildeo tem sido
devidamente acompanhado pelo Governo Federal no tocante agrave sua parcela de
105 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p93 106 Conforme afirmado pelo presidente da empresa Vale do Rio Doce Roger Agnelli a empresa natildeo tenciona realizar novos investimentos no paiacutes a partir de 2011 por temer uma escassez da oferta de energia Cf Gargalo
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responsabilidade para a garantia de suprimento energeacutetico natildeo apenas para o presente mas
tambeacutem para o futuro107
Natildeo se pode esperar uma melhoria nos quadros econocircmicos e sociais das diversas
regiotildees do paiacutes se estando este imerso num sistema econocircmico capitalista que prega a
economia de mercado natildeo existe espaccedilo para o crescimento e desenvolvimento de atividades
produtivas que gerem emprego e renda O fator energeacutetico eacute apenas um dos diversos oacutebices
para o fortalecimento do mercado interno natildeo se podendo deixar de lado questotildees ambientais
fiscais e trabalhistas que a despeito da relevacircncia para a anaacutelise das desigualdades regionais
natildeo satildeo objeto especiacutefico da pesquisa
O Brasil se caracteriza por ter adotado um modelo energeacutetico que monopolizou a
hidroeletricidade tendo desconsiderado como relevantes seja por questotildees poliacuteticas ou ateacute
mesmo tecnoloacutegicas as diversas alternativas possiacuteveis como eoacutelica solar da biomassa e
teacutermica
Esta uacuteltima entretanto apoacutes o racionamento de eletricidade decorrente do apagatildeo
ocorrido nos idos de 2000 que atestou o total fracasso do modelo de privatizaccedilatildeo idealizado
para as companhias estatais de eletricidade108 representando tambeacutem a incapacidade gerencial
da iniciativa privada se apresentou como alternativa para eventuais insuficiecircncias do modelo
energeacutetico freia investimentos da Vale Entrevista ao jornal Folha de Satildeo Paulo em 30 de maio de 2007 Fonte lthttpclippingplanejamentogovbrNoticiasaspNOTCod=357939gt 107 A preocupaccedilatildeo acerca da falta de planejamento para investimentos no setor energeacutetico eacute clara entre os empresaacuterios do setor que assim descreveram a situaccedilatildeo do paiacutes natildeo apenas no tocante ao fornecimento atual mas tambeacutem futuro ldquoA preocupaccedilatildeo de Agnelli eacute geral entre as empresas eletrointensivas cuja energia representa boa parte dos custos dos produtos como a induacutestria de alumiacutenio e ferro-gusa Hoje haacute muito pouco projeto entrando em operaccedilatildeo no Paiacutes e a questatildeo do fornecimento de gaacutes natildeo estaacute sendo solucionada na velocidade necessaacuteria diz o diretor da Alcoa Ricardo Sayatildeo Segundo ele a empresa tem o suprimento garantido ateacute 2020 Mas se formos fazer algum tipo de expansatildeo natildeo tem jeito Haveria necessidade de mais energia disse o executivo Ao lado de BHP Billington Alcan e Abalco a empresa deve construir uma unidade de cogeraccedilatildeo de energia a partir do carvatildeo em Satildeo Luiacutes (MA) de 50 MWrdquo Fonte httpwwwfazendagovbrresenhaeletronicaMostraMateriaaspcod=378946 acesso em 06 de setembro de 2007 108 Segundo Vieira a intervenccedilatildeo governamental operada pelo Programa Prioritaacuterio de Termeleacutetricas ndash PPT lanccedilado em 24 de fevereiro de 2000 representou a falha do modelo de mercado idealizado pela ausecircncia de investimentos privados e de um planejamento focado na manutenccedilatildeo e ampliaccedilatildeo da infra-estrutura do setor Cf
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primaacuterio ou seja na hipoacutetese dos reservatoacuterios se encontrarem perigosamente no limite de
sua capacidade sustentaacutevel seriam acionadas as usinas teacutermicas que compensariam a
diferenccedila perdida pelas hidroeleacutetricas109
Uma das possiacuteveis fontes energeacuteticas para as usinas teacutermicas jaacute em substituiccedilatildeo agrave
madeira e ao carvatildeo eacute o gaacutes natural110 que se mostra um combustiacutevel menos poluente em
comparaccedilatildeo a esses e com um volume de reservas com um elevado potencial ainda natildeo
totalmente descoberto conforme se verifica pelos campos receacutem descobertos de petroacuteleo na
chamada camada preacute-sal
No tocante ao planejamento da integraccedilatildeo energeacutetica nacional o Brasil jaacute deu seu
primeiro passo ao publicar em 1997 a lei n 9478 (Lei do Petroacuteleo) que trata da Poliacutetica
Energeacutetica Nacional conferindo ecircnfase todavia ao petroacuteleo prescindindo de outras fontes
alternativas ou complementares mas que ainda assim dogmaticamente jaacute conferiu um
esclarecimento aos potenciais investidores sobre qual eacute o entendimento do Estado brasileiro
sobre tal questatildeo
Na referida lei jaacute se pocircde constatar sua compatibilizaccedilatildeo com os objetivos da
Repuacuteblica e dos princiacutepios norteadores da Ordem Econocircmica constitucional ao prever logo
em seu artigo 1ordm111 como objetivo norteador da Poliacutetica Energeacutetica Nacional a promoccedilatildeo do
VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 177 109 Para realizar tal intento foi instituiacutedo pelo Decreto nordm 33712000 o PPT ndash Programa Prioritaacuterio de termeletricidade visando agrave implantaccedilatildeo de usinas termeleacutetricas que teriam como suprimento energeacutetico o gaacutes natural e uma garantia de fornecimento de ateacute 20 anos nos termos do seu art 2ordm II O problema como se veraacute a seguir foi justamente no tocante agrave infra-estrutura logiacutestica necessaacuteria para manter o oferecimento contiacutenuo do energeacutetico que em razatildeo da falta de desenvolvimento da rede de transporte natildeo foi capaz de cumprir com a previsatildeo estabelecida no citado decreto 110 Segundo dados do BEN ndash Balanccedilo Energeacutetico Nacional o paiacutes produziu em 2005 485 milhotildees m3dia um volume 43 maior que em 2004 com um crescimento de 239 no consumo deste energeacutetico no setor de transporte rodoviaacuterio e com reservas provadas na ordem de 3064 bilhotildees de metros cuacutebicos o que equivale a 173 anos de produccedilatildeo enquanto que para os paiacuteses ligados agrave OCDE a meacutedia eacute de cerca de 14 anos de produccedilatildeo Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 Acesso em 09 de marccedilo de 2007 111 Lei n 947897 Art 1ordm As poliacuteticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaratildeo aos seguintes objetivos
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desenvolvimento (inciso II) dentre diversas outras finalidades que invariavelmente remetem
ao texto constitucional e seus artigos 3ordm e 170
A poliacutetica energeacutetica traccedilada na Lei n 947897 que pode ser caracterizada como a
poliacutetica puacuteblica de caraacuteter econocircmico estabelecida pelo Estado brasileiro e cuja incumbecircncia
de implantaccedilatildeo ficou a cargo da agecircncia reguladora do setor qual seja a ANP possui um
caraacuteter nitidamente desenvolvimentista priorizando natildeo apenas o crescimento econocircmico
decorrente da atividade mas tambeacutem levando em conta o fator social ou seja trata-se de uma
poliacutetica puacuteblica submetida ao ideal da justiccedila social definido no art 170 da Carta Magna
Dentre os objetivos estatuiacutedos na poliacutetica traccedilada pela Lei do Petroacuteleo alguns
merecem ser ressaltados em prol da temaacutetica da pesquisa ora realizada pois tratam do
fomento agrave ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (inciso VI) a preservaccedilatildeo do interesse nacional
(inciso I) bem como a jaacute citada promoccedilatildeo do desenvolvimento e valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (inciso II) e a defesa da livre concorrecircncia (inciso IX)
Verifica-se ateacute mesmo pela sua literalidade normativa a relaccedilatildeo com a temaacutetica
estudada e o uso pelo legislador ordinaacuterio de termos juriacutedicos indeterminados (como
ldquointeresse nacionalrdquo ldquodesenvolvimentordquo e ldquovalorizaccedilatildeordquo) fato este que enquadra a Lei do
Petroacuteleo na categoria de uma lei-quadro a qual visa facilitar a atuaccedilatildeo do ente regulador por
meio de terminologias geneacutericas abstratas e capazes de abarcar uma ampla e variada
quantidade de significados que serviratildeo para legitimar a atuaccedilatildeo da autarquia especial
I - preservar o interesse nacional II - promover o desenvolvimento ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energeacuteticos III - proteger os interesses do consumidor quanto a preccedilo qualidade e oferta dos produtos IV - proteger o meio ambiente e promover a conservaccedilatildeo de energia V - garantir o fornecimento de derivados de petroacuteleo em todo o territoacuterio nacional nos termos do sect 2ordm do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal VI - incrementar em bases econocircmicas a utilizaccedilatildeo do gaacutes natural VII - identificar as soluccedilotildees mais adequadas para o suprimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do Paiacutes VIII - utilizar fontes alternativas de energia mediante o aproveitamento econocircmico dos insumos disponiacuteveis e das tecnologias aplicaacuteveis IX - promover a livre concorrecircncia X - atrair investimentos na produccedilatildeo de energia XI - ampliar a competitividade do Paiacutes no mercado internacional XII - incrementar em bases econocircmicas sociais e ambientais a participaccedilatildeo dos biocombustiacuteveis na matriz energeacutetica nacional
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Tratam-se de aspectos ainda geneacutericos mas que tais quais aqueles dispostos na
Constituiccedilatildeo (art 1ordm 3ordm e 170) repercutem na interpretaccedilatildeo de todo o restante do texto
normativo que necessariamente deveraacute balizar sua aplicaccedilatildeo aos objetivos dispostos no
primeiro capiacutetulo da Lei n 947897 sem o que poderiam ser passiacuteveis de questionamento
quanto agrave legalidade e ateacute mesmo constitucionalidade em razatildeo da ampla sinoniacutemia existente
com os fundamentos objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica
Neste momento surge uma nova questatildeo Afinal apoacutes o planejamento e definido o
modelo de plano jaacute consubstanciado num texto normativo que estabelece a poliacutetica puacuteblica
para o setor da energia como direcionar sua aplicaccedilatildeo de modo a promover a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
Evidente que a discussatildeo neste aspecto natildeo iraacute se subsumir apenas ao texto
constitucional muito menos agrave proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois o responsaacutevel pela
implantaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica eacute a agecircncia reguladora setorial (que de acordo com o art
8ordm da citada lei deve promover a regulaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo e contrataccedilatildeo das atividades
econocircmicas empreendidas) doravante os atos reguladores por ela emitidos seratildeo de crucial
importacircncia para o direcionamento indicativo da iniciativa privada sobre onde quando e
como investir bem como no aspecto impositivo para os demais entes puacuteblicos
Natildeo se pode desprezar o planejamento realizado para se chegar agrave atual configuraccedilatildeo da
Lei do Petroacuteleo poreacutem dada a experiecircncia brasileira em realizar planos contingentes112 feitos
emergencialmente sem previsatildeo de longo prazo especialmente no setor de infra-estrutura se
verifica a importacircncia de uma estrateacutegia clara a delinear as atividades governamentais sob o
112 O Brasil eacute caracterizado pelo problema da descontinuidade administrativa ou seja as medidas tomadas por uma administraccedilatildeo natildeo tecircm continuidade na seguinte natildeo existindo portanto um miacutenimo de tempo para a concretizaccedilatildeo das estrateacutegias adotadas que em mateacuteria de infra-estrutura facilmente ultrapassam o periacuteodo de um mandato executivo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 179 (nota 513)
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risco de incorrer num atraso generalizado da economia fruto de uma maacute poliacutetica puacuteblica para
setores que satildeo preacute-requisitos ao desenvolvimento de todos os outros
A normatizaccedilatildeo criada como reflexo do planejamento investido para sua formaccedilatildeo
natildeo se mostra todavia como o ponto final da atividade de implementaccedilatildeo da poliacutetica
energeacutetica sendo todavia importante aspecto pois torna cogente tanto para o poder puacuteblico
quanto agrave iniciativa privada a ordenaccedilatildeo estabelecida Permite-se portanto uma intervenccedilatildeo
mais racional e direcionada sobre o domiacutenio econocircmico113 no tocante especiacutefico agraves atividades
relativas ao petroacuteleo e gaacutes natural de forma a garantir a concretizaccedilatildeo da teleologia
constitucional
A implementaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica para garantir os proacuteprios objetivos nela
delineados natildeo demanda apenas o respeito aos princiacutepios e regras positivados por parte dos
agentes privados mas tambeacutem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado Desenvolvimentista
subordinado constitucionalmente agrave imposiccedilatildeo constitucional de que o planejamento realizado
lhe eacute impositivo (art 174) devendo portanto tomar as medidas necessaacuterias para nos termos
do art 1ordm da Lei do Petroacuteleo fomentar a ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (que implica numa
modalidade interventiva por induccedilatildeo realizada sobre a atividade econocircmica) a preservar o
interesse nacional (cuja abstraccedilatildeo do termo possibilita sua equiparaccedilatildeo ao conceito de
interesse puacuteblico114) bem como a promover o desenvolvimento valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (tambeacutem por meio de induccedilatildeo) e a defesa da livre concorrecircncia (esta a ser
exercida segundo o disposto na Lei n 888494)
113 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 126 167 114 Para Grau as noccedilotildees de interesse social relevante interesse coletivo e imperativo da seguranccedila nacional todos estabelecidos na Carta Magna se subsumem ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio e refletem o grau de intensidade (relevacircncia) com que determinada atividade deveraacute ser tratada pelo ente puacuteblico Doravante a expressatildeo usada pela lei de interesse nacional a par de se tratar de um termo juriacutedico indeterminado se coaduna com as expressotildees anteriores para sua subsunccedilatildeo ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio expresso pelo autor Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 113 114 115
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Tem-se por conseguinte a necessaacuteria intervenccedilatildeo do Estado por se tratar de atividade
econocircmica alheia agrave noccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico e que demanda sua accedilatildeo natildeo como mero gerente
do mercado interno de petroacuteleo e gaacutes natural mas como agente promotor do desenvolvimento
fato este que natildeo pode ser feito sem a destinaccedilatildeo de recursos voltados a tal finalidade
Apesar da Lei do Petroacuteleo natildeo ter conferido uma efetiva ecircnfase ao gaacutes natural ateacute
mesmo porque no ano de 1997 natildeo se sabia qual a real potencialidade das reservas de tal bem
natildeo se pode negar a imperatividade destinada ao ente puacuteblico de fomentar a ampliaccedilatildeo do
seu uso e que apoacutes 10 anos da publicaccedilatildeo do texto normativo se mostra como uma fonte
energeacutetica complementar cuja quantidade existente seria capaz de atuar como alternativa de
seguranccedila para o caso de baixa nos reservatoacuterios das hidroeleacutetricas
Poreacutem ainda que o niacutevel de produccedilatildeo das teacutermicas fosse capaz de substituir
temporariamente a incapacidade das usinas hidreleacutetricas e aleacutem disso que elas se tornassem
uma efetiva e constante fonte de energia alternativa ter-se-ia de garantir o translado desse
bem para os destinataacuterios do mesmo ou seja de modo a assegurar a poliacutetica energeacutetica
voltada agrave integraccedilatildeo nacional passa-se agora agrave discussatildeo dos oacutebices materiais para a
interligaccedilatildeo das regiotildees do paiacutes elemento essencial para o desenvolvimento de todo e
qualquer mercado relevante115
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais
Tal integraccedilatildeo no caso do gaacutes natural demanda uma intricada rede de gasodutos
capazes de interligar as denominadas Unidades de Processamento de Gaacutes Natural - UPGNs agraves
115 A conceituaccedilatildeo de um mercado relevante tem como preacute-requisito o tipo de produto ou serviccedilo observado e a localizaccedilatildeo territorial da negociaccedilatildeo do mesmo que refletem os aspectos material e geograacutefico necessaacuterios agrave conceituaccedilatildeo exata da ideacuteia de mercado relevante O mercado relevante portanto eacute o local das relaccedilotildees econocircmicas que determinado agente que estaacute sendo analisado realiza suas operaccedilotildees Cf BAGNOLI Vicente
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empresas estaduais116 distribuidoras de gaacutes canalizado usinas teacutermicas e consumidores
(notadamente as induacutestrias de base que satildeo as maiores consumidoras de gaacutes natural para a
geraccedilatildeo117 de energia)
O papel do Estado no contexto ora esboccedilado eacute o de tornar viaacutevel a atividade de
transporte de gaacutes natural para a iniciativa privada em regiotildees ainda carentes do produto em
especial a Nordeste pois se a integraccedilatildeo for deixada unicamente aos interesses do mercado
esta soacute seraacute feita sobre o mercado consumidor jaacute existente e natildeo para desbravar mercados
potenciais ociosos face os altos custos de ampliaccedilatildeo da rede e a pouca seguranccedila juriacutedica
decorrente de um ainda ausente marco regulatoacuterio que normatize o setor
Trata-se da velha dicotomia da universalizaccedilatildeo versus lucro onde o capital privado soacute
garante sua participaccedilatildeo com a garantia de um retorno certo jaacute o Poder Puacuteblico tem de levar
em consideraccedilatildeo tambeacutem que para conseguir o desenvolvimento de determinadas regiotildees do
paiacutes o lucro imediato natildeo pode ser foco prioritaacuterio pelo contraacuterio eacute necessaacuterio o
investimento (via subsiacutedios desregulamentaccedilatildeo burocraacutetica) nas regiotildees menos abastadas
justamente para dar a elas uma chance de alavancar sua corrida junto agraves outras mais
adiantadas
A poliacutetica do ldquocrescer para depois dividirrdquo natildeo pode mais servir de justificativa para
investimentos isolados em determinadas regiotildees do paiacutes pois conforme a experiecircncia
Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 135 No mesmo sentido FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 231 116 A distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado no Brasil se apresenta como um serviccedilo monopolizado pelos Estados por forccedila do art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal Tal atividade todavia pode ser realizada por meio de contratos de concessatildeo e natildeo apenas diretamente daiacute a existecircncia em cada Estado de uma distribuidora responsaacutevel pelo serviccedilo em regra com contratos de longo prazo para a recuperaccedilatildeo dos investimentos realizados e a realizaccedilatildeo de uma razoaacutevel margem de lucro 117 De acordo com dados do Balanccedilo Energeacutetico Nacional - BEN apresentados em 2006 relativos ao exerciacutecio anterior o consumo industrial do gaacutes natural continua na dianteira da demanda por tal energeacutetico com 225 milhotildees msup3dia num crescimento de 86 em relaccedilatildeo ao ano anterior Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 acesso em 26 de marccedilo de 2007
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comprovou118 isso soacute serviu para ampliar o fosso de desigualdade entre os entes federativos
numa poliacutetica concentracionista que nunca teve o seu vieacutes distributivo119
A concretizaccedilatildeo da normatizaccedilatildeo constitucional portanto natildeo pode mais ser
submetida a justificativas econocircmicas transitoacuterias de interesse unicamente das empresas
detentoras do capital a ser investido mas se sobrepor a elas sem contudo se afastar do
modelo capitalista em que se encontra inserida a sociedade brasileira sob o risco de perder
credibilidade internacional fato este de profunda relevacircncia pela crescente interdependecircncia
das relaccedilotildees econocircmicas globais
A maximizaccedilatildeo dos valores constitucionais portanto deve vir em consonacircncia com a
harmonizaccedilatildeo de interesses privados logo o processo de integraccedilatildeo energeacutetica para natildeo ser
unicamente voltado aos centros consumidores jaacute existentes e acentuar ainda mais as
diferenccedilas regionais precisa de um planejamento econocircmico capaz de assegurar o interesse
dos investimentos em setoreslocais que a princiacutepio natildeo prevejam um retorno imediato do
dispecircndio mas que a meacutedio e longo prazos sejam capazes de se tornar auto-sustentaacuteveis
118 A busca do crescimento econocircmico desenfreado da forma como realizado no Brasil implicou na geraccedilatildeo de poacutelos econocircmicos que concentraram a maior parte da riqueza industrial da naccedilatildeo ampliando ainda mais as desigualdades em relaccedilatildeo agraves regiotildees menos desenvolvidas Natildeo se pode confundir crescimento com desenvolvimento e tratar a acumulaccedilatildeo de riqueza como fim uacuteltimo da atividade econocircmica Segundo Sen o ldquocrescimento econocircmico natildeo pode ser sensatamente considerado como um fim em si mesmo O desenvolvimento tem de estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das liberdades que desfrutamosrdquo SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 A concentraccedilatildeo econocircmica decorrente do crescimento econocircmico eacute excludente natildeo tem como escopo gerar a jaacute citada eficiecircncia distributiva tendo ainda um outro aspecto negativo que eacute o de desconsiderar o contexto maior da privaccedilatildeo de capacidades das pessoas menos abastadas Neste sentido SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 34 A famosa frase de que era preciso esperar o bolo crescer para depois distribuir numa clara alusatildeo agrave priorizaccedilatildeo do crescimento econocircmico foi atribuiacuteda ao ex-ministro da Fazenda de Costa e Silva e de Meacutedici Delfim Neto que natildeo via a possibilidade de gerar distribuiccedilatildeo de renda sem antes criar a renda numa clara simplificaccedilatildeo de um problema muito mais amplo e com mais variaacuteveis que simplesmente as econocircmicas NETTO Delfim Crocircnica do debate interditado Rio de Janeiro Topbooks 1998 p 162 119 O Brasil precisa deixar de focar seus investimentos apenas onde o mercado jaacute existe Pelo contraacuterio precisa se antecipar ao mercado investindo onde seu papel se mostre decisivo especialmente quando se verifique o desinteresse da iniciativa privada senatildeo ao seguir a loacutegica do mercado terminaraacute por contribuir ainda mais com a concentraccedilatildeo regional do desenvolvimento Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 262
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Tendo em vista a elevaccedilatildeo das reservas nacionais torna-se possiacutevel vislumbrar que o
problema real do paiacutes natildeo gira soacute em torno da produccedilatildeo do energeacutetico mas sim na sua
chegada aos mercados consumidores efetivos e potenciais sendo este um elemento chave para
o desenvolvimento energeacutetico do paiacutes de modo sustentaacutevel e diversificado
A importacircncia do transporte de gaacutes natural atividade esta prestada em sua grande
maioria por meio de dutos mas que possui tambeacutem alternativas em menor escala como
aquela realizada em sua forma liquefeita ndash Gaacutes natural Liquefeito - GNL120 e comprimida ndash
Gaacutes Natural Comprimido - GNC por representar o uacuteltimo estaacutegio de competecircncia normativa
e reguladora da Uniatildeo (pois a atividade de distribuiccedilatildeo eacute monopoacutelio constitucional dos
Estados federados segundo art 25 sect2ordm) para ter assegurada a ampliaccedilatildeo da sua rede
demanda natildeo apenas um maior detalhamento no seu regime juriacutedico (de modo a conferir
seguranccedila juriacutedica aos potenciais investidores) mas tambeacutem uma anaacutelise que parta da
premissa de que se trata de uma atividade econocircmica singular cujas estruturas utilizadas
(quando realizadas por meio de dutos) se caracterizam como uma intricada rede121 onde a
otimizaccedilatildeo da sua utilizaccedilatildeo se daacute com a ampliaccedilatildeo da rede atraveacutes de formas compatiacuteveis ou
seja a duplicaccedilatildeo visando a competiccedilatildeo se mostra economicamente inviaacutevel logo o fator
cooperaccedilatildeo no momento preliminar de formaccedilatildeo das estruturas haacute de ser fomentada
120 Segundo dados do BNDES de forma geral o GNC e o GNL transportados pelo modal rodoviaacuterio servem para complementar a rede de gasodutos e fazem com que o gaacutes chegue a locais ainda natildeo atendidos pela infra-estrutura de transporte eou distribuiccedilatildeo ajudando a fomentar novos mercados A viabilidade de tal empreendimento iraacute variar conforme as distacircncias percorridas onde o transporte do GNL torna-se viaacutevel para distacircncias maiores (da ordem de 500 km a 1000 km) enquanto o GNC se mostra mais adequado para distacircncias menores (100 km a 150 km) Nesse contexto segundo o BNDES na falta de gasodutos o GNC mostrar-se-ia competitivo no transporte de pequenos volumes a pequenas distacircncias enquanto o GNL seria a alternativa para o transporte de gaacutes em grandes volumes a grandes distacircncias Fonte wwwbndesgovbr Evoluccedilatildeo da oferta e da demanda de gaacutes natural no Brasil p 17 Acesso em 21112007 121 Conforme seraacute melhor observado no capiacutetulo 2 a induacutestria de gaacutes natural se caracteriza como uma ldquoinduacutestria de rederdquo por comportar uma seacuterie de atividades interdependentes que devem operar de maneira coordenada para a efetiva prestaccedilatildeo do serviccedilo Neste contexto a induacutestria pode ser dividida em quatro segmentos a saber i) exploraccedilatildeo e produccedilatildeo (na qual tambeacutem pode ser incluiacuteda a atividade de processamento) ii) transporte iii) distribuiccedilatildeo e iv) comercializaccedilatildeo Cf MATHIAS Melissa Cristina Pinto Pires Consolidaccedilatildeo da induacutestria mundial de gaacutes natural Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 3
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Trata-se do que a doutrina conceitua como sendo uma essential facility ou seja um
bem de uso essencial tambeacutem denominado de ldquobem de acesso122rdquo cuja propriedade deteacutem
uma funccedilatildeo social muito mais incisiva que outros bens natildeo caracterizados como ldquode acessordquo e
que para prevenir o abuso de posiccedilatildeo dominante dos seus detentores quando visando agrave
eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros atraveacutes de condutas
discriminatoacuterias em relaccedilatildeo a preccedilo ou recusa imotivada de acesso merece uma accedilatildeo
repressiva do Poder Puacuteblico seja por meio de sua agecircncia reguladora no caso a Agecircncia
Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis - ANP ou entatildeo por qualquer outro
oacutergatildeo ou entidade capaz de coibir eventuais falhas de mercado (como os oacutergatildeos integrantes do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrecircncia ndash SBDC) as quais em setores altamente
concentrados como este (o do transporte de gaacutes natural) exacerba a possibilidade de abusos
A integraccedilatildeo energeacutetica nacional levando em consideraccedilatildeo as peculiaridades de cada
regiatildeo bem como as diferenccedilas de investimentos e benefiacutecios fiscais necessaacuterios para
assegurar um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel cooperativo e igualitaacuterio se insere na
temaacutetica do direito ao desenvolvimento com o foco voltado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a partir do reconhecimento das discrepacircncias de caraacuteter natildeo apenas econocircmico mas
122 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo aparece de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expliacutecita Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de
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tambeacutem social e cultural existentes bem como no fato de que natildeo se pode viabilizar um
planejamento energeacutetico de tal magnitude sem levar em consideraccedilatildeo tais premissas (das
desigualdades existentes) e a necessidade de se investir tambeacutem no desenvolvimento de um
mercado interno capaz de comportar a onda de industrializaccedilatildeo que se procura induzir
cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado
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2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL
A funccedilatildeo reguladora atribuiacuteda ao Estado pelo art 174 da Constituiccedilatildeo Federal longe
de figurar como um conceito de conteuacutedo claramente definido e esclarecido ainda se mostra
repleta de discussotildees e posicionamentos contraditoacuterios acerca dos seus limites de atuaccedilatildeo
A discussatildeo longe de remeter apenas ao conceito de regulaccedilatildeo diz respeito
especialmente ao poder normativo exercido pelas agecircncias reguladoras em face da forma
como sua estrutura foi inserida no ordenamento juriacutedico brasileiro (via emenda
constitucional) tendo como espelho a estrutura visualizada nos Estados Unidos da
Ameacuterica123 A criacutetica a referido poder normativo adveacutem especialmente dos administrativistas
paacutetrios como Maria Sylvia Zanella Di Pietro Luacutecia Valle Figueiredo e Celso Antocircnio
Bandeira de Mello124 os quais procuram limitar o poder normativo das agecircncias aos contratos
de concessatildeo que estas forem firmar presumindo tacitamente que tais entes reguladores
atuem apenas sobre serviccedilos puacuteblicos algo que efetivamente natildeo ocorre (pois o proacuteprio
transporte de gaacutes natural natildeo eacute tratado legalmente como serviccedilo puacuteblico)
Haacute de se seguir a linha de entendimento portanto que procure limitar o poder
normativo dos entes reguladores ao disposto em suas leis de regecircncia e natildeo apenas nos
contratos por elas firmado fato este que limitaria em muito sua eficiecircncia especialmente
porque um dos principais objetivos da funccedilatildeo reguladora deve ser a prevenccedilatildeo contra abusos
de poder econocircmico eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e ao aumento arbitraacuterio dos lucros (CF art
123 SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 15
124 Vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 252 253 e 254
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173 sect4ordm) logo seu poder de fiscalizaccedilatildeo sobre o mercado deve ser constante e abrangente de
modo a ser capaz de influir nas condutas esperadas pelos agentes econocircmicos
A regulaccedilatildeo no Brasil foi inserida buscando natildeo uma menor intervenccedilatildeo estatal ou
desburocratizaccedilatildeo da atividade econocircmica (entendida esta em sentido amplo) mas sim que a
normatizaccedilatildeo de tais atividades fossem feitas por um ente tecnicamente independente
teoricamente autocircnomo capaz de conferir uma forma de intervenccedilatildeo mais empresarial
assemelhada agravequela realizada pela iniciativa privada fato este que culminou ateacute mesmo em
uma maior produccedilatildeo normativa
A produccedilatildeo normativa no caso do transporte de gaacutes natural conforme se verificaraacute
adiante seguiu o norteamento geral para os atos normativos expedidos pelas agecircncias tendo
um cunho estritamente teacutecnico altamente especializado mas que de modo algum pode ser
tido como isento de ingerecircncias ideoloacutegicas pois como todo ato normativo reflete a
ideologia e os interesses de seus elaboradores
Antes poreacutem de se adentrar estritamente na anaacutelise da atividade de transporte se faz
necessaacuterio conhecer a induacutestria na qual ele estaacute inserido os agentes envolvidos e a
variabilidade de destinaccedilotildees que podem ser dadas ao gaacutes natural apoacutes este ter sido
transportado
O crescimento do volume de reservas de gaacutes natural tal qual afirmado na introduccedilatildeo
deste estudo reflete uma oportunidade para o paiacutes de natildeo mais continuar como um
dependente exclusivo do petroacuteleo e da aacutegua (para produccedilatildeo de eletricidade) logo natildeo se pode
mais desconsiderar o potencial do gaacutes natural para tal empreitada quando a tecnologia para
sua produccedilatildeo125 se mostra jaacute plenamente dominada
125 Entende-se por ldquoproduccedilatildeordquo segundo agrave Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso XVI ldquoo conjunto de operaccedilotildees coordenadas de extraccedilatildeo de petroacuteleo ou gaacutes natural de uma jazida e de preparo para sua movimentaccedilatildeordquo
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A distribuiccedilatildeo das reservas provadas126 de gaacutes natural no Brasil natildeo se compadece
entretanto do ideal igualitaacuterio e universalizante da Constituiccedilatildeo Federal pois dos 3479
bilhotildees de metros cuacutebicos 422 deste total se encontra na bacia127 de Campos no Rio de
Janeiro Estado este que comporta 4737 de todas as reservas do paiacutes seguido do
Amazonas com 153 Espiacuterito Santo com 117 Satildeo Paulo com 111 Bahia com 74
Rio Grande do Norte com 47 Alagoas com 12 Sergipe com 11 e Cearaacute com
02128
A induacutestria do gaacutes natural todavia natildeo comporta apenas a fase de produccedilatildeo
relacionada agrave exploraccedilatildeo descoberta e lavra (que tambeacutem eacute denominada de explotaccedilatildeo
representa a efetiva extraccedilatildeo do gaacutes natural do reservatoacuterio onde ele foi encontrado) das
reservas provadas mas tambeacutem compreende o seu processamento que eacute o equivalente ao
refino do petroacuteleo destinado a garantir suas especificaccedilotildees miacutenimas para as fases posteriores
de transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Ainda segundo dados da ANP129 no tocante agrave atividade de processamento a Regiatildeo
Nordeste deteacutem uma capacidade instalada de 172 milhotildees msup3d o que representa 338 da
capacidade brasileira enquanto que a regiatildeo Sudeste possui uma capacidade de 219 milhotildees
msup3d representando 431 da capacidade nacional Jaacute a regiatildeo Norte atualmente a mais
ociosa possui uma capacidade de processamento de 96 milhotildees msup3d de gaacutes natural
representando 189 da atual infra-estrutura de processamento de todo o Brasil Por fim tem-
126 Entende-se por ldquoreserva provadardquo aquela que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente de reservatoacuterios descobertos e avaliados com elevado grau de certeza e cuja estimativa considere as condiccedilotildees econocircmicas operacionais e legais vigentes Cf SANTOS Sergio Honorato dos Royalties do petroacuteleo agrave luz do direito positivo Rio de Janeiro Esplanada 2001 p 14
127 O conceito de bacia adveacutem do termo ldquobacia sedimentarrdquo que segundo a Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso IX significa ldquodepressatildeo da crosta terrestre onde se acumulam rochas sedimentares que podem ser portadoras de petroacuteleo ou gaacutes associados ou natildeordquo 128 Dados ANPSDP tabela 12 ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66 129 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66
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se a regiatildeo Sul que pode processar 22 milhotildees msup3d de gaacutes natural representando os 43
restantes da atual infra-estrutura de processamento de todo o paiacutes
Posteriormente agrave fase do processamento do gaacutes tem-se o seu transporte das Unidades
de Processamento de Gaacutes Natural - UPGN ateacute os pontos de recepccedilatildeo das distribuidoras
estaduais denominados de city-gates sendo composta por uma malha dutoviaacuteria que escoa
gaacutes natural de origem nacional e outra que escoa o produto importado totalizando 54332 km
de rede e uma capacidade de transporte de 715 milhotildees de m3d dos quais 459 satildeo
operados pela Petrobraacutes Transporte SA - Transpetro empresa subsidiaacuteria da Petrobraacutes criada
exclusivamente para tal fim 130
Dado o potencial do referido energeacutetico e a diversidade de mercados que pode
abranger a proacutepria Petrobraacutes que eacute a principal fomentadora do crescimento da induacutestria do
gaacutes natural no Brasil tem como meta investir US$ 224 bilhotildees de doacutelares ateacute 2011
ampliando a oferta de gaacutes dos atuais 42 milhotildees de metros cuacutebicos para 121 milhotildees gerando
ainda uma ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria para 8500km de extensatildeo em 2010131
Resta saber neste momento como seratildeo divididos referidos investimentos onde se
daraacute a ampliaccedilatildeo da rede de dutos e para qual destinataacuterio final se procuraraacute priorizar (a
depender da regiatildeo beneficiada)
Essa busca de ampliaccedilatildeo do acesso agrave utilizaccedilatildeo do gaacutes natural reflete o grau de
diversidade de suas aplicaccedilotildees132 pois se mostra capaz de substituir o carvatildeo e a energia
nuclear em mateacuteria de geraccedilatildeo de eletricidade e em certos casos substitui diretamente a
proacutepria eletricidade quando esta eacute utilizada para fins teacutermicos (na produccedilatildeo de calor ou frio
130 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt p 74 131 Dados obtidos do presidente da empresa Joseacute Seacutergio Gabrielli em entrevista agrave Agecircncia Estado na data de 19 de abril de 2007 132 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 P 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 76
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como no uso de geladeiras freezer chuveiros eleacutetricos e ar condicionado no caso dos usos
residenciais)
Trata-se de um mercado ainda pouco explorado mas de grande potencial econocircmico e
cuja relevacircncia para a questatildeo da sustentabilidade ambiental tambeacutem merece ser
considerada Tal fato se daacute porque o planejamento energeacutetico destinado agrave integraccedilatildeo nacional
e reduccedilatildeo das suas desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento sustentaacutevel
deve partir da premissa de que o uso da energia a depender de sua finalidade precisa
depender da mateacuteria prima mais apropriada de maneira a reduzir os impactos ambientais e
otimizar a produccedilatildeo e consumo
No Brasil os cenaacuterios projetados para o consumo de gaacutes natural seja pela Agecircncia
Internacional de Energia - AIE ou entatildeo pela Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE133
demonstram uma forte tendecircncia no incremento do seu consumo com previsotildees projetadas
para 2030 que indicam o alcance de ateacute 15 da matriz energeacutetica nacional consumindo ateacute
22 de todo o gaacutes produzido no mundo134
Desse volume utilizado entretanto tem-se como destinaccedilatildeo final ainda a geraccedilatildeo de
eletricidade voltando o gaacutes natural para o abastecimento de usinas termeleacutetricas natildeo havendo
um planejamento para usos alternativos ou ateacute mesmo de substituiccedilatildeo direta da eletricidade
(quando destinada agrave produccedilatildeo de calor ou frio) Tal fato se mostra corroborado pelo leilatildeo de
energia ocorrido em 16 de outubro de 2007 onde apenas cinco hidreleacutetricas foram preacute-
qualificadas e nada menos que 14 usinas teacutermicas (sete das quais movidas a gaacutes natural) se
133 Nos termos da lei n 108472004 que criou a empresa puacuteblica denominada de Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE conferiu-se agrave mesma a atribuiccedilatildeo de elaborar estudos projetos e atividades de planejamento energeacutetico incluindo o tratamento de questotildees soacutecio-ambientais em apoio agrave execuccedilatildeo de atividades na aacuterea do planejamento do setor energeacutetico sob responsabilidade do Ministeacuterio de Minas e Energia (arts 2ordm e 4ordm) 134 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 p 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 83
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mostraram aptas agrave realizaccedilatildeo de venda de energia135 A elevaccedilatildeo do nuacutemero de investimentos
privados no setor em concorrecircncia ou em parceria com a Petrobraacutes que ainda se mostra
monopolista de fato em diversos segmentos se deu apoacutes a promulgaccedilatildeo da Emenda
Constitucional nordm 09 de 1995 pois atraveacutes dela foi liberalizado o monopoacutelio estatal de
exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de petroacuteleo (antes unicamente agrave cargo da Petrobraacutes) estabelecendo a
faculdade da Uniatildeo contratar com empresas privadas as atividades de pesquisa lavra
refinaccedilatildeo importaccedilatildeo exportaccedilatildeo e transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
No plano constitucional pode-se verificar que os reservatoacuterios de gaacutes natural satildeo de
propriedade da Uniatildeo (art 20 IX) sendo ainda competecircncia privativa deste ente federal
legislar sobre energia e recursos minerais (art 22 IV e XII respectivamente)
Tendo em vista que a maioria das reservas de gaacutes natural encontradas no paiacutes satildeo
offshore (mariacutetimas) sendo verificadas regra geral associadas ao petroacuteleo136 o processo de
flexibilizaccedilatildeo garantiu a entrada de agentes interessados natildeo apenas portanto no petroacuteleo
mas em tudo mais que pudesse ser produzido nos campos licitados
O problema eacute que ao contraacuterio do petroacuteleo o gaacutes natural para seu transporte
necessita de uma intricada rede de gasodutos para o atendimento do seu mercado consumidor
(pois o custo haacute eacutepoca do transporte em sua modalidade liquefeita ainda se mostrava
proibitivo em relaccedilatildeo agraves projeccedilotildees de lucros) fato este inexistente durante a flexibilizaccedilatildeo e
que repercutiu natildeo apenas na legislaccedilatildeo do setor como tambeacutem na sua secundarizaccedilatildeo em
135 O resultado do leilatildeo segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE foi de que 10 empreendimentos cinco hidreleacutetricos e cinco termeleacutetricos realizaram a venda de energia em um volume que representa ateacute 110 da demanda prevista para as empresas de distribuiccedilatildeo ateacute 2012 Um dos fatores para o sucesso do leilatildeo ainda segundo a EPE se deu pela participaccedilatildeo de empreendimentos movidos a Gaacutes Natural Liquefeito - GNL que influenciaram diretamente no menor preccedilo de venda das outras contendoras fato este que a longo prazo iraacute repercutir positivamente na reduccedilatildeo do custo de venda ao consumidor final Fonte httpwwwepegovbrPressReleases20071016_1pdf Acesso em 20 de novembro de 2007 136 No Brasil 77 de todo gaacutes natural produzido eacute associado ao petroacuteleo Cf Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008
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relaccedilatildeo ao petroacuteleo e na restriccedilatildeo de uso quase que unicamente para abastecer as usinas
teacutermicas
O modelo atual da induacutestria do gaacutes natural portanto derivou deste perfil secundaacuterio
verificado natildeo apenas no ordenamento juriacutedico como tambeacutem na tecnologia haacute eacutepoca
existente que privilegiou como ainda hoje o faz o investimento na geraccedilatildeo de energia de
origem hiacutedrica e de combustiacutevel agrave base de petroacuteleo onde jaacute existia toda uma infra-estrutura
montada
Sendo competecircncia da Uniatildeo legislar sobre energia e recursos minerais tal
diferenciaccedilatildeo tambeacutem se deu no plano da legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois a lei elaborada para reger
as atividades econocircmicas relativas agrave tal induacutestria que tambeacutem criou a agecircncia reguladora do
setor restringiu a competecircncia da Uniatildeo unicamente para as atividades de exploraccedilatildeo
produccedilatildeo processamento e transporte ficando a cargo dos Estados federados isto por forccedila
da Emenda Constitucional n 0595 a competecircncia para legislar sobre os serviccedilos de
distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado (cuja indeterminaccedilatildeo do termo utilizado qual seja ldquoserviccedilosrdquo
enseja discussotildees se abrangeria ou natildeo a fase de comercializaccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo realizada a
granel ou seja via GNL ou GNC pelo fato destes natildeo utilizarem canalizaccedilatildeo)
Por meio da Lei do Petroacuteleo ficou claro entretanto que o investimento em gaacutes natural
haveria de ser feito em bases econocircmicas (art 1ordm VI) devendo se buscar ainda as melhores
soluccedilotildees para o abastecimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do paiacutes (inciso VII)
valorizando os recursos energeacuteticos (inciso II) e promovendo a conservaccedilatildeo de energia (inciso
IV) Desta forma o planejamento energeacutetico do paiacutes natildeo pode mais ser feito por criteacuterios
unicamente poliacuteticos com abstraccedilatildeo dos elementos teacutecnicos que corroborem a melhor
aplicaccedilatildeo dos insumos energeacuteticos mas deve levar em consideraccedilatildeo tambeacutem a prevenccedilatildeo a
fim de evitar desperdiacutecios e o potencial que a iniciativa privada possui para garantir o sucesso
da empreitada
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A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio portanto refletiu exatamente tais premissas quando
apoacutes uma exclusividade de quatro deacutecadas da Petrobraacutes criada pela Lei n 2004 de 03 de
outubro de 1953 apesar de natildeo ter ocasionado tambeacutem a extinccedilatildeo da concentraccedilatildeo de poder
de fato existente pois a empresa ainda permaneceu verticalmente integrada passou a ser
obrigada todavia a competir com novos agentes econocircmicos na produccedilatildeo sendo ainda
proibida de atuar diretamente no transporte137 que eacute o segundo momento da cadeia da
induacutestria de gaacutes natural
A criaccedilatildeo da Transpetro se deu em razatildeo de tal proibiccedilatildeo poreacutem dada a inexistecircncia
de uma efetiva desverticalizaccedilatildeo das atividades exercidas notoacuteria ainda se verifica a
correlaccedilatildeo de interesses entre tais empresas as quais em caso similar ao da Standard Oil of
New Jersey apoacutes a aprovaccedilatildeo do Sherman Act138 foi desmembrada em companhias menores
denominadas de sete irmatildes mas que continuaram com o domiacutenio de mercado que antes
possuiacuteam quando eram uma soacute (desta vez em forma de cartel)
No Brasil a induacutestria do gaacutes natural mesmo apoacutes 10 anos de flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio continua apresentando elevado grau de verticalizaccedilatildeo tendo a Petrobraacutes ainda
137 De acordo com o art 65 da lei nordm 947897 a Petrobras foi obrigada a criar uma empresa subsidiaacuteria (Transpetro) que arcasse com as atribuiccedilotildees de operaccedilatildeo e construccedilatildeo de dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural Referida previsatildeo legal todavia longe de garantir uma maior imparcialidade na negociaccedilatildeo entre as empresas das diversas atividades econocircmicas envolvidas culminou por prever o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que caracteriza as participaccedilotildees cruzadas em firmas com relaccedilotildees complementares (onde haja participaccedilatildeo acionaacuteria de uma sobre a outra) denominadas de sociedades coligadas ou controladas nos termos dos arts 1097 1098 e 1099 do Coacutedigo Civil 138 O caso em questatildeo foi paradigmaacutetico nos Estados Unidos que conteacutem a mais rica coleccedilatildeo de julgados em mateacuteria antitruste Verificou-se em razatildeo da alta concentraccedilatildeo de poder econocircmico pela Standard Oil que agrave luz da legislaccedilatildeo haacute eacutepoca existente o uacutenico iliacutecito que poderia ser enquadrada seria na formaccedilatildeo de um trust (daiacute a designaccedilatildeo direito antitruste) que se caracteriza pela participaccedilatildeo acionaacuteria de uma empresa em outras companhias atraveacutes da emissatildeo dos chamados trusts certificates criando-se uma espeacutecie de grupo econocircmico controlado por uma empresa maior denominada de trustee Ocorre que as empresas menores (controladas) apoacutes da fragmentaccedilatildeo da Standard Oil e o retorno do controle acionaacuterio aos antigos proprietaacuterios culminaram na formaccedilatildeo de um cartel pois todas se encontravam ainda na esfera de influecircncia da famiacutelia Rockfeller tendo como consequumlecircncia a substituiccedilatildeo de um problema por outro (do monopoacutelio ao cartel) e desastrosamente o aumento dos preccedilos dos produtos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros p 87 88 Verificar ainda sobre a questatildeo dos trustes FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 75
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como maior produtora e sua subsidiaacuteria a Transpetro139 como maior transportadora ateacute os
city-gates140 onde aiacute se inicia o monopoacutelio dos Estados (que natildeo foi flexibilizado) mas que
por contar com a participaccedilatildeo de distribuidoras estaduais detentoras da concessatildeo do serviccedilo
puacuteblico de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado tambeacutem garantem o domiacutenio de mercado agrave
Petrobras pois a estatal possui forte participaccedilatildeo acionaacuteria nas distribuidoras estaduais141
A arquitetura da induacutestria do gaacutes natural portanto compreende em seu atual estaacutegio
no Brasil basicamente dois momentos Um primeiro cuja regulaccedilatildeo eacute feita pela ANP
operado atraveacutes de concessatildeo e com a presenccedila majoritaacuteria da Petrobraacutes onde predominam as
atividades de exploraccedilatildeo produccedilatildeo e transporte sendo esta uacuteltima ainda realizada apenas por
meio de autorizaccedilatildeo Num segundo momento tem-se as atividades de distribuiccedilatildeo e
comercializaccedilatildeo operadas pelas distribuidoras estaduais concessionaacuterias do serviccedilo puacuteblico
de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado de monopoacutelio dos Estados e pelos demais postos
revendedores na ponta final da cadeia
Ressalte-se que a despeito da distribuiccedilatildeo ser realizada por empresas criadas
especificamente para tal fim a participaccedilatildeo acionaacuteria na Petrobraacutes na maioria delas com
exclusatildeo da de Satildeo Paulo implica ainda numa elevada concentraccedilatildeo de mercado em razatildeo do
fato que as accedilotildees tomadas pelas distribuidoras natildeo satildeo feitas sem consultar a estatal fato este
que resulta num poder de mercado142 verificaacutevel tanto a montante quanto a jusante do poccedilo
139 Atualmente mais de 75 de todo o gaacutes natural distribuiacutedo diariamente de Norte a Sul do Paiacutes passa pela malha de gasodutos operada pela Transpetro Fonte httpwwwtranspetrocombrportuguesempresagasnaturalgasnaturalshtml acesso em 17 de outubro de 2007 140 Satildeo as portas da cidade Eacute quando se passa da atividade de transporte de competecircncia da Uniatildeo e com regime juriacutedico proacuteprio para a de distribuiccedilatildeo de competecircncia dos Estados e com caracteriacutesticas legais inteiramente diferenciadas 141 CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 78 79 142 A existecircncia de poder de mercado por parte de uma empresa num mercado relevante especiacutefico (ex produccedilatildeo transporte ou distribuiccedilatildeo de gaacutes natural) se daacute pela possibilidade de impor preccedilos para o seu produto ou serviccedilo acima do niacutevel competitivo (muito acima dos custos de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo) sem com isso perder espaccedilo (market share) para outros competidores e ganhando desta forma lucros monopoliacutesticos Cf
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ao posto Existe portanto uma correlaccedilatildeo expliacutecita entre as atividades desta empresa e a
induacutestria do gaacutes natural no Brasil que natildeo podem ser vistos de forma separada seja em
relaccedilatildeo agrave infra-estrutura existente como tambeacutem nas operaccedilotildees de compra e venda do
energeacutetico e dos planos de investimento futuros os quais necessariamente se subsumem aos
planos de investimento da proacutepria estatal
A parcela de mercado (market share) alcanccedilada pela Petrobraacutes fruto de deacutecadas de
monopoacutelio reflete ainda na praacutetica uma realidade que antes tambeacutem era referendada pela
legislaccedilatildeo logo a arquitetura da induacutestria de gaacutes natural atualmente existente demonstra uma
situaccedilatildeo praticamente idecircntica agravequela anterior agrave flexibilizaccedilatildeo e que para fins de
investimentos privados e fomento de um mercado competitivo nos diversos segmentos
possiacuteveis ainda se mostra difiacutecil de concretizar
21 O TRANSPORTE POR GASODUTOS E SEU ENQUADRAMENTO NA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL
A atividade de transporte de gaacutes natural sendo esta realizada por meio de uma infra-
estrutura dutoviaacuteria (gasodutos) caracteriza-se por se encontrar submetida a um regime
juriacutedico definido pela Uniatildeo estando diretamente subordinada agrave regulaccedilatildeo setorial exercida
pela ANP e agrave Lei do Petroacuteleo a qual estabeleceu um miacutenimo de regulamentaccedilatildeo nos seus
artigos 56 a 59
Com a criaccedilatildeo da ANP em 1997 a regulaccedilatildeo exercida sobre o serviccedilo de transporte de
gaacutes natural passou a se submeter agrave competecircncia normativa secundaacuteria desta agecircncia que
POSSAS Mario Luiz Os conceitos de mercado relevante e de poder de mercado no acircmbito da defesa da Concorrecircncia Fonte httpwwwieufrjbrgrcpdfsos_conceitos_de_mercado_relevante_e_de_poder_de_mercadopdf p 11 12 Acesso em 20 de novembro de 2007
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procurou regular a atividade pela Portaria n 17098 que estabelece a regulamentaccedilatildeo para a
construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou de transferecircncia e a Portaria
n 012002 que estabelece os procedimentos para o envio das informaccedilotildees referentes agraves
atividades de transporte e de compra e venda de gaacutes natural ao mercado aos carregadores e agrave
Agecircncia Nacional do Petroacuteleo ndash ANP
Aleacutem das citadas portarias no tocante agrave questatildeo especiacutefica da atividade de transporte
cita-se ainda pela sua relevacircncia as Resoluccedilotildees n 27 28 e 29 todas de 2005 da ANP que
estabelecem respectivamente o modo de uso das instalaccedilotildees de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural mediante remuneraccedilatildeo adequada ao transportador a cessatildeo de capacidade contratada e
os criteacuterios para caacutelculo de tarifas de transporte respectivamente
Independente da natureza juriacutedica utilizada para a elaboraccedilatildeo das normas em questatildeo
de resoluccedilatildeo ou portaria o fato eacute que todas elas trazem consigo uma densa carga de
normatividade estabelecendo todos os requisitos para a entrada atuaccedilatildeo e saiacuteda dos agentes
econocircmicos no setor ficando pendente apenas a instituiccedilatildeo de sanccedilotildees expressas apesar de
existentes em outros diplomas normativos e decorrentes do descumprimento de algum
dispositivo das portarias ou resoluccedilotildees citadas
A atividade de transporte verificada no contexto da induacutestria do gaacutes natural como
localizada logo apoacutes onde ocorre produccedilatildeo ou importaccedilatildeo do insumo bem como depois que
este sai das instalaccedilotildees de transferecircncia do produtor (que satildeo dutos de interesse especiacutefico do
produtor onde natildeo haacute direito ao livre acesso para terceiros interessados e que se encontram no
interior das instalaccedilotildees onde ocorre a produccedilatildeo) se caracteriza pelas peculiaridades de sua
estrutura como uma induacutestria de rede143 ainda sujeita ao monopoacutelio natural144 da Petrobraacutes e
143 Entende-se por induacutestria de rede aquela para cujo escoamento de sua mercadoria dependa de uma infra-estrutura previamente instalada a qual no caso do gaacutes natural satildeo os dutos por onde o mesmo eacute carregado desde a refinaria ateacute as distribuidoras e destas aos consumidores finais Satildeo ambientes que forccedilam a negociaccedilatildeo entre os interessados posto que para o ingresso nas mesmas eacute necessaacuterio possuir compatibilidade de tecnologias Segundo Calixto Salomatildeo Filho por proporcionarem retornos crescentes de escala constituem uma nova
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que por tais razotildees demanda uma accedilatildeo regulatoacuteria pela ANP muito mais incisiva a fim de
preservar os princiacutepios constitucionais da Ordem Econocircmica e concomitantemente o
aumento de novos agentes econocircmicos
Tendo em vista essas caracteriacutesticas estruturais do mercado de transporte a proacutepria Lei
do Petroacuteleo em seus artigos 1ordm e 58ordm busca condicionar o desenvolvimento dessa prestaccedilatildeo de
serviccedilo de forma estritamente regulada tendo como metas o fomento da competiccedilatildeo a natildeo
discriminaccedilatildeo tarifaacuteria entre os agentes (no caso os carregadores que satildeo aqueles que
contratam o transportador para levar o gaacutes natural comprado da instalaccedilatildeo de produccedilatildeo ateacute seu
destino final) a maximizaccedilatildeo do uso da infra-estrutura existente (evitando a ocorrecircncia de
capacidade ociosa) e o livre-acesso para terceiros interessados A regulaccedilatildeo destas metas foi
feita pela ANP por se tratar do ente regulador setorial responsaacutevel pela implementaccedilatildeo da
poliacutetica energeacutetica nacional atraveacutes do seu poder normativo secundaacuterio sendo relevante para
a anaacutelise dos objetivos citados verificar o disposto nos atos normativos abaixo analisados a
fim de constatar se estes se subsumem inteiramente agrave sua lei de regecircncia (que eacute a Lei do
Petroacuteleo) e aleacutem disso se o tratamento teacutecnico realizado condiz com a normatizaccedilatildeo
constitucional de modo a assegurar a efetivaccedilatildeo dos princiacutepios gerais da atividade econocircmica
e dentre eles a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ressalte-se portanto que o fato da agecircncia reguladora se valer de um regramento
estritamente teacutecnico para cuidar da atividade em questatildeo natildeo significa que ela se encontra
alheia ao respeito aos princiacutepios constitucionais que regem qualquer atividade econocircmica que
hipoacutetese de monopoacutelio natural pois quanto maior o nuacutemero de usuaacuterios maior seraacute a utilidade do produto para os usuaacuterios seguintes e portanto maior a facilidade e a lucratividade da venda sucessiva Quanto maior a produccedilatildeo mais faacutecil a venda de uma unidade adicional do produto SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial As condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 191 144 O conceito de monopoacutelio natural diz respeito a um tipo de atividade econocircmica cuja realizaccedilatildeo se torna economicamente viaacutevel apenas quando for feita por um uacutenico agente face as economias de escala envolvidas na comercializaccedilatildeo do produto ou serviccedilo atraveacutes do uso de uma infra-estrutura de produccedilatildeo de grandes dimensotildees cuja duplicaccedilatildeo se mostra teacutecnica ou economicamente inviaacutevel para os concorrentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 38
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for exercida no Brasil logo o direcionamento dos atos normativos expedidos deve refletir
esse espiacuterito constitucional de modo a direcionar a conduta dos agentes privados para a
maacutexima efetivaccedilatildeo da teleologia desenvolvimentista preconizada pela Carta Magna
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 1998
Nesta portaria se encontra prevista a necessidade da conferecircncia de autorizaccedilatildeo para a
atuaccedilatildeo de novos agentes interessados na construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte ou de transferecircncia de gaacutes natural bem como os requisitos para sua outorga que
deve ser realizada em duas etapas quais sejam a da ldquoautorizaccedilatildeo de construccedilatildeordquo e
ldquoautorizaccedilatildeo de operaccedilatildeordquo (art 2ordm)
O mais relevante todavia que se verifica na citada portaria pode ser encontrado nos
seus artigos 6ordm145 e 15ordm146 onde no artigo 6ordm tem-se uma restriccedilatildeo para o exerciacutecio da
atividade de transporte em que o agente interessado na sua realizaccedilatildeo necessita possuir no
objeto social da empresa apenas tal atividade como passiacutevel de ser exercida Tal restriccedilatildeo
assume especial relevacircncia para o setor em face de se tratar o transporte como uma atividade
essencial na interligaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do gaacutes natural
logo restringir o espectro de accedilatildeo das empresas transportadoras implicaraacute necessariamente
em que elas natildeo atuem em outros setores de modo a prevenir a verticalizaccedilatildeo da induacutestria e
tratamentos discriminatoacuterios entre os agentes fato este passiacutevel de ocorrer no caso da
presenccedila de uma transportadora que tambeacutem atue como carregadora (realizando a compra e
venda de gaacutes natural) ou produtora Referida restriccedilatildeo a despeito de atingir em um primeiro
145 Portaria ANP n 17098 art 6ordm Caso a ANP classifique as instalaccedilotildees como de transporte para gaacutes natural a autorizaccedilatildeo soacute seraacute concedida a pessoa juriacutedica cujo objeto social contemple exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte 146 Portaria ANP n 17098 art 15 As autorizaccedilotildees de que trata esta Portaria seratildeo revogadas nos seguintes casos I - liquumlidaccedilatildeo ou falecircncia homologada ou decretada II - requerimento da empresa autorizada III - descumprimento das obrigaccedilotildees assumidas nesta Portaria e de outras disposiccedilotildees legais aplicaacuteveis
70
momento a liberdade de iniciativa dos agentes privados pois eles ficam impedidos de atuar
em mais de um ramo da cadeia de comercializaccedilatildeo do gaacutes natural (quando jaacute estejam atuando
como transportadores) tem como fundamento legitimador o proacuteprio art 173 sect4ordm do texto
constitucional pois o que se busca por meio desta medida eacute prevenir eventuais abusos dos
agentes econocircmicos caso se verificasse sua presenccedila em diferentes segmentos fato este que
poderia ter o condatildeo de ensejar tratamentos discriminatoacuterios aos concorrentes bem como
pela razatildeo de o transporte de gaacutes natural ser um monopoacutelio natural natildeo sendo possiacutevel
abarcar um nuacutemero elevado de competidores dados os custos e restriccedilotildees teacutecnicas envolvidas
Jaacute o artigo 15ordm estabelece as condiccedilotildees para a revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo demonstrando
o caraacuteter vinculado da mesma natildeo sujeita agrave precariedade dos criteacuterios subjetivos de
conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica de modo a especializar esse regime
de outorga em face do modelo claacutessico garantindo ainda maior seguranccedila juriacutedica para os
agentes do setor assemelhada agravequela existente nas concessotildees sendo poreacutem menos
burocraacutetica e de tracircmite mais ceacutelere Neste ponto a Portaria passa a inovar no ordenamento
juriacutedico pois aleacutem de instituir um modelo de autorizaccedilatildeo vinculada em contrapartida ao
modelo claacutessico de clara discricionariedade vai aleacutem do disposto na proacutepria Lei do Petroacuteleo
pois esta ao tratar da autorizaccedilatildeo para o transporte de gaacutes natural apenas confere agrave ANP a
prerrogativa de baixar normas sobre as condiccedilotildees da autorizaccedilatildeo e a transferecircncia de sua
titularidade (art 56 sect uacutenico) nada remetendo sobre eventuais formas de revogaccedilatildeo da
mesma Procurar interpretar de forma extensiva o termo ldquocondiccedilotildeesrdquo para que este
abrangesse natildeo apenas os criteacuterios miacutenimos para a entrada do agente econocircmico no setor mas
tambeacutem as maneiras pelas quais ele poderia sair seria conferir agrave agecircncia reguladora poderes
para inovar um instituto juriacutedico jaacute plenamente consolidado e de limitaccedilotildees predefinidas natildeo
sendo admissiacutevel sob o aspecto legal essa exorbitaccedilatildeo de atribuiccedilotildees pela ANP pois caso o
legislador ordinaacuterio quisesse estabelecer condiccedilotildees vinculando as formas de saiacuteda do agente
71
econocircmico do mercado poderia ter instituiacutedo o instrumento da concessatildeo administrativa
(como de fato foi feito no projeto de lei do gaacutes que seraacute analisado adiante)
212 A Resoluccedilatildeo n 27 de 14 de outubro de 2005
Tal resoluccedilatildeo traz consigo importantes conceituaccedilotildees para o esclarecimento dos
agentes inseridos no mercado bem como procura regulamentar o livre acesso agraves instalaccedilotildees
de transporte e a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo dos serviccedilos dos transportadores Neste
contexto ela segue a determinaccedilatildeo do disposto nos arts 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo
quando este trata da possibilidade da ANP emitir normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados
e o art 58 caput que institui a possibilidade de livre acesso no Brasil
Eacute na citada resoluccedilatildeo portanto que se encontram os conceitos de transportador
interessado e carregador147 que satildeo os agentes que atuam em tal atividade bem como a forma
de serviccedilo oferecida separada em ldquoserviccedilo de transporte firmerdquo e ldquoserviccedilo de transporte
interruptiacutevelrdquo148
No seu artigo 4ordm149 tem-se o tratamento do livre acesso aos dutos de transporte que
devem ser realizados de forma negociada ou seja sem a ingerecircncia da ANP (fato este
temeraacuterio em razatildeo do baixo grau de agentes atuantes no setor e do alto poder de mercado da
Petrobraacutes que ainda se apresenta como monopolista e dessa forma capaz de influir
147 Resoluccedilatildeo n 272005 art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte 148 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador XVI - Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel (STI) serviccedilo de transporte o qual poderaacute ser interrompido pelo Transportador dada a prioridade de programaccedilatildeo do Serviccedilo de Transporte Firme 149 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art4ordm O Transportador permitiraacute o acesso natildeo discriminatoacuterio agraves suas Instalaccedilotildees de Transporte assim como a conexatildeo de suas instalaccedilotildees com outras Instalaccedilotildees de Transporte exceto nos casos em que sem prejuiacutezo do disposto no Art 7ordm desta Resoluccedilatildeo a solicitaccedilatildeo do serviccedilo refira-se a Novas Instalaccedilotildees de Transporte Paraacutegrafo uacutenico As condiccedilotildees operacionais necessaacuterias agrave conexatildeo de Instalaccedilotildees de
72
decisivamente nos preccedilos e demais encargos contratuais) definindo ainda uma espeacutecie de
quarentena para as instalaccedilotildees de transporte que tenham menos de seis anos de operaccedilatildeo
comercial restriccedilatildeo essa natildeo prevista na Lei do Petroacuteleo e que vai diretamente de encontro
aos princiacutepios constitucionais da livre iniciativa e livre concorrecircncia sem deixar de mencionar
o da legalidade por estabelecer uma vedaccedilatildeo expressa ao exerciacutecio da atividade econocircmica
em questatildeo com base em um criteacuterio puramente econocircmico
Outro aspecto que merece ser mencionado da citada resoluccedilatildeo eacute o fato dessa
estabelecer a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo para os serviccedilos de transporte a ser exercida
pelo que denominou de ldquoConcurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidaderdquo- CPAC que eacute um
procedimento similar a um leilatildeo destinado agrave realizar a oferta e alocaccedilatildeo das capacidades
disponiacuteveis nos dutos existentes para os interessados devendo ser realizado sempre que haja
solicitaccedilatildeo de um novo Serviccedilo de Transporte Firme - STF ou sempre apoacutes um ano da
realizaccedilatildeo do uacuteltimo (art 8ordm) tendo de observar os princiacutepios da transparecircncia isonomia e
publicidade (art 9ordm caput) Neste ponto novamente a ANP exorbita da sua funccedilatildeo reguladora
pois em momento algum a Lei do Petroacuteleo estabelece condiccedilotildees para a forma de contrataccedilatildeo
dos dutos de transporte aleacutem do que se decirc mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das
instalaccedilotildees (art 58 caput) logo a criaccedilatildeo de um procedimento licitatoacuterio que restringe o
acesso a potenciais interessados natildeo apenas ofende os limites impostos pela lei de regecircncia da
agecircncia reguladora mas tambeacutem se mostra flagrantemente inconstitucional por reduzir o
maacuteximo de efetividade que se espera dos princiacutepios constitucionais dentre eles a liberdade de
iniciativa livre concorrecircncia e da reduccedilatildeo das desigualdades regionais sendo este uacuteltimo
indiretamente afetado pela potencial reduccedilatildeo de agentes econocircmicos no setor fator este que
implica em menor oferta do energeacutetico e em maiores preccedilos
Transporte de distintos Transportadores incluiacutedas as conexotildees de fronteira do paiacutes seratildeo formalizadas em acordos de interconexatildeo
73
Verifica-se ainda na citada resoluccedilatildeo as consequumlecircncias decorrentes da reclassificaccedilatildeo
dos dutos de transferecircncia em de transporte150 onde aiacute se constata um elevado grau de
interferecircncia por um ato administrativo infralegal no direito de propriedade dos titulares das
instalaccedilotildees que contenham dutos de transferecircncia em razatildeo de natildeo prever nenhuma forma de
indenizaccedilatildeo assemelhando-se quase a um processo expropriatoacuterio com a diferenccedila de
estabelecer em razatildeo da reclassificaccedilatildeo uma prioridade para o antigo titular na utilizaccedilatildeo dos
dutos que antes eram de seu uso exclusivo A resoluccedilatildeo estabelece determinaccedilotildees expressas
valendo-se do verbo ldquotransferirrdquo para impor a transferecircncia da operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo dos
dutos a um transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees conferidas de modo a
recondicionar o direito de propriedade dos dutos a um interesse geral indefinido mas de
presenccedila essencial para a realizaccedilatildeo do processo de reclassificaccedilatildeo
Tais ingerecircncias expliacutecitas da citada resoluccedilatildeo natildeo foram ainda apreciadas pelo Poder
Judiciaacuterio encontrando-se perfeitamente vaacutelidas a despeito da intensidade de sua invasatildeo
sobre direitos hierarquicamente superiores e consagrados refletindo desta forma a prioridade
conferida pela ANP sobre a funccedilatildeo soacutecio-econocircmica que devem possuir os dutos de transporte
e de transferecircncia em detrimento dos interesses particularistas dos seus titulares sempre que
houver a possibilidade de utilizaccedilatildeo destes por terceiros interessados de modo a inserir novos
agentes no mercado Ou seja novamente tem-se um desrespeito a institutos juriacutedicos
claacutessicos neste caso da propriedade privada em benefiacutecio de interesses puramente
econocircmicos os quais ainda que justificaacuteveis por implicarem numa quase desapropriaccedilatildeo
pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees deveriam ensejar tambeacutem uma forma de indenizaccedilatildeo ou ateacute
150 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 11 O proprietaacuterio de Instalaccedilotildees de Transferecircncia que sejam reclassificadas como Instalaccedilotildees de Transporte transferiraacute a operaccedilatildeo e a manutenccedilatildeo destas instalaccedilotildees a um Transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees de operaccedilatildeo emitidas pela ANP e das demais licenccedilas requeridas para a sua obtenccedilatildeosect 1ordm O proprietaacuterio das Instalaccedilotildees de Transferecircncia passaraacute agrave qualidade de Carregador da Instalaccedilatildeo de Transporte e teraacute preferecircncia na contrataccedilatildeo de capacidade diretamente junto ao Transportador sem a necessidade de realizaccedilatildeo de CPAC ateacute o limite da Capacidade Maacutexima quando solicitada a reclassificaccedilatildeo
74
mesmo de quarentena (que natildeo encontra previsatildeo legal na Lei do Petroacuteleo) de modo a que o
titular das instalaccedilotildees amortizasse os custos despendidos
213 A Resoluccedilatildeo n 28 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a agecircncia reguladora trata dos casos em que poderaacute ocorrer cessatildeo de
capacidade contratada para o transporte de gaacutes natural (denominada na Lei do Petroacuteleo art
56 sect uacutenico de ldquotransferecircncia de titularidaderdquo) Verifica-se a necessidade de informar
previamente agrave agecircncia do intuito de realizar tal cessatildeo fato este que caso aprovado natildeo
eximiraacute o cedente de suas responsabilidades para com o ente regulador A cessatildeo a ser
operada por um agente carregador (que eacute o proprietaacuterio do gaacutes natural transportado) poderaacute
ser total ou parcial poreacutem nunca poderaacute ter como cessionaacuterio um transportador a fim de que
se previna uma maior concentraccedilatildeo de mercado
214 A Resoluccedilatildeo n 29 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a ANP legitimada pelo disposto no art 58 sect1ordm da Lei do Petroacuteleo
procurou regular a foacutermula de caacutelculo para as tarifas de transporte as quais por serem
negociadas diretamente entre o transportador e o carregador natildeo poderatildeo sofrer uma
ingerecircncia direta do ente regulador Deste modo a fim de prevenir um tratamento
diferenciado (discriminatoacuterio) a agecircncia reguladora procurou condicionar o caacutelculo da tarifa a
determinados requisitos dispostos em seu artigo 4ordm tais como os custos de uma prestaccedilatildeo
eficiente do serviccedilo o reflexo da distacircncia entre os pontos de recepccedilatildeo e entrega o volume e
o prazo de contrataccedilatildeo observando a responsabilidade de cada carregador eou serviccedilo na
ocorrecircncia desses custos e a qualidade relativa entre os tipos de serviccedilo oferecidos
O caacutelculo ainda deveraacute levar em consideraccedilatildeo o tipo de transporte contratado ou seja
se ele se caracterizar por um suprimento constante por prazo determinado seraacute enquadrado
75
como um Serviccedilo de Transporte Firme ndash STF que deveraacute obedecer segundo o disposto no
artigo 5ordm a encargos relativos aos custos fixos relacionados agrave capacidade de recepccedilatildeo as
despesas gerais e administrativas e os custos fixos de operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo a cobrir os
custos de investimento relacionados agrave capacidade de transporte a cobrir os custos fixos
relacionados agrave capacidade de entrega a cobrir os custos variaacuteveis com a movimentaccedilatildeo de
gaacutes
Caso se trate por outro lado de uma contrataccedilatildeo de quantias avulsas sem
fornecimento constante o contrato se daraacute por Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel ndash STI
sendo estruturada de acordo com o artigo 6ordm com base em um uacutenico encargo volumeacutetrico
tomando como referecircncia o serviccedilo de transporte firme
O papel da agecircncia portanto encontra-se respaldado natildeo apenas na Lei do Petroacuteleo
mas tambeacutem por buscar atraveacutes de um regramento teacutecnico altamente especializadoum
tratamento equacircnime entre os agentes econocircmicos prevenindo a ocorrecircncia de condutas
discriminatoacuterias e anticompetitivas na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal que reprime
veementemente o abuso de poder econocircmico que vise agrave eliminaccedilatildeo da concorrecircncia
Infelizmente a normatizaccedilatildeo infraconstitucional natildeo foi mais incisiva pois soacute previu a
possibilidade de intervenccedilatildeo do ente regulador caso a negociaccedilatildeo entre os interessados
restasse frustrada adotando claramente o modelo de acesso negociado quando que no Brasil
dadas as caracteriacutesticas estruturais do modelo de mercado de transporte de gaacutes natural ainda
sujeito ao monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa mais interessante seria a participaccedilatildeo da
agecircncia em toda a cadeia de negociaccedilatildeo atraveacutes de um modelo regulado de negociaccedilatildeo tal
qual idealizado no projeto de lei do gaacutes (PLS n 22605)
A imediata consequumlecircncia para a manutenccedilatildeo de um modelo de acesso negociado sem
a intervenccedilatildeo direta do agente regulador se mostra na perpetuaccedilatildeo da estrutura monopolista jaacute
consolidada da induacutestria a qual permanece com os mesmos caracteres anteriores agrave
76
flexibilizaccedilatildeo constitucional do monopoacutelio do petroacuteleo pela Emenda Constitucional n 0995
de modo a natildeo apenas em nada contribuir para o desenvolvimento do mercado de transporte
de gaacutes natural como tambeacutem termina por reduzir a possibilidade de uma maior ampliaccedilatildeo da
malha dutoviaacuteria existente fato este que eacute imprescindiacutevel para a ampliaccedilatildeo da oferta de
energia a mercados menos expressivos que os da regiatildeo sudeste como o satildeo da regiatildeo
nordeste
O modelo de induacutestria do gaacutes natural adotado no Brasil portanto se mostra como uma
consequumlecircncia direta das opccedilotildees normativas que refletiram uma elevada concentraccedilatildeo
econocircmica do mercado fato este que natildeo deixa de cobrar seu preccedilo em mateacuteria de menor
oferta e variabilidade de produtos preccedilos elevados e falta de maiores incentivos para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente a qual se verifica condicionada agrave poliacutetica energeacutetica
da empresa monopolista do setor que apesar de se tratar de uma sociedade de economia
mista tambeacutem possui um caraacuteter privado que lhe eacute inerente logo investimentos a fundo
perdido ou em localidades de baixa atratividade por natildeo possuiacuterem um mercado consumidor
local terminam sendo marginalizadas do processo de interligaccedilatildeo dutoviaacuterio conforme se
verificaraacute a seguir ao serem analisados os modelos de induacutestria de gaacutes natural existentes no
mundo e aquele que o Brasil optou por utilizar
22 MODELOS DE INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A ESTRUTURA
VERIFICADA NO BRASIL
Existem basicamente quatro modelos que formatam a estrutura da induacutestria do gaacutes
natural no mundo cada qual mais especiacutefico e peculiar que o outro sempre numa contiacutenua
evoluccedilatildeo para uma estrutura totalmente desverticalizada (denominada tecnicamente de
unbundling) com alto grau de competiccedilatildeo entre as fases existentes e os agentes atuantes
77
Referidos modelos haacute de se ressaltar refletem o grau de maturidade e
desenvolvimento que possui a induacutestria de gaacutes natural de determinado paiacutes fato este que
explica as disparidades existentes entre eles
O primeiro e mais simples modelo151 se caracteriza pela plena integraccedilatildeo vertical ou
seja apenas uma empresa deteacutem todo o mercado de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo A
despeito do provaacutevel aumento da eficiecircncia em razatildeo da diminuiccedilatildeo do volume de
externalidades negativas envolvidas (decorrentes dos custos de transaccedilatildeo que envolvem as
negociaccedilotildees no mercado) a perda com a competiccedilatildeo e a capacidade de escolha do fornecedor
pelo consumidor se mostram frontais aos proacuteprios princiacutepios da Lei do Petroacuteleo e da
Constituiccedilatildeo Federal que natildeo apenas defendem a livre concorrecircncia como tambeacutem rechaccedilam
o abuso de poder econocircmico decorrente da dominaccedilatildeo de mercado exercida
Trata-se de uma estrutura caracterizada pela insipiecircncia no nuacutemero de agentes
envolvidos em regra dependente de investimentos puacuteblicos para protagonizar os
investimentos necessaacuterios em sua ampliaccedilatildeo e tornar desta forma mais atrativa agrave potencial
entrada de concorrentes
Nestes casos todas as operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes como de transporte ateacute o
consumidor final seja este residencial comercial ou industrial satildeo feitos por uma uacutenica
companhia sendo caracterizado portanto por um elevado grau de concentraccedilatildeo econocircmica e
ensejador da ocorrecircncia de lucros monopoliacutesticos dada a falta de competitividade e de
contestabilidade dos preccedilos praticados
No segundo modelo152 jaacute existe um avanccedilo em mateacuteria de concorrecircncia ainda
inexistente no anterior pois a competiccedilatildeo passa a ser integrada na fase da produccedilatildeo do gaacutes
natural havendo uma separaccedilatildeo entre esta primeira atividade e as duas seguintes quais sejam
151 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoArdquo a figura referenciada 152 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoBrdquo a figura referenciada
78
o transporte e a distribuiccedilatildeo A diferenccedila em relaccedilatildeo ao anterior portanto se daacute unicamente
pela entrada de outros agentes na primeira fase da cadeia restando ainda uma estrutura
verticalizada para o transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Verifica-se desta evoluccedilatildeo que com o estabelecimento de uma negociaccedilatildeo entre os
agentes produtores e o transportadordistribuidor eacute possiacutevel natildeo apenas em decorrecircncia da
elevaccedilatildeo da oferta ter uma diminuiccedilatildeo dos preccedilos como tambeacutem torna-se menos necessaacuteria a
precificaccedilatildeo por meio de uma agecircncia reguladora a qual soacute teria a necessidade de agir onde
natildeo existisse mercado o que natildeo eacute mais o caso
Tem-se aiacute o iniacutecio de uma competiccedilatildeo entre agentes fato este que gera maior liberdade
de escolha incremento na qualidade do produto ofertado e menores riscos de exerciacutecio de
poder de mercado com a exceccedilatildeo de que por existir ainda apenas um comprador para o gaacutes
natural produzido passa tal agente a ser monopsonista153 no mercado podendo exercer tal
poder de forma abusiva em relaccedilatildeo a seus fornecedores
No terceiro modelo154 tem-se a total desverticalizaccedilatildeo da induacutestria com agentes
diversos atuando nas fases de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo do gaacutes natural Com a
introduccedilatildeo do livre acesso a terceiros interessados eacute possiacutevel ainda a criaccedilatildeo de um mercado
atacadista do produto onde ocorram transaccedilotildees diretamente entre produtores e intermediaacuterios
e grandes consumidores eacute o chamado by pass que suprime uma etapa da induacutestria
economizando desta forma com os custos de transaccedilatildeo decorrentes do anteriormente
obrigatoacuterio contrato de transporte
Neste modelo suprime-se tambeacutem o problema verificado com o poder monopsocircnico
do transportadordistribuidor verificado na estrutura anterior pois agora ele natildeo se mostra
153 Trata-se resumidamente do oposto do agente monopolista sendo que focado no lado da demanda e natildeo da oferta O monopsonista tem a capacidade de impor preccedilos de compra aos seus fornecedores de modo a gerar economias inviaacuteveis num modelo de economia perfeita ensejando desta forma a ocorrecircncia do abuso de sua posiccedilatildeo dominante 154 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoCrdquo a figura referenciada
79
como o uacutenico agente capaz de comprar o gaacutes natural devendo atuar em consonacircncia com
outros agentes como traders distribuidoras consumidores industriais e empresas de energia
eleacutetrica
Ressalte-se que em todos os modelos por forccedila do disposto no artigo 58 da Lei do
Petroacuteleo caso se busque a implantaccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da induacutestria jaacute existente para
alguma das estruturas comentadas dever-se-aacute observar que a atividade do transportador teraacute
de comportar tambeacutem o livre acesso de suas instalaccedilotildees mediante justa remuneraccedilatildeo a
eventuais interessados na utilizaccedilatildeo de sua capacidade ociosa
A despeito do grau de abertura agrave competiccedilatildeo neste modelo sua plena aplicaccedilatildeo no
Brasil se mostra inviaacutevel pois o monopoacutelio constitucional dos serviccedilos locais de gaacutes
canalizado (art 25 sect 2ordm da CF) verificado a partir da passagem do gaacutes natural transportado
por estaccedilotildees denominadas tecnicamente de City Gates155 (ldquoportotildees da cidaderdquo) passa a ser
titularizado pelos Estados membros cada qual com sua distribuidora especiacutefica impedindo a
existecircncia de um livre acesso na distribuiccedilatildeo com uma relaccedilatildeo direta entre produtores e
transportadores com consumidores finais
Outro aspecto se daacute em face do alto grau de maturaccedilatildeo e desenvolvimento de uma
induacutestria deste tipo que requer uma razoaacutevel presenccedila de agentes produtores transportadores
e potenciais intermediaacuterios (empresas de trading) bem como uma malha de dutos altamente
capilarizada e inserida nos mais variados tipos de mercado (residencial comercial industrial)
fato este que ainda se mostra insipiente no Brasil
No quarto modelo tem-se uma total separaccedilatildeo entre as atividades de produccedilatildeo
distribuiccedilatildeo e transporte com o acreacutescimo do fato que os transportadores e distribuidores natildeo
155 Segundo a Resoluccedilatildeo ANP n 272005 denomina-se de ldquoponto de entregardquo (art 2ordm XIII) por ser o local onde o Transportador entrega ao Carregador ou a terceiro autorizado o gaacutes natural transportador
80
se mostram mais habilitados a realizar operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural tendo
como uacutenica funccedilatildeo a conduccedilatildeo deste bem do local de produccedilatildeo para onde for consumido
Busca-se desta forma evitar potenciais tratamentos discriminatoacuterios por parte das
transportadoras ou concessionaacuterias de distribuiccedilatildeo especialmente se como no caso do Brasil
a separaccedilatildeo entre empresas que operam na produccedilatildeo e transporte se daacute unicamente pela
obrigaccedilatildeo (no caso da Petrobraacutes) de constituir uma subsidiaacuteria (empresa controlada)
A vantagem do referido modelo estaacute no aumento da concorrecircncia nos mercados
atacadista e varejista com uma clara separaccedilatildeo e especializaccedilatildeo de funccedilotildees entre ambos e o
estabelecimento de preccedilos para o gaacutes natural que reflitam mais a realidade do mercado (e da
lei da oferta e da procura) atraveacutes de contratos de transporte de curto prazo mais flexiacuteveis e
capazes de serem negociados com terceiros caso haja capacidade ociosa
No Brasil a estrutura da induacutestria do gaacutes natural se encontra numa fase de transiccedilatildeo
entre os modelos um e dois pois apenas com a Emenda Constitucional n 0995 e
posteriormente com a Lei do Petroacuteleo eacute que efetivamente o monopoacutelio de direito exercido
pela Petrobraacutes passou a ser contestado Poreacutem apoacutes 40 anos de atividade sem nenhuma
competiccedilatildeo o grau de imersatildeo da empresa na induacutestria em questatildeo praticamente tornou
possiacutevel confundir as duas natildeo sendo possiacutevel para o Brasil imaginar a induacutestria do gaacutes
natural sem a presenccedila da Petrobraacutes
Tem-se portanto um modelo de induacutestria de gaacutes com a presenccedila massiva da estatal na
produccedilatildeo mas tambeacutem com participaccedilatildeo de outros agentes o que formalmente jaacute garantiria
a existecircncia de uma estrutura calcada no segundo modelo conforme se verifica pela figura no
anexo referente agrave atual estrutura da induacutestria de gaacutes natural no Brasil156
Haacute de se ressaltar todavia que a participaccedilatildeo da Petrobraacutes natildeo se resume apenas agraves
atividades de produccedilatildeo onde jaacute haacute concorrecircncia mas tambeacutem no transporte que ainda se
81
verifica como um monopoacutelio natural da empresa Eacute ainda detentora de participaccedilatildeo acionaacuteria
na maioria das distribuidoras estaduais estando presente nos Estados de Alagoas Bahia
Distrito Federal Rio de Janeiro Cearaacute Paranaacute Pernambuco Sergipe Maranhatildeo Piauiacute
Goiaacutes Espiacuterito Santo Mato Grosso do Sul Paraiacuteba Rio Grande do Norte Rondocircnia Santa
Catarina e Rio Grande do Sul
Referida participaccedilatildeo eacute feita atraveacutes da Gaspetro que eacute uma subsidiaacuteria integral
(empresa controlada nos termos do art 1098 I do Coacutedigo Civil) da empresa (por ter
participaccedilatildeo acionaacuteria de 100 da Petrobraacutes) criada em maio de 1998 especificamente para
atuar na ampliaccedilatildeo da oferta de gaacutes natural no paiacutes Desta forma a empresa pocircde garantir
mesmo com a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio um controle de mercado tambeacutem agrave jusante do lado
da oferta do produto ou seja em suas duas pontas na produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo157
Essa concentraccedilatildeo de atividades numa uacutenica companhia essencial para o iniacutecio da
induacutestria dados os elevados investimentos necessaacuterios para construir a malha de dutos e de
unidades de processamento necessaacuterias para a comercializaccedilatildeo do energeacutetico em larga escala
com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e a Lei do Petroacuteleo perdeu muito de sua
legitimidade normativa
O processo de evoluccedilatildeo dos modelos da induacutestria do gaacutes natural tem em vista a
ampliaccedilatildeo da competitividade nas suas mais diversas fases (produccedilatildeo transporte
distribuiccedilatildeo) bem como atraveacutes da captaccedilatildeo de investimentos privados (externos ou internos)
interessados em atuar no setor fato este que seraacute tanto melhor atingido quanto mais
contestaacutevel (com reduzidas barreias agrave entrada) ele for Natildeo se pode esquecer ainda que apenas
por meio da ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria de transporte de gaacutes natural eacute que se poderaacute
ofertar em bases equacircnimes um suprimento constante e alternativo de energia logo sendo a
156 Verificar apecircndice figura ldquoErdquo
82
energia um requisito essencial para o desenvolvimento de toda e qualquer atividade produtiva
ela se encontra diretamente relacionada com a reduccedilatildeo das desigualdades regionais portanto
quanto maior for o nuacutemero de agentes interessados ainda que estes se vinculem agrave Petrobras
