O W

ELFA

RE

STA

TE N

O B

RA

SIL: C

AR

AC

TER

SITC

AS

EP

ER

SP

EC

TIVA

S

CA

DE

RN

O D

E P

ES

QU

ISA

N. 08

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS UNICAMP

NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP

1993

SNIA MIRIAM DRIABE

EDITOR: MARCOS DE SOUZA QUEIRZ

Instituio responsvelNcleo de Estudos de Polticas Pblicas- NEPP - UNICAMP

Coordenador do NEPPProf. Dr. Pedro Luiz Barros Silva

Coordenador AssociadoProfa. Dra. Gilda Portugal Gouva

Centro interdisciplinar de pesquisa especializado em estudos e investigaes deacompanhamento, monitoramento e avaliao de polticas e programas governamentais.Entre suas preocupaes e interesses prioritrios, destacam-se as avaliaes de processosde implementao de reformas e inovaes de policies e de programas e projetos deenfrentamento da pobreza. No perodo recente, desenvolveu, entre outros os seguintesprojetos:- Avaliao da Descentralizao de Recursos do FNDE e da Merenda Escolar. Convnio

INEP/MEC (1997-1998).- Desenho e Implantao de Estratgia de Avaliao dos Programas Sociais Prioritrios

do Governo Federal Brasileiro. Convnio BID/UNESCO/Gov. Brasileiro (1998).- A Educao bsica e secundria no Brasil: evoluo recente. Convnio MEC/UNESCO

(1997).- Avaliao da Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil: Sade e Educao

Fundamental - estudos municipais. Convnio Cepal (1997).- Avaliao do Processo de Implementao do Projeto "Inovaes no Ensino Bsico" e de

algumas Medidas da Escola-Padro no Estado de So Paulo. Convnio BIRD(1994/1996).

0s cadernos de Pesquisa do NEPP, escritos pelos professores, pesquisadores, estudantes

de ps graduao, e outros membros associados, aparecer intermitentemente. Alguns

sero comunicaes de pesquisa preliminares em andamento, ou exploraes de idias

tericas, e a sua publicao visa a estimular discusso e gerar criticas teis. Como

resultado de tais discusses e crticas, provvel que apaream publicaes de verses

mais elaboradas em outra parte.

Conselho Deliberativo Coordenadora

Ana Maria Canesqui Snia Miriam Draibe

Argelina Maria C. Figueiredo Coordenador Associado

Eduardo Garuti Noronha Pedro Luiz Barros Silva

Elizabeth Pompo de Camargo Gerente Financeira

Geraldo Giovanni Maria Elvira Salles Mazzucchelli

Marcia de Paula Leite Gerente de Pesquisa

Maria Helena G. de Castro Slvia Maria Pires Vspoli Godoy

Maria Hermnia B.T.de Almeida Apoio Administrativo

Mariza Corra Elizabeth de Morais Ferrari

Mario Luiz Possas Ortencia Loureiro Martins Freitas

Neide Lopes Patarra Sonia Maria da Silva

Nelson Rodrigues dos Santos

Paulo Eduardo Baltar

Ruth C.Leite Cardoso

Srgio Micelli

Vilmar Evangelista Faria

Equipe Permanente de Pesquisadores

Ana Luiza d'vila Viana - Mestre, Economia

Ana Maria Medeiros da Fonseca - Mestre, Histria

Aparecida Nri de Souza* - Licenciada, Cincias Sociais

Celia Soibelmann Melhem* - Mestre, Cincia Poltica

Cibele Andrade Macchi - Bacharel, Cincias Sociais

Eduardo Garuti Noronha - Mestre, Cincia Poltica

Gilda Figueiredo Portugal Gouva* - Mestre, Sociologia

Jos Roberto Rus Perez - Mestre, Educao

Marcos de Souza Queiroz - Doutor, Sociologia

Marta Teresa da Silva Arretche - Mestre, Cincia Poltica

Sonia Nahas de Carvalho* - Mestre, Cincias Sociais

Documentao, Estatstica, Anlise e Processamento de Dados

Maria Aparecida Coracini de Godoy Marques - Bacharel, Jornalismo

Stella Maria Barber Silva Telles - Bacharel, Estatstica

* Pesquisadores de outras Instituies alocados temporariamente no NEPP.

NDICE

Introduo.................................................................................................................................................................... 01

1. Teoria e Histria: Modalidades Estruturais e Dinmicas do "Welfare State" .......................................................... 06

2. O Estado de Bem Estar no Brasil: Periodizao e Caractersticas ......................................................................... 20

2.1. A Extrema Centralizao Poltica e Financeira no Nvel Federal das Aes Sociais do Governo .............. 27

2.2. Uma Formidvel Fragmentao Institucional .............................................................................................. 28

2.3. A Excluso da Participao Social e Poltica da Populao nos Processos de Deciso ............................ 28

2.4. O Princpio do Autofinanciamento do Investimento Social .......................................................................... 29

2.5. O Princpio da Privatizao.......................................................................................................................... 29

2.6. O Uso Clientelstico da Mquina do Estado................................................................................................. 30

3. O "Welfare State" Brasileiro em Perspectiva........................................................................................................... 32

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA .................................................................................................................................. 52

NEPP - UNICAMP 1

INTRODUO

A poltica social brasileira - com uma nica exceo (1) - no tem sido examinada em seu

conjunto, sob a tica analtica do "Welfare State". As noes do Estado de Bem Estar Social

ou de Estado protetor parecem estranhas tanto a realidade quanto s tradies cientfico-

acadmicas no campo da "social policy" ou "public analysis". Mesmo semnticamente no

dispomos de uma traduo destas expresses, tanto assim que a forma corrente de

designao da interveno social do Estado feita no plural - polticas sociais - e

setorialmente referida: a poltica de previdncia, a poltica da sade, a poltica educacional,

etc. So poucos e recentes o estudos que tem tratado o conjunto das polticas sociais do

Estado com categorias mais densas, tais como "perfil de interveno", "padro" ou "sistema

brasileiro de proteo social",(2) indicando ainda assim uma resistncia ao tratamento j

clssico da questo.

Por outro lado no unvoca entre estudiosos e "policy makers" a definio das reas

constitutivas da poltica social: parece no haver dvidas em relao aos setores de

previdncia, assistncia social, sade e educao; entretanto, a incluso de polticas de

habitao, saneamento ou transportes coletivos j produz questionamento e, mais ainda, as

de salrio e de emprego, tidas como prprias da poltica econmica. Enfim, muito recente

no pas a utilizao do conceito de seguridade social para designar de modo positivo e

amplo os mecanismos de manuteno e reintegrao da renda e de ateno sade,

conceito que pretende superar as concepes estreitas de seguro social.

Obviamente, esta ausncia de densidade e espessura do conceito de "Welfare State"

reflete, entre muitas outras coisas, o perfil e as caractersticas adquiridas pelas polticas

sociais, principalmente seus reduzidos efeitos , seus baixos graus de eficcia e efetividade

sociais. Afinal, a noo de Estado de Bem Estar Social mostra-se fortemente impregnada

de contedos socialmente positivos, parecendo estranho que fosse utilizada para dar conta

dessa nossa realidade de misria, pobreza, excluso social. Alm disso, daquela ausncia

reflete tambm a prpria armao institucional e financeira de suporte da poltica social: a

multiplicidade das contribuies e fundos sociais, a fragmentao da mquina

administrativa, marcada por suposies e pela pouca transparncia, a opacidade do gasto

social - esta uma realidade institucional-administrativa que pouco apoio e concreticidade 1. A exceo cabe a Santos, W. G. dos, em "Cidadania e Justia", no qual trata a questo das polticas sociais

no Brasil segundo a tradio da literatura sobre "Welfare State".

NEPP - UNICAMP 2

oferece a um tratamento unitrio como o sugerido pelos conceitos de "Welfare State" ou de

proteo social. Tambm no plano simblico, esto ausentes as noes mais integradas e

mobilizadoras da poltica social. A sustentao ideolgica das lutas pela extenso dos

direitos sociais, por maior justia e equidade, ou pelos aspectos mais redistributivos da ao

social do Estado, tudo isto tem sido feito predominantemente de forma parcializada e

categorizada - das demandas tanto quanto dos demandantes.

Em tais circustncias no de se estranhar que os estudos e debates sobre as polticas

sociais no Brasil tenham adquirido forte tonalidade negativa, referidos a um oposto - o

"Welfare State" - tomado supostamente como monoplio da realidade nrdica e inglesa,

como filho dileto da social-democracia europia, como especialidade anglo-sax no campo

da "social policy". O "caso brasileiro" e as rarefeitas referncias a pases latino-americanos

assumem ento as caractersticas de casos de um no desenvolvimento do Estado de Bem

Estar Social ou, na melhor das hipteses, de casos particulares, anmalos, dotados de tal

especificidade que dificilmente poderiam ser tomados como variantes de tendncias gerais

ou pelo menos tpicos de outros padres (diferentes obviamente do sueco ou do ingls) de

Estados do Bem Estar Social.

Entretanto os files mais ricos da hoje, vasta literatura sobre o Welfare State tem apontado

exatamente para o fato de que - uma vez trilhado o frtil caminho de estudos comparados -

possvel apreender o Estado Protetor menos como a concretizao de programas social-

democratas do ps-guerra, antes como elemento estrutural importante das economias

capitalistas contemporneas, uma determinada forma de articulao entre o Estado e o

mercado, o Estado e a Sociedade, um modo particular de regulao social que se manifesta

a um certo momento do desenvolvimento capitalista.

Tambm esta literatura, ao examinar comparativamente os processo histricos de formao

do "Welfare State" em diversos pases, admitiu e conheceu distintos padres que marcaram

a consolidao dos contemporneos Estados do Bem Estar Social. Padres ou modelos

que expressam razes e condies histricas distintas se manifestam em variao das

complexas dimenses da proteo social, seja no que tange s relaes de

incluso\excluso que os sistemas abrigam, seja no que concerne a seus aspectos

redistributivos, seja finalmente no que diz respeito s relaes com o sistema poltico. Por

isto mesmo aquele forte componente valorativo positivo, que parecia estar embutido no 2. Cf. Silva, Pedro Lus Barros - Ateno sade como poltica governamental, dissertao de Mestrado, dept.

de Cincias Sociais, IFCH, Unicamp, maio, 1984; Draibe, Sonia M. - "O Padro de Proteo Social

NEPP - UNICAMP 3

prprio conceito de "Welfare State" pode ser reavaliado, abrindo a possibilidade de se

pensarem padres progressistas, de um lado, e em formas mais conservadoras de

edificao do Estado Protetor.

Exatamente o que os estudos comparativos tem mostrado que o "Welfare State" pode ser

mais universalista, institucionalizado e estatizado, em alguns casos, ao passo que , em

outros se mostra mais privatista e residual; em uns mais generoso na cobertura e

diversificao dos benefcios, em outros mais seletivo e assitencialista; em alguns pases

mais intenso o mecanismo de dinmica poltico-partidria e eleitoral, enquanto em outros

mais "politizado" e clientelsticamente utilizado. Em determinados casos e padres, foi

capaz de praticamente extirpar a pobreza absoluta, garantindo uma renda mnima (ou o

imposto negativo) a todos quanto no lograram integrar-se via mercado e salrio; em

outros, tem deixado relativamente a descoberto e desprotegidos os bolses ou, as camadas

mais pobres da populao.

No que tange estrutura das despesas, as diferenas tambm no deixam de se

manifestar. Em geral os sistemas tendem a ser financiados por contribuies sociais de

empregados e empregadores, mas os pesos relativos destas contribuies, assim como a

participao do Estado (com recursos de origem fiscal), variam bastante, conforme os

pases ou grupos de pases . Em relao composio e evoluo das despesas, certo

que tendncias gerais de elevao contnua tem se manifestado desde o ps-guerra, na

maioria dos casos respondendo principalmente as altas taxas de crescimento (em valor e

em nmero) das aposentadorias e penses, assim como aos crescentes gastos com a

ateno sade (predominantemente a hospitalar) e, mais recentemente, com os

esquemas de seguro desemprego. Entretanto, tambm nestas questes, os pases esto

longe de apresentar modelos uniformes.

Tambm no plano institucional, a montagem do aparelho burocrtico-adiministrativo de

sustentao das polticas sociais obedeceu a lgicas diversas e por isso mesmo seus atuais

perfis variam muito de pas a pas. Se h aqueles relativamente bem organizados, leves,

geis, e por isso mesmo pouco dispendiosos, gozando de alto grau de racionalidade, a

realidade predominante parece ser a de mquinas gigantescas, marcadas por incoerncias,

altamente burocratizadas e feudalizadas, respondendo muito mais a interesses e barganhas

corporativas que a parmetros de racionalidade poltica de eficcia e eficincia.

Brasileiro: desafios democratizao", in "Anlise Conjuntural", vol 08, p. 13-19, IPARDES, Curitiba,1986.

NEPP - UNICAMP 4

O interessante, quando se consulta a literatura comparada internacional, no ,

seguramente, o fato de to somente apontar para diferenas e semelhanas. A tentativa ,

sobretudo, a de perguntar-lhe sobre a possibilidade de construo de consistentes

"modelos" ou padres do "Welfare State", atravs de anlises sistemticas dos processos

de formao, desenvolvimento e transformao dos modernos sistemas de transformao

social, processos estes relacionados com determinantes econmicas, scio-culturais e

polticos, capazes de oferecer a graus confiveis as explicaes para a variao das

tendncias verificadas.

esse, de fato, o esforo que vem sendo realizado recentemente por alguns autores.

Embora carentes ainda de resultados mais definitivos, vrios destes estudos parecem j

permitir ou pelo menos sugerir a possibilidade de repensar e reavaliar o "caso brasileiro".