para a entrada no setor (natildeo ofertando uma concorrecircncia direta com a empresa estatal) desde
que a formaccedilatildeo de eventuais parcerias se decirc de modo a reduzir custos e ampliar a capacidade
de transporte mais interessante e legiacutetimo seraacute sob o ponto de vista constitucional
A chamada desagregaccedilatildeo vertical ou unbundling que preconiza a separaccedilatildeo entre
atividades potencialmente competitivas das natildeo competitivas no intuito de fomentar a
competiccedilatildeo onde for possiacutevel e estabelecer uma regulaccedilatildeo proacute-concorrencial onde a
concorrecircncia natildeo puder se manifestar naturalmente ainda possui pouca influecircncia no modelo
de induacutestria preconizado para o gaacutes natural no Brasil
O unblundling visa portanto conforme claramente demonstrado no quarto modelo agrave
separaccedilatildeo entre as atividades de administraccedilatildeo da infra-estrutura (ou seja a transmissatildeo do
gaacutes natural que compreende as atividades de transferecircncia transporte e distribuiccedilatildeo) das
operaccedilotildees de compra e venda do energeacutetico (realizada por meio de agentes especiacuteficos
denominados de ldquocarregadoresrdquo)
Logo um transportador natildeo pode atuar como carregador e vice versa poreacutem no
Brasil o grau de desagregaccedilatildeo verificado vai apenas ao niacutevel da separaccedilatildeo juriacutedica entre as
empresas natildeo sendo proibido que um mesmo grupo econocircmico constitua duas pessoas
juriacutedicas distintas para explorar cada um dos segmentos como foi feito pela Petrobraacutes que
criou a Transpetro e a Gaspetro Natildeo haacute uma separaccedilatildeo societaacuteria como seria o ideal de
157 A tiacutetulo de ilustraccedilatildeo a Gaspetro conta com uma participaccedilatildeo acionaacuteria na Potigaacutes que eacute a distribuidora do Estado do Rio Grande do Norte de 83 Fonte httpwwwgaspetrocombrpaginadinamicaaspgrupo=284ampapres=publ acesso em 17 de outubro de 2007
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modo a impedir uma convergecircncia de interesses e possiacuteveis tratamentos favorecidos entre as
empresas integrantes do mesmo grupo econocircmico158
Sendo a Petrobraacutes majoritaacuteria na fase de produccedilatildeo de gaacutes natural e detendo o
monopoacutelio natural da atividade de transporte de gaacutes natural nada impediraacute que tal empresa
utilize o poder de mercado159 que possui para realizar um tratamento diferenciado (seja por
custos discriminatoacuterios excesso de burocratizaccedilatildeo criteacuterios teacutecnicos mais rigorosos entre
outros) entre os agentes interessados em utilizar sua rede de dutos
A questatildeo natildeo eacute de menor relevacircncia nem apenas teoricamente vislumbraacutevel pois no
caso em exame quando se tem um grupo de empresas atuando em fases diferentes da
induacutestria (produccedilatildeo transporte distribuiccedilatildeo a ampliaccedilatildeo da receita da empresa transportadora
(Transpetro) atraveacutes da plena utilizaccedilatildeo da capacidade ociosa de seus dutos por terceiros
poderaacute implicar na diminuiccedilatildeo da receita na etapa de produccedilatildeo em funccedilatildeo da entrada de
novos fornecedores de gaacutes interessados em se valer da estrutura jaacute existente
A possibilidade portanto de negociaccedilatildeo direta entre produtores e distribuidores por
meio de uma transportadora que natildeo seja do grupo envolvido pela Petrobraacutes (onde natildeo haja
participaccedilatildeo acionaacuteria desta ou de suas subsidiaacuterias) eacute remota logo verifica-se uma situaccedilatildeo
em que os novos produtores e demais potenciais carregadores concorrentes teratildeo de se
submeter agrave utilizaccedilatildeo da rede de dutos controlada pela Transpetro bem como por
distribuidoras estaduais cuja participaccedilatildeo acionaacuteria em regra conta com a presenccedila da
Gaspetro
Eacute possiacutevel verificar portanto agrave primeira vista que o principal oacutebice para o
desenvolvimento da induacutestria de gaacutes natural no Brasil se daacute pela excessiva concentraccedilatildeo de
158 Das doze transportadoras de petroacuteleo existentes no Brasil seis possuem participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobras e trecircs contam com participaccedilatildeo de ateacute 50 do capital social Neste sentido httpwwwgasbrasilcombrtecnicasartigosartigoasparCod=550 acesso em 17 de outubro de 2007
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mercado operada pela Petrobraacutes que ainda condiciona todos os planos de investimento do
paiacutes ao cronograma da proacutepria estatal fato este que em razatildeo do baixo nuacutemero de agentes
independentes na fase do transporte implica na perda de interesse de novos investimentos ou
entatildeo no condicionamento destes agrave participaccedilatildeo da estatal
A princiacutepio considerando o grau de maturidade da induacutestria de gaacutes natural no Brasil a
falta de cultura na sua utilizaccedilatildeo que natildeo para fins de geraccedilatildeo de energia eleacutetrica e a baixa
capilaridade da rede de dutos que obedece a loacutegica de crescimento das grandes metroacutepoles e
natildeo chega aos demais centros urbanos por natildeo terem ainda um mercado para o pleno consumo
do energeacutetico a presenccedila massiva de uma empresa com capital puacuteblico se apresentaria
beneacutefica pois conduziria seus planos de investimento agraves determinaccedilotildees do Poder Puacuteblico
Todavia referida loacutegica estatista natildeo mais possui referecircncia na economia de mercado
preconizada pela Constituiccedilatildeo Federal a qual prioriza a livre iniciativa e a livre concorrecircncia
como pilares da nova ordem econocircmica instituiacuteda bem como ao disposto na Lei do Petroacuteleo
que determina o direito ao livre acesso de terceiros interessados na utilizaccedilatildeo dos dutos de
transporte jaacute existentes
De acordo com o atual direcionamento do ordenamento juriacutedico paacutetrio natildeo existe mais
espaccedilo para a concentraccedilatildeo de mercado gerada pela Petrobraacutes nas diversas fases da induacutestria
do gaacutes natural sendo necessaacuteria a evoluccedilatildeo do modelo existente para uma estrutura
desagregada verticalmente com clara separaccedilatildeo entre as atividades de transmissatildeo (transporte
e distribuiccedilatildeo) e de compra e venda do energeacutetico pois soacute dessa forma seraacute possiacutevel prevenir
a ocorrecircncia de tratamentos diferenciados e garantir a entrada de mais agentes econocircmicos
Uma estrutura de mercado verticalmente integrada com trechos ainda submetidos ao
monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa termina por culminar no direcionamento do
159 Trata-se da capacidade que uma empresa possui de impor preccedilos e condiccedilotildees ao mercado independente da postura dos demais agentes econocircmicos envolvidos de modo a excluir a concorrecircncia Cf FORGIONI Paula A
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comportamento dos proacuteprios interessados em ingressar no segmento160 os quais ao inveacutes de
procurar formalizar uma competiccedilatildeo com as pessoas jaacute existentes terminam por formar
parcerias ou se submeter agraves ingerecircncias do competidor mais forte
A importacircncia de se tentar estabelecer uma competiccedilatildeo real e natildeo apenas legal nos
segmentos mais concentrados da induacutestria eacute imprescindiacutevel logo a fase do transporte de gaacutes
natural que em regra eacute feita por meio de gasodutos mas que tambeacutem pode se ocorrer na
forma liquefeita ou comprimida (atraveacutes do Gaacutes Natural Liquefeito ndash GNL ou Gaacutes Natural
Comprimido - GNC) haacute de ser efetivamente aberta agrave participaccedilatildeo de novos competidores
onde se preserve um tratamento natildeo discriminatoacuterio e que haja o fomento da concorrecircncia
entre os envolvidos
Tem-se pois como maior gargalo para o estabelecimento de uma efetiva competiccedilatildeo
na induacutestria do gaacutes natural o segmento relativo ao transporte do mesmo o qual apesar da
relevacircncia natildeo possui a natureza de um serviccedilo puacuteblico essencial (como se daacute na atividade de
distribuiccedilatildeo) mas que necessariamente deve se pautar pelos ideais de universalizaccedilatildeo e maior
eficiecircncia na prestaccedilatildeo
Para tanto faz-se necessaacuterio observar tal fase da induacutestria natildeo apenas sob a oacutetica
constitucional e do direito ao desenvolvimento mas tambeacutem segundo suas proacuteprias
caracteriacutesticas de bem de uso essencial (essential facility) ao desenvolvimento do restante da
cadeia e cuja forma de contrataccedilatildeo e precificaccedilatildeo se mostraratildeo determinantes para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria ou sua estagnaccedilatildeo
Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 318 160 Trata-se do trinocircmio Estrutura-Conduta-Desempenho modelo baacutesico de organizaccedilatildeo industrial idealizado ainda na deacutecada de 30 em Harvard que pode ser caracterizado pela influecircncia que cada aspecto do mercado exerce sobre o seu momento posterior Nesse contexto em razatildeo das condiccedilotildees de oferta e demanda tem-se um mercado estruturado de forma mais ou menos concentrada com variabilidade de barreiras agrave entrada e nuacutemero de agentes fato este que por sua vez influi na conduta dos competidores e dos potenciais entrantes especialmente nas estrateacutegias a tomar para garantir sua parcela de mercado e consequumlentemente um desempenho satisfatoacuterio em mateacuteria de lucros e custos Cf BAGNOLI Vicente Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 118 (nota 23)
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23 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL SOB A PERSPECTIVA
CONSTITUCIONAL
Para entender a relevacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural em relaccedilatildeo ao
tema proposto se faz necessaacuterio compreender natildeo apenas a influecircncia que tal atividade possui
para a manutenccedilatildeo e crescimento da matriz energeacutetica nacional mas tambeacutem o conceito que
se procura denotar ao utilizar a expressatildeo ldquoreduccedilatildeo das desigualdades regionaisrdquo
Afinal sob qual perspectiva o transporte de gaacutes natural poderaacute influir para a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais Eis o cerne da questatildeo
O conceito de desigualdade ora utilizado se encontra estabelecido no artigo 3ordm da Carta
Magna quando esta dispotildee em seu inciso III como objetivo fundamental da Repuacuteblica a
reduccedilatildeo das desigualdades sociais e regionais Natildeo se trata de uma afirmaccedilatildeo poliacutetica ou
despida de qualquer significado A partir deste momento o legislador constituinte originaacuterio
traccedilou uma meta vinculante ateacute mesmo para todo o restante da Constituiccedilatildeo e
consequumlentemente ao ordenamento juriacutedico dela derivado
Passa-se neste momento para o artigo 177 e seguintes do texto constitucional que
tratam da Ordem Econocircmica e Financeira sendo para alguns doutrinadores a Constituiccedilatildeo
Econocircmica161 inserida no interior da Constituiccedilatildeo ao traccedilar num soacute Tiacutetulo praticamente todas
as regras para a ordenaccedilatildeo das atividades econocircmicas sejam estas capitaneadas pelo Estado
ou pela iniciativa privada
A atividade de transporte de gaacutes natural inserida no Capiacutetulo I artigo 177 IV passa a
se submeter portanto agrave principiologia constitucional derivada dos ditames da Ordem
161 Constituiccedilatildeo Econocircmica representa o espaccedilo compreendido na Carta Magna que agrega um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da atividade econocircmica visando a sua transformaccedilatildeo rejeitando desta maneira o ideal de que o mercado seria auto-regulaacutevel Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo Econocircmica e
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Econocircmica estabelecida devidamente consolidada no caput do artigo 170 que consolida o
sistema capitalista de produccedilatildeo como o sistema econocircmico162 a ser adotado e a livre iniciativa
como postulado para interpretaccedilatildeo dos princiacutepios elencados dentre os quais a livre
concorrecircncia defesa do consumidor funccedilatildeo social da propriedade e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais e sociais
O transporte de gaacutes natural todavia seja ele realizado por meio de dutos sob a forma
liquefeita ou agrave granel se apresenta como uma atividade preteacuterita a toda essa normatividade de
imperatividade indiscutiacutevel acima delineada portanto desde o seus primoacuterdios a atividade de
transporte obedeceu a uma loacutegica e principiologia proacuteprias claramente dissonante da que se
verifica atualmente
Para se confirmar tal discrepacircncia faz-se preciso realizar uma digressatildeo histoacuterica e
observar o protagonista que ainda se apresenta como principal agente ou player163
responsaacutevel pela descoberta e difusatildeo do gaacutes natural na matriz energeacutetica nacional que eacute a
Petrobraacutes
Criada em 03 de outubro de 1953 por Getuacutelio Vargas pela Lei n 2004 a Petroacuteleo
Brasileiro SA efetivamente marca o iniacutecio da moderna induacutestria petroliacutefera no paiacutes detendo
por mais de quatro deacutecadas o monopoacutelio em todos os segmentos das atividades econocircmicas
relativas ao petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
Desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 33 No mesmo sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 70 162 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 163 Player eacute a denominaccedilatildeo comumente utilizada pelos integrantes da induacutestria do petroacuteleo para designar os agentes que participam da mesma
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Toda a estrutura desenvolvida nesse periacuteodo natildeo se perdeu com a flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio em 1995 pois sua participaccedilatildeo no mercado de transporte de gaacutes natural jaacute se
encontrava totalmente consolidada
A atividade de transporte dependente ainda em larga escala de uma intrincada rede de
dutos para se viabilizar economicamente ainda estava longe de ser considerada tecnicamente
ldquomadura164rdquo refletindo a realidade histoacuterica que permeou os investimentos feitos pela
Petrobraacutes notadamente focados nas maiores metroacutepoles urbanas do paiacutes daquele tempo e
atualmente quais sejam Satildeo Paulo e Rio de Janeiro
Desde o iniacutecio natildeo se pensou o transporte de gaacutes natural como alternativa para a
integraccedilatildeo energeacutetica nacional seja pela insipiecircncia do mercado consumidor bem como pela
falta de reservas provadas e da dificuldade de armazenamento do produto que se torna mais
econocircmico pela sua queima do que com a sua conservaccedilatildeo A ciecircncia de que as reservas de
gaacutes existentes no paiacutes satildeo de volume consideraacutevel165 dependeram de intensos investimentos
em tecnologia que soacute na uacuteltima deacutecada renderam frutos com a descoberta de campos com
capacidade de produccedilatildeo suficientes para elevar o gaacutes natural agrave categoria de alternativa
energeacutetica ao proacuteprio petroacuteleo
Natildeo se trata eacute bom ressaltar de substituir o petroacuteleo ou a hidroeletricidade pelo gaacutes
natural mas de diversificar a matriz energeacutetica brasileira de acordo com as peculiaridades e
164 O mercado eacute tido como ldquomadurordquo quando aleacutem de possuir uma intricada rede de dutos atingindo todo um paiacutes existe um amplo grau de concorrecircncia em todas as fases de negociaccedilatildeo da mercadoria desde a sua produccedilatildeo ateacute a comercializaccedilatildeo fato este que natildeo se verifica no Brasil pela existecircncia do monopoacutelio dos Estados na distribuiccedilatildeo (art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal) o grau de concentraccedilatildeo exercido pela Petrobraacutes no transporte e a falta ainda de uma separaccedilatildeo juriacutedica e contaacutebil capaz de reduzir tal monopoacutelio e garantir a presenccedila de novos agentes 165 Em 2006 as reservas provadas de gaacutes natural ficaram em torno de 3479 bilhotildees msup3 um aumento de 135 em relaccedilatildeo a 2005 Deste montante soacute no mecircs de fevereiro de 2007 a produccedilatildeo nacional foi de aproximadamente 491 milhotildees de msup3d sendo um volume 228 superior ao registrado no mecircs de janeiro de 2007 e 29 superior agrave produccedilatildeo de fevereiro de 2006 Fonte httpwwwanpgovbrdocgas2007boletimgas_200702pdf acesso em 20 de junho de 2007
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potencialidades regionais166 garantindo uma maior universalizaccedilatildeo dos investimentos em
induacutestrias de base que ainda se encontram estritamente pontuadas em regiotildees especiacuteficas do
paiacutes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do transporte de gaacutes natural se
apresenta possiacutevel a partir do reconhecimento pelas autoridades competentes que o
desenvolvimento econocircmico para beneficiar a totalidade da populaccedilatildeo demanda natildeo apenas
o acuacutemulo de capitais e o investimento isolado em determinadas regiotildees do paiacutes que jaacute se
encontrem industrializadas mas tambeacutem no fomento agravequelas ainda carentes de
industrializaccedilatildeo
Tal fato soacute se mostra possiacutevel atraveacutes da implantaccedilatildeo de uma infra-estrutura energeacutetica
em tais regiotildees notadamente a Norte e Nordeste que seja capaz de atrair a iniciativa privada
e suas induacutestrias as quais necessitam para tornar viaacutevel qualquer empreendimento laacute
iniciado de um suprimento contiacutenuo barato e de boa qualidade de energia que torne
sustentaacuteveis as atividades realizadas e sem maiores riscos regulatoacuterios quanto ao seu
fornecimento167
Retornando aos ditames constitucionais e tendo em consideraccedilatildeo que a Carta Magna
natildeo pode ser interpretada em tiras168 ou seja atraveacutes de dispositivos isolados uns dos outros
torna-se forccediloso reconhecer que quando se discute a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
166 Explorar as potencialidades regionais significa dar prioridade agrave capacidade de geraccedilatildeo energeacutetica mais adequada agrave regiatildeo analisada natildeo se limitando apenas ao modelo de hidreleacutetricas e teacutermicas mas levando em consideraccedilatildeo tambeacutem a energia solar e eoacutelica que no RN se mostra com um imenso potencial de crescimento 167 Em mateacuteria de processamento de gaacutes natural por exemplo a Regiatildeo Nordeste se apresenta como a segunda maior do paiacutes jaacute a regiatildeo Norte se mostra a mais ociosa em razatildeo da ausecircncia de uma rede de dutos capaz de escoar sua produccedilatildeo As duas regiotildees ironicamente comportam a segunda colocaccedilatildeo em mateacuteria de reservas provadas de gaacutes atraacutes apenas do Rio de Janeiro e isoladamente o Amazonas se mostra em segundo lugar (por Estado) com 153 (vide nota de rodapeacute da paacutegina 58) 168 Eros Grau preconiza que ao se interpretar e aplicar um texto normativo tal natildeo pode se dar isoladamente portanto a aplicaccedilatildeo do direito natildeo leva em conta apenas um enunciado individualizadamente mas todo o sistema onde ele se encontra inserido Quando o autor fala sobre interpretar em tiras quer dizer exatamente isso uma interpretaccedilatildeo isolada que natildeo leve em conta o contexto em que o enunciado se encontre pois como natildeo haacute textos legais isolados deve-se ter em conta as influecircncias que eles exercem uns nos outros Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 175
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natildeo se poderaacute fazecirc-la sem por exemplo o desenvolvimento nacional (art 3ordm inciso II) ou
seja por estarem necessariamente interligados os objetivos com os princiacutepios da ordem
econocircmica para se restringir a anaacutelise apenas a esses dois pontos da Constituiccedilatildeo natildeo se
poderaacute fazer um estudo constitucional da influecircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
sem previamente verificar qual a consequumlecircncia e finalidade desse transporte
consubstanciados na reduccedilatildeo das desigualdades regionais e no desenvolvimento nacional
Deve-se entender previamente agrave anaacutelise do transporte propriamente dito como este se
encaixaraacute na qualidade de instrumento transformador da realidade existente para que natildeo
continue a figurar apenas como perpetuador do modelo ateacute entatildeo adotado e o papel dos
objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica deteacutem uma relevante influecircncia
para o correto direcionamento dessa atividade
O conceito de desigualdade regional levado em consideraccedilatildeo neste trabalho eacute o de uma
situaccedilatildeo isonomicamente discrepante (essencialmente no aspecto econocircmico) entre as
diversas regiotildees do paiacutes (norte nordeste centro-oeste sul e sudeste)
Essa desigualdade ou falta de isonomia se apresenta por meio dos indicadores soacutecio-
econocircmicos169 como o Iacutendice de Desenvolvimento Humano ndash IDH de riqueza e
escolarizaccedilatildeo das citadas regiotildees ou seja a falta de um planejamento soacutecio-econocircmico para
todo o paiacutes resultou em ilhas de excelecircncia e bolsotildees de pobreza na concentraccedilatildeo de riqueza e
da pobreza na industrializaccedilatildeo e na falta dela
As desigualdades regionais refletem tais contrastes ou seja o investimento localizado
a industrializaccedilatildeo que apenas beneficiou determinadas regiotildees seja em decorrecircncia de
169 O Iacutendice de Desenvolvimento Humano - IDH utilizado pela Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas ndash ONU foi criado visando a aperfeiccediloar os meacutetodos estatiacutesticos de anaacutelise do grau de disparidades existentes entre os paiacuteses que natildeo mais podia ser feito exclusivamente pela renda per capita em razatildeo desta soacute levar em consideraccedilatildeo o fator econocircmicoO IDH se mostrou um modelo mais completo pois reuacutene natildeo apenas o estudo da questatildeo econocircmica mas tambeacutem a longevidade (esperanccedila de vida ao nascer) e a educaccedilatildeo (alfabetizaccedilatildeo e taxa de matriacutecula)Cf SCHOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Porto Alegre Sergio
91
circunstacircncias histoacutericas ou devido a um planejamento econocircmico focado estritamente em
determinadas partes do paiacutes
Natildeo se pode buscar tal reduccedilatildeo todavia sem a utilizaccedilatildeo de um planejamento
macroeconocircmico consolidado para todo o paiacutes focado nas potencialidades e limitaccedilotildees de
cada regiatildeo bem como na necessidade de tratamento diferenciado agravequelas historicamente
menos favorecidas
De acordo com o artigo 174 do texto constitucional as novas funccedilotildees estatais de
agente normativo e fiscalizador da atividade econocircmica170 se perfazem por meio da
fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento sendo este uacuteltimo determinante para o setor puacuteblico e
indicativo para o setor privado
Verifica-se portanto que com a Constituiccedilatildeo de 1988 o Estado passou a adquirir
competecircncias e limitaccedilotildees distintas das suas estruturaccedilotildees anteriores pois nunca antes uma
Constituiccedilatildeo havia preconizado como papel do Estado unicamente o caraacuteter de agente
normativo e regulador da atividade econocircmica bem como pela responsabilidade de realizaccedilatildeo
de um planejamento apenas indicativo para os particulares
Trata-se de uma feiccedilatildeo mais subsidiaacuteria que preconiza os investimentos privados e a
saiacuteda do Estado de suas funccedilotildees preciacutepuas como o monopoacutelio da exploraccedilatildeo do petroacuteleo
atuando mais como gerente que agente da atividade econocircmica
Importante esclarecimento se verifica no paraacutegrafo primeiro do artigo 174 da
Constituiccedilatildeo Federal o qual esclarece como papel da legislaccedilatildeo ordinaacuteria o estabelecimento
Antonio Fabris 2000 p 143 Sobre IDH vide ainda BNDES Visatildeo do desenvolvimento BNDES lanccedila iacutendice de desenvolvimento social nordm 29 disponiacutevel em wwwbndesgovbr acesso em 17 de junho de 2007 p 2 170 O conceito de atividade econocircmica utilizado no artigo 174 da Constituiccedilatildeo procura accedilambarcar tanto as accedilotildees empreendidas pelo Poder Puacuteblico no cumprimento de seu mister que se daacute pelos serviccedilos puacuteblicos como tambeacutem as accedilotildees empreendidas pela iniciativa privada onde o Estado soacute poderia adentrar por meio de meacutetodos interventivos em razatildeo de natildeo ser uma prestaccedilatildeo de sua titularidade exclusiva Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 92
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das diretrizes e bases do planejamento para o desenvolvimento nacional equilibrado o que
em outras palavras repercute diretamente na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Tem-se entatildeo da correlaccedilatildeo da atividade de transporte de gaacutes natural a necessaacuteria
observacircncia desta aos imperativos da reduccedilatildeo das desigualdades regionais desenvolvimento
nacional e ao planejamento que por ser determinante ao setor puacuteblico necessariamente
vincularaacute a protagonista do setor qual seja a Petrobraacutes por ainda ser uma empresa estatal
A importacircncia da atividade de transporte se daacute em razatildeo de ser esta que realiza a
ligaccedilatildeo das usinas geradoras de energia ao mercado consumidor da mesma ou seja sem um
sistema de transporte bem interligado pode-se ateacute ter um excedente energeacutetico que este natildeo
seraacute utilizado (como se daacute no caso do Amazonas que eacute o segundo maior em reservas poreacutem
deteacutem uma capacidade de processamento ociosa em razatildeo da ausecircncia de infra-estrutura para
o escoamento da produccedilatildeo) tornando-se ocioso e acarretando os problemas pelos quais o paiacutes
passou durante o apagatildeo energeacutetico em 2001 decorrente exatamente da falta de planejamento
e de uma rede de transmissatildeo bem interligada171
O planejamento energeacutetico no contexto ora analisado perpassa pela diversificaccedilatildeo da
sua matriz e da necessidade de interligaccedilatildeo daiacute a relevacircncia do investimento na ampliaccedilatildeo do
transporte de gaacutes natural que pelo volume de suas reservas e da induacutestria jaacute existente
representaria um excelente avanccedilo em tal processo
Sendo assim tatildeo importante o tratamento do transporte de gaacutes natural natildeo pode ser
feito nos moldes de uma atividade econocircmica como outra qualquer mas tendo em
consideraccedilatildeo que ela se mostra como essencial para o desenvolvimento de outras atividades
171 Segundo Vieira mais do que chuva faltou accedilatildeo poliacutetica para fazer cumprir a legislaccedilatildeo pelos agentes puacuteblicos e privados na aacuterea de energia deflagrando uma crise anunciada Para o citado autor o que faltou literalmente foi a expansatildeo das linhas de transmissatildeo (ou seja planejamento) pois no fim de 2000 e iniacutecio de 2001 houve aacutegua em excesso em Itaipu fato este que poderia ter aliviado a crise se esta tivesse sido utilizada para economizar no uso dos reservatoacuterios da regiatildeo sudeste o que natildeo ocorreu em razatildeo da ausecircncia da 3ordf linha de Itaipu que ainda natildeo estava concluiacuteda CF VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 174
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natildeo apenas da induacutestria do petroacuteleo mas tambeacutem de qualquer estabelecimento industrial
comercial ou ateacute mesmo residencial que necessite de energia
Quando se fala em transporte de gaacutes natural portanto se estaacute tratando natildeo apenas do
gaacutes em si mas de sua relevacircncia como energeacutetico essencial estaacute-se transportando energia
que eacute a mateacuteria prima baacutesica para o desenvolvimento de qualquer empreendimento puacuteblico ou
privado
A induacutestria do gaacutes natural se caracteriza ao contraacuterio da induacutestria do petroacuteleo
propriamente dita por possuir um sistema de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do seu bem
extremamente interligado denominado jaacute previamente de induacutestria de rede172 pois depende
para a movimentaccedilatildeo do seu produto de toda uma malha de dutos que interliguem as
unidades de produccedilatildeo processamento transporte e distribuiccedilatildeo Os investimentos nesta rede
satildeo portanto altiacutessimos e sempre de meacutedio a longo prazos pois a interligaccedilatildeo em um paiacutes de
dimensotildees continentais como o Brasil natildeo se faz em poucos anos daiacute a necessidade
novamente de um planejamento energeacutetico
O transporte em si natildeo eacute uma atividade fim eacute uma atividade meio pois tem a funccedilatildeo
preciacutepua de interligar as zonas produtoras com as distribuidoras do produto feito em regime
monopoacutelico pelas distribuidoras estaduais (as quais possuem com exceccedilatildeo da de Satildeo Paulo
participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobraacutes) logo natildeo eacute o transporte que gera renda mas
a consequumlecircncia deste ao entregar o produto ao seu destinataacuterio que iraacute dar iniacutecio agrave geraccedilatildeo e
distribuiccedilatildeo de riquezas
Assim como a eletricidade (energia eleacutetrica) a energia como um todo deve ser vista
com um ideal universalizador de alcance indiscriminado a todas as regiotildees do paiacutes pois soacute
assim seraacute possiacutevel garantir um miacutenimo de isonomia para a concorrecircncia entre tais regiotildees na
busca de um desenvolvimento social e economicamente equilibrado
94
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais passa pelo reconhecimento do transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso essencial que necessita ser universalizado a fim de garantir a
oportunidade de um crescimento industrial e comercial agraves regiotildees do paiacutes que foram
convenientemente esquecidas durante a industrializaccedilatildeo brasileira
Eacute por meio do transporte e da universalizaccedilatildeo da energia que se garantiraacute a base para o
desenvolvimento e a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o gaacutes natural tem o potencial de
ser um importante instrumento de mudanccedila dessa realidade
O atual sistema econocircmico e as estruturas de mercado tais quais elas foram criadas
precisam se adaptar para o alcance dos objetivos e princiacutepios constitucionais ou seja longe
de se apresentar como um instrumento de manutenccedilatildeo do status quo o transporte de gaacutes
natural deve ser um meio para a modificaccedilatildeo da realidade fato este que depende
especialmente da mudanccedila de mentalidade dos governantes e autoridades puacuteblicas que ainda
permeiam sua ideologia pela oacutetica estritamente economicista da teoria econocircmica da
regulaccedilatildeo173 sem levar em consideraccedilatildeo os claros ditames constitucionais
24 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL E A NECESSIDADE DO
PLANEJAMENTO
Natildeo se discute a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural seja este
nacional ou importado como meio essencial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e
consequumlentemente para o proacuteprio desenvolvimento do paiacutes
172 Vide subtoacutepico 21 173 Referida teoria propugna um modelo de Estado de intervenccedilatildeo miacutenima privilegiando a economia de mercado amplamente livre fulcrada na livre iniciativa e auto-regulaccedilatildeo pois o mercado seria um agente mais competente para alocar seus recursos de maneira mais eficiente que se tivesse o direcionamento do Estado Tal corrente de pensamento se desenvolveu por meio dos ideoacutelogos da Escola de Chicago especialmente nas deacutecadas de 70 e 80 tendo a frente autores como Aaron Director e Ronald Coase nos anos 50 bem como Milton Friedman (capitalism and freedom) George J Stigler (The theory of economic regulation) Richard Posner (Theories of economic regulation) Friedrich H Hayek (The Constitution of liberty) dentre outros
95
O fornecimento estaacutevel com boa qualidade e de baixo de custo de energia limpa e
economicamente viaacutevel seja para a geraccedilatildeo eleacutetrica ou teacutermica eacute imprescindiacutevel para a
diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica brasileira de forma sustentaacutevel a curto meacutedio e longo
prazos
O papel do gaacutes natural no contexto ora traccedilado se mostra a cada dia mais importante
especialmente em razatildeo da contiacutenua alta dos preccedilos do petroacuteleo no mercado internacional e do
passivo ambiental por este gerado
Atualmente entretanto natildeo se pode mais relegar este bem agrave pouca importacircncia dada
dez anos atraacutes pois a anaacutelise da atividade de transporte se mostra essencial para a
consolidaccedilatildeo do disposto na teleologia da legislaccedilatildeo do setor que pugna por um mercado
competitivo nos moldes idealizados pela Carta Magna no artigo 170
Eacute no transporte contudo no momento que se daacute anterior agrave passagem do bem para as
distribuidoras estaduais que se verifica o ponto central para a consolidaccedilatildeo de um mercado
competitivo de gaacutes natural no paiacutes e da proacutepria ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente
A atividade de transporte todavia por se tratar de uma induacutestria cujas escalas somente
tecircm seus custos reduzidos e lucros potencializados a partir de um elevado grau de interligaccedilatildeo
e com um nuacutemero crescente de usuaacuterios se mostra no Brasil incapaz de comportar um grande
nuacutemero de concorrentes
Conforme ressaltado previamente o fato da existecircncia de um monopoacutelio natural torna
o setor jaacute naturalmente avesso ao fomento da concorrecircncia por se mostrar incapaz de
viabilizar a presenccedila de um nuacutemero ainda que reduzido de competidores em face dos
elevados custos para a entrada e permanecircncia no mercado
O fato do transporte de gaacutes natural depender de uma malha de dutos para seu
escoamento termina por inserir tal fase da induacutestria ao monopoacutelio natural de uma uacutenica
empresa o que em regiotildees onde ainda inexiste malha dutoviaacuteria ou onde ela eacute reduzida
96
condiciona sua criaccedilatildeo e ampliaccedilatildeo agraves empresas (ou empresa) que atua no segmento
imediatamente anterior ou seja na produccedilatildeo pelo claro interesse que possuem os produtores
de ver seu produto comercializado (natildeo se podendo desconsiderar que o gaacutes natural ainda se
mostra plenamente substituiacutevel por outros insumos de custo inferior como carvatildeo e oacuteleo
combustiacutevel)
Na praacutetica portanto o transporte se torna refeacutem das empresas mais capitalizadas e
detentoras do maior nuacutemero de concessotildees de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo o que no Brasil
qualifica a Petrobraacutes como um agente protagonista
A ausecircncia de uma separaccedilatildeo societaacuteria todavia entre a empresa principal e suas
subsidiaacuterias perpetua o modelo de integraccedilatildeo vertical ainda existente consolidando o
monopoacutelio natural e potencializando praacuteticas abusivas do poder econocircmico detido contra os
concorrentes nos segmentos passiacuteveis de competiccedilatildeo como a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo
(seja esta realizada pelos carregadores ou entatildeo na relaccedilatildeo da distribuidora com os
consumidores finais)
A atividade regulatoacuteria exercida pela ANP que natildeo deve ser confundida com atividade
regulamentadora174 (esta uacuteltima eacute prerrogativa do presidente da Repuacuteblica art 84 IV da
Constituiccedilatildeo Federal) passa portanto a assumir um importante papel no desenvolvimento da
temaacutetica ora discutida175 pois seraacute a ANP em uacuteltima instacircncia (e enquanto natildeo se criar um
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural) que poderaacute tentar implementar um modelo
de induacutestria minimamente competitivo no segmento do transporte
Sendo encarregada de implementar a Poliacutetica Energeacutetica Nacional agrave ANP ficou
estabelecido o dever de aplicar a Lei do Petroacuteleo a qual em todo seu conteuacutedo relegou
174 A regulamentaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo poliacutetica no exerciacutecio de impor regras secundaacuterias jaacute a regulaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo administrativa decorrente de uma abertura da lei Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 132 175 Conforme verificado no subtoacutepico 21
97
apenas quatro artigos para tratar do transporte de petroacuteleo derivados e gaacutes natural localizados
no capiacutetulo VII artigos 56 57 58 e 59
No artigo 56 tem-se a definiccedilatildeo atual do regime juriacutedico aplicaacutevel qual seja a
autorizaccedilatildeo a ser concedida pela ANP para a atividade de transporte (seja a que tiacutetulo for
por dutos via navios criogecircnicos entre outros) e tambeacutem a questatildeo da transferecircncia de
titularidade do bem ou seja de uma operaccedilatildeo posterior de venda do gaacutes natural entre
carregadores
O artigo 57 nada inova ou contribui no tratamento mais especiacutefico da mateacuteria pois se
trata de uma mera regra de transiccedilatildeo do antigo regime juriacutedico ao atual estabelecido na
proacutepria Lei do Petroacuteleo para a Petrobraacutes e demais empresas proprietaacuterias de dutos e
equipamentos de transporte que no prazo de 180 dias teriam as autorizaccedilotildees emitidas
O artigo 58 tratou do livre acesso agraves instalaccedilotildees de transporte para terceiros
interessados mediante o pagamento de um valor previamente acordado entre as partes ou a
ser estabelecido pela ANP em caso de divergecircncia bem como o direito de preferecircncia de
utilizaccedilatildeo do titular dos dutos pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees Natildeo esclarece portanto que
tipo de estrutura se trata se relativa ao transporte de petroacuteleo ou gaacutes natural
O artigo 59 uacuteltimo relativo ao capiacutetulo em questatildeo se refere agrave possibilidade da
reclassificaccedilatildeo dos dutos de transporte em dutos de transferecircncia mediante comprovaccedilatildeo de
um interesse de terceiros na sua utilizaccedilatildeo
Essa escassa previsatildeo legal conspirou para a manutenccedilatildeo de uma induacutestria
verticalizada com elevadas barreiras agrave entrada no segmento ora estudado especialmente pelo
98
fato de natildeo determinar uma separaccedilatildeo societaacuteria176 entre os diversos agentes presentes nos
segmentos de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo
Uma anaacutelise mais detida de tais artigos em consonacircncia com a forma como se daacute o
transporte de gaacutes natural haacute de ser feita inicialmente sobre o regime juriacutedico aplicaacutevel qual
seja a autorizaccedilatildeo e posteriormente sobre o processo de reclassificaccedilatildeo dos dutos pois os
dutos de transferecircncia precedem os de transporte na movimentaccedilatildeo do gaacutes natural para soacute
entatildeo ser levantada a questatildeo do livre acesso prevista no artigo 58 e consequumlentemente o
tratamento como bens de acesso (essential facilities) bem como o problema da precificaccedilatildeo
essencial para a manutenccedilatildeo do modelo existente ou sua modificaccedilatildeo para uma estrutura proacute-
competitiva
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP
O uso das autorizaccedilotildees como instrumento de outorga de direitos e deveres por parte
do Poder Puacuteblico deve verificar o regime juriacutedico177 aplicaacutevel agraves mesmas fatos este que no
acircmbito do direito econocircmico enseja um tratamento diferenciado do modelo claacutessico
vislumbrado no direito administrativo
Haacute de se observar portanto no tocante ao referido instituto (autorizaccedilatildeo) suas
similaridades e discrepacircncias do modelo original claacutessico do direito administrativo bem como
sua proacutepria finalidade a qual iraacute ensejar a outorga (ou natildeo) pelo ente regulador e se no
tocante aos projetos de lei de reforma da Lei do Petroacuteleo se mostra juridicamente viaacutevel a
substituiccedilatildeo pelo instituto da concessatildeo
176 A separaccedilatildeo eacute meramente juriacutedica pois conforme determina o artigo 65 a Petrobraacutes ficou encarregada de constituir uma subsidiaacuteria com atribuiccedilotildees especiacuteficas para atuar na operaccedilatildeo e construccedilatildeo dos seus dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural 177 A expressatildeo ldquoregime juriacutedicordquo deve ser entendida como o tratamento juriacutedico dado pelo ordenamento a um determinado fato logo havendo diferenccedila na hipoacutetese ou na estatuiccedilatildeo (antecedente e consequumlente normativos que formam a estrutura loacutegica da norma juriacutedica) eacute porque independente da identidade de nomenclatura ter-se-
99
Inicialmente considere-se que a autorizaccedilatildeo ora discutida se encontra subsumida ao
poder regulador (e natildeo regulamentador) conferido pela Lei do Petroacuteleo agrave ANP (art 8ordm caput
incisos V e VI) sendo esta uma das primeiras distinccedilotildees em relaccedilatildeo ao instituto correlato
claacutessico
A autorizaccedilatildeo regulatoacuteria para o transporte de gaacutes natural se caracteriza por seu caraacuteter
vinculado178 fato este passiacutevel de criacutetica pelo fato da vinculaccedilatildeo ter sido estabelecida atraveacutes
de um instrumento normativo infralegal sem qualquer fundamentaccedilatildeo legal na Lei do
Petroacuteleo tendo como fonte formal mediata os princiacutepios da Ordem Econocircmica
Constitucional estatuiacutedos no art 170 da Carta Magna (que trata dos princiacutepios gerais da
atividade econocircmica) que refletem uma nova partilha de atribuiccedilotildees entre a sociedade e o
Estado bem como o novo enfoque (privatiacutestico) a ser dado para determinadas atividades
A proacutepria escolha pela Lei do Petroacuteleo para utilizar o instituto da autorizaccedilatildeo (com as
suas devidas especializaccedilotildees) caracteriza de imediato uma opccedilatildeo pelo regime juriacutedico de
direito privado adotado perante a atividade objeto do mesmo em contraposiccedilatildeo por exemplo
agrave delegaccedilatildeo de concessatildeo para a fase da distribuiccedilatildeo que configura monopoacutelio constitucional
dos Estados e eacute tratada em razatildeo disso como um serviccedilo puacuteblico (regida pelas normas de
direito puacuteblico adotando os compromissos de generalidade na prestaccedilatildeo modicidade das
tarifas e de continuidade do serviccedilo)
A opccedilatildeo pela autorizaccedilatildeo portanto reflete uma decisatildeo poliacutetica sobre a atividade em
relaccedilatildeo ao seu grau de imprescindibilidade e importacircncia para a sociedade pois aleacutem de
excluiacute-la da esfera de abrangecircncia dos princiacutepios e regras atinentes ao serviccedilo puacuteblico (cuja
aacute institutos juriacutedicos distintos CF FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 172 178 Natildeo deve ser confundida com a licenccedila administrativa A autorizaccedilatildeo vinculada se mostra como uma nova modalidade criada pela Lei Geral de Telecomunicaccedilotildees (Lei n 947297) e que se diferencia da licenccedila por se dar essencialmente sobre uma atividade de titularidade estatal enquanto que a licenccedila versa sobre atividades de titularidade da iniciativa privada Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 197
100
amplitude de atividades varia conforme os valores de cada sociedade em cada eacutepoca
analisada) busca-se uma maior eficiecircncia em sua prestaccedilatildeo (mais celeridade e menos
burocratizaccedilatildeo)
De acordo com o conceito claacutessico de autorizaccedilatildeo esta se mostra definida como um
ato administrativo discricionaacuterio e precaacuterio conferido de forma unilateral pelo Poder Puacuteblico
para que o autorizataacuterio exerccedila determinada atividade ou utilize certo bem puacuteblico em seu
interesse exclusivo ou predominante179 Eacute regida portanto pelos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade da Administraccedilatildeo que mesmo verificando a aptidatildeo do requerente natildeo se
mostra obrigada a conferir o referido ato bem como com a sua outorga natildeo garante sua
preservaccedilatildeo podendo ser revogada180 a qualquer momento
Com relaccedilatildeo agrave modalidade de autorizaccedilatildeo vinculada existente nas atividades de
transporte de petroacuteleo e gaacutes natural esta se mostra natildeo apenas no artigo 8ordm V e VI da Lei do
Petroacuteleo mas tambeacutem em seu artigo 56181 Ao contraacuterio do modelo claacutessico as condicionantes
criadas pela ANP para revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo eliminam sua precariedade bem como natildeo
se trata mais de um ato que se extingue quando conferida pois afastando-se do regime
juriacutedico de direito puacuteblico que submete os serviccedilos puacuteblicos concedidos e permitidos (aleacutem da
possibilidade daqueles autorizados nos termos do art 21 da CF) passa a atuar como
reguladora do mercado com o ldquoexpliacutecito propoacutesito de orientar e conformar positivamente a
179 FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 67 180 Nas autorizaccedilotildees vinculadas a revogaccedilatildeo natildeo se opera devendo a extinccedilatildeo se dar apenas por meio da cassaccedilatildeo caducidade decaimento renuacutencia ou anulaccedilatildeo Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 169 181 Lei n 947897 Art 56 Observadas as disposiccedilotildees das leis pertinentes qualquer empresa ou consoacutercio de empresas que atender ao disposto no art 5deg poderaacute receber autorizaccedilatildeo da ANP para construir instalaccedilotildees e efetuar qualquer modalidade de transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural seja para suprimento interno ou para importaccedilatildeo e exportaccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico A ANP baixaraacute normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de traacutefego
101
atividade autorizada no sentido da realizaccedilatildeo de uns objetivos previamente programados ou
ao menos implicitamente definidos nas normas aplicaacuteveis182rdquo
As autorizaccedilotildees vinculadas ainda refletem a existecircncia de um direito subjetivo do
requerente se mostrando portanto declaratoacuterias e natildeo constitutivas de direito (como no caso
das discricionaacuterias) pois a partir do preenchimento de todos os requisitos objetivos e
subjetivos183 poderatildeo os interessados requerer ao Poder Puacuteblico sua outorga
No caso da Lei do Petroacuteleo esta natildeo faz uma referecircncia expressa agrave natureza da
autorizaccedilatildeo se discricionaacuteria ou vinculada tendo tais especificaccedilotildees ficado a cargo da ANP
(realizada atraveacutes da Portaria n 17098) quando do exerciacutecio de sua competecircncia regulatoacuteria
A atividade de transporte de gaacutes natural em face dos elevados custos para sua
realizaccedilatildeo da proacutepria caracteriacutestica do mercado em questatildeo que se mostra refrataacuterio a um
ambiente de livre e atomizada concorrecircncia bem como pela relevacircncia que possui atualmente
para a diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (fato este que se modificou para a atual
configuraccedilatildeo desde a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal onde as circunstacircncias eram
outras) natildeo pode admitir para a entrada de novos agentes e exerciacutecio da atividade que esta se
decirc por meio de um modelo de autorizaccedilatildeo claacutessico onde sua outorga pode ser revogada ad
nutum poreacutem conforme jaacute criticado previamente essa maior estabilidade do instituto juriacutedico
deveria ter sido prevista na proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria a qual em momento algum garantiu
margem de atuaccedilatildeo para que o ente regulador inovasse na ordem juriacutedica ainda que para
aperfeiccediloar o sistema que lhe foi confiado regular
A ausecircncia de garantias de estabilidade natildeo se mostra compatiacutevel com o transporte de
gaacutes natural o qual assim como na distribuiccedilatildeo demanda um tempo bastante razoaacutevel (na
182 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo FERNANDEZ Tomaacutes-Ramoacuten Curso de derecho administrativo Tomo II 10ordf ed Madri Civitas 2001 apud FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 69 (rodapeacute 29) 183 Vide art 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo bem como a Portaria n 17098 da ANP jaacute analisados no subtoacutepico 21
102
distribuiccedilatildeo os contratos se mostram com lapsos temporais de ateacute 30 anos) para cobrir os
custos iniciais
Fato eacute que esse modelo de autorizaccedilatildeo nunca foi juridicamente questionado logo a
despeito dos viacutecios encontrados no mesmo natildeo se pode simplesmente ignorar sua existecircncia e
relevacircncia
Excluiacuteda portanto a possibilidade de utilizaccedilatildeo das autorizaccedilotildees discricionaacuterias
claacutessicas (ressalvadas todas as consideraccedilotildees jaacute efetuadas quanto ao modelo vinculado)
observe-se ainda que natildeo se pode confundir conforme salientado previamente a autorizaccedilatildeo
vinculada com a licenccedila administrativa pois esta versa sobre atividades de titularidade da
sociedade enquanto que a autorizaccedilatildeo vinculada trata de atividades de titularidade puacuteblica o
que no caso do transporte se verifica pelo disposto nos arts 4ordm e 5ordm da Lei do Petroacuteleo184 que
tratam de atividades sujeitas ao monopoacutelio da Uniatildeo e a possibilidade destas serem
concedidas ou autorizadas
Haacute de se destacar ainda que a Lei do Petroacuteleo estabeleceu um caso claacutessico de
discricionariedade tiacutepica ao utilizar o verbo ldquopoderaacuterdquo quando da outorga das autorizaccedilotildees
para a atividade de transporte (art 56) e que a princiacutepio poderiam servir de criacutetica agrave
afirmaccedilatildeo de que se trataria na verdade de uma autorizaccedilatildeo claacutessica e natildeo vinculada pois
submetida aos criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo
Tal contradiccedilatildeo todavia eacute meramente superficial A aparente discricionariedade se
mostra muito mais ampla na vagueza do enunciado normativo (no termo utilizado pela regra
juriacutedica) que na norma em si verificaacutevel apenas na praacutetica no ato da aplicaccedilatildeo do direito
184 Lei n 947897 Art 4deg Constituem monopoacutelio da Uniatildeo nos termos do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal as seguintes atividades IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem como o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e de gaacutes natural Art 5deg As atividades econocircmicas de que trata o artigo anterior seratildeo reguladas e fiscalizadas pela Uniatildeo e poderatildeo ser exercidas mediante concessatildeo ou autorizaccedilatildeo por empresas constituiacutedas sob as leis brasileiras com sede e administraccedilatildeo no Paiacutes (grifos pessoais)
103
apoacutes um exerciacutecio preacutevio de interpretaccedilatildeo dos textos legais Em face do caso concreto a
discricionariedade se reduz devendo se submeter ainda ao impeacuterio do princiacutepio da
razoabilidade185 e da maacutexima concretizaccedilatildeo da finalidade da lei que no caso em tela natildeo se
exime da existecircncia de um forte interesse puacuteblico (apesar de natildeo se tratar de um serviccedilo
puacuteblico sob o aspecto unicamente dogmaacuteticonormativista)
Deve-se ainda visualizar a discricionariedade natildeo como um poder ou um ato conferido
ao administrador ou regulador mas como um dever juriacutedico de cumprir com uma finalidade
legal e para qual foi garantido de maneira instrumental um poder correlato186 que caso natildeo
utilizado dentro dos limites da razoabilidade e da oacutetima concretizaccedilatildeo da norma juriacutedica
aplicada187 poderaacute ser revisto pelo Judiciaacuterio
A mera utilizaccedilatildeo de um termo (que natildeo se confunde com conceito) juriacutedico
indeterminado tal qual o foi pela Lei do Petroacuteleo natildeo garante de per si portanto a
possibilidade de se estar diante de um dever amplamente discricionaacuterio do administrador pois
a vagueza do termo utilizado soacute pode configurar na praacutetica a accedilatildeo discricionaacuteria em face do
caso concreto e apoacutes a aplicaccedilatildeo do direito consistente na interpretaccedilatildeo e criaccedilatildeo de conceitos
referentes ao termo em questatildeo e ao contexto em que se encontra situado
185 Utiliza-se o conceito de discricionariedade proposto por Celso Antonio Bandeira de Mello que associa a liberdade de escolha do administrador agrave opccedilatildeo que melhor atinja os resultados esperados pela teleologia da norma sem o que resultaria na possibilidade de invalidaccedilatildeo pelo Judiciaacuterio Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 48 186 Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 15 187 Natildeo se pode confundir ao analisar o deverpoder discricionaacuterio do administrador puacuteblico as diferenccedilas existentes entre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito e sua concretizaccedilatildeo pois aquela consiste na criaccedilatildeo com base nos termos juriacutedicos previstos abstratamente na lei de uma norma individual com conceitos criados pela metalinguagem juriacutedica jaacute a concretizaccedilatildeo se daacute quando da execuccedilatildeo desta norma individual criada pelo inteacuterprete no caso concreto sob anaacutelise A discricionariedade administrativa se situa num momento posterior agrave aplicaccedilatildeo do direito mas anterior agrave sua concretizaccedilatildeo onde apoacutes a criaccedilatildeo da norma individual se mostram possiacuteveis duas ou mais opccedilotildees a cargo do administrador que deveraacute se pautar com base na razoabilidade na escolha que melhor alcance as finalidades do texto legal Neste sentido FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 43 168
104
Natildeo satildeo os termos da lei que se mostram vinculantes mas o seu conteuacutedo extraiacutedo
por um processo de interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito que gera os conceitos juriacutedicos
subsequumlentes que criam a norma individual sem a qual tem-se um mero enunciado
normativo
Quando o texto (ou enunciado) normativo portanto estabelece uma claacuteusula
condicional ao afirmar ldquoobservados os requisitos estabelecidos em leirdquo (art 56 caput Lei do
Petroacuteleo) e posteriormente confere a possibilidade das empresas que cumpram com todos
estes requisitos a obtenccedilatildeo de uma autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio de determinada atividade o
termo juriacutedico indeterminado que ora se analisa qual seja ldquopoderaacuterdquo diz respeito natildeo ao ente
regulador competente para conferir a autorizaccedilatildeo mas ao proacuteprio requerente interessado que
caso ainda se mostre interessado optaraacute pela outorga ou natildeo da autorizaccedilatildeo
A vinculaccedilatildeo do ato autorizador se mostra ainda mais clara ao se verificar o disposto
no paraacutegrafo uacutenico do citado artigo 56 quando trata do dever da ANP em baixar normas sobre
a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua
titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de
traacutefego que demonstram natildeo a possibilidade de opccedilatildeo entre conferir ou natildeo a autorizaccedilatildeo
segundo criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade mas sim tal qual ocorre com as licenccedilas
administrativas acaso verificadas todas as condiccedilotildees necessariamente teratildeo de ser conferidas
Nesse contexto a adequaccedilatildeo do requerente interessado frente aos requisitos para a
conferecircncia de autorizaccedilatildeo estabelecidos pelo ente regulador comete a este o deverpoder de
realizar a referida outorga especialmente se esta garantir mais que uma declaraccedilatildeo do direito
existente do requerente um reforccedilo agrave concorrecircncia em um mercado ainda altamente
concentrado e submetido ao impeacuterio de praticamente um uacutenico agente
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia
105
A ANP procurou normatizar as atividades relativas aos condutos de gaacutes natural por
meio de resoluccedilotildees e portarias administrativas como a de n 1701998 que visa ldquoestabelecer a
regulamentaccedilatildeo para a construccedilatildeo a ampliaccedilatildeo e a operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou
de transferecircncia de petroacuteleo seus derivados gaacutes natural inclusive liquumlefeito biodiesel e
misturas oacuteleo dieselbiodieselrdquo
Tais instrumentos aleacutem de aacutegeis no tocante agrave elaboraccedilatildeo se comparados ao
procedimento legislativo ordinaacuterio funcionam tambeacutem como otimizadores de tempo e de
qualidade pois teoricamente seratildeo isentos de pressotildees poliacuteticas e voltados inteiramente para
a aacuterea que procuram regular Referidas normas se apresentam como opccedilotildees administrativas
as quais embora elaboradas com maior densidade teacutecnica sobre um setor da economia
previamente deslegalizado natildeo visam mais agrave aplicaccedilatildeo de uma regra legislativa predefinida
mas agrave harmonizaccedilatildeo de interesses e valores contrapostos por meio da ponderaccedilatildeo que iraacute
definir a nova normatizaccedilatildeo a ser adotada188
A despeito da intriacutenseca especialidade dos textos emitidos pelas agecircncias estes natildeo
podem na raiz de sua teleologia se distanciar dos princiacutepios constitucionais que norteiam a
atividade econocircmica regulada logo a busca da concretizaccedilatildeo dos princiacutepios constitucionais
como o da reduccedilatildeo das desigualdades regionais deveraacute sempre nortear a elaboraccedilatildeo de
qualquer enunciado normativo por mais teacutecnico e aparentemente distanciado do destinataacuterio
final qual seja a populaccedilatildeo em geral bem como os proacuteprios agentes econocircmicos envolvidos
Retornando agrave questatildeo dos dutos de transporte e de transferecircncia verifica-se mesmo na
regulaccedilatildeo operada pela ANP uma patente lacuna regulatoacuteria no tocante ao seu detalhado
regime juriacutedico fato este originaacuterio da proacutepria lei de origem a qual natildeo esclareceu
taxativamente a forma como deveriam ser diferenciados tais bens
106
Um estudo hermenecircutico sistemaacutetico poreacutem natildeo pode levar em consideraccedilatildeo ao
analisar um instituto juriacutedico apenas o seu regramento legal infraconstitucional pelo
contraacuterio deve pautar a pesquisa inicialmente na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal pois atraveacutes
dela eacute que se poderaacute traccedilar o delineamento interpretativo mais adequado agrave soluccedilatildeo do caso
concreto
Sendo o escopo neste momento a discriminaccedilatildeo de funccedilotildees entre os dutos de
transporte e de transferecircncia uma das formas de realizar tal accedilatildeo eacute por meio da anaacutelise das
competecircncias envolvidas especialmente no tocante ao livre acesso aos dutos de transporte
que natildeo eacute passiacutevel de ocorrer com relaccedilatildeo aos de gasodutos de transferecircncia
A Constituiccedilatildeo Federal disciplina a atividade de transporte genericamente no seu
artigo 22 XI tratando o mesmo como de competecircncia privativa da Uniatildeo e mais
especificamente no setor petroacuteleo estabelece tal atividade como monopoacutelio federal189
cuidando de especificar no tocante ao gaacutes natural que o monopoacutelio independeraacute de qualquer
origem do mesmo (ou seja tanto nacional quanto estrangeiro)
Note-se que a terminologia ldquotransporterdquo foi usada genericamente sem especificar em
que momento da transiccedilatildeo da refinaria agrave distribuidora ela se daria Tal fato foi detalhado no
artigo 25190 da Constituiccedilatildeo Federal que garantiu aos Estados a exclusividade na exploraccedilatildeo
local de gaacutes canalizado e desta forma estabeleceu a primeira distinccedilatildeo a ser considerada para
efeito de separaccedilatildeo do regime juriacutedico que ora se procura traccedilar
188 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 114 Trata-se de procurar conciliar os distintos e conflitantes interesses que permeiam a atividade regulatoacuteria que satildeo o dos entes regulados dos consumidores e aqueles relativos ao proacuteprio Poder Puacuteblico 189 Art 177 Constituem monopoacutelio da Uniatildeo () IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem assim o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e gaacutes natural de qualquer origem 190 Art 25 sect2ordm - Cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concessatildeo os serviccedilos locais de gaacutes canalizado na forma da lei vedada a ediccedilatildeo de medida provisoacuteria para a sua regulamentaccedilatildeo
107
O transporte dos derivados de petroacuteleo incluiacutedos aiacute o gaacutes canalizado por gasodutos
deve ser uma atividade de interesse geral para os agentes econocircmicos nos termos da definiccedilatildeo
trazida pela Lei do Petroacuteleo191 a qual apenas realiza tal conceituaccedilatildeo afirmando se tratar de
uma forma de ldquomovimentaccedilatildeordquo em meio ou percurso considerado de interesse geral
Grande parte da querela existente acerca dos dutos de transporte se daacute por natildeo existir
uma maior clareza acerca do que seja esse ldquointeresse geralrdquo Longe de se querer excluir
referida discussatildeo interessa verificar ateacute que ponto a normatizaccedilatildeo existente poderaacute auxiliar
na atividade interpretativa sem se correr o risco da imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada por parte
da proprietaacuteria dos dutos de transporte ou tambeacutem sem se imiscuir na propriedade dos dutos
de transferecircncia ou de distribuiccedilatildeo que satildeo exclusivos da proprietaacuteria (refinaria) e dos
Estados respectivamente
Ressalte-se portanto que o fato da distribuiccedilatildeo ter de ocorrer junto aos usuaacuterios finais
do serviccedilo de gaacutes canalizado jaacute representa importante distinccedilatildeo a qual associada agrave convenccedilatildeo
da utilizaccedilatildeo do city-gate192 facilitou ainda mais a atividade do inteacuterprete quanto agrave
discriminaccedilatildeo dos dutos de transporte e consequumlente sobre quem caberaacute a regulaccedilatildeo (se a
Uniatildeo pela ANP por meio de autorizaccedilotildees ou os Estados via contratos de concessatildeo)
O fato da regulaccedilatildeo se dar pela ANP jaacute denota implicitamente que se estaacute discutindo
a priori a atividade de transporte de gaacutes canalizado posto ser mateacuteria constitucionalmente
determinada Os requisitos baacutesicos para a atividade de interpretaccedilatildeo portanto estatildeo claros
ficando pendente apenas o esclarecimento do jaacute citado e vago conceito de ldquointeresse geralrdquo
191 Art 6ordm VII - Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral 192 Trata-se de uma estaccedilatildeo de transferecircncia de custoacutedia do gaacutes natural segundo a terminologia utilizada na induacutestria que visa transferir a propriedade do gaacutes natural para a concessionaacuteria estadual De acordo com parecer da Secretaria de Direito Econocircmico ndash SDE de nordm 0800002100897-91 esta estabelece como marco para o iniacutecio da distribuiccedilatildeo de gaacutes o transporte feito apoacutes o city-gate
108
o que pode ser feito pela anaacutelise do mercado relevante em questatildeo e dos agentes e
destinataacuterios envolvidos bem como suas localizaccedilotildees em todo o seguimento a ser observado
A estrutura existente de gaacutes canalizado no Brasil compreende uma malha de dutos de
transporte de aproximadamente 5407 km de extensatildeo bem como de 2233 km em mateacuteria de
dutos de transferecircncia o que totaliza uma meacutedia em valores datados de 2004 de 7640 km de
gasodutos193
No acircmbito do transporte a ANP procura regular sua atividade atraveacutes da Portaria n
17098 que apresenta os requisitos necessaacuterios bem como todos os documentos que devem
ser enviados agrave agecircncia para obtenccedilatildeo de autorizaccedilatildeo para instalaccedilatildeo de dutos e de diversas
resoluccedilotildees especialmente as de nuacutemero 27 28 e 29 jaacute analisadas no subtoacutepico 21
Segundo a portaria citada (art 1ordm sect1ordm) eacute possiacutevel designar como sendo uma instalaccedilatildeo
de transporte ou de transferecircncia os ldquodutos terminais terrestres mariacutetimos fluviais e
lacustres bem como unidades de liquefaccedilatildeo de gaacutes natural e de regaseificaccedilatildeo de GNLrdquo
No acircmbito do transporte procura restringir ainda mais a entrada de novos agentes ao
estabelecer como requisito prioritaacuterio o fato de que a empresa interessada possua no seu
contrato social exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte (art 6ordm caput) como uacutenicas a serem exercidas
Essa diferenciaccedilatildeo juriacutedica (que natildeo se daacute no acircmbito societaacuterio) objetiva que o
transportador atue de forma a garantir uma maior eficiecircncia na sua prestaccedilatildeo de serviccedilo o que
significa uma constante e crescente ampliaccedilatildeo na sua capacidade de transporte sem a
imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada capazes de reduzir o nuacutemero de agentes interessados de
modo a proteger o mercado dos seus acionistas (via reserva de mercado restriccedilatildeo agrave
193 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2004) Compromissos existentes ao longo da cadeia de gaacutes natural contratos de transporte (versatildeo preliminar) Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0062004 Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806 P 4
109
concorrecircncia manutenccedilatildeo de altos preccedilos para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura de transporte
entre outros)194
Sendo a normatizaccedilatildeo aplicaacutevel para tal mercado integralmente de competecircncia da
ANP e que esta no uso de suas atribuiccedilotildees ainda natildeo chegou a esclarecer perfeitamente
referida distinccedilatildeo ainda existem no plano faacutetico importantes discussotildees acerca da
caracterizaccedilatildeo de tais dutos195 (como no caso da reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen e
Aratu-Camaccedilari) No caso da Lei do Petroacuteleo a distinccedilatildeo entre as atividades de transporte e
transferecircncia se daacute unicamente pelo interesse na movimentaccedilatildeo do bem196 posto que ambas
possuem a mesma funccedilatildeo de base qual seja a ldquomovimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou
gaacutes naturalrdquo logo a diferenciaccedilatildeo eacute de caraacuteter subjetivo a depender da conceituaccedilatildeo que for
dada ao chamado ldquointeresse geralrdquo constante no inciso artigo 6ordm inciso VII
Como natildeo eacute esclarecida na citada norma serviraacute assim de elemento para uma
posterior classificaccedilatildeo dos gasodutos pois seraacute atraveacutes da existecircncia do citado interesse na
194 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2002) Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em httpwwwanpgovbrgt Acesso em 260806 p 7 Muito mais viaacutevel para atingir tal objetivo seria atraveacutes de uma separaccedilatildeo societaacuteria entre as empresas atuantes nas diversas fases da induacutestria do gaacutes natural pois a mera separaccedilatildeo juriacutedica natildeo impede que uma empresa que atua por exemplo na produccedilatildeo tenha participaccedilatildeo acionaacuteria no transporte (ou em outro segmento) fato este que poderaacute influir nas decisotildees tomadas pela transportadora 195 De acordo com a Portaria nordm 2062004 a decisatildeo em primeira instacircncia no processo de reclassificaccedilatildeo de gasodutos se encontra a cargo do superintendente da Superintendecircncia de Comercializaccedilatildeo e Movimentaccedilatildeo de Petroacuteleo seus Derivados e Gaacutes Natural - SCPANP 196 Lei n 947897 Art 6ordm VII Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral VIII Transferecircncia movimentaccedilatildeo de petroacuteleo derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio ou explorador das facilidades (grifos estranhos) (grifos pessoais)
Ao falar de ldquoproprietaacuteriordquo o inciso se refere ao transportador do bem e quando utiliza a expressatildeo ldquoexplorador das facilidadesrdquo procura fazer referecircncia ao chamado carregador que eacute o titular do petroacuteleo derivados ou gaacutes natural a ser transportado As definiccedilotildees de transportador e carregador se encontram na Resoluccedilatildeo nordm 272005 da ANP que assim estabelece Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte
110
praacutetica que se poderaacute conceituar um duto como de transporte ou entatildeo realizar sua eventual
reclassificaccedilatildeo
Em face desta lacuna na Lei do Petroacuteleo a atividade interpretativa se faz necessaacuteria
para trazer a lume o sentido de fundo da expressatildeo o conteuacutedo que dela se espera se
portanto a mesma estaacute fazendo referecircncia a algum interesse puacuteblico e neste caso tratar-se-ia
de ser regida pelos princiacutepios de direito administrativo ou se eacute algo mais restrito a ser
submetida agrave normatizaccedilatildeo jusprivatista
A definiccedilatildeo do regime juriacutedico que submete tal noccedilatildeo portanto eacute essencial para se
esclarecer como se daraacute sua interpretaccedilatildeo sob quais princiacutepios gerais do direito deveraacute ser
mais diretamente submetida (aleacutem daqueles referentes agrave ordem econocircmica e financeira
estabelecidos na Carta Magna)
Esta necessidade de determinar qual regime juriacutedico deve ser aplicaacutevel ao estudo dos
conceitos se verifica clara em razatildeo do rigorismo cientiacutefico que deve ser utilizado para a
interpretaccedilatildeo dos mesmos sem correr o risco do uso de determinaccedilotildees extrajuriacutedicas o que
no acircmbito do direito econocircmico onde as normas ora estabelecidas possuem guarida
apresenta um risco constante em razatildeo da tentadora possibilidade de avocaccedilatildeo dos termos das
ciecircncias econocircmicas para a interpretaccedilatildeo de enunciados juriacutedicos A interpretaccedilatildeo portanto
haacute de ser pautada segundo determinado regramento de princiacutepios estabelecidos em funccedilatildeo do
regime juriacutedico aplicaacutevel para o instituto que se estuda natildeo se limitando apenas agrave norma mas
ao todo sistemaacutetico em que se insere tendo como iniacutecio os escalotildees mais altos
consubstanciados nos princiacutepios
Trata-se de ldquointerpretar a norma segundo os resultados esperadosrdquo197 pois realizar a
interpretaccedilatildeo de um instituto fora do regime juriacutedico a que ele deva ser submetido
197 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 230
111
desconsiderando tambeacutem a realidade para a qual o mesmo foi construiacutedo se verifica um
verdadeiro contra-senso
Sendo o direito uma obra circunstancial gerada pelas necessidades de uma eacutepoca
determinada estaacute ele destinado a produzir os efeitos nesta realidade que sejam queridos pelos
seus criadores198 logo natildeo se poderaacute interpretar voltando ao caso em anaacutelise o conceito de
interesse geral fora do regime juriacutedico ao qual ele se encontre inserido pois eacute neste arcabouccedilo
normativo que se poderaacute extrair os resultados finaliacutesticos esperados quando da sua elaboraccedilatildeo
Conveacutem salientar que a denominaccedilatildeo utilizada pela Lei do Petroacuteleo de interesse geral
(art 6ordm VII) ou interesse de terceiros (art 59 caput) natildeo pode ser literalmente assimilada
como sendo um interesse puacuteblico totalmente difuso A despeito da importacircncia do referido
mercado para o desenvolvimento nacional o ingresso no mesmo depende de qualidades
uacutenicas de alta especializaccedilatildeo e poder de investimento logo apenas quem tiver a capacidade
de cumprir com os requisitos estabelecidos na Portaria n 17098 eacute que poderaacute reclamar
eventual interesse na utilizaccedilatildeo dos dutos
O citado interesse importante ressaltar deve estar relacionado agrave utilizaccedilatildeo direta do
gasoduto199 seja para a retirada de gaacutes natural do mesmo atraveacutes dos pontos de recepccedilatildeo e de
entrega seja no seu transporte fato este que iraacute depender tambeacutem do modelo de induacutestria que
se espera consolidar (de acordo com aqueles quatro previamente analisados) que poderaacute
ampliar ou restringir o nuacutemero de potenciais interessados no produto
Dados os inuacutemeros questionamentos relativos agrave conceituaccedilatildeo dos gasodutos tendo em
vista a forma pouco clara como se deu sua normatizaccedilatildeo importantes liccedilotildees podem ser
extraiacutedas de casos praacuteticos como o processo para reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-
198 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 212 199 Nos termos da resoluccedilatildeo n 272005 da ANP em seu art 2ordm XI entende-se por interessado a empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural
112
Camaccedilari200 no qual conforme parecer emitido pela Procuradoria da Agecircncia Reguladora
Bahiana ndash AGERBA procurou-se defini-los a partir da sua efetiva atribuiccedilatildeo ou seja
independente da denominaccedilatildeo legal que se decirc aos mesmos esta haveraacute de observar o
elemento faacutetico e com base neste realizar as devidas adequaccedilotildees (atraveacutes do processo de
reclassificaccedilatildeo)201
A destinaccedilatildeo funcional do gasoduto se apresenta portanto como elemento essencial
para a configuraccedilatildeo da classificaccedilatildeo do mesmo poreacutem saber a quem ele serve e como serve
demanda a anaacutelise do jaacute propalado ldquointeresse geralrdquo ou de ldquoterceirosrdquo nos limites jaacute traccedilados
para o mesmo no presente estudo Em outro caso claacutessico de reclassificaccedilatildeo do gasoduto
Atalaia-Fafen202 eacute possiacutevel a constataccedilatildeo natildeo apenas da forma como vem se dando a
destinaccedilatildeo funcional dos gasodutos bem como se eacute tratado o interesse geral (ou de terceiros)
servindo tal anaacutelise de paradigma para o processo de distinccedilatildeo ora buscado especialmente em
virtude de proceder do oacutergatildeo responsaacutevel para a normatizaccedilatildeo do setor econocircmico
No parecer final sobre a mateacuteria a ANP consignou que natildeo existe qualquer
diferenciaccedilatildeo fiacutesica ou teacutecnica entre as atividades de transporte e de transferecircncia pois ambas
servem para a movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e derivados tal qual disposto no art 6ordm VII e VIII
doravante a distinccedilatildeo passa a ser feita em face da destinaccedilatildeo funcional do duto sobre a forma
como o mesmo eacute utilizado e para quem ele serve nos termos da parte final do inciso VIII do
art 6ordm da Lei do Petroacuteleo
200 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2005) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-Camaccedilari como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072005-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006 201 () a classe a que pertence um gasoduto natildeo se determina em princiacutepio como parece evidente a partir de caracteriacutesticas fiacutesicas (como diacircmetro) nem operacionais (como pressatildeo ou qualidade do gaacutes) nem tampouco pela qualidade do gaacutes contido nas tubulaccedilotildees A partir de uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo Federal um gasoduto deve ser classificado como de produccedilatildeo de transporte de distribuiccedilatildeo ou de consumo conquanto sirva para tais atividades 202 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2004) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de
113
Os dutos de transferecircncia em relaccedilatildeo ao aspecto faacutetico se caracterizam por levarem o
gaacutes da planta de produccedilatildeo ateacute as UPGN e destas unidades ateacute os dutos de transporte Logo
como os referidos dutos se localizam em regra em aacutereas de propriedade do proacuteprio produtor
tanto o meio (o proacuteprio gasoduto) como o percurso (local por onde passa o duto) seriam de
interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio das instalaccedilotildees Ou seja para ser tratado como
um duto de transferecircncia este soacute pode interessar economicamente a um uacutenico explorador das
suas facilidades
A partir do momento em que ele se apresente viaacutevel economicamente para terceiros
deveraacute necessariamente ser reclassificado fato este que por representar na praacutetica uma forma
de desapropriaccedilatildeo para o titular das instalaccedilotildees (pois apenas os dutos de transporte satildeo
obrigados a se submeter ao livre acesso das suas instalaccedilotildees) ainda se mostra permeado de
duacutevidas acerca da sua viabilidade para aumentar a atratividade do mercado em razatildeo dos
elevados custos envolvidos e o risco de sem que seja estabelecido um miacutenimo de quarentena
para que fossem amortizados os investimentos realizados o proprietaacuterio seja obrigado a
compartilhar sua infra-estrutura com terceiros interessados Os dutos de transporte portanto
transcendem o domiacutenio do produtor atravessando diversos Municiacutepios e Estados da
Federaccedilatildeo (ateacute mesmo paiacuteses como no caso do Gasbol203) ateacute chegarem aos locais onde se
daraacute a transferecircncia de propriedade (para as distribuidoras estaduais) logo todo o percurso do
gasoduto de transporte neste contexto eacute tido como de interesse geral
Esclarecendo-se a distinccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia atraveacutes da
conceituaccedilatildeo do interesse geral e da destinaccedilatildeo funcional da infra-estrutura (ou seja para
quem ela serve se apenas ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees ou potencialmente para terceiros)
reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072004-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006
114
deve-se passar ao proacuteximo momento da anaacutelise que eacute a caracterizaccedilatildeo da rede de transporte
como um bem de imprescindiacutevel valor para o desenvolvimento de atividades econocircmicas
dependentes do energeacutetico transportado
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)
No direito essa valorizaccedilatildeo de determinados bens ou serviccedilos como uma essential
facility ou bem de acesso204 reflete a importacircncia dos mesmos nos setores submetidos a uma
situaccedilatildeo de monopoacutelio estrutural (natural) e onde a concorrecircncia pode se apresentar mais
maleacutefica que beneacutefica em razatildeo dos custos envolvidos e do mercado relevante205 existente
incapaz de absorver duas ou mais empresas para prestar o mesmo serviccedilo
203 Trata-se do Gasoduto Brasil-Boliacutevia 204 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo vem de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expressa Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado 205 Entende-se por mercado relevante o local onde os agentes econocircmicos realizam suas transaccedilotildees comerciais ou seja eacute onde a concorrecircncia se verifica A importacircncia de sua exata definiccedilatildeo se daacute pelo fato que a aplicaccedilatildeo das regras antitruste demanda uma delimitaccedilatildeo clara do local (mercado relevante geograacutefico) e dos bens envolvidos (mercado relevante material) logo sem esses direcionamentos bem como o periacuteodo de tempo a ser analisado (quando se deu a concorrecircncia e eventual desrespeito agrave mesma) impossiacutevel seraacute a aplicaccedilatildeo da lei de defesa da concorrecircncia em seus criteacuterios mais baacutesicos (se haacute abuso de poder econocircmico se o mercado estaacute estruturado em forma de monopoacutelio oligopoacutelio monopsocircnio oligopsocircnio) pois quanto mais difuso for o mercado maior a dificuldade de verificar a incidecircncia dos institutos concorrenciais (a verificaccedilatildeo de posiccedilatildeo dominante por meio da dominaccedilatildeo de 20 do mercado ndash art 20 sect3ordm da Lei nordm 888494 - ficaraacute prejudicada) Segundo Forgioni ldquoa partir do momento em que as praacuteticas satildeo vedadas por produzirem (ou poderem produzir) efeitos anticoncorrenciais a determinaccedilatildeo da ilicitude passaraacute pela delimitaccedilatildeo do mercado relevante no qual esses efeitos seratildeo sentidosrdquo Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 230 231
115
Em tais condiccedilotildees a doutrina dos bens de acesso busca guarida nos princiacutepios
constitucionais da funccedilatildeo social da propriedade e da livre iniciativa que indiretamente
reforccedilam a imperatividade do compartilhamento desde que atendidas as condiccedilotildees para a
existecircncia de uma essential facility e que natildeo existam objeccedilotildees (recusas justificaacuteveis para se
negar o acesso)
A existecircncia deste tipo de bem (de acesso) no ordenamento juriacutedico brasileiro se daacute
natildeo apenas pela proacutepria evoluccedilatildeo da doutrina juriacutedica e da dinacircmica social que sempre se
encontra agrave frente do direito mas tambeacutem pelo fato de que desde a proclamaccedilatildeo da Repuacuteblica
sempre se cultuou a existecircncia de alguma espeacutecie de monopoacutelio estatal206
A evoluccedilatildeo da ordem econocircmica para o atual regime da livre concorrecircncia que passa a
ser tido como princiacutepio constitucional e natildeo apenas como instrumento da poliacutetica econocircmica
estatal desencadeou o desenvolvimento de uma nova hermenecircutica sobre os princiacutepios
liberais claacutessicos como a livre-iniciativa propriedade privada e a liberdade contratual agora
todos submetidos a uma interpretaccedilatildeo focada na produccedilatildeo do bem-estar social da populaccedilatildeo
Natildeo se tratam mais de princiacutepios fins em si mesmos mas vinculados agrave concretizaccedilatildeo
de uma realidade especiacutefica que eacute a da justiccedila social e os demais objetivos estatuiacutedos no
artigo 3ordm da Constituiccedilatildeo Federal
Eacute dentro dessa nova dinacircmica interpretativa que o conceito de bens de acesso se
desenvolveu e em paralelo agrave doutrina internacional das essential facilities adquiriu
relevacircncia juriacutedica para ser algo efetivamente concreto e cogente natildeo mais fruto apenas de
extrapolaccedilotildees teoacutericas
No setor de energia notadamente por se apresentar como uma induacutestria de rede em
especial aquelas que constituem a infra-estrutura energeacutetica do paiacutes a atividade do transporte
206 O perfil estatista e concentrador sempre foi uma caracteriacutestica do Estado brasileiro e o monopoacutelio se mostra como apenas mais um dos elementos desse modelo em que o Poder Puacuteblico deveria ser o principal agente
116
se mostra como o ponto central do sistema207 pois seja no caso do gaacutes natural ou entatildeo para
a energia eleacutetrica apenas a existecircncia de uma ampla malha de interconexatildeo garantiraacute os
retornos crescentes de escala necessaacuterios para garantir o pagamento dos custos e assegurar os
lucros
Eacute em razatildeo destas economias de escala que se verifica uma tendecircncia para a
concentraccedilatildeo do capital ou seja na busca da eficiecircncia208 as empresas tendem a se fundir e
no Brasil pela predominacircncia de deacutecadas de um regime legal de monopoacutelio essa realidade
natildeo foi diferente209
Esse modelo de concentraccedilatildeo de mercado todavia difere frontalmente da estrutura
idealizada pelos paiacuteses mais desenvolvidos em mateacuteria de gaacutes natural onde a prioridade se
verifica exatamente na desconcentraccedilatildeo dos agentes da cadeia (modelo quatro jaacute analisado)
que eacute o chamado unbundling210 tal qual verificaacutevel nos Estados Unidos e Austraacutelia exemplos
paradigmaacuteticos do processo de desverticalizaccedilatildeo (tambeacutem chamado de ldquodesempacotamentordquo)
promotor dos serviccedilos puacuteblicos Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 242 243 207 A ampliaccedilatildeo das redes de infra-estrutura energeacutetica encontra-se diretamente relacionada com o desenvolvimento tecnoloacutegico das estruturas de interconexatildeo onde a atividade de transporte de gaacutes natural (e correlatamente de transmissatildeo de energia eleacutetrica) passa a representar o centro do sistema por ser uma condiccedilatildeo sine qua non para a ampliaccedilatildeo da escala geograacutefica de operaccedilatildeo das empresas atuantes no setor Cf Regulaccedilatildeo Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis Rio de Janeiro ANP 2001 p 31 32 (Seacuteries ANP nordm 1) 208 A ideacuteia de eficiecircncia buscada no contexto ora analisado eacute a da possibilidade de reduccedilatildeo dos custos de negociaccedilatildeo para a produccedilatildeo de determinado produto no interior de uma empresa em detrimento da necessidade de utilizaccedilatildeo de outros agentes no mercado para a fabricaccedilatildeo da mesma mercadoria ou seja a eficiecircncia (econocircmica) implica na anaacutelise da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo atraveacutes da concentraccedilatildeo de todo o processo produtivo no interior de uma mesma empresa o que em uacuteltima instacircncia seria capaz de beneficiar o consumidor com preccedilos menores pela economia gerada 209 Resultando nos problemas verificados no uacuteltimo trimestre do ano de 2007 com o risco de desabastecimento de gaacutes natural para a induacutestria em decorrecircncia do baixo volume de aacutegua nos reservatoacuterios das hidreleacutetricas fato este que poderaacute demandar a ativaccedilatildeo das usinas teacutermicas e que possuem prioridade na utilizaccedilatildeo do gaacutes natural transportado pela Petrobraacutes que eacute atualmente a uacutenica empresa supridora do produto 210 A ideacuteia do unbundling implica na desagregaccedilatildeo total das fases integrantes da induacutestria do gaacutes natural por meio da separaccedilatildeo da oferta do transporte e da distribuiccedilatildeo Segundo Camacho (CAMACHO Fernando Tavares Regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 20) o desempacotamento evita que as companhias de gasodutos restrinjam a competiccedilatildeo no mercado atacadista de gaacutes por meio de imposiccedilatildeo de barreiras a entrada (incompatibilidade de redes burocracia preccedilos exorbitantes baixa qualidade do serviccedilo) Ao eliminar tal distorccedilatildeo aumenta-se o nuacutemero de agentes econocircmicos que compram gaacutes no mercado atacadista e o revendem no downstream a um preccedilo mais competitivo Esse desempacotamento (ou desagregaccedilatildeo vertical) tambeacutem eacute analisado por Nester (NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e
117
Para elevar o transporte de gaacutes natural agrave categoria de um bemserviccedilo de acesso
essencial211 (essential facility) em razatildeo deste tipo de classificaccedilatildeo natildeo ser taxativamente
positivado pelo ordenamento juriacutedico brasileiro faz-se necessaacuterio esclarecer o que vem a ser
portanto um bem de acesso
A fundamentaccedilatildeo constitucional dos bens de acesso estaacute baseada no princiacutepio da
funccedilatildeo social da propriedade no sentido de garantir uma maior legitimaccedilatildeo ao direito em
questatildeo e evitar que ele sirva como instrumento de exclusatildeo social sobre o restante da
populaccedilatildeo
Apesar de se tratar de um direito oponiacutevel a terceiros como a funccedilatildeo social eacute
caracteriacutestica de um modelo de Estado de Bem Estar Social essa oponibilidade soacute passa a ser
aceitaacutevel a partir de uma utilizaccedilatildeo racional e positiva do bem ou seja ele natildeo pode
simplesmente se encontrar ocioso ou sendo utilizado de forma a degradar o ambiente e gerar
externalidades negativas212 a terceiros
O desenvolvimento da teoria dos bens de acesso segue a tendecircncia internacional da
doutrina das essential facilities que se caracterizam exatamente por serem bens ou serviccedilos
de feiccedilotildees uacutenicas e cuja relevacircncia econocircmica se daacute natildeo apenas para o seu proprietaacuterio mas
tambeacutem para terceiros que se apresentem invariavelmente dependentes de sua utilizaccedilatildeo
concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 56 e 57) ao considerar que na praacutetica essa segmentaccedilatildeo dos elementos que compotildee a rede de fases de determinado mercado (em regra submetido a um regime de monopoacutelio natural) como no caso do gaacutes natural possibilita a separaccedilatildeo entre a atividade de gestatildeo da infra-estrutura e a de prestaccedilatildeo de serviccedilos (ou seja desagrega-se as atividades potencialmente competitivas daquelas que natildeo o satildeo) 211 Pois implica a utilizaccedilatildeo de uma infra-estrutura de propriedade de terceiros e tambeacutem o serviccedilo a ser prestado por esse proprietaacuterio logo tem-se natildeo apenas um bem mas tambeacutem um serviccedilo (que soacute podem ser vendidos conjuntamente) que satildeo essenciais 212 Externalidades negativas representam os prejuiacutezos causados a terceiros natildeo beneficiaacuterios da atividade que gerou o dano Representam danos metaindividuais natildeo integrantes do custo de produccedilatildeo do produto ou serviccedilo (e portanto natildeo integrantes da composiccedilatildeo final do seu preccedilo) que satildeo arcados pela sociedade (e natildeo pelo consumidor) como a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica gerada pelas induacutestrias
118
De acordo com a doutrina majoritaacuteria sobre o tema213 satildeo necessaacuterios quatro
requisitos para a configuraccedilatildeo de um bem serviccedilo ou local ser tido como uma essential
facility quais sejam o controle de um bem de acesso por um agente monopolista ou detentor
de elevado poder de mercado214 a inviabilidade praacutetica eou econocircmica de duplicaccedilatildeo da
estrutura a recusa de contratar (de ceder o acesso) e a viabilidade de abertura do acesso Uma
uacuteltima condiccedilatildeo mas que natildeo se reveste como preacute-requisito essencial poreacutem que deve ser
considerada eacute a obrigatoriedade do pagamento pelo acesso fato este apenas discutiacutevel apoacutes a
aceitaccedilatildeo da existecircncia de uma facility
Apresentados os elementos principais para a classificaccedilatildeo de um bem como sendo de
uso essencial e portanto excepcionaacutevel perante o princiacutepio da propriedade privada em razatildeo
de sua necessaacuteria funccedilatildeo social cumpre agora adequar os elementos apresentados agrave estrutura
do sistema de transporte de gaacutes natural e se este se apresenta como passiacutevel de sofrer os
influxos de tal teoria jaacute consolidada na praacutexis internacional em sua doutrina e jurisprudecircncia
(notadamente pela figura do livre-acesso que representa a consequumlecircncia imediata da
aplicaccedilatildeo da teoria em anaacutelise)
A existecircncia de um mercado altamente concentrado215 e que pelo meacutetodo de anaacutelise
de concentraccedilatildeo216 existente na Lei de Defesa da Concorrecircncia Lei n 888494 apresenta a