Muitas das caractersticas que pareciam compor a especificidade irredutvel do sistema

brasileiro de polticas sociais podem ser repensadas luz dos estudos internacionais sobre

padro de formao, desenvolvimento e crise do Estado do Bem Estar Social. Em outras

palavras, parece-nos possvel interrogar a literatura terico e histrica sobre o assunto para

buscar instrumentos analticos e sugestes de como pensar as polticas sociais brasileiras

delineando um determinado padro de desenvolvimento e consolidao do "Wefare State"

num pas de capitalismo tardio como o nosso, que veio moldar a face mais completa do seu

sistema de proteo social sob a gide de um regime autoritrio, nos quadros de um

modelo concentrador e socialmente excludente de desenvolvimento econmico.

H vrias vantagens de assim entender nosso Estado de Bem Estar Social. A primeira delas

que talvez por este percurso possamos nos afastar de expresses descritivas e de baixo

poder explicativo tais como "embrionrio" ou "pouco desenvolvido" para qualificar o "Welfare

State" no Brasil; tais expresses podem falaciosamente remeter a uma concepo linear de

desenvolvimento das polticas sociais no pas, bloqueando a compreenso das

caractersticas estruturais do nosso sistema de proteo social. Entretanto, a nosso ver, a

mais importante das vantagens remete s cruciais questes do futuro do Estado protetor no

Brasil: compreendido o caso brasileiro como um padro - entre os vrios sob os quais

moldaram-se no mundo capitalista os modos de interveno e regulao social do Estado -

a discusso sobre as possibilidades e alternativas de desenvolvimento futuro pode

alimentar-se muito mais consistentemente da experincia internacional. Finalmente, a

dmarche aqui seguida corresponde postura metodolgica que implica afastarmo-nos do

idealismo - que pensa modelos gerais, a-histricos - seja do historicismo, que postula a

NEPP - UNICAMP 5

irredutibilidade de cada caso histrico: a interveno social do Estado Brasileiro

especfica, certo, mas tal especificidade significa reter e amalgamar caractersticas de

tendncias gerais (as formas de interveno dos Estados capitalistas) s condies

histricas particulares do Brasil.

Nesse trabalho, de partir dos estudos tipolgicos sobre o "Welfare State" para, em primeiro

lugar, examinar sua impertinncia para a anlise do caso brasileiro e, em segundo lugar,

para discutir, tambm no quadro dos debates internacionais, as alternativas de

transformao do Estado de Bem estar Social no Brasil em direo a formas mais

equitativas de desenvolvimento.

1. TEORIA E HISTRIA : MODALIDADES ESTRUTURAIS E DINMICAS DO "WELFARE

STATE"

Para nossos objetivos, um bom ponto de partida a constatao de que o prprio conceito

de "Welfare State" no unvoco e admite variaes segundo as correntes tericas a que

se filiam seus estudos. Deve mesmo ser anotada, para futuras especulaes, uma diferena

de concepo entre a tradio Anglo-sax de "Welfare State" e a tradio francesa de

solidariedade e de "tat-Providence". Para efeitos de econmia de exposio,

apresentamos de incio algumas definies correntes de Estado do Bem Estar Social para,

posteriormente, examinarmos as variaes que podem contemplar segundo os tipos

histricos em que se cristalizam.

Para Briggs(3) , o "Welfare State" "...um Estado no qual se usa deliberadamente o poder

organizado (atravs da poltica e da administrao) num esforo para modificar o jogo das

foras do mercado em pelo menos trs direes: primeiro, garantindo aos indivduos e s

famlias uma renda mnima independente do valor de mercado do seu trabalho ou de sua

propriedade; segundo, restringindo o arco de insegurana, colocando os indivduos e

famlias em condies de fazer frente a certas "contingncias sociais" ( por exemplo: a

doena, a velhice e a desocupao ), que, de outra maneira, conduziriam a crises

individuais ou familiares; e terceiro, assegurando que a todos os cidados, sem distino de

3. Cf Briggs, Anthony - "The Welfare State in Historical Perspective", in "Archives Europeenes de Sociologie, II,

1961, pp 228.

NEPP - UNICAMP 6

status ou classe, sejam oferecidos os padres mais altos de uma gama reconhecida de

servios sociais."

Se, enfatizarmos o aspecto substantivo das polticas envolvidas na noo de "Welfare

State", a tradio anglo-sax aponta, desde Belveridge, para as policies de: a) garantia de

renda ( income maintenance ); b) sade; c) educao; d) habitao. Ento, se

considerarmos, como o faz a OCDE, que a seguridade social envolve o conjunto das

polticas referidas previdncia, assistncia social e sade ( mesmo quando no

financiada por contribuies sociais) a poltica de "Welfare State" entendida como o

conjunto das aes que alm da seguridade social, envolvem a educao e a habitao.

Chamando a ateno para os aspectos tendencialmente universalizantes das prticas de

"Welfare", Wilenski (4) trabalha com a seguinte definio: "A essncia do "Welfare State"

um padro mnimo - garantido pelo estado - de renda, alimentao, sade, alojamento e

instruo, assegurado a qualquer cidado como um direito poltico e no como

beneficincia".

Obviamente, as formas de concretizar e implementar estas polticas variam tambm

segundo as diferentes concepes conservadoras, liberais ou neo-liberais,

intervencionistas ou regulatrias do papel do Estado e da relao Estado-mercado ou, em

termos mais amplos, Estado-Sociedade. Assim, os liberais e os conservadores, coerentes

com a idia de formas mnimas de interveno no mercado, sublinham a excelncia do

modo individualizado e seletivo de distribuir recursos em espcie ( o imposto de renda

negativo uma forma ) apenas aos necessitados; ao invs de, como endossariam os

intervencionistas ( keynesianos, marxistas, etc...) implementar a ao estatal atravs da

construo de equipamentos coletivos de produo e distribuio universal de bens e

servios sociais, em grande medida estatizados e burocratizados.

Como se v, variam as definies assim como as concepes de como, com que peso e

grau deve o Estado atuar na rea social. Muitos so os autores que assinalam mesmo o

carter culturalmente comprometido das definies de "Welfare State" proposta por

estudiosos principalmente ingleses, as quais no ajudariam a compreender o

desenvolvimento e as caractersticas de outros tipos de Estado do Bem Estar Social (5) ou

outras concepes mesmo que envolvam, desde o ponto de partida, como na tradio

4. Cf. Wilenski, H. L. - "The Welfare State and Equality", Berkeley, Univ. of Califrnia Press, 1975, pp XIII.5. Cf. Kini, N. G. S. - "Approaches to a Theory of Comparative Welfare Policies", in "Perspectives on The

Welfare States', org. por S. Ayar, Bombaim, Manaktalas, 1966

NEPP - UNICAMP 7

francesa, a idia de solidariedade nacional, assim como uma concepo extremamente

ampliada de previdncia, providncia e proteo social.

Para os nossos propsitos entretanto basta assinalar, aqui, os elementos comuns que estas

definies, tomadas em conjunto, parecem reter. Primeiramente, a referncia ao estatal

na organizao e implementao das polticas sociais, independente do grau em que se

efetiva a participao do estado em cada uma delas. Em segundo lugar e em decorrncia,

est envolvida na concepo de "Welfare State" uma determinada relao entre o Estado e

o mercado, na qual o primeiro tende a alterar o livre movimento assim como os resultados

socialmente adversos do segundo. Em terceiro lugar est a noo de substituio de renda,

quando esta perdida temporria ou permanentemente, dados os riscos normais prprios

das economias de mercado: a perda da capacidade de trabalho por condies de velhice,

doena, maternidade, ou na situao de desemprego. Mas tambm - principalmente na

tradio anglo-sax - a manuteno ou integrao da renda tomado como referncia um

patamar mnimo considerado satisfatrio para o atendimento das necessidades sociais

vitais dos indivduos e das famlias. Ou seja, contemplam-se tambm aqueles que esto

fora do mercado ou a ele marginalmente incorporados. Nesta acepo, as polticas de

"Welfare" tem como referncia menos o trabalhador contributivo, antes o conjunto dos

cidados; por sua vez, estes tem nelas a garantia do exerccio de um direito e no a

expresso de uma ao benevolente do Estado. Direito social, no caso, referido s

necessidades vitais social e culturalmente consideradas: a alimentao, a ateno sade,

educao e a habitao; ncleo, na concepo de Titmus (6), dos modernos Estados do

Bem Estar.

Definies gerais, entretanto, dificilmente constituem instrumento analtico suficiente para

capacitar-nos a tratar as nossas polticas sociais com a categoria do "Welfare State". Se, de

um lado a referncia substantiva s aes concretas do Estado poderiam conduzir-nos a

afirmar a pertinncia do tratamento, a referncia entretanto s prticas de "income

maintenence" associada a noo de direitos bsicos da cidadania, parece remeter a um

quadro por demais estranho realidade brasileira. Entretanto, essa dimenso do "Welfare

State" no apenas no esteve presente ao longo de toda sua histria, como parece ser um

6. T itmus, R. - "Essays on teme Welfare State", London, Allen e Unwin; 1963.

NEPP - UNICAMP 8

componente de um determinado padro de Estado do Bem Estar e no de todos;

finalmente, segundo muitos dos estudos comparados, as prticas mais universalistas de

manuteno de renda mnima estariam caracterizando antes as fases e tendncias mais

recentes da proteo social e no o "Welfare" em sua definio mais abstrata. Mas seria

ento, possvel examinar a interveno social do Estado brasileiro, por mais restrita e

desvirtuada que seja, sob aquelas categorias ?

Para examinar esta hiptese, necessrio recuar para um plano mais geral de discusso,

identificando na literatura referida as grandes correntes tericas que trataram de responder

s seguintes questes: Qual a natureza do Estado do Bem Estar Social nos quadros do

Estado e da econmia capitalistas contemporneas ? Que razes explicam sua

emergncia ? Quais os determinantes principais de seu desenvolvimento, transformaes e

crise ? Finalmente, quais so e como se explicam suas formas ou padres diferenciais ? A

nosso ver, de posse destas respostas ser possvel estrapolar os contedos mais

descritivos das definies de "Welfare State", avanando com passos mais decididos para a

compreenso dos casos anteriormente supostos como "anmalos".

Em outros trabalhos, estudamos com detalhe as interpretaes tericas referentes aos dois

primeiros nveis analticos a que se referem as perguntas acima, ou seja, o nvel mais geral

das questes da determinao da gnese, emergncia e desenvolvimento do "Welfare

State" no mundo ocidental, e o nvel mais concreto das interpretaes sobre a sua assim

chamada crise atual (7). Neste, nossa preocupao estar voltada muito mais para o terceiro

nvel de questes acima indicadas, o referente s formas ou padres do Estado do Bem

Estar Social, ou mais especificamente. s modalidades estruturais e de funcionamento do

"Welfare State".

Identificar um quadro de determinaes que permita dar conta tanto da emergncia quanto

das variaes formais e substantivas dos modernos sistemas de "Welfare State" parece ser

o esforo desenvolvido por Peter Flora e Arnold Heidenheimer, em trabalho j clssico (8).

Frente as diferentes interpretaes tericas de orientao Durkheimiana, weberiana ou

marxista, os autores partem da afirmao de que comum, aos clssicos, a idia de que,

7. C f. Draibe, Sonia M. - "A especificidade do Welfare State no Brasil", in CEPAL - Relatrio de pesquisa "As

polticas sociais na Amrica Latina", verso preliminar, abril 1988; Draibe, Sonia M. e Henriques, Wilnes -"Welfare State, Crise e Gesto da Crise: um balano da literatura internacional", in "Revista Brasileira deCincias Sociais", ANPOCS, n 6, vol 3, fev.1988.

8. Flora, P.; Heidenheimer, A. - The Development of Welfare States in Europe and America - New Bruswick,N.J., Transction Books, 1981. Aqui estamos utilizando a traduo italiana: Il Sviluppo de Welfare State inEuropa e in America, Firenza, Il Mulino, 1986.

NEPP - UNICAMP 9

pelo menos no mbito europeu, o crescimento do moderno "Welfare State" pode ser

interpretado como uma resposta a dois processos fundamentais: a expanso do

capitalismo, que se torna o modo de produo dominante aps a Revoluo Industrial, e o

movimento que vai, da formao do Estado Nacional sua transformao em democracia

de massas a partir dos ltimos decnios do sculo XIX. Instituies assistenciais

desenvolveram-se muito antes, sob a gide dos Estados Absolutistas, mas esta ,

sobretudo, a pr-histria do "Welfare". Seu incio efetivo da-se exatamente com a

superao dos absolutivos e emergncia das democracias de massas. Nesse sentido, o

"Welfare State" pode ser interpretado, segundo Flora e Heidenheimer, como reposta a

crescente demanda por igualdade scio-econmica ou, como quer Marshall, como a

institucionalizao dos direitos sociais aps o desenvolvimento dos direitos civis e polticos.

Mas o "Welfare" bem mais do que um mero produto da democracia de massas. Constitui-

se pela transformao fundamental do prprio Estado, de sua estrutura, de suas funes e

de sua legitimidade. as funes estatais de garantia de segurana externa, da liberdade

econmica interna e da igualdade frente a lei so progressivamente substitudas por uma

nova razo de ser: a distribuio de servios sociais de base securitria e as transferncias

em dinheiro, segundo critrios estandartizados e de rotina, no limitados a assistncia de

emergncia. Tal como entende Ewald (9), o Estado mesmo que se transforma: agora o

"Estado-securitrio", um Estado distribuidor de encargos e vantagens sociais.