213 O desenvolvimento da teoria das essential facilities eacute nitidamente jurisprudencial tendo sua origem no direito antitruste norte-americano sendo voltado para o combate aos casos de elevada concentraccedilatildeo econocircmica e de monopoacutelio natural existentes no paiacutes Sua aplicaccedilatildeo no direito brasileiro reflete a origem teoacuterica do instituto como ocorre nos demais ordenamentos que aplicam o direito concorrencial e se valem da jurisprudecircncia comparada para referendar suas decisotildees No direito brasileiro a doutrina antitruste segue os criteacuterios jaacute consolidados na jurisprudecircncia internacional sobre a questatildeo estabelecendo a necessidade da presenccedila de um agente monopolista ou com elevado poder de mercado a inviabilidade de duplicaccedilatildeo da infra-estrutura a recusa do acesso e a possibilidade do seu oferecimento Neste sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 40 Conferir ainda NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 165 214 Essa distinccedilatildeo existe na jurisprudecircncia americana e europeacuteia onde nos EUA tal teoria soacute seria aplicaacutevel em funccedilatildeo da existecircncia de um agente monopolista jaacute na Europa basta a existecircncia de um agente com posiccedilatildeo dominante no mercado Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 169 215 Um outro conceito de ldquopoder de mercadordquo pode se dar sobre a capacidade que uma empresa possui de aplicar preccedilos arbitraacuterios (sem relaccedilatildeo com seus custos de produccedilatildeo) acima do niacutevel competitivo que implicam em
119
existecircncia de uma uacutenica empresa detentora de uma parcela superior a 70 do mesmo
sustenta a comprovaccedilatildeo de que se trata de uma situaccedilatildeo de monopoacutelio de fato fruto dos
inuacutemeros anos do monopoacutelio legal a cargo da Petrobraacutes e que com a flexibilizaccedilatildeo natildeo se
tomaram as devidas precauccedilotildees contra a perpetuaccedilatildeo do sistema
O primeiro elemento portanto se mostra claramente verificaacutevel que eacute a existecircncia de
uma empresa monopoliacutestica em determinado ramo de atividade qual seja o transporte de gaacutes
natural
Outro aspecto relevante diz respeito agrave caracterizaccedilatildeo do serviccedilo de transporte como
um elemento de transiccedilatildeo ou seja apesar de natildeo ser o uacutenico meio para se adquirir energia
potencial se trata de uma atividade insubstituiacutevel para as empresas e consumidores em geral
que necessitam da mateacuteria prima para produzir a energia necessaacuteria para suas atividades
O serviccedilo de transporte portanto se mostra como o gargalo por meio do qual todas as
atividades econocircmicas dele dependentes necessitam passar fato este que pode ocorrer natildeo
apenas atraveacutes de dutos mas tambeacutem por outros meios como o gaacutes comprimido (via
caminhotildees) e liquefeito (atraveacutes de navios proacuteprios) A essencialidade portanto se verifica
natildeo apenas sobre a infra-estrutura existente mas tambeacutem sobre o operador da mesma que eacute o
transportador cujo serviccedilo prestado se apresenta imprescindiacutevel para realizar a ligaccedilatildeo entre
as fontes produtoras e os consumidores sejam estes as distribuidoras estaduais ou natildeo em
razatildeo de deterem a exclusividade na sua prestaccedilatildeo
No tocante ao segundo elemento relativo agrave inviabilidade praacutetica ou econocircmica de
duplicaccedilatildeo da infra-estrutura tal fato se visualiza em face do sistema de transporte de gaacutes
natural ser uma malha altamente interligada de dutos o que termina por caracterizaacute-la como
transferecircncia de renda do consumidor para o produtor gerando ainda uma outra ineficiecircncia que eacute a diminuiccedilatildeo do nuacutemero de consumidores do produto por natildeo terem condiccedilotildees de arcar com o novo valor de compra do mesmo (chamado de deadweight loss ou perda de peso morto) 216 De acordo com a Lei n 888494 para que haja concentraccedilatildeo de mercado eacute preciso que a empresa atuante no mesmo detenha em conjunto ou isoladamente 20 de market share (art 54 sect3ordm)
120
sendo uma induacutestria de rede ou seja onde a eficiecircncia da atividade estaacute diretamente
relacionada ao grau de amplitude e conexotildees da rede o que termina gerando as economias de
escala necessaacuterias para a manutenccedilatildeo do sistema e a prestaccedilatildeo de um serviccedilo de qualidade
Tem-se portanto uma inviabilidade econocircmica pela irracionalidade que seria criar um
sistema paralelo de dutos aos jaacute existentes pois a nova infra-estrutura aleacutem de natildeo ter a
amplitude das interligaccedilotildees jaacute verificadas dificilmente teria interessados em utilizaacute-la e
financiaacute-la exatamente pela falta de escala que existe na criaccedilatildeo do zero de um sistema de
transporte dutoviaacuterio
Aleacutem disso o processo de ampliaccedilatildeo ou de utilizaccedilatildeo da capacidade dutoviaacuteria jaacute
existente via Serviccedilo de Transporte Firme - STF217 a ocorrer por meio de Concurso Puacuteblico
de Alocaccedilatildeo de Capacidade ndash CPAC (Resoluccedilatildeo ANP n 27 art 2ordm VIII) logo iraacute depender
da existecircncia de ociosidade na utilizaccedilatildeo do duto ou entatildeo de investimento por parte do
proacuteprio carregador interessado218 em arcar com a ampliaccedilatildeo do mesmo na proporccedilatildeo do
volume que desejar transportar
Verifica-se aiacute portanto aleacutem da inviabilidade econocircmica da duplicaccedilatildeo por se tratar
de uma induacutestria de rede tambeacutem uma potencial inviabilidade praacutetica pois quanto maior a
demanda pela utilizaccedilatildeo menor seraacute a capacidade ociosa e portanto mais difiacutecil a utilizaccedilatildeo
do serviccedilo pelo carregador
A recusa de contratar pode se manifestar de diversas formas natildeo se dando nem sempre
pela pura e simples negativa ateacute mesmo porque existe previsatildeo expressa na Lei do Petroacuteleo
217 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador 218 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 Art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador
121
acerca deste tema onde no seu artigo 58219 se encontra a possibilidade de qualquer
interessado utilizar os dutos de transporte e terminais mariacutetimos existentes desde que paga a
devida remuneraccedilatildeo ao titular das instalaccedilotildees (livre-acesso)
Natildeo sendo liacutecito portanto objetar o acesso de forma expliacutecita pode-se fazecirc-lo por
outros meios seja pela discriminaccedilatildeo dos interessados cobrando uma elevada e
desproporcional remuneraccedilatildeo pelo serviccedilo ou ateacute mesmo pela burocratizaccedilatildeo do acesso
instituindo diversos entraves formais para sua utilizaccedilatildeo Trata-se portanto de um problema
mais verificaacutevel na praacutetica que teoricamente e no Brasil por ser algo relativamente recente
se torna ainda mais difiacutecil de atestar a existecircncia natildeo sendo poreacutem impossiacutevel negar
peremptoriamente sua praacutetica especialmente pelo fato da negociaccedilatildeo entre carregadores e
transportadores ocorrer sem a presenccedila de intermediaacuterios bem como a fixaccedilatildeo do valor da
tarifa de transporte que soacute quando recusada por uma das partes tem a intervenccedilatildeo da ANP
para arbitrar o conflito A Petrobraacutes aleacutem de proprietaacuteria da maior parte dos dutos de
transporte ainda se apresenta como acionista de praticamente todas as distribuidoras
estaduais220 que detecircm a concessatildeo para exploraccedilatildeo dos serviccedilos de gaacutes canalizado nos
Estados de forma exclusiva logo eacute monopolista natildeo apenas no segmento do transporte mas
tambeacutem no da distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado fato este que pode utilizar para se sobressair aos
seus concorrentes na ponta final da cadeia de comercializaccedilatildeo do produto por eles serem
dependentes da empresa na compra do insumo energeacutetico
219 Art 58 Facultar-se-aacute a qualquer interessado o uso dos dutos de transporte e dos terminais mariacutetimos existentes ou a serem construiacutedos mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das instalaccedilotildees sect 1ordm A ANP fixaraacute o valor e a forma de pagamento da remuneraccedilatildeo adequada caso natildeo haja acordo entre as partes cabendo-lhe tambeacutem verificar se o valor acordado eacute compatiacutevel com o mercado sect 2ordm A ANP regularaacute a preferecircncia a ser atribuiacuteda ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees para movimentaccedilatildeo de seus proacuteprios produtos com o objetivo de promover a maacutexima utilizaccedilatildeo da capacidade de transporte pelos meios disponiacuteveis 220 A Petrobraacutes realiza o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que nada mais eacute que possuir participaccedilatildeo acionaacuteria nas empresas que possuem relaccedilatildeo de inter-dependecircncia com a sua atividade O problema surge quando outros competidores passam a tentar operar no mesmo ramo o que pode implicar na realizaccedilatildeo de tratamentos discriminatoacuterios em razatildeo do monopoacutelio constitucional na distribuiccedilatildeo por parte das distribuidoras (que possuem elevada participaccedilatildeo acionaacuteria da Petrobras)
122
Por fim a viabilidade da abertura do acesso se daacute pela proacutepria previsatildeo legal que
determina a possibilidade de uso por terceiros interessados mediante o chamado livre-acesso
ou seja da possibilidade de utilizaccedilatildeo das instalaccedilotildees existentes por carregadores que natildeo
sejam os proprietaacuterios dos dutos ou mediante acordos de interconexatildeo quando outros
transportadores procuram ligar os seus dutos agravequeles que natildeo sejam de sua propriedade
Diante desse contexto levando ainda em consideraccedilatildeo o princiacutepio constitucional da
funccedilatildeo social da propriedade que reforccedila o direito de acesso aos dutos por terceiros
interessados na medida em que restringe o direito de propriedade dos transportadores a
liberar a utilizaccedilatildeo quando estes possuam capacidade ociosa ou seja natildeo estejam em sua
maacutexima totalidade de uso torna-se factiacutevel a tese de se aceitar a atividade de transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso por utilizar um conjunto de bens que se mostram uacutenicos e
exclusivos na sua existecircncia sendo propriedade de uma uacutenica empresa (na sua maior parte)
cuja duplicaccedilatildeo natildeo se mostra racionalmente viaacutevel (apenas a ampliaccedilatildeo) e que eacute essencial
para a manutenccedilatildeo de um mercado ao final da cadeia (que se verifique dependente do gaacutes
natural fornecido)
Pelo fato de uma uacutenica empresa deter o monopoacutelio natildeo apenas no segmento do
transporte mas tambeacutem por possuir participaccedilatildeo acionaacuteria em praticamente todas as
distribuidoras estaduais o bem fornecido assume um caraacuteter de ainda maior especialidade em
razatildeo da possibilidade de existecircncia de barreiras agrave entrada no mercado dependente do
energeacutetico tais como obstaacuteculos relativos agrave precificaccedilatildeo objeccedilotildees econocircmicas ou de ordem
teacutecnica enfim negativas indiretas que dificultem a entrada de novos agentes privados natildeo
queridos pela empresa
Outro fator a reforccedilar a tese da caracterizaccedilatildeo da atividade de transporte como uma
essential facility eacute de ordem legal relativo agrave previsatildeo expressa do livre acesso estatuiacutedo na
Lei do Petroacuteleo em seu artigo 58
123
Tem-se desta forma reforccedilada a importacircncia da atividade de transporte que no caso
dos dutos se diferencia daqueles ditos de transferecircncia221 e que natildeo foram contemplados com
a possibilidade de utilizaccedilatildeo por terceiros pois o instituto do livre-acesso eacute caracteriacutestico das
essential facilities sendo um elemento a mais para corroborar tal qualificaccedilatildeo sobre a
atividade de transporte
Trata-se de uma praacutetica verificaacutevel internacionalmente denominada no exterior de
open acess e que visa justamente ao incremento da concorrecircncia no setor em que ela exista
favorecendo a participaccedilatildeo de empreendedores que natildeo teriam outra alternativa para entrar no
mercado em razatildeo da existecircncia de barreiras agrave entrada criadas pelos agentes jaacute atuantes no
mesmo seja pela situaccedilatildeo monopoliacutestica ou entatildeo pelo elevado poder econocircmico que
possuem (pela estrutura ainda verticalizada da Petrobraacutes no setor natildeo se apresentam
incentivos regulatoacuterios ou de qualquer outra ordem para que ela garanta um acesso natildeo
discriminatoacuterio aos novos entrantes simplesmente porque agrave medida que poderaacute ganhar com a
remuneraccedilatildeo pelo uso dos dutos com capacidade ociosa perderaacute na outra ponta da cadeia
pela entrada de novos fornecedores de gaacutes222)
Deve-se ponderar portanto com o modelo de livre acesso jaacute instituiacutedo no Brasil se
ele seraacute capaz de promover a competiccedilatildeo no mercado e gerar o desenvolvimento esperado do
mesmo Natildeo se pode simplesmente questionar a estrutura monopoliacutestica existente como algo
prejudicial ao paiacutes ateacute mesmo porque foi com base em tal modelo de industrializaccedilatildeo que se
chegou ao niacutevel de excelecircncia tecnoloacutegica e de integraccedilatildeo das principais regiotildees
consumidores do energeacutetico pela Petrobraacutes
221 A diferenccedila entre dutos de transporte e de transferecircncia se daacute com base no criteacuterio do interesse ou seja havendo interesse justificado de terceiros em sua utilizaccedilatildeo deve-se caracterizar como um duto de transporte 222 Neste sentido CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 77
124
Inevitavelmente a concentraccedilatildeo gera eficiecircncia para as empresas ou empresa
envolvida sendo necessaacuterio aferir se os benefiacutecios daiacute advindos estatildeo sendo partilhados com a
populaccedilatildeo ou natildeo
O momento agora eacute de discutir como tornar a letra da lei viaacutevel para concretizar os
objetivos por ela propostos logo a forma de introduccedilatildeo do livre acesso de maneira gradual e
tecnicamente especializada deve refletir um processo que proteja os potenciais investidores
de que eles estaratildeo resguardados contra abusos do monopolista ou seja a fim de evitar
abusos o ente regulador deve se mostrar presente para evitar qualquer medida tendente a
eliminar a concorrecircncia ou buscar o aumento arbitraacuterio dos lucros
O mercado de transporte portanto jaacute se mostra potencialmente sujeito a receber os
influxos positivos da livre concorrecircncia ainda que se insurjam vozes contra o risco de desta
forma desestimular-se o investimento na ampliaccedilatildeo da malha em razatildeo da obrigatoriedade de
liberar sua utilizaccedilatildeo para terceiros interessados
Tal alegaccedilatildeo se mostra como uma das principais justificativas para o questionamento
do livre acesso em mercados ainda pouco maduros como o Brasil poreacutem natildeo se trata de um
risco incontornaacutevel ou capaz de prejudicar o crescimento da malha dutoviaacuteria afinal o que
determina a ampliaccedilatildeo desta eacute a possibilidade de fornecer seu produto a um novo mercado
consumidor logo havendo a demanda e um ambiente regulatoacuterio estaacutevel o risco de natildeo se
ampliar a estrutura torna-se por uma medida de bom senso bastante reduzido
Novos gasodutos portanto se faratildeo necessaacuterios e seratildeo construiacutedos quando se
verificar pelos agentes de mercado que eacute mais viaacutevel aplicar na ampliaccedilatildeo da rede a ter de
pagar pela estrutura jaacute existente seja porque esta se mostra incapaz de alcanccedilar os novos
mercados ou entatildeo pelo alto custo do preccedilo de acesso e da alta demanda pela utilizaccedilatildeo dos
dutos
125
O acesso pelos carregadores conforme verificado soacute pode ser feito atraveacutes de leilotildees
denominados de CPAC (cuja ilegalidade jaacute foi aqui previamente discutida mas que ainda se
mostra como uma condiccedilatildeo peremptoacuteria para a entrada no mercado de novos agentes)
realizados pela transportadora ou por solicitaccedilatildeo de algum interessado logo de iniacutecio natildeo haacute
uma negociaccedilatildeo direta mas sim uma concorrecircncia para verificar quem teraacute prioridade na
utilizaccedilatildeo e tal competiccedilatildeo seraacute tanto maior quanto for o nuacutemero de interessados e menor a
capacidade estrutural dos dutos de comportar toda a demanda passiacutevel de ser contratada223
A tendecircncia para o ldquodesempacotamentordquo do mercado de gaacutes natural eacute internacional e
natildeo se resume apenas agrave atividade de transporte pois haacute paiacuteses que prevecircem ateacute mesmo o
acesso direto224 (denominado de by pass fiacutesico225) dos consumidores aos produtores de gaacutes ou
seja os consumidores finais podem escolher o fornecedor e este se responsabilizaraacute pelo
transporte do produto logo seja o mercado maduro ou natildeo a introduccedilatildeo da concorrecircncia se
mostra como uma outra inevitabilidade histoacuterica que o Brasil comeccedila a aceitar e a qual os
empreendedores teratildeo de se ajustar
O objetivo todavia eacute um soacute garantir o desenvolvimento nacional e
consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e natildeo apenas o crescimento
econocircmico ampliaccedilatildeo do Produto Interno Bruto ndash PIB ou modernizaccedilatildeo do parque industrial
223 Resoluccedilatildeo ANP n 27 de 14102005 Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VIII - Concurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidade (CPAC) procedimento puacuteblico de oferta e alocaccedilatildeo de capacidade de transporte para Serviccedilo de Transporte Firme XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural Art 7ordm Toda Capacidade Disponiacutevel de Transporte para a contrataccedilatildeo de STF em Instalaccedilotildees de Transporte seraacute ofertada e alocada segundo os procedimentos de CPAC Art 8ordm O Transportador deveraacute realizar novo CPAC sempre que haja a solicitaccedilatildeo de novo STF e no miacutenimo 1 (um) ano da realizaccedilatildeo do uacuteltimo CPAC referente agravequela Instalaccedilatildeo de Transporte 224 Busca-se dessa forma introduzir a concorrecircncia no mercado de fornecimento de gaacutes o qual eacute realizado pelos carregadores que satildeo os agentes econocircmicos proprietaacuterios do gaacutes natural transportado nos dutos pelos transportadores Tal fato esbarra no Brasil no monopoacutelio constitucional das distribuidoras estaduais as quais se apresentam como um intermediaacuterio obrigatoacuterio entre o consumidor final e o carregador Cf CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 33
126
mas uma evoluccedilatildeo que seja capaz de repartir seus benefiacutecios com toda a sociedade a fim de
que esta amplie seu bem estar natildeo apenas pela reduccedilatildeo do preccedilo final do produto (ateacute mesmo
porque a energia gerada cria novos produtos e estes teratildeo embutidos em seu valor final o
custo de sua manufatura que inclui gastos fixos como eletricidade) mas tambeacutem pela
possibilidade de ter uma vida mais digna com os benefiacutecios advindos da modernidade e que
necessitam de energia para funcionar seja do fogatildeo a gaacutes e do chuveiro tambeacutem aquecido por
gaacutes natural ateacute as usinas termeleacutetricas
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
No decorrer deste estudo procurou-se abordar a fim de se estabelecer um nexo entre
dois temas aparentemente distintos do transporte de gaacutes natural e da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais de modo que fosse possiacutevel verificar natildeo apenas a correlaccedilatildeo entre
ambos mas tambeacutem em que medida o tratamento conjunto dessas temaacuteticas poderaacute trazer de
225 COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 17
127
benefiacutecios para a sociedade a qual em uacuteltima medida eacute sempre a destinataacuteria final das
poliacuteticas puacuteblicas desenvolvidas pelo Estado
No primeiro capiacutetulo procurou-se esclarecer no acircmbito no direito constitucional e em
decorrecircncia do processo de reforma do Estado nacional como se daria o novo processo de
intervenccedilatildeo estatal nas atividades econocircmicas privadas tendo como enfoque prioritaacuterio
aquelas decorrentes da induacutestria do petroacuteleo e notadamente do gaacutes natural
Posteriormente procurou-se analisar a induacutestria do gaacutes natural propriamente dita suas
caracteriacutesticas juriacutedicas e a proacutepria regulaccedilatildeo realizada pela entidade responsaacutevel a qual
conforme foi possiacutevel verificar em certa medida extrapola das suas prerrogativas
institucionais indo aleacutem dos limites impostos pela sua lei de regecircncia mas que por natildeo
encontrar qualquer questionamento de ordem legal ainda se verificam plenamente vaacutelidos e
fortemente atuantes funcionando na praacutetica natildeo apenas como implementadores de poliacuteticas
puacuteblicas mas tambeacutem como inovadores do ordenamento juriacutedico ao instituir instrumentos
(como a autorizaccedilatildeo vinculada) e requisitos (como o CPAC) que vatildeo de encontro a proacutepria
principiologia constitucional e agrave legislaccedilatildeo que lhe outorgou as prerrogativas de atuaccedilatildeo
Neste toacutepico portanto procurar-se-aacute com base no arcabouccedilo de informaccedilotildees jaacute
trazidas ateacute entatildeo bem como partindo do pressuposto que o princiacutepio da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se mostra como de uma imperatividade impossiacutevel de ser discutida
analisar face a estrutura institucional da induacutestria do gaacutes natural presente no Brasil os
principais obstaacuteculos para a efetivaccedilatildeo da atividade de transporte como instrumento
transformador da realidade existente de elevadas disparidades soacutecio-econocircmicas entre as
regiotildees mais e menos industrializadas do paiacutes
Conforme se verificaraacute adiante natildeo apenas a proacutepria estrutura juriacutedica que normatiza a
induacutestria do gaacutes natural (onde o transporte se encontra inserido) necessitaraacute sofrer
modificaccedilotildees e aiacute o projeto de Lei do Gaacutes traz consigo relevantes alteraccedilotildees capazes de tornar
128
a atividade de transporte em um instrumento de transformaccedilatildeo econocircmica mas tambeacutem far-
se-aacute necessaacuterio uma atuaccedilatildeo mais incisiva por parte do Estado de modo a fomentar o
interesse da iniciativa privada em investir em tal mercado reduzindo a dependecircncia ainda
existente da uacutenica empresa monopolista do setor
O perfil desenvolvimentista encontrado na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a despeito
das reformas operadas em seu texto que transformaram o Estado em mais um gerente que um
agente das atividades econocircmicas ainda implica na recusa da legitimaccedilatildeo de uma ordem
econocircmica injusta concentracionista e excludente logo mesmo que se encontre mais com um
perfil indireto de accedilatildeo e intervenccedilatildeo o fato eacute que a Carta Magna brasileira natildeo pretende
apenas receber a estrutura econocircmica quer tambeacutem alteraacute-la226
O primeiro ponto de transformaccedilatildeo portanto para que a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se opere tambeacutem por influecircncia do desenvolvimento da induacutestria do
gaacutes natural se daacute quanto a modificaccedilatildeo do modelo juriacutedico existente para tal induacutestria que
deveraacute ser analisado a seguir tendo como foco especial a iniciativa pioneira do Estado do Rio
Grande do Norte para fomentar o consumo do gaacutes natural na induacutestria laacute existente
31 O PROBLEMA DO MODELO JURIacuteDICO ADOTADO PARA A REGULACcedilAtildeO DA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
A ausecircncia de um marco regulatoacuterio especiacutefico representou um grave impasse para o
desenvolvimento e internalizaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil inclusive no tocante
aos benefiacutecios que esta poderia gerar para as diversas regiotildees do paiacutes
226 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros Editores 2005 p 33)
129
Eacute necessaacuterio mudar tal postura A transformaccedilatildeo poreacutem natildeo pode se resumir ao papel
desempenhado pela Uniatildeo mas tambeacutem por todos os entes da Federaccedilatildeo que direta ou
indiretamente se mostram afetados pela natildeo exploraccedilatildeo de todo o potencial energeacutetico do
paiacutes
Como exemplo dessa nova postura poliacutetica deve ser ressaltada a iniciativa tomada pelo
Estado do Rio Grande do Norte o qual no mesmo ano de publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo jaacute
desenvolveu e aplicou um novo plano de intervenccedilatildeo estatal de modo a fomentar a conversatildeo
das induacutestrias para um energeacutetico que sequer se sabia da potencialidade que possui no
momento atual
Por meio da Lei estadual n 7059 de 18 de setembro de 1997 o Estado potiguar
instituiu o chamado Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes
Natural ndash PROGAacuteS227
A importacircncia deste instrumento normativo se daacute em razatildeo do destaque que ele procura
garantir para os requisitos das empresas potencialmente beneficiaacuterias que devem ser
consideradas como ldquoprioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado228rdquo
A utilizaccedilatildeo do termo desenvolvimento pela citada lei apenas vem para corroborar o
conceito de desenvolvimento jaacute utilizado neste estudo onde natildeo se deveraacute observar apenas o
potencial de crescimento econocircmico em sentido estrito mas tambeacutem a capacidade de se
atacar as outras externalidades negativas que entravam a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
(como a questatildeo do desemprego e a proteccedilatildeo ambiental a fim de se garantir um
desenvolvimento sustentaacutevel)
227 Lei estadual n 705997 Art 1deg Fica criado o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do gaacutes natural (PROGAacuteS) com o objetivo de fomentar o desenvolvimento industrial do Estado nos termos desta Lei Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 228 Lei estadual n 705997 Art 2deg O PROGAacuteS destina-se agrave concessatildeo de incentivo a induacutestrias utilizadoras de gaacutes que forem consideradas prioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado conforme criteacuterios estabelecidos em
130
Segundo o regulamento da lei em questatildeo aprovado pelo Decreto n 13957 de 11 de
maio de 1998 que trata do PROGAacuteS o foco se daraacute essencialmente sobre o desenvolvimento
industrial e as empresas capazes de protagonizar tal meta ou seja busca-se subsidiar a
induacutestria de base em razatildeo da sua importacircncia para a formulaccedilatildeo de preccedilos no desenrolar da
cadeia econocircmica de comercializaccedilatildeo de produtos e serviccedilos229
O subsiacutedio neste caso pode se concretizar pela reduccedilatildeo de ateacute 81230 no custo com
licenccedilas ambientais ou recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave
Petrobraacutes atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do
Norte ndash PROADI sendo concedido por cinco anos231 prorrogaacutevel ateacute duas vezes por igual
periacuteodo de modo a amortizar os investimentos efetuados com a adequaccedilatildeo da induacutestria ao
energeacutetico
Um outro aspecto relevante desta forma de incentivo que natildeo versa sobre impostos
(mas sobre taxas de serviccedilo) e que merece pelo pioneirismo ser difundido em acircmbito
regulamento Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 229 O referido decreto foi alterado posteriormente pelo Decreto n 18338 de 12 de julho de 2005 o qual em seu artigo 1ordm assim dispotildee Art 1 O art 1ordm do Regulamento do PROGAacuteS aprovado pelo Decreto Estadual nordm 13957 de 11 de maio de 1998 passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ldquoArt 1ordm O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes Natural ndash PROGAacuteS eacute regido pela Lei Estadual nordm 7059 de 18 de setembro de 1997 e por este Regulamento tendo por objetivo fomentar o desenvolvimento industrial do Rio Grande do Norte assegurando o fornecimento de gaacutes natural a preccedilo subsidiado a empresas consideradas prioritaacuterias ao desenvolvimento do Estadordquo (NR) 230 Lei estadual n 705997 Art2ordm sect1ordm sect 1deg O incentivo de que trata este artigo consiste na concessatildeo de subsiacutedio no preccedilo de venda de gaacutes agraves empresas enquadradas no Programa por meio da aplicaccedilatildeo nos termos dos sectsect 1ordm a 4ordm do art55 da Lei Complementar Estadual nordm 272 de 3 de marccedilo de 2004 de quantia equivalente agrave reduccedilatildeo de oitenta e um por cento no valor devido a tiacutetulo das licenccedilas ambientais de que tratam os incisos I a IV do art 47 daquela Lei Complementar e de outros recursos destinados ao Programa Regulamento do decreto n 13957 de 11 de maio de 1998 Art 3ordm Constituem recursos do PROGAacuteS I ndash creacuteditos consignados nos Orccedilamentos do Estado correspondentes a 81 (oitenta e um por cento) da receita proveniente da Taxa de Licenciamento Ambiental de Operaccedilotildees (LO) de que trata a Lei Complementar nordm 148 de 26 de janeiro de 1996 e II ndash recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave PETROBRAS atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (PROADI) Paraacutegrafo uacutenico ndash Os recursos de que tratam os incisos anteriores satildeo transferidos agrave POTIGAacuteS pelo Tesouro do Estado sob a forma de subvenccedilatildeo econocircmica Disponiacutevel em httpwwwpologassalrngovbrlegislacaohtm acesso em 08 de junho de 2008 231 Lei estadual n 705997 Art 3deg O prazo maacuteximo de validade do incentivo previsto nesta Lei eacute de 05(cinco) anos a partir do enquadramento da induacutestria no Programa pelo Conselho de Desenvolvimento do Estado em caraacuteter de coordenaccedilatildeo econocircmica (CDECE) podendo ser prorrogado ateacute duas vezes por igual periacuteodo a
131
nacional eacute a premiaccedilatildeo atraveacutes de uma subvenccedilatildeo proporcional em funccedilatildeo do cumprimento
gradual de determinados requisitos232 como nuacutemero de empregados localizaccedilatildeo no interior
do Estado (internalizaccedilatildeo da induacutestria) investimento de uma parcela miacutenima de sua receita na
aacuterea ambiental ou de pesquisa cientiacutefica e inovaccedilatildeo tecnoloacutegica
Busca-se por meio de uma intervenccedilatildeo indireta atraveacutes do fomento ao uso do gaacutes
natural o desenvolvimento em diversas outras aacutereas sejam estas relativas agrave proteccedilatildeo
ambiental valorizaccedilatildeo do emprego e abertura de novos postos de trabalho como tambeacutem
desenvolvimento tecnoloacutegico fato este que representa a proacutepria essecircncia do ideal de
desenvolvimento natildeo sendo confundido apenas com crescimento econocircmico e que premia a
empresa mais dedicada a atuar nestas diversas aacutereas com uma autecircntica responsabilidade
social
A accedilatildeo pioneira do Estado do Rio Grande do Norte conjugando uma intervenccedilatildeo
indireta planejada de modo a fomentar a conversatildeo das empresas a um energeacutetico que na
criteacuterio do CDB Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 232 Decreto nordm 13957 de 11 de maio de 1998 - Regulamento do PROGAacuteS Art 5deg A empresa beneficiaacuteria do PROGAacuteS faraacute jus ao gaacutes subsidiado em percentual equivalente ao nuacutemero de pontos obtidos de acordo com os seguintes criteacuterios a) induacutestria que se localize no interior do Estado ou nas aacutereas industriais criadas por lei25 pontos b) induacutestria que promova a substituiccedilatildeo de combustiacuteveis poluentes minerais ou vegetais por gaacutes natural utilizados como energia no processo produtivo05 pontos c) induacutestria que absorva 1) de 50 a 150 empregados05 pontos 2) de 151 a 300 empregados10 pontos 3) de 301 a 1000 empregados15 pontos 4) de 1001 a 1700 empregados20 pontos 5) de 1701 a 2400 empregados25 pontos 6) acima de 2401 empregados30 pontos d) empreendimento que tenha realizado ou destine no miacutenimo 05 de sua receita anual para investimentos na aacuterea ambiental do Estado15 pontos e) induacutestria cujo investimento seja de 1) De R$ 500000 a 500000005 pontos 2) R$ 5000001 a 2000000010 pontos 3) R$ 20000001 a 10000000015 pontos 4) acima de R$ 10000000020 pontos f) induacutestria que promova investimentos na aacuterea de pesquisa cientiacutefica ou que utilize comprovada inovaccedilatildeo tecnoloacutegica10 pontos
132
eacutepoca da publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo pouco se tinha dado valor representa um exemplo
para o novo perfil de Estado que se deve buscar mais fiscalizador regulador e normatizador
encontrando seu fundamento de validade na proacutepria Carta Magna essencialmente no
princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ocorre que mesmo com as descobertas recentes de grandes campos de petroacuteleo que em
regra carregam consigo gaacutes natural natildeo satildeo suficientes para gabaritar o crescimento da
demanda e da proacutepria oferta que depende muito mais da disponibilidade e integraccedilatildeo dos
dutos (conforme se verifica comparando-se a extensatildeo e complexidade da malha de gasodutos
nacional de grande porte com a de paiacuteses desenvolvidos que jaacute adotaram o gaacutes como opccedilatildeo
energeacutetica haacute mais de cem anos233)
Os graacuteficos encontrados no apecircndice mostram a disparidade existente entre uma
induacutestria que se desenvolve num mercado altamente competitivo e com elevado grupo de
consumidores no caso os Estados Unidos da Ameacuterica para a realidade brasileira ainda
insipiente na difusatildeo das redes de gasodutos pelo interior do paiacutes234 No caso brasileiro satildeo
mostrados dois mapas sendo o segundo restrito aos gasodutos em operaccedilatildeo e que contrastado
com o primeiro demonstra o quanto ainda se precisa evoluir em mateacuteria de planejamento e
investimento para se chegar guardadas as devidas proporccedilotildees ao grau de interligaccedilatildeo
verificado nos EUA
Verifica-se que para a inserccedilatildeo do gaacutes natural como energeacutetico capaz de suprir a
demanda existente e potencial bem como ateacute mesmo para que ele se apresente como
alternativa viaacutevel natildeo apenas sob o aspecto ambiental mas tambeacutem sob o vieacutes econocircmico
g) induacutestria de grande porte que promova investimentos acima de R$ 200 milhotildees e que gere mais de 2500 (dois mil e quinhentos) empregos diretos05 pontos 233 ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 27
133
natildeo basta simplesmente a mera disposiccedilatildeo da oferta eacute preciso ainda235 que se realizem obras
de infra-estrutura capazes de interligar os espaccedilos produtores e consumidores (redes de
transporte e distribuiccedilatildeo)
Faz-se necessaacuterio estabelecer uma definiccedilatildeo clara do marco regulatoacuterio capaz de
assegurar seguranccedila juriacutedica para os investimentos determinando qual seraacute o papel dentro do
planejamento estatal para o insumo gaacutes natural (se sua utilizaccedilatildeo versaraacute prioritariamente
para geraccedilatildeo de energia eleacutetrica nas teacutermicas ou haveraacute a possibilidade de investimento em
outros usos) e tambeacutem garantir a criaccedilatildeo e sustentabilidade do mercado consumidor pois
natildeo eacute o gaacutes natural em si que geraraacute o desenvolvimento da regiatildeo mas ele se mostra como um
agente potencializador capaz de criar empregos renda melhor qualidade de vida e
consequumlentemente reduccedilatildeo das desigualdades regionais236
Precisa-se desta forma de um modelo institucional fortalecido de modo que a
regulaccedilatildeo nos setores de infra-estrutura se faccedila atraveacutes de instituiccedilotildees (entidades com
personalidade juriacutedica de direito puacuteblico como as autarquias) capazes de atuar como
ldquoredutoras da incerteza inerente agraves relaccedilotildees contratuais duradouras e como mitigadoras do
risco de ajustes decorrentes de fatores imprevistos ao longo do tempo237rdquo
A estrutura juriacutedica existente atualmente firmada essencialmente na Lei do Petroacuteleo e
pela regulaccedilatildeo operada pela ANP atraveacutes de suas portarias e resoluccedilotildees conforme jaacute
234 Fonte do mapa dos Estados Unidos da Ameacuterica wwwplattscom Fonte dos mapas do Brasil wwwgasbrasilcombrgasnaturalmapa_gasodutoasp e anuaacuterio estatiacutestico ano 2007 da ANP disponiacutevel em httpwwwanpgovbrdocanuario2007Cartograma2022pdf acesso em 20 de janeiro de 2008 235 Tratam-se dos gargalos para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural no Brasil Conferir ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 31 82 236 Para maiores detalhes dos impactos sociais e regionais em razatildeo do investimento em gaacutes natural em mateacuteria de criaccedilatildeo de empregos e distribuiccedilatildeo de renda vide ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 377
134
analisado previamente238 demanda um claro reforccedilo legal que estabeleccedila um tratamento mais
estaacutevel e ateacute mesmo democraacutetico a fim de legitimar a accedilatildeo normativa da agecircncia reguladora
que se mostra cada vez mais incisiva estabelecendo direitos obrigaccedilotildees e criando situaccedilotildees
ateacute mesmo natildeo previstas na Lei do Petroacuteleo (como eacute o caso do CPAC)
Tais consideraccedilotildees no acircmbito do mercado de transporte de gaacutes natural se mostram
essenciais para o desenvolvimento deste segmento da cadeia produtiva do insumo pois ainda
demandam contratos de longa duraccedilatildeo a fim de amortizar os elevados investimentos
iniciais239
Da forma como se mostra estruturado o mercado atualmente tem-se um modelo traccedilado
para a manutenccedilatildeo da cadeia de comando do agente monopolista240 onde ele proacuteprio realiza
as negociaccedilotildees relativas aos contratos de transporte e ao custo do acesso (que no Brasil ainda
eacute negociado e natildeo regulado)
O fato da ANP soacute intervir nas tratativas quando as partes natildeo cheguem a um comum
acordo sobre a tarifa de transporte ainda se mostra no Brasil como um obstaacuteculo para a
entrada de novos agentes face a possibilidade de tratamento discriminatoacuterio que pode ocorrer
ateacute o momento em que a questatildeo tiver de ser levada agrave agecircncia a qual ressalte-se natildeo eacute
necessariamente mais operacional e tecnicamente capacitada (em mateacuteria de infra-estrutura
237 PEANO apud COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 15 238 Vide subtoacutepico 21 239 Os quais caso natildeo decircem certo satildeo denominados de custos afundados ou sunk costs em razatildeo da sua impossibilidade de utilizaccedilatildeo para outra atividade face sua elevada especializaccedilatildeo Caracterizam-se portanto como as despesas que a empresa tem de realizar para ingressar em determinado mercado e que natildeo iraacute recuperar caso tenha de sair posteriormente Tratam-se de investimentos em tecnologia e serviccedilos tatildeo especiacuteficos que natildeo servem para nada aleacutem da atividade que se tem em vista logo a saiacuteda da empresa deste mercado implica na perda total desse dispecircndio inicial realizado Neste sentido vide SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 102 Outro natildeo eacute o entendimento internacional acerca do assunto conforme se verifica pela conceituaccedilatildeo a seguir transcrita ldquoA sunk cost is an expenditure that has been made and cannot be recovered even if the firm should go out of business Examples of sunk costs include investments in product development the construction of a specialized production facility or an expenditure on advertisingrdquo Pindyck Robert S Sunk costs and real options in antitrust Working Paper 11430 Disponiacutevel em lthttpwwwnberorgpapersw11430gt acesso em 15 de junho de 2006 p 5
135
nuacutemero de agentes) para fiscalizar todos os detalhes da induacutestria dependendo em grande
parte das informaccedilotildees prestadas pelos agentes regulados
Termina-se nesse contexto perdendo uma das principais caracteriacutesticas que deve
permear a atividade regulatoacuteria que eacute a da reduccedilatildeo de incertezas inerentes as relaccedilotildees
contratuais de longo prazo pois o ente regulador fica sendo obrigado a se submeter agraves
ingerecircncias do agente privado tal qual ocorreu no caso do transporte de gaacutes natural no
tocante ao chamado Projeto Malhas241 que eacute o principal plano de investimento para
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria nacional e cuja estruturaccedilatildeo terminou a cabo unicamente da
Petrobraacutes pois apesar da ANP ter recusado o modelo contratual inicialmente proposto pela
empresa por consideraacute-lo lesivo agrave concorrecircncia242 (visto que a empresa controlaria
diretamente natildeo apenas uma das transportadoras denominada de Transportadora do Nordeste
e Sudeste SA ndash TNS mas tambeacutem a operadora de todas as instalaccedilotildees de transporte -
Transpetro que seria a uacutenica carregadora de toda a capacidade de transporte firme) foi
obrigada a se submeter ao mesmo apoacutes intervenccedilatildeo direta do Ministeacuterio de Minas e Energia
face a alegada importacircncia do projeto para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural e o
papel chave desempenhado pela Petrobraacutes nesse contexto
Esse risco de captura da agecircncia decorrente do abuso de poder econocircmico praticado
pelos agentes privados bem como o regime juriacutedico usado para a entrada no mercado de
potenciais transportadores que eacute o de autorizaccedilatildeo em conjunto com a forma de livre acesso
instituiacuteda para terceiros interessados se mostram como os mais patentes oacutebices para o
240 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 5 241 O Projeto Malhas modelagem de negoacutecio proposta pela Petrobraacutes para a expansatildeo do sistema de transporte de gaacutes natural atualmente operado pela Transpetro contempla a expansatildeo da rede de transporte de gaacutes natural para a regiatildeo Sudeste e Nordeste O Projeto tem como objetivo principal agrave ampliaccedilatildeo das malhas de gasodutos do Nordeste e do Sudeste do Paiacutes para atender ao Programa Prioritaacuterio de Termeletricidade (PPT) dado que coube a Petrobraacutes a garantia do suprimento de gaacutes natural para as usinas inseridas no programa por prazo de ateacute 20 anos Cf COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006p 4
136
desenvolvimento do setor em estudo pois conforme foi verificado243 no tocante ao regime
juriacutedico utilizado ainda que se valha de uma forma de autorizaccedilatildeo especializada
caracterizada pela vinculaccedilatildeo (fugindo da caracteriacutestica claacutessica da discricionariedade) esta
natildeo se daacute por imposiccedilatildeo legal mas sim pela regulaccedilatildeo operada pela ANP que estabelece por
meio de resoluccedilatildeo as condiccedilotildees de sua outorga e invalidaccedilatildeo
A inseguranccedila portanto eacute patente pois natildeo se deve esperar que investimentos em infra-
estrutura amortizaacuteveis a longo prazo como eacute o caso do setor de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural repouse toda sua seguranccedila juriacutedica numa resoluccedilatildeo (que estabelece as condiccedilotildees para
a entrada no mercado e tambeacutem os requisitos para o acesso de terceiros) O miacutenimo que se
poderia esperar para o caso em questatildeo seria o de um tratamento normativo especiacutefico
estabelecido atraveacutes de lei ordinaacuteria que estabelecesse as balizas de atuaccedilatildeo da agecircncia
reguladora diminuindo o deacuteficit democraacutetico (por natildeo ter sido discutida e elaborada pelo
Poder Legislativo) decorrente de uma regulaccedilatildeo quase sem paracircmetros legais (em face da
crescente especializaccedilatildeo)
Eacute nesse contexto que se encontra em tracircmite no Congresso Nacional determinados
projetos de lei destinados a atualizar a Lei do Petroacuteleo ou simplesmente a criar um novo
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural modificando elementos estruturais que
poderatildeo ter um elevado impacto no mercado sobre os agentes privados jaacute atuantes no setor e
potenciais investidores
32 O NOVO MARCO REGULATOacuteRIO PARA A INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E
SEU PAPEL PARA A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
242 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 4 e 5
137
Foi tendo em vista a insuficiecircncia normativa no tocante a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes
natural especialmente apoacutes se verificar o potencial existente para este atuar como alternativa
ao petroacuteleo e tambeacutem como reserva de seguranccedila no caso do sistema hidreleacutetrico brasileiro
que foram elaborados no acircmbito do Congresso Nacional projetos para tratar de forma
especiacutefica este produto (gaacutes natural)
Existem atualmente dois projetos de lei um em tracircmite no Senado Federal jaacute
aprovado pela Comissatildeo de Constituiccedilatildeo Justiccedila e Cidadania Comissatildeo de Assuntos
Econocircmicos e Comissatildeo de Serviccedilos de Infra-estrutura de nuacutemero 2262005 (ou 3342007)244
e outro de autoria do Poder Executivo nuacutemero 66732006 ao qual foi apensado o PL n
66662006
O Projeto de lei do Senado Federal por procurar encobrir todas as atividades
existentes na induacutestria do gaacutes natural tem a possibilidade de representar o primeiro marco
regulatoacuterio para o setor pois natildeo apenas desce a minuacutecias no tratamento da questatildeo impondo
um regramento detalhado no caso da atividade de transporte mas tambeacutem por traccedilar os
princiacutepios e objetivos da nova poliacutetica energeacutetica para o gaacutes natural245
321 O Projeto de Lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007246)
243 Vide subtoacutepicos 21 e 241
244 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008 245 PLS n 22605 Capiacutetulo 1 ndash Dos princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes Art 1ordm A Poliacutetica Energeacutetica Nacional para o gaacutes natural tem por objetivo incrementar a sua utilizaccedilatildeo em bases econocircmicas mediante a expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte e armazenagem existente garantir uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios e ao meio ambiente e promover um mercado competitivo sem discriminaccedilotildees entre as empresas que nele atuam Disponiacutevel em httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008
246 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriaDetalhesaspp_cod_mate=74215 acesso em 27 de abril de 2008
138
Eacute possiacutevel notar de imediato a relevacircncia da atividade de transporte no projeto de lei nordm
33407 onde logo no seu art 1ordm afirma que a poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes natural
deve ter como objetivo a ldquoincrementaccedilatildeo de seu uso em bases econocircmicas mediante a
expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte promovendo um mercado
competitivo sem discriminaccedilatildeo entre as empresas que nele atuamrdquo
A importacircncia dada ao transporte reflete o seu caraacuteter de infra-estrutura essencial por
ser um monopoacutelio natural que ainda refreia o ideal de livre competiccedilatildeo preconizado pela
Constituiccedilatildeo Federal e previsto expressamente tanto na Lei do Petroacuteleo como nesta potencial
Lei do Gaacutes
Aspecto importante do projeto diz respeito agrave utilizaccedilatildeo da concessatildeo como
instrumento exclusivo para a delegaccedilatildeo do exerciacutecio da atividade de transporte (que segundo
o art 5ordm VII abrange a construccedilatildeo expansatildeo e operaccedilatildeo das instalaccedilotildees) estabelecendo uma
forma de acesso regulado (e natildeo mais negociado) para terceiros interessados de modo a
efetuar verdadeira intervenccedilatildeo estatal sobre a atividade em grau consideravelmente mais
elevado que o vislumbrado atualmente ainda segundo os ditames da Lei do Petroacuteleo
Essa maior intervenccedilatildeo estatal substituindo o atual regime de autorizaccedilatildeo pelo de
concessatildeo se apresenta como uma das maiores criacuteticas sofridas pelo projeto pois o
estabelecimento de um processo licitatoacuterio preacutevio necessaacuterio para as delegaccedilotildees poderaacute
representar uma maior burocratizaccedilatildeo para uma atividade jaacute essencialmente bastante
complexa reduzindo o nuacutemero de interessados pelas dificuldades legais de ingressar no
mercado
A despeito da relevacircncia destinada agrave atividade de transporte bem mais regulamentada
em todos seus aspectos essenciais esse novo tratamento dado ao instrumento da concessatildeo
tal qual foi feito com a autorizaccedilatildeo pela Lei do Petroacuteleo e a ANP (estabelecendo uma forma
vinculada de outorga) demandaraacute uma nova interpretaccedilatildeo agrave luz do direito constitucional
139
econocircmico pois seu uso natildeo significaraacute a transformaccedilatildeo do transporte de gaacutes natural em
serviccedilo puacuteblico que continuaraacute como uma atividade econocircmica em sentido estrito poreacutem
bem mais regulada que anteriormente
Trata-se de uma lei subdividida em 14 capiacutetulos com 58 artigos dispondo sobre
importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento transporte armazenamento liquefaccedilatildeo
regaseificaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural abrangendo portanto todos os
seguimentos de sua cadeia produtiva vinculados ao downstream ou seja natildeo abrangendo as
atividades de EampP (exploraccedilatildeo e produccedilatildeo) ainda regidas pela Lei do Petroacuteleo
Dentre as inovaccedilotildees trazidas no projeto conveacutem explicitar aquelas que se apresentam
mais relevantes para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais decorrente do esperado
desenvolvimento da induacutestria do gaacutes natural a ocorrer apoacutes sua publicaccedilatildeo
O capiacutetulo 1 define os princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional (devendo
os Estados portanto observarem tais imposiccedilotildees) para o gaacutes natural Relembre-se o fato de
que a Uniatildeo deteacutem competecircncia privativa para legislar sobre energia (art 22 IV CF) logo a
Lei do Gaacutes caso publicada natildeo teraacute um caraacuteter apenas federal mas efetivamente nacional
priorizando de forma expressa os princiacutepios da livre concorrecircncia (ao falar em mercado
competitivo) defesa do consumidor (ao se referir a uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios) e
defesa do meio ambiente O fato de natildeo serem incluiacutedos de forma expressa os demais
princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica todavia natildeo significa que estes seratildeo menos
observados que aqueles que foram previstos logo a meta da expansatildeo da infra-estrutura de
transporte (constante no caput do art 1ordm) deve ser feita natildeo apenas nas regiotildees onde jaacute exista
mercado consumidor mas tambeacutem especialmente nas localidades em que este possa ser
fomentado tal qual se procura fazer no Estado do Rio Grande do Norte
Outro aspecto que merece destaque diz respeito agrave centralizaccedilatildeo de atribuiccedilotildees junto ao
Poder Executivo diminuindo a importacircncia atualmente existente da ANP Eacute possiacutevel verificar
140
uma ampliaccedilatildeo da intervenccedilatildeo poliacutetica na atividade diminuindo o poder da agecircncia
reguladora ao prever como competecircncia do Poder Executivo (na redaccedilatildeo original constava a
ANP) dentre outras atribuiccedilotildees247 para a realizaccedilatildeo de CPAC (que precederaacute agrave licitaccedilatildeo que
247 Projeto de Lei do Senado Federal - PLS n 22605 Art 6ordm Sem prejuiacutezo do disposto na Lei nordm 9478 de 1997 cabe ao Poder Executivo
I - implementar a Poliacutetica Nacional para o gaacutes natural nos termos do Capiacutetulo I desta Lei
II - regular e fiscalizar as atividades da induacutestria do gaacutes natural de competecircncia da Uniatildeo
III - realizar concurso puacuteblico para a oferta e alocaccedilatildeo de capacidade nos gasodutos de transporte novos
IV - elaborar os editais e promover as licitaccedilotildees para a concessatildeo das atividades de transporte e de armazenagem de gaacutes natural celebrando os contratos decorrentes e fiscalizando a sua execuccedilatildeo
V - estabelecer criteacuterios e fixar as tarifas de transporte e de armazenagem de gaacutes natural
VI - aprovar o regulamento das ofertas puacuteblicas de capacidade a serem promovidas pelos transportadores
VII - autorizar o exerciacutecio das atividades de importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento carregamento liquefaccedilatildeo regaseificaccedilatildeo compressatildeo descompressatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural na forma estabelecida nesta Lei
VIII - autorizar a construccedilatildeo e operaccedilatildeo de gasodutos de transferecircncia e de produccedilatildeo e reclassificar os gasodutos de transferecircncia na forma estabelecida no art 36 desta Lei
IX - homologar os contratos de conexatildeo entre gasodutos de transporte inclusive os procedentes do exterior
X - formular planos de expansatildeo do sistema de transporte
XI - elaborar e publicar relatoacuterios anuais de desempenho da concorrecircncia nas atividades que compotildeem a induacutestria do gaacutes natural na sua aacuterea de competecircncia
XII - organizar audiecircncia puacuteblica sempre que iniciativas de projetos de lei ou de alteraccedilatildeo de normas administrativas impliquem afetaccedilatildeo de direito dos agentes econocircmicos ou de consumidores e usuaacuterios de bens e serviccedilos da induacutestria do gaacutes natural ressalvada a competecircncia dos Estados no caso dos serviccedilos locais de gaacutes canalizado
XIII - articular-se com oacutergatildeos reguladores estaduais e ambientais objetivando compatibilizar e uniformizar as normas aplicaacuteveis aos mercados de gaacutes natural e de energia eleacutetrica
XIV - interagir com os oacutergatildeos encarregados da administraccedilatildeo e regulaccedilatildeo das atividades de gaacutes natural de outros paiacuteses em razatildeo de acordos internacionais celebrados e no acircmbito do Mercosul objetivando promover o intercacircmbio de informaccedilotildees e harmonizar o ambiente legal e regulamentar
XV - supervisionar a movimentaccedilatildeo de gaacutes natural na rede de transporte e coordenaacute-la em situaccedilotildees caracterizadas como de emergecircncia ou de forccedila maior nos termos de regulamento
XVI - supervisionar os dados e as informaccedilotildees dos centros de controle dos gasodutos de transporte
XVII - manter banco de informaccedilotildees relativo ao sistema de movimentaccedilatildeo de gaacutes natural permanentemente atualizado adotando as providecircncias necessaacuterias ao reforccedilo do sistema
XVIII - monitorar as entradas e saiacutedas de gaacutes natural das redes de transporte confrontando os volumes movimentados com os contratos de transporte vigentes
141
conferiraacute as concessotildees) nos gasodutos de transporte novos fato este que natildeo consta na Lei do
Petroacuteleo (e motivo de criacuteticas pelo fato desta inovaccedilatildeo ter sido criada diretamente pela ANP)
Outro aspecto relevante do projeto eacute que ele passa a competecircncia para o Poder
Executivo definir em uacuteltima instacircncia quais os novos gasodutos seratildeo objeto de concessatildeo248
ou seja verifica-se aiacute natildeo mais um tratamento puramente teacutecnico mas uma intervenccedilatildeo
poliacutetica para assegurar que o desenvolvimento da atividade se decirc de acordo com a poliacutetica
energeacutetica definida para o setor de modo a assegurar natildeo apenas a ampliaccedilatildeo da malha
dutoviaacuteria nas aacutereas jaacute plenamente industrializadas mas tambeacutem para outras regiotildees ainda
carentes de oferta mais barata e diversificada de energia
Na concessatildeo foi prevista ainda a possibilidade de reversatildeo dos bens quando do seu
teacutermino deixando claro portanto que as tarifas a serem cobradas a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
deveratildeo refletir tambeacutem o custo das obras realizadas (em face da especificidade dos ativos e
custos afundados - sunk costs- envolvidos)
Tem-se por meio desse projeto de lei a criaccedilatildeo de um arcabouccedilo legal inteiramente
novo e exclusivo para a induacutestria do gaacutes natural que soacute dependeraacute subsidiariamente do
disposto na Lei do Petroacuteleo possuindo portanto regramento proacuteprio em mateacuterias antes soacute
discriminadas por resoluccedilotildees da ANP como a questatildeo da precificaccedilatildeo do acesso (com a
determinaccedilatildeo dos princiacutepios tarifaacuterios aplicaacuteveis) e o livre acesso (seccedilatildeo VIII do capiacutetulo V)
poreacutem a inovaccedilatildeo mais relevante e que ainda suscita mais discussotildees ainda eacute aquela relativa
ao regime juriacutedico aplicaacutevel para a atividade de transporte a qual elevada a categoria de
XIX - assegurar que os transportadores decircem publicidade agraves capacidades de movimentaccedilatildeo existentes que natildeo estejam sendo utilizadas e agraves modalidades para sua contrataccedilatildeo
XX - estabelecer padrotildees e paracircmetros para a operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo eficientes do sistema de transporte e armazenagem de gaacutes natural 248 PLS n 22605 Art 8ordm O Poder Executivo com base em estudos setoriais e teacutecnicos desenvolvidos pelo oacutergatildeo competente ou por qualquer interessado definiraacute os novos gasodutos de transporte a serem objeto de concessatildeo
142
essential facility possui o tratamento mais detalhado em todo o projeto de lei conforme se
verifica a seguir
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O dirigismo imposto pelo projeto espeacutecie de intervenccedilatildeo por induccedilatildeo249 vai de
encontro ao que se espera de uma atividade econocircmica em sentido estrito como o satildeo aquelas
relativas ao gaacutes natural (pois em mateacuteria de gaacutes a Uniatildeo natildeo presta serviccedilo puacuteblico) poreacutem
num primeiro momento o enfoque dado ao planejamento energeacutetico e a um modelo de acesso
regulado no transporte com inclusatildeo de claacuteusulas essenciais no contrato de concessatildeo e
regras claras acerca da precificaccedilatildeo da remuneraccedilatildeo dos concessionaacuterios face sua
caracteriacutestica de monopoacutelio natural se mostraria beneacutefico para o desenvolvimento do
mercado (pois referida falha de mercado o monopoacutelio seja este legal ou natildeo na praacutetica
desvirtua a atividade nele exercida pois diminui em muito a possibilidade de competiccedilatildeo)
Natildeo se pode ingenuamente esperar por exemplo que uma tentativa de acesso
negociado com especial foco para a discussatildeo relativa agrave precificaccedilatildeo entre a Petrobraacutes e
terceiros interessados natildeo se faccedila sem um miacutenimo de desproporcionalidade derivando daiacute
por exemplo a busca para formaccedilatildeo de parcerias atraveacutes de contratos relacionais250
assemelhados aos convecircnios firmados com a Administraccedilatildeo Puacuteblica
Inserir poreacutem a concessatildeo como instrumento de delegaccedilatildeo e a cobranccedila por meio de
tarifa implica numa anaacutelise mais detida conforme a Constituiccedilatildeo sob pena de confusatildeo na
249 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 127 250 Para um aprofundamento da teoria dos contratos relacionais fundados na cooperaccedilatildeo e solidariedade entre os agentes em relaccedilotildees negociadas contiacutenuas e de longo prazo bem como sua aplicaccedilatildeo na induacutestria do gaacutes natural conferir MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 90-93
143
aplicaccedilatildeo dos institutos juriacutedicos pois levanta a questatildeo da possibilidade de uso de um
instrumento de delegaccedilatildeo caracteriacutestico dos serviccedilos puacuteblicos
Tal confusatildeo se daacute essencialmente pelo disposto no caput do art 175 da Carta Magna
que diz incumbir ao Pode Puacuteblico a prestaccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico se natildeo diretamente apenas
por meio de concessatildeo ou permissatildeo
Importa esclarecer neste momento a abrangecircncia das accedilotildees normativa e reguladora do
Estado251 que natildeo restringem as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento apenas agraves
atividades econocircmicas em sentido estrito mas tambeacutem aos serviccedilos puacuteblicos ou seja ao falar
em atividade econocircmica quer fazer referecircncia aquela de sentido amplo sendo plenamente
cabiacutevel o exerciacutecio do planejamento252 (por meio de uma intervenccedilatildeo por direccedilatildeo) em
atividades econocircmicas proacuteprias da iniciativa privada como o transporte de gaacutes natural
Seguindo tal linha de raciociacutenio253 apoacutes se reconhecer a dificuldade no
estabelecimento de um conceito fechado de serviccedilo puacuteblico por se tratar na verdade de um
termo indeterminado a ser preenchido de acordo com as prioridades temporais e culturais de
cada governo pode-se classificaacute-los em privativos e natildeo privativos onde a diferenccedila residiria
em que nos privativos soacute poderiam ser realizados por concessatildeo ou permissatildeo (art 175 da
CF) jaacute os natildeo privativos poderiam ser executados pelo setor privado independente de
qualquer delegaccedilatildeo
Quer parecer que o legislador no Projeto de Lei n 2262005 deu uma importacircncia de
quase serviccedilo puacuteblico para a atividade de transporte seja pela relevacircncia que tal atividade
251 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 97 98 252 Ressalte-se que o planejamento natildeo configura uma modalidade de intervenccedilatildeo ele apenas qualifica essa intervenccedilatildeo sistematizando-a e conferindo a ela racionalidade em vez de uma realizaccedilatildeo ad hoc e sem visatildeo de longo prazo Neste sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 130 253 Grau procura distinguir serviccedilo puacuteblico de atividade econocircmica em sentido estrito pela vinculaccedilatildeo ao interesse social que esta primeira possui Natildeo se crecirc todavia que seja esta a melhor alternativa pois se estaria apenas vinculando um termo indeterminado (serviccedilo puacuteblico) a outro tambeacutem indeterminado (interesse social) sem se chegar desta forma a nenhuma conclusatildeo que natildeo aquela jaacute realccedilada no texto de que serviccedilo puacuteblico eacute
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possui (essential facility) como tambeacutem pela sua forma de delegaccedilatildeo (concessatildeo) e
remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio (por meio de tarifa) o que para as atividades econocircmicas em
sentido estrito mais correto seria utilizar a figura juriacutedica do ldquopreccedilordquo a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
Poreacutem o simples fato de estabelecer a concessatildeo como forma de delegaccedilatildeo natildeo se mostra
suficiente para tal conclusatildeo pois interpretar desta forma seria estabelecer o raciociacutenio
inverso do art 175 que vincula os serviccedilos puacuteblicos as concessotildees mas natildeo as concessotildees
aos serviccedilos puacuteblicos Ressalte-se ainda que natildeo foi previsto expressamente no projeto de Lei
do Gaacutes o respeito aos princiacutepios da modicidade tarifaacuteria universalizaccedilatildeo do acesso e
continuidade na prestaccedilatildeo caracteriacutesticos do serviccedilo puacuteblico
Tratam-se de incongruecircncias que dificultam o entendimento do novo regime juriacutedico
pois apesar do projeto tratar da concessatildeo da questatildeo da tarifaccedilatildeo e da licitaccedilatildeo de forma
expressa natildeo se pode presumir uma revogaccedilatildeo taacutecita das disposiccedilotildees da Lei Geral de
Licitaccedilotildees (n 866693) e da Lei Geral de Concessotildees (n 898795) pois especialmente no
tocante a esta uacuteltima parece ter servido de molde para a formataccedilatildeo dos artigos constantes no
projeto
O projeto termina criando uma nova forma de concessatildeo (semelhante agrave concessatildeo
especial caracteriacutestica das Parcerias Puacuteblico Privadas - PPP e destinadas a projetos de infra-
estrutura com elevado risco como eacute o caso mas que natildeo parece ter sido a intenccedilatildeo do
legislador) direcionada agrave atividade econocircmica em sentido estrito (pois dogmaticamente natildeo se
discute que o transporte de gaacutes natural natildeo eacute um serviccedilo puacuteblico especialmente por ter sido
uma atividade previamente monopolizada pela Carta Magna254)
aquilo que cada governo diz ser CF GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 111 254 Conforme ressalvado por Grau monopoacutelio soacute existe sobre atividade econocircmica em sentido estrito no caso dos serviccedilos puacuteblicos sua exclusividade decorre de uma situaccedilatildeo de privileacutegio Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 119
145
Desta forma procurou o projeto priorizar uma situaccedilatildeo real em detrimento do regime
juriacutedico do instituto utilizado de modo a fomentar o desenvolvimento deste segmento da
cadeia produtiva do gaacutes natural (garantindo mais eficiecircncia seja esta entendida sob o vieacutes
econocircmico ou de direito administrativo) pois a concessatildeo sempre se mostrou como um
instrumento tiacutepico de regulaccedilatildeo de atividade sujeita ao regime juriacutedico de direito puacuteblico (e
natildeo ao privado como eacute caracteriacutestico da autorizaccedilatildeo) conferindo uma maior seguranccedila
juriacutedica ao concessionaacuterio que a autorizaccedilatildeo em seu sentido claacutessico o que numa induacutestria de
rede que demanda altos investimentos parece ser a princiacutepio mais adequado255
322 O Projeto de Lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo
O Projeto de Lei n 6673 de 2006 de autoria do Ministeacuterio de Minas e Energia -
MME para onde o Projeto de Lei n 6666 de 2006 foi apensado tem um raio de accedilatildeo menor
que o PLS n 2262006 pois versa apenas sobre as atividades de movimentaccedilatildeo estocagem e
comercializaccedilatildeo de gaacutes natural introduzindo relevantes alteraccedilotildees na Lei do Petroacuteleo mas
natildeo chegando a configurar uma nova Lei do Gaacutes como o anterior
Possui como pontos relevantes a opccedilatildeo por um regime juriacutedico bipartido de delegaccedilatildeo
valendo-se tanto da concessatildeo como da autorizaccedilatildeo bem como pela maior ingerecircncia do
Ministeacuterio de Minas e Energia - MME na poliacutetica energeacutetica do gaacutes natural ao prever como
prerrogativas do Ministeacuterio a escolha dos gasodutos que seratildeo construiacutedos ou ampliados a
definiccedilatildeo de diretrizes para o processo de contrataccedilatildeo de capacidade de transporte e o periacuteodo
de exploraccedilatildeo exclusiva da capacidade contratada dos carregadores iniciais (a fim de
amortizar o investimento)
255 Segundo Costa em pesquisa de campo realizada para sua dissertaccedilatildeo que tratou sobre livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado em Satildeo Paulo os agentes econocircmicos do setor se mostram mais seguros para a realizaccedilatildeo de investimentos se o instrumento utilizado fosse a concessatildeo e natildeo a autorizaccedilatildeo (esta considerada em seu sentido claacutessico) Cf COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo
146
Trata-se de verdadeira intervenccedilatildeo sobre a atividade econocircmica em questatildeo sem
qualquer sinal de subsidiariedade pois relegar ao MME a escolha dos gasodutos que seratildeo
construiacutedos ou ampliados demonstra o claro intento do Poder Puacuteblico em substituir o
planejamento privado
Outro aspecto interessante do projeto eacute a obrigatoriedade imposta ao concessionaacuterio
para que este mesmo apoacutes a extinccedilatildeo da concessatildeo continue prestando o serviccedilo de
transporte (art 9ordm sect1ordm) como se serviccedilo puacuteblico fosse ateacute que novo concessionaacuterio seja
contratado ou desativado o duto Ora evidente que o projeto neste ponto tratou com claras
cores de serviccedilo puacuteblico algo que natildeo o eacute restringindo ainda mais os direitos do
concessionaacuterio jaacute claramente diminuiacutedo pela impossibilidade de escolher quais dutos poderaacute
construir ou ampliar O referido dispositivo ao procurar forccedilar o concessionaacuterio a prestar um
serviccedilo (que natildeo eacute puacuteblico conforme taxativamente expresso no art 32 paraacutegrafo uacutenico) para
aleacutem do periacuteodo contratualmente estipulado tem um forte potencial para ser questionada sua
constitucionalidade
Distingue-se ainda o PL do MME por manter o modelo de acesso negociado entre as
partes256 fato este que pelas caracteriacutesticas jaacute concentradas do mercado de transporte
dutoviaacuterio de gaacutes natural no Brasil em nada afetaraacute a atual estrutura para a entrada de novos
agentes possibilitando a perpetuaccedilatildeo da posiccedilatildeo dominante da Petrobraacutes
Outro ponto que merece destaque desta vez pelo seu aspecto positivo eacute a previsatildeo
expressa de um mercado secundaacuterio para o gaacutes natural257 que poderaacute garantir maior
de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 116 117 256 PL n 66732006 Art 13 As tarifas de transporte de gaacutes natural para novos gasodutos objeto de autorizaccedilatildeo seratildeo propostas pelo transportador e aprovadas pela ANP segundo os criteacuterios por ela previamente estabelecidos conforme regulamentaccedilatildeo Art 24 sect5ordm O valor a ser pago para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura e o prazo de duraccedilatildeo seratildeo objeto de acordo entre as partes cabendo agrave ANP caso natildeo haja acordo fixar a forma de remuneraccedilatildeo a cobertura dos custos e o prazo de duraccedilatildeo com base em criteacuterios previamente definidos em regulamentaccedilatildeo 257 Art 28 Os contratos de comercializaccedilatildeo de gaacutes natural para atendimento ao mercado secundaacuterio identificaratildeo o consumidor ou conjunto de consumidores do mercado primaacuterio cuja interrupccedilatildeo no consumo permitiraacute a
147
flexibilizaccedilatildeo na sua comercializaccedilatildeo independente da cessatildeo da capacidade contratada fato
este que implicaraacute num aumento do nuacutemero de consumidores interessados na utilizaccedilatildeo do
energeacutetico gerando mais competiccedilatildeo e consequumlentemente um maior desenvolvimento da
induacutestria que se busca fomentar
Verifica-se portanto que apesar do projeto de lei n 22605 figurar como um potencial
marco regulatoacuterio para o setor seria conveniente a assimilaccedilatildeo de algumas disposiccedilotildees do PL
ora em comento especialmente no tocante a criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes
natural pelo fato disto se mostrar um requisito essencial para o desenvolvimento da induacutestria
a qual natildeo depende apenas de interessados em ampliar a malha dutoviaacuteria mas tambeacutem de
todo um mercado consumidor jaacute previamente adaptado para utilizar o gaacutes
33 A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS ATRAVEacuteS DO REFORCcedilO
DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL VIGENTE
Os principais oacutebices para uma re-estruturaccedilatildeo juriacutedica do mercado de transporte de
gaacutes natural que atraia novos investimentos se verifica quanto ao regime juriacutedico de outorga a
forma de negociaccedilatildeo do preccedilo do acesso e ao livre acesso da forma como se encontra previsto
na Lei do Petroacuteleo
No tocante ao regime juriacutedico de outorga se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo ambas
apresentam qualidades e defeitos pois se na concessatildeo eacute instituiacutedo um modelo mais
burocratizado dependente de licitaccedilatildeo e com maiores encargos para o concessionaacuterio eacute
disponibilizaccedilatildeo desse gaacutes sect 1o Os contratos referidos no caput deveratildeo prever tambeacutem que o fornecimento de gaacutes natural ao mercado secundaacuterio somente poderaacute ser interrompido para atendimento ao consumidor primaacuterio previamente identificado sect 2o Para todos os efeitos entende-se por mercado secundaacuterio de gaacutes natural o conjunto de consumidores e potenciais consumidores que se dispotildeem a adquirir e utilizar gaacutes natural que I - jaacute tenha sido contratado em mercado primaacuterio mediante compromisso de pagamento independentemente da efetiva retirada II - temporariamente natildeo esteja sendo utilizado pelo consumidor primaacuterio e III - possa ter o fornecimento interrompido sempre que houver a demanda pelo consumidor primaacuterio
148
garantida uma seguranccedila juriacutedica inexistente na autorizaccedilatildeo a qual em contrapartida
determina uma maior celeridade no processo de outorga diminuindo custos para os potenciais
transportadores mas cuja seguranccedila juriacutedica se funda apenas das resoluccedilotildees emitidas pela
ANP que assim como estabelecem um modelo vinculado podem perfeitamente revogar o
mesmo (por criteacuterios de conveniecircncia ou oportunidade) para retornar agrave estrutura claacutessica (que
eacute discricionaacuteria)
Conciliar tais instrumentos eacute essencial para clarificar qual o regime juriacutedico que iraacute
predominar logo neste ponto a alternativa prevista no PL do MME se mostra um risco para
novos investidores pois ao prever a possibilidade de uso tanto da concessatildeo quanto da
autorizaccedilatildeo abre margem para um tratamento discriminatoacuterio entre os agentes do setor por
natildeo se encontrar na proacutepria lei os criteacuterios para a distinccedilatildeo de tais dutos fato este que
relegado agrave regulaccedilatildeo pela ANP poderaacute implicar num risco ainda maior de captura da agecircncia
pela iniciativa privada em face das consideraacuteveis diferenccedilas no processo de delegaccedilatildeo
Deste modo o ideal seria a opccedilatildeo por apenas um tipo de forma de delegaccedilatildeo seja
uma autorizaccedilatildeo vinculada com paracircmetros e requisitos definidos na proacutepria lei ou entatildeo uma
concessatildeo sem configurar um serviccedilo puacuteblico mas que tambeacutem natildeo obrigue o concessionaacuterio
a continuar a prestar o serviccedilo mesmo apoacutes a extinccedilatildeo do contrato
Doravante dentre os projetos analisados verifica-se como o de menor potencial
lesivo ao mercado aquele de origem no Senado Federal que estabelece a concessatildeo a
despeito do fato que sua utilizaccedilatildeo exclusiva iraacute burocratizar ainda mais o acesso dos
investidores
No tocante ao regime tarifaacuterio258 verifica-se que no Brasil por se tratar ainda de uma
induacutestria com desenvolvimento insipiente ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
258 PLS n 22605 art 25 As tarifas aplicaacuteveis ao transporte de gaacutes natural bem como os criteacuterios de caacutelculo e revisatildeo seratildeo fixados em regulamento de forma a I - garantir tratamento natildeo discriminatoacuterio a todos os
149
empresa a melhor forma para evitar barreiras a entrada de novos agentes se daraacute por um
modelo regulado com intervenccedilatildeo direta do ente regulador na formalizaccedilatildeo dos contratos e o
estabelecimento de requisitos preliminares para justificar o valor da tarifa acordada tal qual
realizado no PLS n 2262005
Haacute de se ressaltar que essa forma de intervenccedilatildeo longe de figurar como um atentado
agrave livre iniciativa e a liberdade contratual reflete a importacircncia relegada agrave atividade de
transporte (caracterizada como uma essential facility) e ao fato de que o mercado em questatildeo
natildeo possui caracteriacutesticas minimamente contestaacuteveis para serem deixadas ao livre arbiacutetrio dos
particulares logo a induccedilatildeo por meio de uma forma de regulaccedilatildeo proacute-concorrencial como
estabelecida no PLS n 2262006 se mostra essencial para no futuro ter-se uma estrutura
efetivamente competitiva com maiores agentes econocircmicos atuantes um maior mercado
consumidor e consequumlentemente um maior desenvolvimento das regiotildees beneficiadas fato
esse essencial para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Com relaccedilatildeo ao uacuteltimo ponto relativo ao desenvolvimento do mercado de transporte
configurado na questatildeo do livre acesso o que importa observar para o contexto maior
visualizado nesta pesquisa eacute se este garantiraacute um incremento na concorrecircncia em bases
sustentaacuteveis para a entrada de novos agentes econocircmicos e consequumlentemente para a reduccedilatildeo
dos custos finais da energia que repercutem diretamente no desenvolvimento do mercado e
na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Neste contexto natildeo se pode prescindir do fato que a estrutura do livre acesso figurada
na atividade de transporte soacute eacute capaz de estimular a concorrecircncia ldquoquando existe um mercado
carregadores II - guardar relaccedilatildeo com o tipo de serviccedilo de transporte e grau de eficiecircncia requerido III - garantir rentabilidade adequada ao transportador compatiacutevel com os riscos inerentes agrave atividade de transporte de gaacutes natural IV - garantir o equiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato de concessatildeo V - garantir a seguranccedila e a confiabilidade dos serviccedilos de transporte VI - incentivar o transportador a reduzir custos e ampliar a oferta de capacidade de transporte VII - refletir as alteraccedilotildees dos tributos incidentes sobre as atividades de transporte de gaacutes natural
150
competitivo para o recebimento do gaacutes ou no miacutenimo uma variedade miacutenima de
contratantes para receber o gaacutes transportado pela empresa que vai requerer o livre acessordquo Ou
seja natildeo basta para o carregador ter o direito de utilizar as instalaccedilotildees do transportador para
transportar o gaacutes comprado se ele natildeo possui um comprador final ou entatildeo se este comprador
se limita agraves distribuidoras estaduais em regra vinculadas por elevada participaccedilatildeo societaacuteria agrave
Petrobraacutes259 Uma decorrecircncia loacutegica dos argumentos traccedilados eacute portanto de que ldquotorna-se
complicado incentivar livre concorrecircncia em uma etapa da cadeia tatildeo dependente de mercado
consumidor se a contrapartida eacute um monopoacutelio260
Deste modo a proposta de criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes natural capaz de
garantir maior flexibilidade na negociaccedilatildeo do energeacutetico tal qual idealizado no PL n
66732006 poderaacute servir para o incremento no nuacutemero de consumidores do gaacutes transportado
e justificar a realizaccedilatildeo do livre acesso em bases sustentaacuteveis desde que conciliados os
modais de transporte dutoviaacuterio com o liquefeito (GNL) e comprimido (GNC) os quais
serviriam como base para o crescimento e adaptaccedilatildeo da induacutestria nascente e de um potencial
mercado consumidor
O potencial de crescimento do mercado portanto depende mais da forma como o
fornecimento da energia se daraacute que efetivamente dos consumidores os quais priorizam a
questatildeo do preccedilo do insumo (a niacuteveis competitivos em relaccedilatildeo agraves outras fontes de energia) e
um fornecimento constante sem riscos de interrupccedilotildees Aliado a isso tendo em vista o grau
de desenvolvimento da induacutestria do gaacutes no paiacutes que ainda natildeo conta com um nuacutemero
razoaacutevel de profissionais qualificados e sistemas de fornecimento de bens e serviccedilos para dar
259 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 52 260 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no
151
suporte agraves conversotildees261 em todo o territoacuterio nacional o desenho regulatoacuterio destinado a
fomentar esse mercado secundaacuterio que deveraacute crescer em paralelo aos consumidores
primaacuterios do insumo se mostra essencial para assegurar a seguranccedila e confiabilidade dos
empreendedores privados
Superados estes trecircs pontos verifica-se a necessidade de um acreacutescimo para o PLS n
2262006 dos dispositivos previstos no PL n 66732006 relativo ao mercado secundaacuterio de
gaacutes natural o qual reforccedilaria uma estrutura minimamente competitiva com maior nuacutemero de
consumidores de modo a concretizar a efetiva incidecircncia do princiacutepio constitucional da livre
concorrecircncia (em bases sustentaacuteveis) e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais cujo enquadramento tambeacutem como objetivo constitucional lhe garante precedecircncia
e direciona a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da livre concorrecircncia
A aplicaccedilatildeo instrumental do princiacutepio da livre concorrecircncia subordinado agrave
concretizaccedilatildeo do princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais previsto nos arts 3ordm e 170
da Carta Magna natildeo eacute algo recente no ordenamento juriacutedico brasileiro pois desde a
introduccedilatildeo do direito antitruste (concorrencial) com o Decreto Lei n 869 de 1938 pelo
Ministro da Justiccedila Agamenon Magalhatildees tal disciplina sempre foi focada como um princiacutepio
instrumental sendo haacute eacutepoca destinada agrave proteccedilatildeo da economia popular e atualmente
destinada a assegurar os objetivos constitucionais previstos no art 3ordm da Constituiccedilatildeo
No Brasil portanto a concorrecircncia natildeo eacute um fim em si mesma podendo ser afastada
(como sempre foi feito especialmente ao se priorizar o processo de industrializaccedilatildeo
Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 54 261 Denominados por Alonso de ldquoinduacutestria de bens e serviccedilos preacute e poacutes-vendardquo Cf ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p152
152
verificaacutevel nos governos militares) quando for necessaacuterio para garantir a concretizaccedilatildeo de sua
finalidade maior262
O direito antitruste no Brasil portanto e seu fundamento constitucional o princiacutepio da
livre concorrecircncia se mostra como um instrumento de consecuccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas
desde que voltadas para os objetivos constitucionais e o disposto no caput do art 170 que
prioriza a dignidade da pessoa humana ou seja desde que tenha em uacuteltima instacircncia como
resultado o bem estar dos seus destinataacuterios
Deste modo a introduccedilatildeo da competiccedilatildeo na atividade de transporte de gaacutes natural
especialmente atraveacutes da claacuteusula do livre acesso da forma como encontrada atualmente na
Lei do Petroacuteleo pode representar uma accedilatildeo contraacuteria agrave teleologia constitucional que natildeo tem
a livre concorrecircncia como fim uacuteltimo logo haacute a necessidade de uma re-estruturaccedilatildeo do
modelo institucional vigente cuja adequaccedilatildeo poderaacute ser feita pela aplicaccedilatildeo das melhores
propostas dos projetos de lei em tracircmite quais sejam de um acesso regulado com a outorga
normatizada legalmente a previsatildeo de um mercado secundaacuterio de modo que as estruturas jaacute
consolidadas natildeo reflitam em modelos de condutas anticoncorrenciais por parte do agente
principal (monopolista) e dos potenciais entrantes
A concorrecircncia regulada portanto assume um papel primordial uma vez que influiraacute
natildeo apenas nas estruturas do mercado ou seja na fase preliminar de elaboraccedilatildeo dos contratos
para ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria e de transporte do gaacutes natural mas tambeacutem nas condutas
a serem praticadas sobre a proacutepria infra-estrutura jaacute existente ou seja deve-se observar tanto
um aspecto preventivo quanto repressivo de praacuteticas dissonantes da principiologia
constitucional (especialmente no tocante ao disposto no artigo 173 sect4ordm da CF que trata do
domiacutenio dos mercados eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros)
262 Cf FORGIONE Paula A Os fundamentos do antitruste 2 ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 193
153
Ainda que se trate conforme verificado previamente de uma atividade econocircmica em
sentido estrito alheia aos influxos intervencionistas de uma atividade sujeita ao regime
juriacutedico dos serviccedilos puacuteblicos as caracteriacutesticas peculiares da atividade de transporte de gaacutes
natural demandam tambeacutem um modo de regulaccedilatildeo peculiar adaptado agrave estrutura existente e
capaz de reformulaacute-la para consagrar cada vez mais o bem estar dos destinataacuterios da poliacutetica
puacuteblica do setor tendo como resultado direto a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Um modelo de induacutestria pautado por uma forma de acesso regulado seja para
utilizaccedilatildeo dos dutos existentes para ampliar a malha ou visando a formalizaccedilatildeo de acordos de
interconexatildeo (com dutos novos) se mostra essencial para o desenvolvimento da atividade de
transporte de gaacutes natural no Brasil o qual natildeo pode simplesmente tratar com uma falsa
isonomia um agente monopolista e seus potenciais competidores e simplesmente se abster de
intervir na relaccedilatildeo a qual em casos tais poderaacute ensejar abuso da posiccedilatildeo dominante de modo
a implicar numa forma de negociaccedilatildeo verticalizada (e natildeo horizontalizada) com a imposiccedilatildeo
de condiccedilotildees abusivas pelo monopolista ou o que se verifica menos grave pela formaccedilatildeo de
parcerias com este de modo a natildeo procurar questionar o seu domiacutenio ensejando uma falsa
estrutura concorrencial que natildeo implicaraacute na diversidade de escolha do produto ofertado nem
na busca pela melhoria tecnoloacutegica ou de melhor preccedilo o que em uacuteltima instacircncia resultaraacute
em perdas para o bem-estar dos destinataacuterios do produto natildeo implicando na reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
As desigualdades regionais natildeo podem mais ser tratadas no Brasil como um estaacutegio
preliminar ao processo de desenvolvimento como se pelo simples crescimento econocircmico das
regiotildees as diferenccedilas entre elas fosse diminuir Tal forma de raciociacutenio no Brasil se mostrou
totalmente equivocada263
263 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 63
154
O fato eacute que para que se opere no paiacutes um modelo de desenvolvimento que beneficie
todos os entes federados faz-se necessaacuterio um planejamento puacuteblico de modo a que os
investimentos natildeo sejam concentrados unicamente nas regiotildees mais atrativas mas tambeacutem
naquelas que pelo seu potencial possam tambeacutem vir a se tornar importantes centros
consumidores do contraacuterio o processo de crescimento econocircmico serviraacute unicamente para
acentuar a concentraccedilatildeo regional de renda264
Assim como o processo de industrializaccedilatildeo brasileiro optou por beneficiar
determinadas regiotildees em detrimento de outras independente dos criteacuterios utilizados para se
realizar tal tratamento discriminatoacuterio o fato eacute que natildeo se pode mais esperar apenas pelo
Estado para que este volte seu interesse para as regiotildees menos favorecidas O perfil estatizante
e intervencionista do Estado brasileiro teve seu crepuacutesculo com o regime militar
O que se pode esperar dentro da nova estrutura estatal desenhada para figurar mais
como um interventor indireto um fomentador de poliacuteticas puacuteblicas que gerem o interesse da
iniciativa privada para realizar investimentos eacute de que a poliacutetica arquitetada para o setor em
questatildeo que eacute da energia procure considerar o Brasil em sua totalidade elaborando um
projeto nacional de desenvolvimento onde o marco regulatoacuterio para o gaacutes natural assume
importante funccedilatildeo
Seraacute por meio primeiramente do estabelecimento de regras estaacuteveis e realistas para a
conduta dos agentes econocircmicos na induacutestria do gaacutes natural que esta poderaacute se inserir no
contexto maior da poliacutetica energeacutetica nacional como uma relevante alternativa para a
interligaccedilatildeo das diferentes regiotildees do paiacutes Para tanto a observacircncia dos princiacutepios
constitucionais da ordem econocircmica se fazem imprescindiacuteveis de modo a prevenir possiacuteveis
264 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 67
155
discussotildees acerca da legalidade e constitucionalidade dos regramentos normativos expedidos
tanto pelo legislador quanto pela agecircncia reguladora
Um outro momento seraacute o do necessaacuterio fomento por parte do Estado tal qual feito
no Rio Grande do Norte via subvenccedilotildees fiscais para que se viabilize a formaccedilatildeo de um
mercado consumidor do gaacutes a ser transportado pois soacute assim a ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria
se mostraraacute economicamente viaacutevel
Deste modo o Estado estaraacute atuando em todas as suas novas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo
incentivo e planejamento (CF art 174 caput) assegurando agrave agecircncia reguladora do setor em
consonacircncia com o Poder Executivo a fiscalizaccedilatildeo das atividades relacionadas ao gaacutes natural
incentivando a entrada de novos competidores tal qual idealizado na Carta Magna e no
projeto de Lei do Gaacutes n 22605 e planejando o desenvolvimento das regiotildees destinataacuterias da
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria que dependeraacute para tanto natildeo apenas da construccedilatildeo de novos
gasodutos mas tambeacutem de induacutestrias residecircncias e empreendimentos comerciais adaptados
para o consumo deste energeacutetico
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
O Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo brasileira vinculou a
iniciativa privada ao seu projeto de desenvolvimento da sociedade evoluccedilatildeo esta que perpassa
natildeo pela modernizaccedilatildeo das estruturas jaacute existentes mas pela sua transformaccedilatildeo O
desenvolvimento natildeo eacute um processo gradual e espontacircneo pelo qual passa a sociedade este
tipo de mentalidade caracteriacutestico de uma concepccedilatildeo liberal neoclaacutessica eacute inaplicaacutevel ao
ordenamento juriacutedico paacutetrio Logo natildeo eacute o mercado que conduz o desenvolvimento a ele soacute
podem ser atribuiacutedas as qualidades de modernizaccedilatildeo e crescimento de suas proacuteprias
estruturas poreacutem para se alcanccedilar os objetivos almejados pela Carta Magna necessita-se de
156
uma atuaccedilatildeo planejadora do Estado capaz de induzir comportamentos atraveacutes de uma poliacutetica
econocircmica que atraia os agentes econocircmicos
Segundo Grahan Meadows265 qualquer economia eacute um mosaico de pequenas
economias logo poliacuteticas regionais fomentam o crescimento das pequenas economias que
somadas elevam a economia global O mesmo raciociacutenio pode ser aplicado agraves diferentes
regiotildees do Brasil as quais natildeo podem ser consideradas no que possuem de igual mas sim
quanto as suas peculiaridades potencialidades e dificuldades Um dos objetivos das poliacuteticas
regionais portanto deve ser a diminuiccedilatildeo da diferenccedila entre as regiotildees ricas e pobres
acelerando o crescimento das mais pobres para alcanccedilar as mais ricas (ou seja estabelecendo
como prioridade as regiotildees menos favorecidas com o processo de industrializaccedilatildeo e de
concentraccedilatildeo de riquezas gerada pelo sistema capitalista adotado) Esse tipo de praacutetica soacute
pode ser feito de modo sustentaacutevel se for realizado em cooperaccedilatildeo com o mercado pois natildeo
haacute sustentabilidade de crescimento que entre em choque com o mercado266
Doravante saber se o modelo proposto pelo projeto de Lei do Gaacutes caso aprovado na
versatildeo final redigida pela Comissatildeo de Infra-Estrutura do Senado iraacute garantir tais desideratos