Nesse sentido, o "Welfare" no apenas uma resposta a demanda por igualdade scio-

econmica, tambm uma resposta a demanda por segurana scio-econmica. Segundo

Flora e Heidenheimer, o processo de expanso capitalista que subjaz aqueles

movimentos polticos de transformao do Estado. Na tradio marxista, o "Welfare", em

ltima instncia, constitui uma resposta aos conflitos de classe e as crises cclicas do

capitalismo. Por isto mesmo, a sua histria s tem incio em fins do sculo XIX, com o

agravamento dos efeitos do ciclo econmico sob as condies de vida dos trabalhadores e

a intensificao dos conflitos de classe.

9. E wald, F - "L'tat Providence", Grasset, Paris, 1988

NEPP - UNICAMP 10

Entretanto, para os autores, aquelas relaes assinaladas so, porque genricas em

demasia, ainda incapazes de responder aos seguintes problemas: os estudos histricos

sobre a emergncia dos "Welfare State" mostram que A) no foram as sociedades

europias mais avanadas em termos democrticos e capitalistas as que primeiro

desenvolveram as instituies polticas do moderno "Welfare State"; B) os estados facistas

que se firmaram aps a primeira guerra no apenas no desmantelaram aquelas

instituies como, em alguma medida, at mesmo as desenvolveram; C) um pas no

democrtico e no capitalista como a URSS ps 1917 criou instituies muito similares. Em

suma, se h relao entre capitalismo, democracia e "Welfare State", elas se do em

termos bastante complexos, que precisam ser demonstrados. Como insistem Flora e

Heidenheimer (10), o "..."Welfare State" parece ser um fenmeno bem mais geral de

modernizao, no exclusivamente vinculado a sua verso democrtico-capitalista".

Ser na (complexa) teoria da modernizao elaborada por Durkheim que os autores

buscaro as explicaes para a generalidade do fenmeno histrico do "Welfare".

Sintetizemos o argumento: em termos gerais, na perspectiva Durkheimiana, o "Welfare"

pode ser interpretado como uma tentativa de criar nova forma de solidariedade em

sociedades altamente diferenciadas, buscando resolver os problemas correlatos diviso

do trabalho. Enfraquecidas as antigas associaes e poderes intermedirios da sociedades,

ampliam-se as oportunidades de individualizao; por outro lado, os mltiplos processos de

transformao da vida social impem mecanismos de centralizao. Esses processos

fundamentais se refletem nas instituies do "Welfare": "...as burocracias pblicas assumem

muitas das funes antes desenvolvidas por unidades menores, enquanto as transferncias

e servios tendem a se tornar cada vez mais individualizadas"(11). Ao integrar o ponto de

vista durkheiniano, os autores podem agora afirmar serem a segurana e a igualdade as

duas dimenses fundamentais do Estado do Bem Estar Social.

Mas o "Welfare" longe est, nessa tica, de construir uma resposta absolutamente

satisfatria aos problemas fundamentais das sociedades diferenciadas: a anomia e a

desigualdade. Nas sociedades industriais a anomia refere-se a um deficit de regulao,

produto do crescimento da economia de mercado, que se manifesta em instabilidade

econmica recorrente e, intensificao dos conflitos industriais. certo que, ao instituir

mecanismos de garantia de renda e prestao de servios individuais, o "Welfare" pode

10. O p cit. pp 36.11. O p cit. pp 36.

NEPP - UNICAMP 11

enfrentar a questo das necessidades materiais dos indivduos, ainda que no tenha sido

capaz de atuar na origem destas mesmas necessidades. Foi assim limitado na tentativa de

estabilizar o mercado e institucionalizar as relaes e conflitos industriais. Respondeu ento

muito mais ao problema da insegurana econmica que questo mais geral da anomia

nas sociedades modernas. Enfrentar mais fortemente esta ltima teria historicamente

significado o aprofundamento da regulamentao normativa. Na complexa tradio cultural

ocidental, tal seria possvel sempre que "justa", isto , sempre que respeitados os ideais de

igualdade, na sua dupla e contraditria dimenso de "igualdade de resultados" e "igualdade

de oportunidades".

A igualdade de resultados supe um critrio igualitrio na alocao de recursos, produtos e

servios - uma redistribuio adequada s necessidades e referida segurana econmica.

por responder a este tipo de demanda por igualdade que podemos perceber o sentido das

polticas de "Welfare" de garantia de renda mnima (sob forma de assistncia aos pobres,

salrio mnimo, penso social, instruo obrigatria, servios sociais, etc...), distintas de

esforos redistributivos em sentido estrito (o imposto progressivo sobre a renda, por

exemplo). Responder a demanda por igualdade de oportunidade (o exemplo mais claro o

desenvolvimento da educao secundria compreensiva, mas tambm os programas de

seguros sociais proporcionais a renda) significou, entretanto, implicitamente, a legitimao

da desigualdade: enfatizando o mrito reforam-se as bases de sua definio - as

diferenas de renda e de condies sociais.

As dimenses, ento, de segurana e igualdade constituem objetivos contraditrios do

"Welfare", mas que podem interagir e completarem-se. As respostas s demandas por

segurana reafirmam, na sua face meritocrtica, as posies sociais, contribuindo para a

estabilizao da desigualdade. Mas, ao faz-lo, pode-se estar atenuando a desigualdade,

uma vez que os estratos mais pobres da populao so os mais inseguros e, portanto,

tendencialmente, os que mais demandam por segurana. O esquema que Flora elabora

para aproximar-se dessas variaes o seguinte:

NEPP - UNICAMP 12

REDISTRIBUIOgualdade de resultados

(mnimos nacionais)

Segurana"social" SEGURANA INSEGURANA

igualdade de oportunidades

MERITOCRACIA

O equilbrio relativo entre estes objetivos, na edificao e transformao do "Welfare", varia

historicamente, assim como produz impacto diferente no plano institucional. Tais variaes

e impactos, segundo o autor, relacionam-se trs fatores-chave no plano nacional, e um fator

definido no plano internacional. Em geral as variveis do desenvolvimento scio-econmico

(industrializao e urbanizao no contexto capitalista da produo) e mobilizao da classe

operria ( presso versus aes defensivas do sistema poltico atravs das instituies do

"Welfare") e, mais proximamente, o desenvolvimento institucional (extenso do sufrgio,

caracterstica do regime poltico) produzem efeitos convergentes que explicam a

emergncia dos "Welfare States" assim como respondem pelas caractersticas que os

diferenciaro entre si. No plano internacional, atravs do conceito de efeito de difuso, o

autor d nfase ao fato de que, presentes j determinados processos de institucionalizao

do "Welfare" em alguns pases, suas inovaes difundem-se em outros, atrasados,

exercendo presses no mesmo sentido.

Fundamental , para o autor, a considerao da varivel prxima: o desenvolvimento

institucional. Isto , as caractersticas do regime poltico tanto no momento da emergncia

do "Welfare" quanto ao longo de suas transformaes so cruciais para a explicao das

formas institucionais que adquirem o Estado do Bem Estar Social: o maior ou menor grau

IGUALDADE

DESIGUALDADE

NEPP - UNICAMP 13

em que se aproximaro os polos redistribuio/meritocracia, as formas mais

assistencialistas e seletivas versus tendncias mais universalistas na dispensa dos bens e

servios sociais, enfim, a maior ou menor fragilidade/fora com que sero consagrados os

direitos sociais. Nessa linha, os estudos que faz do "ambiente constitucional" europeu no

momento da emergncia do Estado protetor permitem o estabelecimento da probabilidade

de configurao distintas da proteo social: os regimes parlamentares (democracia liberal

e democracia de massas) e os regimes no-parlamentares (monarquias constitucionais com

sufrgio limitado ou sufrgio alargado) estaro mais ou menos associados a formas de

assistncia pblica, consolidao de direitos sociais, ao assistencialismo paternalista e a

um perfil autoritrio e burocrtico de Bem Estar Social, respectivamente.

Obviamente, estas hipteses classificatrias esto muito fortemente referidas situao

europia e a um momento particular: o da emergncia dos sistemas de proteo social. So

entretanto teis para ampliar os critrios e a compreenso de classificaes e tipologias

elaboradas por outros autores e que pretenderam examinar caractersticas mais

permanentes dos diferentes modelos de "Welfare". Vejamos:

A mais clssica tipologia, recorrentemente utilizada nos estudos comparativos sobre os

Estados do Bem Estar Social aquela utilizada por Titmus (12). Segundo este autor,

possvel delinear trs modelos ou padres de poltica social:

- O MODELO RESIDUAL ("The residual Welfare Model of Social Policy")

- O MODELO MERITOCRTICO-PARTICULARISTA ("The Industrial AchievementPerfomance Model of Social Policy")

- O MODELO INSTITUCIONAL REDISTRIBUTIVO ("The Redistributive Model of SocialPolicy")

12. Timus, R. - Social Policy - An Introduction, London, Allen & Unwin, 1974: ver tambm Timus, R. - Essays on

the Welfare State, op. cit. e Timus, R. - Commitment to Welfare, London, Allen & Unwin, 1968.

NEPP - UNICAMP 14

Segundo o modelo RESIDUAL, a poltica social intervm ex-post, quando os canais

"naturais" e "tradicionais" de satisfao das necessidades (famlia, rede de parentesco,

mercado) no esto em condies de resolver determinadas exigncias dos indivduos: a

interveno possui ento um carter temporariamente limitado e deve cessar com a

eliminao da situao de emergncia. A experincia inglesa da Lei dos Pobres constitui

para Titmus a base deste modelo. Contemporaneamente, residual e seletivo, porque

dirigido a grupos particulares de indivduos, dotados de caractersticas especficas, parece

ser, para o autor, o "Welfare State" dos EUA.

O modelo MERITOCRTICO-PARTICULARISTA (13 fundamenta-se, por sua vez, na

premissa de que cada um deve estar em condies de resolver suas prprias necessidades,

em base a seu trabalho, a seu mrito, performance profissional, produtividade. A poltica

social intervm apenas parcialmente, corrigindo as aes do mercado. O sistema de

Welfare, por importante que seja, to somente complementar s instituies econmicas.

O terceiro modelo, INSTITUCIONAL-REDISTRIBUTIVO concebe o sistema de "Welfare"

como elemento importante e constitutivo das sociedades contemporneas, voltado para a

produo e distribuio de bens e servios sociais "extra mercado", os quais so garantidos

a todos os cidados; estes so assim cobertos e protegidos segundo critrios os mais

universalistas; respeitando mnimos historicamente definidos de necessidades e condies

de vida, tal sistema tende a mesclar os mecanismos de renda mnima, integrao e

substituio de renda com aqueles tpicos dos equipamentos coletivos pblicos gratuitos

para a prestao de servios essenciais, especialmente os de sade e de educao.

Internamente, em geral, contempla mecanismos redistributivos de renda e de recursos.

Pases escandinavos e a Inglaterra exemplificariam este modelo, que supe a incapacidade

do mercado de realizar, por si prprio, uma alocao de recursos tal que elimine a

insegurana absoluta, ou se quiser, a pobreza atual ou futura.

Como toda tipologia, esta padece tambm dos males do esquematismo e da inevitvel

restrio do nmero de variveis levadas em conta na sua construo. Claramente, na

classificao de Titmus, as variveis so, de um lado, a relao estado-mercado e, de

outro, os destinatrios das polticas (se poucos, se muitos, se todos), ausentes outras

caractersticas que permitissem uma elaborao mais qualitativa do perfil institucional dos

vrios tipos de "Welfare". Dada tal restrio, no to claro, por exemplo, as diferenas

NEPP - UNICAMP 15

entre os dois primeiros modelos e, ento, no por acaso que os estudos que utilizam esta

classificao tendem a tom-la polarizadamente pelo primeiro e terceiro modelos.

Por outro lado, o modo como dicotomicamente se apresenta nesta tipologia a dupla

RESIDUAL-INSTITUCIONAL (leia-se organizaes institucionais pblicas) no permite

capitar os "mix" histricos que compuseram e compem diferentemente os pesos relativos

do Estado, do Mercado e do que vem sendo chamado o "terceiro setor" na organizao

mais geral da proteo social. Por "terceiro setor" os autores querem designar as

instituies voluntrias e/ou de solidariedade, tanto as tradicionais (a famlia extensa, a

comunidade local, a igreja, as associaes corporativas) quanto as modernas (as formas

contemporneas de associativismo e cooperativismo, envolvendo associaes de bairros,

de moradores, de vizinhana, comunitrias, as ONGs e todos os tipos que se articulam

tanto para a demanda quanto para a intermediao da prestao de servios sociais; alm,

claro, da famlia nuclear, do voluntariado elitista mas tambm do profissional-militante).

Ora, este setor, ao longo da construo e transformao do "Welfare State", mostrou-se

sempre presente, transformando-se ele prprio em natureza e em relao as instituies

econmicas e pblicas de prestao de servios sociais. Voltaremos a este ponto mais

adiante; por ora, basta assinalar a recuperao analtica do soi-disant, terceiro setor, que

vem sendo feita pela literatura, principalmente a que tem se dedicado crise do Estado

Protetor.(14)

Um outro plano de discusso desta tipologia diz respeito a sua baixa capacidade para

apreender as relaes entre o perfil da proteo social e a dinmica do sistema de

interesses e do sistema poltico. Ora, a literatura tem dado grande destaque para a

compreenso do "Welfare", tanto s caractersticas corporativistas que, mesmo em

sistemas mais universalistas, marcam o movimento de definio e conquista dos direitos

sociais, quanto importncia do sistema partidrio e dos ciclos eleitorais na dinmica da

expanso dos sistemas de proteo social, aqueles fenmenos deixando sua "marca" no

perfil do sistema.