(a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais) vai depender especialmente da forma como seratildeo realizadas as delegaccedilotildees pois eacute
neste aspecto que reside a maior fragilidade do projeto ao estabelecer um regime mais seguro
(poreacutem excessivamente burocraacutetico) dependente de licitaccedilatildeo (apesar do que a lei em questatildeo
natildeo prevecirc a obrigatoriedade da universalizaccedilatildeo do acesso nem a modicidade tarifaacuteria mesmo
utilizando a concessatildeo como instrumento para delegaccedilatildeo da atividade) Espera-se que tal qual
realizado nas contrataccedilotildees pela Petrobraacutes o modelo simplificado proposto no projeto de Lei
do Gaacutes efetivamente garanta maior celeridade ao processo
265 Em palestra proferida na UFRN sobre desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia em 27 de novembro de 2007
157
Todavia no tocante agrave questatildeo do livre acesso e ao estabelecimento de um
procedimento regulado (e natildeo negociado) de contrataccedilatildeo jaacute se pode antecipar que para as
caracteriacutesticas do mercado brasileiro as propostas de mudanccedila se mostram bem mais
beneacuteficas de modo que a intervenccedilatildeo regulatoacuteria sobre os agentes econocircmicos especialmente
para mercados ainda natildeo maduros submetidos a uma situaccedilatildeo de monopoacutelio natural garantiraacute
um miacutenimo de tratamento isonocircmico natildeo verificaacutevel na praacutetica
O Estado como agente ldquonormalizadorrdquo da atividade econocircmica seja esta prestada em
forma de concessatildeo (serviccedilos puacuteblicos) ou autorizaccedilatildeo (atividades econocircmicas em sentido
estrito) bem como pela atuaccedilatildeo direta da iniciativa privada em setores que natildeo demandem
qualquer delegaccedilatildeo estatal precisa garantir desde a origem (teoria da insipiecircncia267) uma
praacutetica harmonizada com o interesse puacuteblico268 daiacute a importacircncia da regulaccedilatildeo para servir
como balanccedila dos interesses contrapostos e de aplicaccedilatildeo da capacidade normativa necessaacuteria
para estabelecer como se deveraacute agir no mercado
Tem-se na verdade natildeo um Estado regulador pois o ideal da regulaccedilatildeo eacute iacutensito a
qualquer modelo estatal logo natildeo representa uma caracteriacutestica distintiva ao mesmo mas um
Estado Desenvolvimentista cujo escopo maior eacute a garantia do desenvolvimento para sua
populaccedilatildeo fato este que para ser alcanccedilado no Brasil depende da concretizaccedilatildeo de poliacuteticas
estatais voltadas a tal finalidade
266 MEADOWS Grahan Desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia Palestra proferida na Universidade Federal do Rio Grande do Norte em 27 de novembro de 2007 267 Uma das linhas de atuaccedilatildeo do direito da concorrecircncia positivadas na lei n 888494 eacute a da prevenccedilatildeo contra infraccedilotildees agrave ordem econocircmica (art 1ordm caput) logo a teoria da insipiecircncia se trata justamente da fiscalizaccedilatildeo das estruturas de mercado desde sua origem como forma de prevenir a criaccedilatildeo e crescimento desmesurado de monopoacutelios ou de modelos imperfeitos de mercado como estruturas oligopoliacutesticas ou com elevadas barreiras agrave entrada 268 Por tratar-se de um termo juriacutedico indeterminado a expressatildeo ldquointeresse puacuteblicordquo se mostra variaacutevel e cambiante de acordo com a ideologia dominante do Governo responsaacutevel pela sua elaboraccedilatildeo pois assim como os serviccedilos puacuteblicos as prioridades que terminam por inserir as atividades dentro de tais expressotildees se modificam com o tempo e ateacute com o proacuteprio modelo de Estado (liberal social ldquoreguladorrdquo) Daiacute natildeo ser possiacutevel traccedilar de imediato o que seja interesse puacuteblico poreacutem indiretamente pode-se inferir tal caracteriacutestica das atividades sujeitas ao regime de concessatildeo para sua delegaccedilatildeo pois refletem desta maneira um grau maior de importacircncia e prioridade por parte da Administraccedilatildeo Puacuteblica
158
A normalizaccedilatildeo a ser praticada pelo Estado se apresenta portanto em um momento
preliminar de planejamento e consequumlentemente normatizador para posteriormente regular
a estrateacutegia traccedilada fiscalizando os agentes envolvidos induzindo comportamentos
sancionando abusos tudo com a meta maior de garantir a concretizaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas
Sob a eacutegide da Carta Magna a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
como ferramenta do planejamento para um desenvolvimento nacional equilibrado assumiu
um relevo iacutempar pois natildeo mais a eficiecircncia econocircmica preconizada pelas empresas poderaacute
arbitrar a tomada de decisotildees sobre quando onde e como investir mas sim o planejamento
voltado ao desenvolvimento nacional equilibrado o qual precisa de energia para a consecuccedilatildeo
da universalizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos puacuteblicos mateacuteria prima esta que pode ser
reforccedilada com a inserccedilatildeo do gaacutes natural como alternativa agraves fontes jaacute existentes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais nos termos dos artigos 3ordm III e 43ordm da
Constituiccedilatildeo Federal depende claramente de um planejamento nacional equilibrado e
integrado com uma normatizaccedilatildeo proacutepria capaz de estabelecer as condiccedilotildees para integraccedilatildeo
das regiotildees em desenvolvimento (notadamente a Norte e Nordeste) e os incentivos a serem
concedidos para atrair os investimentos privados necessaacuterios (CF art 43 sect2ordm)
Natildeo se pode esperar por uma iniciativa universalizadora e descompromissada com os
lucros por parte do empresariado nacional e internacional Faz-se necessaacuterio tornar atrativo e
potencialmente viaacutevel a curto meacutedio e longo prazos os investimentos que o Poder Puacuteblico
espera que sejam feitos pelos particulares
Em mateacuteria de transporte de gaacutes natural esse tipo de raciociacutenio deve ser seguido agrave risca
pelo Estado pois se trata de um empreendimento capital-intensivo de elevadiacutessimos custos
fixos com consideraacuteveis barreiras agrave entrada e que se apresenta como uma atividade meio
instrumental para todas as outras que efetivamente geram pesados lucros
159
A concepccedilatildeo da atividade de transporte como um bem de acesso assume relevacircncia
exatamente sob um contexto do direito agrave energia como corolaacuterio do desenvolvimento nacional
e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O transporte da energia por se verificar como o maior gargalo para a universalizaccedilatildeo
do acesso desta aos consumidores e usuaacuterios finais se reveste de importacircncia imprescindiacutevel
para o fomento das induacutestrias de base e todo o restante das atividades econocircmicas existentes
logo sua elevaccedilatildeo a elemento essencial para a concretizaccedilatildeo das metas do planejamento
econocircmico estatal se mostra indiscutiacutevel
Uma das formas de se garantir tal desiderato conforme mencionado previamente se
daacute por meio de uma poliacutetica de fomento agrave conversatildeo das induacutestrias tal qual realizada no
Estado do Rio Grande do Norte fato este que implicaraacute na viabilizaccedilatildeo da ampliaccedilatildeo da
extensatildeo da malha dutoviaacuteria (que por se tratar de uma induacutestria de rede sem a
obrigatoriedade de universalizaccedilatildeo do acesso por natildeo ser formalmente considerada como um
serviccedilo publico soacute se mostraria viaacutevel com a existecircncia de um relevante mercado consumidor
potencial do insumo gaacutes natural)
A inexistecircncia de um mercado secundaacuterio bem como dos proacuteprios consumidores
primaacuterios do energeacutetico (notadamente a induacutestria de base) nas regiotildees de menor
industrializaccedilatildeo dependeraacute todavia de um tratamento diferenciado por parte do Governo
Federal o qual tal qual realiza por meio das Parcerias Puacuteblico Privadas nas chamadas
ldquoconcessotildees patrocinadasrdquo onde o concessionaacuterio natildeo apenas eacute remunerado com a tarifa
cobrada do usuaacuterio mas tambeacutem por uma contraprestaccedilatildeo do Poder Concedente a fim de
diluir os riscos da atividade o mesmo procedimento poderia ser aplicado na atividade de
transporte de gaacutes natural
Uma das maneiras de se reduzir o risco do empreendimento que eacute essencialmente
privado (atividade econocircmica em sentido estrito) jaacute foi proposto pelo proacuteprio ente
160
regulador269 atraveacutes do uso da Conta de Desenvolvimento Energeacutetico ndash CDE270 criada pelo
Artigo nordm 13 da Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 que asseguraria uma garantia miacutenima de
receita de modo a ateacute mesmo viabilizar a reduccedilatildeo do valor final do preccedilo pelo transporte o
qual natildeo eacute obrigado a obedecer ao princiacutepio da modicidade tarifaacuteria (que soacute vale para os
serviccedilos puacuteblicos)
As soluccedilotildees portanto existem satildeo juriacutedica e economicamente viaacuteveis nem
representam qualquer revoluccedilatildeo no tratamento regulatoacuterio da questatildeo fato este essencial pela
relevacircncia que a seguranccedila juriacutedica representa para tais empreendimentos logo o que se
espera na conclusatildeo deste trabalho eacute que sejam aperfeiccediloadas as ideacuteias e projetos jaacute
existentes por se mostrarem viaacuteveis e consentacircneos com as peculiaridades regionais do paiacutes
269 AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP Organizaccedilatildeo da induacutestria brasileira de gaacutes natural e abrangecircncia de uma nova legislaccedilatildeo Rio de Janeiro Nota teacutecnica marccedilo de 2004 Disponiacutevel em httpwwwanpgovbr p 12 270 De acordo com a Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 a Conta de Desenvolvimento Energeacutetico (CDE) teraacute como objetivo ldquo() O desenvolvimento energeacutetico dos Estados e a competitividade de energia produzida a partir de fontes eoacutelica pequenas centrais hidreleacutetricas biomassa gaacutes natural e carvatildeo mineral nacional nas aacutereas atendidas pelos sistemas interligados promover a universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e garantir recursos para atendimento agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade da tarifa de fornecimento de energia eleacutetrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda devendo seus recursos se destinar agraves seguintes utilizaccedilotildees
I ndash para a cobertura do custo de combustiacutevel de empreendimentos termeleacutetricos que utilizem apenas carvatildeo mineral nacional em operaccedilatildeo ateacute 6 de fevereiro de 1998 e de usinas enquadradas no sect 2ordm do art 11 da Lei nordm 9648 de 27 de maio de 1998 situados nas regiotildees abrangidas pelos sistemas eleacutetricos interligados e do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural a serem implantados para os Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo existia o fornecimento de gaacutes natural canalizado observadas as seguintes limitaccedilotildees
a) no pagamento do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural devem ser deduzidos os valores que forem pagos a tiacutetulo de aplicaccedilatildeo do sect 7ordm deste artigo
V ndash para a promoccedilatildeo da universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e para garantir recursos agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade tarifaacuteria para a subclasse baixa renda assegurado nos anos de 2004 2005 2006 2007 e 2008 percentuais miacutenimos da receita anual da CDE de quinze por cento dezessete por cento vinte por cento vinte e cinco por cento e trinta por cento respectivamente para utilizaccedilatildeo na instalaccedilatildeo de transporte de gaacutes natural previsto no inciso I deste artigo
sect 7ordm Para fins de definiccedilatildeo das tarifas de uso dos sistemas de transmissatildeo e distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica considerar-se-aacute integrante da rede baacutesica de que trata o art 17 da Lei nordm 9074 de 7 de julho de 1995 as instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural necessaacuterias ao suprimento de centrais termeleacutetricas nos Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo exista fornecimento de gaacutes natural canalizado ateacute o limite do investimento em subestaccedilotildees e linhas de transmissatildeo equivalentes que seria necessaacuterio construir para transportar do campo de produccedilatildeo de gaacutes ou da fronteira internacional ateacute a localizaccedilatildeo da central a mesma energia que ela eacute capaz de produzir no centro de carga na forma da regulamentaccedilatildeo da Aneel
sect 9ordm O saldo dos recursos da CDE eventualmente natildeo utilizados em cada ano no custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural seraacute destinado agrave mesma utilizaccedilatildeo no ano seguinte somando-se agrave receita anual do exerciacutecio
161
de modo a assegurar a reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento
sustentaacutevel constitucionalmente legitimado
REFEREcircNCIAS
JURISPRUDEcircNCIA
BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Direta de
Inconstitucionalidade n 1923 Lei 963798 Organizaccedilotildees Sociais (Transcriccedilotildees) Relator
para o acoacuterdatildeo Min Eros Grau voto-vista Min Gilmar Mendes O Min Gilmar Mendes em
voto-vista nesta assentada tambeacutem indeferindo a liminar asseverou que a Lei 963798
institui um programa de publicizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos natildeo exclusivos do Estado
transferindo-os para a gestatildeo desburocratizada a cargo de entidades de caraacuteter privado e
portanto submetendo-os a um regime mais flexiacutevel dinacircmico e eficiente Ressaltou que a
busca da eficiecircncia dos resultados mediante a flexibilizaccedilatildeo de procedimentos justifica a
implementaccedilatildeo de um regime especial regido por regras que respondem a racionalidades
proacuteprias do direito puacuteblico e do direito privado Registrou ademais que esse modelo de
162
gestatildeo puacuteblica tem sido adotado por diversos Estados-membros e que as experiecircncias
demonstram que a Reforma da Administraccedilatildeo Puacuteblica tem avanccedilado de forma promissora
Acompanharam os fundamentos acrescentados pelo Min Gilmar Mendes os Ministros Celso
de Mello e Sepuacutelveda Pertence O Min Eros Grau tendo em conta a forccedila dos fatos e da
realidade trazida no voto do Min Gilmar Mendes mas sem aderir agraves razotildees de meacuterito deste
reformulou o voto proferido na sessatildeo de 222007 Vencidos o Min Joaquim Barbosa que
deferia a cautelar para suspender a eficaacutecia dos artigos 5ordm 11 a 15 e 20 da Lei 963798 e do
inciso XXIV do artigo 24 da Lei 866693 com a redaccedilatildeo dada pelo art 1ordm da Lei 964898 o
Min Marco Aureacutelio que tambeacutem deferia a cautelar para suspender os efeitos dos artigos 1ordm
5ordm 11 a 15 17 e 20 da Lei 963798 bem como do inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na
redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei 964898 e o Min Ricardo Lewandowski que deferia a cautelar
somente com relaccedilatildeo ao inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei
964898
ENTIDADE COLETIVA
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COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes
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de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006
MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao
mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes
natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-
Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006
SILVA Anderson Souza Regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes natural no contexto da reforma
do papel do Estado no domiacutenio econocircmico e o livre acesso na atividade de transporte de
gaacutes natural Dissertaccedilatildeo de mestrado apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em
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EVENTOS CIENTIacuteFICOS
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COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de
transporte no Brasil In Rio Oil and Gas Expo and Conference Anais Rio de Janeiro 2006
MAEDOWS Grahan Desenvolvimento Regional na Uniatildeo Europeacuteia Palestra proferida na
Universidade Federal do Rio Grande do Norte em 27112007
MATHIAS Melissa Cristina Pinto Pires Consolidaccedilatildeo da induacutestria mundial de gaacutes
natural In Rio Oil and Gas Expo and Conference Anais Rio de Janeiro 2006
JORNAIS
CUNHA Simone Gargalo energeacutetico freia investimentos da Vale FOLHA DE SAtildeO
PAULO Satildeo Paulo clipping 30 de maio de 2007 Disponiacutevel em
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PUBLICACcedilOtildeES ELETROcircNICAS
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176
APEcircNDICE
QUADRO 1
Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 116 Disponiacutevel em lthttpwwwepegovbrgt acesso
em
01022008
A) Modelo esquemaacutetico de induacutestria verticalmente integrada271
271 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 1
177
Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 1
PRODUTOR TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
____________CONSUMIDOR FINAL
---------------------agraveCONSUMIDOR
FINAL
Empresa verticalmente integrada ________________ Transporte
Exemplo Gazprom - Ruacutessia --------------------agraveComercializaccedilatildeo
178
B) Modelo esquemaacutetico de induacutestria parcialmente integrada com concorrecircncia da
produccedilatildeo272 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 2
272 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 7
179
PRODUTOR A----------
---agraveagraveagraveagrave
_____________________
PRODUTOR B
--------------------------------
---agraveagraveagraveagrave
____________________
TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
-----------agraveagraveagraveagrave
_______ CONSUMIDOR
FINAL
PRODUTOR C
--------------------------------
--agraveagraveagraveagrave
____________________
Empresa parcialmente integrada
----------------------------------agraveagraveagraveagrave Comercializaccedilatildeo
_______________________ Transporte de gaacutes natural
180
C) Modelo esquemaacutetico de induacutestria sem exclusividade de uma transportadora e com
diversos compradores273 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 3
273 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p10
181
Pode-se ainda separar tal quadro com o fim de simplificar o nuacutemero de operaccedilotildees
realizadas em dois outros menores mas que refletem o grau de interaccedilatildeo entre os agentes
econocircmicos envolvidos conforme se verifica na paacutegina seguinte
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Atacadista
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
182
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado atacadista de
gaacutes274
D) Modelo esquemaacutetico de uma induacutestria totalmente desverticalizada e com alto grau de
competiccedilatildeo275 Relacionado ao subtoacutepico 22
274 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro
Intermediaacuterios Transportadora
Distribuidora Produtores
Distribuidora Pequenos consumidores finais
Produtores Grandes consumidores finais Transportadore
s
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado varejista de gaacutes livre acesso na distribuiccedilatildeo
183
Modelo 4
Interciecircncia 2005 p 11 275 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 19
184
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Spot
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
185
E) Estrutura da induacutestria do gaacutes natural atualmente existente no Brasil276
276 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 80
186
QUADRO RELATIVO AgraveS REFEREcircNCIAS REALIZADAS NO CAPIacuteTULO 3
Novos produtores
Petrobras
Novos produtores
Transpetro Dutos submetidos ao livre acesso art 58 da lei do petroacuteleo
Distribuidoras estaduais
Consumidores finais
Mercado apoacutes a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio e agrave publicaccedilatildeo da lei nordm 947897
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural
187
Verifica-se com base em projeccedilotildees da Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE
elaboradas para o Plano Decenal de Expansatildeo de Energia 2007-2016 - PDE277 do Ministeacuterio
de Minas e Energia que o consumo industrial ainda se verificaraacute como o mais relevante em
dados absolutos apesar da porcentagem de expansatildeo dos setores comercial e residencial em
comparaccedilatildeo proporcional se mostrar consideravelmente maior
Mapa do grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos no sul dos Estados Unidos da Ameacuterica
Fonte lthttpwwwplattscomgt
277 Fonte Plano decenal de expansatildeo de energia 20072016 Ministeacuterio de Minas e Energia Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energeacutetico Brasiacutelia MME 2007 p 75 76 Disponiacutevel em
188
Mapa que mostra os gasodutos brasileiros existentes em fase de implantaccedilatildeo e os projetos de
expansatildeo da malha Observe-se o grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos existentes na Argentina
Paraguai e Boliacutevia Fonte httpwwwanpgovbr
wwwmmegovbr Acesso em 010108
189
Mapa que apresenta apenas os gasodutos brasileiros jaacute em operaccedilatildeo e alguns em fase de
construccedilatildeo Observe-se a falta de integraccedilatildeo entre as regiotildees bem como a tendecircncia em
priorizar a faixa litoracircnea
190
Formas e prioridades no uso do gaacutes natural no Brasil
Livros Graacutetis( httpwwwlivrosgratiscombr )
Milhares de Livros para Download Baixar livros de AdministraccedilatildeoBaixar livros de AgronomiaBaixar livros de ArquiteturaBaixar livros de ArtesBaixar livros de AstronomiaBaixar livros de Biologia GeralBaixar livros de Ciecircncia da ComputaccedilatildeoBaixar livros de Ciecircncia da InformaccedilatildeoBaixar livros de Ciecircncia PoliacuteticaBaixar livros de Ciecircncias da SauacutedeBaixar livros de ComunicaccedilatildeoBaixar livros do Conselho Nacional de Educaccedilatildeo - CNEBaixar livros de Defesa civilBaixar livros de DireitoBaixar livros de Direitos humanosBaixar livros de EconomiaBaixar livros de Economia DomeacutesticaBaixar livros de EducaccedilatildeoBaixar livros de Educaccedilatildeo - TracircnsitoBaixar livros de Educaccedilatildeo FiacutesicaBaixar livros de Engenharia AeroespacialBaixar livros de FarmaacuteciaBaixar livros de FilosofiaBaixar livros de FiacutesicaBaixar livros de GeociecircnciasBaixar livros de GeografiaBaixar livros de HistoacuteriaBaixar livros de Liacutenguas
Baixar livros de LiteraturaBaixar livros de Literatura de CordelBaixar livros de Literatura InfantilBaixar livros de MatemaacuteticaBaixar livros de MedicinaBaixar livros de Medicina VeterinaacuteriaBaixar livros de Meio AmbienteBaixar livros de MeteorologiaBaixar Monografias e TCCBaixar livros MultidisciplinarBaixar livros de MuacutesicaBaixar livros de PsicologiaBaixar livros de QuiacutemicaBaixar livros de Sauacutede ColetivaBaixar livros de Serviccedilo SocialBaixar livros de SociologiaBaixar livros de TeologiaBaixar livros de TrabalhoBaixar livros de Turismo
Catalogaccedilatildeo da Publicaccedilatildeo na Fonte UFRN Biblioteca Setorial do CCSA Divisatildeo de Serviccedilos Teacutecnicos
Leite Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha
O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha Leite - Natal 2008
188 f
Orientador Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier
Dissertaccedilatildeo (Mestrado em Direito) Universidade Federal do Rio Grande do Norte Centro de Ciecircncias Sociais Aplicadas Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito
1 Direito - Tese 2 Desenvolvimento - Tese 3 Desigualdades regionais - Tese 4 Gaacutes natural ndash Tese 5 Integraccedilatildeo energeacutetica ndash Tese I Xavier Yanko Marcius de Alencar II Universidade Federal do Rio Grande do Norte III Tiacutetulo
2 RNBSCCSA CDU 34 (81) (0433)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIEcircNCIAS SOCIAIS APLICADAS - CCSA
PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM DIREITO - PPGD CURSO DE MESTRADO EM DIREITO
PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS EM DIREITO DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
PRH-ANPMCT Nordm 36
A dissertaccedilatildeo ldquoO princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes naturalrdquo foi avaliada e aprovada pela Comissatildeo Examinadora formada pelos professores
Natal 24 de julho de 2008
COMISSAtildeO EXAMINADORA
Presidente ________________________________________________
Prof Dr Yanko Marcius de Alencar Xavier ndash Orientador UFRN
Membro externo
________________________________________________
Prof Dra Yara Maria Pereira Gurgel UNP
Membro
________________________________________________
Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila UFRN
_________________________________________
Coordenador do PPGD Prof Dr Vladimir da Rocha Franccedila
AGRADECIMENTOS
Neste momento jaacute no crepuacutesculo de uma longa jornada que talvez tenha durado ateacute
mais que o devido repleta de descobertas alegrias frustraccedilotildees idas e vindas posso dizer que
todo esse periacuteodo foi de grande valia pessoal No momento em que escrevo tais linhas me
encontro a talvez pouco menos de duas semanas para a defesa de uma ideacuteia surgida no
decorrer do proacuteprio curso a qual por longas noites e dias me tirou a tranquumlilidade e paz de
espiacuterito mas que tambeacutem foi causa de imensa alegria e satisfaccedilatildeo seja por procurar abordar
ideacuteias aparentemente tatildeo diacutespares ou entatildeo pela constataccedilatildeo de ao final ter sido possiacutevel
confirmar sua proacutepria viabilidade A persistecircncia para continuar neste caminho contudo natildeo
pode ser dedicada apenas ao proacuteprio autor que ora traccedila essas linhas mas tambeacutem ao seu
orientador professor Yanko Marcius de Alencar Xavier que no iniacutecio do curso chancelou a
mudanccedila de tema com reservas eacute verdade (pois natildeo sabia ateacute entatildeo se tal assunto seria capaz
de ensejar uma dissertaccedilatildeo de mestrado) mas que ainda assim acreditou quando talvez
ningueacutem mais acreditaria e agora caacute estamos
O desenvolvimento de uma dissertaccedilatildeo eacute bem verdade natildeo pode nunca ser tratado
como fruto do trabalho solitaacuterio do seu autor analisar desta forma seria desconsiderar as
pequenas e grandes contribuiccedilotildees todas fundamentais para contribuir na elaboraccedilatildeo do texto
final que agora se apresenta para debate Merecem referecircncia portanto pela contribuiccedilatildeo
realizada seja pelo exemplo ou entatildeo pela literal ajuda na discussatildeo (e correccedilatildeo) de ideacuteias as
seguintes pessoas Rafael Galvatildeo Hirdan Katarina Oswalter de Andrade Anderson Souza
Faacutebio Bezerra Sofia Zanforlin Joseacute Carlos Zanforlin Vladimir Jahyr Otaciacutelio Fabiano
Mendonccedila Liacutegia Apresentaccedilatildeo que seja ainda na fase da elaboraccedilatildeo do projeto de dissertaccedilatildeo
ou entatildeo jaacute durante o curso e apoacutes o teacutermino do periacuteodo de aulas com o auxiacutelio no plano
administrativo ou entatildeo atraveacutes da leitura e correccedilatildeo de umas das vaacuterias versotildees preliminares
do presente texto contribuiacuteram para sua formaccedilatildeo Por fim em face de todo o apoio moral e
financeiro que me sustentou atraveacutes desses dois longos anos de vida franciscana mas
extremamente rica em todos os outros aspectos aos meus pais e minha avoacute sem poder deixar
de lado o suporte fornecido pela AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL
E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP pela bolsa fornecida que sempre me auxiliaram na conclusatildeo
desta empreitada A todos meu mais sincero obrigado
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha O princiacutepio constitucional da reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o transporte de gaacutes natural 2008 188 p Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito Universidade Federal do Rio Grande do Norte
RESUMO
Em um paiacutes de dimensotildees continentais como o Brasil tem-se como um dos principais
desafios para o seu crescimento econocircmico a questatildeo logiacutestica relativa agrave capacidade de
suprimento de demanda energeacutetica Vive-se atualmente a era da defesa do meio ambiente e
neste novo contexto de priorizaccedilotildees passa-se pela busca da substituiccedilatildeo da matriz energeacutetica
seja pela necessidade decorrente dos altos custos do petroacuteleo no plano internacional (e da
finitude das reservas) como tambeacutem pelo grave desgaste ecoloacutegico por ele gerado Essa
tentativa de substituiccedilatildeo precisa de soluccedilotildees focadas na realidade nacional num plano
estrateacutegico de desenvolvimento a longo prazo e na anaacutelise da viabilidade juriacutedico-econocircmica
da sua realizaccedilatildeo Buscar-se-aacute neste estudo sem descurar de uma anaacutelise econocircmica de
fundo verificar a legitimidade juriacutedica da opccedilatildeo pelo gaacutes natural como novo protagonista do
desenvolvimento nacional (em substituiccedilatildeo ao petroacuteleo) e a necessaacuteria induccedilatildeo a ser exercida
pelo direito via uma poliacutetica econocircmica voltada estritamente para tal fato como agente
modificador dessa realidade O estudo portanto estaraacute voltado sempre no plano
constitucional subordinado aos princiacutepios da ordem econocircmica e da busca pela reduccedilatildeo das
desigualdades regionais que devem permear a elaboraccedilatildeo do plano de desenvolvimento
Procurar-se-aacute demonstrar ao final a viabilidade juriacutedica do empreendimento sintonizada em
criteacuterios jus-econocircmicos e tambeacutem que na induacutestria do gaacutes natural a regulaccedilatildeo do seu setor
de transporte exerce importacircncia crucial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional natildeo apenas por
se tratar tal atividade de uma induacutestria de rede ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
uacutenica empresa mas tambeacutem pelo perfil competitivo ou cooperativo a ser priorizado quando se
for desenvolver o planejamento econocircmico do setor (tanto a poliacutetica de investimentos quanto
agraves proacuteprias regras que submeteratildeo os agentes econocircmicos privados)
Palavras-chave desenvolvimento reduccedilatildeo das desigualdades regionais transporte de gaacutes
natural integraccedilatildeo energeacutetica nacional
LEITE Faacutebio Augusto de Castro Cavalcanti Montanha The constitutional principle of
regional inequalities reduction and the natural gaacutes transport 2008 188 p Work Post-
graduate Program in Law Federal University of Rio Grande do Norte
ABSTRACT
In a country of continental dimensions as Brazil one of the top challenges to its economic
growth is the logistic related to energetical demand supply We live now in the era of
environmental protection and in this new context of priorizations it passes trough the search
for alternative energies for the energetic matrix due the petroleum elevated costs in the global
market (and its finitude) but also due its pollution over the environment This attempt of
substitution needs solutions related to the national reality into a national long term
developing plan and based at a juridical-economic analysis of its realization This study will
look for also based in an economical analysis the juridical legitimity of choosing natural gas
as the new protagonist of national economic growth (as a substitute of petroleum) and the
necessary boost that must be done by law based on an economic policy focused strictly for
that fact as a modifying agent of this reality This study therefore will always be turned to a
constitutional aspect respecting the principles of economic order and the goal of reducing
regional inequalities which must influence the making off of a developing plan At the end it
will try to demonstrate the juridical viability of such undertaking tuned in jus-economical
criteria Another goal is related to the analysis of the natural gas industry due the regulation
of its transport has a major importance for national energetic integration not only because this
activity be characterized as a net industry still under control of a natural monopoly but also
because the competitive or cooperative profile that should be priorized at the beginning of the
economic planning for this activity (such as investment policies and its own rules that will
submit private agents)
Keywords development regional inequalities reduction natural gas transport national
energetic integration
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADIN ndash ACcedilAtildeO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
ANP ndash AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS
BEN ndash BALANCcedilO ENERGEacuteTICO NACIONAL
BNDES ndash BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO E SOCIAL
BOE ndash BARRIL DE OacuteLEO EQUIVALENTE
CADE ndash CONSELHO ADMINSITRATIVO DE DEFESA ECONOcircMICA
CEPAL - COMISSAtildeO ECONOcircMICA PARA AMEacuteRICA LATINA E O CARIBE
CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL DE 1988
EMBRAPA ndash EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUAacuteRIA
EPE ndash EMPRESA DE PESQUISA ENERGEacuteTICA
GASPETRO ndash PETROBRAacuteS GAacuteS SA
GNC ndash GAacuteS NATURAL COMPRIMIDO
GNL ndash GAacuteS NATURAL LIQUEFEITO
OCDE ndash ORGANIZACcedilAtildeO PARA COOPERACcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO
ECONOcircMICO
ONU ndash ORGANIZACcedilAtildeO DAS NACcedilOtildeES UNIDAS
OPEP ndash ORGANIZACcedilAtildeO DOS PAIacuteSES EXPORTADORES DE PETROacuteLEO
PDE ndash PLANO DECENAL DE EXPANSAtildeO DE ENERGIA2007-2016
PETROBRAacuteS ndash PETROacuteLEO BRASILEIRO SA
PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO
PPT ndash PROGRAMA PRIORITAacuteRIO DE TERMELETRICIDADE
SBDC ndash SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA CONCORREcircNCIA
SDE ndash SECRETARIA DE DIREITO ECONOcircMICO
SEAE ndash SECRETARIA DE ACOMPANHAMENTO ECONOtildeMICO
TRANSPETRO ndash PETROBRAacuteS TRANSPORTE SA
SUMAacuteRIO
INTRODUCcedilAtildeO 1
1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 6
11 A nova geopoliacutetica do direito e a profissionalizaccedilatildeo do Estado8
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados15
12 O papel do Estado de agente transformador a gerente fiscalizador 18
13 O planejamento de um desenvolvimento focado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais31
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista44
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais52
2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL 57
21 O transporte por gasodutos e seu enquadramento na induacutestria do gaacutes natural66
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 199869
212 A Resoluccedilatildeo da ANP n 27 de 14 outubro de 200571
213 A Resoluccedilatildeo da ANP n 28 de 14 de outubro de 200574
214 A resoluccedilatildeo da ANP n 29 de 14 de outubro de 2005helliphelliphelliphelliphellip74
22 Modelos de induacutestria do gaacutes natural e a estrutura verificada no Brasil 76
23 O transporte de gaacutes natural sob a perspectiva constitucional 86
24 O transporte de gaacutes natural e a necessidade do planejamento 94
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP98
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia104
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)114
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS 127
31 O problema do modelo juriacutedico adotado para a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes natural e a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais129
32 O novo marco regulatoacuterio para a induacutestria do gaacutes natural e seu papel para a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais137
321 O projeto de lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007)helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip138
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais142
322 O projeto de lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo146
33 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do reforccedilo da estrutura institucional
vigente148
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS156
REFEREcircNCIAS162
APEcircNDICE176
1
INTRODUCcedilAtildeO
Unir na mesma pesquisa o direito constitucional a um assunto especiacutefico e de pouca
elaboraccedilatildeo doutrinaacuteria (no acircmbito juriacutedico) como o transporte de gaacutes natural foi uma tarefa
instigante A meta de explorar a questatildeo do transporte via gasodutos tendo sempre como foco
a mateacuteria constitucional e a partir daiacute extrair conteuacutedo para uma dissertaccedilatildeo de mestrado
capaz de referendar a ideacuteia que se almejou transmitir qual seja da possibilidade de reduccedilatildeo
das desigualdades regionais atraveacutes desta atividade econocircmica se mostrou como um ideal que
a cada dia da pesquisa se mostrava mais concreto e capaz de justificar o aprofundamento na
temaacutetica
A problemaacutetica vislumbrada que ensejou o desenvolvimento deste trabalho possui dois
aspectos intrinsecamente relacionados e de diferentes nuances (uma econocircmica e outra
juriacutedica) que satildeo a necessidade de diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (aspecto faacutetico
e de claras consequumlecircncias econocircmicas) e a forma juriacutedica como se procederaacute para assegurar
tal diversificaccedilatildeo de modo a atrair interessados nesta empreitada
Verificou-se que o gaacutes natural um energeacutetico ateacute poucos anos atraacutes tido como
secundaacuterio em relaccedilatildeo ao petroacuteleo possui dadas as suas caracteriacutesticas fiacutesicas e ao volume de
reservas existentes1 a capacidade de atuar como uma soluccedilatildeo viaacutevel natildeo apenas para diminuir
a dependecircncia hiacutedrica do paiacutes (na geraccedilatildeo de eletricidade) mas tambeacutem para atuar como
combustiacutevel menos poluente e mais barato que os atualmente existentes
Poreacutem o fato de se possuir uma quantidade de reservas capaz de diversificar a matriz
energeacutetica brasileira de nada significaraacute se natildeo for possiacutevel realizar a interligaccedilatildeo destas ao
1 Segundo dados da Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Bicombustiacuteveis ndash ANP no seu mais recente anuaacuterio estatiacutestico as reservas provadas (que satildeo aquelas que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente com elevado grau de certeza) de gaacutes natural chegaram no ano de 2006 a 3479 bilhotildees de metros cuacutebicos tendo apresentado no periacuteodo de 1997 a 2006 um crescimento da ordem de 48 ao ano Fonte httpwwwanpgovbrconhecanoticias_intaspintCodNoticia=256 acesso em 05 de fevereiro de 2008
2
seu mercado consumidor (seja ele existente ou ainda em potecircncia dependente da chegada da
energia para se desenvolver) Daiacute a importacircncia desta pesquisa pois ela buscaraacute tratar
exatamente do principal gargalo existente tanto no plano faacutetico quanto no juriacutedico que eacute a
questatildeo do transporte para superar o impasse ainda existente da utilizaccedilatildeo do gaacutes natural
como fonte de energia viaacutevel para a atenuaccedilatildeo do problema da escassez energeacutetica do paiacutes2
Partindo-se do meacutetodo dedutivo de anaacutelise (e com o entendimento do conceito de
meacutetodo como ldquoorganizaccedilatildeo do conjunto de teacutecnicas do qual se vale o estudioso de qualquer
campo do saber para produzir conhecimentos sistematicamente3rdquo) procurou-se traccedilar os
argumentos trazidos para a pesquisa de modo a gerar um encadeamento loacutegico entre eles
sempre tendo em vista uma perspectiva maior qual seja da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais mas tambeacutem levando em consideraccedilatildeo pequenos detalhes como o tipo de outorga
juridicamente passiacutevel de ser utilizada (se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo) e a necessidade de
criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio capaz de dar suporte e sustentabilidade agrave energia que seraacute
ofertada
Procurar-se-aacute no decorrer dos toacutepicos subsequumlentes traccedilar natildeo apenas o panorama
geral da questatildeo existente que eacute essencial para justificar a viabilidade da anaacutelise mas
tambeacutem especialmente realccedilar o enfoque juriacutedico necessaacuterio para assegurar a transformaccedilatildeo
que se busca atingir (da reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um maior e melhor
fornecimento de energia limpa e barata) onde se tem na Constituiccedilatildeo Federal a sua principal
gecircnese localizada especialmente nos artigos 3ordm ao traccedilar como um dos objetivos da
2 Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE (Criada pela Lei n 108472004 tendo por finalidade de acordo com o artigo 2ordm da citada lei prestar serviccedilos na aacuterea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energeacutetico tais como energia eleacutetrica petroacuteleo e gaacutes natural e seus derivados carvatildeo mineral fontes energeacuteticas renovaacuteveis e eficiecircncia energeacutetica dentre outras) no seu Plano Nacional de Energia para 2030 ndash PNE 2030 a anaacutelise do contexto atual da questatildeo da energia no mundo sugere que entre os principais condicionantes da matriz energeacutetica brasileira ao final do horizonte de estudo do PNE 2030 estatildeo os preccedilos internacionais do petroacuteleo e do gaacutes natural os impactos ambientais e o desenvolvimento tecnoloacutegico Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 47 Disponiacutevel em wwwepegovbr acesso em 01022008
3
Repuacuteblica Federativa do Brasil a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e tambeacutem no artigo
170 que ao instituir um novo modelo de Ordem Econocircmica Constitucional marcadamente
capitalista positivou como princiacutepio a meta da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (inciso
VII)
Essa nova feiccedilatildeo da Ordem Econocircmica Constitucional a ser abordada no primeiro
capiacutetulo seraacute essencial para o entendimento do modo escolhido pelo Brasil para conduzir o
processo de desenvolvimento do mercado do gaacutes natural regulado ateacute agora por uma agecircncia
reguladora setorial cujas prerrogativas de atuaccedilatildeo se mostram positivadas em um novo
modelo de legislaccedilatildeo que lhe assegura ampla liberdade de accedilatildeo capaz de conferir ateacute mesmo
uma forma de ldquopoder normativo secundaacuteriordquo (posto que decorrente de lei) a fim de regular de
modo teacutecnico e especializado toda a induacutestria do petroacuteleo e do gaacutes natural
O desenvolvimento do primeiro toacutepico portanto se daraacute de modo a fixar as bases
constitucionais da pesquisa do tratamento observado pela Carta Magna para assegurar o
alcance das metas objetivadas no artigo 3ordm (que essencialmente visam ao desenvolvimento do
paiacutes) e a forma como se espera que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais possa ser alcanccedilada
por meio do transporte de gaacutes natural logo seraacute analisada a proacutepria poliacutetica energeacutetica
nacional por ser esta um fator essencial para se saber qual o direcionamento tomado pelo
Estado brasileiro e as consequumlecircncias daiacute decorrentes no acircmbito infraconstitucional que seratildeo
verificadas no segundo toacutepico
No segundo toacutepico portanto jaacute tendo sido fixadas as bases constitucionais que iratildeo
delinear o desenvolvimento juriacutedico e estrutural da induacutestria do gaacutes natural (e em especial no
tocante agrave questatildeo do seu transporte) se procuraraacute aprofundar a anaacutelise no tocante aos modelos
de induacutestria do gaacutes natural existentes de modo a esclarecer o que vem a ser esta induacutestria
3 FILGUEIRAS JUNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 1
4
como ela eacute efetivamente regulada (e quem realiza tal regulaccedilatildeo) e o enquadramento do
transporte de gaacutes natural no seu interior suas peculiaridades em relaccedilatildeo ao restante da cadeia
de comercializaccedilatildeo e o tratamento diferenciado que se mostra necessaacuterio para viabilizar novos
investimentos essenciais para uma maior interligaccedilatildeo energeacutetica do paiacutes e
consequumlentemente para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
No terceiro toacutepico jaacute tendo sido fixados os fundamentos constitucionais legais e
estruturais da induacutestria e do mercado de transporte de gaacutes natural bem como sua importacircncia
para assegurar uma reparticcedilatildeo mais equacircnime de energia entre os entes federados (que eacute
essencial para o seu desenvolvimento) a anaacutelise agora se remeteraacute para uma postura criacutetica
sobre a realidade juriacutedica existente (em especial sobre a normatizaccedilatildeo infraconstitucional
sobre o gaacutes natural) que por natildeo tratar de modo aprofundado a atividade de transporte
terminou por coibir investimentos e concentrar a exploraccedilatildeo em regiotildees jaacute plenamente
desenvolvidas (especialmente a Sudeste)
Uma das formas para solucionar tal problema se verifica na existecircncia de projetos de
lei ainda em tracircmite no Congresso Nacional que visam conferir um tratamento especializado
para o gaacutes natural especialmente o de nuacutemero 226 de 16 de junho de 2005 o qual representa
a criaccedilatildeo de um claro marco regulatoacuterio para o setor (especializado e separado daquele jaacute
existente para o petroacuteleo)
A abordagem de tal projeto bem como de iniciativas no plano estadual para fomentar
os investimentos privados na induacutestria de gaacutes natural seratildeo analisadas de modo a verificar
como elas poderatildeo servir para reduzir as desigualdades regionais existentes Neste momento
portanto os principais oacutebices para o desenvolvimento deste mercado seratildeo abordados bem
como as possiacuteveis soluccedilotildees para a sua superaccedilatildeo de modo a conciliar os fatores econocircmicos
que satildeo inerentes a realidade observada com os fundamentos juriacutedicos (constitucionais e
legais) que necessitam ser respeitados de maneira a assegurar um modelo de
5
desenvolvimento sustentaacutevel e economicamente viaacutevel capaz de ampliar a estrutura de
transporte de gaacutes natural tornando-a uma alternativa real capaz auxiliar na concretizaccedilatildeo e
efetivaccedilatildeo dos objetivos e princiacutepios constitucionais
6
1 A ORDEM ECONOcircMICA CONSTITUCIONAL E A BUSCA DA REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ao possuir no corpo do seu texto um tiacutetulo proacuteprio
(Tiacutetulo VII) relativo aos princiacutepios e regras que deveratildeo nortear a atividade econocircmica seja
esta realizada pelo proacuteprio Estado ou por particulares passou a traccedilar as balizas mestras de
accedilatildeo para qualquer agente econocircmico
O fato da Carta Magna adotar o que se pode denominar de Constituiccedilatildeo Econocircmica4
focalizando em sua estrutura um conjunto de regras e princiacutepios proacuteprios reguladores das
atividades econocircmicas bem como o intento de modificar o papel do Estado diminuindo o seu
perfil intervencionista para figurar um novo modelo de intervenccedilatildeo branda indireta
qualificada no art 174 pelo papel de agente normativo e regulador jaacute denota natildeo apenas a
opccedilatildeo poliacutetica pela adoccedilatildeo do sistema econocircmico capitalista5 que eacute claramente expressada
pela adoccedilatildeo dos princiacutepios da livre iniciativa (erigida a condiccedilatildeo de fundamento da ordem
econocircmica pelo caput do art 170) e da proteccedilatildeo agrave propriedade privada (art 170 II) mas
tambeacutem representa o novo modelo de Estado que se procura alcanccedilar
A reforma do papel do Estado bem como do proacuteprio direito (que seratildeo estudadas
abaixo) se mostram imprescindiacuteveis para a legitimaccedilatildeo da atual estrutura de agente regulador
estatal consubstanciada pelo advento das agecircncias reguladoras e a regulaccedilatildeo por elas exercida
atraveacutes de um processo de deslegalizaccedilatildeo6 que termina por controlar todo um setor
econocircmico
4 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 70 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p73 5 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 45 6 A praacutetica da deslegalizaccedilatildeo operada por meio de ldquoleis quadrordquo (que seratildeo analisadas adiante no texto) decorre de uma nova compreensatildeo do proacuteprio direito por parte da ldquoteoria dos ordenamentos setoriaisrdquo que preconiza um novo modo de atuar do Estado atraveacutes de uma regulaccedilatildeo especializada por setores a fim de otimizar o alcance de seus objetivos e com uma maior intercomunicaccedilatildeo do direito com outros subsistemas (econocircmico cultural religioso dentre outros) A validade desta teoria decorre essencialmente da necessidade do direito em se
7
Natildeo se procuraraacute discutir a constitucionalidade dos atos normativos expedidos pelas
agecircncias por tal questatildeo fugir ao acircmbito do presente estudo poreacutem procurar-se-aacute a partir da
presunccedilatildeo de constitucionalidade dos mesmos analisar os atos expedidos pela ANP que se
mostrem mais relevantes para a atividade de transporte de gaacutes natural bem como em que
medida estes atos se regularmente expedidos pela agecircncia reguladora nos limites conferidos
pelas chamadas ldquoleis deslegalizadorasrdquo podem contribuir para a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais
No tocante ao alcance desta meta considere-se que a abordagem conferida neste
estudo seraacute a de trataacute-la tecnicamente como verdadeiro princiacutepio constitucional (conforme
previsto no art 170 da Constituiccedilatildeo Federal) apesar do tratamento expliacutecito de objetivo
previsto no art 3ordm da Carta Magna mas que natildeo desnatura a proacutepria estrutura do instituto7
apenas denotando um caraacuteter mais prospectivo programaacutetico um verdadeiro vir a ser8
constitucional pleno de normatividade
Essa configuraccedilatildeo principioloacutegica da busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se
mostra mais claramente demonstrada quando se verifica sua adequaccedilatildeo ao estudo realizado
por Guastini e citado por Bonavides9 onde o mesmo afirma ser princiacutepio apenas as normas
dotadas de alto grau de generalidade e indeterminaccedilatildeo em alguns casos dependente de uma
atualizar para a realidade que visa regular concretizando-se no ordenamento juriacutedico por meio de novos centros de poder consubstanciados nas agecircncias reguladoras e no jaacute citado processo de deslegalizaccedilatildeo (ou delegificaccedilatildeo) que implica na produccedilatildeo de leis com baixa densidade normativa (que terminam natildeo tratando inteiramente do tema objeto de sua criaccedilatildeo) cuja funccedilatildeo essencialmente consiste na transferecircncia do poder de regulamentar certas mateacuterias do seu domiacutenio para o domiacutenio do regulamento (ocorrendo destarte uma degradaccedilatildeo normativa) Fonte ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 6 de marccedilo de 2008 7 Segundo Tavares o princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais se revela mais como um objetivo da ordem econocircmica carregando todavia uma funccedilatildeo principioloacutegica de caraacuteter prospectivo que lhe assegura a manutenccedilatildeo de uma estrutura normativa proacutepria dos princiacutepios (ditos programaacuteticos) Cf TAVARES Andreacute ramos Direito constitucional econocircmico Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 128 No mesmo sentido restringindo as normas constitucionais agrave categoria de regras e princiacutepios vide BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito econocircmico Satildeo Paulo Celso Bastos Editora 2003 p 129 8 Tambeacutem denominado por Bercovici de ldquoclaacuteusula transformadorardquo Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35
8
interpretaccedilatildeo posterior com caraacuteter programaacutetico de elevada hierarquia dentro das fontes de
direito desempenhando uma funccedilatildeo importante e fundamental no sistema juriacutedico ou poliacutetico
unitariamente considerado e dotado de normatividade
Verifica-se portanto por tais consideraccedilotildees que a busca da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a despeito de poder ser entendida como meta (objetivo) a ser alcanccedilado natildeo tem
seu caraacuteter principioloacutegico por isto afetado configurando apenas uma modalidade de
princiacutepio constitucional de caraacuteter programaacutetico balizador de condutas e que da forma como
foi positivado termina por fulminar de inconstitucionalidade qualquer disposiccedilatildeo
infraconstitucional tendente a ampliar tal desigualdade servindo destarte como elemento
norteador para o legislador ordinaacuterio e aos proacuteprios entes reguladores setoriais como a ANP
do modo como deveratildeo se portar ao exercerem seu poder normativo (seja este primaacuterio ou
secundaacuterio respectivamente)
11 A NOVA GEOPOLIacuteTICA DO DIREITO E A PROFISSIONALIZACcedilAtildeO DO
ESTADO
O desenvolvimento do direito como instrumento de garantia do planejamento
macroeconocircmico de um paiacutes natildeo eacute um fato recente para os modernos Estados Democraacuteticos
Eacute ateacute mesmo possiacutevel constatar a utilizaccedilatildeo do direito por meio da praacutetica do planejamento
normativo em graves periacuteodos de crise dos Estados-naccedilatildeo especialmente (e de forma mais
sistematizada) apoacutes a Grande Depressatildeo de 1929 e das duas grandes guerras mundiais com a
crenccedila no poder do Estado de organizar a economia difundida pelas ideacuteias do economista
John Maynard Keynes10 Tal raciociacutenio poreacutem pode ser inferido em periacuteodos anteriores
9 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 257 258 10 John Maynard Keynes economista autor do livro ldquoA teoria geral do emprego do juro e do dinheirordquo datado de 1936 foi o difusor do modelo de Estado intervencionista denominado de Estado de Bem-Estar Social realizando severas criacuteticas agrave teoria do laissez-faire laissez-passer que trata da auto-regulaccedilatildeo do mercado
9
notadamente a partir do iluminismo no seacuteculo XVIII que pregava o racionalismo como meio
para a condenaccedilatildeo do autoritarismo e a afirmaccedilatildeo da igualdade de todos os seres
Com a verificaccedilatildeo da inviabilidade praacutetica da racionalidade individual pregada por
Adam Smith para garantir o bem estar social (por meio da loacutegica do mercado) procurou-se
garantir tal ideal atraveacutes de instrumentos indutores que necessariamente passavam pela accedilatildeo
estatal Neste caso passou-se do periacuteodo individualista para a era da solidariedade onde o
planejamento se fazia necessaacuterio para atingir determinadas ideacuteias de interesse puacuteblico No
Brasil eacute possiacutevel verificar um esboccedilo de planejamento no acircmbito juriacutedico jaacute na Constituiccedilatildeo
de 1934 que fazia referecircncia agrave palavra ldquoplanordquo no seu art 5ordm IX11
A interaccedilatildeo existente entre a ordem juriacutedica e a econocircmica no sistema capitalista
contemporacircneo12 se apresenta como um fator legitimador e garantidor da seguranccedila juriacutedica
necessaacuteria ao desenvolvimento da economia como um todo O mundo natildeo se encontra mais na
eacutepoca em que se tinha a imposiccedilatildeo de planos macroeconocircmicos13 ou de economias
(sendo essa tese da ldquomatildeo invisiacutevelrdquo uma das causas da Grande Depressatildeo em 1929 pela falta de fiscalizaccedilatildeo do Estado no mercado bem como das concentraccedilotildees econocircmicas decorrentes dos monopoacutelios privados) defendendo forte participaccedilatildeo de empresas estatais na oferta de bens e serviccedilos e a crescente regulamentaccedilatildeo das atividades do setor privado por meio da intervenccedilatildeo governamental nos diversos mercados particulares da economia Cf MACHADO Luiz Alberto Grandes economistas Keynes e os keynesianos Fonte httpwwwcofeconorgbrindexphpoption=com_contentamptask=viewampid=399ampItemid=114 Acesso em 06 de marccedilo de 2008 11 Vide FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 299 300 Ainda neste sentido tratando especificamente sobre planejamento como instrumento de implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas vide SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 56 12 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 13 A criaccedilatildeo de planos econocircmicos eacute uma caracteriacutestica do Estado do seacuteculo XX diametralmente oposta agrave do modelo liberal existente no seacuteculo XVII que o concebeu como um ente distanciado da sociedade e cujas consequumlecircncias negativas jaacute satildeo claramente sabidas A incapacidade de solucionar as profundas falhas de mercado decorrentes das accedilotildees egoiacutesticas dos agentes econocircmicos levou agrave formaccedilatildeo dos planos que no seu contexto mais extremado desenvolvidos no sistema socialista implicaram na conduccedilatildeo coercitiva do mercado laacute existente pelo
10
planificadas vive-se hoje a era das legitimaccedilotildees14 onde tudo que eacute apresentado precisa ser
justificado
O direito do seacuteculo XXI se encontra neste sentido intrinsecamente ligado a fatores
econocircmicos pois a sua concretizaccedilatildeo num Estado de economia capitalista demanda a
existecircncia de receitas suficientes logo ora se discute a submissatildeo da ordem juriacutedica a
elementos econocircmicos como superestrutura ideoloacutegica ou entatildeo se apresenta a capacidade do
direito em conduzir a economia de regulaacute-la segundo padrotildees ditados pelo ordenamento
juriacutedico legitimamente instituiacutedo
A sinergia destas duas forccedilas - o direito e a economia - resultou na busca da
maximizaccedilatildeo da eficiecircncia de ambas visando garantir o desenvolvimento (natildeo confundido
com crescimento15) econocircmico do Estado O direito econocircmico como instrumento da
regulaccedilatildeo macroeconocircmica do Estado16 apresenta-se como um reflexo claro desta busca de
jurisdicizar fatores econocircmicos sem fazecirc-los perder a legitimidade e de submetecirc-los agrave eacutegide da
Constituiccedilatildeo Federal
governo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 50 51 14 A legitimaccedilatildeo seria um corolaacuterio da necessaacuteria motivaccedilatildeo e publicidade que deve permear todos os atos emanados do Poder Puacuteblico e exigidos pela proacutepria Constituiccedilatildeo Federal (art 37 caput) Para Comparato ldquoo consenso poliacutetico geral dentro do Estado contemporacircneo natildeo mais se estabelece na supremacia dos valores tradicionais na hegemonia de liacutederes carismaacuteticos ou na racionalidade burocraacutetica mas sim em torno da eficiecircncia operacional do Estado na consecuccedilatildeo de metas soacutecio-econocircmicas predeterminadasrdquo COMPARATO apud SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 178 A legitimaccedilatildeo portanto depende do pragmatismo a que esteja submetida para atingir seus objetivos o que natildeo se faz mais por meio de discursos e retoacuterica vazia 15 A ideacuteia de desenvolvimento aqui considerada eacute aquela que o preconiza como um processo de expansatildeo das liberdades do ser humano ampliando suas escolhas e oportunidades Neste sentido o crescimento econocircmico deve ser visto como uma parcela inserida no contexto maior do desenvolvimento que natildeo pode ser confundido apenas com a acumulaccedilatildeo de riquezas Cf SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 16 Direito econocircmico pode ser entendido como o ramo do direito destinado a reger a direccedilatildeo da poliacutetica econocircmica pelo Estado Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 11 Segundo Forgioni ldquoeacute o conjunto de teacutecnicas de que lanccedila matildeo o Estado contemporacircneo em sua funccedilatildeo de implementar poliacuteticas puacuteblicasrdquo FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 23
11
O direito agora sob uma oacutetica mais econocircmica17 passou apenas a partir do seacuteculo
XX a desenvolver um vieacutes cientiacutefico e independente que antes natildeo existia representado por
iniciativas de legislaccedilatildeo esparsas bem como por experiecircncias jurisprudenciais inicialmente
tiacutemidas18 que natildeo refletiam toda a robustez ora vivenciada onde a ordem juriacutedica influencia a
economia e recebe o feedback desta num constante ciacuterculo que natildeo mais parece ser possiacutevel
de ser destacado sem se correr o risco de sofrer com experiecircncias de conduccedilatildeo
macroeconocircmicas irresponsaacuteveis e insustentaacuteveis a meacutedio e longo prazos19
Agrave reforma do direito no seacuteculo XX seguiu-se uma paralela e simultacircnea reforma do
Estado de mudanccedila de prioridades e de focos de atuaccedilatildeo ante a falecircncia dos modelos
intervencionista e liberal que precederam a busca da configuraccedilatildeo atual
Tal constataccedilatildeo no Brasil jaacute foi verificada ateacute mesmo na Suprema Corte brasileira a
qual ao analisar a questatildeo da legalidade da dispensa de licitaccedilatildeo para a celebraccedilatildeo de
contratos de prestaccedilatildeo de serviccedilo com Organizaccedilotildees Sociais ndash OS por meio da Lei n
963798 traccedilou importantes consideraccedilotildees sobre o processo de reforma e profissionalizaccedilatildeo
do Estado Procurou-se destacar ao se propugnar pela legalidade dessa forma de contrataccedilatildeo
a necessidade do governo se tornar mais empresarial mas natildeo propriamente uma empresa de
modo a desenvolver uma terceira via entre o modelo do laissez faire neoliberal e o do Estado
intervencionista Desta maneira o Supremo Tribunal Federal - STF contribuiu para o
17 A relaccedilatildeo direito-economia eacute caracteriacutestica do modo de produccedilatildeo capitalista e a forma como tal interaccedilatildeo se determina tem como base o direito econocircmico desenvolvido historicamente como instrumento de proteccedilatildeo das liberdades econocircmicas contra a concentraccedilatildeo de poder dos grandes grupos empresariais Jaacute no seacuteculo XIX era possiacutevel verificar o efeito da concentraccedilatildeo capitalista na economia (barreiras agrave entrada monopoacutelios preccedilos abusivos) logo o direito natildeo podia mais se apresentar alheio a tal realidade que natildeo se coadunava com os proacuteprios preceitos do liberalismo reinante FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 15 e 17 18 Quando do desenvolvimento do direito econocircmico (cujo marco juriacutedico pode ser tido com a publicaccedilatildeo do Sherman Act em 1890 nos EUA) que teve como ponto de partida o controle das concentraccedilotildees de capital em poucas empresas notoriamente nos Estados Unidos ainda natildeo se tinha a noccedilatildeo exata dos efeitos negativos a serem causados pelas mesmas especialmente em funccedilatildeo da existecircncia de economias de escala que garantiriam uma maior eficiecircncia econocircmica dos mercados 19 Vide o exemplo da Venezuela onde o presidente Hugo Chavez desenvolve uma poliacutetica interna e externa exclusivamente baseada em suas vastas e sobrevalorizadas poreacutem finitas reservas de petroacuteleo e gaacutes natural
12
reconhecimento de que a reforma do Estado brasileiro natildeo se trata de uma resposta neoliberal
agrave crise do Estado intervencionista estando inserida num contexto mundial de re-estruturaccedilatildeo
do papel do Poder Puacuteblico que natildeo representa unicamente a necessidade de reduccedilatildeo do
tamanho do Estado muito menos a priorizaccedilatildeo do capital e do mercado como soluccedilatildeo para
todos os males Segundo o Tribunal a reforma natildeo implica em dasaparelhamento mas em
reconstruccedilatildeo em modificaccedilatildeo estrutural do aparato estatal que natildeo pode ser confundida
apenas com a implementaccedilatildeo de novas formas de gestatildeo20 Dentre as mudanccedilas envolvidas
decorrentes dessa redefiniccedilatildeo de funccedilotildees com a passagem do papel de agente interventor e
produtor direto de bens e serviccedilos para a de promotor e regulador do desenvolvimento teve-se
a criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras notoacuterias pela nova classificaccedilatildeo do Estado agora
denominado de Regulador
O chamado Estado Regulador21 notoriamente em decorrecircncia do advento das
denominadas Autoridades Administrativas Independentes22 ou agecircncias reguladoras
representou essa busca de reaccedilatildeo do Poder Puacuteblico frente a uma incapacidade gerencial clara
dos fatores macroeconocircmicos e da insuficiecircncia de recursos para a realizaccedilatildeo das reformas
20 Vide voto-vista do Ministro Gilmar Ferreira Mendes na Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ndash ADIN nordm 1923 MCDF 21 O advento do conceito de regulaccedilatildeo decorre do processo de reforma do papel poliacutetico-econocircmico do Estado com a reduccedilatildeo da sua intervenccedilatildeo direta e a liberalizaccedilatildeo da economia Tratou-se de uma mudanccedila dos instrumentos por meio dos quais se buscava alcanccedilar objetivos constitucionalmente consagrados e esse processo demandou o reconhecimento da inaptidatildeo estatal como agente de mercado Como decorrecircncia disso a introduccedilatildeo da concorrecircncia (pela chamada desregulaccedilatildeo) passou a demandar novos instrumentos capazes de controlar as forccedilas de mercado (como as concentraccedilotildees econocircmicas) A busca dessa ldquoregulaccedilatildeordquo do mercado eacute que deu origem ao conceito de Estado Regulador A denominaccedilatildeo todavia padece de criacuteticas pois natildeo existe um padratildeo de Estado regulador mas sim modelos de regulaccedilatildeo variaacuteveis e contingentes a depender do paiacutes em que foi inserida Cf FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 200 No mesmo sentido NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 66 22 As terminologias variam poreacutem todas buscam retratar o mesmo fenocircmeno da criaccedilatildeo de entes com autonomia reforccedilada face ao Poder Executivo A denominaccedilatildeo ldquoadministraccedilatildeo independenterdquo ou ldquoautoridade administrativa independenterdquo (AAI) eacute europeacuteia enquanto que o termo ldquoAgecircnciardquo adveacutem do direito norte-americano FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 205
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necessaacuterias agrave concretizaccedilatildeo dos direitos fundamentais universalizados e consagrados
especialmente apoacutes a segunda Guerra Mundial23
A profissionalizaccedilatildeo do Estado em paiacuteses que sequer chegaram a se dizer como
liberais ou de bem-estar social (como o Brasil24) representou uma tentativa por parte do
Poder Puacuteblico de angariar o reconhecimento internacional perdido em funccedilatildeo de deacutecadas de
maacute-gestatildeo e tambeacutem de garantir agrave iniciativa privada o espaccedilo mais livre possiacutevel para a sua
atuaccedilatildeo Foi efetivamente uma busca para recuperar mais credibilidade realizada poreacutem de
forma a agradar apenas a parcela dos potenciais investidores logo natildeo se procurou
inicialmente em adequar a estrutura institucional vigente agrave Constituiccedilatildeo Federal e no
estabelecimento de regras claras para os futuros investimentos simplesmente emendou-se25 a
Carta Magna para adequaacute-la aos interesses econocircmicos envolvidos26
O processo de liberalizaccedilatildeo da economia brasileira iniciada em 1994 pelas
desestatizaccedilotildees27 resultou numa ampliaccedilatildeo da aacuterea de atuaccedilatildeo dos agentes econocircmicos agora
23 A Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos do Homem assinada em Paris em 1948 representa o ponto alto da sistematizaccedilatildeo dos direitos fundamentais e a sua positivaccedilatildeo no plano do direito internacional puacuteblico MORAES Alexandre de Direitos humanos fundamentais 6ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Atlas 2005 p 18 24 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto o Estado passou ateacute agora por trecircs fases a primeira denominada de preacute-modernidade (periacuteodo liberal) seria o Estado da virada do seacuteculo XIX para o XX A segunda chamada de modernidade eacute a do Estado social intervencionista que se iniciou na segunda deacutecada do seacuteculo XX e a uacuteltima seria a poacutes-modernidade caracterizada pelas reformas do Estado a desregulaccedilatildeo privatizaccedilatildeo e organizaccedilotildees natildeo-governamentais O Brasil paiacutes de industrializaccedilatildeo tardia chegou agrave terceira fase sem nem ter sido liberal nem moderno MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 18 25 A onda reformista brasileira se deu em trecircs aspectos No primeiro teve-se o fim da restriccedilatildeo ao capital estrangeiro por meio da emenda constitucional nordm 0695 Um outro momento veio com a flexibilizaccedilatildeo dos monopoacutelios estatais por meio das emendas nordm 0595 (gaacutes canalizado) 08 e 0995 (nestas duas uacuteltimas telecomunicaccedilotildees e petroacuteleo respectivamente) A terceira transformaccedilatildeo se deu com o processo de privatizaccedilatildeo por meio da lei nordm 803197 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 e 24 26 Conforme salientado em voto-vista do Ministro do STF Gilmar Ferreira Mendes na ADIN nordm 1923 MCDF a Reforma do Estado brasileiro envolveu num primeiro momento ou numa primeira geraccedilatildeo de reformas alguns programas e metas voltadas primordialmente para o mercado tais como a abertura comercial ajuste fiscal estabilizaccedilatildeo econocircmica reforma da previdecircncia social e a privatizaccedilatildeo de empresas estatais criaccedilatildeo de agecircncias reguladoras quase todas jaacute implementadas ainda que parcialmente na deacutecada de noventa 27 Conveacutem esclarecer a utilizaccedilatildeo de tais terminologias (privatizaccedilatildeo desregulaccedilatildeo desestatizaccedilatildeo liberalizaccedilatildeo) para evitar a confusatildeo no seu uso e trataacute-las como sinocircnimas Segundo Vital Moreira privatizaccedilatildeo significa a alienaccedilatildeo do setor puacuteblico pela venda das empresas estatais jaacute liberalizaccedilatildeo consiste na abertura dos setores ateacute entatildeo monopolizados pelo Estado com a introduccedilatildeo da concorrecircncia e desregulaccedilatildeo representa o estabelecimento da concorrecircncia por meio da diminuiccedilatildeo de restriccedilotildees ao ingresso de novos agentes econocircmicos no mercado com a contrapartida do aumento da accedilatildeo regulatoacuteria do Estado MOREIRA Vital
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em regime concorrencial que todavia gerou o risco da formaccedilatildeo de concentraccedilotildees
econocircmicas28 em aacutereas onde antes havia apenas a intervenccedilatildeo estatal (alterou-se entatildeo o
agente do setor e a sua loacutegica de accedilatildeo agora voltada para o lucro e natildeo mais agrave universalizaccedilatildeo
do serviccedilo)29 O Estado regulador se consolida no intuito de dirimir as diferenccedilas entre os
agentes econocircmicos privados e para fomentar a concorrecircncia a qual segundo a loacutegica
privatista apesar de gerar efeitos beneacuteficos aos consumidores natildeo eacute querida pelos
concorrentes por demandar constantes investimentos em novas tecnologias melhorias de
serviccedilo e reduccedilatildeo de preccedilos
A tendecircncia anticompetitiva do mercado teve seu reflexo cientiacutefico com a Escola de
Chicago30 na final deacutecada de 70 para a seguinte por ser profusa defensora do aproveitamento
das economias de escala31 geradas pelas concentraccedilotildees de poder econocircmico no sentido de
desta forma atingir uma melhor eficiecircncia alocativa32 e por conseguinte a maior satisfaccedilatildeo
do destinataacuterio final dos serviccedilos
Auto-regulaccedilatildeo profissional e administraccedilatildeo puacuteblica Apud NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 64 (nota 9) 28 A existecircncia de concentraccedilotildees econocircmicas eacute um fenocircmeno empiacuterico-factual e natildeo teacutecnico-juriacutedico representando o aumento de poder de determinados agentes econocircmicos num dado mercado relevante FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 464 29 NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 12 13 30 Convencionou-se chamar de Escola de Chicago o conjunto de teorias capitaneadas por Aaron Director ainda na deacutecada de 50 acerca dos estudos sobre preccedilo e direito antitruste cujo desenvolvimento se verificou nos anos 60 e 70 com os trabalhos de R Bork e R Posner que elevaram a eficiecircncia produtiva como criteacuterio a justificar posiccedilotildees dominantes e consequumlentemente concentraccedilotildees de mercado em razatildeo da eficiecircncia gerada que repercutiria no preccedilo final dos produtos Natildeo se trata todavia dos ideoacutelogos de Chicago defenderem um miacutenimo de concorrecircncia pelo contraacuterio o consenso entre seus autores era de que o Estado deveria intervir o miacutenimo possiacutevel no mercado dada sua incapacidade administrativa para desta forma a concorrecircncia se desenvolver As concentraccedilotildees econocircmicas garantiriam a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado garantindo maior eficiecircncia e ganho para os consumidores Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 21 e GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 89 31 Existe economia de escala toda vez que o custo unitaacuterio meacutedio (que eacute o custo total dividido pelo nuacutemero de unidades produzidas) de um produto diminui agrave medida que se expande a sua escala (volume) de produccedilatildeo ou seja quanto mais unidades elaboradas menos custosa ela seraacute para o produtor Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 40 32 A eficiecircncia alocativa diz respeito agrave capacidade do mercado de alocar bens e serviccedilos a seu uso mais valioso medido pela disposiccedilatildeo dos consumidores em pagar por eles e deixar de consumir outros bens GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 98 A defesa da eficiecircncia alocativa como ideal maior da poliacutetica antitruste para a Escola de Chicago se deve ao fato que o antitruste
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Um dos mercados no qual se verificou a profissionalizaccedilatildeo do Estado com a criaccedilatildeo de
uma agecircncia reguladora especiacutefica e a liberalizaccedilatildeo de suas regras no intuito de atrair
investidores privados e promover a competiccedilatildeo nos termos idealizados pela Constituiccedilatildeo
Federal foi o do petroacuteleo e gaacutes natural onde a cultura juriacutedica monopolista e que privilegiava
as concentraccedilotildees teve seu refreio com a flexibilizaccedilatildeo imposta pela Emenda Constitucional n
0995 possibilitando a entrada de agentes privados nas fases de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de tais
bens antes reservadas agrave Petroacuteleo Brasileiro SA ndash Petrobraacutes
A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio estatal sobre o petroacuteleo e gaacutes natural bem como o
processo de privatizaccedilatildeo do sistema eleacutetrico brasileiro mostram-se paradigmaacuteticos no novo
modelo de mercado idealizado para o setor da energia com o Estado figurando como mero
ente regulador deixando de realizar intervenccedilotildees diretas numa nova estrutura de mercado
auto-regulada submetida ao processo de globalizaccedilatildeo econocircmica de forma passiva e
meramente reativa agraves novas injunccedilotildees internacionais tratando o mesmo como uma forccedila
inevitaacutevel e irrefreaacutevel natildeo sujeita a limitaccedilotildees e adequaccedilotildees agrave realidade nacional33
111 A crise do direito em face da globalizaccedilatildeo dos mercados
Apoacutes a internacionalizaccedilatildeo dos mercados com o desenvolvimento tecnoloacutegico e a
globalizaccedilatildeo o pensamento juriacutedico passou a enfrentar uma crise paradigmaacutetica em face da
incapacidade de suas ideacuteias ateacute entatildeo reinantes de cuidar da nova realidade que se afigurava34
A crise ora verificada pode ser assemelhada agravequela pela qual passou a economia na
deacutecada de 20 quando o colapso da bolsa de valores de Nova Iorque e a Grande Depressatildeo
resultou em mudanccedilas estruturais que a teoria econocircmica entatildeo reinante natildeo era capaz de
passou a ser visto num contexto puramente econocircmico livre de valoraccedilotildees subjetivas ou principioloacutegicas numa relaccedilatildeo estrita e limitada de custo-benefiacutecio Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 174 33 VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p26
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processar e se adaptar Tem-se jaacute na deacutecada de setenta o esgotamento do Estado de bem-
estar e a revalorizaccedilatildeo do liberalismo (com a derrocada dos monopoacutelios puacuteblicos) movimento
este capitaneado pela Escola de Chicago na era Reagan35 cunhado de neoliberalismo onde se
figuraria um tipo de capitalismo social em que o mercado e natildeo o Estado seria o melhor
administrador da riqueza gerada na sociedade e um otimizador de suas eficiecircncias36
Com a globalizaccedilatildeo (transnacionalizaccedilatildeo) dos mercados passou-se a efetuar as
mudanccedilas necessaacuterias no arcabouccedilo juriacutedico-institucional para a nova realidade o que
resultou para o direito num profundo impacto em relaccedilatildeo a tautologias antes tidas como
insofismaacuteveis como o do princiacutepio da legalidade da hierarquia das leis e da proacutepria soberania
estatal agora relativizada em face dos blocos regionais e da interdependecircncia econocircmica
mundial
A chamada lex mercatoria37 passou a ditar os rumos do mercado global e com ela
teve-se a gradativa reduccedilatildeo da forccedila normativa das ordens estatais que ou se submetem agraves leis
34 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 53 54 35 A proeminecircncia da Escola de Chicago no cenaacuterio econocircmico internacional se deu na era Reagan na deacutecada de 80 quando eles passaram a defender toda a reformulaccedilatildeo da poliacutetica antitruste ateacute entatildeo adotada especialmente em frontal oposiccedilatildeo agrave Escola de Harvard cujo ideal maior era a defesa da concorrecircncia em si Para os ideoacutelogos de Chicago o antitruste deveria garantir a melhor eficiecircncia alocativa (entendida esta como a capacidade do mercado de ofertar prioritariamente os bens e serviccedilos com mais demanda pelos consumidores) dos produtos nos mercados e tal passo natildeo prescindiria da formaccedilatildeo de grandes grupos econocircmicos em decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo envolvidos O diferencial de tal linha de raciociacutenio se deu com a equiparaccedilatildeo do conceito de eficiecircncia econocircmica com o de bem-estar do consumidor Segundo Carvalho a defesa pura e simples da eficiecircncia econocircmica como ideal do antitruste eacute prejudicial agrave proacutepria estrutura da concorrecircncia pois isso significaria num extremo tal qual idealizado pela Escola de Chicago ateacute uma eventual monopolizaccedilatildeo do mercado relevante em face da possibilidade de benefiacutecios a curto prazo e mais imediatistas para os consumidores Cf CARVALHO Gilberto de Abreu Sodreacute Responsabilidade civil concorrencial Introduccedilatildeo ao direito concorrencial privado Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2002 p 50 Ressalte-se que uma das maiores criacuteticas a esta escola foi o fato de que natildeo existe nenhuma garantia que os lucros monopoliacutesticos resultantes da maior eficiecircncia econocircmica gerada com a reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo seja repassada ao consumidor podendo a empresa simplesmente manter os preccedilos finais inalterados e ampliar sua margem de lucro ou seja o chamado criteacuterio de Kaldor-Ricks se mostraria apenas como uma realizaccedilatildeo discricionaacuteria dos agentes econocircmicos que natildeo seriam obrigados a compensar as perdas das outras partes em decorrecircncia do seu excedente de riqueza 36 BORGES Alexandre Walmott A ordem econocircmica e financeira da Constituiccedilatildeo amp os monopoacutelios Anaacutelise das alteraccedilotildees com as reformas de 1995 a 1999 Curitiba Juruaacute 2001 p 39 37 Esta pode ser entendida como ldquoum conjunto de regras e princiacutepios costumeiros reconhecido pela comunidade empresarial e aplicado nas transaccedilotildees comerciais internacionais independentemente de interferecircncias governamentaisrdquo Vide FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 160
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internacionais de mercado ou satildeo excluiacutedas do mesmo logo nesse novo contexto embora
formalmente os Estados continuem a exercer soberanamente sua autoridade dentro de seu
territoacuterio em termos materiais eles jaacute satildeo incapazes de estabelecer e realizar os objetivos
visados ou seja perdem autonomia na elaboraccedilatildeo de suas poliacuteticas puacuteblicas (econocircmicas)
que passam a refletir a situaccedilatildeo de interdependecircncia internacional em que estatildeo inseridos
O que se daacute com o direito doravante eacute o mesmo que estaacute ocorrendo com o Estado pois
ele passa a necessitar de uma reformulaccedilatildeo dos seus conceitos para se adequar agrave realidade
vigente poreacutem sem correr o risco de se tornar incapaz de condicionaacute-la servindo apenas
como instrumento de legitimaccedilatildeo da dominaccedilatildeo de determinado poder38
A crise do direito pode ser tida como decorrente de uma crise de governabilidade onde
esta pode ser entendida como a ldquoincapacidade de um governo ou de uma estrutura de poder
formular e de tomar decisotildees no momento oportuno sob a forma de programas econocircmicos
poliacuteticas puacuteblicas e planos administrativos e de implementaacute-las de modo efetivo()39rdquo
O direito ora em crise eacute aquele do poacutes-guerra de perfil intervencionista e inspirado nas
ideacuteias de Keynes caracterizado essencialmente pela inflaccedilatildeo legislativa40 que caracteriza a
ingovernabilidade sistecircmica do Estado apresentada pela cada vez maior incapacidade do
direito positivo estatal em resolver as questotildees a ele propostas e a multiplicaccedilatildeo de leis
casuiacutesticas destinadas agrave soluccedilatildeo das crises de governabilidade decorrentes da dinacircmica da
economia global41
38 Importa ressaltar que eacute o controle do poder que origina a maturidade constitucional doravante o estudo a ser realizado sobre a crise da Constituiccedilatildeo decorreraacute justamente dos levantamentos ateacute aqui expostos dada a falta de controle do poder pelo direito 39 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 118 119 40 FARIA Joseacute Eduardo O direito na economia globalizada Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 122 41 A crise de governabilidade especialmente nos paiacuteses de economia perifeacuterica como o Brasil se manifestou na incapacidade do Estado em cumprir como seus deveres institucionais especialmente a partir das deacutecadas de 70 e 80 quando se verificaram os dois choques do petroacuteleo (pela elevaccedilatildeo internacional do preccedilo do barril) em 1973 e 1979 implicando numa recessatildeo econocircmica mundial e perda de liquidez para os paiacuteses perifeacutericos bem como o fim do financiamento externo para tais paiacuteses apoacutes a moratoacuteria do Meacutexico em 1982 elevando-se as taxas de juros internacionais e no caso brasileiro teve-se ainda o agravante do desequiliacutebrio financeiro decorrente do aumento da diacutevida externa que levou o paiacutes agraves portas do Fundo Monetaacuterio Internacional Cf VIEIRA Joseacute
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O resultado dessa proliferaccedilatildeo legislativa da positivaccedilatildeo da realidade eacute a proacutepria
banalizaccedilatildeo e desvalorizaccedilatildeo do direito positivo que passa a perder coesatildeo e unidade se
tornando uma mera folha de papel de parcos poderes normativos a quem ningueacutem obedece
seja pela sua contradiccedilatildeo intriacutenseca seja pelo proacuteprio anacronismo do mesmo em face da
realidade inconstante que visa regular
O direito tal qual o Estado se torna interdependente e ateacute certa medida submisso agrave
influecircncia global do poder econocircmico exercido pelas empresas transnacionais e grupos
econocircmicos que mais afeta os paiacuteses de economias perifeacutericas que aqueles efetivamente
desenvolvidos em face do modo como o processo de abertura e liberalizaccedilatildeo dos mercados
tenha se dado (que no Brasil ocorreu antes mesmo da criaccedilatildeo das agecircncias reguladoras
responsaacuteveis pela profissionalizaccedilatildeo da atuaccedilatildeo do ente puacuteblico no setor)
O Estado por conseguinte com a modificaccedilatildeo de suas instituiccedilotildees e do proacuteprio
ordenamento juriacutedico reordenou suas prioridades e modo de atuaccedilatildeo nos setores econocircmicos
sejam estes relativos a serviccedilos puacuteblicos ou atividades de atuaccedilatildeo estritamente privada se
transformando num gerente regulador da eficiecircncia dos mercados numa clara inversatildeo de
valores se considerados os objetivos estatuiacutedos no art 3ordm da Carta Magna e a caracteriacutestica
desta que natildeo foi modificada de propugnar pela existecircncia de um modelo de Estado
Desenvolvimentista seja com caracteriacutesticas regulatoacuterias ou natildeo
12 O PAPEL DO ESTADO DE AGENTE TRANSFORMADOR A GERENTE
FISCALIZADOR
Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 89
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A reforma do direito face a nova geopoliacutetica global conforme se verificou implicou
tambeacutem numa re-estruturaccedilatildeo do Estado que passou a ser redimensionado para se adequar agrave
nova realidade vigente e que pela relaccedilatildeo de interdependecircncia mundial que ora caracteriza os
paiacuteses capitalistas natildeo podia ser deixada de lado
Foram mudanccedilas na orientaccedilatildeo poliacutetica legitimadas e implementadas pelos paiacuteses
elaboradores do Consenso de Washington datado de 1989 que requalificou o liberalismo
como modelo de Estado procurando reduzir suas inconsistecircncias com elementos sociais
(poreacutem indo de encontro ao modelo de Estado keynesiano taxado de ineficiente hipertrofiado
e inoperante) fato este batizado de neoliberalismo e protagonizado pelos governos de
Margareth Tatcher na Gratilde-Bretanha (1979-1990) e Ronald Reagan nos Estados Unidos da
Ameacuterica (1981-1989)42 A reformulaccedilatildeo do Estado e do direito portanto implicou tambeacutem
numa nova postura ideoloacutegica frente ao texto constitucional que apesar da clara tendecircncia
neoliberalizante das modificaccedilotildees operadas no mesmo natildeo chegou a perder seu perfil
desenvolvimentista por agregar ainda em seu arcabouccedilo normativo o objetivo do
desenvolvimento e tambeacutem da reduccedilatildeo das desigualdades regionais a serem alcanccedilados por
meio de uma accedilatildeo planejada a qual garantiria a racionalizaccedilatildeo da intervenccedilatildeo estatal na
ordem econocircmica privada de modo a promover a justiccedila social nos termos da nova ordem
econocircmica instituiacuteda (cujas balizas mestras se encontram no Tiacutetulo VII da Constituiccedilatildeo)
Poreacutem apoacutes toda a reformulaccedilatildeo das instituiccedilotildees e do proacuteprio ordenamento juriacutedico
como definir o conceito de desenvolvimento presente na Carta Magna Na atual configuraccedilatildeo
da Constituiccedilatildeo Federal brasileira verifica-se a referecircncia a tal termo sendo realizada natildeo
menos que 60 vezes logo a definiccedilatildeo do conceito se mostra imprescindiacutevel para o avanccedilo
42 Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p92 93
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desta pesquisa especialmente no tocante agrave sua iacutentima relaccedilatildeo com a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
A Constituiccedilatildeo a despeito das constantes reformas ideoloacutegicas do seu texto ocorridas ao
longo dos anos com relaccedilatildeo agrave mateacuteria em apreccedilo (relativa agrave reduccedilatildeo das desigualdades
regionais e o desenvolvimento) natildeo sofreu qualquer modificaccedilatildeo mostrando-se incoacutelume e
fiel agrave vontade do legislador constituinte originaacuterio sendo algo realmente merecedor de
aplausos e que facilitaraacute agrave exposiccedilatildeo e encadeamento loacutegico dos argumentos que ora se
iniciam
A referecircncia feita ao desenvolvimento no texto constitucional localiza-se
prioritariamente no artigo 3ordm (que trata dos objetivos da Repuacuteblica Federativa do Brasil)
sendo denominada na doutrina de ldquoclaacuteusula transformadorardquo 43 por consubstanciar o ideal
constitucional da mudanccedila dos padrotildees vigentes de exclusatildeo econocircmica social e cultural
Atraveacutes do artigo 3ordm satildeo estabelecidas diretrizes para a interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de todo
o restante do texto constitucional que necessariamente haveraacute de se submeter quando da sua
tentativa de concretizaccedilatildeo de maneira a se harmonizar com o disposto no citado dispositivo44
A partir do artigo 3ordm portanto buscou-se a superaccedilatildeo do modelo perifeacuterico excludente e
concentrador do Estado brasileiro existente ateacute entatildeo em uma tentativa de moldaacute-lo como
verdadeiro agente transformador e protagonista da realidade vigente
Os objetivos constitucionais dispostos logo no iniacutecio da Carta Constitucional
condicionam a interpretaccedilatildeo do texto os quais propugnam por um modelo desenvolvimentista
43 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 35 44 Segundo Bercovici enquanto instrumento de transformaccedilatildeo social a ideologia constitucional natildeo eacute neutra eacute poliacutetica e vincula o inteacuterprete logo como os princiacutepios constitucionais fundamentais tais como aqueles inseridos no art 3ordm representam a expressatildeo das opccedilotildees ideoloacutegicas sobre as finalidades sociais e econocircmicas do Estado sua realizaccedilatildeo eacute obrigatoacuteria e vinculativa para os oacutergatildeos e agentes estatais Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 299
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voltado ao progresso da naccedilatildeo de maneira a natildeo mais reproduzir a situaccedilatildeo de exclusatildeo
existente Muito pelo contraacuterio visa-se a sua superaccedilatildeo
Tem-se num primeiro momento o entendimento do desenvolvimento (disposto no
inciso II) natildeo apenas como um processo mas tambeacutem como um fim a ser alcanccedilado Ao se
tratar o desenvolvimento como um processo visualiza-se no mesmo um caraacuteter de
continuidade de evoluccedilatildeo para se chegar a determinado fim Jaacute o entendimento do
desenvolvimento como um fim (objetivo) se daria mais como instrumento criado com o
intuito de assegurar outros direitos os quais para serem aplicados haveriam de levar em
consideraccedilatildeo o objetivo desenvolvimentista (o que inviabilizaria por exemplo a adoccedilatildeo
governamental de poliacuteticas puacuteblicas recessivas por serem contraacuterias ao norte
desenvolvimentista adotado pela Carta Magna)
Quando a Constituiccedilatildeo fala em ldquogarantir o desenvolvimento nacionalrdquo tem-se a ideacuteia jaacute
comentada de um processo em evoluccedilatildeo que natildeo exclui todavia seu outro aspecto
finaliacutestico condicionador da interpretaccedilatildeo dos demais artigos e princiacutepios do texto maacuteximo
Visualiza-se neste primeiro momento sua correlaccedilatildeo inicial com o inciso seguinte que
trata da erradicaccedilatildeo da pobreza marginalizaccedilatildeo e da reduccedilatildeo das desigualdades sociais e
regionais Apesar de ambos terem a mesma conformaccedilatildeo de diretrizes45 ou seja de princiacutepios
programaacuteticos verifica-se a constataccedilatildeo da situaccedilatildeo atual de subdesenvolvimento retratada
no inciso bem como o ideal de sua superaccedilatildeo daiacute sua colocaccedilatildeo nos artigos 3ordm e 170
(exclusivamente no tocante agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais) que trata da
Ordem Econocircmica constitucional
Natildeo se concebe todavia que a reduccedilatildeo das desigualdades regionais objeto especiacutefico
do presente estudo seja possiacutevel sem a necessaacuteria concretizaccedilatildeo do disposto no inciso
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anterior pois apenas atraveacutes do desenvolvimento nacional eacute que seraacute possiacutevel minorar as
disparidades existentes entre as regiotildees do paiacutes Quando se busca portanto a reduccedilatildeo das
desigualdades sociais e regionais46 (o que se foca eacute natildeo apenas as diferenccedilas entre as pessoas
ndash que eacute o aspecto social - mas tambeacutem entre Estados ndash que eacute o aspecto regional) tem-se uma
clara situaccedilatildeo de subdesenvolvimento que necessita ser superada poreacutem como fazecirc-lo
A previsatildeo constitucional de desenvolvimento natildeo estabelece um conteuacutedo previamente
definido ou garantias de concretizaccedilatildeo logo os meios a serem usados para sua realizaccedilatildeo
podem ser diversos desde que assegurem sua aplicabilidade e levem em consideraccedilatildeo
tambeacutem o disposto no artigo 1ordm que trata dos fundamentos da Repuacuteblica ou seja os valores
que lhes satildeo mais caros e que doravante devem ser protegidos e assegurados
Como buscar algo entretanto que natildeo possui um conceito definido e aleacutem disso tem
duacuteplice funccedilatildeo47 de processo e de objetivo
A discussatildeo acerca do conceito de desenvolvimento bem como da proacutepria existecircncia de
um direito ao desenvolvimento natildeo eacute algo restrito agrave seara juriacutedica brasileira muito pelo
contraacuterio seu estudo teve iniacutecio no acircmbito do direito internacional onde a primeira referecircncia
45 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 196 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 246 46 Outro aspecto da onda reformista levada a cabo nas instituiccedilotildees e na Constituiccedilatildeo brasileira se daacute no tocante agrave postura da ideologia neoliberal quanto ao objetivo da Carta Magna de reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais pois para a doutrina difundida por Milton Friedman ldquoas poliacuteticas que buscam realizar a justiccedila social distributiva satildeo sempre encaradas como um atentado contra a liberdade individualrdquo Ou seja partindo deste tipo de premissa uma reforma neoliberal na Carta constitucional representaria um atentado aos seus proacuteprios valores intriacutensecos e portanto inconstitucional Cf NUNES Antocircnio Joseacute Avelatildes Neoliberalismo capitalismo e democracia p 34 In Boletim de ciecircncias econocircmicas XLV Coimbra v 46 2003 p 17-74 Natildeo se procura todavia questionar os valores que ensejaram as reformas da Carta Magna poreacutem o que se mostra temeraacuterio eacute esse processo de ldquotransmigraccedilatildeordquo sem criteacuterios de uma espeacutecie de direito para aleacutem do seu paiacutes de origem tal qual ocorreu com a introduccedilatildeo do modelo de agecircncias reguladoras no Brasil tendo em vista a ausecircncia de semelhanccedila de condiccedilotildees e de desenvolvimento social verificadas no paiacutes de origem qual seja os EUA Essa ldquotransmigraccedilatildeordquo ou propagaccedilatildeo do direito de um ordenamento para outro pode ocorrer segundo Figueiredo citando Santi Romano por conquista ou entatildeo por ldquocontagiosidaderdquo que eacute o que parece ter se verificado no Brasil Neste sentido vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 12 47 Pois o legislador poderia ter utilizado em substituiccedilatildeo ao termo ldquodesenvolvimentordquo a acepccedilatildeo ldquodesenvolvidordquo que retiraria o caraacuteter de evoluccedilatildeo e de continuidade ora comentado e se firmaria apenas como objetivo
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a expressatildeo ldquodireito ao desenvolvimentordquo foi cunhada por Keba MacuteBaye ainda em 197248 no
Instituto Internacional de Direitos do Homem onde foi tratado como um direito inerente agrave
pessoa humana da qual os Estados se mostrariam os principais garantidores
A Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas - ONU por conseguinte consagrou o direito ao
desenvolvimento como um direito humano49 tendo posteriormente publicado Declaraccedilatildeo
especiacutefica sobre o tema estabelecendo seu conteuacutedo sujeitos e fundamentaccedilatildeo juriacutedica
Eacute no plano internacional portanto que se iniciam os debates acerca do referido direito
cuja internalizaccedilatildeo no Brasil haacute de ser observada tendo em vista os efeitos da globalizaccedilatildeo
especialmente sob o aspecto econocircmico e a proacutepria realidade histoacuterica nacional
Jaacute a anaacutelise constitucional da temaacutetica do desenvolvimento tendo em consideraccedilatildeo a
experiecircncia internacional e a necessidade de observacircncia dos documentos exarados no acircmbito
do direito internacional puacuteblico sobre tal questatildeo haacute de levar em conta natildeo apenas a sua
precedecircncia em relaccedilatildeo agrave busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais (entre Estados) como
tambeacutem o conhecimento e aplicaccedilatildeo de instrumentos postos agrave disposiccedilatildeo pela proacutepria Carta
Magna cujo destaque pode ser feito agrave praacutetica do planejamento
O Brasil possui uma Constituiccedilatildeo de caraacuteter nitidamente desenvolvimentista que
adotou o capitalismo como sistema econocircmico50 tutelando a proteccedilatildeo do proacuteprio mercado
interno de forma expressa (art 219 da CF) e cuja Constituiccedilatildeo Econocircmica51 estabelece
princiacutepios claros sobre a defesa do consumidor e da proacutepria concorrecircncia que natildeo podem ser
concretizados sem a devida influecircncia estatal
48 DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 85 49 Resoluccedilatildeo nordm 4 de 04 de marccedilo de 1979 da sua Assembleacuteia Geral Posteriormente verifica-se ainda a Resoluccedilatildeo 41128 art 1ordm da Assembleacuteia Geral na data de 04 de dezembro de 1986 e a Declaraccedilatildeo da Conferecircncia Mundial de Direitos Humanos realizada em Viena em 12 de julho de 1993 que reafirma a existecircncia do direito ao desenvolvimento em seu art 10ordm Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 40 50 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 43 45 51 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 77
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A atuaccedilatildeo do Estado como agente protagonista da defesa dos objetivos nacionais
consubstanciados no artigo 3ordm tendo como fundamento juriacutedico maacuteximo as disposiccedilotildees
contidas no artigo 1ordm leva agrave inevitaacutevel conclusatildeo da adoccedilatildeo de um modelo de accedilatildeo voltado
para a influecircncia direta do Estado na ordem econocircmica destinado a garantir natildeo apenas a
preservaccedilatildeo da soberania nacional como tambeacutem a dignidade da pessoa humana e demais
fundamentos juriacutedicos
Verifica-se ainda o papel do Estado como o de um agente protagonista do
desenvolvimento econocircmico nacional cujo conceito neste momento natildeo pode ser
confundido com o de crescimento52 tendo sido destinado portanto a atuar de forma
propositiva
O que se verificou conforme tratado previamente ao longo dos quase vinte anos de
promulgaccedilatildeo da Carta Magna foi a tentativa de modificaccedilatildeo ideoloacutegica do perfil estatal o
qual perdeu o seu caraacuteter inicial de agente protagonista transformador da realidade excludente
e concentradora existente para o de um mero gerente das transaccedilotildees econocircmicas realizadas
no mercado interno
A deacutecada de 90 se mostrou como um periacuteodo de intensas reformas institucionais e
juriacutedicas para o Brasil53 pois nesse periacuteodo se adotou claramente a tendecircncia por um novo
modelo de organizaccedilatildeo estatal na esteira da geopoliacutetica internacional jaacute reinante de uma
estrutura mais enxuta e subsidiaacuteria do Poder Puacuteblico onde atividades antes monopolizadas
foram flexibilizadas e se criaram no processo de mudanccedila de personalidade (de agente para
gerente) as agecircncias reguladoras
52 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 36 53 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 23 24 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 659 660
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Caracterizando-se agora como um Estado subsidiaacuterio54 de atuaccedilatildeo exclusivamente
normativa e reguladora das atividades econocircmicas (art 174 da CF) conveacutem neste momento
procurar estabelecer um elo entre tais prerrogativas e a forma como estas iratildeo garantir a
concretizaccedilatildeo dos objetivos nacionais sem descurar dos fundamentos juriacutedico-constitucionais
que embasam a Repuacuteblica e que se encontram ao menos normativamente intocados pela
acircnsia reformista do legislador constituinte derivado
O proacuteprio artigo 174 cumpre tal tarefa ao prever as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo
e planejamento que realccedilam o papel gerenciador do Estado na medida em que prevecircem uma
atuaccedilatildeo indireta e indicativa (para o planejamento) nas atividades econocircmicas em sentido
estrito exercidas pelos agentes privados
Tratam-se de instrumentos destinados a garantir o desenvolvimento nacional sendo
consequumlentemente potenciais redutores das desigualdades regionais historicamente
consagradas pela disparidade de industrializaccedilatildeo entre as regiotildees sudeste e nordeste55
O modelo de industrializaccedilatildeo adotado pelo Brasil bem como o processo de
concentraccedilatildeo de riquezas daiacute decorrente especialmente a partir do poacutes-guerra quando a renda
per capita paulista jaacute mostrava 47 vezes superior a da regiatildeo nordeste56 soacute veio a se agravar
com a abertura do mercado interno na deacutecada de 90 onde os investimentos se mostraram
claramente direcionados as regiotildees onde jaacute havia um relevante mercado consumidor e com
alto grau de modernizaccedilatildeo
Mudou-se portanto o papel do Estado poreacutem este natildeo se mostrou capaz de agir
conforme suas novas prerrogativas especialmente no tocante ao planejamento de suas
poliacuteticas puacuteblicas engessadas e reduzidas ao disposto nas previsotildees orccedilamentaacuterias ou seja o
54 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 282 55 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180 181 182 56 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 180
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paiacutes continuou atuando de forma meramente reativa agrave nova realidade que se implantava onde
os novos protagonistas e investidores satildeo as empresas multinacionais principais detentoras do
capital necessaacuterio para a realizaccedilatildeo de investimentos de vulto
O impacto da globalizaccedilatildeo nos mercados e dos novos atores internacionais
especialmente em paiacuteses perifeacutericos como o Brasil onde o subdesenvolvimento eacute a regra foi
uma das razotildees do comeccedilo da doutrina do direito ao desenvolvimento ter ocorrido no plano
internacional em face da percepccedilatildeo pela ONU que se iniciava um paralelismo entre as noccedilotildees
de crescimento e desenvolvimento com uma clara priorizaccedilatildeo da elevaccedilatildeo do princiacutepio da
livre iniciativa (consubstanciado num liberalismo econocircmico exacerbado regulado
exclusivamente pela lex mercatoria) nos mercados nacionais ateacute as uacuteltimas consequumlecircncias57
Com o processo de globalizaccedilatildeo os Estados Nacionais tiveram de reformular suas
estruturas de modo a se adequar agraves novas injunccedilotildees poliacuteticas e econocircmicas advindas de
organismos multilaterais (como o Fundo Monetaacuterio Internacional - FMI) e corporaccedilotildees
transnacionais que demandam a existecircncia de um Estado miacutenimo perifeacuterico cujos reflexos
se verificam no fenecimento da soberania e culminam por afastaacute-lo das suas atribuiccedilotildees
originaacuterias de servo da sociedade e agente poliacutetico transformador para gerente da otimizaccedilatildeo
das transaccedilotildees de mercado 58 (justificada no discurso dos ideoacutelogos da Escola de Chicago pela
busca da eficiecircncia e reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo59)
57 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 02 58 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 41 59 A maximizaccedilatildeo da eficiecircncia se constitui em um dos maiores motores da promoccedilatildeo de poliacuteticas econocircmicas concentracionistas que se tem notiacutecia isto porque atraveacutes da concentraccedilatildeo de poder numa uacutenica empresa ou numa quantidade reduzida de agentes poder-se-ia diminuir os custos de transaccedilatildeo no interior do mercado e consequumlentemente aumentar a margem de lucro das empresas que seriam refletidas em preccedilos menores aos consumidores O criteacuterio da eficiecircncia portanto visa em uacuteltima instacircncia o bem-estar do consumidor refletido em produtos melhores e de menor preccedilo ainda que ao custo da eliminaccedilatildeo da concorrecircncia Os custos de transaccedilatildeo nesse sentido satildeo entendidos como a despesa realizada pela empresa para negociar seus produtos e serviccedilos no mercado e sua reduccedilatildeo implicaria exatamente na natildeo utilizaccedilatildeo do mercado ou seja algo que antes necessitava ser negociado gerando despesas com contratos impostos informaccedilotildees passaria a ser feito no interior de uma uacutenica companhia Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo
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Diante desta nova configuraccedilatildeo da relaccedilatildeo entre o poder poliacutetico com o econocircmico
onde este uacuteltimo passa a assumir uma posiccedilatildeo de prevalecircncia a afronta agrave Constituiccedilatildeo
brasileira torna-se patente pois apresentam-se ldquopoderosas forccedilas coligadas numa conspiraccedilatildeo
poliacutetica contra o regime constitucional de 1988rdquo60 afirmaccedilatildeo esta que longe de caracterizar
paranoacuteia ou ranccedilo ideoloacutegico retrata os novos fatores reais de poder 61 em accedilatildeo no paiacutes que jaacute
alteraram consideravelmente a configuraccedilatildeo estatal original
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 tem um caraacuteter nitidamente social que se busca
mitigar com as reformas do seu texto fato este gerador de uma crise no proacuteprio direito
constitucional (denominada de ldquocrise constituinterdquo) que se mostra incapaz de jurisdicizar o
Estado social ou seja de concretizar as promessas transformadoras vislumbradas na Carta
Magna a qual passa a se configurar verdadeiramente numa folha de papel de caraacuteter
meramente simboacutelico62
A crise constituinte relaciona-se a uma crise da proacutepria governabilidade63 decorrente
da incapacidade do Poder Executivo em cumprir com suas metas o que em uacuteltima instacircncia
legitimou a subsidiarizaccedilatildeo do papel do Estado (jaacute comentada) de forma a garantir um
miacutenimo de governabilidade junto ao que seria possiacutevel executar pelo Poder Puacuteblico
Na sequumlecircncia de tais acontecimentos teve-se o advento jaacute citado do chamado Estado
Regulador caracterizado pela presenccedila de autarquias especiais destinadas a prover
profissionalismo imparcialidade e celeridade na regulaccedilatildeo e normatizaccedilatildeo das atividades
econocircmicas retirando o papel do Estado como agente interventor direto e passando a prever
Editora Revista dos Tribunais 2005 P 424 No mesmo sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial ndash as condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 29 60 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 371 61 Cf HESSE Konrad A forccedila normativa da constituiccedilatildeo Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 1991 p 9 62 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 373 63 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 390 ldquoA ingovernabilidade retrata o perecimento da accedilatildeo executiva a agonia final do exerciacutecio do poder o desenlace de uma doenccedila de legalidade que torna o Executivo de fato demissionaacuterio de responsabilidades na administraccedilatildeo da criserdquo
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sua influecircncia apenas de modo indireto por meio da fiscalizaccedilatildeo induccedilatildeo (incentivo) e
planejamento de poliacuteticas puacuteblicas indicativas sobre o setor privado
Apesar do novo conceito (regulador) da reforma das instituiccedilotildees e da proacutepria
Constituiccedilatildeo esta ainda natildeo perdeu juridicamente seu caraacuteter social e desenvolvimentista (a
despeito da polissemia de valores discrepantes existentes de caraacuteter liberal e socialista
presentes no texto) tendo ingressado na teoria da terceira geraccedilatildeo64 dos direitos fundamentais
com a clara e ainda expressa presenccedila dos chamados direitos de fraternidade (ou de
solidariedade) consubstanciados no direito ao desenvolvimento agrave paz ao meio ambiente de
propriedade sobre o patrimocircnio comum da humanidade e de comunicaccedilatildeo65
Ao que interessa no direito ao desenvolvimento iacutentimo correlato da atividade de
planejamento estatuiacuteda no art 174 aquele se caracterizaria pela maacutexima expansatildeo das
oportunidades individuais dos cidadatildeos e dos proacuteprios Estados configurados na otimizaccedilatildeo de
suas capacidades inatas e pelo maior estiacutemulo possiacutevel atraveacutes de uma educaccedilatildeo adequada
alimentaccedilatildeo saudaacutevel emprego digno e participaccedilatildeo poliacutetica no tocante aos cidadatildeos e de
aproveitamento sustentaacutevel dos recursos naturais em relaccedilatildeo aos Estados (bem como por
poliacuteticas fiscais diferenciadas66 sobre as regiotildees menos desenvolvidas de forma a garantir um
miacutenimo de igualdade material e de possibilidade de competiccedilatildeo e cooperaccedilatildeo junto aos seus
pares mais desenvolvidos)
64 A triparticcedilatildeo dos direitos fundamentais segue a sequecircncia histoacuterica do lema da Revoluccedilatildeo Francesa ou seja Liberdade Igualdade e Fraternidade onde segundo a doutrina reflete a evoluccedilatildeo de cada fase ou seja longe de serem excludentes se mostram cumulativos onde a ldquogeraccedilatildeordquo posterior ldquoherdardquo os direitos da anterior Os direitos de terceira geraccedilatildeo ou direitos de fraternidade se caracterizam por terem como destinataacuterios o proacuteprio gecircnero humano dizendo respeito a questotildees relativas agrave necessidade de solidariedade entre os povos desenvolvidos e subdesenvolvidos Cf BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p563 e 569 65 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 569 66 A Constituiccedilatildeo na parte final do art 151 I admite a lsquoconcessatildeo de incentivos fiscais destinados a promover o equiliacutebrio do ltdesenvolvimentogt soacutecio-econocircmico entre as diferentes regiotildees do paiacutesrsquo A concessatildeo de isenccedilatildeo eacute ato discricionaacuterio por meio do qual o Poder Executivo fundado em juiacutezo de conveniecircncia e oportunidade implementa suas poliacuteticas fiscais e econocircmicas e portanto a anaacutelise de seu meacuterito escapa ao controle do Poder Judiciaacuterio Precedentes RE 149659 e AI 138344-AgR (RE 344331 Rel Min Ellen Gracie DJ de 14-3-03)
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O conceito de desenvolvimento portanto que ora se busca consolidar tendo em vista
seu aspecto processual e finaliacutestico (como meio ao legitimar poliacuteticas focadas na melhoria da
qualidade de vida da populaccedilatildeo e como fim de ideal utoacutepico objetivo constitucionalmente
consagrado) se consubstancia no entendimento consolidado pela doutrina internacional de
enfeixaacute-lo como um otimizador de oportunidades ou seja de um direito garantidor de
liberdades miacutenimas para os seus titulares liberdades estas caracterizadas como sendo
capacidades (potencialidades) passiacuteveis de serem exercitaacuteveis desde que inseridas num
contexto social cultural poliacutetico e econocircmico favoraacuteveis67
Trata-se portanto de um termo juridicamente indeterminado68 cujas zonas de certeza
positiva (que esclarece o que eacute certo que o termoconceito abrange) e negativa necessitam ser
plenamente definidas para garantir sua concretizaccedilatildeo pelo administrador puacuteblico atraveacutes de
poliacuteticas puacuteblicas (natildeo apenas econocircmicas) propositivas e desenvolvimentistas bem como o
grau de vinculaccedilatildeo agrave juridicidade e de intervenccedilatildeo do Poder Judiciaacuterio69 quando do
distanciamento do conteuacutedo das zonas de certeza
A zona de certeza negativa com relaccedilatildeo ao conceito de desenvolvimento claramente
pode ser encontrada em seu oposto ou seja no conteuacutedo do que se entende por
subdesenvolvimento determinado como um ldquoestado dinacircmico de desequiliacutebrio econocircmico e
de desarticulaccedilatildeo socialrdquo 70 cujas origens remontam ao processo de industrializaccedilatildeo sem
planejamento e vindo majoritariamente do exterior ou seja natildeo tendo sido cultivada e
desenvolvida no interior do proacuteprio paiacutes que denota ainda a insipiecircncia do mercado interno
(e consequumlentemente do baixo niacutevel de renda da populaccedilatildeo consumidora) Doravante a
67 SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade p 10 68 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 212 224 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 203 69 BINENBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Satildeo Paulo Renovar 2006 p 227 228 e 229 70 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 198
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proacutepria modernizaccedilatildeo do parque industrial refletiu as disparidades regionais agravando ao
longo do tempo o abismo entre as regiotildees ricas e pobres
Natildeo se pode esperar que essa condiccedilatildeo histoacuterica de paiacutes perifeacuterico seja dissipada com
a simples auto-regulaccedilatildeo do mercado fato este propalado pelos neoclaacutessicos de Chicago e
cujos efeitos da doutrina se levada ao seu extremo podem facilmente ser visualizados no
processo de concentraccedilatildeo econocircmica das empresas (eficiecircncia econocircmica71)
O desenvolvimento tal qual conceituado e de acordo com os paracircmetros
interpretativos postos a disposiccedilatildeo pela Carta Magna (como objetivo e tambeacutem como
processo) natildeo pode ser alcanccedilado sem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado especialmente no
interior de uma economia capitalista que ideologicamente se mostra avessa ao ideal de justiccedila
distributiva e de reparticcedilatildeo de riquezas72
Natildeo sendo admissiacutevel subsumir o conceito de desenvolvimento ao de mero
crescimento econocircmico bem como natildeo sendo viaacutevel esperar que a mera modernizaccedilatildeo do
mercado interno seja capaz de superar as externalidades negativas73 decorrentes da
priorizaccedilatildeo do lucro e da reduccedilatildeo de custos (afinal natildeo existe um capitalismo social o
processo de acumulaccedilatildeo capitalista eacute essencialmente individualista74) para se garantir na
praacutetica o disposto na Constituiccedilatildeo necessita-se de uma atuaccedilatildeo estatal planejada
devidamente direcionada para o alcance de determinadas metas o que retoma neste
71 Neste sentido a eficiecircncia econocircmica pode ser tida como uma decorrecircncia da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo no mercado e no estabelecimento de uma situaccedilatildeo de equiliacutebrio Pareto-eficiente onde na relocaccedilatildeo dos recursos no interior do mercado ou da empresa natildeo dependeraacute da perda de riqueza de terceiros Cf MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 69 Sobre eficiecircncia econocircmica e Oacutetimo de Pareto vide GOLDBERGH Daniel Poder de compra e poliacutetica antitruste Satildeo Paulo Singular 2006 p 29 O referido autor ao estabelecer a sinoniacutemia entre ambas as expressotildees resume a questatildeo afirmando que bens e direitos satildeo alocados de forma (Pareto) eficiente ateacute o momento em que todas as trocas natildeo mais beneficiam ambas as partes ou seja soacute existiria eficiecircncia econocircmica enquanto o benefiacutecio gerado eacute comum aos atores envolvidos 72 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 204 73 Entende-se por externalidade negativa a transferecircncia para terceiros do passivo gerado por uma atividade econocircmica que natildeo eacute suportado por seus agentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 28 29
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momento a necessidade de se rediscutir o papel planejador75 do Estado mesmo no seu atual
estaacutegio de gerente regulador da economia sob pena de natildeo ser capaz de cumprir ateacute mesmo
as novas funccedilotildees impostas pela globalizaccedilatildeo no atual contexto geoeconocircmico em que se acha
inserido o Brasil
13 O PLANEJAMENTO DE UM DESENVOLVIMENTO FOCADO NA REDUCcedilAtildeO
DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
O modelo de Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo Federal se
mostra como um avanccedilo em relaccedilatildeo aos Estados de Bem Estar Social notoriamente
difundidos no periacuteodo posterior agrave Segunda Guerra Mundial especialmente nos Estados
Unidos da Ameacuterica - EUA com o Welfare State poreacutem que nunca foram devidamente
implementados no Brasil76
Ressalte-se ainda que no Brasil nunca se teve um modelo de Estado plenamente
social nem liberal77 sendo possiacutevel distinguir portanto trecircs fases do Estado moderno cuja
atual feiccedilatildeo se formou no periacuteodo posterior ao fim da era absolutista com a revoluccedilatildeo
francesa (e a formaccedilatildeo do Estado de Direito fundado no princiacutepio da legalidade) A primeira
fase foi de feiccedilotildees marcadamente liberais caracterizadas pela intervenccedilatildeo miacutenima atraveacutes do
dever de abstenccedilatildeo do Estado em face do particular podendo ser assim caracterizada como
uma radical oposiccedilatildeo ao modelo absolutista marcado por uma forte intervenccedilatildeo e falta de
garantias particulares Eacute neste periacuteodo que a propriedade privada livre iniciativa e liberdade
contratual assumem a condiccedilatildeo de dogmas de prevalecircncia do individualismo sobre o coletivo
74 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 27 75 O planejamento neste contexto se apresenta como uma forma de controlar a atuaccedilatildeo estatal de modo a definir a direccedilatildeo e o ritmo que esta iraacute tomar BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 206 76 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18
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Em um segundo momento teve-se a fase social78 fundada na busca pela reparaccedilatildeo dos
radicalismos liberais anteriores que geraram notoacuterio abuso do poder econocircmico pela iniciativa
privada tendo se iniciado em meados da segunda deacutecada do seacuteculo XX ou seja apoacutes a
segunda guerra mundial Neste momento o Estado assume o seu papel de condutor do
desenvolvimento de fiscalizador do mercado e de garantidor de determinados direitos
prestacionais por parte da populaccedilatildeo ou seja natildeo vigora mais o seu absenteiacutesmo ou um
Estado Miacutenimo Antigos dogmas satildeo reformulados como o da propriedade privada que passa
a ter uma correlaccedilatildeo com a necessidade de uma funccedilatildeo social para se legitimar bem como nos
chamados direitos sociais (ou de segunda geraccedilatildeo) focados no princiacutepio da igualdade e no
direito dos trabalhadores em razatildeo da exploraccedilatildeo da forccedila laboral durante as duas revoluccedilotildees
industriais e a posterior associaccedilatildeo dos empregados em sindicatos organizados para pleitear
melhores condiccedilotildees de trabalho
A atual fase do Estado moderno ou poacutes-moderno79 se mostra como uma siacutentese dos
periacuteodos anteriores criticando tanto a exacerbaccedilatildeo liberal quanto o avanccedilado
intervencionismo estatal pois foram modelos extremados que natildeo tardaram para mostrar seus
defeitos seja pela excessiva omissatildeo no primeiro quanto na incompetecircncia gerencial e
escassez de recursos no segundo
Da siacutentese de ambos portanto tem-se uma nova ideologia estatal bem como outra
ruptura de paradigmas como o do princiacutepio da legalidade da separaccedilatildeo dos poderes o novo
papel da Administraccedilatildeo Puacuteblica com a constitucionalizaccedilatildeo do direito administrativo e a
relativizaccedilatildeo da intangibilidade do meacuterito administrativo80
77 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 78 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 18 79 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito Regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 16 17 18 80 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro Renovar p 13-20
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O Estado poacutes-moderno doravante se caracteriza pela profissionalizaccedilatildeo de sua
atuaccedilatildeo da quebra de barreiras entre os direitos puacuteblico e privado de uma atuaccedilatildeo reguladora
e normatizadora com um grau menor de intervenccedilatildeo direta em razatildeo da incapacidade de
cumprir com as promessas do modelo de bem-estar e da recusa em retornar a uma estrutura
totalmente liberal Rompem-se portanto tanto os paradigmas liberais quanto sociais pois
ambos se mostraram insuficientes para arcar com as novas demandas sociais (chamados de
hard cases que abrangem natildeo apenas mateacuteria juriacutedica como tambeacutem questotildees morais
religiosas ou cientiacuteficas tais como aborto organismos geneticamente modificados clonagem
uso de embriotildees humanos em pesquisas entre outros) e a emergecircncia de ineacuteditas classes de
direitos como os metaindividuais (notadamente os direitos difusos) tidos por alguns autores
como de terceira ou quarta geraccedilatildeo81
Nesta atual realidade de demandas coletivas e difusas agecircncias independentes
(reguladoras) e novos atores globais que natildeo os Estados-naccedilatildeo torna-se necessaacuterio para
paiacuteses perifeacutericos como o Brasil ainda agrave margem de exercer consideraacutevel influecircncia nas
relaccedilotildees econocircmicas mundiais uma mudanccedila dos antigos e claacutessicos conceitos a fim de
adequaacute-los agrave situaccedilatildeo vigente sem se submeter totalmente a ela
A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 na emergecircncia de todos estes fatores se consolidou
como um texto virtualmente ecleacutetico de ideologias vaacuterias e por vezes conflitantes pois
abarcou sob o mesmo manto dogmas preacute-modernos modernos e poacutes-modernos tratando de
temas como livre iniciativa funccedilatildeo social da propriedade valorizaccedilatildeo do trabalho humano
proteccedilatildeo do consumidor meio ambiente e garantia do desenvolvimento nacional Essa
diversidade de valores entretanto refletiu a luta haacute eacutepoca da constituinte e o periacuteodo de
transiccedilatildeo paradigmaacutetica para um modelo de Estado ainda natildeo totalmente definido
81 BONAVIDES Paulo Curso de direito constitucional 17ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 570
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Neste iacutenterim o fator planejamento previsto no texto originaacuterio da Carta Magna (art
174 caput) exsurge em toda sua importacircncia com o papel de elemento agregador e definidor
de qual modelo de Estado se procuraraacute adotar segundo quais princiacutepios e com que objetivos
Sua relevacircncia se mostra ainda maior para paiacuteses como o Brasil pelo fato de se tratar
de um Estado com industrializaccedilatildeo tardia que nunca priorizou o mercado interno apesar de
paradoxalmente ter sido sempre o promotor de inovaccedilotildees empresariais de caracteriacutesticas
schumpeterianas (como na Era Vargas ateacute mesmo durante a ditadura militar no governo JK e
seu plano de metas bem como o papel exercido por entes puacuteblicos como o Banco Nacional do
Desenvolvimento Econocircmico e Social - BNDES e a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuaacuteria - EMBRAPA)
Com efeito apoacutes o advento dos direitos humanos no plano internacional e a
consagraccedilatildeo dos mesmos como um patrimocircnio inerente inalienaacutevel e indivisiacutevel no seu
conjunto de toda pessoa limitaram-se ainda mais as chances dos Estados pouco
industrializados de se valer como foi feito na Europa pela Inglaterra e demais paiacuteses
desenvolvidos de um modelo capitalista de produccedilatildeo voltado agrave exploraccedilatildeo abusiva do
trabalho do homem focado unicamente no crescimento econocircmico da naccedilatildeo (ou seja a
acumulaccedilatildeo de capitais)
Natildeo eacute por outra razatildeo que se questiona o proacuteprio conceito de desenvolvimento82
notadamente pelos paiacuteses asiaacuteticos em decorrecircncia de se tratar de uma noccedilatildeo puramente
ocidentalizada e que termina por deixaacute-los (em especial a China) em posiccedilatildeo de desvantagem
concorrencial face aos paiacuteses que usufruiacuteram desta realidade para chegar ao patamar de
riqueza em que estatildeo hoje Ou seja a exploraccedilatildeo do trabalho humano no passado garantiu aos
ocidentais um diferencial que hoje repercute nas relaccedilotildees econocircmicas globais em seu favor
82 Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 111
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fato este questionado por paiacuteses que buscam atualmente um crescimento econocircmico
desenfreado para fazer frente a esta ldquodesigualdaderdquo No sudeste asiaacutetico em paiacuteses como a
China e Cingapura a proacutepria noccedilatildeo de desenvolvimento se confundiria com a de crescimento
econocircmico sendo admissiacutevel ateacute mesmo a relativizaccedilatildeo de direitos poliacuteticos culturais e
sociais em prol do aumento da riqueza nacional83
O Brasil entretanto adentrou nessa realidade de maneira apenas formal adotando e
internalizando as declaraccedilotildees e convenccedilotildees internacionais sobre direitos humanos no papel
mas desrespeitando-as notoriamente na praacutetica tendo ficado ao final do seacuteculo XX marcado
pela corrupccedilatildeo excessivamente concentrador de riquezas com profundas desigualdades
sociais e regionais bem como totalmente incapaz de fazer frente aos fatores reais de poder
que tornaram a Carta Magna de 1988 mais simboacutelica e miacutetica84 que efetivamente real
ensejando sua alteraccedilatildeo85 antes mesmo da aplicaccedilatildeo do texto originaacuterio
O planejamento portanto para os Estados que natildeo tiveram a oportunidade de gerar
crescimento econocircmico em benefiacutecio do respeito e dignidade ao ser humano se mostra como
um elemento primordial a fim de reduzir o abismo ocasionado pelas caracteriacutesticas do
subdesenvolvimento
O processo de desenvolvimento implica transformaccedilatildeo do status social satildeo mudanccedilas
qualitativas nos aspectos sociais poliacuteticos culturais e econocircmicos que natildeo se resumem agrave mera
83 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 79 Ficou ceacutelebre a frase do Primeiro-Ministro da Malaacutesia sobre a questatildeo ao afirmar que a liberdade deveria dar prioridade agrave expansatildeo econocircmica pois antes de votar a pessoa precisa comer No original ldquoLiberty must take a backseat to the exigency of economic expansion You must eat before you can voterdquo Cf DELGADO Ana Paula Teixeira O direito ao desenvolvimento na perspectiva da globalizaccedilatildeo Paradoxos e desafios Rio de Janeiro Renovar 2001 p 110 84 NADAL Faacutebio A Constituiccedilatildeo como mito O mito como discurso legitimador da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 124 125 85 As reformas institucionais operadas na deacutecada de 90 implicaram na transformaccedilatildeo do papel do Estado atraveacutes de uma ideologia neoliberal modificando seu papel de agente produtor para o de regulador Doravante o mercado passa a ser tido como principal instrumento alocador de recursos e distribuidor de benefiacutecios fato este que implica em uacuteltima instacircncia na mudanccedila do perfil do destinataacuterio final dos serviccedilos transformando-se o cidadatildeo e usuaacuterio dos serviccedilos em consumidor e cliente o que precipita a exclusatildeo social e concentraccedilatildeo de renda elitizando o acesso aos serviccedilos puacuteblicos de qualidade Cf VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da
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acumulaccedilatildeo de riqueza (aumento de renda Produto Interno Bruto - PIB) nem agrave perpetuaccedilatildeo
de uma industrializaccedilatildeo capital-dependente que tudo importa copia nada cria e nada
desenvolve
O mercado por si soacute natildeo pode ser o garantidor do desenvolvimento pois aleacutem de sua
prioridade natildeo se coadunar com o interesse puacuteblico que deve permear toda atuaccedilatildeo estatal
deteacutem seus investimentos localizados em setores com potencial de consumo jaacute existente ou
seja nunca iria atuar como patrocinador do desenvolvimento de regiotildees ou setores da
economia onde natildeo verificasse a possibilidade de um retorno financeiro
Neste contexto traccedilado apesar das reformas operadas na deacutecada de 90 na Constituiccedilatildeo
terem tentado reformar o papel do Estado reforccedilando sua postura de gerente das atividades
econocircmicas privadas no mercado interno atraveacutes da profissionalizaccedilatildeo de sua atuaccedilatildeo
(especialmente com a Emenda Constitucional nordm 1998 denominada de ldquoemendatildeordquo que
operou a reforma administrativa e constitucionalizou o princiacutepio da eficiecircncia) ainda assim
natildeo se pode deixar relevar o importante papel que mesmo na qualidade de gerente
normalizador86 da atividade econocircmica ainda deva possuir
Para retomar as reacutedeas do desenvolvimento nacional portanto faz-se necessaacuterio um
planejamento global voltado as peculiaridades e potencialidades regionais e que vise agrave
integraccedilatildeo nacional87 de modo a prevenir um federalismo predatoacuterio que tenha como
energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 98 99 86 O novo papel do Estado eacute o de agente normativo e regulador onde a despeito da insuficiecircncia de estudos acerca do que seria essa funccedilatildeo reguladora tem-se que somadas as duas funccedilotildees ao Estado caberia a tarefa de ldquonormalizarrdquo a atividade econocircmica no sentido fazecirc-la voltar ao normal ou de manter a sua normalidade dentro dos padrotildees estabelecidos pela Constituiccedilatildeo Federal Trata-se de submetecirc-la aos ditames constitucionais prevenindo falhas de mercado e garantindo a eficiecircncia desejada postando o ambiente econocircmico ao ordenamento juriacutedico de acordo com o modelo de mercado idealizado Neste sentido SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 119 120 e 121 87 Ainda segundo este autor a melhor maneira de evitar o privileacutegio de uma uacutenica regiatildeo em detrimento das demais se daria pela concepccedilatildeo do planejamento regional como um processo o qual deve ser negociado entre todos os entes da Federaccedilatildeo tendo em vista a compatibilizaccedilatildeo do planejamento regional com o nacional (art
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resultado unicamente a predaccedilatildeo entre Estados da Federaccedilatildeo para atraccedilatildeo de investimentos
privados (como se daacute com a guerra fiscal e os programas de subsiacutedios a empresas privadas
para estas se instalarem em determinadas localidades onde quando cessa o periacuteodo de
isenccedilatildeo fecham suas portas e vatildeo para outro local)
Essa ldquoquestatildeo regional88rdquo decorrente da necessidade de se estabelecer um pacto
federativo que estimule a cooperaccedilatildeo e natildeo a competiccedilatildeo desleal entre Estados de modo a
promover o desenvolvimento e reduzir as desigualdades regionais no Brasil tem raiacutezes
histoacutericas jaacute na Constituiccedilatildeo de 1934 que pode ser tida como pioneira na positivaccedilatildeo da
mateacuteria econocircmica em seu texto com a introduccedilatildeo de um capiacutetulo especiacutefico sobre a ordem
econocircmica e social (Tiacutetulo IV) buscando um modelo de federalismo descentralizador (ou
centriacutepeto) retirando poderes da Uniatildeo e transferindo aos Estados fato este reforccedilado na
Carta Magna de 1946 (a qual iniciou o debate sobre desenvolvimento planejamento e reduccedilatildeo
das desigualdades regionais especialmente com os estudos da Comissatildeo Econocircmica para
Ameacuterica Latina e o Caribe - CEPAL89) e que na atual Constituiccedilatildeo sofreu um novo reveacutes
retomando uma configuraccedilatildeo mais centralizadora
A adoccedilatildeo portanto de elementos econocircmicos na Constituiccedilatildeo passou a se tornar uma
regra a partir da Carta de 1934 o que se convencionou denominar de Constituiccedilatildeo
Econocircmica90 referente ao estaacutegio elevado de interligaccedilatildeo entre os fenocircmenos poliacutetico e
174 sect1ordm da CF) Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 269 88 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 25 89 Criada em 1948 a CEPAL foi a principal fonte de informaccedilatildeo de estudos voltados agrave realidade econocircmica e social da Ameacuterica Latina tendo como paradigma a necessidade de intervenccedilatildeo estatal para superar a condiccedilatildeo de subdesenvolvimento dos paiacuteses de economia capitalista perifeacuterica Cf RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Satildeo Paulo 2007 P 200 90 Cujos conceitos satildeo vaacuterios as vezes diacutespares e ateacute confundiacuteveis com o de ordem econocircmica natildeo prestando na praacutetica maiores utilidades Distinguir-se-iam ambos pelo fato de que a constituiccedilatildeo econocircmica se referiria aos aspectos juriacutedico-constitucional normatizador da economia enquanto que ordem econocircmica seria todo o conjunto de regras e princiacutepios natildeo necessariamente constitucionais que versariam sobre o fenocircmeno econocircmico abrangendo por conseguinte o primeiro conceito A mera menccedilatildeo expressa agrave ordem econocircmica no texto constitucional nada representa portanto aleacutem da localizaccedilatildeo topograacutefica de um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da economia e que por natildeo se restringirem ao citado capiacutetulo por si soacute jaacute demonstraria a
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econocircmico bem como a necessidade de uma atuaccedilatildeo conjunta entre ambos para se prevenir a
inaplicabilidade da norma bem como a submissatildeo desta a fatores extra-juriacutedicos
Eacute entretanto por meio dos textos normativos previstos na Constituiccedilatildeo Econocircmica
notadamente no Tiacutetulo VII sobre a Ordem Econocircmica e Financeira que se passaraacute a traccedilar os
delineamentos do restante de tal normatizaccedilatildeo no acircmbito infraconstitucional O planejamento
voltado ao desenvolvimento portanto necessariamente se submeteraacute aos ditames da
Constituiccedilatildeo Econocircmica se submetendo ainda a princiacutepios especiacuteficos e notabilizados pela
nova conformaccedilatildeo do modelo de Estado especialmente o da eficiecircncia demandando a adoccedilatildeo
de poliacuteticas puacuteblicas nacionais e regionais integradas (art 174 sect1ordm)
A adoccedilatildeo de tais poliacuteticas tanto na esfera nacional quanto estadual obedece agraves normas
de direito econocircmico pelo fato destas deterem a prerrogativa da ordenaccedilatildeo macroeconocircmica
do Estado91 sendo de competecircncia concorrente entre a Uniatildeo e os Estados e Distrito Federal
(CF Art 24 I)
A discussatildeo de um modelo de planejamento desenvolvimentista portanto remete o
estudo agrave dogmaacutetica do direito econocircmico e a relativizaccedilatildeo dos paradigmas claacutessicos do direito
administrativo jaacute citados Teve-se a relativizaccedilatildeo do princiacutepio da legalidade (ocasionado pela
inflaccedilatildeo legislativa e banalizaccedilatildeo da lei bem como sua incapacidade de concretizar o que
propotildee) decorrente da capacidade normativa de conjuntura92 delegada ao Poder Executivo
para atuar de modo mais dinacircmico e ceacutelere em face da intensa dinacircmica social e econocircmica
inutilidade do conceito usado Neste sentido vide GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 49 TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 82 83 91 FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ediccedilatildeo Rio de Janeiro Forense 2003 p 19 ldquoDireito econocircmico se constitui de um corpo orgacircnico de normas condutoras da interaccedilatildeo do poder econocircmico puacuteblico e do privado destinado a reger a poliacutetica econocircmicardquo 92 A conjuntura decorre da crescente complexidade e dinacircmica dos fenocircmenos econocircmicos e sociais onde o Legislativo natildeo seria mais capaz de acompanhar tais transformaccedilotildees e passaria a estabelecer normas mais abertas atraveacutes de termos juriacutedicos indeterminados de modo a conferir ao Executivo a legitimidade para a busca no controle de tais mudanccedilas Neste sentido vide TAVARES Andreacute Ramos Direito constitucional econocircmico 2ordf ed Satildeo Paulo Meacutetodo 2006 p 307
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Reflexo disso se mostra na competecircncia normativa secundaacuteria93 das agecircncias reguladoras que
praticamente legislam sobre toda uma atividade econocircmica
Teve-se o advento das chamadas ldquoleis quadro94rdquo de caraacuteter generalista e
deslegalizante que visam apenas a delimitaccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais de modo a
conferir amplo espaccedilo de atuaccedilatildeo normativa pelo Poder Executivo e suas autarquias especiais
(Agecircncias Reguladoras) sendo para alguns autores uma modalidade de delegaccedilatildeo normativa
inominada que ainda padece de criacutetica pelos administrativistas paacutetrios95 mas plenamente
aceita por doutrinadores do direito econocircmico96 para os quais a capacidade normativa aiacute
existente teria fundo notadamente constitucional previsto no art 174 ao tratar da funccedilatildeo
reguladora (e natildeo regulamentadora) do Estado na Ordem Econocircmica
Outra quebra de paradigma que merece referecircncia eacute aquela referente ao papel do
proacuteprio Poder Judiciaacuterio no tocante ao controle de legalidade e constitucionalidade das
poliacuteticas puacuteblicas adotadas pelo Executivo e implementadas pelas agecircncias reguladoras
Como as normas de tais autarquias se caracterizam justamente pela primazia da
adoccedilatildeo de princiacutepios e regras gerais sobre determinada atividade econocircmica tem-se neste
caso um amplo grau de discricionariedade conferido ao executor das poliacuteticas puacuteblicas que
93 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 279 94 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 126 127 95 MAZZA Alexandre Agecircncias reguladoras Satildeo Paulo Malheiros 2005 P 172 FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 277-279 BINEMBOJM Gustavo Uma teoria do direito administrativo Direitos fundamentais democracia e constitucionalizaccedilatildeo Rio de Janeiro 2006 p 275-277 96 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito regulatoacuterio Satildeo Paulo Renovar 2003 p 120 SOUTO Marcos Juruena Villela Extensatildeo do poder normativo das agecircncias reguladoras In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 126 127 FERRAZ JUNIOR Teacutercio Sampaio O poder normativo das agecircncias reguladoras agrave luz do princiacutepio da eficiecircncia In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p281 ARAGAtildeO Alexandre Santos de As agecircncias reguladoras independentes e a separaccedilatildeo de poderes uma contribuiccedilatildeo da teoria dos ordenamentos setoriais Revista eletrocircnica de direito administrativo econocircmico (REDAE) Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico nordm 10 maiojunhojulho 2007 Disponiacutevel na internet ltHTTPwwwdireitodoestadocombrredaeaspgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 20
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lhe tornariam imune agrave fiscalizaccedilatildeo jurisdicional (em razatildeo dos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade elevados aiacute ao grau maacuteximo beirando efetivamente agrave arbitrariedade)
Doravante o Judiciaacuterio natildeo pode mais se mostrar alheio as mudanccedilas operadas no
direito administrativo claacutessico bem como agraves inovaccedilotildees do direito econocircmico natildeo sendo
admissiacutevel uma atuaccedilatildeo dos magistrados por meio de uma ideologia ainda preacute-moderna
(liberal e individualista) quando o paiacutes jaacute se encontra imerso numa realidade poacutes-moderna de
crescentes transiccedilotildees paradigmaacuteticas e ruptura de antigos conceitos pela sua inaplicabilidade
agraves atuais demandas e dinacircmicas econocircmicas e sociais
A intangibilidade do meacuterito administrativo em razatildeo da relativizaccedilatildeo do princiacutepio da
legalidade e do advento de normas reguladoras e leis-quadro passa tambeacutem por uma
reformulaccedilatildeo onde o Judiciaacuterio ao se atualizar junto ao Executivo face a nova dinacircmica
global passa a ter o dever de observar tambeacutem a motivaccedilatildeo e adequaccedilatildeo dos atos
administrativos em relaccedilatildeo a sua finalidade bem como dos efeitos produzidos sobre seus
destinataacuterios97 a fim de ldquoavaliar objetivamente as condiccedilotildees de deliberaccedilatildeo sobre o conteuacutedo
da regulaccedilatildeo98rdquo ou seja observar-se-ia ateacute o processo de elaboraccedilatildeo dos atos reguladores
pelas agecircncias (verificando a existecircncia ou natildeo de deacuteficit democraacutetico na sua produccedilatildeo pela
ausecircncia de participaccedilatildeo popular e de pessoas diretamente afetadas como quando natildeo satildeo
realizadas audiecircncias e consultas puacuteblicas preacutevias agrave produccedilatildeo do ato)
A anaacutelise do meacuterito do poder discricionaacuterio da Administraccedilatildeo Puacuteblica pelo Judiciaacuterio
mesmo para o entendimento claacutessico de sua limitaccedilatildeo aos criteacuterios de competecircncia
finalidade e forma insuficientes para o estudo da legitimidade das novas leis-quadro deve ter
em mente que ao Judiciaacuterio eacute conferida a prerrogativa de delimitaccedilatildeo da zona de
97 No tocante ao controle de poliacuteticas puacuteblicas por parte do Judiciaacuterio exercendo um juiacutezo de constitucionalidade vide BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 112
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discricionariedade do administrador puacuteblico estabelecendo os limites do poder discricionaacuterio
segundo os paracircmetros estabelecidos pelo ordenamento juriacutedico99
Tais consideraccedilotildees guardam iacutentima relaccedilatildeo com a temaacutetica do desenvolvimento e a
busca da reduccedilatildeo das desigualdades regionais pois a previsatildeo expressa da mesma no capiacutetulo
relativo agrave Ordem Econocircmica estabelecido na Constituiccedilatildeo se dirige claramente para a sua
consecuccedilatildeo por meio da adoccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas voltadas a tal fim e a elaboraccedilatildeo de tais
poliacuteticas de cunho natildeo apenas econocircmico mas tambeacutem social poliacutetico e cultural natildeo pode se
dar sem um planejamento preacutevio direcionado especificamente a tais objetivos
As poliacuteticas puacuteblicas por conseguinte refletem as prioridades estabelecidas pelo
Estado com relaccedilatildeo aos seus recursos que satildeo finitos em contrapartida agraves demandas que tem
perante a sociedade que satildeo fartamente superiores Mostram-se dessa forma como a face
praacutetica do planejamento previamente realizado e que devem necessariamente estar de acordo
com os objetivos e fundamentos da Repuacuteblica por estes serem direcionadores de toda a
atividade hermenecircutica da Carta Magna inclusive de sua Constituiccedilatildeo Econocircmica
Planejamento implica transformaccedilatildeo embate com as estruturas consolidadas e
questionamento dos seus valores arraigados como se tem feito junto aos dogmas do direito
administrativo claacutessico e ateacute mesmo perante o entendimento comum de determinados
princiacutepios constitucionais como o da legalidade e da separaccedilatildeo dos poderes (no tocante agrave
necessidade de um papel mais interventivo pelo Poder Judiciaacuterio sobre a atuaccedilatildeo normativa
secundaacuteria do Executivo e de suas agecircncias reguladoras setoriais)
98 MATTOS Paulo Todescan Lessa Autonomia decisoacuteria discricionariedade administrativa e legitimidade da funccedilatildeo reguladora do Estado no debate juriacutedico brasileiro In ARAGAtildeO Alexandre Santos de (coord) O poder normativo das agecircncias reguladoras Rio de Janeiro Forense 2006 p 362 363 99 Neste sentido Victor Nunes Leal leciona ldquoNatildeo resta duacutevida poreacutem que a demarcaccedilatildeo dessa zona livre eacute em si mesma uma questatildeo juriacutedica suscetiacutevel de apreciaccedilatildeo jurisdicional Natildeo eacute agrave administraccedilatildeo mas ao judiciaacuterio que compete a tarefa de verificar os limites do poder discricionaacuterio em virtude da faculdade que possui em nosso ordenamento constitucional de interpretar final e conclusivamente o direito positivordquo Cf LEAL Victor Nunes Poder discricionaacuterio e accedilatildeo arbitraacuteria da administraccedilatildeo In Revista de Direito Administrativo vol 14 (outubro-dezembro 1948) Problemas de direito puacuteblico e outros problemas Brasiacutelia Ministeacuterio da Justiccedila
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O desenvolvimento entretanto natildeo se resume ao seu aspecto objetivo finaliacutestico que
busca indistintamente a melhoria da qualidade de vida e de justiccedila social para toda a
sociedade Eacute tambeacutem processo e como tal seu planejamento se mostra imprescindiacutevel para a
consecuccedilatildeo do interesse puacuteblico logo por se tratar de mateacuteria atinente ao direito econocircmico
de competecircncia concorrente e por forccedila do disposto no capiacutetulo relativo agrave ordem econocircmica
que trata duplamente de planos nacionais e regionais de desenvolvimento haacute de se ressaltar
a necessaacuteria cooperaccedilatildeo entre os entes federados o que implica na concretizaccedilatildeo de um pacto
federativo solidaacuterio fato este ainda de difiacutecil aplicaccedilatildeo no Brasil em razatildeo dos muacuteltiplos e
divergentes interesses da Uniatildeo com os Estados e entre estes proacuteprios
A partir do momento que cada ente busca otimizar suas proacuteprias utilidades ou seja
levar vantagem sobre o outro seja de forma desleal ou natildeo100 dificulta-se ainda mais a
elaboraccedilatildeo de uma poliacutetica puacuteblica integrada que comporte as esferas federal estadual e
distrital pois sendo a competecircncia concorrente seria ateacute mesmo inconstitucional impor um
modelo de plano de forma verticalizada e unilateral como se poderia verificar em Estados
unitaacuterios ou cujo pacto federativo tivesse caracteriacutesticas agregadoras
No Brasil em face do aspecto segregacionista que originou o modelo federativo tem-
se ainda um caraacuteter centriacutefugo101 de claras tendecircncias autocraacuteticas e centralizadoras onde
cada ente procura o melhor para si em detrimento dos outros fato este que dificulta a
elaboraccedilatildeo de um planejamento conjunto
O maior desafio dos paiacuteses que tenham adotado o federalismo na atualidade portanto
eacute o da harmonizaccedilatildeo dessa forma de Estado com a atividade de planejamento nacional
1997 p 319-328 Fonte httpwwwplanaltogovbrccivil_03revistaRev_35panteaohtm acesso em 10 de setembro de 2007 100 E tal fato eacute agravado no Brasil pela riacutegida e desigual reparticcedilatildeo de competecircncias tributaacuterias que apesar de preconizar a seguranccedila juriacutedica natildeo foi feita com base nas potencialidades econocircmicas locais e nas peculiaridades inerentes aos entes federados que natildeo poderiam nunca ser tratados de forma totalmente simeacutetrica 101 SIQUETTO Paulo Roberto Os projetos de reforma constitucional tributaacuteria e o federalismo fiscal brasileiro In CONTI (org) Joseacute Mauriacutecio Federalismo fiscal Satildeo Paulo Manole 2004 p 274
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integrado contra as desigualdades regionais pois importaria em reconhecer que os planos de
desenvolvimento natildeo podem ser apenas elaborados pelo ente central sendo necessaacuteria
tambeacutem a participaccedilatildeo das entidades subnacionais o que implica conforme textualizado na
proacutepria Carta Magna102 a necessidade de uma cooperaccedilatildeo103
Esse modelo idealizado de solidariedade entre os entes federados (Estados Distrito
Federal Municiacutepios e a Uniatildeo) todavia natildeo se encontra na origem da forma federal do
Estado brasileiro que dentre as suas fases de concentraccedilatildeo e desconcentraccedilatildeo sempre se
mostrou constante na busca do favorecimento individualizado do ente federado melhor
posicionado politicamente
Essa ecircnfase centralizadora teve fim com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em decorrecircncia
da nova realidade geopoliacutetica global que natildeo mais comportava governos autoritaacuterios e
ditatoriais
Surge entatildeo a questatildeo Como conciliar um planejamento desenvolvimentista que vise agrave
reduccedilatildeo das desigualdades regionais de modo a agradar a ampla maioria dos entes federados e
garantir sua cooperaccedilatildeo para o sucesso da poliacutetica puacuteblica a ser adotada De certo natildeo se
mostra como um questionamento cuja resposta seja simples ou sem qualquer ressalva poreacutem
dentre os vaacuterios modelos de poliacuteticas puacuteblicas a serem idealizados de forma cooperativa uma
delas assume caraacuteter prioritaacuterio precedente as demais e de melhor entendimento qual seja a
da integraccedilatildeo energeacutetica nacional
131 A reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de uma poliacutetica energeacutetica
integracionista
102 CF Art 23 Eacute competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios Paraacutegrafo uacutenico Leis complementares fixaratildeo normas para a cooperaccedilatildeo entre a Uniatildeo e os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios tendo em vista o equiliacutebrio do desenvolvimento e do bem-estar em acircmbito nacional 103 RISTER Carla Abrantkoski Direito ao desenvolvimento Antecedentes significados e consequumlecircncias Rio de Janeiro Renovar 2007 p 322
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O Brasil paiacutes de economia internacional perifeacuterica poreacutem estreitamente vinculado aacute
cartilha internacional de reformas e adequaccedilatildeo do modelo de Estado e de administraccedilatildeo
puacuteblica necessita para superar o seu perfil subdesenvolvido natildeo apenas investir no
crescimento econocircmico pois a diferenccedila entre as economias desenvolvidas e
subdesenvolvidas natildeo diz respeito unicamente agrave maior acumulaccedilatildeo de capital pelas primeiras
mas no planejamento de uma estrateacutegia desenvolvimentista que implique num crescimento
sustentaacutevel e de clara eficiecircncia distributiva104 das riquezas produzidas natildeo sendo unicamente
voltado ao mercado consumidor jaacute existente
Uma das formas de concretizaccedilatildeo desse ideal constitucional claramente
consubstanciado no primado da justiccedila social disposto no artigo 170 da Carta Magna eacute
atraveacutes do investimento em induacutestrias de base necessaacuterias para o crescimento de todo o
mercado daiacute decorrente e dos benefiacutecios que o mesmo eacute capaz de gerar para a sociedade
Todavia para que sejam feitos os investimentos necessaacuterios na induacutestria de base
necessita-se de um constante fornecimento energeacutetico capaz de suprir uma demanda crescente
por um periacuteodo consideraacutevel de tempo e sem o risco de eventuais interrupccedilotildees ou ldquoapagotildeesrdquo
O modelo energeacutetico brasileiro tradicionalmente voltado para a hidroeletricidade
notadamente natildeo pode mais servir como uacutenica matriz energeacutetica pois aleacutem dos riscos
decorrentes de calamidades naturais (ausecircncia prolongada de chuvas) tem-se tambeacutem o
desgaste ambiental decorrente da implantaccedilatildeo de usinas deste porte e dos proacuteprios problemas
gerenciais da administraccedilatildeo puacuteblica Cuida-se portanto de reduzir as desigualdades regionais
104 O conceito de eficiecircncia distributiva difere um pouco do seu correlato que trata da eficiecircncia alocativa pelo fato deste uacuteltimo dizer respeito agrave melhor escolha feita pelo mercado para a colocaccedilatildeo agrave venda de produtos que garantam o maacuteximo de satisfaccedilatildeo ao consumidor A eficiecircncia distributiva todavia ao contraacuterio dessa noccedilatildeo neoclaacutessica de eficiecircncia volta-se exatamente para o que a anterior ignora que eacute a questatildeo da distribuiccedilatildeo de renda e riqueza na sociedade ou seja soacute seraacute possiacutevel verificar concretamente um aumento de eficiecircncia no mercado se este repassar tais melhorias aos consumidores natildeo apenas pela reduccedilatildeo de preccedilos e aumento da qualidade dos serviccedilos como tambeacutem pela universalizaccedilatildeo do acesso aos mesmos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 111
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no aspecto relativo agraves disparidades econocircmicas existentes entre as cinco regiotildees do paiacutes (e
especialmente a regiatildeo nordeste) por meio do crescimento e fortalecimento do mercado
interno das mesmas fato este que natildeo pode ser feito sem acesso ao recurso baacutesico e
imprescindiacutevel para o desenvolvimento de qualquer atividade que eacute a energia necessaacuteria ao
seu suprimento
Garantir um fornecimento constante estaacutevel de qualidade e a preccedilos razoaacuteveis de
energia se mostra como o passo inicial para o desenvolvimento de qualquer atividade
econocircmica entendida esta em sentido amplo105 A repercussatildeo do custo da energia nos
produtos e serviccedilos a serem revendidos para o consumidor seja ele o destinataacuterio final ou natildeo
eacute indiscutiacutevel pois mesmo que a economia daiacute decorrente natildeo reflita imediatamente nos
preccedilos ela poderaacute ser contabilizada em maior espaccedilo para investimentos e ateacute mesmo novos
empregos
Esse tipo de raciociacutenio no tocante agraves induacutestrias de capital intensivo ou seja que
demandam vultosos dispecircndios iniciais como sideruacutergicas e as demais do campo de
mineraccedilatildeo metalurgia e energia em geral se mostra determinante para a realizaccedilatildeo de planos
de investimentos no setor e de ampliaccedilatildeo reduccedilatildeo ou redirecionamento de suas
capacidades106
O risco decorrente da falta de planejamento energeacutetico de longo prazo especialmente
para as empresas eletrointensivas ou seja cuja energia representa boa parte do custo dos
produtos natildeo podem ser desconsiderados especialmente porque neste ramo de atividade o
planejamento de longo prazo eacute essencial fato este que ateacute o presente momento natildeo tem sido
devidamente acompanhado pelo Governo Federal no tocante agrave sua parcela de
105 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p93 106 Conforme afirmado pelo presidente da empresa Vale do Rio Doce Roger Agnelli a empresa natildeo tenciona realizar novos investimentos no paiacutes a partir de 2011 por temer uma escassez da oferta de energia Cf Gargalo
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responsabilidade para a garantia de suprimento energeacutetico natildeo apenas para o presente mas
tambeacutem para o futuro107
Natildeo se pode esperar uma melhoria nos quadros econocircmicos e sociais das diversas
regiotildees do paiacutes se estando este imerso num sistema econocircmico capitalista que prega a
economia de mercado natildeo existe espaccedilo para o crescimento e desenvolvimento de atividades
produtivas que gerem emprego e renda O fator energeacutetico eacute apenas um dos diversos oacutebices
para o fortalecimento do mercado interno natildeo se podendo deixar de lado questotildees ambientais
fiscais e trabalhistas que a despeito da relevacircncia para a anaacutelise das desigualdades regionais
natildeo satildeo objeto especiacutefico da pesquisa
O Brasil se caracteriza por ter adotado um modelo energeacutetico que monopolizou a
hidroeletricidade tendo desconsiderado como relevantes seja por questotildees poliacuteticas ou ateacute
mesmo tecnoloacutegicas as diversas alternativas possiacuteveis como eoacutelica solar da biomassa e
teacutermica
Esta uacuteltima entretanto apoacutes o racionamento de eletricidade decorrente do apagatildeo
ocorrido nos idos de 2000 que atestou o total fracasso do modelo de privatizaccedilatildeo idealizado
para as companhias estatais de eletricidade108 representando tambeacutem a incapacidade gerencial
da iniciativa privada se apresentou como alternativa para eventuais insuficiecircncias do modelo
energeacutetico freia investimentos da Vale Entrevista ao jornal Folha de Satildeo Paulo em 30 de maio de 2007 Fonte lthttpclippingplanejamentogovbrNoticiasaspNOTCod=357939gt 107 A preocupaccedilatildeo acerca da falta de planejamento para investimentos no setor energeacutetico eacute clara entre os empresaacuterios do setor que assim descreveram a situaccedilatildeo do paiacutes natildeo apenas no tocante ao fornecimento atual mas tambeacutem futuro ldquoA preocupaccedilatildeo de Agnelli eacute geral entre as empresas eletrointensivas cuja energia representa boa parte dos custos dos produtos como a induacutestria de alumiacutenio e ferro-gusa Hoje haacute muito pouco projeto entrando em operaccedilatildeo no Paiacutes e a questatildeo do fornecimento de gaacutes natildeo estaacute sendo solucionada na velocidade necessaacuteria diz o diretor da Alcoa Ricardo Sayatildeo Segundo ele a empresa tem o suprimento garantido ateacute 2020 Mas se formos fazer algum tipo de expansatildeo natildeo tem jeito Haveria necessidade de mais energia disse o executivo Ao lado de BHP Billington Alcan e Abalco a empresa deve construir uma unidade de cogeraccedilatildeo de energia a partir do carvatildeo em Satildeo Luiacutes (MA) de 50 MWrdquo Fonte httpwwwfazendagovbrresenhaeletronicaMostraMateriaaspcod=378946 acesso em 06 de setembro de 2007 108 Segundo Vieira a intervenccedilatildeo governamental operada pelo Programa Prioritaacuterio de Termeleacutetricas ndash PPT lanccedilado em 24 de fevereiro de 2000 representou a falha do modelo de mercado idealizado pela ausecircncia de investimentos privados e de um planejamento focado na manutenccedilatildeo e ampliaccedilatildeo da infra-estrutura do setor Cf
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primaacuterio ou seja na hipoacutetese dos reservatoacuterios se encontrarem perigosamente no limite de
sua capacidade sustentaacutevel seriam acionadas as usinas teacutermicas que compensariam a
diferenccedila perdida pelas hidroeleacutetricas109
Uma das possiacuteveis fontes energeacuteticas para as usinas teacutermicas jaacute em substituiccedilatildeo agrave
madeira e ao carvatildeo eacute o gaacutes natural110 que se mostra um combustiacutevel menos poluente em
comparaccedilatildeo a esses e com um volume de reservas com um elevado potencial ainda natildeo
totalmente descoberto conforme se verifica pelos campos receacutem descobertos de petroacuteleo na
chamada camada preacute-sal
No tocante ao planejamento da integraccedilatildeo energeacutetica nacional o Brasil jaacute deu seu
primeiro passo ao publicar em 1997 a lei n 9478 (Lei do Petroacuteleo) que trata da Poliacutetica
Energeacutetica Nacional conferindo ecircnfase todavia ao petroacuteleo prescindindo de outras fontes
alternativas ou complementares mas que ainda assim dogmaticamente jaacute conferiu um
esclarecimento aos potenciais investidores sobre qual eacute o entendimento do Estado brasileiro
sobre tal questatildeo
Na referida lei jaacute se pocircde constatar sua compatibilizaccedilatildeo com os objetivos da
Repuacuteblica e dos princiacutepios norteadores da Ordem Econocircmica constitucional ao prever logo
em seu artigo 1ordm111 como objetivo norteador da Poliacutetica Energeacutetica Nacional a promoccedilatildeo do
VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 177 109 Para realizar tal intento foi instituiacutedo pelo Decreto nordm 33712000 o PPT ndash Programa Prioritaacuterio de termeletricidade visando agrave implantaccedilatildeo de usinas termeleacutetricas que teriam como suprimento energeacutetico o gaacutes natural e uma garantia de fornecimento de ateacute 20 anos nos termos do seu art 2ordm II O problema como se veraacute a seguir foi justamente no tocante agrave infra-estrutura logiacutestica necessaacuteria para manter o oferecimento contiacutenuo do energeacutetico que em razatildeo da falta de desenvolvimento da rede de transporte natildeo foi capaz de cumprir com a previsatildeo estabelecida no citado decreto 110 Segundo dados do BEN ndash Balanccedilo Energeacutetico Nacional o paiacutes produziu em 2005 485 milhotildees m3dia um volume 43 maior que em 2004 com um crescimento de 239 no consumo deste energeacutetico no setor de transporte rodoviaacuterio e com reservas provadas na ordem de 3064 bilhotildees de metros cuacutebicos o que equivale a 173 anos de produccedilatildeo enquanto que para os paiacuteses ligados agrave OCDE a meacutedia eacute de cerca de 14 anos de produccedilatildeo Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 Acesso em 09 de marccedilo de 2007 111 Lei n 947897 Art 1ordm As poliacuteticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaratildeo aos seguintes objetivos
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desenvolvimento (inciso II) dentre diversas outras finalidades que invariavelmente remetem
ao texto constitucional e seus artigos 3ordm e 170
A poliacutetica energeacutetica traccedilada na Lei n 947897 que pode ser caracterizada como a
poliacutetica puacuteblica de caraacuteter econocircmico estabelecida pelo Estado brasileiro e cuja incumbecircncia
de implantaccedilatildeo ficou a cargo da agecircncia reguladora do setor qual seja a ANP possui um
caraacuteter nitidamente desenvolvimentista priorizando natildeo apenas o crescimento econocircmico
decorrente da atividade mas tambeacutem levando em conta o fator social ou seja trata-se de uma
poliacutetica puacuteblica submetida ao ideal da justiccedila social definido no art 170 da Carta Magna
Dentre os objetivos estatuiacutedos na poliacutetica traccedilada pela Lei do Petroacuteleo alguns
merecem ser ressaltados em prol da temaacutetica da pesquisa ora realizada pois tratam do
fomento agrave ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (inciso VI) a preservaccedilatildeo do interesse nacional
(inciso I) bem como a jaacute citada promoccedilatildeo do desenvolvimento e valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (inciso II) e a defesa da livre concorrecircncia (inciso IX)
Verifica-se ateacute mesmo pela sua literalidade normativa a relaccedilatildeo com a temaacutetica
estudada e o uso pelo legislador ordinaacuterio de termos juriacutedicos indeterminados (como
ldquointeresse nacionalrdquo ldquodesenvolvimentordquo e ldquovalorizaccedilatildeordquo) fato este que enquadra a Lei do
Petroacuteleo na categoria de uma lei-quadro a qual visa facilitar a atuaccedilatildeo do ente regulador por
meio de terminologias geneacutericas abstratas e capazes de abarcar uma ampla e variada
quantidade de significados que serviratildeo para legitimar a atuaccedilatildeo da autarquia especial
I - preservar o interesse nacional II - promover o desenvolvimento ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energeacuteticos III - proteger os interesses do consumidor quanto a preccedilo qualidade e oferta dos produtos IV - proteger o meio ambiente e promover a conservaccedilatildeo de energia V - garantir o fornecimento de derivados de petroacuteleo em todo o territoacuterio nacional nos termos do sect 2ordm do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal VI - incrementar em bases econocircmicas a utilizaccedilatildeo do gaacutes natural VII - identificar as soluccedilotildees mais adequadas para o suprimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do Paiacutes VIII - utilizar fontes alternativas de energia mediante o aproveitamento econocircmico dos insumos disponiacuteveis e das tecnologias aplicaacuteveis IX - promover a livre concorrecircncia X - atrair investimentos na produccedilatildeo de energia XI - ampliar a competitividade do Paiacutes no mercado internacional XII - incrementar em bases econocircmicas sociais e ambientais a participaccedilatildeo dos biocombustiacuteveis na matriz energeacutetica nacional
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Tratam-se de aspectos ainda geneacutericos mas que tais quais aqueles dispostos na
Constituiccedilatildeo (art 1ordm 3ordm e 170) repercutem na interpretaccedilatildeo de todo o restante do texto
normativo que necessariamente deveraacute balizar sua aplicaccedilatildeo aos objetivos dispostos no
primeiro capiacutetulo da Lei n 947897 sem o que poderiam ser passiacuteveis de questionamento
quanto agrave legalidade e ateacute mesmo constitucionalidade em razatildeo da ampla sinoniacutemia existente
com os fundamentos objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica
Neste momento surge uma nova questatildeo Afinal apoacutes o planejamento e definido o
modelo de plano jaacute consubstanciado num texto normativo que estabelece a poliacutetica puacuteblica
para o setor da energia como direcionar sua aplicaccedilatildeo de modo a promover a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
Evidente que a discussatildeo neste aspecto natildeo iraacute se subsumir apenas ao texto
constitucional muito menos agrave proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois o responsaacutevel pela
implantaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica eacute a agecircncia reguladora setorial (que de acordo com o art
8ordm da citada lei deve promover a regulaccedilatildeo fiscalizaccedilatildeo e contrataccedilatildeo das atividades
econocircmicas empreendidas) doravante os atos reguladores por ela emitidos seratildeo de crucial
importacircncia para o direcionamento indicativo da iniciativa privada sobre onde quando e
como investir bem como no aspecto impositivo para os demais entes puacuteblicos
Natildeo se pode desprezar o planejamento realizado para se chegar agrave atual configuraccedilatildeo da
Lei do Petroacuteleo poreacutem dada a experiecircncia brasileira em realizar planos contingentes112 feitos
emergencialmente sem previsatildeo de longo prazo especialmente no setor de infra-estrutura se
verifica a importacircncia de uma estrateacutegia clara a delinear as atividades governamentais sob o
112 O Brasil eacute caracterizado pelo problema da descontinuidade administrativa ou seja as medidas tomadas por uma administraccedilatildeo natildeo tecircm continuidade na seguinte natildeo existindo portanto um miacutenimo de tempo para a concretizaccedilatildeo das estrateacutegias adotadas que em mateacuteria de infra-estrutura facilmente ultrapassam o periacuteodo de um mandato executivo Cf SCOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Estado e normalizaccedilatildeo da economia Porto Alegre Sergio Antonio Fabris Editor 2000 p 179 (nota 513)
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risco de incorrer num atraso generalizado da economia fruto de uma maacute poliacutetica puacuteblica para
setores que satildeo preacute-requisitos ao desenvolvimento de todos os outros
A normatizaccedilatildeo criada como reflexo do planejamento investido para sua formaccedilatildeo
natildeo se mostra todavia como o ponto final da atividade de implementaccedilatildeo da poliacutetica
energeacutetica sendo todavia importante aspecto pois torna cogente tanto para o poder puacuteblico
quanto agrave iniciativa privada a ordenaccedilatildeo estabelecida Permite-se portanto uma intervenccedilatildeo
mais racional e direcionada sobre o domiacutenio econocircmico113 no tocante especiacutefico agraves atividades
relativas ao petroacuteleo e gaacutes natural de forma a garantir a concretizaccedilatildeo da teleologia
constitucional
A implementaccedilatildeo da poliacutetica energeacutetica para garantir os proacuteprios objetivos nela
delineados natildeo demanda apenas o respeito aos princiacutepios e regras positivados por parte dos
agentes privados mas tambeacutem uma atuaccedilatildeo propositiva do Estado Desenvolvimentista
subordinado constitucionalmente agrave imposiccedilatildeo constitucional de que o planejamento realizado
lhe eacute impositivo (art 174) devendo portanto tomar as medidas necessaacuterias para nos termos
do art 1ordm da Lei do Petroacuteleo fomentar a ampliaccedilatildeo do uso do gaacutes natural (que implica numa
modalidade interventiva por induccedilatildeo realizada sobre a atividade econocircmica) a preservar o
interesse nacional (cuja abstraccedilatildeo do termo possibilita sua equiparaccedilatildeo ao conceito de
interesse puacuteblico114) bem como a promover o desenvolvimento valorizaccedilatildeo dos recursos
energeacuteticos (tambeacutem por meio de induccedilatildeo) e a defesa da livre concorrecircncia (esta a ser
exercida segundo o disposto na Lei n 888494)
113 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 126 167 114 Para Grau as noccedilotildees de interesse social relevante interesse coletivo e imperativo da seguranccedila nacional todos estabelecidos na Carta Magna se subsumem ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio e refletem o grau de intensidade (relevacircncia) com que determinada atividade deveraacute ser tratada pelo ente puacuteblico Doravante a expressatildeo usada pela lei de interesse nacional a par de se tratar de um termo juriacutedico indeterminado se coaduna com as expressotildees anteriores para sua subsunccedilatildeo ao conceito maior de interesse puacuteblico primaacuterio expresso pelo autor Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 113 114 115
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Tem-se por conseguinte a necessaacuteria intervenccedilatildeo do Estado por se tratar de atividade
econocircmica alheia agrave noccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico e que demanda sua accedilatildeo natildeo como mero gerente
do mercado interno de petroacuteleo e gaacutes natural mas como agente promotor do desenvolvimento
fato este que natildeo pode ser feito sem a destinaccedilatildeo de recursos voltados a tal finalidade
Apesar da Lei do Petroacuteleo natildeo ter conferido uma efetiva ecircnfase ao gaacutes natural ateacute
mesmo porque no ano de 1997 natildeo se sabia qual a real potencialidade das reservas de tal bem
natildeo se pode negar a imperatividade destinada ao ente puacuteblico de fomentar a ampliaccedilatildeo do
seu uso e que apoacutes 10 anos da publicaccedilatildeo do texto normativo se mostra como uma fonte
energeacutetica complementar cuja quantidade existente seria capaz de atuar como alternativa de
seguranccedila para o caso de baixa nos reservatoacuterios das hidroeleacutetricas
Poreacutem ainda que o niacutevel de produccedilatildeo das teacutermicas fosse capaz de substituir
temporariamente a incapacidade das usinas hidreleacutetricas e aleacutem disso que elas se tornassem
uma efetiva e constante fonte de energia alternativa ter-se-ia de garantir o translado desse
bem para os destinataacuterios do mesmo ou seja de modo a assegurar a poliacutetica energeacutetica
voltada agrave integraccedilatildeo nacional passa-se agora agrave discussatildeo dos oacutebices materiais para a
interligaccedilatildeo das regiotildees do paiacutes elemento essencial para o desenvolvimento de todo e
qualquer mercado relevante115
132 A integraccedilatildeo energeacutetica nacional atraveacutes do transporte de gaacutes natural e a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais
Tal integraccedilatildeo no caso do gaacutes natural demanda uma intricada rede de gasodutos
capazes de interligar as denominadas Unidades de Processamento de Gaacutes Natural - UPGNs agraves
115 A conceituaccedilatildeo de um mercado relevante tem como preacute-requisito o tipo de produto ou serviccedilo observado e a localizaccedilatildeo territorial da negociaccedilatildeo do mesmo que refletem os aspectos material e geograacutefico necessaacuterios agrave conceituaccedilatildeo exata da ideacuteia de mercado relevante O mercado relevante portanto eacute o local das relaccedilotildees econocircmicas que determinado agente que estaacute sendo analisado realiza suas operaccedilotildees Cf BAGNOLI Vicente
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empresas estaduais116 distribuidoras de gaacutes canalizado usinas teacutermicas e consumidores
(notadamente as induacutestrias de base que satildeo as maiores consumidoras de gaacutes natural para a
geraccedilatildeo117 de energia)
O papel do Estado no contexto ora esboccedilado eacute o de tornar viaacutevel a atividade de
transporte de gaacutes natural para a iniciativa privada em regiotildees ainda carentes do produto em
especial a Nordeste pois se a integraccedilatildeo for deixada unicamente aos interesses do mercado
esta soacute seraacute feita sobre o mercado consumidor jaacute existente e natildeo para desbravar mercados
potenciais ociosos face os altos custos de ampliaccedilatildeo da rede e a pouca seguranccedila juriacutedica
decorrente de um ainda ausente marco regulatoacuterio que normatize o setor
Trata-se da velha dicotomia da universalizaccedilatildeo versus lucro onde o capital privado soacute
garante sua participaccedilatildeo com a garantia de um retorno certo jaacute o Poder Puacuteblico tem de levar
em consideraccedilatildeo tambeacutem que para conseguir o desenvolvimento de determinadas regiotildees do
paiacutes o lucro imediato natildeo pode ser foco prioritaacuterio pelo contraacuterio eacute necessaacuterio o
investimento (via subsiacutedios desregulamentaccedilatildeo burocraacutetica) nas regiotildees menos abastadas
justamente para dar a elas uma chance de alavancar sua corrida junto agraves outras mais
adiantadas
A poliacutetica do ldquocrescer para depois dividirrdquo natildeo pode mais servir de justificativa para
investimentos isolados em determinadas regiotildees do paiacutes pois conforme a experiecircncia
Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 135 No mesmo sentido FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 231 116 A distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado no Brasil se apresenta como um serviccedilo monopolizado pelos Estados por forccedila do art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal Tal atividade todavia pode ser realizada por meio de contratos de concessatildeo e natildeo apenas diretamente daiacute a existecircncia em cada Estado de uma distribuidora responsaacutevel pelo serviccedilo em regra com contratos de longo prazo para a recuperaccedilatildeo dos investimentos realizados e a realizaccedilatildeo de uma razoaacutevel margem de lucro 117 De acordo com dados do Balanccedilo Energeacutetico Nacional - BEN apresentados em 2006 relativos ao exerciacutecio anterior o consumo industrial do gaacutes natural continua na dianteira da demanda por tal energeacutetico com 225 milhotildees msup3dia num crescimento de 86 em relaccedilatildeo ao ano anterior Fonte httpwwwmmegovbrsitemenuselect_main_menu_itemdochannelId=1432 acesso em 26 de marccedilo de 2007
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comprovou118 isso soacute serviu para ampliar o fosso de desigualdade entre os entes federativos
numa poliacutetica concentracionista que nunca teve o seu vieacutes distributivo119
A concretizaccedilatildeo da normatizaccedilatildeo constitucional portanto natildeo pode mais ser
submetida a justificativas econocircmicas transitoacuterias de interesse unicamente das empresas
detentoras do capital a ser investido mas se sobrepor a elas sem contudo se afastar do
modelo capitalista em que se encontra inserida a sociedade brasileira sob o risco de perder
credibilidade internacional fato este de profunda relevacircncia pela crescente interdependecircncia
das relaccedilotildees econocircmicas globais
A maximizaccedilatildeo dos valores constitucionais portanto deve vir em consonacircncia com a
harmonizaccedilatildeo de interesses privados logo o processo de integraccedilatildeo energeacutetica para natildeo ser
unicamente voltado aos centros consumidores jaacute existentes e acentuar ainda mais as
diferenccedilas regionais precisa de um planejamento econocircmico capaz de assegurar o interesse
dos investimentos em setoreslocais que a princiacutepio natildeo prevejam um retorno imediato do
dispecircndio mas que a meacutedio e longo prazos sejam capazes de se tornar auto-sustentaacuteveis
118 A busca do crescimento econocircmico desenfreado da forma como realizado no Brasil implicou na geraccedilatildeo de poacutelos econocircmicos que concentraram a maior parte da riqueza industrial da naccedilatildeo ampliando ainda mais as desigualdades em relaccedilatildeo agraves regiotildees menos desenvolvidas Natildeo se pode confundir crescimento com desenvolvimento e tratar a acumulaccedilatildeo de riqueza como fim uacuteltimo da atividade econocircmica Segundo Sen o ldquocrescimento econocircmico natildeo pode ser sensatamente considerado como um fim em si mesmo O desenvolvimento tem de estar relacionado sobretudo com a melhora da vida que levamos e das liberdades que desfrutamosrdquo SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 29 A concentraccedilatildeo econocircmica decorrente do crescimento econocircmico eacute excludente natildeo tem como escopo gerar a jaacute citada eficiecircncia distributiva tendo ainda um outro aspecto negativo que eacute o de desconsiderar o contexto maior da privaccedilatildeo de capacidades das pessoas menos abastadas Neste sentido SEN Amartya Kumar Desenvolvimento como liberdade Satildeo Paulo Companhia das letras 2000 p 34 A famosa frase de que era preciso esperar o bolo crescer para depois distribuir numa clara alusatildeo agrave priorizaccedilatildeo do crescimento econocircmico foi atribuiacuteda ao ex-ministro da Fazenda de Costa e Silva e de Meacutedici Delfim Neto que natildeo via a possibilidade de gerar distribuiccedilatildeo de renda sem antes criar a renda numa clara simplificaccedilatildeo de um problema muito mais amplo e com mais variaacuteveis que simplesmente as econocircmicas NETTO Delfim Crocircnica do debate interditado Rio de Janeiro Topbooks 1998 p 162 119 O Brasil precisa deixar de focar seus investimentos apenas onde o mercado jaacute existe Pelo contraacuterio precisa se antecipar ao mercado investindo onde seu papel se mostre decisivo especialmente quando se verifique o desinteresse da iniciativa privada senatildeo ao seguir a loacutegica do mercado terminaraacute por contribuir ainda mais com a concentraccedilatildeo regional do desenvolvimento Cf BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 262
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Tendo em vista a elevaccedilatildeo das reservas nacionais torna-se possiacutevel vislumbrar que o
problema real do paiacutes natildeo gira soacute em torno da produccedilatildeo do energeacutetico mas sim na sua
chegada aos mercados consumidores efetivos e potenciais sendo este um elemento chave para
o desenvolvimento energeacutetico do paiacutes de modo sustentaacutevel e diversificado
A importacircncia do transporte de gaacutes natural atividade esta prestada em sua grande
maioria por meio de dutos mas que possui tambeacutem alternativas em menor escala como
aquela realizada em sua forma liquefeita ndash Gaacutes natural Liquefeito - GNL120 e comprimida ndash
Gaacutes Natural Comprimido - GNC por representar o uacuteltimo estaacutegio de competecircncia normativa
e reguladora da Uniatildeo (pois a atividade de distribuiccedilatildeo eacute monopoacutelio constitucional dos
Estados federados segundo art 25 sect2ordm) para ter assegurada a ampliaccedilatildeo da sua rede
demanda natildeo apenas um maior detalhamento no seu regime juriacutedico (de modo a conferir
seguranccedila juriacutedica aos potenciais investidores) mas tambeacutem uma anaacutelise que parta da
premissa de que se trata de uma atividade econocircmica singular cujas estruturas utilizadas
(quando realizadas por meio de dutos) se caracterizam como uma intricada rede121 onde a
otimizaccedilatildeo da sua utilizaccedilatildeo se daacute com a ampliaccedilatildeo da rede atraveacutes de formas compatiacuteveis ou
seja a duplicaccedilatildeo visando a competiccedilatildeo se mostra economicamente inviaacutevel logo o fator
cooperaccedilatildeo no momento preliminar de formaccedilatildeo das estruturas haacute de ser fomentada
120 Segundo dados do BNDES de forma geral o GNC e o GNL transportados pelo modal rodoviaacuterio servem para complementar a rede de gasodutos e fazem com que o gaacutes chegue a locais ainda natildeo atendidos pela infra-estrutura de transporte eou distribuiccedilatildeo ajudando a fomentar novos mercados A viabilidade de tal empreendimento iraacute variar conforme as distacircncias percorridas onde o transporte do GNL torna-se viaacutevel para distacircncias maiores (da ordem de 500 km a 1000 km) enquanto o GNC se mostra mais adequado para distacircncias menores (100 km a 150 km) Nesse contexto segundo o BNDES na falta de gasodutos o GNC mostrar-se-ia competitivo no transporte de pequenos volumes a pequenas distacircncias enquanto o GNL seria a alternativa para o transporte de gaacutes em grandes volumes a grandes distacircncias Fonte wwwbndesgovbr Evoluccedilatildeo da oferta e da demanda de gaacutes natural no Brasil p 17 Acesso em 21112007 121 Conforme seraacute melhor observado no capiacutetulo 2 a induacutestria de gaacutes natural se caracteriza como uma ldquoinduacutestria de rederdquo por comportar uma seacuterie de atividades interdependentes que devem operar de maneira coordenada para a efetiva prestaccedilatildeo do serviccedilo Neste contexto a induacutestria pode ser dividida em quatro segmentos a saber i) exploraccedilatildeo e produccedilatildeo (na qual tambeacutem pode ser incluiacuteda a atividade de processamento) ii) transporte iii) distribuiccedilatildeo e iv) comercializaccedilatildeo Cf MATHIAS Melissa Cristina Pinto Pires Consolidaccedilatildeo da induacutestria mundial de gaacutes natural Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 3
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Trata-se do que a doutrina conceitua como sendo uma essential facility ou seja um
bem de uso essencial tambeacutem denominado de ldquobem de acesso122rdquo cuja propriedade deteacutem
uma funccedilatildeo social muito mais incisiva que outros bens natildeo caracterizados como ldquode acessordquo e
que para prevenir o abuso de posiccedilatildeo dominante dos seus detentores quando visando agrave
eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros atraveacutes de condutas
discriminatoacuterias em relaccedilatildeo a preccedilo ou recusa imotivada de acesso merece uma accedilatildeo
repressiva do Poder Puacuteblico seja por meio de sua agecircncia reguladora no caso a Agecircncia
Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis - ANP ou entatildeo por qualquer outro
oacutergatildeo ou entidade capaz de coibir eventuais falhas de mercado (como os oacutergatildeos integrantes do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrecircncia ndash SBDC) as quais em setores altamente
concentrados como este (o do transporte de gaacutes natural) exacerba a possibilidade de abusos
A integraccedilatildeo energeacutetica nacional levando em consideraccedilatildeo as peculiaridades de cada
regiatildeo bem como as diferenccedilas de investimentos e benefiacutecios fiscais necessaacuterios para
assegurar um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel cooperativo e igualitaacuterio se insere na
temaacutetica do direito ao desenvolvimento com o foco voltado na reduccedilatildeo das desigualdades
regionais a partir do reconhecimento das discrepacircncias de caraacuteter natildeo apenas econocircmico mas
122 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo aparece de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expliacutecita Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de
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tambeacutem social e cultural existentes bem como no fato de que natildeo se pode viabilizar um
planejamento energeacutetico de tal magnitude sem levar em consideraccedilatildeo tais premissas (das
desigualdades existentes) e a necessidade de se investir tambeacutem no desenvolvimento de um
mercado interno capaz de comportar a onda de industrializaccedilatildeo que se procura induzir
cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado
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2 A REGULACcedilAtildeO E O PAPEL DO GAacuteS NATURAL NA MATRIZ ENERGEacuteTICA
NACIONAL
A funccedilatildeo reguladora atribuiacuteda ao Estado pelo art 174 da Constituiccedilatildeo Federal longe
de figurar como um conceito de conteuacutedo claramente definido e esclarecido ainda se mostra
repleta de discussotildees e posicionamentos contraditoacuterios acerca dos seus limites de atuaccedilatildeo
A discussatildeo longe de remeter apenas ao conceito de regulaccedilatildeo diz respeito
especialmente ao poder normativo exercido pelas agecircncias reguladoras em face da forma
como sua estrutura foi inserida no ordenamento juriacutedico brasileiro (via emenda
constitucional) tendo como espelho a estrutura visualizada nos Estados Unidos da
Ameacuterica123 A criacutetica a referido poder normativo adveacutem especialmente dos administrativistas
paacutetrios como Maria Sylvia Zanella Di Pietro Luacutecia Valle Figueiredo e Celso Antocircnio
Bandeira de Mello124 os quais procuram limitar o poder normativo das agecircncias aos contratos
de concessatildeo que estas forem firmar presumindo tacitamente que tais entes reguladores
atuem apenas sobre serviccedilos puacuteblicos algo que efetivamente natildeo ocorre (pois o proacuteprio
transporte de gaacutes natural natildeo eacute tratado legalmente como serviccedilo puacuteblico)
Haacute de se seguir a linha de entendimento portanto que procure limitar o poder
normativo dos entes reguladores ao disposto em suas leis de regecircncia e natildeo apenas nos
contratos por elas firmado fato este que limitaria em muito sua eficiecircncia especialmente
porque um dos principais objetivos da funccedilatildeo reguladora deve ser a prevenccedilatildeo contra abusos
de poder econocircmico eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e ao aumento arbitraacuterio dos lucros (CF art
123 SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 15
124 Vide FIGUEIREDO Marcelo As agecircncias reguladoras O Estado Democraacutetico de Direito no Brasil e sua atividade normativa Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 252 253 e 254
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173 sect4ordm) logo seu poder de fiscalizaccedilatildeo sobre o mercado deve ser constante e abrangente de
modo a ser capaz de influir nas condutas esperadas pelos agentes econocircmicos
A regulaccedilatildeo no Brasil foi inserida buscando natildeo uma menor intervenccedilatildeo estatal ou
desburocratizaccedilatildeo da atividade econocircmica (entendida esta em sentido amplo) mas sim que a
normatizaccedilatildeo de tais atividades fossem feitas por um ente tecnicamente independente
teoricamente autocircnomo capaz de conferir uma forma de intervenccedilatildeo mais empresarial
assemelhada agravequela realizada pela iniciativa privada fato este que culminou ateacute mesmo em
uma maior produccedilatildeo normativa
A produccedilatildeo normativa no caso do transporte de gaacutes natural conforme se verificaraacute
adiante seguiu o norteamento geral para os atos normativos expedidos pelas agecircncias tendo
um cunho estritamente teacutecnico altamente especializado mas que de modo algum pode ser
tido como isento de ingerecircncias ideoloacutegicas pois como todo ato normativo reflete a
ideologia e os interesses de seus elaboradores
Antes poreacutem de se adentrar estritamente na anaacutelise da atividade de transporte se faz
necessaacuterio conhecer a induacutestria na qual ele estaacute inserido os agentes envolvidos e a
variabilidade de destinaccedilotildees que podem ser dadas ao gaacutes natural apoacutes este ter sido
transportado
O crescimento do volume de reservas de gaacutes natural tal qual afirmado na introduccedilatildeo
deste estudo reflete uma oportunidade para o paiacutes de natildeo mais continuar como um
dependente exclusivo do petroacuteleo e da aacutegua (para produccedilatildeo de eletricidade) logo natildeo se pode
mais desconsiderar o potencial do gaacutes natural para tal empreitada quando a tecnologia para
sua produccedilatildeo125 se mostra jaacute plenamente dominada
125 Entende-se por ldquoproduccedilatildeordquo segundo agrave Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso XVI ldquoo conjunto de operaccedilotildees coordenadas de extraccedilatildeo de petroacuteleo ou gaacutes natural de uma jazida e de preparo para sua movimentaccedilatildeordquo
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A distribuiccedilatildeo das reservas provadas126 de gaacutes natural no Brasil natildeo se compadece
entretanto do ideal igualitaacuterio e universalizante da Constituiccedilatildeo Federal pois dos 3479
bilhotildees de metros cuacutebicos 422 deste total se encontra na bacia127 de Campos no Rio de
Janeiro Estado este que comporta 4737 de todas as reservas do paiacutes seguido do
Amazonas com 153 Espiacuterito Santo com 117 Satildeo Paulo com 111 Bahia com 74
Rio Grande do Norte com 47 Alagoas com 12 Sergipe com 11 e Cearaacute com
02128
A induacutestria do gaacutes natural todavia natildeo comporta apenas a fase de produccedilatildeo
relacionada agrave exploraccedilatildeo descoberta e lavra (que tambeacutem eacute denominada de explotaccedilatildeo
representa a efetiva extraccedilatildeo do gaacutes natural do reservatoacuterio onde ele foi encontrado) das
reservas provadas mas tambeacutem compreende o seu processamento que eacute o equivalente ao
refino do petroacuteleo destinado a garantir suas especificaccedilotildees miacutenimas para as fases posteriores
de transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Ainda segundo dados da ANP129 no tocante agrave atividade de processamento a Regiatildeo
Nordeste deteacutem uma capacidade instalada de 172 milhotildees msup3d o que representa 338 da
capacidade brasileira enquanto que a regiatildeo Sudeste possui uma capacidade de 219 milhotildees
msup3d representando 431 da capacidade nacional Jaacute a regiatildeo Norte atualmente a mais
ociosa possui uma capacidade de processamento de 96 milhotildees msup3d de gaacutes natural
representando 189 da atual infra-estrutura de processamento de todo o Brasil Por fim tem-
126 Entende-se por ldquoreserva provadardquo aquela que com base na anaacutelise de dados geoloacutegicos e de engenharia se estima recuperar comercialmente de reservatoacuterios descobertos e avaliados com elevado grau de certeza e cuja estimativa considere as condiccedilotildees econocircmicas operacionais e legais vigentes Cf SANTOS Sergio Honorato dos Royalties do petroacuteleo agrave luz do direito positivo Rio de Janeiro Esplanada 2001 p 14
127 O conceito de bacia adveacutem do termo ldquobacia sedimentarrdquo que segundo a Lei do Petroacuteleo art 6ordm inciso IX significa ldquodepressatildeo da crosta terrestre onde se acumulam rochas sedimentares que podem ser portadoras de petroacuteleo ou gaacutes associados ou natildeordquo 128 Dados ANPSDP tabela 12 ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66 129 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008 p 66
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se a regiatildeo Sul que pode processar 22 milhotildees msup3d de gaacutes natural representando os 43
restantes da atual infra-estrutura de processamento de todo o paiacutes
Posteriormente agrave fase do processamento do gaacutes tem-se o seu transporte das Unidades
de Processamento de Gaacutes Natural - UPGN ateacute os pontos de recepccedilatildeo das distribuidoras
estaduais denominados de city-gates sendo composta por uma malha dutoviaacuteria que escoa
gaacutes natural de origem nacional e outra que escoa o produto importado totalizando 54332 km
de rede e uma capacidade de transporte de 715 milhotildees de m3d dos quais 459 satildeo
operados pela Petrobraacutes Transporte SA - Transpetro empresa subsidiaacuteria da Petrobraacutes criada
exclusivamente para tal fim 130
Dado o potencial do referido energeacutetico e a diversidade de mercados que pode
abranger a proacutepria Petrobraacutes que eacute a principal fomentadora do crescimento da induacutestria do
gaacutes natural no Brasil tem como meta investir US$ 224 bilhotildees de doacutelares ateacute 2011
ampliando a oferta de gaacutes dos atuais 42 milhotildees de metros cuacutebicos para 121 milhotildees gerando
ainda uma ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria para 8500km de extensatildeo em 2010131
Resta saber neste momento como seratildeo divididos referidos investimentos onde se
daraacute a ampliaccedilatildeo da rede de dutos e para qual destinataacuterio final se procuraraacute priorizar (a
depender da regiatildeo beneficiada)
Essa busca de ampliaccedilatildeo do acesso agrave utilizaccedilatildeo do gaacutes natural reflete o grau de
diversidade de suas aplicaccedilotildees132 pois se mostra capaz de substituir o carvatildeo e a energia
nuclear em mateacuteria de geraccedilatildeo de eletricidade e em certos casos substitui diretamente a
proacutepria eletricidade quando esta eacute utilizada para fins teacutermicos (na produccedilatildeo de calor ou frio
130 Dados ANPSDP ldquoBoletim Mensal do Gaacutesrdquo disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt p 74 131 Dados obtidos do presidente da empresa Joseacute Seacutergio Gabrielli em entrevista agrave Agecircncia Estado na data de 19 de abril de 2007 132 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 P 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 76
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como no uso de geladeiras freezer chuveiros eleacutetricos e ar condicionado no caso dos usos
residenciais)
Trata-se de um mercado ainda pouco explorado mas de grande potencial econocircmico e
cuja relevacircncia para a questatildeo da sustentabilidade ambiental tambeacutem merece ser
considerada Tal fato se daacute porque o planejamento energeacutetico destinado agrave integraccedilatildeo nacional
e reduccedilatildeo das suas desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento sustentaacutevel
deve partir da premissa de que o uso da energia a depender de sua finalidade precisa
depender da mateacuteria prima mais apropriada de maneira a reduzir os impactos ambientais e
otimizar a produccedilatildeo e consumo
No Brasil os cenaacuterios projetados para o consumo de gaacutes natural seja pela Agecircncia
Internacional de Energia - AIE ou entatildeo pela Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE133
demonstram uma forte tendecircncia no incremento do seu consumo com previsotildees projetadas
para 2030 que indicam o alcance de ateacute 15 da matriz energeacutetica nacional consumindo ateacute
22 de todo o gaacutes produzido no mundo134
Desse volume utilizado entretanto tem-se como destinaccedilatildeo final ainda a geraccedilatildeo de
eletricidade voltando o gaacutes natural para o abastecimento de usinas termeleacutetricas natildeo havendo
um planejamento para usos alternativos ou ateacute mesmo de substituiccedilatildeo direta da eletricidade
(quando destinada agrave produccedilatildeo de calor ou frio) Tal fato se mostra corroborado pelo leilatildeo de
energia ocorrido em 16 de outubro de 2007 onde apenas cinco hidreleacutetricas foram preacute-
qualificadas e nada menos que 14 usinas teacutermicas (sete das quais movidas a gaacutes natural) se
133 Nos termos da lei n 108472004 que criou a empresa puacuteblica denominada de Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE conferiu-se agrave mesma a atribuiccedilatildeo de elaborar estudos projetos e atividades de planejamento energeacutetico incluindo o tratamento de questotildees soacutecio-ambientais em apoio agrave execuccedilatildeo de atividades na aacuterea do planejamento do setor energeacutetico sob responsabilidade do Ministeacuterio de Minas e Energia (arts 2ordm e 4ordm) 134 SANTOS Edmilson Moutinho dos FAGA Murilo Tadeu Werneck BARUFI Clara Bonomi et al Gaacutes natural a construccedilatildeo de uma nova civilizaccedilatildeo Estud av janabr 2007 vol21 no59 p 67-90 Fonte httpcatedradogasieeuspbrdownloadCivilizaE7E3o20do20gE1spdf acesso em 20 de novembro de 2007 p 83
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mostraram aptas agrave realizaccedilatildeo de venda de energia135 A elevaccedilatildeo do nuacutemero de investimentos
privados no setor em concorrecircncia ou em parceria com a Petrobraacutes que ainda se mostra
monopolista de fato em diversos segmentos se deu apoacutes a promulgaccedilatildeo da Emenda
Constitucional nordm 09 de 1995 pois atraveacutes dela foi liberalizado o monopoacutelio estatal de
exploraccedilatildeo e produccedilatildeo de petroacuteleo (antes unicamente agrave cargo da Petrobraacutes) estabelecendo a
faculdade da Uniatildeo contratar com empresas privadas as atividades de pesquisa lavra
refinaccedilatildeo importaccedilatildeo exportaccedilatildeo e transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
No plano constitucional pode-se verificar que os reservatoacuterios de gaacutes natural satildeo de
propriedade da Uniatildeo (art 20 IX) sendo ainda competecircncia privativa deste ente federal
legislar sobre energia e recursos minerais (art 22 IV e XII respectivamente)
Tendo em vista que a maioria das reservas de gaacutes natural encontradas no paiacutes satildeo
offshore (mariacutetimas) sendo verificadas regra geral associadas ao petroacuteleo136 o processo de
flexibilizaccedilatildeo garantiu a entrada de agentes interessados natildeo apenas portanto no petroacuteleo
mas em tudo mais que pudesse ser produzido nos campos licitados
O problema eacute que ao contraacuterio do petroacuteleo o gaacutes natural para seu transporte
necessita de uma intricada rede de gasodutos para o atendimento do seu mercado consumidor
(pois o custo haacute eacutepoca do transporte em sua modalidade liquefeita ainda se mostrava
proibitivo em relaccedilatildeo agraves projeccedilotildees de lucros) fato este inexistente durante a flexibilizaccedilatildeo e
que repercutiu natildeo apenas na legislaccedilatildeo do setor como tambeacutem na sua secundarizaccedilatildeo em
135 O resultado do leilatildeo segundo dados da Empresa de Pesquisa Energeacutetica ndash EPE foi de que 10 empreendimentos cinco hidreleacutetricos e cinco termeleacutetricos realizaram a venda de energia em um volume que representa ateacute 110 da demanda prevista para as empresas de distribuiccedilatildeo ateacute 2012 Um dos fatores para o sucesso do leilatildeo ainda segundo a EPE se deu pela participaccedilatildeo de empreendimentos movidos a Gaacutes Natural Liquefeito - GNL que influenciaram diretamente no menor preccedilo de venda das outras contendoras fato este que a longo prazo iraacute repercutir positivamente na reduccedilatildeo do custo de venda ao consumidor final Fonte httpwwwepegovbrPressReleases20071016_1pdf Acesso em 20 de novembro de 2007 136 No Brasil 77 de todo gaacutes natural produzido eacute associado ao petroacuteleo Cf Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt Acesso em 07 de marccedilo de 2008
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relaccedilatildeo ao petroacuteleo e na restriccedilatildeo de uso quase que unicamente para abastecer as usinas
teacutermicas
O modelo atual da induacutestria do gaacutes natural portanto derivou deste perfil secundaacuterio
verificado natildeo apenas no ordenamento juriacutedico como tambeacutem na tecnologia haacute eacutepoca
existente que privilegiou como ainda hoje o faz o investimento na geraccedilatildeo de energia de
origem hiacutedrica e de combustiacutevel agrave base de petroacuteleo onde jaacute existia toda uma infra-estrutura
montada
Sendo competecircncia da Uniatildeo legislar sobre energia e recursos minerais tal
diferenciaccedilatildeo tambeacutem se deu no plano da legislaccedilatildeo ordinaacuteria pois a lei elaborada para reger
as atividades econocircmicas relativas agrave tal induacutestria que tambeacutem criou a agecircncia reguladora do
setor restringiu a competecircncia da Uniatildeo unicamente para as atividades de exploraccedilatildeo
produccedilatildeo processamento e transporte ficando a cargo dos Estados federados isto por forccedila
da Emenda Constitucional n 0595 a competecircncia para legislar sobre os serviccedilos de
distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado (cuja indeterminaccedilatildeo do termo utilizado qual seja ldquoserviccedilosrdquo
enseja discussotildees se abrangeria ou natildeo a fase de comercializaccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo realizada a
granel ou seja via GNL ou GNC pelo fato destes natildeo utilizarem canalizaccedilatildeo)
Por meio da Lei do Petroacuteleo ficou claro entretanto que o investimento em gaacutes natural
haveria de ser feito em bases econocircmicas (art 1ordm VI) devendo se buscar ainda as melhores
soluccedilotildees para o abastecimento de energia eleacutetrica nas diversas regiotildees do paiacutes (inciso VII)
valorizando os recursos energeacuteticos (inciso II) e promovendo a conservaccedilatildeo de energia (inciso
IV) Desta forma o planejamento energeacutetico do paiacutes natildeo pode mais ser feito por criteacuterios
unicamente poliacuteticos com abstraccedilatildeo dos elementos teacutecnicos que corroborem a melhor
aplicaccedilatildeo dos insumos energeacuteticos mas deve levar em consideraccedilatildeo tambeacutem a prevenccedilatildeo a
fim de evitar desperdiacutecios e o potencial que a iniciativa privada possui para garantir o sucesso
da empreitada
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A flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio portanto refletiu exatamente tais premissas quando
apoacutes uma exclusividade de quatro deacutecadas da Petrobraacutes criada pela Lei n 2004 de 03 de
outubro de 1953 apesar de natildeo ter ocasionado tambeacutem a extinccedilatildeo da concentraccedilatildeo de poder
de fato existente pois a empresa ainda permaneceu verticalmente integrada passou a ser
obrigada todavia a competir com novos agentes econocircmicos na produccedilatildeo sendo ainda
proibida de atuar diretamente no transporte137 que eacute o segundo momento da cadeia da
induacutestria de gaacutes natural
A criaccedilatildeo da Transpetro se deu em razatildeo de tal proibiccedilatildeo poreacutem dada a inexistecircncia
de uma efetiva desverticalizaccedilatildeo das atividades exercidas notoacuteria ainda se verifica a
correlaccedilatildeo de interesses entre tais empresas as quais em caso similar ao da Standard Oil of
New Jersey apoacutes a aprovaccedilatildeo do Sherman Act138 foi desmembrada em companhias menores
denominadas de sete irmatildes mas que continuaram com o domiacutenio de mercado que antes
possuiacuteam quando eram uma soacute (desta vez em forma de cartel)
No Brasil a induacutestria do gaacutes natural mesmo apoacutes 10 anos de flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio continua apresentando elevado grau de verticalizaccedilatildeo tendo a Petrobraacutes ainda
137 De acordo com o art 65 da lei nordm 947897 a Petrobras foi obrigada a criar uma empresa subsidiaacuteria (Transpetro) que arcasse com as atribuiccedilotildees de operaccedilatildeo e construccedilatildeo de dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural Referida previsatildeo legal todavia longe de garantir uma maior imparcialidade na negociaccedilatildeo entre as empresas das diversas atividades econocircmicas envolvidas culminou por prever o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que caracteriza as participaccedilotildees cruzadas em firmas com relaccedilotildees complementares (onde haja participaccedilatildeo acionaacuteria de uma sobre a outra) denominadas de sociedades coligadas ou controladas nos termos dos arts 1097 1098 e 1099 do Coacutedigo Civil 138 O caso em questatildeo foi paradigmaacutetico nos Estados Unidos que conteacutem a mais rica coleccedilatildeo de julgados em mateacuteria antitruste Verificou-se em razatildeo da alta concentraccedilatildeo de poder econocircmico pela Standard Oil que agrave luz da legislaccedilatildeo haacute eacutepoca existente o uacutenico iliacutecito que poderia ser enquadrada seria na formaccedilatildeo de um trust (daiacute a designaccedilatildeo direito antitruste) que se caracteriza pela participaccedilatildeo acionaacuteria de uma empresa em outras companhias atraveacutes da emissatildeo dos chamados trusts certificates criando-se uma espeacutecie de grupo econocircmico controlado por uma empresa maior denominada de trustee Ocorre que as empresas menores (controladas) apoacutes da fragmentaccedilatildeo da Standard Oil e o retorno do controle acionaacuterio aos antigos proprietaacuterios culminaram na formaccedilatildeo de um cartel pois todas se encontravam ainda na esfera de influecircncia da famiacutelia Rockfeller tendo como consequumlecircncia a substituiccedilatildeo de um problema por outro (do monopoacutelio ao cartel) e desastrosamente o aumento dos preccedilos dos produtos Cf SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo da atividade econocircmica (princiacutepios e fundamentos juriacutedicos) Satildeo Paulo Malheiros p 87 88 Verificar ainda sobre a questatildeo dos trustes FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2005 p 75
65
como maior produtora e sua subsidiaacuteria a Transpetro139 como maior transportadora ateacute os
city-gates140 onde aiacute se inicia o monopoacutelio dos Estados (que natildeo foi flexibilizado) mas que
por contar com a participaccedilatildeo de distribuidoras estaduais detentoras da concessatildeo do serviccedilo
puacuteblico de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado tambeacutem garantem o domiacutenio de mercado agrave
Petrobras pois a estatal possui forte participaccedilatildeo acionaacuteria nas distribuidoras estaduais141
A arquitetura da induacutestria do gaacutes natural portanto compreende em seu atual estaacutegio
no Brasil basicamente dois momentos Um primeiro cuja regulaccedilatildeo eacute feita pela ANP
operado atraveacutes de concessatildeo e com a presenccedila majoritaacuteria da Petrobraacutes onde predominam as
atividades de exploraccedilatildeo produccedilatildeo e transporte sendo esta uacuteltima ainda realizada apenas por
meio de autorizaccedilatildeo Num segundo momento tem-se as atividades de distribuiccedilatildeo e
comercializaccedilatildeo operadas pelas distribuidoras estaduais concessionaacuterias do serviccedilo puacuteblico
de distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado de monopoacutelio dos Estados e pelos demais postos
revendedores na ponta final da cadeia
Ressalte-se que a despeito da distribuiccedilatildeo ser realizada por empresas criadas
especificamente para tal fim a participaccedilatildeo acionaacuteria na Petrobraacutes na maioria delas com
exclusatildeo da de Satildeo Paulo implica ainda numa elevada concentraccedilatildeo de mercado em razatildeo do
fato que as accedilotildees tomadas pelas distribuidoras natildeo satildeo feitas sem consultar a estatal fato este
que resulta num poder de mercado142 verificaacutevel tanto a montante quanto a jusante do poccedilo
139 Atualmente mais de 75 de todo o gaacutes natural distribuiacutedo diariamente de Norte a Sul do Paiacutes passa pela malha de gasodutos operada pela Transpetro Fonte httpwwwtranspetrocombrportuguesempresagasnaturalgasnaturalshtml acesso em 17 de outubro de 2007 140 Satildeo as portas da cidade Eacute quando se passa da atividade de transporte de competecircncia da Uniatildeo e com regime juriacutedico proacuteprio para a de distribuiccedilatildeo de competecircncia dos Estados e com caracteriacutesticas legais inteiramente diferenciadas 141 CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 78 79 142 A existecircncia de poder de mercado por parte de uma empresa num mercado relevante especiacutefico (ex produccedilatildeo transporte ou distribuiccedilatildeo de gaacutes natural) se daacute pela possibilidade de impor preccedilos para o seu produto ou serviccedilo acima do niacutevel competitivo (muito acima dos custos de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo) sem com isso perder espaccedilo (market share) para outros competidores e ganhando desta forma lucros monopoliacutesticos Cf
66
ao posto Existe portanto uma correlaccedilatildeo expliacutecita entre as atividades desta empresa e a
induacutestria do gaacutes natural no Brasil que natildeo podem ser vistos de forma separada seja em
relaccedilatildeo agrave infra-estrutura existente como tambeacutem nas operaccedilotildees de compra e venda do
energeacutetico e dos planos de investimento futuros os quais necessariamente se subsumem aos
planos de investimento da proacutepria estatal
A parcela de mercado (market share) alcanccedilada pela Petrobraacutes fruto de deacutecadas de
monopoacutelio reflete ainda na praacutetica uma realidade que antes tambeacutem era referendada pela
legislaccedilatildeo logo a arquitetura da induacutestria de gaacutes natural atualmente existente demonstra uma
situaccedilatildeo praticamente idecircntica agravequela anterior agrave flexibilizaccedilatildeo e que para fins de
investimentos privados e fomento de um mercado competitivo nos diversos segmentos
possiacuteveis ainda se mostra difiacutecil de concretizar
21 O TRANSPORTE POR GASODUTOS E SEU ENQUADRAMENTO NA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL
A atividade de transporte de gaacutes natural sendo esta realizada por meio de uma infra-
estrutura dutoviaacuteria (gasodutos) caracteriza-se por se encontrar submetida a um regime
juriacutedico definido pela Uniatildeo estando diretamente subordinada agrave regulaccedilatildeo setorial exercida
pela ANP e agrave Lei do Petroacuteleo a qual estabeleceu um miacutenimo de regulamentaccedilatildeo nos seus
artigos 56 a 59
Com a criaccedilatildeo da ANP em 1997 a regulaccedilatildeo exercida sobre o serviccedilo de transporte de
gaacutes natural passou a se submeter agrave competecircncia normativa secundaacuteria desta agecircncia que
POSSAS Mario Luiz Os conceitos de mercado relevante e de poder de mercado no acircmbito da defesa da Concorrecircncia Fonte httpwwwieufrjbrgrcpdfsos_conceitos_de_mercado_relevante_e_de_poder_de_mercadopdf p 11 12 Acesso em 20 de novembro de 2007
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procurou regular a atividade pela Portaria n 17098 que estabelece a regulamentaccedilatildeo para a
construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou de transferecircncia e a Portaria
n 012002 que estabelece os procedimentos para o envio das informaccedilotildees referentes agraves
atividades de transporte e de compra e venda de gaacutes natural ao mercado aos carregadores e agrave
Agecircncia Nacional do Petroacuteleo ndash ANP
Aleacutem das citadas portarias no tocante agrave questatildeo especiacutefica da atividade de transporte
cita-se ainda pela sua relevacircncia as Resoluccedilotildees n 27 28 e 29 todas de 2005 da ANP que
estabelecem respectivamente o modo de uso das instalaccedilotildees de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural mediante remuneraccedilatildeo adequada ao transportador a cessatildeo de capacidade contratada e
os criteacuterios para caacutelculo de tarifas de transporte respectivamente
Independente da natureza juriacutedica utilizada para a elaboraccedilatildeo das normas em questatildeo
de resoluccedilatildeo ou portaria o fato eacute que todas elas trazem consigo uma densa carga de
normatividade estabelecendo todos os requisitos para a entrada atuaccedilatildeo e saiacuteda dos agentes
econocircmicos no setor ficando pendente apenas a instituiccedilatildeo de sanccedilotildees expressas apesar de
existentes em outros diplomas normativos e decorrentes do descumprimento de algum
dispositivo das portarias ou resoluccedilotildees citadas
A atividade de transporte verificada no contexto da induacutestria do gaacutes natural como
localizada logo apoacutes onde ocorre produccedilatildeo ou importaccedilatildeo do insumo bem como depois que
este sai das instalaccedilotildees de transferecircncia do produtor (que satildeo dutos de interesse especiacutefico do
produtor onde natildeo haacute direito ao livre acesso para terceiros interessados e que se encontram no
interior das instalaccedilotildees onde ocorre a produccedilatildeo) se caracteriza pelas peculiaridades de sua
estrutura como uma induacutestria de rede143 ainda sujeita ao monopoacutelio natural144 da Petrobraacutes e
143 Entende-se por induacutestria de rede aquela para cujo escoamento de sua mercadoria dependa de uma infra-estrutura previamente instalada a qual no caso do gaacutes natural satildeo os dutos por onde o mesmo eacute carregado desde a refinaria ateacute as distribuidoras e destas aos consumidores finais Satildeo ambientes que forccedilam a negociaccedilatildeo entre os interessados posto que para o ingresso nas mesmas eacute necessaacuterio possuir compatibilidade de tecnologias Segundo Calixto Salomatildeo Filho por proporcionarem retornos crescentes de escala constituem uma nova
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que por tais razotildees demanda uma accedilatildeo regulatoacuteria pela ANP muito mais incisiva a fim de
preservar os princiacutepios constitucionais da Ordem Econocircmica e concomitantemente o
aumento de novos agentes econocircmicos
Tendo em vista essas caracteriacutesticas estruturais do mercado de transporte a proacutepria Lei
do Petroacuteleo em seus artigos 1ordm e 58ordm busca condicionar o desenvolvimento dessa prestaccedilatildeo de
serviccedilo de forma estritamente regulada tendo como metas o fomento da competiccedilatildeo a natildeo
discriminaccedilatildeo tarifaacuteria entre os agentes (no caso os carregadores que satildeo aqueles que
contratam o transportador para levar o gaacutes natural comprado da instalaccedilatildeo de produccedilatildeo ateacute seu
destino final) a maximizaccedilatildeo do uso da infra-estrutura existente (evitando a ocorrecircncia de
capacidade ociosa) e o livre-acesso para terceiros interessados A regulaccedilatildeo destas metas foi
feita pela ANP por se tratar do ente regulador setorial responsaacutevel pela implementaccedilatildeo da
poliacutetica energeacutetica nacional atraveacutes do seu poder normativo secundaacuterio sendo relevante para
a anaacutelise dos objetivos citados verificar o disposto nos atos normativos abaixo analisados a
fim de constatar se estes se subsumem inteiramente agrave sua lei de regecircncia (que eacute a Lei do
Petroacuteleo) e aleacutem disso se o tratamento teacutecnico realizado condiz com a normatizaccedilatildeo
constitucional de modo a assegurar a efetivaccedilatildeo dos princiacutepios gerais da atividade econocircmica
e dentre eles a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ressalte-se portanto que o fato da agecircncia reguladora se valer de um regramento
estritamente teacutecnico para cuidar da atividade em questatildeo natildeo significa que ela se encontra
alheia ao respeito aos princiacutepios constitucionais que regem qualquer atividade econocircmica que
hipoacutetese de monopoacutelio natural pois quanto maior o nuacutemero de usuaacuterios maior seraacute a utilidade do produto para os usuaacuterios seguintes e portanto maior a facilidade e a lucratividade da venda sucessiva Quanto maior a produccedilatildeo mais faacutecil a venda de uma unidade adicional do produto SALOMAtildeO FILHO Calixto Direito concorrencial As condutas Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 191 144 O conceito de monopoacutelio natural diz respeito a um tipo de atividade econocircmica cuja realizaccedilatildeo se torna economicamente viaacutevel apenas quando for feita por um uacutenico agente face as economias de escala envolvidas na comercializaccedilatildeo do produto ou serviccedilo atraveacutes do uso de uma infra-estrutura de produccedilatildeo de grandes dimensotildees cuja duplicaccedilatildeo se mostra teacutecnica ou economicamente inviaacutevel para os concorrentes Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 38
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for exercida no Brasil logo o direcionamento dos atos normativos expedidos deve refletir
esse espiacuterito constitucional de modo a direcionar a conduta dos agentes privados para a
maacutexima efetivaccedilatildeo da teleologia desenvolvimentista preconizada pela Carta Magna
211 A Portaria da ANP n 170 de 26 de novembro de 1998
Nesta portaria se encontra prevista a necessidade da conferecircncia de autorizaccedilatildeo para a
atuaccedilatildeo de novos agentes interessados na construccedilatildeo ampliaccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte ou de transferecircncia de gaacutes natural bem como os requisitos para sua outorga que
deve ser realizada em duas etapas quais sejam a da ldquoautorizaccedilatildeo de construccedilatildeordquo e
ldquoautorizaccedilatildeo de operaccedilatildeordquo (art 2ordm)
O mais relevante todavia que se verifica na citada portaria pode ser encontrado nos
seus artigos 6ordm145 e 15ordm146 onde no artigo 6ordm tem-se uma restriccedilatildeo para o exerciacutecio da
atividade de transporte em que o agente interessado na sua realizaccedilatildeo necessita possuir no
objeto social da empresa apenas tal atividade como passiacutevel de ser exercida Tal restriccedilatildeo
assume especial relevacircncia para o setor em face de se tratar o transporte como uma atividade
essencial na interligaccedilatildeo entre a produccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do gaacutes natural
logo restringir o espectro de accedilatildeo das empresas transportadoras implicaraacute necessariamente
em que elas natildeo atuem em outros setores de modo a prevenir a verticalizaccedilatildeo da induacutestria e
tratamentos discriminatoacuterios entre os agentes fato este passiacutevel de ocorrer no caso da
presenccedila de uma transportadora que tambeacutem atue como carregadora (realizando a compra e
venda de gaacutes natural) ou produtora Referida restriccedilatildeo a despeito de atingir em um primeiro
145 Portaria ANP n 17098 art 6ordm Caso a ANP classifique as instalaccedilotildees como de transporte para gaacutes natural a autorizaccedilatildeo soacute seraacute concedida a pessoa juriacutedica cujo objeto social contemple exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte 146 Portaria ANP n 17098 art 15 As autorizaccedilotildees de que trata esta Portaria seratildeo revogadas nos seguintes casos I - liquumlidaccedilatildeo ou falecircncia homologada ou decretada II - requerimento da empresa autorizada III - descumprimento das obrigaccedilotildees assumidas nesta Portaria e de outras disposiccedilotildees legais aplicaacuteveis
70
momento a liberdade de iniciativa dos agentes privados pois eles ficam impedidos de atuar
em mais de um ramo da cadeia de comercializaccedilatildeo do gaacutes natural (quando jaacute estejam atuando
como transportadores) tem como fundamento legitimador o proacuteprio art 173 sect4ordm do texto
constitucional pois o que se busca por meio desta medida eacute prevenir eventuais abusos dos
agentes econocircmicos caso se verificasse sua presenccedila em diferentes segmentos fato este que
poderia ter o condatildeo de ensejar tratamentos discriminatoacuterios aos concorrentes bem como
pela razatildeo de o transporte de gaacutes natural ser um monopoacutelio natural natildeo sendo possiacutevel
abarcar um nuacutemero elevado de competidores dados os custos e restriccedilotildees teacutecnicas envolvidas
Jaacute o artigo 15ordm estabelece as condiccedilotildees para a revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo demonstrando
o caraacuteter vinculado da mesma natildeo sujeita agrave precariedade dos criteacuterios subjetivos de
conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica de modo a especializar esse regime
de outorga em face do modelo claacutessico garantindo ainda maior seguranccedila juriacutedica para os
agentes do setor assemelhada agravequela existente nas concessotildees sendo poreacutem menos
burocraacutetica e de tracircmite mais ceacutelere Neste ponto a Portaria passa a inovar no ordenamento
juriacutedico pois aleacutem de instituir um modelo de autorizaccedilatildeo vinculada em contrapartida ao
modelo claacutessico de clara discricionariedade vai aleacutem do disposto na proacutepria Lei do Petroacuteleo
pois esta ao tratar da autorizaccedilatildeo para o transporte de gaacutes natural apenas confere agrave ANP a
prerrogativa de baixar normas sobre as condiccedilotildees da autorizaccedilatildeo e a transferecircncia de sua
titularidade (art 56 sect uacutenico) nada remetendo sobre eventuais formas de revogaccedilatildeo da
mesma Procurar interpretar de forma extensiva o termo ldquocondiccedilotildeesrdquo para que este
abrangesse natildeo apenas os criteacuterios miacutenimos para a entrada do agente econocircmico no setor mas
tambeacutem as maneiras pelas quais ele poderia sair seria conferir agrave agecircncia reguladora poderes
para inovar um instituto juriacutedico jaacute plenamente consolidado e de limitaccedilotildees predefinidas natildeo
sendo admissiacutevel sob o aspecto legal essa exorbitaccedilatildeo de atribuiccedilotildees pela ANP pois caso o
legislador ordinaacuterio quisesse estabelecer condiccedilotildees vinculando as formas de saiacuteda do agente
71
econocircmico do mercado poderia ter instituiacutedo o instrumento da concessatildeo administrativa
(como de fato foi feito no projeto de lei do gaacutes que seraacute analisado adiante)
212 A Resoluccedilatildeo n 27 de 14 de outubro de 2005
Tal resoluccedilatildeo traz consigo importantes conceituaccedilotildees para o esclarecimento dos
agentes inseridos no mercado bem como procura regulamentar o livre acesso agraves instalaccedilotildees
de transporte e a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo dos serviccedilos dos transportadores Neste
contexto ela segue a determinaccedilatildeo do disposto nos arts 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo
quando este trata da possibilidade da ANP emitir normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados
e o art 58 caput que institui a possibilidade de livre acesso no Brasil
Eacute na citada resoluccedilatildeo portanto que se encontram os conceitos de transportador
interessado e carregador147 que satildeo os agentes que atuam em tal atividade bem como a forma
de serviccedilo oferecida separada em ldquoserviccedilo de transporte firmerdquo e ldquoserviccedilo de transporte
interruptiacutevelrdquo148
No seu artigo 4ordm149 tem-se o tratamento do livre acesso aos dutos de transporte que
devem ser realizados de forma negociada ou seja sem a ingerecircncia da ANP (fato este
temeraacuterio em razatildeo do baixo grau de agentes atuantes no setor e do alto poder de mercado da
Petrobraacutes que ainda se apresenta como monopolista e dessa forma capaz de influir
147 Resoluccedilatildeo n 272005 art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte 148 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador XVI - Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel (STI) serviccedilo de transporte o qual poderaacute ser interrompido pelo Transportador dada a prioridade de programaccedilatildeo do Serviccedilo de Transporte Firme 149 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art4ordm O Transportador permitiraacute o acesso natildeo discriminatoacuterio agraves suas Instalaccedilotildees de Transporte assim como a conexatildeo de suas instalaccedilotildees com outras Instalaccedilotildees de Transporte exceto nos casos em que sem prejuiacutezo do disposto no Art 7ordm desta Resoluccedilatildeo a solicitaccedilatildeo do serviccedilo refira-se a Novas Instalaccedilotildees de Transporte Paraacutegrafo uacutenico As condiccedilotildees operacionais necessaacuterias agrave conexatildeo de Instalaccedilotildees de
72
decisivamente nos preccedilos e demais encargos contratuais) definindo ainda uma espeacutecie de
quarentena para as instalaccedilotildees de transporte que tenham menos de seis anos de operaccedilatildeo
comercial restriccedilatildeo essa natildeo prevista na Lei do Petroacuteleo e que vai diretamente de encontro
aos princiacutepios constitucionais da livre iniciativa e livre concorrecircncia sem deixar de mencionar
o da legalidade por estabelecer uma vedaccedilatildeo expressa ao exerciacutecio da atividade econocircmica
em questatildeo com base em um criteacuterio puramente econocircmico
Outro aspecto que merece ser mencionado da citada resoluccedilatildeo eacute o fato dessa
estabelecer a forma como se daraacute a contrataccedilatildeo para os serviccedilos de transporte a ser exercida
pelo que denominou de ldquoConcurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidaderdquo- CPAC que eacute um
procedimento similar a um leilatildeo destinado agrave realizar a oferta e alocaccedilatildeo das capacidades
disponiacuteveis nos dutos existentes para os interessados devendo ser realizado sempre que haja
solicitaccedilatildeo de um novo Serviccedilo de Transporte Firme - STF ou sempre apoacutes um ano da
realizaccedilatildeo do uacuteltimo (art 8ordm) tendo de observar os princiacutepios da transparecircncia isonomia e
publicidade (art 9ordm caput) Neste ponto novamente a ANP exorbita da sua funccedilatildeo reguladora
pois em momento algum a Lei do Petroacuteleo estabelece condiccedilotildees para a forma de contrataccedilatildeo
dos dutos de transporte aleacutem do que se decirc mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das
instalaccedilotildees (art 58 caput) logo a criaccedilatildeo de um procedimento licitatoacuterio que restringe o
acesso a potenciais interessados natildeo apenas ofende os limites impostos pela lei de regecircncia da
agecircncia reguladora mas tambeacutem se mostra flagrantemente inconstitucional por reduzir o
maacuteximo de efetividade que se espera dos princiacutepios constitucionais dentre eles a liberdade de
iniciativa livre concorrecircncia e da reduccedilatildeo das desigualdades regionais sendo este uacuteltimo
indiretamente afetado pela potencial reduccedilatildeo de agentes econocircmicos no setor fator este que
implica em menor oferta do energeacutetico e em maiores preccedilos
Transporte de distintos Transportadores incluiacutedas as conexotildees de fronteira do paiacutes seratildeo formalizadas em acordos de interconexatildeo
73
Verifica-se ainda na citada resoluccedilatildeo as consequumlecircncias decorrentes da reclassificaccedilatildeo
dos dutos de transferecircncia em de transporte150 onde aiacute se constata um elevado grau de
interferecircncia por um ato administrativo infralegal no direito de propriedade dos titulares das
instalaccedilotildees que contenham dutos de transferecircncia em razatildeo de natildeo prever nenhuma forma de
indenizaccedilatildeo assemelhando-se quase a um processo expropriatoacuterio com a diferenccedila de
estabelecer em razatildeo da reclassificaccedilatildeo uma prioridade para o antigo titular na utilizaccedilatildeo dos
dutos que antes eram de seu uso exclusivo A resoluccedilatildeo estabelece determinaccedilotildees expressas
valendo-se do verbo ldquotransferirrdquo para impor a transferecircncia da operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo dos
dutos a um transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees conferidas de modo a
recondicionar o direito de propriedade dos dutos a um interesse geral indefinido mas de
presenccedila essencial para a realizaccedilatildeo do processo de reclassificaccedilatildeo
Tais ingerecircncias expliacutecitas da citada resoluccedilatildeo natildeo foram ainda apreciadas pelo Poder
Judiciaacuterio encontrando-se perfeitamente vaacutelidas a despeito da intensidade de sua invasatildeo
sobre direitos hierarquicamente superiores e consagrados refletindo desta forma a prioridade
conferida pela ANP sobre a funccedilatildeo soacutecio-econocircmica que devem possuir os dutos de transporte
e de transferecircncia em detrimento dos interesses particularistas dos seus titulares sempre que
houver a possibilidade de utilizaccedilatildeo destes por terceiros interessados de modo a inserir novos
agentes no mercado Ou seja novamente tem-se um desrespeito a institutos juriacutedicos
claacutessicos neste caso da propriedade privada em benefiacutecio de interesses puramente
econocircmicos os quais ainda que justificaacuteveis por implicarem numa quase desapropriaccedilatildeo
pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees deveriam ensejar tambeacutem uma forma de indenizaccedilatildeo ou ateacute
150 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 11 O proprietaacuterio de Instalaccedilotildees de Transferecircncia que sejam reclassificadas como Instalaccedilotildees de Transporte transferiraacute a operaccedilatildeo e a manutenccedilatildeo destas instalaccedilotildees a um Transportador bem como a titularidade das autorizaccedilotildees de operaccedilatildeo emitidas pela ANP e das demais licenccedilas requeridas para a sua obtenccedilatildeosect 1ordm O proprietaacuterio das Instalaccedilotildees de Transferecircncia passaraacute agrave qualidade de Carregador da Instalaccedilatildeo de Transporte e teraacute preferecircncia na contrataccedilatildeo de capacidade diretamente junto ao Transportador sem a necessidade de realizaccedilatildeo de CPAC ateacute o limite da Capacidade Maacutexima quando solicitada a reclassificaccedilatildeo
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mesmo de quarentena (que natildeo encontra previsatildeo legal na Lei do Petroacuteleo) de modo a que o
titular das instalaccedilotildees amortizasse os custos despendidos
213 A Resoluccedilatildeo n 28 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a agecircncia reguladora trata dos casos em que poderaacute ocorrer cessatildeo de
capacidade contratada para o transporte de gaacutes natural (denominada na Lei do Petroacuteleo art
56 sect uacutenico de ldquotransferecircncia de titularidaderdquo) Verifica-se a necessidade de informar
previamente agrave agecircncia do intuito de realizar tal cessatildeo fato este que caso aprovado natildeo
eximiraacute o cedente de suas responsabilidades para com o ente regulador A cessatildeo a ser
operada por um agente carregador (que eacute o proprietaacuterio do gaacutes natural transportado) poderaacute
ser total ou parcial poreacutem nunca poderaacute ter como cessionaacuterio um transportador a fim de que
se previna uma maior concentraccedilatildeo de mercado
214 A Resoluccedilatildeo n 29 de 14 de outubro de 2005
Nesta resoluccedilatildeo a ANP legitimada pelo disposto no art 58 sect1ordm da Lei do Petroacuteleo
procurou regular a foacutermula de caacutelculo para as tarifas de transporte as quais por serem
negociadas diretamente entre o transportador e o carregador natildeo poderatildeo sofrer uma
ingerecircncia direta do ente regulador Deste modo a fim de prevenir um tratamento
diferenciado (discriminatoacuterio) a agecircncia reguladora procurou condicionar o caacutelculo da tarifa a
determinados requisitos dispostos em seu artigo 4ordm tais como os custos de uma prestaccedilatildeo
eficiente do serviccedilo o reflexo da distacircncia entre os pontos de recepccedilatildeo e entrega o volume e
o prazo de contrataccedilatildeo observando a responsabilidade de cada carregador eou serviccedilo na
ocorrecircncia desses custos e a qualidade relativa entre os tipos de serviccedilo oferecidos
O caacutelculo ainda deveraacute levar em consideraccedilatildeo o tipo de transporte contratado ou seja
se ele se caracterizar por um suprimento constante por prazo determinado seraacute enquadrado
75
como um Serviccedilo de Transporte Firme ndash STF que deveraacute obedecer segundo o disposto no
artigo 5ordm a encargos relativos aos custos fixos relacionados agrave capacidade de recepccedilatildeo as
despesas gerais e administrativas e os custos fixos de operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo a cobrir os
custos de investimento relacionados agrave capacidade de transporte a cobrir os custos fixos
relacionados agrave capacidade de entrega a cobrir os custos variaacuteveis com a movimentaccedilatildeo de
gaacutes
Caso se trate por outro lado de uma contrataccedilatildeo de quantias avulsas sem
fornecimento constante o contrato se daraacute por Serviccedilo de Transporte Interruptiacutevel ndash STI
sendo estruturada de acordo com o artigo 6ordm com base em um uacutenico encargo volumeacutetrico
tomando como referecircncia o serviccedilo de transporte firme
O papel da agecircncia portanto encontra-se respaldado natildeo apenas na Lei do Petroacuteleo
mas tambeacutem por buscar atraveacutes de um regramento teacutecnico altamente especializadoum
tratamento equacircnime entre os agentes econocircmicos prevenindo a ocorrecircncia de condutas
discriminatoacuterias e anticompetitivas na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal que reprime
veementemente o abuso de poder econocircmico que vise agrave eliminaccedilatildeo da concorrecircncia
Infelizmente a normatizaccedilatildeo infraconstitucional natildeo foi mais incisiva pois soacute previu a
possibilidade de intervenccedilatildeo do ente regulador caso a negociaccedilatildeo entre os interessados
restasse frustrada adotando claramente o modelo de acesso negociado quando que no Brasil
dadas as caracteriacutesticas estruturais do modelo de mercado de transporte de gaacutes natural ainda
sujeito ao monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa mais interessante seria a participaccedilatildeo da
agecircncia em toda a cadeia de negociaccedilatildeo atraveacutes de um modelo regulado de negociaccedilatildeo tal
qual idealizado no projeto de lei do gaacutes (PLS n 22605)
A imediata consequumlecircncia para a manutenccedilatildeo de um modelo de acesso negociado sem
a intervenccedilatildeo direta do agente regulador se mostra na perpetuaccedilatildeo da estrutura monopolista jaacute
consolidada da induacutestria a qual permanece com os mesmos caracteres anteriores agrave
76
flexibilizaccedilatildeo constitucional do monopoacutelio do petroacuteleo pela Emenda Constitucional n 0995
de modo a natildeo apenas em nada contribuir para o desenvolvimento do mercado de transporte
de gaacutes natural como tambeacutem termina por reduzir a possibilidade de uma maior ampliaccedilatildeo da
malha dutoviaacuteria existente fato este que eacute imprescindiacutevel para a ampliaccedilatildeo da oferta de
energia a mercados menos expressivos que os da regiatildeo sudeste como o satildeo da regiatildeo
nordeste
O modelo de induacutestria do gaacutes natural adotado no Brasil portanto se mostra como uma
consequumlecircncia direta das opccedilotildees normativas que refletiram uma elevada concentraccedilatildeo
econocircmica do mercado fato este que natildeo deixa de cobrar seu preccedilo em mateacuteria de menor
oferta e variabilidade de produtos preccedilos elevados e falta de maiores incentivos para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente a qual se verifica condicionada agrave poliacutetica energeacutetica
da empresa monopolista do setor que apesar de se tratar de uma sociedade de economia
mista tambeacutem possui um caraacuteter privado que lhe eacute inerente logo investimentos a fundo
perdido ou em localidades de baixa atratividade por natildeo possuiacuterem um mercado consumidor
local terminam sendo marginalizadas do processo de interligaccedilatildeo dutoviaacuterio conforme se
verificaraacute a seguir ao serem analisados os modelos de induacutestria de gaacutes natural existentes no
mundo e aquele que o Brasil optou por utilizar
22 MODELOS DE INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A ESTRUTURA
VERIFICADA NO BRASIL
Existem basicamente quatro modelos que formatam a estrutura da induacutestria do gaacutes
natural no mundo cada qual mais especiacutefico e peculiar que o outro sempre numa contiacutenua
evoluccedilatildeo para uma estrutura totalmente desverticalizada (denominada tecnicamente de
unbundling) com alto grau de competiccedilatildeo entre as fases existentes e os agentes atuantes
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Referidos modelos haacute de se ressaltar refletem o grau de maturidade e
desenvolvimento que possui a induacutestria de gaacutes natural de determinado paiacutes fato este que
explica as disparidades existentes entre eles
O primeiro e mais simples modelo151 se caracteriza pela plena integraccedilatildeo vertical ou
seja apenas uma empresa deteacutem todo o mercado de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo A
despeito do provaacutevel aumento da eficiecircncia em razatildeo da diminuiccedilatildeo do volume de
externalidades negativas envolvidas (decorrentes dos custos de transaccedilatildeo que envolvem as
negociaccedilotildees no mercado) a perda com a competiccedilatildeo e a capacidade de escolha do fornecedor
pelo consumidor se mostram frontais aos proacuteprios princiacutepios da Lei do Petroacuteleo e da
Constituiccedilatildeo Federal que natildeo apenas defendem a livre concorrecircncia como tambeacutem rechaccedilam
o abuso de poder econocircmico decorrente da dominaccedilatildeo de mercado exercida
Trata-se de uma estrutura caracterizada pela insipiecircncia no nuacutemero de agentes
envolvidos em regra dependente de investimentos puacuteblicos para protagonizar os
investimentos necessaacuterios em sua ampliaccedilatildeo e tornar desta forma mais atrativa agrave potencial
entrada de concorrentes
Nestes casos todas as operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes como de transporte ateacute o
consumidor final seja este residencial comercial ou industrial satildeo feitos por uma uacutenica
companhia sendo caracterizado portanto por um elevado grau de concentraccedilatildeo econocircmica e
ensejador da ocorrecircncia de lucros monopoliacutesticos dada a falta de competitividade e de
contestabilidade dos preccedilos praticados
No segundo modelo152 jaacute existe um avanccedilo em mateacuteria de concorrecircncia ainda
inexistente no anterior pois a competiccedilatildeo passa a ser integrada na fase da produccedilatildeo do gaacutes
natural havendo uma separaccedilatildeo entre esta primeira atividade e as duas seguintes quais sejam
151 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoArdquo a figura referenciada 152 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoBrdquo a figura referenciada
78
o transporte e a distribuiccedilatildeo A diferenccedila em relaccedilatildeo ao anterior portanto se daacute unicamente
pela entrada de outros agentes na primeira fase da cadeia restando ainda uma estrutura
verticalizada para o transporte distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo
Verifica-se desta evoluccedilatildeo que com o estabelecimento de uma negociaccedilatildeo entre os
agentes produtores e o transportadordistribuidor eacute possiacutevel natildeo apenas em decorrecircncia da
elevaccedilatildeo da oferta ter uma diminuiccedilatildeo dos preccedilos como tambeacutem torna-se menos necessaacuteria a
precificaccedilatildeo por meio de uma agecircncia reguladora a qual soacute teria a necessidade de agir onde
natildeo existisse mercado o que natildeo eacute mais o caso
Tem-se aiacute o iniacutecio de uma competiccedilatildeo entre agentes fato este que gera maior liberdade
de escolha incremento na qualidade do produto ofertado e menores riscos de exerciacutecio de
poder de mercado com a exceccedilatildeo de que por existir ainda apenas um comprador para o gaacutes
natural produzido passa tal agente a ser monopsonista153 no mercado podendo exercer tal
poder de forma abusiva em relaccedilatildeo a seus fornecedores
No terceiro modelo154 tem-se a total desverticalizaccedilatildeo da induacutestria com agentes
diversos atuando nas fases de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo do gaacutes natural Com a
introduccedilatildeo do livre acesso a terceiros interessados eacute possiacutevel ainda a criaccedilatildeo de um mercado
atacadista do produto onde ocorram transaccedilotildees diretamente entre produtores e intermediaacuterios
e grandes consumidores eacute o chamado by pass que suprime uma etapa da induacutestria
economizando desta forma com os custos de transaccedilatildeo decorrentes do anteriormente
obrigatoacuterio contrato de transporte
Neste modelo suprime-se tambeacutem o problema verificado com o poder monopsocircnico
do transportadordistribuidor verificado na estrutura anterior pois agora ele natildeo se mostra
153 Trata-se resumidamente do oposto do agente monopolista sendo que focado no lado da demanda e natildeo da oferta O monopsonista tem a capacidade de impor preccedilos de compra aos seus fornecedores de modo a gerar economias inviaacuteveis num modelo de economia perfeita ensejando desta forma a ocorrecircncia do abuso de sua posiccedilatildeo dominante 154 Nota do autor Verificar no apecircndice letra ldquoCrdquo a figura referenciada
79
como o uacutenico agente capaz de comprar o gaacutes natural devendo atuar em consonacircncia com
outros agentes como traders distribuidoras consumidores industriais e empresas de energia
eleacutetrica
Ressalte-se que em todos os modelos por forccedila do disposto no artigo 58 da Lei do
Petroacuteleo caso se busque a implantaccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da induacutestria jaacute existente para
alguma das estruturas comentadas dever-se-aacute observar que a atividade do transportador teraacute
de comportar tambeacutem o livre acesso de suas instalaccedilotildees mediante justa remuneraccedilatildeo a
eventuais interessados na utilizaccedilatildeo de sua capacidade ociosa
A despeito do grau de abertura agrave competiccedilatildeo neste modelo sua plena aplicaccedilatildeo no
Brasil se mostra inviaacutevel pois o monopoacutelio constitucional dos serviccedilos locais de gaacutes
canalizado (art 25 sect 2ordm da CF) verificado a partir da passagem do gaacutes natural transportado
por estaccedilotildees denominadas tecnicamente de City Gates155 (ldquoportotildees da cidaderdquo) passa a ser
titularizado pelos Estados membros cada qual com sua distribuidora especiacutefica impedindo a
existecircncia de um livre acesso na distribuiccedilatildeo com uma relaccedilatildeo direta entre produtores e
transportadores com consumidores finais
Outro aspecto se daacute em face do alto grau de maturaccedilatildeo e desenvolvimento de uma
induacutestria deste tipo que requer uma razoaacutevel presenccedila de agentes produtores transportadores
e potenciais intermediaacuterios (empresas de trading) bem como uma malha de dutos altamente
capilarizada e inserida nos mais variados tipos de mercado (residencial comercial industrial)
fato este que ainda se mostra insipiente no Brasil
No quarto modelo tem-se uma total separaccedilatildeo entre as atividades de produccedilatildeo
distribuiccedilatildeo e transporte com o acreacutescimo do fato que os transportadores e distribuidores natildeo
155 Segundo a Resoluccedilatildeo ANP n 272005 denomina-se de ldquoponto de entregardquo (art 2ordm XIII) por ser o local onde o Transportador entrega ao Carregador ou a terceiro autorizado o gaacutes natural transportador
80
se mostram mais habilitados a realizar operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural tendo
como uacutenica funccedilatildeo a conduccedilatildeo deste bem do local de produccedilatildeo para onde for consumido
Busca-se desta forma evitar potenciais tratamentos discriminatoacuterios por parte das
transportadoras ou concessionaacuterias de distribuiccedilatildeo especialmente se como no caso do Brasil
a separaccedilatildeo entre empresas que operam na produccedilatildeo e transporte se daacute unicamente pela
obrigaccedilatildeo (no caso da Petrobraacutes) de constituir uma subsidiaacuteria (empresa controlada)
A vantagem do referido modelo estaacute no aumento da concorrecircncia nos mercados
atacadista e varejista com uma clara separaccedilatildeo e especializaccedilatildeo de funccedilotildees entre ambos e o
estabelecimento de preccedilos para o gaacutes natural que reflitam mais a realidade do mercado (e da
lei da oferta e da procura) atraveacutes de contratos de transporte de curto prazo mais flexiacuteveis e
capazes de serem negociados com terceiros caso haja capacidade ociosa
No Brasil a estrutura da induacutestria do gaacutes natural se encontra numa fase de transiccedilatildeo
entre os modelos um e dois pois apenas com a Emenda Constitucional n 0995 e
posteriormente com a Lei do Petroacuteleo eacute que efetivamente o monopoacutelio de direito exercido
pela Petrobraacutes passou a ser contestado Poreacutem apoacutes 40 anos de atividade sem nenhuma
competiccedilatildeo o grau de imersatildeo da empresa na induacutestria em questatildeo praticamente tornou
possiacutevel confundir as duas natildeo sendo possiacutevel para o Brasil imaginar a induacutestria do gaacutes
natural sem a presenccedila da Petrobraacutes
Tem-se portanto um modelo de induacutestria de gaacutes com a presenccedila massiva da estatal na
produccedilatildeo mas tambeacutem com participaccedilatildeo de outros agentes o que formalmente jaacute garantiria
a existecircncia de uma estrutura calcada no segundo modelo conforme se verifica pela figura no
anexo referente agrave atual estrutura da induacutestria de gaacutes natural no Brasil156
Haacute de se ressaltar todavia que a participaccedilatildeo da Petrobraacutes natildeo se resume apenas agraves
atividades de produccedilatildeo onde jaacute haacute concorrecircncia mas tambeacutem no transporte que ainda se
81
verifica como um monopoacutelio natural da empresa Eacute ainda detentora de participaccedilatildeo acionaacuteria
na maioria das distribuidoras estaduais estando presente nos Estados de Alagoas Bahia
Distrito Federal Rio de Janeiro Cearaacute Paranaacute Pernambuco Sergipe Maranhatildeo Piauiacute
Goiaacutes Espiacuterito Santo Mato Grosso do Sul Paraiacuteba Rio Grande do Norte Rondocircnia Santa
Catarina e Rio Grande do Sul
Referida participaccedilatildeo eacute feita atraveacutes da Gaspetro que eacute uma subsidiaacuteria integral
(empresa controlada nos termos do art 1098 I do Coacutedigo Civil) da empresa (por ter
participaccedilatildeo acionaacuteria de 100 da Petrobraacutes) criada em maio de 1998 especificamente para
atuar na ampliaccedilatildeo da oferta de gaacutes natural no paiacutes Desta forma a empresa pocircde garantir
mesmo com a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio um controle de mercado tambeacutem agrave jusante do lado
da oferta do produto ou seja em suas duas pontas na produccedilatildeo e distribuiccedilatildeo157
Essa concentraccedilatildeo de atividades numa uacutenica companhia essencial para o iniacutecio da
induacutestria dados os elevados investimentos necessaacuterios para construir a malha de dutos e de
unidades de processamento necessaacuterias para a comercializaccedilatildeo do energeacutetico em larga escala
com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e a Lei do Petroacuteleo perdeu muito de sua
legitimidade normativa
O processo de evoluccedilatildeo dos modelos da induacutestria do gaacutes natural tem em vista a
ampliaccedilatildeo da competitividade nas suas mais diversas fases (produccedilatildeo transporte
distribuiccedilatildeo) bem como atraveacutes da captaccedilatildeo de investimentos privados (externos ou internos)
interessados em atuar no setor fato este que seraacute tanto melhor atingido quanto mais
contestaacutevel (com reduzidas barreias agrave entrada) ele for Natildeo se pode esquecer ainda que apenas
por meio da ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria de transporte de gaacutes natural eacute que se poderaacute
ofertar em bases equacircnimes um suprimento constante e alternativo de energia logo sendo a
156 Verificar apecircndice figura ldquoErdquo
82
energia um requisito essencial para o desenvolvimento de toda e qualquer atividade produtiva
ela se encontra diretamente relacionada com a reduccedilatildeo das desigualdades regionais portanto
quanto maior for o nuacutemero de agentes interessados ainda que estes se vinculem agrave Petrobras
para a entrada no setor (natildeo ofertando uma concorrecircncia direta com a empresa estatal) desde
que a formaccedilatildeo de eventuais parcerias se decirc de modo a reduzir custos e ampliar a capacidade
de transporte mais interessante e legiacutetimo seraacute sob o ponto de vista constitucional
A chamada desagregaccedilatildeo vertical ou unbundling que preconiza a separaccedilatildeo entre
atividades potencialmente competitivas das natildeo competitivas no intuito de fomentar a
competiccedilatildeo onde for possiacutevel e estabelecer uma regulaccedilatildeo proacute-concorrencial onde a
concorrecircncia natildeo puder se manifestar naturalmente ainda possui pouca influecircncia no modelo
de induacutestria preconizado para o gaacutes natural no Brasil
O unblundling visa portanto conforme claramente demonstrado no quarto modelo agrave
separaccedilatildeo entre as atividades de administraccedilatildeo da infra-estrutura (ou seja a transmissatildeo do
gaacutes natural que compreende as atividades de transferecircncia transporte e distribuiccedilatildeo) das
operaccedilotildees de compra e venda do energeacutetico (realizada por meio de agentes especiacuteficos
denominados de ldquocarregadoresrdquo)
Logo um transportador natildeo pode atuar como carregador e vice versa poreacutem no
Brasil o grau de desagregaccedilatildeo verificado vai apenas ao niacutevel da separaccedilatildeo juriacutedica entre as
empresas natildeo sendo proibido que um mesmo grupo econocircmico constitua duas pessoas
juriacutedicas distintas para explorar cada um dos segmentos como foi feito pela Petrobraacutes que
criou a Transpetro e a Gaspetro Natildeo haacute uma separaccedilatildeo societaacuteria como seria o ideal de
157 A tiacutetulo de ilustraccedilatildeo a Gaspetro conta com uma participaccedilatildeo acionaacuteria na Potigaacutes que eacute a distribuidora do Estado do Rio Grande do Norte de 83 Fonte httpwwwgaspetrocombrpaginadinamicaaspgrupo=284ampapres=publ acesso em 17 de outubro de 2007
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modo a impedir uma convergecircncia de interesses e possiacuteveis tratamentos favorecidos entre as
empresas integrantes do mesmo grupo econocircmico158
Sendo a Petrobraacutes majoritaacuteria na fase de produccedilatildeo de gaacutes natural e detendo o
monopoacutelio natural da atividade de transporte de gaacutes natural nada impediraacute que tal empresa
utilize o poder de mercado159 que possui para realizar um tratamento diferenciado (seja por
custos discriminatoacuterios excesso de burocratizaccedilatildeo criteacuterios teacutecnicos mais rigorosos entre
outros) entre os agentes interessados em utilizar sua rede de dutos
A questatildeo natildeo eacute de menor relevacircncia nem apenas teoricamente vislumbraacutevel pois no
caso em exame quando se tem um grupo de empresas atuando em fases diferentes da
induacutestria (produccedilatildeo transporte distribuiccedilatildeo a ampliaccedilatildeo da receita da empresa transportadora
(Transpetro) atraveacutes da plena utilizaccedilatildeo da capacidade ociosa de seus dutos por terceiros
poderaacute implicar na diminuiccedilatildeo da receita na etapa de produccedilatildeo em funccedilatildeo da entrada de
novos fornecedores de gaacutes interessados em se valer da estrutura jaacute existente
A possibilidade portanto de negociaccedilatildeo direta entre produtores e distribuidores por
meio de uma transportadora que natildeo seja do grupo envolvido pela Petrobraacutes (onde natildeo haja
participaccedilatildeo acionaacuteria desta ou de suas subsidiaacuterias) eacute remota logo verifica-se uma situaccedilatildeo
em que os novos produtores e demais potenciais carregadores concorrentes teratildeo de se
submeter agrave utilizaccedilatildeo da rede de dutos controlada pela Transpetro bem como por
distribuidoras estaduais cuja participaccedilatildeo acionaacuteria em regra conta com a presenccedila da
Gaspetro
Eacute possiacutevel verificar portanto agrave primeira vista que o principal oacutebice para o
desenvolvimento da induacutestria de gaacutes natural no Brasil se daacute pela excessiva concentraccedilatildeo de
158 Das doze transportadoras de petroacuteleo existentes no Brasil seis possuem participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobras e trecircs contam com participaccedilatildeo de ateacute 50 do capital social Neste sentido httpwwwgasbrasilcombrtecnicasartigosartigoasparCod=550 acesso em 17 de outubro de 2007
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mercado operada pela Petrobraacutes que ainda condiciona todos os planos de investimento do
paiacutes ao cronograma da proacutepria estatal fato este que em razatildeo do baixo nuacutemero de agentes
independentes na fase do transporte implica na perda de interesse de novos investimentos ou
entatildeo no condicionamento destes agrave participaccedilatildeo da estatal
A princiacutepio considerando o grau de maturidade da induacutestria de gaacutes natural no Brasil a
falta de cultura na sua utilizaccedilatildeo que natildeo para fins de geraccedilatildeo de energia eleacutetrica e a baixa
capilaridade da rede de dutos que obedece a loacutegica de crescimento das grandes metroacutepoles e
natildeo chega aos demais centros urbanos por natildeo terem ainda um mercado para o pleno consumo
do energeacutetico a presenccedila massiva de uma empresa com capital puacuteblico se apresentaria
beneacutefica pois conduziria seus planos de investimento agraves determinaccedilotildees do Poder Puacuteblico
Todavia referida loacutegica estatista natildeo mais possui referecircncia na economia de mercado
preconizada pela Constituiccedilatildeo Federal a qual prioriza a livre iniciativa e a livre concorrecircncia
como pilares da nova ordem econocircmica instituiacuteda bem como ao disposto na Lei do Petroacuteleo
que determina o direito ao livre acesso de terceiros interessados na utilizaccedilatildeo dos dutos de
transporte jaacute existentes
De acordo com o atual direcionamento do ordenamento juriacutedico paacutetrio natildeo existe mais
espaccedilo para a concentraccedilatildeo de mercado gerada pela Petrobraacutes nas diversas fases da induacutestria
do gaacutes natural sendo necessaacuteria a evoluccedilatildeo do modelo existente para uma estrutura
desagregada verticalmente com clara separaccedilatildeo entre as atividades de transmissatildeo (transporte
e distribuiccedilatildeo) e de compra e venda do energeacutetico pois soacute dessa forma seraacute possiacutevel prevenir
a ocorrecircncia de tratamentos diferenciados e garantir a entrada de mais agentes econocircmicos
Uma estrutura de mercado verticalmente integrada com trechos ainda submetidos ao
monopoacutelio natural de uma uacutenica empresa termina por culminar no direcionamento do
159 Trata-se da capacidade que uma empresa possui de impor preccedilos e condiccedilotildees ao mercado independente da postura dos demais agentes econocircmicos envolvidos de modo a excluir a concorrecircncia Cf FORGIONI Paula A
85
comportamento dos proacuteprios interessados em ingressar no segmento160 os quais ao inveacutes de
procurar formalizar uma competiccedilatildeo com as pessoas jaacute existentes terminam por formar
parcerias ou se submeter agraves ingerecircncias do competidor mais forte
A importacircncia de se tentar estabelecer uma competiccedilatildeo real e natildeo apenas legal nos
segmentos mais concentrados da induacutestria eacute imprescindiacutevel logo a fase do transporte de gaacutes
natural que em regra eacute feita por meio de gasodutos mas que tambeacutem pode se ocorrer na
forma liquefeita ou comprimida (atraveacutes do Gaacutes Natural Liquefeito ndash GNL ou Gaacutes Natural
Comprimido - GNC) haacute de ser efetivamente aberta agrave participaccedilatildeo de novos competidores
onde se preserve um tratamento natildeo discriminatoacuterio e que haja o fomento da concorrecircncia
entre os envolvidos
Tem-se pois como maior gargalo para o estabelecimento de uma efetiva competiccedilatildeo
na induacutestria do gaacutes natural o segmento relativo ao transporte do mesmo o qual apesar da
relevacircncia natildeo possui a natureza de um serviccedilo puacuteblico essencial (como se daacute na atividade de
distribuiccedilatildeo) mas que necessariamente deve se pautar pelos ideais de universalizaccedilatildeo e maior
eficiecircncia na prestaccedilatildeo
Para tanto faz-se necessaacuterio observar tal fase da induacutestria natildeo apenas sob a oacutetica
constitucional e do direito ao desenvolvimento mas tambeacutem segundo suas proacuteprias
caracteriacutesticas de bem de uso essencial (essential facility) ao desenvolvimento do restante da
cadeia e cuja forma de contrataccedilatildeo e precificaccedilatildeo se mostraratildeo determinantes para a
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria ou sua estagnaccedilatildeo
Os fundamentos do antitruste Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 318 160 Trata-se do trinocircmio Estrutura-Conduta-Desempenho modelo baacutesico de organizaccedilatildeo industrial idealizado ainda na deacutecada de 30 em Harvard que pode ser caracterizado pela influecircncia que cada aspecto do mercado exerce sobre o seu momento posterior Nesse contexto em razatildeo das condiccedilotildees de oferta e demanda tem-se um mercado estruturado de forma mais ou menos concentrada com variabilidade de barreiras agrave entrada e nuacutemero de agentes fato este que por sua vez influi na conduta dos competidores e dos potenciais entrantes especialmente nas estrateacutegias a tomar para garantir sua parcela de mercado e consequumlentemente um desempenho satisfatoacuterio em mateacuteria de lucros e custos Cf BAGNOLI Vicente Introduccedilatildeo ao direito da concorrecircncia Satildeo Paulo Singular 2005 p 118 (nota 23)
86
23 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL SOB A PERSPECTIVA
CONSTITUCIONAL
Para entender a relevacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural em relaccedilatildeo ao
tema proposto se faz necessaacuterio compreender natildeo apenas a influecircncia que tal atividade possui
para a manutenccedilatildeo e crescimento da matriz energeacutetica nacional mas tambeacutem o conceito que
se procura denotar ao utilizar a expressatildeo ldquoreduccedilatildeo das desigualdades regionaisrdquo
Afinal sob qual perspectiva o transporte de gaacutes natural poderaacute influir para a reduccedilatildeo
das desigualdades regionais Eis o cerne da questatildeo
O conceito de desigualdade ora utilizado se encontra estabelecido no artigo 3ordm da Carta
Magna quando esta dispotildee em seu inciso III como objetivo fundamental da Repuacuteblica a
reduccedilatildeo das desigualdades sociais e regionais Natildeo se trata de uma afirmaccedilatildeo poliacutetica ou
despida de qualquer significado A partir deste momento o legislador constituinte originaacuterio
traccedilou uma meta vinculante ateacute mesmo para todo o restante da Constituiccedilatildeo e
consequumlentemente ao ordenamento juriacutedico dela derivado
Passa-se neste momento para o artigo 177 e seguintes do texto constitucional que
tratam da Ordem Econocircmica e Financeira sendo para alguns doutrinadores a Constituiccedilatildeo
Econocircmica161 inserida no interior da Constituiccedilatildeo ao traccedilar num soacute Tiacutetulo praticamente todas
as regras para a ordenaccedilatildeo das atividades econocircmicas sejam estas capitaneadas pelo Estado
ou pela iniciativa privada
A atividade de transporte de gaacutes natural inserida no Capiacutetulo I artigo 177 IV passa a
se submeter portanto agrave principiologia constitucional derivada dos ditames da Ordem
161 Constituiccedilatildeo Econocircmica representa o espaccedilo compreendido na Carta Magna que agrega um conjunto de regras e princiacutepios ordenadores da atividade econocircmica visando a sua transformaccedilatildeo rejeitando desta maneira o ideal de que o mercado seria auto-regulaacutevel Cf BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo Econocircmica e
87
Econocircmica estabelecida devidamente consolidada no caput do artigo 170 que consolida o
sistema capitalista de produccedilatildeo como o sistema econocircmico162 a ser adotado e a livre iniciativa
como postulado para interpretaccedilatildeo dos princiacutepios elencados dentre os quais a livre
concorrecircncia defesa do consumidor funccedilatildeo social da propriedade e a reduccedilatildeo das
desigualdades regionais e sociais
O transporte de gaacutes natural todavia seja ele realizado por meio de dutos sob a forma
liquefeita ou agrave granel se apresenta como uma atividade preteacuterita a toda essa normatividade de
imperatividade indiscutiacutevel acima delineada portanto desde o seus primoacuterdios a atividade de
transporte obedeceu a uma loacutegica e principiologia proacuteprias claramente dissonante da que se
verifica atualmente
Para se confirmar tal discrepacircncia faz-se preciso realizar uma digressatildeo histoacuterica e
observar o protagonista que ainda se apresenta como principal agente ou player163
responsaacutevel pela descoberta e difusatildeo do gaacutes natural na matriz energeacutetica nacional que eacute a
Petrobraacutes
Criada em 03 de outubro de 1953 por Getuacutelio Vargas pela Lei n 2004 a Petroacuteleo
Brasileiro SA efetivamente marca o iniacutecio da moderna induacutestria petroliacutefera no paiacutes detendo
por mais de quatro deacutecadas o monopoacutelio em todos os segmentos das atividades econocircmicas
relativas ao petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural
Desenvolvimento Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 33 No mesmo sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 70 162 O sistema capitalista pode ser compreendido como um modelo de sistema econocircmico entendido este como um ldquoconjunto coerente de estruturas econocircmicas institucionais juriacutedicas sociais e mentais organizadas em vista de assegurar a realizaccedilatildeo de um certo nuacutemero de objetivos econocircmicosrdquo Cada sistema que eacute um modelo teoacuterico e idealizado daacute lugar a vaacuterios tipos de regimes onde no capitalista tem-se as espeacutecies comercial industrial financeiro que refletem a realidade poliacutetico econocircmica da eacutepoca Cf FONSECA Joatildeo Bosco Leopoldino da Direito econocircmico 4ordf ed p 52 (notas 13 e 14) Segundo Nester sistema econocircmico eacute o ldquoconjunto de instituiccedilotildees organizadas que seguem um princiacutepio comum para administrar os seus recursos escassos de uma maneira minimamente eficiente de modo a evitar desperdiacuteciosrdquo NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 17 163 Player eacute a denominaccedilatildeo comumente utilizada pelos integrantes da induacutestria do petroacuteleo para designar os agentes que participam da mesma
88
Toda a estrutura desenvolvida nesse periacuteodo natildeo se perdeu com a flexibilizaccedilatildeo do
monopoacutelio em 1995 pois sua participaccedilatildeo no mercado de transporte de gaacutes natural jaacute se
encontrava totalmente consolidada
A atividade de transporte dependente ainda em larga escala de uma intrincada rede de
dutos para se viabilizar economicamente ainda estava longe de ser considerada tecnicamente
ldquomadura164rdquo refletindo a realidade histoacuterica que permeou os investimentos feitos pela
Petrobraacutes notadamente focados nas maiores metroacutepoles urbanas do paiacutes daquele tempo e
atualmente quais sejam Satildeo Paulo e Rio de Janeiro
Desde o iniacutecio natildeo se pensou o transporte de gaacutes natural como alternativa para a
integraccedilatildeo energeacutetica nacional seja pela insipiecircncia do mercado consumidor bem como pela
falta de reservas provadas e da dificuldade de armazenamento do produto que se torna mais
econocircmico pela sua queima do que com a sua conservaccedilatildeo A ciecircncia de que as reservas de
gaacutes existentes no paiacutes satildeo de volume consideraacutevel165 dependeram de intensos investimentos
em tecnologia que soacute na uacuteltima deacutecada renderam frutos com a descoberta de campos com
capacidade de produccedilatildeo suficientes para elevar o gaacutes natural agrave categoria de alternativa
energeacutetica ao proacuteprio petroacuteleo
Natildeo se trata eacute bom ressaltar de substituir o petroacuteleo ou a hidroeletricidade pelo gaacutes
natural mas de diversificar a matriz energeacutetica brasileira de acordo com as peculiaridades e
164 O mercado eacute tido como ldquomadurordquo quando aleacutem de possuir uma intricada rede de dutos atingindo todo um paiacutes existe um amplo grau de concorrecircncia em todas as fases de negociaccedilatildeo da mercadoria desde a sua produccedilatildeo ateacute a comercializaccedilatildeo fato este que natildeo se verifica no Brasil pela existecircncia do monopoacutelio dos Estados na distribuiccedilatildeo (art 25 sect2ordm da Constituiccedilatildeo Federal) o grau de concentraccedilatildeo exercido pela Petrobraacutes no transporte e a falta ainda de uma separaccedilatildeo juriacutedica e contaacutebil capaz de reduzir tal monopoacutelio e garantir a presenccedila de novos agentes 165 Em 2006 as reservas provadas de gaacutes natural ficaram em torno de 3479 bilhotildees msup3 um aumento de 135 em relaccedilatildeo a 2005 Deste montante soacute no mecircs de fevereiro de 2007 a produccedilatildeo nacional foi de aproximadamente 491 milhotildees de msup3d sendo um volume 228 superior ao registrado no mecircs de janeiro de 2007 e 29 superior agrave produccedilatildeo de fevereiro de 2006 Fonte httpwwwanpgovbrdocgas2007boletimgas_200702pdf acesso em 20 de junho de 2007
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potencialidades regionais166 garantindo uma maior universalizaccedilatildeo dos investimentos em
induacutestrias de base que ainda se encontram estritamente pontuadas em regiotildees especiacuteficas do
paiacutes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais atraveacutes do transporte de gaacutes natural se
apresenta possiacutevel a partir do reconhecimento pelas autoridades competentes que o
desenvolvimento econocircmico para beneficiar a totalidade da populaccedilatildeo demanda natildeo apenas
o acuacutemulo de capitais e o investimento isolado em determinadas regiotildees do paiacutes que jaacute se
encontrem industrializadas mas tambeacutem no fomento agravequelas ainda carentes de
industrializaccedilatildeo
Tal fato soacute se mostra possiacutevel atraveacutes da implantaccedilatildeo de uma infra-estrutura energeacutetica
em tais regiotildees notadamente a Norte e Nordeste que seja capaz de atrair a iniciativa privada
e suas induacutestrias as quais necessitam para tornar viaacutevel qualquer empreendimento laacute
iniciado de um suprimento contiacutenuo barato e de boa qualidade de energia que torne
sustentaacuteveis as atividades realizadas e sem maiores riscos regulatoacuterios quanto ao seu
fornecimento167
Retornando aos ditames constitucionais e tendo em consideraccedilatildeo que a Carta Magna
natildeo pode ser interpretada em tiras168 ou seja atraveacutes de dispositivos isolados uns dos outros
torna-se forccediloso reconhecer que quando se discute a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
166 Explorar as potencialidades regionais significa dar prioridade agrave capacidade de geraccedilatildeo energeacutetica mais adequada agrave regiatildeo analisada natildeo se limitando apenas ao modelo de hidreleacutetricas e teacutermicas mas levando em consideraccedilatildeo tambeacutem a energia solar e eoacutelica que no RN se mostra com um imenso potencial de crescimento 167 Em mateacuteria de processamento de gaacutes natural por exemplo a Regiatildeo Nordeste se apresenta como a segunda maior do paiacutes jaacute a regiatildeo Norte se mostra a mais ociosa em razatildeo da ausecircncia de uma rede de dutos capaz de escoar sua produccedilatildeo As duas regiotildees ironicamente comportam a segunda colocaccedilatildeo em mateacuteria de reservas provadas de gaacutes atraacutes apenas do Rio de Janeiro e isoladamente o Amazonas se mostra em segundo lugar (por Estado) com 153 (vide nota de rodapeacute da paacutegina 58) 168 Eros Grau preconiza que ao se interpretar e aplicar um texto normativo tal natildeo pode se dar isoladamente portanto a aplicaccedilatildeo do direito natildeo leva em conta apenas um enunciado individualizadamente mas todo o sistema onde ele se encontra inserido Quando o autor fala sobre interpretar em tiras quer dizer exatamente isso uma interpretaccedilatildeo isolada que natildeo leve em conta o contexto em que o enunciado se encontre pois como natildeo haacute textos legais isolados deve-se ter em conta as influecircncias que eles exercem uns nos outros Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 175
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natildeo se poderaacute fazecirc-la sem por exemplo o desenvolvimento nacional (art 3ordm inciso II) ou
seja por estarem necessariamente interligados os objetivos com os princiacutepios da ordem
econocircmica para se restringir a anaacutelise apenas a esses dois pontos da Constituiccedilatildeo natildeo se
poderaacute fazer um estudo constitucional da influecircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
sem previamente verificar qual a consequumlecircncia e finalidade desse transporte
consubstanciados na reduccedilatildeo das desigualdades regionais e no desenvolvimento nacional
Deve-se entender previamente agrave anaacutelise do transporte propriamente dito como este se
encaixaraacute na qualidade de instrumento transformador da realidade existente para que natildeo
continue a figurar apenas como perpetuador do modelo ateacute entatildeo adotado e o papel dos
objetivos e princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica deteacutem uma relevante influecircncia
para o correto direcionamento dessa atividade
O conceito de desigualdade regional levado em consideraccedilatildeo neste trabalho eacute o de uma
situaccedilatildeo isonomicamente discrepante (essencialmente no aspecto econocircmico) entre as
diversas regiotildees do paiacutes (norte nordeste centro-oeste sul e sudeste)
Essa desigualdade ou falta de isonomia se apresenta por meio dos indicadores soacutecio-
econocircmicos169 como o Iacutendice de Desenvolvimento Humano ndash IDH de riqueza e
escolarizaccedilatildeo das citadas regiotildees ou seja a falta de um planejamento soacutecio-econocircmico para
todo o paiacutes resultou em ilhas de excelecircncia e bolsotildees de pobreza na concentraccedilatildeo de riqueza e
da pobreza na industrializaccedilatildeo e na falta dela
As desigualdades regionais refletem tais contrastes ou seja o investimento localizado
a industrializaccedilatildeo que apenas beneficiou determinadas regiotildees seja em decorrecircncia de
169 O Iacutendice de Desenvolvimento Humano - IDH utilizado pela Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas ndash ONU foi criado visando a aperfeiccediloar os meacutetodos estatiacutesticos de anaacutelise do grau de disparidades existentes entre os paiacuteses que natildeo mais podia ser feito exclusivamente pela renda per capita em razatildeo desta soacute levar em consideraccedilatildeo o fator econocircmicoO IDH se mostrou um modelo mais completo pois reuacutene natildeo apenas o estudo da questatildeo econocircmica mas tambeacutem a longevidade (esperanccedila de vida ao nascer) e a educaccedilatildeo (alfabetizaccedilatildeo e taxa de matriacutecula)Cf SCHOOT Paulo Henrique Rocha Direito constitucional econocircmico Porto Alegre Sergio
91
circunstacircncias histoacutericas ou devido a um planejamento econocircmico focado estritamente em
determinadas partes do paiacutes
Natildeo se pode buscar tal reduccedilatildeo todavia sem a utilizaccedilatildeo de um planejamento
macroeconocircmico consolidado para todo o paiacutes focado nas potencialidades e limitaccedilotildees de
cada regiatildeo bem como na necessidade de tratamento diferenciado agravequelas historicamente
menos favorecidas
De acordo com o artigo 174 do texto constitucional as novas funccedilotildees estatais de
agente normativo e fiscalizador da atividade econocircmica170 se perfazem por meio da
fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento sendo este uacuteltimo determinante para o setor puacuteblico e
indicativo para o setor privado
Verifica-se portanto que com a Constituiccedilatildeo de 1988 o Estado passou a adquirir
competecircncias e limitaccedilotildees distintas das suas estruturaccedilotildees anteriores pois nunca antes uma
Constituiccedilatildeo havia preconizado como papel do Estado unicamente o caraacuteter de agente
normativo e regulador da atividade econocircmica bem como pela responsabilidade de realizaccedilatildeo
de um planejamento apenas indicativo para os particulares
Trata-se de uma feiccedilatildeo mais subsidiaacuteria que preconiza os investimentos privados e a
saiacuteda do Estado de suas funccedilotildees preciacutepuas como o monopoacutelio da exploraccedilatildeo do petroacuteleo
atuando mais como gerente que agente da atividade econocircmica
Importante esclarecimento se verifica no paraacutegrafo primeiro do artigo 174 da
Constituiccedilatildeo Federal o qual esclarece como papel da legislaccedilatildeo ordinaacuteria o estabelecimento
Antonio Fabris 2000 p 143 Sobre IDH vide ainda BNDES Visatildeo do desenvolvimento BNDES lanccedila iacutendice de desenvolvimento social nordm 29 disponiacutevel em wwwbndesgovbr acesso em 17 de junho de 2007 p 2 170 O conceito de atividade econocircmica utilizado no artigo 174 da Constituiccedilatildeo procura accedilambarcar tanto as accedilotildees empreendidas pelo Poder Puacuteblico no cumprimento de seu mister que se daacute pelos serviccedilos puacuteblicos como tambeacutem as accedilotildees empreendidas pela iniciativa privada onde o Estado soacute poderia adentrar por meio de meacutetodos interventivos em razatildeo de natildeo ser uma prestaccedilatildeo de sua titularidade exclusiva Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 8ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 92
92
das diretrizes e bases do planejamento para o desenvolvimento nacional equilibrado o que
em outras palavras repercute diretamente na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Tem-se entatildeo da correlaccedilatildeo da atividade de transporte de gaacutes natural a necessaacuteria
observacircncia desta aos imperativos da reduccedilatildeo das desigualdades regionais desenvolvimento
nacional e ao planejamento que por ser determinante ao setor puacuteblico necessariamente
vincularaacute a protagonista do setor qual seja a Petrobraacutes por ainda ser uma empresa estatal
A importacircncia da atividade de transporte se daacute em razatildeo de ser esta que realiza a
ligaccedilatildeo das usinas geradoras de energia ao mercado consumidor da mesma ou seja sem um
sistema de transporte bem interligado pode-se ateacute ter um excedente energeacutetico que este natildeo
seraacute utilizado (como se daacute no caso do Amazonas que eacute o segundo maior em reservas poreacutem