13. Utilizamos aqui a traduo que Ugo Ascoli faz da expresso de Timus - "industrial" - achivievement

performance model" - porque gabha melhor sentido em lngua latina, cf. Ascoli, U. - "Il Sistema Italiano deWelfare State", in Ascoli, U. (org.) - Welfare State all Italiana, Laterza, 1984.

14. Ver, por exemplo, Rosanvallon, P. - La crise de l'tat Providence, Seuil, Paris, 1981.

NEPP - UNICAMP 16

Preocupado exatamente com os componentes corporativistas e clientelistas que parecem

caracterizar certos padres de "Welfare", Ugo Ascoli tenta reelaborar a tipologia citada de

modo a contemplar aqueles componentes, basicamente tratando de diferenciar o modelo

meritocrtico-particularista anterior. Segundo sua argumentao, h sistemas - e este

perece ser o italiano - que ainda que respeitando as principais diferenas socio-econmicas

criadas pelo mercado, tendem a subordinar os principais mecanismos pblicos de

distribuio dos recursos lgica clientelista que parece regular, em geral o funcionamento

do sistema poltico. Este tipo, no qual os partidos tendem a monopolizar parte importante do

acesso aos recursos pblicos, distinguem-se de um outro, no qual so principalmente as

organizaes de interesses corporativos que dispem daquele "quase-monoplio". O

esquema que prope, ento, alterando o de Titmus o seguinte:

TIPOS DE "WELFARE STATES"

A- "Welfare" Residual (caracterizado principalmente pela poltica seletiva)

B1- corporativo

B- "Welfare" Meritocrtico-Particularista

B2- Clientelista

C- "Welfare" Institucional-redistributivo (caracterizado pela poltica substancialmente

universalista e igualitria, mais ou menos temperada pela poltica seletiva)

NEPP - UNICAMP 17

Essa classificao modificada a que lhe permite afirmar e verificar a hiptese de ser o

sistema italiano de "Welfare" do tipo particularista-clientalista, assim como de examinar suas

transformaes recentes como transito a um tipo "institucional-redistributivo". (15)

interessante notar que esta tipologia, inclusive com a modificao introduzida por Ascoli,

foi por algum tempo utilizada em termos de um evolucionismo linear: nos estudos de caso,

pareceria que o terceiro modelo, universalista, institucionalizado, com fortes contedos

igualitrios, constituiria, na trejetria dos pases, a fase mais avanada de um processo de

desenvolvimento do "Welfare" que, em princpio, teve incio atravs do modelo

meritocrtico-particularista. Interpretao linear, que nos estudos mais recentes tem sido

alterada, seja por no corresponder muito precisamente aos movimentos identificados em

diferentes pases, seja porque, sob o impacto da crise dos anos 80 e principalmente sob a

direo conservadora de alguns governos, muitas das caractersticas universalistas e

igualitrias de sistema marcadamente institucional-redistributivos parecem estar sendo

modificadas numa direo mais seletiva, residual, e portanto, particularista e

assistencialista.(16)

De posse de alguns instrumentos tericos e analticos oferecidos pela literatura citada,

tentaremos refletir sobre as caractersticas das polticas sociais brasileiras. Verificando

como se apresentam atualmente os binmios igualdade de resultados/igualdade de

oportunidades, redistribuio/ critrios meritocrticos, universalismo/particularismo

(clientelista, corporativista), graus de segurana/insegurana sociais - enfim, os parmetros

organizadores do Estado do Bem Estar Social - trataremos de especular no apenas sobre

as caractersticas estruturais do "Welfare" no Brasil, mas tambm sobre as alternativas que

parecem estar sendo construdas pelas tendncias em curso.

15. Ascoli, U. - op cit, pp 5-51.16. Ver, por exemplo, a discusso a esse respeito que faz Maurizio Ferreira em: "Il Welfare State in Itlia,

Sviluppo e crisi in prospettiva comparata", Bologna, Il Mulino, 1984.

NEPP - UNICAMP 18

MORFOLOGIA DO "WELFARE STATE" NO BRASIL

Redistribuio Oportunidade ObjetivosBens e Ser-vios Assistncia/Servios Sade Educao Habitao/Pblicos Sociais Coletivos Educao SecundriaNvel Mnimo e UniversitriaOferecido Recursos LBA-FUNABEM INAMPS - Ateno Primria Ciclo Bsico Obrigatrio

Fiscais e INAN + Programas diversos-vrias Secretarias e Postos de SadeParafiscais reas (Finsocial, SEAC, FAZ, FAE) Hospitais Universitrios

toda a populao

Garantia de Renda Integrao da Renda FamiliarContingncia Riscos Tpicos de Perda de Renda Formao do Patrimnio/Especfica Participao nos Lucros das

Transfe- Contribui- Aposentadorias Seguros contra Auxlio Seguro- Salrio- Auxlio- Salrio- Empresas FGTS/PIS-PASEPrncias es e Penses acidentes de Doena Desemprego Famlia Natalidade MaternidadeSociais Sociais trabalho

Penso Mensal trabalhadores urbanos mercado formal Trabalhadores urbanos Trabalhadores urbanosVitalcia trabalhadores rurais Trabalhadores rurais

Ampliaoda Estrutura Reabilitao FORMAO PROFISSIONALde Oportuni- (INAMPS/INPS/LBA) SISTEMA SENAI/SENACdade ao Aces-so a Bens Pblicos e Associaes de assistncia e caridade Ateno hospitalar Ensino Secundrio Sistema BNH maisPrivados (contratados) (contratados) Ensino Superior (privado) Construo civilBens e Ser-vios Privados Estmulos fiscais/crditos (Fundos Sociais)

Estado/Mercado

NEPP - UNICAMP 19

2. O ESTADO DE BEM ESTAR NO BRASIL: PERIODIZAO E CARACTERSTICAS

Entre os anos trinta e a dcada de setenta, constituiu-se e consolidou-se institucionalmente,

no Brasil, o Estado Social. til, desde logo, explicitar a concepo de "Welfare" com a

qual estamos trabalhando e que se apoia na literatura anteriormente citada. Por "Welfare

State" estamos entendendo, no mbito do Estado Capitalista, uma particular forma de

regulao social que se expressa pela transformao das relaes entre o Estado e a

Economia, entre o Estado e a Sociedade, a um dado momento do desenvolvimento

econmico. Tais transformaes se manifestam na emergncia de sistemas nacionais,

pblicos ou estatalmente regulados de educao, sade, integrao e substituio de

renda, assistncia social e habitao que, a par das polticas de salrio e emprego, regulam

direta ou indiretamente o volume, as taxas e o comportamento do emprego e salrio da

econmia, afetando portanto, o nvel de vida da populao trabalhadora. Concretamente,

trata-se de processos que, uma vez transformada a prpria estrutura do Estado,

expressam-se na organizao e produo de bens e servios coletivos, na montagem de

esquemas e transferncias sociais, na interferncia pblica sobre a estrutura de

oportunidades de acesso a bens e servios pblicos e privados e, finalmente, na regulao

da produo e de bens e servios sociais privados.