deteacutem uma capacidade de processamento ociosa em razatildeo da ausecircncia de infra-estrutura para
o escoamento da produccedilatildeo) tornando-se ocioso e acarretando os problemas pelos quais o paiacutes
passou durante o apagatildeo energeacutetico em 2001 decorrente exatamente da falta de planejamento
e de uma rede de transmissatildeo bem interligada171
O planejamento energeacutetico no contexto ora analisado perpassa pela diversificaccedilatildeo da
sua matriz e da necessidade de interligaccedilatildeo daiacute a relevacircncia do investimento na ampliaccedilatildeo do
transporte de gaacutes natural que pelo volume de suas reservas e da induacutestria jaacute existente
representaria um excelente avanccedilo em tal processo
Sendo assim tatildeo importante o tratamento do transporte de gaacutes natural natildeo pode ser
feito nos moldes de uma atividade econocircmica como outra qualquer mas tendo em
consideraccedilatildeo que ela se mostra como essencial para o desenvolvimento de outras atividades
171 Segundo Vieira mais do que chuva faltou accedilatildeo poliacutetica para fazer cumprir a legislaccedilatildeo pelos agentes puacuteblicos e privados na aacuterea de energia deflagrando uma crise anunciada Para o citado autor o que faltou literalmente foi a expansatildeo das linhas de transmissatildeo (ou seja planejamento) pois no fim de 2000 e iniacutecio de 2001 houve aacutegua em excesso em Itaipu fato este que poderia ter aliviado a crise se esta tivesse sido utilizada para economizar no uso dos reservatoacuterios da regiatildeo sudeste o que natildeo ocorreu em razatildeo da ausecircncia da 3ordf linha de Itaipu que ainda natildeo estava concluiacuteda CF VIEIRA Joseacute Paulo Antivalor Um estudo da energia eleacutetrica construiacuteda como antimercadoria e reformada pelo mercado nos anos 1990 Satildeo Paulo Paz e terra 2007 p 174
93
natildeo apenas da induacutestria do petroacuteleo mas tambeacutem de qualquer estabelecimento industrial
comercial ou ateacute mesmo residencial que necessite de energia
Quando se fala em transporte de gaacutes natural portanto se estaacute tratando natildeo apenas do
gaacutes em si mas de sua relevacircncia como energeacutetico essencial estaacute-se transportando energia
que eacute a mateacuteria prima baacutesica para o desenvolvimento de qualquer empreendimento puacuteblico ou
privado
A induacutestria do gaacutes natural se caracteriza ao contraacuterio da induacutestria do petroacuteleo
propriamente dita por possuir um sistema de produccedilatildeo e comercializaccedilatildeo do seu bem
extremamente interligado denominado jaacute previamente de induacutestria de rede172 pois depende
para a movimentaccedilatildeo do seu produto de toda uma malha de dutos que interliguem as
unidades de produccedilatildeo processamento transporte e distribuiccedilatildeo Os investimentos nesta rede
satildeo portanto altiacutessimos e sempre de meacutedio a longo prazos pois a interligaccedilatildeo em um paiacutes de
dimensotildees continentais como o Brasil natildeo se faz em poucos anos daiacute a necessidade
novamente de um planejamento energeacutetico
O transporte em si natildeo eacute uma atividade fim eacute uma atividade meio pois tem a funccedilatildeo
preciacutepua de interligar as zonas produtoras com as distribuidoras do produto feito em regime
monopoacutelico pelas distribuidoras estaduais (as quais possuem com exceccedilatildeo da de Satildeo Paulo
participaccedilatildeo acionaacuteria majoritaacuteria da Petrobraacutes) logo natildeo eacute o transporte que gera renda mas
a consequumlecircncia deste ao entregar o produto ao seu destinataacuterio que iraacute dar iniacutecio agrave geraccedilatildeo e
distribuiccedilatildeo de riquezas
Assim como a eletricidade (energia eleacutetrica) a energia como um todo deve ser vista
com um ideal universalizador de alcance indiscriminado a todas as regiotildees do paiacutes pois soacute
assim seraacute possiacutevel garantir um miacutenimo de isonomia para a concorrecircncia entre tais regiotildees na
busca de um desenvolvimento social e economicamente equilibrado
94
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais passa pelo reconhecimento do transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso essencial que necessita ser universalizado a fim de garantir a
oportunidade de um crescimento industrial e comercial agraves regiotildees do paiacutes que foram
convenientemente esquecidas durante a industrializaccedilatildeo brasileira
Eacute por meio do transporte e da universalizaccedilatildeo da energia que se garantiraacute a base para o
desenvolvimento e a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e o gaacutes natural tem o potencial de
ser um importante instrumento de mudanccedila dessa realidade
O atual sistema econocircmico e as estruturas de mercado tais quais elas foram criadas
precisam se adaptar para o alcance dos objetivos e princiacutepios constitucionais ou seja longe
de se apresentar como um instrumento de manutenccedilatildeo do status quo o transporte de gaacutes
natural deve ser um meio para a modificaccedilatildeo da realidade fato este que depende
especialmente da mudanccedila de mentalidade dos governantes e autoridades puacuteblicas que ainda
permeiam sua ideologia pela oacutetica estritamente economicista da teoria econocircmica da
regulaccedilatildeo173 sem levar em consideraccedilatildeo os claros ditames constitucionais
24 O TRANSPORTE DE GAacuteS NATURAL E A NECESSIDADE DO
PLANEJAMENTO
Natildeo se discute a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural seja este
nacional ou importado como meio essencial para a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e
consequumlentemente para o proacuteprio desenvolvimento do paiacutes
172 Vide subtoacutepico 21 173 Referida teoria propugna um modelo de Estado de intervenccedilatildeo miacutenima privilegiando a economia de mercado amplamente livre fulcrada na livre iniciativa e auto-regulaccedilatildeo pois o mercado seria um agente mais competente para alocar seus recursos de maneira mais eficiente que se tivesse o direcionamento do Estado Tal corrente de pensamento se desenvolveu por meio dos ideoacutelogos da Escola de Chicago especialmente nas deacutecadas de 70 e 80 tendo a frente autores como Aaron Director e Ronald Coase nos anos 50 bem como Milton Friedman (capitalism and freedom) George J Stigler (The theory of economic regulation) Richard Posner (Theories of economic regulation) Friedrich H Hayek (The Constitution of liberty) dentre outros
95
O fornecimento estaacutevel com boa qualidade e de baixo de custo de energia limpa e
economicamente viaacutevel seja para a geraccedilatildeo eleacutetrica ou teacutermica eacute imprescindiacutevel para a
diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica brasileira de forma sustentaacutevel a curto meacutedio e longo
prazos
O papel do gaacutes natural no contexto ora traccedilado se mostra a cada dia mais importante
especialmente em razatildeo da contiacutenua alta dos preccedilos do petroacuteleo no mercado internacional e do
passivo ambiental por este gerado
Atualmente entretanto natildeo se pode mais relegar este bem agrave pouca importacircncia dada
dez anos atraacutes pois a anaacutelise da atividade de transporte se mostra essencial para a
consolidaccedilatildeo do disposto na teleologia da legislaccedilatildeo do setor que pugna por um mercado
competitivo nos moldes idealizados pela Carta Magna no artigo 170
Eacute no transporte contudo no momento que se daacute anterior agrave passagem do bem para as
distribuidoras estaduais que se verifica o ponto central para a consolidaccedilatildeo de um mercado
competitivo de gaacutes natural no paiacutes e da proacutepria ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria existente
A atividade de transporte todavia por se tratar de uma induacutestria cujas escalas somente
tecircm seus custos reduzidos e lucros potencializados a partir de um elevado grau de interligaccedilatildeo
e com um nuacutemero crescente de usuaacuterios se mostra no Brasil incapaz de comportar um grande
nuacutemero de concorrentes
Conforme ressaltado previamente o fato da existecircncia de um monopoacutelio natural torna
o setor jaacute naturalmente avesso ao fomento da concorrecircncia por se mostrar incapaz de
viabilizar a presenccedila de um nuacutemero ainda que reduzido de competidores em face dos
elevados custos para a entrada e permanecircncia no mercado
O fato do transporte de gaacutes natural depender de uma malha de dutos para seu
escoamento termina por inserir tal fase da induacutestria ao monopoacutelio natural de uma uacutenica
empresa o que em regiotildees onde ainda inexiste malha dutoviaacuteria ou onde ela eacute reduzida
96
condiciona sua criaccedilatildeo e ampliaccedilatildeo agraves empresas (ou empresa) que atua no segmento
imediatamente anterior ou seja na produccedilatildeo pelo claro interesse que possuem os produtores
de ver seu produto comercializado (natildeo se podendo desconsiderar que o gaacutes natural ainda se
mostra plenamente substituiacutevel por outros insumos de custo inferior como carvatildeo e oacuteleo
combustiacutevel)
Na praacutetica portanto o transporte se torna refeacutem das empresas mais capitalizadas e
detentoras do maior nuacutemero de concessotildees de exploraccedilatildeo e produccedilatildeo o que no Brasil
qualifica a Petrobraacutes como um agente protagonista
A ausecircncia de uma separaccedilatildeo societaacuteria todavia entre a empresa principal e suas
subsidiaacuterias perpetua o modelo de integraccedilatildeo vertical ainda existente consolidando o
monopoacutelio natural e potencializando praacuteticas abusivas do poder econocircmico detido contra os
concorrentes nos segmentos passiacuteveis de competiccedilatildeo como a produccedilatildeo e a comercializaccedilatildeo
(seja esta realizada pelos carregadores ou entatildeo na relaccedilatildeo da distribuidora com os
consumidores finais)
A atividade regulatoacuteria exercida pela ANP que natildeo deve ser confundida com atividade
regulamentadora174 (esta uacuteltima eacute prerrogativa do presidente da Repuacuteblica art 84 IV da
Constituiccedilatildeo Federal) passa portanto a assumir um importante papel no desenvolvimento da
temaacutetica ora discutida175 pois seraacute a ANP em uacuteltima instacircncia (e enquanto natildeo se criar um
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural) que poderaacute tentar implementar um modelo
de induacutestria minimamente competitivo no segmento do transporte
Sendo encarregada de implementar a Poliacutetica Energeacutetica Nacional agrave ANP ficou
estabelecido o dever de aplicar a Lei do Petroacuteleo a qual em todo seu conteuacutedo relegou
174 A regulamentaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo poliacutetica no exerciacutecio de impor regras secundaacuterias jaacute a regulaccedilatildeo eacute uma funccedilatildeo administrativa decorrente de uma abertura da lei Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 132 175 Conforme verificado no subtoacutepico 21
97
apenas quatro artigos para tratar do transporte de petroacuteleo derivados e gaacutes natural localizados
no capiacutetulo VII artigos 56 57 58 e 59
No artigo 56 tem-se a definiccedilatildeo atual do regime juriacutedico aplicaacutevel qual seja a
autorizaccedilatildeo a ser concedida pela ANP para a atividade de transporte (seja a que tiacutetulo for
por dutos via navios criogecircnicos entre outros) e tambeacutem a questatildeo da transferecircncia de
titularidade do bem ou seja de uma operaccedilatildeo posterior de venda do gaacutes natural entre
carregadores
O artigo 57 nada inova ou contribui no tratamento mais especiacutefico da mateacuteria pois se
trata de uma mera regra de transiccedilatildeo do antigo regime juriacutedico ao atual estabelecido na
proacutepria Lei do Petroacuteleo para a Petrobraacutes e demais empresas proprietaacuterias de dutos e
equipamentos de transporte que no prazo de 180 dias teriam as autorizaccedilotildees emitidas
O artigo 58 tratou do livre acesso agraves instalaccedilotildees de transporte para terceiros
interessados mediante o pagamento de um valor previamente acordado entre as partes ou a
ser estabelecido pela ANP em caso de divergecircncia bem como o direito de preferecircncia de
utilizaccedilatildeo do titular dos dutos pelo proprietaacuterio das instalaccedilotildees Natildeo esclarece portanto que
tipo de estrutura se trata se relativa ao transporte de petroacuteleo ou gaacutes natural
O artigo 59 uacuteltimo relativo ao capiacutetulo em questatildeo se refere agrave possibilidade da
reclassificaccedilatildeo dos dutos de transporte em dutos de transferecircncia mediante comprovaccedilatildeo de
um interesse de terceiros na sua utilizaccedilatildeo
Essa escassa previsatildeo legal conspirou para a manutenccedilatildeo de uma induacutestria
verticalizada com elevadas barreiras agrave entrada no segmento ora estudado especialmente pelo
98
fato de natildeo determinar uma separaccedilatildeo societaacuteria176 entre os diversos agentes presentes nos
segmentos de produccedilatildeo transporte e distribuiccedilatildeo
Uma anaacutelise mais detida de tais artigos em consonacircncia com a forma como se daacute o
transporte de gaacutes natural haacute de ser feita inicialmente sobre o regime juriacutedico aplicaacutevel qual
seja a autorizaccedilatildeo e posteriormente sobre o processo de reclassificaccedilatildeo dos dutos pois os
dutos de transferecircncia precedem os de transporte na movimentaccedilatildeo do gaacutes natural para soacute
entatildeo ser levantada a questatildeo do livre acesso prevista no artigo 58 e consequumlentemente o
tratamento como bens de acesso (essential facilities) bem como o problema da precificaccedilatildeo
essencial para a manutenccedilatildeo do modelo existente ou sua modificaccedilatildeo para uma estrutura proacute-
competitiva
241 A autorizaccedilatildeo conferida pela ANP
O uso das autorizaccedilotildees como instrumento de outorga de direitos e deveres por parte
do Poder Puacuteblico deve verificar o regime juriacutedico177 aplicaacutevel agraves mesmas fatos este que no
acircmbito do direito econocircmico enseja um tratamento diferenciado do modelo claacutessico
vislumbrado no direito administrativo
Haacute de se observar portanto no tocante ao referido instituto (autorizaccedilatildeo) suas
similaridades e discrepacircncias do modelo original claacutessico do direito administrativo bem como
sua proacutepria finalidade a qual iraacute ensejar a outorga (ou natildeo) pelo ente regulador e se no
tocante aos projetos de lei de reforma da Lei do Petroacuteleo se mostra juridicamente viaacutevel a
substituiccedilatildeo pelo instituto da concessatildeo
176 A separaccedilatildeo eacute meramente juriacutedica pois conforme determina o artigo 65 a Petrobraacutes ficou encarregada de constituir uma subsidiaacuteria com atribuiccedilotildees especiacuteficas para atuar na operaccedilatildeo e construccedilatildeo dos seus dutos terminais mariacutetimos e embarcaccedilotildees para transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural 177 A expressatildeo ldquoregime juriacutedicordquo deve ser entendida como o tratamento juriacutedico dado pelo ordenamento a um determinado fato logo havendo diferenccedila na hipoacutetese ou na estatuiccedilatildeo (antecedente e consequumlente normativos que formam a estrutura loacutegica da norma juriacutedica) eacute porque independente da identidade de nomenclatura ter-se-
99
Inicialmente considere-se que a autorizaccedilatildeo ora discutida se encontra subsumida ao
poder regulador (e natildeo regulamentador) conferido pela Lei do Petroacuteleo agrave ANP (art 8ordm caput
incisos V e VI) sendo esta uma das primeiras distinccedilotildees em relaccedilatildeo ao instituto correlato
claacutessico
A autorizaccedilatildeo regulatoacuteria para o transporte de gaacutes natural se caracteriza por seu caraacuteter
vinculado178 fato este passiacutevel de criacutetica pelo fato da vinculaccedilatildeo ter sido estabelecida atraveacutes
de um instrumento normativo infralegal sem qualquer fundamentaccedilatildeo legal na Lei do
Petroacuteleo tendo como fonte formal mediata os princiacutepios da Ordem Econocircmica
Constitucional estatuiacutedos no art 170 da Carta Magna (que trata dos princiacutepios gerais da
atividade econocircmica) que refletem uma nova partilha de atribuiccedilotildees entre a sociedade e o
Estado bem como o novo enfoque (privatiacutestico) a ser dado para determinadas atividades
A proacutepria escolha pela Lei do Petroacuteleo para utilizar o instituto da autorizaccedilatildeo (com as
suas devidas especializaccedilotildees) caracteriza de imediato uma opccedilatildeo pelo regime juriacutedico de
direito privado adotado perante a atividade objeto do mesmo em contraposiccedilatildeo por exemplo
agrave delegaccedilatildeo de concessatildeo para a fase da distribuiccedilatildeo que configura monopoacutelio constitucional
dos Estados e eacute tratada em razatildeo disso como um serviccedilo puacuteblico (regida pelas normas de
direito puacuteblico adotando os compromissos de generalidade na prestaccedilatildeo modicidade das
tarifas e de continuidade do serviccedilo)
A opccedilatildeo pela autorizaccedilatildeo portanto reflete uma decisatildeo poliacutetica sobre a atividade em
relaccedilatildeo ao seu grau de imprescindibilidade e importacircncia para a sociedade pois aleacutem de
excluiacute-la da esfera de abrangecircncia dos princiacutepios e regras atinentes ao serviccedilo puacuteblico (cuja
aacute institutos juriacutedicos distintos CF FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 172 178 Natildeo deve ser confundida com a licenccedila administrativa A autorizaccedilatildeo vinculada se mostra como uma nova modalidade criada pela Lei Geral de Telecomunicaccedilotildees (Lei n 947297) e que se diferencia da licenccedila por se dar essencialmente sobre uma atividade de titularidade estatal enquanto que a licenccedila versa sobre atividades de titularidade da iniciativa privada Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 197
100
amplitude de atividades varia conforme os valores de cada sociedade em cada eacutepoca
analisada) busca-se uma maior eficiecircncia em sua prestaccedilatildeo (mais celeridade e menos
burocratizaccedilatildeo)
De acordo com o conceito claacutessico de autorizaccedilatildeo esta se mostra definida como um
ato administrativo discricionaacuterio e precaacuterio conferido de forma unilateral pelo Poder Puacuteblico
para que o autorizataacuterio exerccedila determinada atividade ou utilize certo bem puacuteblico em seu
interesse exclusivo ou predominante179 Eacute regida portanto pelos criteacuterios de conveniecircncia e
oportunidade da Administraccedilatildeo que mesmo verificando a aptidatildeo do requerente natildeo se
mostra obrigada a conferir o referido ato bem como com a sua outorga natildeo garante sua
preservaccedilatildeo podendo ser revogada180 a qualquer momento
Com relaccedilatildeo agrave modalidade de autorizaccedilatildeo vinculada existente nas atividades de
transporte de petroacuteleo e gaacutes natural esta se mostra natildeo apenas no artigo 8ordm V e VI da Lei do
Petroacuteleo mas tambeacutem em seu artigo 56181 Ao contraacuterio do modelo claacutessico as condicionantes
criadas pela ANP para revogaccedilatildeo da autorizaccedilatildeo eliminam sua precariedade bem como natildeo
se trata mais de um ato que se extingue quando conferida pois afastando-se do regime
juriacutedico de direito puacuteblico que submete os serviccedilos puacuteblicos concedidos e permitidos (aleacutem da
possibilidade daqueles autorizados nos termos do art 21 da CF) passa a atuar como
reguladora do mercado com o ldquoexpliacutecito propoacutesito de orientar e conformar positivamente a
179 FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 67 180 Nas autorizaccedilotildees vinculadas a revogaccedilatildeo natildeo se opera devendo a extinccedilatildeo se dar apenas por meio da cassaccedilatildeo caducidade decaimento renuacutencia ou anulaccedilatildeo Cf FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 169 181 Lei n 947897 Art 56 Observadas as disposiccedilotildees das leis pertinentes qualquer empresa ou consoacutercio de empresas que atender ao disposto no art 5deg poderaacute receber autorizaccedilatildeo da ANP para construir instalaccedilotildees e efetuar qualquer modalidade de transporte de petroacuteleo seus derivados e gaacutes natural seja para suprimento interno ou para importaccedilatildeo e exportaccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico A ANP baixaraacute normas sobre a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de traacutefego
101
atividade autorizada no sentido da realizaccedilatildeo de uns objetivos previamente programados ou
ao menos implicitamente definidos nas normas aplicaacuteveis182rdquo
As autorizaccedilotildees vinculadas ainda refletem a existecircncia de um direito subjetivo do
requerente se mostrando portanto declaratoacuterias e natildeo constitutivas de direito (como no caso
das discricionaacuterias) pois a partir do preenchimento de todos os requisitos objetivos e
subjetivos183 poderatildeo os interessados requerer ao Poder Puacuteblico sua outorga
No caso da Lei do Petroacuteleo esta natildeo faz uma referecircncia expressa agrave natureza da
autorizaccedilatildeo se discricionaacuteria ou vinculada tendo tais especificaccedilotildees ficado a cargo da ANP
(realizada atraveacutes da Portaria n 17098) quando do exerciacutecio de sua competecircncia regulatoacuteria
A atividade de transporte de gaacutes natural em face dos elevados custos para sua
realizaccedilatildeo da proacutepria caracteriacutestica do mercado em questatildeo que se mostra refrataacuterio a um
ambiente de livre e atomizada concorrecircncia bem como pela relevacircncia que possui atualmente
para a diversificaccedilatildeo da matriz energeacutetica nacional (fato este que se modificou para a atual
configuraccedilatildeo desde a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal onde as circunstacircncias eram
outras) natildeo pode admitir para a entrada de novos agentes e exerciacutecio da atividade que esta se
decirc por meio de um modelo de autorizaccedilatildeo claacutessico onde sua outorga pode ser revogada ad
nutum poreacutem conforme jaacute criticado previamente essa maior estabilidade do instituto juriacutedico
deveria ter sido prevista na proacutepria legislaccedilatildeo ordinaacuteria a qual em momento algum garantiu
margem de atuaccedilatildeo para que o ente regulador inovasse na ordem juriacutedica ainda que para
aperfeiccediloar o sistema que lhe foi confiado regular
A ausecircncia de garantias de estabilidade natildeo se mostra compatiacutevel com o transporte de
gaacutes natural o qual assim como na distribuiccedilatildeo demanda um tempo bastante razoaacutevel (na
182 GARCIacuteA DE ENTERRIacuteA Eduardo FERNANDEZ Tomaacutes-Ramoacuten Curso de derecho administrativo Tomo II 10ordf ed Madri Civitas 2001 apud FARIAS Sara Jane Leite de Regulaccedilatildeo juriacutedica dos serviccedilos autorizados Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2005 p 69 (rodapeacute 29) 183 Vide art 56 sect uacutenico da Lei do Petroacuteleo bem como a Portaria n 17098 da ANP jaacute analisados no subtoacutepico 21
102
distribuiccedilatildeo os contratos se mostram com lapsos temporais de ateacute 30 anos) para cobrir os
custos iniciais
Fato eacute que esse modelo de autorizaccedilatildeo nunca foi juridicamente questionado logo a
despeito dos viacutecios encontrados no mesmo natildeo se pode simplesmente ignorar sua existecircncia e
relevacircncia
Excluiacuteda portanto a possibilidade de utilizaccedilatildeo das autorizaccedilotildees discricionaacuterias
claacutessicas (ressalvadas todas as consideraccedilotildees jaacute efetuadas quanto ao modelo vinculado)
observe-se ainda que natildeo se pode confundir conforme salientado previamente a autorizaccedilatildeo
vinculada com a licenccedila administrativa pois esta versa sobre atividades de titularidade da
sociedade enquanto que a autorizaccedilatildeo vinculada trata de atividades de titularidade puacuteblica o
que no caso do transporte se verifica pelo disposto nos arts 4ordm e 5ordm da Lei do Petroacuteleo184 que
tratam de atividades sujeitas ao monopoacutelio da Uniatildeo e a possibilidade destas serem
concedidas ou autorizadas
Haacute de se destacar ainda que a Lei do Petroacuteleo estabeleceu um caso claacutessico de
discricionariedade tiacutepica ao utilizar o verbo ldquopoderaacuterdquo quando da outorga das autorizaccedilotildees
para a atividade de transporte (art 56) e que a princiacutepio poderiam servir de criacutetica agrave
afirmaccedilatildeo de que se trataria na verdade de uma autorizaccedilatildeo claacutessica e natildeo vinculada pois
submetida aos criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade da Administraccedilatildeo
Tal contradiccedilatildeo todavia eacute meramente superficial A aparente discricionariedade se
mostra muito mais ampla na vagueza do enunciado normativo (no termo utilizado pela regra
juriacutedica) que na norma em si verificaacutevel apenas na praacutetica no ato da aplicaccedilatildeo do direito
184 Lei n 947897 Art 4deg Constituem monopoacutelio da Uniatildeo nos termos do art 177 da Constituiccedilatildeo Federal as seguintes atividades IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem como o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e de gaacutes natural Art 5deg As atividades econocircmicas de que trata o artigo anterior seratildeo reguladas e fiscalizadas pela Uniatildeo e poderatildeo ser exercidas mediante concessatildeo ou autorizaccedilatildeo por empresas constituiacutedas sob as leis brasileiras com sede e administraccedilatildeo no Paiacutes (grifos pessoais)
103
apoacutes um exerciacutecio preacutevio de interpretaccedilatildeo dos textos legais Em face do caso concreto a
discricionariedade se reduz devendo se submeter ainda ao impeacuterio do princiacutepio da
razoabilidade185 e da maacutexima concretizaccedilatildeo da finalidade da lei que no caso em tela natildeo se
exime da existecircncia de um forte interesse puacuteblico (apesar de natildeo se tratar de um serviccedilo
puacuteblico sob o aspecto unicamente dogmaacuteticonormativista)
Deve-se ainda visualizar a discricionariedade natildeo como um poder ou um ato conferido
ao administrador ou regulador mas como um dever juriacutedico de cumprir com uma finalidade
legal e para qual foi garantido de maneira instrumental um poder correlato186 que caso natildeo
utilizado dentro dos limites da razoabilidade e da oacutetima concretizaccedilatildeo da norma juriacutedica
aplicada187 poderaacute ser revisto pelo Judiciaacuterio
A mera utilizaccedilatildeo de um termo (que natildeo se confunde com conceito) juriacutedico
indeterminado tal qual o foi pela Lei do Petroacuteleo natildeo garante de per si portanto a
possibilidade de se estar diante de um dever amplamente discricionaacuterio do administrador pois
a vagueza do termo utilizado soacute pode configurar na praacutetica a accedilatildeo discricionaacuteria em face do
caso concreto e apoacutes a aplicaccedilatildeo do direito consistente na interpretaccedilatildeo e criaccedilatildeo de conceitos
referentes ao termo em questatildeo e ao contexto em que se encontra situado
185 Utiliza-se o conceito de discricionariedade proposto por Celso Antonio Bandeira de Mello que associa a liberdade de escolha do administrador agrave opccedilatildeo que melhor atinja os resultados esperados pela teleologia da norma sem o que resultaria na possibilidade de invalidaccedilatildeo pelo Judiciaacuterio Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 48 186 Cf MELLO Celso Antonio Bandeira de Discricionariedade administrativa e controle jurisdicional 2ordf ed 6ordf tiragem Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 15 187 Natildeo se pode confundir ao analisar o deverpoder discricionaacuterio do administrador puacuteblico as diferenccedilas existentes entre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito e sua concretizaccedilatildeo pois aquela consiste na criaccedilatildeo com base nos termos juriacutedicos previstos abstratamente na lei de uma norma individual com conceitos criados pela metalinguagem juriacutedica jaacute a concretizaccedilatildeo se daacute quando da execuccedilatildeo desta norma individual criada pelo inteacuterprete no caso concreto sob anaacutelise A discricionariedade administrativa se situa num momento posterior agrave aplicaccedilatildeo do direito mas anterior agrave sua concretizaccedilatildeo onde apoacutes a criaccedilatildeo da norma individual se mostram possiacuteveis duas ou mais opccedilotildees a cargo do administrador que deveraacute se pautar com base na razoabilidade na escolha que melhor alcance as finalidades do texto legal Neste sentido FILGUEIRAS JUacuteNIOR Marcus Viniacutecius Conceitos juriacutedicos indeterminados e discricionariedade administrativa Rio de Janeiro Luacutemen Juacuteris 2007 p 43 168
104
Natildeo satildeo os termos da lei que se mostram vinculantes mas o seu conteuacutedo extraiacutedo
por um processo de interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do direito que gera os conceitos juriacutedicos
subsequumlentes que criam a norma individual sem a qual tem-se um mero enunciado
normativo
Quando o texto (ou enunciado) normativo portanto estabelece uma claacuteusula
condicional ao afirmar ldquoobservados os requisitos estabelecidos em leirdquo (art 56 caput Lei do
Petroacuteleo) e posteriormente confere a possibilidade das empresas que cumpram com todos
estes requisitos a obtenccedilatildeo de uma autorizaccedilatildeo para o exerciacutecio de determinada atividade o
termo juriacutedico indeterminado que ora se analisa qual seja ldquopoderaacuterdquo diz respeito natildeo ao ente
regulador competente para conferir a autorizaccedilatildeo mas ao proacuteprio requerente interessado que
caso ainda se mostre interessado optaraacute pela outorga ou natildeo da autorizaccedilatildeo
A vinculaccedilatildeo do ato autorizador se mostra ainda mais clara ao se verificar o disposto
no paraacutegrafo uacutenico do citado artigo 56 quando trata do dever da ANP em baixar normas sobre
a habilitaccedilatildeo dos interessados e as condiccedilotildees para a autorizaccedilatildeo e para transferecircncia de sua
titularidade observado o atendimento aos requisitos de proteccedilatildeo ambiental e seguranccedila de
traacutefego que demonstram natildeo a possibilidade de opccedilatildeo entre conferir ou natildeo a autorizaccedilatildeo
segundo criteacuterios de conveniecircncia e oportunidade mas sim tal qual ocorre com as licenccedilas
administrativas acaso verificadas todas as condiccedilotildees necessariamente teratildeo de ser conferidas
Nesse contexto a adequaccedilatildeo do requerente interessado frente aos requisitos para a
conferecircncia de autorizaccedilatildeo estabelecidos pelo ente regulador comete a este o deverpoder de
realizar a referida outorga especialmente se esta garantir mais que uma declaraccedilatildeo do direito
existente do requerente um reforccedilo agrave concorrecircncia em um mercado ainda altamente
concentrado e submetido ao impeacuterio de praticamente um uacutenico agente
242 A diferenciaccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia
105
A ANP procurou normatizar as atividades relativas aos condutos de gaacutes natural por
meio de resoluccedilotildees e portarias administrativas como a de n 1701998 que visa ldquoestabelecer a
regulamentaccedilatildeo para a construccedilatildeo a ampliaccedilatildeo e a operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de transporte ou
de transferecircncia de petroacuteleo seus derivados gaacutes natural inclusive liquumlefeito biodiesel e
misturas oacuteleo dieselbiodieselrdquo
Tais instrumentos aleacutem de aacutegeis no tocante agrave elaboraccedilatildeo se comparados ao
procedimento legislativo ordinaacuterio funcionam tambeacutem como otimizadores de tempo e de
qualidade pois teoricamente seratildeo isentos de pressotildees poliacuteticas e voltados inteiramente para
a aacuterea que procuram regular Referidas normas se apresentam como opccedilotildees administrativas
as quais embora elaboradas com maior densidade teacutecnica sobre um setor da economia
previamente deslegalizado natildeo visam mais agrave aplicaccedilatildeo de uma regra legislativa predefinida
mas agrave harmonizaccedilatildeo de interesses e valores contrapostos por meio da ponderaccedilatildeo que iraacute
definir a nova normatizaccedilatildeo a ser adotada188
A despeito da intriacutenseca especialidade dos textos emitidos pelas agecircncias estes natildeo
podem na raiz de sua teleologia se distanciar dos princiacutepios constitucionais que norteiam a
atividade econocircmica regulada logo a busca da concretizaccedilatildeo dos princiacutepios constitucionais
como o da reduccedilatildeo das desigualdades regionais deveraacute sempre nortear a elaboraccedilatildeo de
qualquer enunciado normativo por mais teacutecnico e aparentemente distanciado do destinataacuterio
final qual seja a populaccedilatildeo em geral bem como os proacuteprios agentes econocircmicos envolvidos
Retornando agrave questatildeo dos dutos de transporte e de transferecircncia verifica-se mesmo na
regulaccedilatildeo operada pela ANP uma patente lacuna regulatoacuteria no tocante ao seu detalhado
regime juriacutedico fato este originaacuterio da proacutepria lei de origem a qual natildeo esclareceu
taxativamente a forma como deveriam ser diferenciados tais bens
106
Um estudo hermenecircutico sistemaacutetico poreacutem natildeo pode levar em consideraccedilatildeo ao
analisar um instituto juriacutedico apenas o seu regramento legal infraconstitucional pelo
contraacuterio deve pautar a pesquisa inicialmente na proacutepria Constituiccedilatildeo Federal pois atraveacutes
dela eacute que se poderaacute traccedilar o delineamento interpretativo mais adequado agrave soluccedilatildeo do caso
concreto
Sendo o escopo neste momento a discriminaccedilatildeo de funccedilotildees entre os dutos de
transporte e de transferecircncia uma das formas de realizar tal accedilatildeo eacute por meio da anaacutelise das
competecircncias envolvidas especialmente no tocante ao livre acesso aos dutos de transporte
que natildeo eacute passiacutevel de ocorrer com relaccedilatildeo aos de gasodutos de transferecircncia
A Constituiccedilatildeo Federal disciplina a atividade de transporte genericamente no seu
artigo 22 XI tratando o mesmo como de competecircncia privativa da Uniatildeo e mais
especificamente no setor petroacuteleo estabelece tal atividade como monopoacutelio federal189
cuidando de especificar no tocante ao gaacutes natural que o monopoacutelio independeraacute de qualquer
origem do mesmo (ou seja tanto nacional quanto estrangeiro)
Note-se que a terminologia ldquotransporterdquo foi usada genericamente sem especificar em
que momento da transiccedilatildeo da refinaria agrave distribuidora ela se daria Tal fato foi detalhado no
artigo 25190 da Constituiccedilatildeo Federal que garantiu aos Estados a exclusividade na exploraccedilatildeo
local de gaacutes canalizado e desta forma estabeleceu a primeira distinccedilatildeo a ser considerada para
efeito de separaccedilatildeo do regime juriacutedico que ora se procura traccedilar
188 Cf MOREIRA NETO Diogo Figueiredo Direito regulatoacuterio Rio de Janeiro Renovar 2003 p 114 Trata-se de procurar conciliar os distintos e conflitantes interesses que permeiam a atividade regulatoacuteria que satildeo o dos entes regulados dos consumidores e aqueles relativos ao proacuteprio Poder Puacuteblico 189 Art 177 Constituem monopoacutelio da Uniatildeo () IV - o transporte mariacutetimo do petroacuteleo bruto de origem nacional ou de derivados baacutesicos de petroacuteleo produzidos no Paiacutes bem assim o transporte por meio de conduto de petroacuteleo bruto seus derivados e gaacutes natural de qualquer origem 190 Art 25 sect2ordm - Cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concessatildeo os serviccedilos locais de gaacutes canalizado na forma da lei vedada a ediccedilatildeo de medida provisoacuteria para a sua regulamentaccedilatildeo
107
O transporte dos derivados de petroacuteleo incluiacutedos aiacute o gaacutes canalizado por gasodutos
deve ser uma atividade de interesse geral para os agentes econocircmicos nos termos da definiccedilatildeo
trazida pela Lei do Petroacuteleo191 a qual apenas realiza tal conceituaccedilatildeo afirmando se tratar de
uma forma de ldquomovimentaccedilatildeordquo em meio ou percurso considerado de interesse geral
Grande parte da querela existente acerca dos dutos de transporte se daacute por natildeo existir
uma maior clareza acerca do que seja esse ldquointeresse geralrdquo Longe de se querer excluir
referida discussatildeo interessa verificar ateacute que ponto a normatizaccedilatildeo existente poderaacute auxiliar
na atividade interpretativa sem se correr o risco da imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada por parte
da proprietaacuteria dos dutos de transporte ou tambeacutem sem se imiscuir na propriedade dos dutos
de transferecircncia ou de distribuiccedilatildeo que satildeo exclusivos da proprietaacuteria (refinaria) e dos
Estados respectivamente
Ressalte-se portanto que o fato da distribuiccedilatildeo ter de ocorrer junto aos usuaacuterios finais
do serviccedilo de gaacutes canalizado jaacute representa importante distinccedilatildeo a qual associada agrave convenccedilatildeo
da utilizaccedilatildeo do city-gate192 facilitou ainda mais a atividade do inteacuterprete quanto agrave
discriminaccedilatildeo dos dutos de transporte e consequumlente sobre quem caberaacute a regulaccedilatildeo (se a
Uniatildeo pela ANP por meio de autorizaccedilotildees ou os Estados via contratos de concessatildeo)
O fato da regulaccedilatildeo se dar pela ANP jaacute denota implicitamente que se estaacute discutindo
a priori a atividade de transporte de gaacutes canalizado posto ser mateacuteria constitucionalmente
determinada Os requisitos baacutesicos para a atividade de interpretaccedilatildeo portanto estatildeo claros
ficando pendente apenas o esclarecimento do jaacute citado e vago conceito de ldquointeresse geralrdquo
191 Art 6ordm VII - Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral 192 Trata-se de uma estaccedilatildeo de transferecircncia de custoacutedia do gaacutes natural segundo a terminologia utilizada na induacutestria que visa transferir a propriedade do gaacutes natural para a concessionaacuteria estadual De acordo com parecer da Secretaria de Direito Econocircmico ndash SDE de nordm 0800002100897-91 esta estabelece como marco para o iniacutecio da distribuiccedilatildeo de gaacutes o transporte feito apoacutes o city-gate
108
o que pode ser feito pela anaacutelise do mercado relevante em questatildeo e dos agentes e
destinataacuterios envolvidos bem como suas localizaccedilotildees em todo o seguimento a ser observado
A estrutura existente de gaacutes canalizado no Brasil compreende uma malha de dutos de
transporte de aproximadamente 5407 km de extensatildeo bem como de 2233 km em mateacuteria de
dutos de transferecircncia o que totaliza uma meacutedia em valores datados de 2004 de 7640 km de
gasodutos193
No acircmbito do transporte a ANP procura regular sua atividade atraveacutes da Portaria n
17098 que apresenta os requisitos necessaacuterios bem como todos os documentos que devem
ser enviados agrave agecircncia para obtenccedilatildeo de autorizaccedilatildeo para instalaccedilatildeo de dutos e de diversas
resoluccedilotildees especialmente as de nuacutemero 27 28 e 29 jaacute analisadas no subtoacutepico 21
Segundo a portaria citada (art 1ordm sect1ordm) eacute possiacutevel designar como sendo uma instalaccedilatildeo
de transporte ou de transferecircncia os ldquodutos terminais terrestres mariacutetimos fluviais e
lacustres bem como unidades de liquefaccedilatildeo de gaacutes natural e de regaseificaccedilatildeo de GNLrdquo
No acircmbito do transporte procura restringir ainda mais a entrada de novos agentes ao
estabelecer como requisito prioritaacuterio o fato de que a empresa interessada possua no seu
contrato social exclusivamente a atividade de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de instalaccedilotildees de
transporte (art 6ordm caput) como uacutenicas a serem exercidas
Essa diferenciaccedilatildeo juriacutedica (que natildeo se daacute no acircmbito societaacuterio) objetiva que o
transportador atue de forma a garantir uma maior eficiecircncia na sua prestaccedilatildeo de serviccedilo o que
significa uma constante e crescente ampliaccedilatildeo na sua capacidade de transporte sem a
imposiccedilatildeo de barreiras agrave entrada capazes de reduzir o nuacutemero de agentes interessados de
modo a proteger o mercado dos seus acionistas (via reserva de mercado restriccedilatildeo agrave
193 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2004) Compromissos existentes ao longo da cadeia de gaacutes natural contratos de transporte (versatildeo preliminar) Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0062004 Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 260806 P 4
109
concorrecircncia manutenccedilatildeo de altos preccedilos para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura de transporte
entre outros)194
Sendo a normatizaccedilatildeo aplicaacutevel para tal mercado integralmente de competecircncia da
ANP e que esta no uso de suas atribuiccedilotildees ainda natildeo chegou a esclarecer perfeitamente
referida distinccedilatildeo ainda existem no plano faacutetico importantes discussotildees acerca da
caracterizaccedilatildeo de tais dutos195 (como no caso da reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen e
Aratu-Camaccedilari) No caso da Lei do Petroacuteleo a distinccedilatildeo entre as atividades de transporte e
transferecircncia se daacute unicamente pelo interesse na movimentaccedilatildeo do bem196 posto que ambas
possuem a mesma funccedilatildeo de base qual seja a ldquomovimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou
gaacutes naturalrdquo logo a diferenciaccedilatildeo eacute de caraacuteter subjetivo a depender da conceituaccedilatildeo que for
dada ao chamado ldquointeresse geralrdquo constante no inciso artigo 6ordm inciso VII
Como natildeo eacute esclarecida na citada norma serviraacute assim de elemento para uma
posterior classificaccedilatildeo dos gasodutos pois seraacute atraveacutes da existecircncia do citado interesse na
194 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE GAacuteS NATURAL ndash SCG-ANP (2002) Panorama da induacutestria de gaacutes natural no Brasil aspectos regulatoacuterios e desafios Rio de Janeiro Nota teacutecnica 0332002-SCG Disponiacutevel em httpwwwanpgovbrgt Acesso em 260806 p 7 Muito mais viaacutevel para atingir tal objetivo seria atraveacutes de uma separaccedilatildeo societaacuteria entre as empresas atuantes nas diversas fases da induacutestria do gaacutes natural pois a mera separaccedilatildeo juriacutedica natildeo impede que uma empresa que atua por exemplo na produccedilatildeo tenha participaccedilatildeo acionaacuteria no transporte (ou em outro segmento) fato este que poderaacute influir nas decisotildees tomadas pela transportadora 195 De acordo com a Portaria nordm 2062004 a decisatildeo em primeira instacircncia no processo de reclassificaccedilatildeo de gasodutos se encontra a cargo do superintendente da Superintendecircncia de Comercializaccedilatildeo e Movimentaccedilatildeo de Petroacuteleo seus Derivados e Gaacutes Natural - SCPANP 196 Lei n 947897 Art 6ordm VII Transporte movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e seus derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse geral VIII Transferecircncia movimentaccedilatildeo de petroacuteleo derivados ou gaacutes natural em meio ou percurso considerado de interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio ou explorador das facilidades (grifos estranhos) (grifos pessoais)
Ao falar de ldquoproprietaacuteriordquo o inciso se refere ao transportador do bem e quando utiliza a expressatildeo ldquoexplorador das facilidadesrdquo procura fazer referecircncia ao chamado carregador que eacute o titular do petroacuteleo derivados ou gaacutes natural a ser transportado As definiccedilotildees de transportador e carregador se encontram na Resoluccedilatildeo nordm 272005 da ANP que assim estabelece Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador XIX - Transportador empresa ou consoacutercio de empresas autorizadas pela ANP a operar as Instalaccedilotildees de Transporte
110
praacutetica que se poderaacute conceituar um duto como de transporte ou entatildeo realizar sua eventual
reclassificaccedilatildeo
Em face desta lacuna na Lei do Petroacuteleo a atividade interpretativa se faz necessaacuteria
para trazer a lume o sentido de fundo da expressatildeo o conteuacutedo que dela se espera se
portanto a mesma estaacute fazendo referecircncia a algum interesse puacuteblico e neste caso tratar-se-ia
de ser regida pelos princiacutepios de direito administrativo ou se eacute algo mais restrito a ser
submetida agrave normatizaccedilatildeo jusprivatista
A definiccedilatildeo do regime juriacutedico que submete tal noccedilatildeo portanto eacute essencial para se
esclarecer como se daraacute sua interpretaccedilatildeo sob quais princiacutepios gerais do direito deveraacute ser
mais diretamente submetida (aleacutem daqueles referentes agrave ordem econocircmica e financeira
estabelecidos na Carta Magna)
Esta necessidade de determinar qual regime juriacutedico deve ser aplicaacutevel ao estudo dos
conceitos se verifica clara em razatildeo do rigorismo cientiacutefico que deve ser utilizado para a
interpretaccedilatildeo dos mesmos sem correr o risco do uso de determinaccedilotildees extrajuriacutedicas o que
no acircmbito do direito econocircmico onde as normas ora estabelecidas possuem guarida
apresenta um risco constante em razatildeo da tentadora possibilidade de avocaccedilatildeo dos termos das
ciecircncias econocircmicas para a interpretaccedilatildeo de enunciados juriacutedicos A interpretaccedilatildeo portanto
haacute de ser pautada segundo determinado regramento de princiacutepios estabelecidos em funccedilatildeo do
regime juriacutedico aplicaacutevel para o instituto que se estuda natildeo se limitando apenas agrave norma mas
ao todo sistemaacutetico em que se insere tendo como iniacutecio os escalotildees mais altos
consubstanciados nos princiacutepios
Trata-se de ldquointerpretar a norma segundo os resultados esperadosrdquo197 pois realizar a
interpretaccedilatildeo de um instituto fora do regime juriacutedico a que ele deva ser submetido
197 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 230
111
desconsiderando tambeacutem a realidade para a qual o mesmo foi construiacutedo se verifica um
verdadeiro contra-senso
Sendo o direito uma obra circunstancial gerada pelas necessidades de uma eacutepoca
determinada estaacute ele destinado a produzir os efeitos nesta realidade que sejam queridos pelos
seus criadores198 logo natildeo se poderaacute interpretar voltando ao caso em anaacutelise o conceito de
interesse geral fora do regime juriacutedico ao qual ele se encontre inserido pois eacute neste arcabouccedilo
normativo que se poderaacute extrair os resultados finaliacutesticos esperados quando da sua elaboraccedilatildeo
Conveacutem salientar que a denominaccedilatildeo utilizada pela Lei do Petroacuteleo de interesse geral
(art 6ordm VII) ou interesse de terceiros (art 59 caput) natildeo pode ser literalmente assimilada
como sendo um interesse puacuteblico totalmente difuso A despeito da importacircncia do referido
mercado para o desenvolvimento nacional o ingresso no mesmo depende de qualidades
uacutenicas de alta especializaccedilatildeo e poder de investimento logo apenas quem tiver a capacidade
de cumprir com os requisitos estabelecidos na Portaria n 17098 eacute que poderaacute reclamar
eventual interesse na utilizaccedilatildeo dos dutos
O citado interesse importante ressaltar deve estar relacionado agrave utilizaccedilatildeo direta do
gasoduto199 seja para a retirada de gaacutes natural do mesmo atraveacutes dos pontos de recepccedilatildeo e de
entrega seja no seu transporte fato este que iraacute depender tambeacutem do modelo de induacutestria que
se espera consolidar (de acordo com aqueles quatro previamente analisados) que poderaacute
ampliar ou restringir o nuacutemero de potenciais interessados no produto
Dados os inuacutemeros questionamentos relativos agrave conceituaccedilatildeo dos gasodutos tendo em
vista a forma pouco clara como se deu sua normatizaccedilatildeo importantes liccedilotildees podem ser
extraiacutedas de casos praacuteticos como o processo para reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-
198 SICHES Luis Recaseacutens Introducion ao estudio del derecho Meacutexico Editora Porrua SA 1972 p 212 199 Nos termos da resoluccedilatildeo n 272005 da ANP em seu art 2ordm XI entende-se por interessado a empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural
112
Camaccedilari200 no qual conforme parecer emitido pela Procuradoria da Agecircncia Reguladora
Bahiana ndash AGERBA procurou-se defini-los a partir da sua efetiva atribuiccedilatildeo ou seja
independente da denominaccedilatildeo legal que se decirc aos mesmos esta haveraacute de observar o
elemento faacutetico e com base neste realizar as devidas adequaccedilotildees (atraveacutes do processo de
reclassificaccedilatildeo)201
A destinaccedilatildeo funcional do gasoduto se apresenta portanto como elemento essencial
para a configuraccedilatildeo da classificaccedilatildeo do mesmo poreacutem saber a quem ele serve e como serve
demanda a anaacutelise do jaacute propalado ldquointeresse geralrdquo ou de ldquoterceirosrdquo nos limites jaacute traccedilados
para o mesmo no presente estudo Em outro caso claacutessico de reclassificaccedilatildeo do gasoduto
Atalaia-Fafen202 eacute possiacutevel a constataccedilatildeo natildeo apenas da forma como vem se dando a
destinaccedilatildeo funcional dos gasodutos bem como se eacute tratado o interesse geral (ou de terceiros)
servindo tal anaacutelise de paradigma para o processo de distinccedilatildeo ora buscado especialmente em
virtude de proceder do oacutergatildeo responsaacutevel para a normatizaccedilatildeo do setor econocircmico
No parecer final sobre a mateacuteria a ANP consignou que natildeo existe qualquer
diferenciaccedilatildeo fiacutesica ou teacutecnica entre as atividades de transporte e de transferecircncia pois ambas
servem para a movimentaccedilatildeo de petroacuteleo e derivados tal qual disposto no art 6ordm VII e VIII
doravante a distinccedilatildeo passa a ser feita em face da destinaccedilatildeo funcional do duto sobre a forma
como o mesmo eacute utilizado e para quem ele serve nos termos da parte final do inciso VIII do
art 6ordm da Lei do Petroacuteleo
200 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2005) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de reclassificaccedilatildeo do gasoduto Aratu-Camaccedilari como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072005-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006 201 () a classe a que pertence um gasoduto natildeo se determina em princiacutepio como parece evidente a partir de caracteriacutesticas fiacutesicas (como diacircmetro) nem operacionais (como pressatildeo ou qualidade do gaacutes) nem tampouco pela qualidade do gaacutes contido nas tubulaccedilotildees A partir de uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo Federal um gasoduto deve ser classificado como de produccedilatildeo de transporte de distribuiccedilatildeo ou de consumo conquanto sirva para tais atividades 202 SUPERINTENDEcircNCIA DE COMERCIALIZACcedilAtildeO E MOVIMENTACcedilAtildeO DE PETROacuteLEO SEUS DERIVADOS E GAacuteS NATURAL ndash SCMANP (2004) Consideraccedilotildees finais acerca do processo de
113
Os dutos de transferecircncia em relaccedilatildeo ao aspecto faacutetico se caracterizam por levarem o
gaacutes da planta de produccedilatildeo ateacute as UPGN e destas unidades ateacute os dutos de transporte Logo
como os referidos dutos se localizam em regra em aacutereas de propriedade do proacuteprio produtor
tanto o meio (o proacuteprio gasoduto) como o percurso (local por onde passa o duto) seriam de
interesse especiacutefico e exclusivo do proprietaacuterio das instalaccedilotildees Ou seja para ser tratado como
um duto de transferecircncia este soacute pode interessar economicamente a um uacutenico explorador das
suas facilidades
A partir do momento em que ele se apresente viaacutevel economicamente para terceiros
deveraacute necessariamente ser reclassificado fato este que por representar na praacutetica uma forma
de desapropriaccedilatildeo para o titular das instalaccedilotildees (pois apenas os dutos de transporte satildeo
obrigados a se submeter ao livre acesso das suas instalaccedilotildees) ainda se mostra permeado de
duacutevidas acerca da sua viabilidade para aumentar a atratividade do mercado em razatildeo dos
elevados custos envolvidos e o risco de sem que seja estabelecido um miacutenimo de quarentena
para que fossem amortizados os investimentos realizados o proprietaacuterio seja obrigado a
compartilhar sua infra-estrutura com terceiros interessados Os dutos de transporte portanto
transcendem o domiacutenio do produtor atravessando diversos Municiacutepios e Estados da
Federaccedilatildeo (ateacute mesmo paiacuteses como no caso do Gasbol203) ateacute chegarem aos locais onde se
daraacute a transferecircncia de propriedade (para as distribuidoras estaduais) logo todo o percurso do
gasoduto de transporte neste contexto eacute tido como de interesse geral
Esclarecendo-se a distinccedilatildeo entre dutos de transporte e de transferecircncia atraveacutes da
conceituaccedilatildeo do interesse geral e da destinaccedilatildeo funcional da infra-estrutura (ou seja para
quem ela serve se apenas ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees ou potencialmente para terceiros)
reclassificaccedilatildeo do gasoduto Atalaia-Fafen como duto de transporte Rio de Janeiro ANP Nota teacutecnica 0072004-SCM Disponiacutevel em lthttpwwwanpgovbrgt acesso em 26 de agosto de 2006
114
deve-se passar ao proacuteximo momento da anaacutelise que eacute a caracterizaccedilatildeo da rede de transporte
como um bem de imprescindiacutevel valor para o desenvolvimento de atividades econocircmicas
dependentes do energeacutetico transportado
243 A infra-estrutura do transporte como um bem de uso essencial (essential facility)
No direito essa valorizaccedilatildeo de determinados bens ou serviccedilos como uma essential
facility ou bem de acesso204 reflete a importacircncia dos mesmos nos setores submetidos a uma
situaccedilatildeo de monopoacutelio estrutural (natural) e onde a concorrecircncia pode se apresentar mais
maleacutefica que beneacutefica em razatildeo dos custos envolvidos e do mercado relevante205 existente
incapaz de absorver duas ou mais empresas para prestar o mesmo serviccedilo
203 Trata-se do Gasoduto Brasil-Boliacutevia 204 A teorizaccedilatildeo das essential facilities pelo direito brasileiro natildeo vem de forma expressa ateacute mesmo porque sua construccedilatildeo no exterior se deu por meios eminentemente jurisprudenciais nem sempre fazendo uma referecircncia expressa Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 78 (Capiacutetulo 4) Voltando ao ordenamento juriacutedico paacutetrio pode-se traduzi-la para a terminologia ldquobem de acessordquo por configurar uma infra-estrutura cuja utilizaccedilatildeo se apresenta indispensaacutevel ao alcance de determinado mercado de duplicaccedilatildeo inviaacutevel (em face das economias de escala decorrentes da interligaccedilatildeo da rede e dos custos irrecuperaacuteveis envolvidos ndash sunk costs) e que estejam na posse de um uacutenico agente econocircmico Trata-se portanto de uma associaccedilatildeo dos princiacutepios da livre-iniciativa e da funccedilatildeo social da propriedade que se juntam para garantir o direito de um eventual agente econocircmico a ingressar em determinado mercado que se encontra sob o domiacutenio de um uacutenico ente e que para tanto eacute obrigado a ceder espaccedilo sob pena de abuso de sua posiccedilatildeo dominante (via recusa injustificada ou utilizaccedilatildeo de preccedilos discriminatoacuterios bem como por imposiccedilatildeo de qualquer outro obstaacuteculo irrazoaacutevel ou diferente daquele ofertado a outros concorrentes) Os bens de acesso se caracterizam portanto pela sua total indispensabilidade para a realizaccedilatildeo de determinada atividade econocircmica seja esta configurada no caso em questatildeo como apenas o transporte do gaacutes natural ou entatildeo pela negociaccedilatildeo deste produto no mercado consumidor ou seja a recusa de contratar nesse caso inviabiliza natildeo apenas eventuais negoacutecios agrave montante (o proacuteprio transporte) como tambeacutem no final da cadeia a jusante na comercializaccedilatildeo do derivado junto agraves distribuidoras Essa obrigatoriedade de compartilhamento representa uma exceccedilatildeo clara ao direito de propriedade poreacutem justificada pela necessidade de cumprimento de sua funccedilatildeo social e do fomento agrave livre concorrecircncia que satildeo basilares para o desenvolvimento do mercado 205 Entende-se por mercado relevante o local onde os agentes econocircmicos realizam suas transaccedilotildees comerciais ou seja eacute onde a concorrecircncia se verifica A importacircncia de sua exata definiccedilatildeo se daacute pelo fato que a aplicaccedilatildeo das regras antitruste demanda uma delimitaccedilatildeo clara do local (mercado relevante geograacutefico) e dos bens envolvidos (mercado relevante material) logo sem esses direcionamentos bem como o periacuteodo de tempo a ser analisado (quando se deu a concorrecircncia e eventual desrespeito agrave mesma) impossiacutevel seraacute a aplicaccedilatildeo da lei de defesa da concorrecircncia em seus criteacuterios mais baacutesicos (se haacute abuso de poder econocircmico se o mercado estaacute estruturado em forma de monopoacutelio oligopoacutelio monopsocircnio oligopsocircnio) pois quanto mais difuso for o mercado maior a dificuldade de verificar a incidecircncia dos institutos concorrenciais (a verificaccedilatildeo de posiccedilatildeo dominante por meio da dominaccedilatildeo de 20 do mercado ndash art 20 sect3ordm da Lei nordm 888494 - ficaraacute prejudicada) Segundo Forgioni ldquoa partir do momento em que as praacuteticas satildeo vedadas por produzirem (ou poderem produzir) efeitos anticoncorrenciais a determinaccedilatildeo da ilicitude passaraacute pela delimitaccedilatildeo do mercado relevante no qual esses efeitos seratildeo sentidosrdquo Cf FORGIONI Paula A Os fundamentos do antitruste 2ordf ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 230 231
115
Em tais condiccedilotildees a doutrina dos bens de acesso busca guarida nos princiacutepios
constitucionais da funccedilatildeo social da propriedade e da livre iniciativa que indiretamente
reforccedilam a imperatividade do compartilhamento desde que atendidas as condiccedilotildees para a
existecircncia de uma essential facility e que natildeo existam objeccedilotildees (recusas justificaacuteveis para se
negar o acesso)
A existecircncia deste tipo de bem (de acesso) no ordenamento juriacutedico brasileiro se daacute
natildeo apenas pela proacutepria evoluccedilatildeo da doutrina juriacutedica e da dinacircmica social que sempre se
encontra agrave frente do direito mas tambeacutem pelo fato de que desde a proclamaccedilatildeo da Repuacuteblica
sempre se cultuou a existecircncia de alguma espeacutecie de monopoacutelio estatal206
A evoluccedilatildeo da ordem econocircmica para o atual regime da livre concorrecircncia que passa a
ser tido como princiacutepio constitucional e natildeo apenas como instrumento da poliacutetica econocircmica
estatal desencadeou o desenvolvimento de uma nova hermenecircutica sobre os princiacutepios
liberais claacutessicos como a livre-iniciativa propriedade privada e a liberdade contratual agora
todos submetidos a uma interpretaccedilatildeo focada na produccedilatildeo do bem-estar social da populaccedilatildeo
Natildeo se tratam mais de princiacutepios fins em si mesmos mas vinculados agrave concretizaccedilatildeo
de uma realidade especiacutefica que eacute a da justiccedila social e os demais objetivos estatuiacutedos no
artigo 3ordm da Constituiccedilatildeo Federal
Eacute dentro dessa nova dinacircmica interpretativa que o conceito de bens de acesso se
desenvolveu e em paralelo agrave doutrina internacional das essential facilities adquiriu
relevacircncia juriacutedica para ser algo efetivamente concreto e cogente natildeo mais fruto apenas de
extrapolaccedilotildees teoacutericas
No setor de energia notadamente por se apresentar como uma induacutestria de rede em
especial aquelas que constituem a infra-estrutura energeacutetica do paiacutes a atividade do transporte
206 O perfil estatista e concentrador sempre foi uma caracteriacutestica do Estado brasileiro e o monopoacutelio se mostra como apenas mais um dos elementos desse modelo em que o Poder Puacuteblico deveria ser o principal agente
116
se mostra como o ponto central do sistema207 pois seja no caso do gaacutes natural ou entatildeo para
a energia eleacutetrica apenas a existecircncia de uma ampla malha de interconexatildeo garantiraacute os
retornos crescentes de escala necessaacuterios para garantir o pagamento dos custos e assegurar os
lucros
Eacute em razatildeo destas economias de escala que se verifica uma tendecircncia para a
concentraccedilatildeo do capital ou seja na busca da eficiecircncia208 as empresas tendem a se fundir e
no Brasil pela predominacircncia de deacutecadas de um regime legal de monopoacutelio essa realidade
natildeo foi diferente209
Esse modelo de concentraccedilatildeo de mercado todavia difere frontalmente da estrutura
idealizada pelos paiacuteses mais desenvolvidos em mateacuteria de gaacutes natural onde a prioridade se
verifica exatamente na desconcentraccedilatildeo dos agentes da cadeia (modelo quatro jaacute analisado)
que eacute o chamado unbundling210 tal qual verificaacutevel nos Estados Unidos e Austraacutelia exemplos
paradigmaacuteticos do processo de desverticalizaccedilatildeo (tambeacutem chamado de ldquodesempacotamentordquo)
promotor dos serviccedilos puacuteblicos Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 242 243 207 A ampliaccedilatildeo das redes de infra-estrutura energeacutetica encontra-se diretamente relacionada com o desenvolvimento tecnoloacutegico das estruturas de interconexatildeo onde a atividade de transporte de gaacutes natural (e correlatamente de transmissatildeo de energia eleacutetrica) passa a representar o centro do sistema por ser uma condiccedilatildeo sine qua non para a ampliaccedilatildeo da escala geograacutefica de operaccedilatildeo das empresas atuantes no setor Cf Regulaccedilatildeo Agecircncia Nacional do Petroacuteleo Gaacutes Natural e Biocombustiacuteveis Rio de Janeiro ANP 2001 p 31 32 (Seacuteries ANP nordm 1) 208 A ideacuteia de eficiecircncia buscada no contexto ora analisado eacute a da possibilidade de reduccedilatildeo dos custos de negociaccedilatildeo para a produccedilatildeo de determinado produto no interior de uma empresa em detrimento da necessidade de utilizaccedilatildeo de outros agentes no mercado para a fabricaccedilatildeo da mesma mercadoria ou seja a eficiecircncia (econocircmica) implica na anaacutelise da reduccedilatildeo dos custos de transaccedilatildeo atraveacutes da concentraccedilatildeo de todo o processo produtivo no interior de uma mesma empresa o que em uacuteltima instacircncia seria capaz de beneficiar o consumidor com preccedilos menores pela economia gerada 209 Resultando nos problemas verificados no uacuteltimo trimestre do ano de 2007 com o risco de desabastecimento de gaacutes natural para a induacutestria em decorrecircncia do baixo volume de aacutegua nos reservatoacuterios das hidreleacutetricas fato este que poderaacute demandar a ativaccedilatildeo das usinas teacutermicas e que possuem prioridade na utilizaccedilatildeo do gaacutes natural transportado pela Petrobraacutes que eacute atualmente a uacutenica empresa supridora do produto 210 A ideacuteia do unbundling implica na desagregaccedilatildeo total das fases integrantes da induacutestria do gaacutes natural por meio da separaccedilatildeo da oferta do transporte e da distribuiccedilatildeo Segundo Camacho (CAMACHO Fernando Tavares Regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 20) o desempacotamento evita que as companhias de gasodutos restrinjam a competiccedilatildeo no mercado atacadista de gaacutes por meio de imposiccedilatildeo de barreiras a entrada (incompatibilidade de redes burocracia preccedilos exorbitantes baixa qualidade do serviccedilo) Ao eliminar tal distorccedilatildeo aumenta-se o nuacutemero de agentes econocircmicos que compram gaacutes no mercado atacadista e o revendem no downstream a um preccedilo mais competitivo Esse desempacotamento (ou desagregaccedilatildeo vertical) tambeacutem eacute analisado por Nester (NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e
117
Para elevar o transporte de gaacutes natural agrave categoria de um bemserviccedilo de acesso
essencial211 (essential facility) em razatildeo deste tipo de classificaccedilatildeo natildeo ser taxativamente
positivado pelo ordenamento juriacutedico brasileiro faz-se necessaacuterio esclarecer o que vem a ser
portanto um bem de acesso
A fundamentaccedilatildeo constitucional dos bens de acesso estaacute baseada no princiacutepio da
funccedilatildeo social da propriedade no sentido de garantir uma maior legitimaccedilatildeo ao direito em
questatildeo e evitar que ele sirva como instrumento de exclusatildeo social sobre o restante da
populaccedilatildeo
Apesar de se tratar de um direito oponiacutevel a terceiros como a funccedilatildeo social eacute
caracteriacutestica de um modelo de Estado de Bem Estar Social essa oponibilidade soacute passa a ser
aceitaacutevel a partir de uma utilizaccedilatildeo racional e positiva do bem ou seja ele natildeo pode
simplesmente se encontrar ocioso ou sendo utilizado de forma a degradar o ambiente e gerar
externalidades negativas212 a terceiros
O desenvolvimento da teoria dos bens de acesso segue a tendecircncia internacional da
doutrina das essential facilities que se caracterizam exatamente por serem bens ou serviccedilos
de feiccedilotildees uacutenicas e cuja relevacircncia econocircmica se daacute natildeo apenas para o seu proprietaacuterio mas
tambeacutem para terceiros que se apresentem invariavelmente dependentes de sua utilizaccedilatildeo
concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 56 e 57) ao considerar que na praacutetica essa segmentaccedilatildeo dos elementos que compotildee a rede de fases de determinado mercado (em regra submetido a um regime de monopoacutelio natural) como no caso do gaacutes natural possibilita a separaccedilatildeo entre a atividade de gestatildeo da infra-estrutura e a de prestaccedilatildeo de serviccedilos (ou seja desagrega-se as atividades potencialmente competitivas daquelas que natildeo o satildeo) 211 Pois implica a utilizaccedilatildeo de uma infra-estrutura de propriedade de terceiros e tambeacutem o serviccedilo a ser prestado por esse proprietaacuterio logo tem-se natildeo apenas um bem mas tambeacutem um serviccedilo (que soacute podem ser vendidos conjuntamente) que satildeo essenciais 212 Externalidades negativas representam os prejuiacutezos causados a terceiros natildeo beneficiaacuterios da atividade que gerou o dano Representam danos metaindividuais natildeo integrantes do custo de produccedilatildeo do produto ou serviccedilo (e portanto natildeo integrantes da composiccedilatildeo final do seu preccedilo) que satildeo arcados pela sociedade (e natildeo pelo consumidor) como a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica gerada pelas induacutestrias
118
De acordo com a doutrina majoritaacuteria sobre o tema213 satildeo necessaacuterios quatro
requisitos para a configuraccedilatildeo de um bem serviccedilo ou local ser tido como uma essential
facility quais sejam o controle de um bem de acesso por um agente monopolista ou detentor
de elevado poder de mercado214 a inviabilidade praacutetica eou econocircmica de duplicaccedilatildeo da
estrutura a recusa de contratar (de ceder o acesso) e a viabilidade de abertura do acesso Uma
uacuteltima condiccedilatildeo mas que natildeo se reveste como preacute-requisito essencial poreacutem que deve ser
considerada eacute a obrigatoriedade do pagamento pelo acesso fato este apenas discutiacutevel apoacutes a
aceitaccedilatildeo da existecircncia de uma facility
Apresentados os elementos principais para a classificaccedilatildeo de um bem como sendo de
uso essencial e portanto excepcionaacutevel perante o princiacutepio da propriedade privada em razatildeo
de sua necessaacuteria funccedilatildeo social cumpre agora adequar os elementos apresentados agrave estrutura
do sistema de transporte de gaacutes natural e se este se apresenta como passiacutevel de sofrer os
influxos de tal teoria jaacute consolidada na praacutexis internacional em sua doutrina e jurisprudecircncia
(notadamente pela figura do livre-acesso que representa a consequumlecircncia imediata da
aplicaccedilatildeo da teoria em anaacutelise)
A existecircncia de um mercado altamente concentrado215 e que pelo meacutetodo de anaacutelise
de concentraccedilatildeo216 existente na Lei de Defesa da Concorrecircncia Lei n 888494 apresenta a
213 O desenvolvimento da teoria das essential facilities eacute nitidamente jurisprudencial tendo sua origem no direito antitruste norte-americano sendo voltado para o combate aos casos de elevada concentraccedilatildeo econocircmica e de monopoacutelio natural existentes no paiacutes Sua aplicaccedilatildeo no direito brasileiro reflete a origem teoacuterica do instituto como ocorre nos demais ordenamentos que aplicam o direito concorrencial e se valem da jurisprudecircncia comparada para referendar suas decisotildees No direito brasileiro a doutrina antitruste segue os criteacuterios jaacute consolidados na jurisprudecircncia internacional sobre a questatildeo estabelecendo a necessidade da presenccedila de um agente monopolista ou com elevado poder de mercado a inviabilidade de duplicaccedilatildeo da infra-estrutura a recusa do acesso e a possibilidade do seu oferecimento Neste sentido SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 40 Conferir ainda NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 165 214 Essa distinccedilatildeo existe na jurisprudecircncia americana e europeacuteia onde nos EUA tal teoria soacute seria aplicaacutevel em funccedilatildeo da existecircncia de um agente monopolista jaacute na Europa basta a existecircncia de um agente com posiccedilatildeo dominante no mercado Cf NESTER Alexandre Wagner Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (compartilhamento de infra-estruturas e redes) Satildeo Paulo Dialeacutetica 2006 p 169 215 Um outro conceito de ldquopoder de mercadordquo pode se dar sobre a capacidade que uma empresa possui de aplicar preccedilos arbitraacuterios (sem relaccedilatildeo com seus custos de produccedilatildeo) acima do niacutevel competitivo que implicam em
119
existecircncia de uma uacutenica empresa detentora de uma parcela superior a 70 do mesmo
sustenta a comprovaccedilatildeo de que se trata de uma situaccedilatildeo de monopoacutelio de fato fruto dos
inuacutemeros anos do monopoacutelio legal a cargo da Petrobraacutes e que com a flexibilizaccedilatildeo natildeo se
tomaram as devidas precauccedilotildees contra a perpetuaccedilatildeo do sistema
O primeiro elemento portanto se mostra claramente verificaacutevel que eacute a existecircncia de
uma empresa monopoliacutestica em determinado ramo de atividade qual seja o transporte de gaacutes
natural
Outro aspecto relevante diz respeito agrave caracterizaccedilatildeo do serviccedilo de transporte como
um elemento de transiccedilatildeo ou seja apesar de natildeo ser o uacutenico meio para se adquirir energia
potencial se trata de uma atividade insubstituiacutevel para as empresas e consumidores em geral
que necessitam da mateacuteria prima para produzir a energia necessaacuteria para suas atividades
O serviccedilo de transporte portanto se mostra como o gargalo por meio do qual todas as
atividades econocircmicas dele dependentes necessitam passar fato este que pode ocorrer natildeo
apenas atraveacutes de dutos mas tambeacutem por outros meios como o gaacutes comprimido (via
caminhotildees) e liquefeito (atraveacutes de navios proacuteprios) A essencialidade portanto se verifica
natildeo apenas sobre a infra-estrutura existente mas tambeacutem sobre o operador da mesma que eacute o
transportador cujo serviccedilo prestado se apresenta imprescindiacutevel para realizar a ligaccedilatildeo entre
as fontes produtoras e os consumidores sejam estes as distribuidoras estaduais ou natildeo em
razatildeo de deterem a exclusividade na sua prestaccedilatildeo
No tocante ao segundo elemento relativo agrave inviabilidade praacutetica ou econocircmica de
duplicaccedilatildeo da infra-estrutura tal fato se visualiza em face do sistema de transporte de gaacutes
natural ser uma malha altamente interligada de dutos o que termina por caracterizaacute-la como
transferecircncia de renda do consumidor para o produtor gerando ainda uma outra ineficiecircncia que eacute a diminuiccedilatildeo do nuacutemero de consumidores do produto por natildeo terem condiccedilotildees de arcar com o novo valor de compra do mesmo (chamado de deadweight loss ou perda de peso morto) 216 De acordo com a Lei n 888494 para que haja concentraccedilatildeo de mercado eacute preciso que a empresa atuante no mesmo detenha em conjunto ou isoladamente 20 de market share (art 54 sect3ordm)
120
sendo uma induacutestria de rede ou seja onde a eficiecircncia da atividade estaacute diretamente
relacionada ao grau de amplitude e conexotildees da rede o que termina gerando as economias de
escala necessaacuterias para a manutenccedilatildeo do sistema e a prestaccedilatildeo de um serviccedilo de qualidade
Tem-se portanto uma inviabilidade econocircmica pela irracionalidade que seria criar um
sistema paralelo de dutos aos jaacute existentes pois a nova infra-estrutura aleacutem de natildeo ter a
amplitude das interligaccedilotildees jaacute verificadas dificilmente teria interessados em utilizaacute-la e
financiaacute-la exatamente pela falta de escala que existe na criaccedilatildeo do zero de um sistema de
transporte dutoviaacuterio
Aleacutem disso o processo de ampliaccedilatildeo ou de utilizaccedilatildeo da capacidade dutoviaacuteria jaacute
existente via Serviccedilo de Transporte Firme - STF217 a ocorrer por meio de Concurso Puacuteblico
de Alocaccedilatildeo de Capacidade ndash CPAC (Resoluccedilatildeo ANP n 27 art 2ordm VIII) logo iraacute depender
da existecircncia de ociosidade na utilizaccedilatildeo do duto ou entatildeo de investimento por parte do
proacuteprio carregador interessado218 em arcar com a ampliaccedilatildeo do mesmo na proporccedilatildeo do
volume que desejar transportar
Verifica-se aiacute portanto aleacutem da inviabilidade econocircmica da duplicaccedilatildeo por se tratar
de uma induacutestria de rede tambeacutem uma potencial inviabilidade praacutetica pois quanto maior a
demanda pela utilizaccedilatildeo menor seraacute a capacidade ociosa e portanto mais difiacutecil a utilizaccedilatildeo
do serviccedilo pelo carregador
A recusa de contratar pode se manifestar de diversas formas natildeo se dando nem sempre
pela pura e simples negativa ateacute mesmo porque existe previsatildeo expressa na Lei do Petroacuteleo
217 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 art 2ordm XV - Serviccedilo de Transporte Firme (STF) serviccedilo de transporte no qual o Transportador se obriga a programar e transportar o volume diaacuterio de gaacutes natural solicitado pelo Carregador ateacute a Capacidade Contratada de Transporte estabelecida no contrato com o Carregador 218 Resoluccedilatildeo ANP n 272005 Art 2ordm VII - Carregador empresa ou consoacutercio de empresas contratante do serviccedilo de transporte de gaacutes natural junto ao Transportador
121
acerca deste tema onde no seu artigo 58219 se encontra a possibilidade de qualquer
interessado utilizar os dutos de transporte e terminais mariacutetimos existentes desde que paga a
devida remuneraccedilatildeo ao titular das instalaccedilotildees (livre-acesso)
Natildeo sendo liacutecito portanto objetar o acesso de forma expliacutecita pode-se fazecirc-lo por
outros meios seja pela discriminaccedilatildeo dos interessados cobrando uma elevada e
desproporcional remuneraccedilatildeo pelo serviccedilo ou ateacute mesmo pela burocratizaccedilatildeo do acesso
instituindo diversos entraves formais para sua utilizaccedilatildeo Trata-se portanto de um problema
mais verificaacutevel na praacutetica que teoricamente e no Brasil por ser algo relativamente recente
se torna ainda mais difiacutecil de atestar a existecircncia natildeo sendo poreacutem impossiacutevel negar
peremptoriamente sua praacutetica especialmente pelo fato da negociaccedilatildeo entre carregadores e
transportadores ocorrer sem a presenccedila de intermediaacuterios bem como a fixaccedilatildeo do valor da
tarifa de transporte que soacute quando recusada por uma das partes tem a intervenccedilatildeo da ANP
para arbitrar o conflito A Petrobraacutes aleacutem de proprietaacuteria da maior parte dos dutos de
transporte ainda se apresenta como acionista de praticamente todas as distribuidoras
estaduais220 que detecircm a concessatildeo para exploraccedilatildeo dos serviccedilos de gaacutes canalizado nos
Estados de forma exclusiva logo eacute monopolista natildeo apenas no segmento do transporte mas
tambeacutem no da distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado fato este que pode utilizar para se sobressair aos
seus concorrentes na ponta final da cadeia de comercializaccedilatildeo do produto por eles serem
dependentes da empresa na compra do insumo energeacutetico
219 Art 58 Facultar-se-aacute a qualquer interessado o uso dos dutos de transporte e dos terminais mariacutetimos existentes ou a serem construiacutedos mediante remuneraccedilatildeo adequada ao titular das instalaccedilotildees sect 1ordm A ANP fixaraacute o valor e a forma de pagamento da remuneraccedilatildeo adequada caso natildeo haja acordo entre as partes cabendo-lhe tambeacutem verificar se o valor acordado eacute compatiacutevel com o mercado sect 2ordm A ANP regularaacute a preferecircncia a ser atribuiacuteda ao proprietaacuterio das instalaccedilotildees para movimentaccedilatildeo de seus proacuteprios produtos com o objetivo de promover a maacutexima utilizaccedilatildeo da capacidade de transporte pelos meios disponiacuteveis 220 A Petrobraacutes realiza o que se chama de ldquoquase integraccedilatildeo verticalrdquo que nada mais eacute que possuir participaccedilatildeo acionaacuteria nas empresas que possuem relaccedilatildeo de inter-dependecircncia com a sua atividade O problema surge quando outros competidores passam a tentar operar no mesmo ramo o que pode implicar na realizaccedilatildeo de tratamentos discriminatoacuterios em razatildeo do monopoacutelio constitucional na distribuiccedilatildeo por parte das distribuidoras (que possuem elevada participaccedilatildeo acionaacuteria da Petrobras)
122
Por fim a viabilidade da abertura do acesso se daacute pela proacutepria previsatildeo legal que
determina a possibilidade de uso por terceiros interessados mediante o chamado livre-acesso
ou seja da possibilidade de utilizaccedilatildeo das instalaccedilotildees existentes por carregadores que natildeo
sejam os proprietaacuterios dos dutos ou mediante acordos de interconexatildeo quando outros
transportadores procuram ligar os seus dutos agravequeles que natildeo sejam de sua propriedade
Diante desse contexto levando ainda em consideraccedilatildeo o princiacutepio constitucional da
funccedilatildeo social da propriedade que reforccedila o direito de acesso aos dutos por terceiros
interessados na medida em que restringe o direito de propriedade dos transportadores a
liberar a utilizaccedilatildeo quando estes possuam capacidade ociosa ou seja natildeo estejam em sua
maacutexima totalidade de uso torna-se factiacutevel a tese de se aceitar a atividade de transporte de gaacutes
natural como um bem de acesso por utilizar um conjunto de bens que se mostram uacutenicos e
exclusivos na sua existecircncia sendo propriedade de uma uacutenica empresa (na sua maior parte)
cuja duplicaccedilatildeo natildeo se mostra racionalmente viaacutevel (apenas a ampliaccedilatildeo) e que eacute essencial
para a manutenccedilatildeo de um mercado ao final da cadeia (que se verifique dependente do gaacutes
natural fornecido)
Pelo fato de uma uacutenica empresa deter o monopoacutelio natildeo apenas no segmento do
transporte mas tambeacutem por possuir participaccedilatildeo acionaacuteria em praticamente todas as
distribuidoras estaduais o bem fornecido assume um caraacuteter de ainda maior especialidade em
razatildeo da possibilidade de existecircncia de barreiras agrave entrada no mercado dependente do
energeacutetico tais como obstaacuteculos relativos agrave precificaccedilatildeo objeccedilotildees econocircmicas ou de ordem
teacutecnica enfim negativas indiretas que dificultem a entrada de novos agentes privados natildeo
queridos pela empresa
Outro fator a reforccedilar a tese da caracterizaccedilatildeo da atividade de transporte como uma
essential facility eacute de ordem legal relativo agrave previsatildeo expressa do livre acesso estatuiacutedo na
Lei do Petroacuteleo em seu artigo 58
123
Tem-se desta forma reforccedilada a importacircncia da atividade de transporte que no caso
dos dutos se diferencia daqueles ditos de transferecircncia221 e que natildeo foram contemplados com
a possibilidade de utilizaccedilatildeo por terceiros pois o instituto do livre-acesso eacute caracteriacutestico das
essential facilities sendo um elemento a mais para corroborar tal qualificaccedilatildeo sobre a
atividade de transporte
Trata-se de uma praacutetica verificaacutevel internacionalmente denominada no exterior de
open acess e que visa justamente ao incremento da concorrecircncia no setor em que ela exista
favorecendo a participaccedilatildeo de empreendedores que natildeo teriam outra alternativa para entrar no
mercado em razatildeo da existecircncia de barreiras agrave entrada criadas pelos agentes jaacute atuantes no
mesmo seja pela situaccedilatildeo monopoliacutestica ou entatildeo pelo elevado poder econocircmico que
possuem (pela estrutura ainda verticalizada da Petrobraacutes no setor natildeo se apresentam
incentivos regulatoacuterios ou de qualquer outra ordem para que ela garanta um acesso natildeo
discriminatoacuterio aos novos entrantes simplesmente porque agrave medida que poderaacute ganhar com a
remuneraccedilatildeo pelo uso dos dutos com capacidade ociosa perderaacute na outra ponta da cadeia
pela entrada de novos fornecedores de gaacutes222)
Deve-se ponderar portanto com o modelo de livre acesso jaacute instituiacutedo no Brasil se
ele seraacute capaz de promover a competiccedilatildeo no mercado e gerar o desenvolvimento esperado do
mesmo Natildeo se pode simplesmente questionar a estrutura monopoliacutestica existente como algo
prejudicial ao paiacutes ateacute mesmo porque foi com base em tal modelo de industrializaccedilatildeo que se
chegou ao niacutevel de excelecircncia tecnoloacutegica e de integraccedilatildeo das principais regiotildees
consumidores do energeacutetico pela Petrobraacutes
221 A diferenccedila entre dutos de transporte e de transferecircncia se daacute com base no criteacuterio do interesse ou seja havendo interesse justificado de terceiros em sua utilizaccedilatildeo deve-se caracterizar como um duto de transporte 222 Neste sentido CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 77
124
Inevitavelmente a concentraccedilatildeo gera eficiecircncia para as empresas ou empresa
envolvida sendo necessaacuterio aferir se os benefiacutecios daiacute advindos estatildeo sendo partilhados com a
populaccedilatildeo ou natildeo
O momento agora eacute de discutir como tornar a letra da lei viaacutevel para concretizar os
objetivos por ela propostos logo a forma de introduccedilatildeo do livre acesso de maneira gradual e
tecnicamente especializada deve refletir um processo que proteja os potenciais investidores
de que eles estaratildeo resguardados contra abusos do monopolista ou seja a fim de evitar
abusos o ente regulador deve se mostrar presente para evitar qualquer medida tendente a
eliminar a concorrecircncia ou buscar o aumento arbitraacuterio dos lucros
O mercado de transporte portanto jaacute se mostra potencialmente sujeito a receber os
influxos positivos da livre concorrecircncia ainda que se insurjam vozes contra o risco de desta
forma desestimular-se o investimento na ampliaccedilatildeo da malha em razatildeo da obrigatoriedade de
liberar sua utilizaccedilatildeo para terceiros interessados
Tal alegaccedilatildeo se mostra como uma das principais justificativas para o questionamento
do livre acesso em mercados ainda pouco maduros como o Brasil poreacutem natildeo se trata de um
risco incontornaacutevel ou capaz de prejudicar o crescimento da malha dutoviaacuteria afinal o que
determina a ampliaccedilatildeo desta eacute a possibilidade de fornecer seu produto a um novo mercado
consumidor logo havendo a demanda e um ambiente regulatoacuterio estaacutevel o risco de natildeo se
ampliar a estrutura torna-se por uma medida de bom senso bastante reduzido
Novos gasodutos portanto se faratildeo necessaacuterios e seratildeo construiacutedos quando se
verificar pelos agentes de mercado que eacute mais viaacutevel aplicar na ampliaccedilatildeo da rede a ter de
pagar pela estrutura jaacute existente seja porque esta se mostra incapaz de alcanccedilar os novos
mercados ou entatildeo pelo alto custo do preccedilo de acesso e da alta demanda pela utilizaccedilatildeo dos
dutos
125
O acesso pelos carregadores conforme verificado soacute pode ser feito atraveacutes de leilotildees
denominados de CPAC (cuja ilegalidade jaacute foi aqui previamente discutida mas que ainda se
mostra como uma condiccedilatildeo peremptoacuteria para a entrada no mercado de novos agentes)
realizados pela transportadora ou por solicitaccedilatildeo de algum interessado logo de iniacutecio natildeo haacute
uma negociaccedilatildeo direta mas sim uma concorrecircncia para verificar quem teraacute prioridade na
utilizaccedilatildeo e tal competiccedilatildeo seraacute tanto maior quanto for o nuacutemero de interessados e menor a
capacidade estrutural dos dutos de comportar toda a demanda passiacutevel de ser contratada223
A tendecircncia para o ldquodesempacotamentordquo do mercado de gaacutes natural eacute internacional e
natildeo se resume apenas agrave atividade de transporte pois haacute paiacuteses que prevecircem ateacute mesmo o
acesso direto224 (denominado de by pass fiacutesico225) dos consumidores aos produtores de gaacutes ou
seja os consumidores finais podem escolher o fornecedor e este se responsabilizaraacute pelo
transporte do produto logo seja o mercado maduro ou natildeo a introduccedilatildeo da concorrecircncia se
mostra como uma outra inevitabilidade histoacuterica que o Brasil comeccedila a aceitar e a qual os
empreendedores teratildeo de se ajustar
O objetivo todavia eacute um soacute garantir o desenvolvimento nacional e
consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades regionais e natildeo apenas o crescimento
econocircmico ampliaccedilatildeo do Produto Interno Bruto ndash PIB ou modernizaccedilatildeo do parque industrial
223 Resoluccedilatildeo ANP n 27 de 14102005 Art 2ordm Para os fins desta Resoluccedilatildeo ficam estabelecidas as seguintes definiccedilotildees VIII - Concurso Puacuteblico de Alocaccedilatildeo de Capacidade (CPAC) procedimento puacuteblico de oferta e alocaccedilatildeo de capacidade de transporte para Serviccedilo de Transporte Firme XI - Interessado empresa ou consoacutercio de empresas que solicita formalmente o serviccedilo de transporte dutoviaacuterio de gaacutes natural Art 7ordm Toda Capacidade Disponiacutevel de Transporte para a contrataccedilatildeo de STF em Instalaccedilotildees de Transporte seraacute ofertada e alocada segundo os procedimentos de CPAC Art 8ordm O Transportador deveraacute realizar novo CPAC sempre que haja a solicitaccedilatildeo de novo STF e no miacutenimo 1 (um) ano da realizaccedilatildeo do uacuteltimo CPAC referente agravequela Instalaccedilatildeo de Transporte 224 Busca-se dessa forma introduzir a concorrecircncia no mercado de fornecimento de gaacutes o qual eacute realizado pelos carregadores que satildeo os agentes econocircmicos proprietaacuterios do gaacutes natural transportado nos dutos pelos transportadores Tal fato esbarra no Brasil no monopoacutelio constitucional das distribuidoras estaduais as quais se apresentam como um intermediaacuterio obrigatoacuterio entre o consumidor final e o carregador Cf CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia p 33
126
mas uma evoluccedilatildeo que seja capaz de repartir seus benefiacutecios com toda a sociedade a fim de
que esta amplie seu bem estar natildeo apenas pela reduccedilatildeo do preccedilo final do produto (ateacute mesmo
porque a energia gerada cria novos produtos e estes teratildeo embutidos em seu valor final o
custo de sua manufatura que inclui gastos fixos como eletricidade) mas tambeacutem pela
possibilidade de ter uma vida mais digna com os benefiacutecios advindos da modernidade e que
necessitam de energia para funcionar seja do fogatildeo a gaacutes e do chuveiro tambeacutem aquecido por
gaacutes natural ateacute as usinas termeleacutetricas
3 A REGULACcedilAtildeO DO TRANSPORTE DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS
DESIGUALDADES REGIONAIS
No decorrer deste estudo procurou-se abordar a fim de se estabelecer um nexo entre
dois temas aparentemente distintos do transporte de gaacutes natural e da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais de modo que fosse possiacutevel verificar natildeo apenas a correlaccedilatildeo entre
ambos mas tambeacutem em que medida o tratamento conjunto dessas temaacuteticas poderaacute trazer de
225 COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 17
127
benefiacutecios para a sociedade a qual em uacuteltima medida eacute sempre a destinataacuteria final das
poliacuteticas puacuteblicas desenvolvidas pelo Estado
No primeiro capiacutetulo procurou-se esclarecer no acircmbito no direito constitucional e em
decorrecircncia do processo de reforma do Estado nacional como se daria o novo processo de
intervenccedilatildeo estatal nas atividades econocircmicas privadas tendo como enfoque prioritaacuterio
aquelas decorrentes da induacutestria do petroacuteleo e notadamente do gaacutes natural
Posteriormente procurou-se analisar a induacutestria do gaacutes natural propriamente dita suas
caracteriacutesticas juriacutedicas e a proacutepria regulaccedilatildeo realizada pela entidade responsaacutevel a qual
conforme foi possiacutevel verificar em certa medida extrapola das suas prerrogativas
institucionais indo aleacutem dos limites impostos pela sua lei de regecircncia mas que por natildeo
encontrar qualquer questionamento de ordem legal ainda se verificam plenamente vaacutelidos e
fortemente atuantes funcionando na praacutetica natildeo apenas como implementadores de poliacuteticas
puacuteblicas mas tambeacutem como inovadores do ordenamento juriacutedico ao instituir instrumentos
(como a autorizaccedilatildeo vinculada) e requisitos (como o CPAC) que vatildeo de encontro a proacutepria
principiologia constitucional e agrave legislaccedilatildeo que lhe outorgou as prerrogativas de atuaccedilatildeo
Neste toacutepico portanto procurar-se-aacute com base no arcabouccedilo de informaccedilotildees jaacute
trazidas ateacute entatildeo bem como partindo do pressuposto que o princiacutepio da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se mostra como de uma imperatividade impossiacutevel de ser discutida
analisar face a estrutura institucional da induacutestria do gaacutes natural presente no Brasil os
principais obstaacuteculos para a efetivaccedilatildeo da atividade de transporte como instrumento
transformador da realidade existente de elevadas disparidades soacutecio-econocircmicas entre as
regiotildees mais e menos industrializadas do paiacutes
Conforme se verificaraacute adiante natildeo apenas a proacutepria estrutura juriacutedica que normatiza a
induacutestria do gaacutes natural (onde o transporte se encontra inserido) necessitaraacute sofrer
modificaccedilotildees e aiacute o projeto de Lei do Gaacutes traz consigo relevantes alteraccedilotildees capazes de tornar
128
a atividade de transporte em um instrumento de transformaccedilatildeo econocircmica mas tambeacutem far-
se-aacute necessaacuterio uma atuaccedilatildeo mais incisiva por parte do Estado de modo a fomentar o
interesse da iniciativa privada em investir em tal mercado reduzindo a dependecircncia ainda
existente da uacutenica empresa monopolista do setor
O perfil desenvolvimentista encontrado na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a despeito
das reformas operadas em seu texto que transformaram o Estado em mais um gerente que um
agente das atividades econocircmicas ainda implica na recusa da legitimaccedilatildeo de uma ordem
econocircmica injusta concentracionista e excludente logo mesmo que se encontre mais com um
perfil indireto de accedilatildeo e intervenccedilatildeo o fato eacute que a Carta Magna brasileira natildeo pretende
apenas receber a estrutura econocircmica quer tambeacutem alteraacute-la226
O primeiro ponto de transformaccedilatildeo portanto para que a busca da reduccedilatildeo das
desigualdades regionais se opere tambeacutem por influecircncia do desenvolvimento da induacutestria do
gaacutes natural se daacute quanto a modificaccedilatildeo do modelo juriacutedico existente para tal induacutestria que
deveraacute ser analisado a seguir tendo como foco especial a iniciativa pioneira do Estado do Rio
Grande do Norte para fomentar o consumo do gaacutes natural na induacutestria laacute existente
31 O PROBLEMA DO MODELO JURIacuteDICO ADOTADO PARA A REGULACcedilAtildeO DA
INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
A ausecircncia de um marco regulatoacuterio especiacutefico representou um grave impasse para o
desenvolvimento e internalizaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes natural no Brasil inclusive no tocante
aos benefiacutecios que esta poderia gerar para as diversas regiotildees do paiacutes
226 BERCOVICI Gilberto Constituiccedilatildeo econocircmica e desenvolvimento Uma leitura a partir da Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros Editores 2005 p 33)
129
Eacute necessaacuterio mudar tal postura A transformaccedilatildeo poreacutem natildeo pode se resumir ao papel
desempenhado pela Uniatildeo mas tambeacutem por todos os entes da Federaccedilatildeo que direta ou
indiretamente se mostram afetados pela natildeo exploraccedilatildeo de todo o potencial energeacutetico do
paiacutes
Como exemplo dessa nova postura poliacutetica deve ser ressaltada a iniciativa tomada pelo
Estado do Rio Grande do Norte o qual no mesmo ano de publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo jaacute
desenvolveu e aplicou um novo plano de intervenccedilatildeo estatal de modo a fomentar a conversatildeo
das induacutestrias para um energeacutetico que sequer se sabia da potencialidade que possui no
momento atual
Por meio da Lei estadual n 7059 de 18 de setembro de 1997 o Estado potiguar
instituiu o chamado Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes
Natural ndash PROGAacuteS227
A importacircncia deste instrumento normativo se daacute em razatildeo do destaque que ele procura
garantir para os requisitos das empresas potencialmente beneficiaacuterias que devem ser
consideradas como ldquoprioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado228rdquo
A utilizaccedilatildeo do termo desenvolvimento pela citada lei apenas vem para corroborar o
conceito de desenvolvimento jaacute utilizado neste estudo onde natildeo se deveraacute observar apenas o
potencial de crescimento econocircmico em sentido estrito mas tambeacutem a capacidade de se
atacar as outras externalidades negativas que entravam a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
(como a questatildeo do desemprego e a proteccedilatildeo ambiental a fim de se garantir um
desenvolvimento sustentaacutevel)
227 Lei estadual n 705997 Art 1deg Fica criado o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do gaacutes natural (PROGAacuteS) com o objetivo de fomentar o desenvolvimento industrial do Estado nos termos desta Lei Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 228 Lei estadual n 705997 Art 2deg O PROGAacuteS destina-se agrave concessatildeo de incentivo a induacutestrias utilizadoras de gaacutes que forem consideradas prioritaacuterias para o desenvolvimento do Estado conforme criteacuterios estabelecidos em
130
Segundo o regulamento da lei em questatildeo aprovado pelo Decreto n 13957 de 11 de
maio de 1998 que trata do PROGAacuteS o foco se daraacute essencialmente sobre o desenvolvimento
industrial e as empresas capazes de protagonizar tal meta ou seja busca-se subsidiar a
induacutestria de base em razatildeo da sua importacircncia para a formulaccedilatildeo de preccedilos no desenrolar da
cadeia econocircmica de comercializaccedilatildeo de produtos e serviccedilos229
O subsiacutedio neste caso pode se concretizar pela reduccedilatildeo de ateacute 81230 no custo com
licenccedilas ambientais ou recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave
Petrobraacutes atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do
Norte ndash PROADI sendo concedido por cinco anos231 prorrogaacutevel ateacute duas vezes por igual
periacuteodo de modo a amortizar os investimentos efetuados com a adequaccedilatildeo da induacutestria ao
energeacutetico
Um outro aspecto relevante desta forma de incentivo que natildeo versa sobre impostos
(mas sobre taxas de serviccedilo) e que merece pelo pioneirismo ser difundido em acircmbito
regulamento Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 229 O referido decreto foi alterado posteriormente pelo Decreto n 18338 de 12 de julho de 2005 o qual em seu artigo 1ordm assim dispotildee Art 1 O art 1ordm do Regulamento do PROGAacuteS aprovado pelo Decreto Estadual nordm 13957 de 11 de maio de 1998 passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ldquoArt 1ordm O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial pelo Incentivo do Gaacutes Natural ndash PROGAacuteS eacute regido pela Lei Estadual nordm 7059 de 18 de setembro de 1997 e por este Regulamento tendo por objetivo fomentar o desenvolvimento industrial do Rio Grande do Norte assegurando o fornecimento de gaacutes natural a preccedilo subsidiado a empresas consideradas prioritaacuterias ao desenvolvimento do Estadordquo (NR) 230 Lei estadual n 705997 Art2ordm sect1ordm sect 1deg O incentivo de que trata este artigo consiste na concessatildeo de subsiacutedio no preccedilo de venda de gaacutes agraves empresas enquadradas no Programa por meio da aplicaccedilatildeo nos termos dos sectsect 1ordm a 4ordm do art55 da Lei Complementar Estadual nordm 272 de 3 de marccedilo de 2004 de quantia equivalente agrave reduccedilatildeo de oitenta e um por cento no valor devido a tiacutetulo das licenccedilas ambientais de que tratam os incisos I a IV do art 47 daquela Lei Complementar e de outros recursos destinados ao Programa Regulamento do decreto n 13957 de 11 de maio de 1998 Art 3ordm Constituem recursos do PROGAacuteS I ndash creacuteditos consignados nos Orccedilamentos do Estado correspondentes a 81 (oitenta e um por cento) da receita proveniente da Taxa de Licenciamento Ambiental de Operaccedilotildees (LO) de que trata a Lei Complementar nordm 148 de 26 de janeiro de 1996 e II ndash recursos correspondentes agrave amortizaccedilatildeo de empreacutestimos concedidos agrave PETROBRAS atraveacutes do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (PROADI) Paraacutegrafo uacutenico ndash Os recursos de que tratam os incisos anteriores satildeo transferidos agrave POTIGAacuteS pelo Tesouro do Estado sob a forma de subvenccedilatildeo econocircmica Disponiacutevel em httpwwwpologassalrngovbrlegislacaohtm acesso em 08 de junho de 2008 231 Lei estadual n 705997 Art 3deg O prazo maacuteximo de validade do incentivo previsto nesta Lei eacute de 05(cinco) anos a partir do enquadramento da induacutestria no Programa pelo Conselho de Desenvolvimento do Estado em caraacuteter de coordenaccedilatildeo econocircmica (CDECE) podendo ser prorrogado ateacute duas vezes por igual periacuteodo a
131
nacional eacute a premiaccedilatildeo atraveacutes de uma subvenccedilatildeo proporcional em funccedilatildeo do cumprimento
gradual de determinados requisitos232 como nuacutemero de empregados localizaccedilatildeo no interior
do Estado (internalizaccedilatildeo da induacutestria) investimento de uma parcela miacutenima de sua receita na
aacuterea ambiental ou de pesquisa cientiacutefica e inovaccedilatildeo tecnoloacutegica
Busca-se por meio de uma intervenccedilatildeo indireta atraveacutes do fomento ao uso do gaacutes
natural o desenvolvimento em diversas outras aacutereas sejam estas relativas agrave proteccedilatildeo
ambiental valorizaccedilatildeo do emprego e abertura de novos postos de trabalho como tambeacutem
desenvolvimento tecnoloacutegico fato este que representa a proacutepria essecircncia do ideal de
desenvolvimento natildeo sendo confundido apenas com crescimento econocircmico e que premia a
empresa mais dedicada a atuar nestas diversas aacutereas com uma autecircntica responsabilidade
social
A accedilatildeo pioneira do Estado do Rio Grande do Norte conjugando uma intervenccedilatildeo
indireta planejada de modo a fomentar a conversatildeo das empresas a um energeacutetico que na
criteacuterio do CDB Disponiacutevel em httpwwwagendadocrescimentorngovbrarearestritauploadLei_Progaspdf acesso em 09 de junho de 2008 232 Decreto nordm 13957 de 11 de maio de 1998 - Regulamento do PROGAacuteS Art 5deg A empresa beneficiaacuteria do PROGAacuteS faraacute jus ao gaacutes subsidiado em percentual equivalente ao nuacutemero de pontos obtidos de acordo com os seguintes criteacuterios a) induacutestria que se localize no interior do Estado ou nas aacutereas industriais criadas por lei25 pontos b) induacutestria que promova a substituiccedilatildeo de combustiacuteveis poluentes minerais ou vegetais por gaacutes natural utilizados como energia no processo produtivo05 pontos c) induacutestria que absorva 1) de 50 a 150 empregados05 pontos 2) de 151 a 300 empregados10 pontos 3) de 301 a 1000 empregados15 pontos 4) de 1001 a 1700 empregados20 pontos 5) de 1701 a 2400 empregados25 pontos 6) acima de 2401 empregados30 pontos d) empreendimento que tenha realizado ou destine no miacutenimo 05 de sua receita anual para investimentos na aacuterea ambiental do Estado15 pontos e) induacutestria cujo investimento seja de 1) De R$ 500000 a 500000005 pontos 2) R$ 5000001 a 2000000010 pontos 3) R$ 20000001 a 10000000015 pontos 4) acima de R$ 10000000020 pontos f) induacutestria que promova investimentos na aacuterea de pesquisa cientiacutefica ou que utilize comprovada inovaccedilatildeo tecnoloacutegica10 pontos
132
eacutepoca da publicaccedilatildeo da Lei do Petroacuteleo pouco se tinha dado valor representa um exemplo
para o novo perfil de Estado que se deve buscar mais fiscalizador regulador e normatizador
encontrando seu fundamento de validade na proacutepria Carta Magna essencialmente no
princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Ocorre que mesmo com as descobertas recentes de grandes campos de petroacuteleo que em
regra carregam consigo gaacutes natural natildeo satildeo suficientes para gabaritar o crescimento da
demanda e da proacutepria oferta que depende muito mais da disponibilidade e integraccedilatildeo dos
dutos (conforme se verifica comparando-se a extensatildeo e complexidade da malha de gasodutos
nacional de grande porte com a de paiacuteses desenvolvidos que jaacute adotaram o gaacutes como opccedilatildeo
energeacutetica haacute mais de cem anos233)
Os graacuteficos encontrados no apecircndice mostram a disparidade existente entre uma
induacutestria que se desenvolve num mercado altamente competitivo e com elevado grupo de
consumidores no caso os Estados Unidos da Ameacuterica para a realidade brasileira ainda
insipiente na difusatildeo das redes de gasodutos pelo interior do paiacutes234 No caso brasileiro satildeo
mostrados dois mapas sendo o segundo restrito aos gasodutos em operaccedilatildeo e que contrastado
com o primeiro demonstra o quanto ainda se precisa evoluir em mateacuteria de planejamento e
investimento para se chegar guardadas as devidas proporccedilotildees ao grau de interligaccedilatildeo
verificado nos EUA
Verifica-se que para a inserccedilatildeo do gaacutes natural como energeacutetico capaz de suprir a
demanda existente e potencial bem como ateacute mesmo para que ele se apresente como
alternativa viaacutevel natildeo apenas sob o aspecto ambiental mas tambeacutem sob o vieacutes econocircmico
g) induacutestria de grande porte que promova investimentos acima de R$ 200 milhotildees e que gere mais de 2500 (dois mil e quinhentos) empregos diretos05 pontos 233 ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 27
133
natildeo basta simplesmente a mera disposiccedilatildeo da oferta eacute preciso ainda235 que se realizem obras
de infra-estrutura capazes de interligar os espaccedilos produtores e consumidores (redes de
transporte e distribuiccedilatildeo)
Faz-se necessaacuterio estabelecer uma definiccedilatildeo clara do marco regulatoacuterio capaz de
assegurar seguranccedila juriacutedica para os investimentos determinando qual seraacute o papel dentro do
planejamento estatal para o insumo gaacutes natural (se sua utilizaccedilatildeo versaraacute prioritariamente
para geraccedilatildeo de energia eleacutetrica nas teacutermicas ou haveraacute a possibilidade de investimento em
outros usos) e tambeacutem garantir a criaccedilatildeo e sustentabilidade do mercado consumidor pois
natildeo eacute o gaacutes natural em si que geraraacute o desenvolvimento da regiatildeo mas ele se mostra como um
agente potencializador capaz de criar empregos renda melhor qualidade de vida e
consequumlentemente reduccedilatildeo das desigualdades regionais236
Precisa-se desta forma de um modelo institucional fortalecido de modo que a
regulaccedilatildeo nos setores de infra-estrutura se faccedila atraveacutes de instituiccedilotildees (entidades com
personalidade juriacutedica de direito puacuteblico como as autarquias) capazes de atuar como
ldquoredutoras da incerteza inerente agraves relaccedilotildees contratuais duradouras e como mitigadoras do
risco de ajustes decorrentes de fatores imprevistos ao longo do tempo237rdquo
A estrutura juriacutedica existente atualmente firmada essencialmente na Lei do Petroacuteleo e
pela regulaccedilatildeo operada pela ANP atraveacutes de suas portarias e resoluccedilotildees conforme jaacute
234 Fonte do mapa dos Estados Unidos da Ameacuterica wwwplattscom Fonte dos mapas do Brasil wwwgasbrasilcombrgasnaturalmapa_gasodutoasp e anuaacuterio estatiacutestico ano 2007 da ANP disponiacutevel em httpwwwanpgovbrdocanuario2007Cartograma2022pdf acesso em 20 de janeiro de 2008 235 Tratam-se dos gargalos para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural no Brasil Conferir ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 31 82 236 Para maiores detalhes dos impactos sociais e regionais em razatildeo do investimento em gaacutes natural em mateacuteria de criaccedilatildeo de empregos e distribuiccedilatildeo de renda vide ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p 377
134
analisado previamente238 demanda um claro reforccedilo legal que estabeleccedila um tratamento mais
estaacutevel e ateacute mesmo democraacutetico a fim de legitimar a accedilatildeo normativa da agecircncia reguladora
que se mostra cada vez mais incisiva estabelecendo direitos obrigaccedilotildees e criando situaccedilotildees
ateacute mesmo natildeo previstas na Lei do Petroacuteleo (como eacute o caso do CPAC)
Tais consideraccedilotildees no acircmbito do mercado de transporte de gaacutes natural se mostram
essenciais para o desenvolvimento deste segmento da cadeia produtiva do insumo pois ainda
demandam contratos de longa duraccedilatildeo a fim de amortizar os elevados investimentos
iniciais239
Da forma como se mostra estruturado o mercado atualmente tem-se um modelo traccedilado
para a manutenccedilatildeo da cadeia de comando do agente monopolista240 onde ele proacuteprio realiza
as negociaccedilotildees relativas aos contratos de transporte e ao custo do acesso (que no Brasil ainda
eacute negociado e natildeo regulado)
O fato da ANP soacute intervir nas tratativas quando as partes natildeo cheguem a um comum
acordo sobre a tarifa de transporte ainda se mostra no Brasil como um obstaacuteculo para a
entrada de novos agentes face a possibilidade de tratamento discriminatoacuterio que pode ocorrer
ateacute o momento em que a questatildeo tiver de ser levada agrave agecircncia a qual ressalte-se natildeo eacute
necessariamente mais operacional e tecnicamente capacitada (em mateacuteria de infra-estrutura
237 PEANO apud COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 15 238 Vide subtoacutepico 21 239 Os quais caso natildeo decircem certo satildeo denominados de custos afundados ou sunk costs em razatildeo da sua impossibilidade de utilizaccedilatildeo para outra atividade face sua elevada especializaccedilatildeo Caracterizam-se portanto como as despesas que a empresa tem de realizar para ingressar em determinado mercado e que natildeo iraacute recuperar caso tenha de sair posteriormente Tratam-se de investimentos em tecnologia e serviccedilos tatildeo especiacuteficos que natildeo servem para nada aleacutem da atividade que se tem em vista logo a saiacuteda da empresa deste mercado implica na perda total desse dispecircndio inicial realizado Neste sentido vide SALOMAtildeO FILHO Calixto Regulaccedilatildeo e concorrecircncia (estudos e pareceres) Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 102 Outro natildeo eacute o entendimento internacional acerca do assunto conforme se verifica pela conceituaccedilatildeo a seguir transcrita ldquoA sunk cost is an expenditure that has been made and cannot be recovered even if the firm should go out of business Examples of sunk costs include investments in product development the construction of a specialized production facility or an expenditure on advertisingrdquo Pindyck Robert S Sunk costs and real options in antitrust Working Paper 11430 Disponiacutevel em lthttpwwwnberorgpapersw11430gt acesso em 15 de junho de 2006 p 5
135
nuacutemero de agentes) para fiscalizar todos os detalhes da induacutestria dependendo em grande
parte das informaccedilotildees prestadas pelos agentes regulados
Termina-se nesse contexto perdendo uma das principais caracteriacutesticas que deve
permear a atividade regulatoacuteria que eacute a da reduccedilatildeo de incertezas inerentes as relaccedilotildees
contratuais de longo prazo pois o ente regulador fica sendo obrigado a se submeter agraves
ingerecircncias do agente privado tal qual ocorreu no caso do transporte de gaacutes natural no
tocante ao chamado Projeto Malhas241 que eacute o principal plano de investimento para
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria nacional e cuja estruturaccedilatildeo terminou a cabo unicamente da
Petrobraacutes pois apesar da ANP ter recusado o modelo contratual inicialmente proposto pela
empresa por consideraacute-lo lesivo agrave concorrecircncia242 (visto que a empresa controlaria
diretamente natildeo apenas uma das transportadoras denominada de Transportadora do Nordeste
e Sudeste SA ndash TNS mas tambeacutem a operadora de todas as instalaccedilotildees de transporte -
Transpetro que seria a uacutenica carregadora de toda a capacidade de transporte firme) foi
obrigada a se submeter ao mesmo apoacutes intervenccedilatildeo direta do Ministeacuterio de Minas e Energia
face a alegada importacircncia do projeto para o desenvolvimento do mercado de gaacutes natural e o
papel chave desempenhado pela Petrobraacutes nesse contexto
Esse risco de captura da agecircncia decorrente do abuso de poder econocircmico praticado
pelos agentes privados bem como o regime juriacutedico usado para a entrada no mercado de
potenciais transportadores que eacute o de autorizaccedilatildeo em conjunto com a forma de livre acesso
instituiacuteda para terceiros interessados se mostram como os mais patentes oacutebices para o
240 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 5 241 O Projeto Malhas modelagem de negoacutecio proposta pela Petrobraacutes para a expansatildeo do sistema de transporte de gaacutes natural atualmente operado pela Transpetro contempla a expansatildeo da rede de transporte de gaacutes natural para a regiatildeo Sudeste e Nordeste O Projeto tem como objetivo principal agrave ampliaccedilatildeo das malhas de gasodutos do Nordeste e do Sudeste do Paiacutes para atender ao Programa Prioritaacuterio de Termeletricidade (PPT) dado que coube a Petrobraacutes a garantia do suprimento de gaacutes natural para as usinas inseridas no programa por prazo de ateacute 20 anos Cf COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006p 4
136
desenvolvimento do setor em estudo pois conforme foi verificado243 no tocante ao regime
juriacutedico utilizado ainda que se valha de uma forma de autorizaccedilatildeo especializada
caracterizada pela vinculaccedilatildeo (fugindo da caracteriacutestica claacutessica da discricionariedade) esta
natildeo se daacute por imposiccedilatildeo legal mas sim pela regulaccedilatildeo operada pela ANP que estabelece por
meio de resoluccedilatildeo as condiccedilotildees de sua outorga e invalidaccedilatildeo
A inseguranccedila portanto eacute patente pois natildeo se deve esperar que investimentos em infra-
estrutura amortizaacuteveis a longo prazo como eacute o caso do setor de transporte dutoviaacuterio de gaacutes
natural repouse toda sua seguranccedila juriacutedica numa resoluccedilatildeo (que estabelece as condiccedilotildees para
a entrada no mercado e tambeacutem os requisitos para o acesso de terceiros) O miacutenimo que se
poderia esperar para o caso em questatildeo seria o de um tratamento normativo especiacutefico
estabelecido atraveacutes de lei ordinaacuteria que estabelecesse as balizas de atuaccedilatildeo da agecircncia
reguladora diminuindo o deacuteficit democraacutetico (por natildeo ter sido discutida e elaborada pelo
Poder Legislativo) decorrente de uma regulaccedilatildeo quase sem paracircmetros legais (em face da
crescente especializaccedilatildeo)
Eacute nesse contexto que se encontra em tracircmite no Congresso Nacional determinados
projetos de lei destinados a atualizar a Lei do Petroacuteleo ou simplesmente a criar um novo
marco regulatoacuterio especiacutefico para o gaacutes natural modificando elementos estruturais que
poderatildeo ter um elevado impacto no mercado sobre os agentes privados jaacute atuantes no setor e
potenciais investidores
32 O NOVO MARCO REGULATOacuteRIO PARA A INDUacuteSTRIA DO GAacuteS NATURAL E
SEU PAPEL PARA A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
242 COSTA Hirdan Katarina et all Aspectos institucionais ligados ao livre acesso agrave rede de transporte no Brasil Anais Rio de Janeiro Rio Oil and Gas Expo and Conference 2006 p 4 e 5
137
Foi tendo em vista a insuficiecircncia normativa no tocante a regulaccedilatildeo da induacutestria do gaacutes
natural especialmente apoacutes se verificar o potencial existente para este atuar como alternativa
ao petroacuteleo e tambeacutem como reserva de seguranccedila no caso do sistema hidreleacutetrico brasileiro
que foram elaborados no acircmbito do Congresso Nacional projetos para tratar de forma
especiacutefica este produto (gaacutes natural)
Existem atualmente dois projetos de lei um em tracircmite no Senado Federal jaacute
aprovado pela Comissatildeo de Constituiccedilatildeo Justiccedila e Cidadania Comissatildeo de Assuntos
Econocircmicos e Comissatildeo de Serviccedilos de Infra-estrutura de nuacutemero 2262005 (ou 3342007)244
e outro de autoria do Poder Executivo nuacutemero 66732006 ao qual foi apensado o PL n
66662006
O Projeto de lei do Senado Federal por procurar encobrir todas as atividades
existentes na induacutestria do gaacutes natural tem a possibilidade de representar o primeiro marco
regulatoacuterio para o setor pois natildeo apenas desce a minuacutecias no tratamento da questatildeo impondo
um regramento detalhado no caso da atividade de transporte mas tambeacutem por traccedilar os
princiacutepios e objetivos da nova poliacutetica energeacutetica para o gaacutes natural245
321 O Projeto de Lei do Senado Federal ndash PLS n 226 de 16 de junho de 2005 (tambeacutem
classificado pelo nuacutemero 3342007246)
243 Vide subtoacutepicos 21 e 241
244 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008 245 PLS n 22605 Capiacutetulo 1 ndash Dos princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes Art 1ordm A Poliacutetica Energeacutetica Nacional para o gaacutes natural tem por objetivo incrementar a sua utilizaccedilatildeo em bases econocircmicas mediante a expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte e armazenagem existente garantir uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios e ao meio ambiente e promover um mercado competitivo sem discriminaccedilotildees entre as empresas que nele atuam Disponiacutevel em httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriagetHTMLaspt=9259 acesso em 27 de abril de 2008
246 Vide httpwwwsenadogovbrsfatividadeMateriaDetalhesaspp_cod_mate=74215 acesso em 27 de abril de 2008
138
Eacute possiacutevel notar de imediato a relevacircncia da atividade de transporte no projeto de lei nordm
33407 onde logo no seu art 1ordm afirma que a poliacutetica energeacutetica nacional para o gaacutes natural
deve ter como objetivo a ldquoincrementaccedilatildeo de seu uso em bases econocircmicas mediante a
expansatildeo da produccedilatildeo e da infra-estrutura de transporte promovendo um mercado
competitivo sem discriminaccedilatildeo entre as empresas que nele atuamrdquo
A importacircncia dada ao transporte reflete o seu caraacuteter de infra-estrutura essencial por
ser um monopoacutelio natural que ainda refreia o ideal de livre competiccedilatildeo preconizado pela
Constituiccedilatildeo Federal e previsto expressamente tanto na Lei do Petroacuteleo como nesta potencial
Lei do Gaacutes
Aspecto importante do projeto diz respeito agrave utilizaccedilatildeo da concessatildeo como
instrumento exclusivo para a delegaccedilatildeo do exerciacutecio da atividade de transporte (que segundo
o art 5ordm VII abrange a construccedilatildeo expansatildeo e operaccedilatildeo das instalaccedilotildees) estabelecendo uma
forma de acesso regulado (e natildeo mais negociado) para terceiros interessados de modo a
efetuar verdadeira intervenccedilatildeo estatal sobre a atividade em grau consideravelmente mais
elevado que o vislumbrado atualmente ainda segundo os ditames da Lei do Petroacuteleo
Essa maior intervenccedilatildeo estatal substituindo o atual regime de autorizaccedilatildeo pelo de
concessatildeo se apresenta como uma das maiores criacuteticas sofridas pelo projeto pois o
estabelecimento de um processo licitatoacuterio preacutevio necessaacuterio para as delegaccedilotildees poderaacute
representar uma maior burocratizaccedilatildeo para uma atividade jaacute essencialmente bastante
complexa reduzindo o nuacutemero de interessados pelas dificuldades legais de ingressar no
mercado
A despeito da relevacircncia destinada agrave atividade de transporte bem mais regulamentada
em todos seus aspectos essenciais esse novo tratamento dado ao instrumento da concessatildeo
tal qual foi feito com a autorizaccedilatildeo pela Lei do Petroacuteleo e a ANP (estabelecendo uma forma
vinculada de outorga) demandaraacute uma nova interpretaccedilatildeo agrave luz do direito constitucional
139
econocircmico pois seu uso natildeo significaraacute a transformaccedilatildeo do transporte de gaacutes natural em
serviccedilo puacuteblico que continuaraacute como uma atividade econocircmica em sentido estrito poreacutem
bem mais regulada que anteriormente
Trata-se de uma lei subdividida em 14 capiacutetulos com 58 artigos dispondo sobre
importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento transporte armazenamento liquefaccedilatildeo
regaseificaccedilatildeo distribuiccedilatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural abrangendo portanto todos os
seguimentos de sua cadeia produtiva vinculados ao downstream ou seja natildeo abrangendo as
atividades de EampP (exploraccedilatildeo e produccedilatildeo) ainda regidas pela Lei do Petroacuteleo
Dentre as inovaccedilotildees trazidas no projeto conveacutem explicitar aquelas que se apresentam
mais relevantes para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais decorrente do esperado
desenvolvimento da induacutestria do gaacutes natural a ocorrer apoacutes sua publicaccedilatildeo
O capiacutetulo 1 define os princiacutepios e objetivos da poliacutetica energeacutetica nacional (devendo
os Estados portanto observarem tais imposiccedilotildees) para o gaacutes natural Relembre-se o fato de
que a Uniatildeo deteacutem competecircncia privativa para legislar sobre energia (art 22 IV CF) logo a
Lei do Gaacutes caso publicada natildeo teraacute um caraacuteter apenas federal mas efetivamente nacional
priorizando de forma expressa os princiacutepios da livre concorrecircncia (ao falar em mercado
competitivo) defesa do consumidor (ao se referir a uma adequada proteccedilatildeo aos usuaacuterios) e
defesa do meio ambiente O fato de natildeo serem incluiacutedos de forma expressa os demais
princiacutepios constitucionais da ordem econocircmica todavia natildeo significa que estes seratildeo menos
observados que aqueles que foram previstos logo a meta da expansatildeo da infra-estrutura de
transporte (constante no caput do art 1ordm) deve ser feita natildeo apenas nas regiotildees onde jaacute exista
mercado consumidor mas tambeacutem especialmente nas localidades em que este possa ser
fomentado tal qual se procura fazer no Estado do Rio Grande do Norte
Outro aspecto que merece destaque diz respeito agrave centralizaccedilatildeo de atribuiccedilotildees junto ao
Poder Executivo diminuindo a importacircncia atualmente existente da ANP Eacute possiacutevel verificar
140
uma ampliaccedilatildeo da intervenccedilatildeo poliacutetica na atividade diminuindo o poder da agecircncia
reguladora ao prever como competecircncia do Poder Executivo (na redaccedilatildeo original constava a
ANP) dentre outras atribuiccedilotildees247 para a realizaccedilatildeo de CPAC (que precederaacute agrave licitaccedilatildeo que
247 Projeto de Lei do Senado Federal - PLS n 22605 Art 6ordm Sem prejuiacutezo do disposto na Lei nordm 9478 de 1997 cabe ao Poder Executivo
I - implementar a Poliacutetica Nacional para o gaacutes natural nos termos do Capiacutetulo I desta Lei
II - regular e fiscalizar as atividades da induacutestria do gaacutes natural de competecircncia da Uniatildeo
III - realizar concurso puacuteblico para a oferta e alocaccedilatildeo de capacidade nos gasodutos de transporte novos
IV - elaborar os editais e promover as licitaccedilotildees para a concessatildeo das atividades de transporte e de armazenagem de gaacutes natural celebrando os contratos decorrentes e fiscalizando a sua execuccedilatildeo
V - estabelecer criteacuterios e fixar as tarifas de transporte e de armazenagem de gaacutes natural
VI - aprovar o regulamento das ofertas puacuteblicas de capacidade a serem promovidas pelos transportadores
VII - autorizar o exerciacutecio das atividades de importaccedilatildeo exportaccedilatildeo processamento carregamento liquefaccedilatildeo regaseificaccedilatildeo compressatildeo descompressatildeo e comercializaccedilatildeo de gaacutes natural na forma estabelecida nesta Lei
VIII - autorizar a construccedilatildeo e operaccedilatildeo de gasodutos de transferecircncia e de produccedilatildeo e reclassificar os gasodutos de transferecircncia na forma estabelecida no art 36 desta Lei
IX - homologar os contratos de conexatildeo entre gasodutos de transporte inclusive os procedentes do exterior
X - formular planos de expansatildeo do sistema de transporte
XI - elaborar e publicar relatoacuterios anuais de desempenho da concorrecircncia nas atividades que compotildeem a induacutestria do gaacutes natural na sua aacuterea de competecircncia
XII - organizar audiecircncia puacuteblica sempre que iniciativas de projetos de lei ou de alteraccedilatildeo de normas administrativas impliquem afetaccedilatildeo de direito dos agentes econocircmicos ou de consumidores e usuaacuterios de bens e serviccedilos da induacutestria do gaacutes natural ressalvada a competecircncia dos Estados no caso dos serviccedilos locais de gaacutes canalizado
XIII - articular-se com oacutergatildeos reguladores estaduais e ambientais objetivando compatibilizar e uniformizar as normas aplicaacuteveis aos mercados de gaacutes natural e de energia eleacutetrica
XIV - interagir com os oacutergatildeos encarregados da administraccedilatildeo e regulaccedilatildeo das atividades de gaacutes natural de outros paiacuteses em razatildeo de acordos internacionais celebrados e no acircmbito do Mercosul objetivando promover o intercacircmbio de informaccedilotildees e harmonizar o ambiente legal e regulamentar
XV - supervisionar a movimentaccedilatildeo de gaacutes natural na rede de transporte e coordenaacute-la em situaccedilotildees caracterizadas como de emergecircncia ou de forccedila maior nos termos de regulamento
XVI - supervisionar os dados e as informaccedilotildees dos centros de controle dos gasodutos de transporte
XVII - manter banco de informaccedilotildees relativo ao sistema de movimentaccedilatildeo de gaacutes natural permanentemente atualizado adotando as providecircncias necessaacuterias ao reforccedilo do sistema
XVIII - monitorar as entradas e saiacutedas de gaacutes natural das redes de transporte confrontando os volumes movimentados com os contratos de transporte vigentes
141
conferiraacute as concessotildees) nos gasodutos de transporte novos fato este que natildeo consta na Lei do
Petroacuteleo (e motivo de criacuteticas pelo fato desta inovaccedilatildeo ter sido criada diretamente pela ANP)
Outro aspecto relevante do projeto eacute que ele passa a competecircncia para o Poder
Executivo definir em uacuteltima instacircncia quais os novos gasodutos seratildeo objeto de concessatildeo248
ou seja verifica-se aiacute natildeo mais um tratamento puramente teacutecnico mas uma intervenccedilatildeo
poliacutetica para assegurar que o desenvolvimento da atividade se decirc de acordo com a poliacutetica
energeacutetica definida para o setor de modo a assegurar natildeo apenas a ampliaccedilatildeo da malha
dutoviaacuteria nas aacutereas jaacute plenamente industrializadas mas tambeacutem para outras regiotildees ainda
carentes de oferta mais barata e diversificada de energia
Na concessatildeo foi prevista ainda a possibilidade de reversatildeo dos bens quando do seu
teacutermino deixando claro portanto que as tarifas a serem cobradas a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
deveratildeo refletir tambeacutem o custo das obras realizadas (em face da especificidade dos ativos e
custos afundados - sunk costs- envolvidos)
Tem-se por meio desse projeto de lei a criaccedilatildeo de um arcabouccedilo legal inteiramente
novo e exclusivo para a induacutestria do gaacutes natural que soacute dependeraacute subsidiariamente do
disposto na Lei do Petroacuteleo possuindo portanto regramento proacuteprio em mateacuterias antes soacute
discriminadas por resoluccedilotildees da ANP como a questatildeo da precificaccedilatildeo do acesso (com a
determinaccedilatildeo dos princiacutepios tarifaacuterios aplicaacuteveis) e o livre acesso (seccedilatildeo VIII do capiacutetulo V)
poreacutem a inovaccedilatildeo mais relevante e que ainda suscita mais discussotildees ainda eacute aquela relativa
ao regime juriacutedico aplicaacutevel para a atividade de transporte a qual elevada a categoria de
XIX - assegurar que os transportadores decircem publicidade agraves capacidades de movimentaccedilatildeo existentes que natildeo estejam sendo utilizadas e agraves modalidades para sua contrataccedilatildeo
XX - estabelecer padrotildees e paracircmetros para a operaccedilatildeo e manutenccedilatildeo eficientes do sistema de transporte e armazenagem de gaacutes natural 248 PLS n 22605 Art 8ordm O Poder Executivo com base em estudos setoriais e teacutecnicos desenvolvidos pelo oacutergatildeo competente ou por qualquer interessado definiraacute os novos gasodutos de transporte a serem objeto de concessatildeo
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essential facility possui o tratamento mais detalhado em todo o projeto de lei conforme se
verifica a seguir
3211 O regime juriacutedico de delegaccedilatildeo escolhido pelo projeto e suas consequumlecircncias para a
reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O dirigismo imposto pelo projeto espeacutecie de intervenccedilatildeo por induccedilatildeo249 vai de
encontro ao que se espera de uma atividade econocircmica em sentido estrito como o satildeo aquelas
relativas ao gaacutes natural (pois em mateacuteria de gaacutes a Uniatildeo natildeo presta serviccedilo puacuteblico) poreacutem
num primeiro momento o enfoque dado ao planejamento energeacutetico e a um modelo de acesso
regulado no transporte com inclusatildeo de claacuteusulas essenciais no contrato de concessatildeo e
regras claras acerca da precificaccedilatildeo da remuneraccedilatildeo dos concessionaacuterios face sua
caracteriacutestica de monopoacutelio natural se mostraria beneacutefico para o desenvolvimento do
mercado (pois referida falha de mercado o monopoacutelio seja este legal ou natildeo na praacutetica
desvirtua a atividade nele exercida pois diminui em muito a possibilidade de competiccedilatildeo)
Natildeo se pode ingenuamente esperar por exemplo que uma tentativa de acesso
negociado com especial foco para a discussatildeo relativa agrave precificaccedilatildeo entre a Petrobraacutes e
terceiros interessados natildeo se faccedila sem um miacutenimo de desproporcionalidade derivando daiacute
por exemplo a busca para formaccedilatildeo de parcerias atraveacutes de contratos relacionais250
assemelhados aos convecircnios firmados com a Administraccedilatildeo Puacuteblica
Inserir poreacutem a concessatildeo como instrumento de delegaccedilatildeo e a cobranccedila por meio de
tarifa implica numa anaacutelise mais detida conforme a Constituiccedilatildeo sob pena de confusatildeo na
249 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 127 250 Para um aprofundamento da teoria dos contratos relacionais fundados na cooperaccedilatildeo e solidariedade entre os agentes em relaccedilotildees negociadas contiacutenuas e de longo prazo bem como sua aplicaccedilatildeo na induacutestria do gaacutes natural conferir MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 90-93
143
aplicaccedilatildeo dos institutos juriacutedicos pois levanta a questatildeo da possibilidade de uso de um
instrumento de delegaccedilatildeo caracteriacutestico dos serviccedilos puacuteblicos
Tal confusatildeo se daacute essencialmente pelo disposto no caput do art 175 da Carta Magna
que diz incumbir ao Pode Puacuteblico a prestaccedilatildeo de serviccedilo puacuteblico se natildeo diretamente apenas
por meio de concessatildeo ou permissatildeo
Importa esclarecer neste momento a abrangecircncia das accedilotildees normativa e reguladora do
Estado251 que natildeo restringem as funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo incentivo e planejamento apenas agraves
atividades econocircmicas em sentido estrito mas tambeacutem aos serviccedilos puacuteblicos ou seja ao falar
em atividade econocircmica quer fazer referecircncia aquela de sentido amplo sendo plenamente
cabiacutevel o exerciacutecio do planejamento252 (por meio de uma intervenccedilatildeo por direccedilatildeo) em
atividades econocircmicas proacuteprias da iniciativa privada como o transporte de gaacutes natural
Seguindo tal linha de raciociacutenio253 apoacutes se reconhecer a dificuldade no
estabelecimento de um conceito fechado de serviccedilo puacuteblico por se tratar na verdade de um
termo indeterminado a ser preenchido de acordo com as prioridades temporais e culturais de
cada governo pode-se classificaacute-los em privativos e natildeo privativos onde a diferenccedila residiria
em que nos privativos soacute poderiam ser realizados por concessatildeo ou permissatildeo (art 175 da
CF) jaacute os natildeo privativos poderiam ser executados pelo setor privado independente de
qualquer delegaccedilatildeo
Quer parecer que o legislador no Projeto de Lei n 2262005 deu uma importacircncia de
quase serviccedilo puacuteblico para a atividade de transporte seja pela relevacircncia que tal atividade
251 GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 97 98 252 Ressalte-se que o planejamento natildeo configura uma modalidade de intervenccedilatildeo ele apenas qualifica essa intervenccedilatildeo sistematizando-a e conferindo a ela racionalidade em vez de uma realizaccedilatildeo ad hoc e sem visatildeo de longo prazo Neste sentido GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 130 253 Grau procura distinguir serviccedilo puacuteblico de atividade econocircmica em sentido estrito pela vinculaccedilatildeo ao interesse social que esta primeira possui Natildeo se crecirc todavia que seja esta a melhor alternativa pois se estaria apenas vinculando um termo indeterminado (serviccedilo puacuteblico) a outro tambeacutem indeterminado (interesse social) sem se chegar desta forma a nenhuma conclusatildeo que natildeo aquela jaacute realccedilada no texto de que serviccedilo puacuteblico eacute
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possui (essential facility) como tambeacutem pela sua forma de delegaccedilatildeo (concessatildeo) e
remuneraccedilatildeo do concessionaacuterio (por meio de tarifa) o que para as atividades econocircmicas em
sentido estrito mais correto seria utilizar a figura juriacutedica do ldquopreccedilordquo a tiacutetulo de remuneraccedilatildeo
Poreacutem o simples fato de estabelecer a concessatildeo como forma de delegaccedilatildeo natildeo se mostra
suficiente para tal conclusatildeo pois interpretar desta forma seria estabelecer o raciociacutenio
inverso do art 175 que vincula os serviccedilos puacuteblicos as concessotildees mas natildeo as concessotildees
aos serviccedilos puacuteblicos Ressalte-se ainda que natildeo foi previsto expressamente no projeto de Lei
do Gaacutes o respeito aos princiacutepios da modicidade tarifaacuteria universalizaccedilatildeo do acesso e
continuidade na prestaccedilatildeo caracteriacutesticos do serviccedilo puacuteblico
Tratam-se de incongruecircncias que dificultam o entendimento do novo regime juriacutedico
pois apesar do projeto tratar da concessatildeo da questatildeo da tarifaccedilatildeo e da licitaccedilatildeo de forma
expressa natildeo se pode presumir uma revogaccedilatildeo taacutecita das disposiccedilotildees da Lei Geral de
Licitaccedilotildees (n 866693) e da Lei Geral de Concessotildees (n 898795) pois especialmente no
tocante a esta uacuteltima parece ter servido de molde para a formataccedilatildeo dos artigos constantes no
projeto
O projeto termina criando uma nova forma de concessatildeo (semelhante agrave concessatildeo
especial caracteriacutestica das Parcerias Puacuteblico Privadas - PPP e destinadas a projetos de infra-
estrutura com elevado risco como eacute o caso mas que natildeo parece ter sido a intenccedilatildeo do
legislador) direcionada agrave atividade econocircmica em sentido estrito (pois dogmaticamente natildeo se
discute que o transporte de gaacutes natural natildeo eacute um serviccedilo puacuteblico especialmente por ter sido
uma atividade previamente monopolizada pela Carta Magna254)
aquilo que cada governo diz ser CF GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 111 254 Conforme ressalvado por Grau monopoacutelio soacute existe sobre atividade econocircmica em sentido estrito no caso dos serviccedilos puacuteblicos sua exclusividade decorre de uma situaccedilatildeo de privileacutegio Cf GRAU Eros Roberto A ordem econocircmica na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Malheiros 2003 p 119
145
Desta forma procurou o projeto priorizar uma situaccedilatildeo real em detrimento do regime
juriacutedico do instituto utilizado de modo a fomentar o desenvolvimento deste segmento da
cadeia produtiva do gaacutes natural (garantindo mais eficiecircncia seja esta entendida sob o vieacutes
econocircmico ou de direito administrativo) pois a concessatildeo sempre se mostrou como um
instrumento tiacutepico de regulaccedilatildeo de atividade sujeita ao regime juriacutedico de direito puacuteblico (e
natildeo ao privado como eacute caracteriacutestico da autorizaccedilatildeo) conferindo uma maior seguranccedila
juriacutedica ao concessionaacuterio que a autorizaccedilatildeo em seu sentido claacutessico o que numa induacutestria de
rede que demanda altos investimentos parece ser a princiacutepio mais adequado255
322 O Projeto de Lei ndash PL n 66732006 de autoria do Poder Executivo
O Projeto de Lei n 6673 de 2006 de autoria do Ministeacuterio de Minas e Energia -
MME para onde o Projeto de Lei n 6666 de 2006 foi apensado tem um raio de accedilatildeo menor
que o PLS n 2262006 pois versa apenas sobre as atividades de movimentaccedilatildeo estocagem e
comercializaccedilatildeo de gaacutes natural introduzindo relevantes alteraccedilotildees na Lei do Petroacuteleo mas
natildeo chegando a configurar uma nova Lei do Gaacutes como o anterior
Possui como pontos relevantes a opccedilatildeo por um regime juriacutedico bipartido de delegaccedilatildeo
valendo-se tanto da concessatildeo como da autorizaccedilatildeo bem como pela maior ingerecircncia do
Ministeacuterio de Minas e Energia - MME na poliacutetica energeacutetica do gaacutes natural ao prever como
prerrogativas do Ministeacuterio a escolha dos gasodutos que seratildeo construiacutedos ou ampliados a
definiccedilatildeo de diretrizes para o processo de contrataccedilatildeo de capacidade de transporte e o periacuteodo
de exploraccedilatildeo exclusiva da capacidade contratada dos carregadores iniciais (a fim de
amortizar o investimento)
255 Segundo Costa em pesquisa de campo realizada para sua dissertaccedilatildeo que tratou sobre livre acesso na distribuiccedilatildeo de gaacutes canalizado em Satildeo Paulo os agentes econocircmicos do setor se mostram mais seguros para a realizaccedilatildeo de investimentos se o instrumento utilizado fosse a concessatildeo e natildeo a autorizaccedilatildeo (esta considerada em seu sentido claacutessico) Cf COSTA Hirdan Katarina Medeiros A regulaccedilatildeo do livre acesso na distribuiccedilatildeo
146
Trata-se de verdadeira intervenccedilatildeo sobre a atividade econocircmica em questatildeo sem
qualquer sinal de subsidiariedade pois relegar ao MME a escolha dos gasodutos que seratildeo
construiacutedos ou ampliados demonstra o claro intento do Poder Puacuteblico em substituir o
planejamento privado
Outro aspecto interessante do projeto eacute a obrigatoriedade imposta ao concessionaacuterio
para que este mesmo apoacutes a extinccedilatildeo da concessatildeo continue prestando o serviccedilo de
transporte (art 9ordm sect1ordm) como se serviccedilo puacuteblico fosse ateacute que novo concessionaacuterio seja
contratado ou desativado o duto Ora evidente que o projeto neste ponto tratou com claras
cores de serviccedilo puacuteblico algo que natildeo o eacute restringindo ainda mais os direitos do
concessionaacuterio jaacute claramente diminuiacutedo pela impossibilidade de escolher quais dutos poderaacute
construir ou ampliar O referido dispositivo ao procurar forccedilar o concessionaacuterio a prestar um
serviccedilo (que natildeo eacute puacuteblico conforme taxativamente expresso no art 32 paraacutegrafo uacutenico) para
aleacutem do periacuteodo contratualmente estipulado tem um forte potencial para ser questionada sua
constitucionalidade
Distingue-se ainda o PL do MME por manter o modelo de acesso negociado entre as
partes256 fato este que pelas caracteriacutesticas jaacute concentradas do mercado de transporte
dutoviaacuterio de gaacutes natural no Brasil em nada afetaraacute a atual estrutura para a entrada de novos
agentes possibilitando a perpetuaccedilatildeo da posiccedilatildeo dominante da Petrobraacutes
Outro ponto que merece destaque desta vez pelo seu aspecto positivo eacute a previsatildeo
expressa de um mercado secundaacuterio para o gaacutes natural257 que poderaacute garantir maior
de gaacutes natural canalizado o caso de Satildeo Paulo Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 116 117 256 PL n 66732006 Art 13 As tarifas de transporte de gaacutes natural para novos gasodutos objeto de autorizaccedilatildeo seratildeo propostas pelo transportador e aprovadas pela ANP segundo os criteacuterios por ela previamente estabelecidos conforme regulamentaccedilatildeo Art 24 sect5ordm O valor a ser pago para a utilizaccedilatildeo da infra-estrutura e o prazo de duraccedilatildeo seratildeo objeto de acordo entre as partes cabendo agrave ANP caso natildeo haja acordo fixar a forma de remuneraccedilatildeo a cobertura dos custos e o prazo de duraccedilatildeo com base em criteacuterios previamente definidos em regulamentaccedilatildeo 257 Art 28 Os contratos de comercializaccedilatildeo de gaacutes natural para atendimento ao mercado secundaacuterio identificaratildeo o consumidor ou conjunto de consumidores do mercado primaacuterio cuja interrupccedilatildeo no consumo permitiraacute a
147
flexibilizaccedilatildeo na sua comercializaccedilatildeo independente da cessatildeo da capacidade contratada fato
este que implicaraacute num aumento do nuacutemero de consumidores interessados na utilizaccedilatildeo do
energeacutetico gerando mais competiccedilatildeo e consequumlentemente um maior desenvolvimento da
induacutestria que se busca fomentar
Verifica-se portanto que apesar do projeto de lei n 22605 figurar como um potencial
marco regulatoacuterio para o setor seria conveniente a assimilaccedilatildeo de algumas disposiccedilotildees do PL
ora em comento especialmente no tocante a criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes
natural pelo fato disto se mostrar um requisito essencial para o desenvolvimento da induacutestria
a qual natildeo depende apenas de interessados em ampliar a malha dutoviaacuteria mas tambeacutem de
todo um mercado consumidor jaacute previamente adaptado para utilizar o gaacutes
33 A REDUCcedilAtildeO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS ATRAVEacuteS DO REFORCcedilO
DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL VIGENTE
Os principais oacutebices para uma re-estruturaccedilatildeo juriacutedica do mercado de transporte de
gaacutes natural que atraia novos investimentos se verifica quanto ao regime juriacutedico de outorga a
forma de negociaccedilatildeo do preccedilo do acesso e ao livre acesso da forma como se encontra previsto
na Lei do Petroacuteleo
No tocante ao regime juriacutedico de outorga se concessatildeo ou autorizaccedilatildeo ambas
apresentam qualidades e defeitos pois se na concessatildeo eacute instituiacutedo um modelo mais
burocratizado dependente de licitaccedilatildeo e com maiores encargos para o concessionaacuterio eacute
disponibilizaccedilatildeo desse gaacutes sect 1o Os contratos referidos no caput deveratildeo prever tambeacutem que o fornecimento de gaacutes natural ao mercado secundaacuterio somente poderaacute ser interrompido para atendimento ao consumidor primaacuterio previamente identificado sect 2o Para todos os efeitos entende-se por mercado secundaacuterio de gaacutes natural o conjunto de consumidores e potenciais consumidores que se dispotildeem a adquirir e utilizar gaacutes natural que I - jaacute tenha sido contratado em mercado primaacuterio mediante compromisso de pagamento independentemente da efetiva retirada II - temporariamente natildeo esteja sendo utilizado pelo consumidor primaacuterio e III - possa ter o fornecimento interrompido sempre que houver a demanda pelo consumidor primaacuterio
148
garantida uma seguranccedila juriacutedica inexistente na autorizaccedilatildeo a qual em contrapartida
determina uma maior celeridade no processo de outorga diminuindo custos para os potenciais
transportadores mas cuja seguranccedila juriacutedica se funda apenas das resoluccedilotildees emitidas pela
ANP que assim como estabelecem um modelo vinculado podem perfeitamente revogar o
mesmo (por criteacuterios de conveniecircncia ou oportunidade) para retornar agrave estrutura claacutessica (que
eacute discricionaacuteria)
Conciliar tais instrumentos eacute essencial para clarificar qual o regime juriacutedico que iraacute
predominar logo neste ponto a alternativa prevista no PL do MME se mostra um risco para
novos investidores pois ao prever a possibilidade de uso tanto da concessatildeo quanto da
autorizaccedilatildeo abre margem para um tratamento discriminatoacuterio entre os agentes do setor por
natildeo se encontrar na proacutepria lei os criteacuterios para a distinccedilatildeo de tais dutos fato este que
relegado agrave regulaccedilatildeo pela ANP poderaacute implicar num risco ainda maior de captura da agecircncia
pela iniciativa privada em face das consideraacuteveis diferenccedilas no processo de delegaccedilatildeo
Deste modo o ideal seria a opccedilatildeo por apenas um tipo de forma de delegaccedilatildeo seja
uma autorizaccedilatildeo vinculada com paracircmetros e requisitos definidos na proacutepria lei ou entatildeo uma
concessatildeo sem configurar um serviccedilo puacuteblico mas que tambeacutem natildeo obrigue o concessionaacuterio
a continuar a prestar o serviccedilo mesmo apoacutes a extinccedilatildeo do contrato
Doravante dentre os projetos analisados verifica-se como o de menor potencial
lesivo ao mercado aquele de origem no Senado Federal que estabelece a concessatildeo a
despeito do fato que sua utilizaccedilatildeo exclusiva iraacute burocratizar ainda mais o acesso dos
investidores
No tocante ao regime tarifaacuterio258 verifica-se que no Brasil por se tratar ainda de uma
induacutestria com desenvolvimento insipiente ainda sujeita ao monopoacutelio natural de uma
258 PLS n 22605 art 25 As tarifas aplicaacuteveis ao transporte de gaacutes natural bem como os criteacuterios de caacutelculo e revisatildeo seratildeo fixados em regulamento de forma a I - garantir tratamento natildeo discriminatoacuterio a todos os
149
empresa a melhor forma para evitar barreiras a entrada de novos agentes se daraacute por um
modelo regulado com intervenccedilatildeo direta do ente regulador na formalizaccedilatildeo dos contratos e o
estabelecimento de requisitos preliminares para justificar o valor da tarifa acordada tal qual
realizado no PLS n 2262005
Haacute de se ressaltar que essa forma de intervenccedilatildeo longe de figurar como um atentado
agrave livre iniciativa e a liberdade contratual reflete a importacircncia relegada agrave atividade de
transporte (caracterizada como uma essential facility) e ao fato de que o mercado em questatildeo
natildeo possui caracteriacutesticas minimamente contestaacuteveis para serem deixadas ao livre arbiacutetrio dos
particulares logo a induccedilatildeo por meio de uma forma de regulaccedilatildeo proacute-concorrencial como
estabelecida no PLS n 2262006 se mostra essencial para no futuro ter-se uma estrutura
efetivamente competitiva com maiores agentes econocircmicos atuantes um maior mercado
consumidor e consequumlentemente um maior desenvolvimento das regiotildees beneficiadas fato
esse essencial para a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Com relaccedilatildeo ao uacuteltimo ponto relativo ao desenvolvimento do mercado de transporte
configurado na questatildeo do livre acesso o que importa observar para o contexto maior
visualizado nesta pesquisa eacute se este garantiraacute um incremento na concorrecircncia em bases
sustentaacuteveis para a entrada de novos agentes econocircmicos e consequumlentemente para a reduccedilatildeo
dos custos finais da energia que repercutem diretamente no desenvolvimento do mercado e
na reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Neste contexto natildeo se pode prescindir do fato que a estrutura do livre acesso figurada
na atividade de transporte soacute eacute capaz de estimular a concorrecircncia ldquoquando existe um mercado
carregadores II - guardar relaccedilatildeo com o tipo de serviccedilo de transporte e grau de eficiecircncia requerido III - garantir rentabilidade adequada ao transportador compatiacutevel com os riscos inerentes agrave atividade de transporte de gaacutes natural IV - garantir o equiliacutebrio econocircmico-financeiro do contrato de concessatildeo V - garantir a seguranccedila e a confiabilidade dos serviccedilos de transporte VI - incentivar o transportador a reduzir custos e ampliar a oferta de capacidade de transporte VII - refletir as alteraccedilotildees dos tributos incidentes sobre as atividades de transporte de gaacutes natural
150
competitivo para o recebimento do gaacutes ou no miacutenimo uma variedade miacutenima de
contratantes para receber o gaacutes transportado pela empresa que vai requerer o livre acessordquo Ou
seja natildeo basta para o carregador ter o direito de utilizar as instalaccedilotildees do transportador para
transportar o gaacutes comprado se ele natildeo possui um comprador final ou entatildeo se este comprador
se limita agraves distribuidoras estaduais em regra vinculadas por elevada participaccedilatildeo societaacuteria agrave
Petrobraacutes259 Uma decorrecircncia loacutegica dos argumentos traccedilados eacute portanto de que ldquotorna-se
complicado incentivar livre concorrecircncia em uma etapa da cadeia tatildeo dependente de mercado
consumidor se a contrapartida eacute um monopoacutelio260
Deste modo a proposta de criaccedilatildeo de um mercado secundaacuterio de gaacutes natural capaz de
garantir maior flexibilidade na negociaccedilatildeo do energeacutetico tal qual idealizado no PL n
66732006 poderaacute servir para o incremento no nuacutemero de consumidores do gaacutes transportado
e justificar a realizaccedilatildeo do livre acesso em bases sustentaacuteveis desde que conciliados os
modais de transporte dutoviaacuterio com o liquefeito (GNL) e comprimido (GNC) os quais
serviriam como base para o crescimento e adaptaccedilatildeo da induacutestria nascente e de um potencial
mercado consumidor
O potencial de crescimento do mercado portanto depende mais da forma como o
fornecimento da energia se daraacute que efetivamente dos consumidores os quais priorizam a
questatildeo do preccedilo do insumo (a niacuteveis competitivos em relaccedilatildeo agraves outras fontes de energia) e
um fornecimento constante sem riscos de interrupccedilotildees Aliado a isso tendo em vista o grau
de desenvolvimento da induacutestria do gaacutes no paiacutes que ainda natildeo conta com um nuacutemero
razoaacutevel de profissionais qualificados e sistemas de fornecimento de bens e serviccedilos para dar
259 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 52 260 MANOEL Caacutecio Oliveira Aspectos regulatoacuterios e modelos contratuais aplicaacuteveis ao mercado de distribuiccedilatildeo de gaacutes natural a granel (gaacutes natural comprimido ndash GNC e gaacutes natural liquefeito ndash GNL) no
151
suporte agraves conversotildees261 em todo o territoacuterio nacional o desenho regulatoacuterio destinado a
fomentar esse mercado secundaacuterio que deveraacute crescer em paralelo aos consumidores
primaacuterios do insumo se mostra essencial para assegurar a seguranccedila e confiabilidade dos
empreendedores privados
Superados estes trecircs pontos verifica-se a necessidade de um acreacutescimo para o PLS n
2262006 dos dispositivos previstos no PL n 66732006 relativo ao mercado secundaacuterio de
gaacutes natural o qual reforccedilaria uma estrutura minimamente competitiva com maior nuacutemero de
consumidores de modo a concretizar a efetiva incidecircncia do princiacutepio constitucional da livre
concorrecircncia (em bases sustentaacuteveis) e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades
regionais cujo enquadramento tambeacutem como objetivo constitucional lhe garante precedecircncia
e direciona a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da livre concorrecircncia
A aplicaccedilatildeo instrumental do princiacutepio da livre concorrecircncia subordinado agrave
concretizaccedilatildeo do princiacutepio da reduccedilatildeo das desigualdades regionais previsto nos arts 3ordm e 170
da Carta Magna natildeo eacute algo recente no ordenamento juriacutedico brasileiro pois desde a
introduccedilatildeo do direito antitruste (concorrencial) com o Decreto Lei n 869 de 1938 pelo
Ministro da Justiccedila Agamenon Magalhatildees tal disciplina sempre foi focada como um princiacutepio
instrumental sendo haacute eacutepoca destinada agrave proteccedilatildeo da economia popular e atualmente
destinada a assegurar os objetivos constitucionais previstos no art 3ordm da Constituiccedilatildeo
No Brasil portanto a concorrecircncia natildeo eacute um fim em si mesma podendo ser afastada
(como sempre foi feito especialmente ao se priorizar o processo de industrializaccedilatildeo
Brasil Dissertaccedilatildeo de mestrado Programa Interunidades de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Energia - PIPGEUSP Satildeo Paulo 2006 p 54 261 Denominados por Alonso de ldquoinduacutestria de bens e serviccedilos preacute e poacutes-vendardquo Cf ALONSO Paulo Sergio Rodrigues Estrateacutegias corporativas aplicadas ao desenvolvimento do mercado de bens e serviccedilos uma nova abordagem para o caso da induacutestria do gaacutes natural no Brasil Tese de doutorado apresentada ao programa de engenharia da produccedilatildeo da COOPE-UFRJ Rio de Janeiro 2004 p152
152
verificaacutevel nos governos militares) quando for necessaacuterio para garantir a concretizaccedilatildeo de sua
finalidade maior262
O direito antitruste no Brasil portanto e seu fundamento constitucional o princiacutepio da
livre concorrecircncia se mostra como um instrumento de consecuccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas
desde que voltadas para os objetivos constitucionais e o disposto no caput do art 170 que
prioriza a dignidade da pessoa humana ou seja desde que tenha em uacuteltima instacircncia como
resultado o bem estar dos seus destinataacuterios
Deste modo a introduccedilatildeo da competiccedilatildeo na atividade de transporte de gaacutes natural
especialmente atraveacutes da claacuteusula do livre acesso da forma como encontrada atualmente na
Lei do Petroacuteleo pode representar uma accedilatildeo contraacuteria agrave teleologia constitucional que natildeo tem
a livre concorrecircncia como fim uacuteltimo logo haacute a necessidade de uma re-estruturaccedilatildeo do
modelo institucional vigente cuja adequaccedilatildeo poderaacute ser feita pela aplicaccedilatildeo das melhores
propostas dos projetos de lei em tracircmite quais sejam de um acesso regulado com a outorga
normatizada legalmente a previsatildeo de um mercado secundaacuterio de modo que as estruturas jaacute
consolidadas natildeo reflitam em modelos de condutas anticoncorrenciais por parte do agente
principal (monopolista) e dos potenciais entrantes
A concorrecircncia regulada portanto assume um papel primordial uma vez que influiraacute
natildeo apenas nas estruturas do mercado ou seja na fase preliminar de elaboraccedilatildeo dos contratos
para ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria e de transporte do gaacutes natural mas tambeacutem nas condutas
a serem praticadas sobre a proacutepria infra-estrutura jaacute existente ou seja deve-se observar tanto
um aspecto preventivo quanto repressivo de praacuteticas dissonantes da principiologia
constitucional (especialmente no tocante ao disposto no artigo 173 sect4ordm da CF que trata do
domiacutenio dos mercados eliminaccedilatildeo da concorrecircncia e aumento arbitraacuterio dos lucros)
262 Cf FORGIONE Paula A Os fundamentos do antitruste 2 ed Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2005 p 193
153
Ainda que se trate conforme verificado previamente de uma atividade econocircmica em
sentido estrito alheia aos influxos intervencionistas de uma atividade sujeita ao regime
juriacutedico dos serviccedilos puacuteblicos as caracteriacutesticas peculiares da atividade de transporte de gaacutes
natural demandam tambeacutem um modo de regulaccedilatildeo peculiar adaptado agrave estrutura existente e
capaz de reformulaacute-la para consagrar cada vez mais o bem estar dos destinataacuterios da poliacutetica
puacuteblica do setor tendo como resultado direto a reduccedilatildeo das desigualdades regionais
Um modelo de induacutestria pautado por uma forma de acesso regulado seja para
utilizaccedilatildeo dos dutos existentes para ampliar a malha ou visando a formalizaccedilatildeo de acordos de
interconexatildeo (com dutos novos) se mostra essencial para o desenvolvimento da atividade de
transporte de gaacutes natural no Brasil o qual natildeo pode simplesmente tratar com uma falsa
isonomia um agente monopolista e seus potenciais competidores e simplesmente se abster de
intervir na relaccedilatildeo a qual em casos tais poderaacute ensejar abuso da posiccedilatildeo dominante de modo
a implicar numa forma de negociaccedilatildeo verticalizada (e natildeo horizontalizada) com a imposiccedilatildeo
de condiccedilotildees abusivas pelo monopolista ou o que se verifica menos grave pela formaccedilatildeo de
parcerias com este de modo a natildeo procurar questionar o seu domiacutenio ensejando uma falsa
estrutura concorrencial que natildeo implicaraacute na diversidade de escolha do produto ofertado nem
na busca pela melhoria tecnoloacutegica ou de melhor preccedilo o que em uacuteltima instacircncia resultaraacute
em perdas para o bem-estar dos destinataacuterios do produto natildeo implicando na reduccedilatildeo das
desigualdades regionais
As desigualdades regionais natildeo podem mais ser tratadas no Brasil como um estaacutegio
preliminar ao processo de desenvolvimento como se pelo simples crescimento econocircmico das
regiotildees as diferenccedilas entre elas fosse diminuir Tal forma de raciociacutenio no Brasil se mostrou
totalmente equivocada263
263 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 63
154
O fato eacute que para que se opere no paiacutes um modelo de desenvolvimento que beneficie
todos os entes federados faz-se necessaacuterio um planejamento puacuteblico de modo a que os
investimentos natildeo sejam concentrados unicamente nas regiotildees mais atrativas mas tambeacutem
naquelas que pelo seu potencial possam tambeacutem vir a se tornar importantes centros
consumidores do contraacuterio o processo de crescimento econocircmico serviraacute unicamente para
acentuar a concentraccedilatildeo regional de renda264
Assim como o processo de industrializaccedilatildeo brasileiro optou por beneficiar
determinadas regiotildees em detrimento de outras independente dos criteacuterios utilizados para se
realizar tal tratamento discriminatoacuterio o fato eacute que natildeo se pode mais esperar apenas pelo
Estado para que este volte seu interesse para as regiotildees menos favorecidas O perfil estatizante
e intervencionista do Estado brasileiro teve seu crepuacutesculo com o regime militar
O que se pode esperar dentro da nova estrutura estatal desenhada para figurar mais
como um interventor indireto um fomentador de poliacuteticas puacuteblicas que gerem o interesse da
iniciativa privada para realizar investimentos eacute de que a poliacutetica arquitetada para o setor em
questatildeo que eacute da energia procure considerar o Brasil em sua totalidade elaborando um
projeto nacional de desenvolvimento onde o marco regulatoacuterio para o gaacutes natural assume
importante funccedilatildeo
Seraacute por meio primeiramente do estabelecimento de regras estaacuteveis e realistas para a
conduta dos agentes econocircmicos na induacutestria do gaacutes natural que esta poderaacute se inserir no
contexto maior da poliacutetica energeacutetica nacional como uma relevante alternativa para a
interligaccedilatildeo das diferentes regiotildees do paiacutes Para tanto a observacircncia dos princiacutepios
constitucionais da ordem econocircmica se fazem imprescindiacuteveis de modo a prevenir possiacuteveis
264 BERCOVICI Gilberto Desigualdades regionais Estado e Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Max Limonad 2003 p 67
155
discussotildees acerca da legalidade e constitucionalidade dos regramentos normativos expedidos
tanto pelo legislador quanto pela agecircncia reguladora
Um outro momento seraacute o do necessaacuterio fomento por parte do Estado tal qual feito
no Rio Grande do Norte via subvenccedilotildees fiscais para que se viabilize a formaccedilatildeo de um
mercado consumidor do gaacutes a ser transportado pois soacute assim a ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria
se mostraraacute economicamente viaacutevel
Deste modo o Estado estaraacute atuando em todas as suas novas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo
incentivo e planejamento (CF art 174 caput) assegurando agrave agecircncia reguladora do setor em
consonacircncia com o Poder Executivo a fiscalizaccedilatildeo das atividades relacionadas ao gaacutes natural
incentivando a entrada de novos competidores tal qual idealizado na Carta Magna e no
projeto de Lei do Gaacutes n 22605 e planejando o desenvolvimento das regiotildees destinataacuterias da
ampliaccedilatildeo da malha dutoviaacuteria que dependeraacute para tanto natildeo apenas da construccedilatildeo de novos
gasodutos mas tambeacutem de induacutestrias residecircncias e empreendimentos comerciais adaptados
para o consumo deste energeacutetico
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
O Estado Desenvolvimentista idealizado pela Constituiccedilatildeo brasileira vinculou a
iniciativa privada ao seu projeto de desenvolvimento da sociedade evoluccedilatildeo esta que perpassa
natildeo pela modernizaccedilatildeo das estruturas jaacute existentes mas pela sua transformaccedilatildeo O
desenvolvimento natildeo eacute um processo gradual e espontacircneo pelo qual passa a sociedade este
tipo de mentalidade caracteriacutestico de uma concepccedilatildeo liberal neoclaacutessica eacute inaplicaacutevel ao
ordenamento juriacutedico paacutetrio Logo natildeo eacute o mercado que conduz o desenvolvimento a ele soacute
podem ser atribuiacutedas as qualidades de modernizaccedilatildeo e crescimento de suas proacuteprias
estruturas poreacutem para se alcanccedilar os objetivos almejados pela Carta Magna necessita-se de
156
uma atuaccedilatildeo planejadora do Estado capaz de induzir comportamentos atraveacutes de uma poliacutetica
econocircmica que atraia os agentes econocircmicos
Segundo Grahan Meadows265 qualquer economia eacute um mosaico de pequenas
economias logo poliacuteticas regionais fomentam o crescimento das pequenas economias que
somadas elevam a economia global O mesmo raciociacutenio pode ser aplicado agraves diferentes
regiotildees do Brasil as quais natildeo podem ser consideradas no que possuem de igual mas sim
quanto as suas peculiaridades potencialidades e dificuldades Um dos objetivos das poliacuteticas
regionais portanto deve ser a diminuiccedilatildeo da diferenccedila entre as regiotildees ricas e pobres
acelerando o crescimento das mais pobres para alcanccedilar as mais ricas (ou seja estabelecendo
como prioridade as regiotildees menos favorecidas com o processo de industrializaccedilatildeo e de
concentraccedilatildeo de riquezas gerada pelo sistema capitalista adotado) Esse tipo de praacutetica soacute
pode ser feito de modo sustentaacutevel se for realizado em cooperaccedilatildeo com o mercado pois natildeo
haacute sustentabilidade de crescimento que entre em choque com o mercado266
Doravante saber se o modelo proposto pelo projeto de Lei do Gaacutes caso aprovado na
versatildeo final redigida pela Comissatildeo de Infra-Estrutura do Senado iraacute garantir tais desideratos
(a integraccedilatildeo energeacutetica nacional e consequumlentemente a reduccedilatildeo das desigualdades
regionais) vai depender especialmente da forma como seratildeo realizadas as delegaccedilotildees pois eacute
neste aspecto que reside a maior fragilidade do projeto ao estabelecer um regime mais seguro
(poreacutem excessivamente burocraacutetico) dependente de licitaccedilatildeo (apesar do que a lei em questatildeo
natildeo prevecirc a obrigatoriedade da universalizaccedilatildeo do acesso nem a modicidade tarifaacuteria mesmo
utilizando a concessatildeo como instrumento para delegaccedilatildeo da atividade) Espera-se que tal qual
realizado nas contrataccedilotildees pela Petrobraacutes o modelo simplificado proposto no projeto de Lei
do Gaacutes efetivamente garanta maior celeridade ao processo
265 Em palestra proferida na UFRN sobre desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia em 27 de novembro de 2007
157
Todavia no tocante agrave questatildeo do livre acesso e ao estabelecimento de um
procedimento regulado (e natildeo negociado) de contrataccedilatildeo jaacute se pode antecipar que para as
caracteriacutesticas do mercado brasileiro as propostas de mudanccedila se mostram bem mais
beneacuteficas de modo que a intervenccedilatildeo regulatoacuteria sobre os agentes econocircmicos especialmente
para mercados ainda natildeo maduros submetidos a uma situaccedilatildeo de monopoacutelio natural garantiraacute
um miacutenimo de tratamento isonocircmico natildeo verificaacutevel na praacutetica
O Estado como agente ldquonormalizadorrdquo da atividade econocircmica seja esta prestada em
forma de concessatildeo (serviccedilos puacuteblicos) ou autorizaccedilatildeo (atividades econocircmicas em sentido
estrito) bem como pela atuaccedilatildeo direta da iniciativa privada em setores que natildeo demandem
qualquer delegaccedilatildeo estatal precisa garantir desde a origem (teoria da insipiecircncia267) uma
praacutetica harmonizada com o interesse puacuteblico268 daiacute a importacircncia da regulaccedilatildeo para servir
como balanccedila dos interesses contrapostos e de aplicaccedilatildeo da capacidade normativa necessaacuteria
para estabelecer como se deveraacute agir no mercado
Tem-se na verdade natildeo um Estado regulador pois o ideal da regulaccedilatildeo eacute iacutensito a
qualquer modelo estatal logo natildeo representa uma caracteriacutestica distintiva ao mesmo mas um
Estado Desenvolvimentista cujo escopo maior eacute a garantia do desenvolvimento para sua
populaccedilatildeo fato este que para ser alcanccedilado no Brasil depende da concretizaccedilatildeo de poliacuteticas
estatais voltadas a tal finalidade
266 MEADOWS Grahan Desenvolvimento regional na Uniatildeo Europeacuteia Palestra proferida na Universidade Federal do Rio Grande do Norte em 27 de novembro de 2007 267 Uma das linhas de atuaccedilatildeo do direito da concorrecircncia positivadas na lei n 888494 eacute a da prevenccedilatildeo contra infraccedilotildees agrave ordem econocircmica (art 1ordm caput) logo a teoria da insipiecircncia se trata justamente da fiscalizaccedilatildeo das estruturas de mercado desde sua origem como forma de prevenir a criaccedilatildeo e crescimento desmesurado de monopoacutelios ou de modelos imperfeitos de mercado como estruturas oligopoliacutesticas ou com elevadas barreiras agrave entrada 268 Por tratar-se de um termo juriacutedico indeterminado a expressatildeo ldquointeresse puacuteblicordquo se mostra variaacutevel e cambiante de acordo com a ideologia dominante do Governo responsaacutevel pela sua elaboraccedilatildeo pois assim como os serviccedilos puacuteblicos as prioridades que terminam por inserir as atividades dentro de tais expressotildees se modificam com o tempo e ateacute com o proacuteprio modelo de Estado (liberal social ldquoreguladorrdquo) Daiacute natildeo ser possiacutevel traccedilar de imediato o que seja interesse puacuteblico poreacutem indiretamente pode-se inferir tal caracteriacutestica das atividades sujeitas ao regime de concessatildeo para sua delegaccedilatildeo pois refletem desta maneira um grau maior de importacircncia e prioridade por parte da Administraccedilatildeo Puacuteblica
158
A normalizaccedilatildeo a ser praticada pelo Estado se apresenta portanto em um momento
preliminar de planejamento e consequumlentemente normatizador para posteriormente regular
a estrateacutegia traccedilada fiscalizando os agentes envolvidos induzindo comportamentos
sancionando abusos tudo com a meta maior de garantir a concretizaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas
Sob a eacutegide da Carta Magna a importacircncia da atividade de transporte de gaacutes natural
como ferramenta do planejamento para um desenvolvimento nacional equilibrado assumiu
um relevo iacutempar pois natildeo mais a eficiecircncia econocircmica preconizada pelas empresas poderaacute
arbitrar a tomada de decisotildees sobre quando onde e como investir mas sim o planejamento
voltado ao desenvolvimento nacional equilibrado o qual precisa de energia para a consecuccedilatildeo
da universalizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos puacuteblicos mateacuteria prima esta que pode ser
reforccedilada com a inserccedilatildeo do gaacutes natural como alternativa agraves fontes jaacute existentes
A reduccedilatildeo das desigualdades regionais nos termos dos artigos 3ordm III e 43ordm da
Constituiccedilatildeo Federal depende claramente de um planejamento nacional equilibrado e
integrado com uma normatizaccedilatildeo proacutepria capaz de estabelecer as condiccedilotildees para integraccedilatildeo
das regiotildees em desenvolvimento (notadamente a Norte e Nordeste) e os incentivos a serem
concedidos para atrair os investimentos privados necessaacuterios (CF art 43 sect2ordm)
Natildeo se pode esperar por uma iniciativa universalizadora e descompromissada com os
lucros por parte do empresariado nacional e internacional Faz-se necessaacuterio tornar atrativo e
potencialmente viaacutevel a curto meacutedio e longo prazos os investimentos que o Poder Puacuteblico
espera que sejam feitos pelos particulares
Em mateacuteria de transporte de gaacutes natural esse tipo de raciociacutenio deve ser seguido agrave risca
pelo Estado pois se trata de um empreendimento capital-intensivo de elevadiacutessimos custos
fixos com consideraacuteveis barreiras agrave entrada e que se apresenta como uma atividade meio
instrumental para todas as outras que efetivamente geram pesados lucros
159
A concepccedilatildeo da atividade de transporte como um bem de acesso assume relevacircncia
exatamente sob um contexto do direito agrave energia como corolaacuterio do desenvolvimento nacional
e consequumlentemente da reduccedilatildeo das desigualdades regionais
O transporte da energia por se verificar como o maior gargalo para a universalizaccedilatildeo
do acesso desta aos consumidores e usuaacuterios finais se reveste de importacircncia imprescindiacutevel
para o fomento das induacutestrias de base e todo o restante das atividades econocircmicas existentes
logo sua elevaccedilatildeo a elemento essencial para a concretizaccedilatildeo das metas do planejamento
econocircmico estatal se mostra indiscutiacutevel
Uma das formas de se garantir tal desiderato conforme mencionado previamente se
daacute por meio de uma poliacutetica de fomento agrave conversatildeo das induacutestrias tal qual realizada no
Estado do Rio Grande do Norte fato este que implicaraacute na viabilizaccedilatildeo da ampliaccedilatildeo da
extensatildeo da malha dutoviaacuteria (que por se tratar de uma induacutestria de rede sem a
obrigatoriedade de universalizaccedilatildeo do acesso por natildeo ser formalmente considerada como um
serviccedilo publico soacute se mostraria viaacutevel com a existecircncia de um relevante mercado consumidor
potencial do insumo gaacutes natural)
A inexistecircncia de um mercado secundaacuterio bem como dos proacuteprios consumidores
primaacuterios do energeacutetico (notadamente a induacutestria de base) nas regiotildees de menor
industrializaccedilatildeo dependeraacute todavia de um tratamento diferenciado por parte do Governo
Federal o qual tal qual realiza por meio das Parcerias Puacuteblico Privadas nas chamadas
ldquoconcessotildees patrocinadasrdquo onde o concessionaacuterio natildeo apenas eacute remunerado com a tarifa
cobrada do usuaacuterio mas tambeacutem por uma contraprestaccedilatildeo do Poder Concedente a fim de
diluir os riscos da atividade o mesmo procedimento poderia ser aplicado na atividade de
transporte de gaacutes natural
Uma das maneiras de se reduzir o risco do empreendimento que eacute essencialmente
privado (atividade econocircmica em sentido estrito) jaacute foi proposto pelo proacuteprio ente
160
regulador269 atraveacutes do uso da Conta de Desenvolvimento Energeacutetico ndash CDE270 criada pelo
Artigo nordm 13 da Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 que asseguraria uma garantia miacutenima de
receita de modo a ateacute mesmo viabilizar a reduccedilatildeo do valor final do preccedilo pelo transporte o
qual natildeo eacute obrigado a obedecer ao princiacutepio da modicidade tarifaacuteria (que soacute vale para os
serviccedilos puacuteblicos)
As soluccedilotildees portanto existem satildeo juriacutedica e economicamente viaacuteveis nem
representam qualquer revoluccedilatildeo no tratamento regulatoacuterio da questatildeo fato este essencial pela
relevacircncia que a seguranccedila juriacutedica representa para tais empreendimentos logo o que se
espera na conclusatildeo deste trabalho eacute que sejam aperfeiccediloadas as ideacuteias e projetos jaacute
existentes por se mostrarem viaacuteveis e consentacircneos com as peculiaridades regionais do paiacutes
269 AGEcircNCIA NACIONAL DO PETROacuteLEO GAacuteS NATURAL E BIOCOMBUSTIacuteVEIS ndash ANP Organizaccedilatildeo da induacutestria brasileira de gaacutes natural e abrangecircncia de uma nova legislaccedilatildeo Rio de Janeiro Nota teacutecnica marccedilo de 2004 Disponiacutevel em httpwwwanpgovbr p 12 270 De acordo com a Lei n 10438 de 26 de abril de 2002 a Conta de Desenvolvimento Energeacutetico (CDE) teraacute como objetivo ldquo() O desenvolvimento energeacutetico dos Estados e a competitividade de energia produzida a partir de fontes eoacutelica pequenas centrais hidreleacutetricas biomassa gaacutes natural e carvatildeo mineral nacional nas aacutereas atendidas pelos sistemas interligados promover a universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e garantir recursos para atendimento agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade da tarifa de fornecimento de energia eleacutetrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda devendo seus recursos se destinar agraves seguintes utilizaccedilotildees
I ndash para a cobertura do custo de combustiacutevel de empreendimentos termeleacutetricos que utilizem apenas carvatildeo mineral nacional em operaccedilatildeo ateacute 6 de fevereiro de 1998 e de usinas enquadradas no sect 2ordm do art 11 da Lei nordm 9648 de 27 de maio de 1998 situados nas regiotildees abrangidas pelos sistemas eleacutetricos interligados e do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural a serem implantados para os Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo existia o fornecimento de gaacutes natural canalizado observadas as seguintes limitaccedilotildees
a) no pagamento do custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural devem ser deduzidos os valores que forem pagos a tiacutetulo de aplicaccedilatildeo do sect 7ordm deste artigo
V ndash para a promoccedilatildeo da universalizaccedilatildeo do serviccedilo de energia eleacutetrica em todo o territoacuterio nacional e para garantir recursos agrave subvenccedilatildeo econocircmica destinada agrave modicidade tarifaacuteria para a subclasse baixa renda assegurado nos anos de 2004 2005 2006 2007 e 2008 percentuais miacutenimos da receita anual da CDE de quinze por cento dezessete por cento vinte por cento vinte e cinco por cento e trinta por cento respectivamente para utilizaccedilatildeo na instalaccedilatildeo de transporte de gaacutes natural previsto no inciso I deste artigo
sect 7ordm Para fins de definiccedilatildeo das tarifas de uso dos sistemas de transmissatildeo e distribuiccedilatildeo de energia eleacutetrica considerar-se-aacute integrante da rede baacutesica de que trata o art 17 da Lei nordm 9074 de 7 de julho de 1995 as instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural necessaacuterias ao suprimento de centrais termeleacutetricas nos Estados onde ateacute o final de 2002 natildeo exista fornecimento de gaacutes natural canalizado ateacute o limite do investimento em subestaccedilotildees e linhas de transmissatildeo equivalentes que seria necessaacuterio construir para transportar do campo de produccedilatildeo de gaacutes ou da fronteira internacional ateacute a localizaccedilatildeo da central a mesma energia que ela eacute capaz de produzir no centro de carga na forma da regulamentaccedilatildeo da Aneel
sect 9ordm O saldo dos recursos da CDE eventualmente natildeo utilizados em cada ano no custo das instalaccedilotildees de transporte de gaacutes natural seraacute destinado agrave mesma utilizaccedilatildeo no ano seguinte somando-se agrave receita anual do exerciacutecio
161
de modo a assegurar a reduccedilatildeo das desigualdades regionais por meio de um desenvolvimento
sustentaacutevel constitucionalmente legitimado
REFEREcircNCIAS
JURISPRUDEcircNCIA
BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Direta de
Inconstitucionalidade n 1923 Lei 963798 Organizaccedilotildees Sociais (Transcriccedilotildees) Relator
para o acoacuterdatildeo Min Eros Grau voto-vista Min Gilmar Mendes O Min Gilmar Mendes em
voto-vista nesta assentada tambeacutem indeferindo a liminar asseverou que a Lei 963798
institui um programa de publicizaccedilatildeo de atividades e serviccedilos natildeo exclusivos do Estado
transferindo-os para a gestatildeo desburocratizada a cargo de entidades de caraacuteter privado e
portanto submetendo-os a um regime mais flexiacutevel dinacircmico e eficiente Ressaltou que a
busca da eficiecircncia dos resultados mediante a flexibilizaccedilatildeo de procedimentos justifica a
implementaccedilatildeo de um regime especial regido por regras que respondem a racionalidades
proacuteprias do direito puacuteblico e do direito privado Registrou ademais que esse modelo de
162
gestatildeo puacuteblica tem sido adotado por diversos Estados-membros e que as experiecircncias
demonstram que a Reforma da Administraccedilatildeo Puacuteblica tem avanccedilado de forma promissora
Acompanharam os fundamentos acrescentados pelo Min Gilmar Mendes os Ministros Celso
de Mello e Sepuacutelveda Pertence O Min Eros Grau tendo em conta a forccedila dos fatos e da
realidade trazida no voto do Min Gilmar Mendes mas sem aderir agraves razotildees de meacuterito deste
reformulou o voto proferido na sessatildeo de 222007 Vencidos o Min Joaquim Barbosa que
deferia a cautelar para suspender a eficaacutecia dos artigos 5ordm 11 a 15 e 20 da Lei 963798 e do
inciso XXIV do artigo 24 da Lei 866693 com a redaccedilatildeo dada pelo art 1ordm da Lei 964898 o
Min Marco Aureacutelio que tambeacutem deferia a cautelar para suspender os efeitos dos artigos 1ordm
5ordm 11 a 15 17 e 20 da Lei 963798 bem como do inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na
redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei 964898 e o Min Ricardo Lewandowski que deferia a cautelar
somente com relaccedilatildeo ao inciso XXIV do art 24 da Lei 866693 na redaccedilatildeo do art 1ordm da Lei
964898
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176
APEcircNDICE
QUADRO 1
Fonte Plano Nacional de Energia 2030 p 116 Disponiacutevel em lthttpwwwepegovbrgt acesso
em
01022008
A) Modelo esquemaacutetico de induacutestria verticalmente integrada271
271 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 1
177
Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 1
PRODUTOR TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
____________CONSUMIDOR FINAL
---------------------agraveCONSUMIDOR
FINAL
Empresa verticalmente integrada ________________ Transporte
Exemplo Gazprom - Ruacutessia --------------------agraveComercializaccedilatildeo
178
B) Modelo esquemaacutetico de induacutestria parcialmente integrada com concorrecircncia da
produccedilatildeo272 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 2
272 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 7
179
PRODUTOR A----------
---agraveagraveagraveagrave
_____________________
PRODUTOR B
--------------------------------
---agraveagraveagraveagrave
____________________
TRANSPORTADOR DISTRIBUIDOR
-----------agraveagraveagraveagrave
_______ CONSUMIDOR
FINAL
PRODUTOR C
--------------------------------
--agraveagraveagraveagrave
____________________
Empresa parcialmente integrada
----------------------------------agraveagraveagraveagrave Comercializaccedilatildeo
_______________________ Transporte de gaacutes natural
180
C) Modelo esquemaacutetico de induacutestria sem exclusividade de uma transportadora e com
diversos compradores273 Relacionado ao subtoacutepico 22
Modelo 3
273 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p10
181
Pode-se ainda separar tal quadro com o fim de simplificar o nuacutemero de operaccedilotildees
realizadas em dois outros menores mas que refletem o grau de interaccedilatildeo entre os agentes
econocircmicos envolvidos conforme se verifica na paacutegina seguinte
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Atacadista
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
182
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado atacadista de
gaacutes274
D) Modelo esquemaacutetico de uma induacutestria totalmente desverticalizada e com alto grau de
competiccedilatildeo275 Relacionado ao subtoacutepico 22
274 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro
Intermediaacuterios Transportadora
Distribuidora Produtores
Distribuidora Pequenos consumidores finais
Produtores Grandes consumidores finais Transportadore
s
Modelo resumido das operaccedilotildees realizadas no mercado varejista de gaacutes livre acesso na distribuiccedilatildeo
183
Modelo 4
Interciecircncia 2005 p 11 275 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 19
184
Produtores diversos
Transportadores Livre acesso
Distribuidor
Mercado Spot
Intermediaacuterios (traders)
Residencial
Comercial
Industrial
Empresa de Eletricidade Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes
185
E) Estrutura da induacutestria do gaacutes natural atualmente existente no Brasil276
276 Fonte CAMACHO Fernando Tavares A regulaccedilatildeo da induacutestria de gaacutes no Brasil Rio de Janeiro Interciecircncia 2005 p 80
186
QUADRO RELATIVO AgraveS REFEREcircNCIAS REALIZADAS NO CAPIacuteTULO 3
Novos produtores
Petrobras
Novos produtores
Transpetro Dutos submetidos ao livre acesso art 58 da lei do petroacuteleo
Distribuidoras estaduais
Consumidores finais
Mercado apoacutes a flexibilizaccedilatildeo do monopoacutelio e agrave publicaccedilatildeo da lei nordm 947897
Operaccedilotildees de transporte
Operaccedilotildees de compra e venda de gaacutes natural
187
Verifica-se com base em projeccedilotildees da Empresa de Pesquisa Energeacutetica - EPE
elaboradas para o Plano Decenal de Expansatildeo de Energia 2007-2016 - PDE277 do Ministeacuterio
de Minas e Energia que o consumo industrial ainda se verificaraacute como o mais relevante em
dados absolutos apesar da porcentagem de expansatildeo dos setores comercial e residencial em
comparaccedilatildeo proporcional se mostrar consideravelmente maior
Mapa do grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos no sul dos Estados Unidos da Ameacuterica
Fonte lthttpwwwplattscomgt
277 Fonte Plano decenal de expansatildeo de energia 20072016 Ministeacuterio de Minas e Energia Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energeacutetico Brasiacutelia MME 2007 p 75 76 Disponiacutevel em
188
Mapa que mostra os gasodutos brasileiros existentes em fase de implantaccedilatildeo e os projetos de
expansatildeo da malha Observe-se o grau de interligaccedilatildeo dos gasodutos existentes na Argentina
Paraguai e Boliacutevia Fonte httpwwwanpgovbr
wwwmmegovbr Acesso em 010108
189
Mapa que apresenta apenas os gasodutos brasileiros jaacute em operaccedilatildeo e alguns em fase de
construccedilatildeo Observe-se a falta de integraccedilatildeo entre as regiotildees bem como a tendecircncia em
priorizar a faixa litoracircnea
190
Formas e prioridades no uso do gaacutes natural no Brasil
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