Fundamental, nessa concepo, o carter de sistema nacionalmente articulado,

estatalmente regulado da proteo social. Por isso mesmo, ao pensar a periodizao de

constituio de "Welfare" no Brasil, somente podemos ter como ponto de partida a dcada

de trinta, considerados o conjunto de transformaes do Estado brasileiro e as formas de

regulao social que a tm incio. Por outro lado, essa mesma concepo nos obriga a

examinar criteriosamente a natureza da produo legal e inovaes em polticas que

transcorrem dos anos 30 at agora, de modo a evitar uma viso linear do movimento de

construo e consolidao do "Welfare State" entre ns.

sabido que ao longo deste perodo, duas fases de produo legal se destacam: a fase

1930/1943 e a fase 1966/1971, ambas, alis, efetivadas sob regimes autoritrios, situao

que perece referendar a tese das aes preventivas da elite e da busca de formas de

legitimao via poltica social (17). Essa no , entretanto, a discusso que aqui nos

17. A historiografia da constituio do Welfare State brasileiro, que reconstitui o processo geral de montagem do

aparelho social centralizado e os movimentos particulares de formao das polticas de educao, sade,

NEPP - UNICAMP 20

interessa fazer. antes, parece-nos importante examinar at que ponto estes dois perodos

se assemelham, na sua natureza, ou expressam momentos distintos daquele movimento

geral que queremos periodizar.

A produo legislativa a que se refere o perodo 30/43 fundamentalmente a que diz

respeito criao dos Institutos de Aposentadorias e Penses, de um lado, e de outro, a

relativa legislao trabalhista, consolidada em 43. Se essa de fato a inovao mais

importante, o perodo tambm frtil em alteraes nas reas de poltica de sade e de

educao, onde se manifestam elevados graus de centralizao, no executivo federal, de

recursos e instrumentos institucionais e administrativos.

Mais tarde, nos quadros limitados do regime democrtico que tem vigncia entre 45 e 64,

simultaneamente segue o movimento de inovao legal-institucional (nos campos da

educao, sade, assistncia social e, mais tenuamente, na habitao popular) e expande-

se o sistema de proteo social nos moldes e parmetros definidos pelas inovaes do

perodo 30/43. Isto , ao mesmo tempo h avanos nos processos de centralizao

institucional e no de incorporao de novos grupos sociais no esquema de proteo, sob um

padro, entretanto, seletivo (no plano dos beneficirios), hetergeneo (no plano dos

benefcios) e fragmentrio (nos planos institucional e financeiro) de interveno social do

Estado.

Muito diferente pela sua natureza, contedo e impacto social, o perodo que vai de

meados da dcada seguinte, quando o conjunto de medidas legislativos compe, em

relao ao perodo anterior, um quadro de radical transformao da armao institucional e

financeira do sistema de poltica social. Transformao radical porque esse o momento

em que efetivamente se organizam os sistemas nacionais pblicos ou estatalmente

regulados na rea de bens e servios sociais bsicos (educao, sade, assistncia social,

previdncia e habitao), superando a forma fragmentada e socialmente seletiva anterior,

abrindo espao para certas tendncias universalizantes, mas principalmente para a

implementao de polticas de massa, de relativamente ampla cobertura. Alm disso, uma

vez que s a se confirma a interveno estatal na rea de habitao, que se introduzem

mecanismos de formao do patrimnio dos trabalhadores e da assim chamada

participao no lucro das empresas (FGTS, PIS-PASEP) e que, embora mantendo fortes

previdncia, assistncia social e habitao foi por ns realizada em "A especificidade do Welfare State noBrasil", in: As Polticas Sociais na Amrica Latina, cepal, op. cit.

NEPP - UNICAMP 21

caractersticas de excluso, o sistema de proteo avana para a incluso dos

trabalhadores rurais.

E dessa forma, sob as caractersticas autoritrias e tecnocrticas do regime que se instalou

em 64, que se completa o sistema de "Welfare State" no Brasil: defini-se o ncleo duro da

interveno social do Estado; arma-se o aparelho centralizado que suporta tal interveno;

so identificados os fundos e recursos que apoiaro financeiramente os esquemas de

polticas sociais; definem-se os princpios e mecanismos de operao e, finalmente, as

regras de incluso/excluso social que marcam definitivamente o sistema. A expanso

massiva que se verifica a partir de meados dos anos 70 far-se- sob este padro

organizado desde 64 e que, j no final dos anos 70 apresenta indcios de esgotamento e

crise (nos seus aspectos organizacionais, financeiros e sociais).

As consideraes anteriores permitem-nos propor uma periodizao do processo de

constituio do Estado do Bem Estar Brasileiro, com os seguintes cortes e caractersticas

temporais:

1930/1964 - Introduo e Expanso Fragmentada

a) 1930/1943 - Introduo

b) 1943/1964 - Expanso fragmentada e seletiva

1964/1985 - Consolidao Institucional e Reestruturao Conservadora

a) 1964/1977 - Consolidao Institucional

b) 1977/1981 - Expanso Massiva

c) 1981/1985 - Reestruturao Conservadora

1985/1988 - Reestruturao Progressista

a) 1985/1988 - Reestruturao progressista ensaios.

b) 1988 - Definio do novo perfil (constituinte)

Vrias observaes devem ser feitas em relao aos critrios utilizados nessa proposta de

periodizao. Em primeiro lugar, os trs grandes cortes (1930, 1964, 1985) levam em conta

NEPP - UNICAMP 22

antes as mudanas no plano do regime poltico e, para 1930 e 1964, as mudanas na forma

do Estado, do que as ocorrncias especficas ao nvel das prprias instituies do

"Welfare". Esse critrio nos parece indispensvel, seja pelo fato de as caractersticas do

regime poltico marcarem fortemente a concepo, a moldagem e o perfil da proteo

social, principalmente no que se refere a seus aspectos mais ou menos universalistas, mais

ou menos assistencialistas; ou, enfim, redistributivistas. Alm, claro, da definio das

relaes entre a poltica social e apoltica econmica (tanto no nvel mais estrutural da

regulao econmica e social, quanto no plano dos modelos de desenvolvimento ou de

ajustamentos da economia).

Em segundo lugar, os critrios considerados para especificar os sub-perodos so bastante

heterogneos, o que, naturalmente, introduz algumas dificuldades. Entretanto, no estgio

atual do trabalho historiogrfico no campo das polticas sociais brasileiras, no foi possvel

superar plenamente este risco. Exemplo de dificuldade o fato de que o sub-perodo

1930/1943 (Introduo) remete basicamente legislao previdenciria e trabalhista,

enquanto que outros sub-perodos, principalmente o da Consolidao Institucional, tm

como referncia o quadro mais geral da ao social do Estado (incluindo, portanto,

educao, sade, habitao, etc...). Como no so estritamente contemporneas as

inovaes ou modificaes de monta das vrias reas ou sub-reas de ao social do

Estado, a opo tende a enfatizar as que parecem mais importantes na organizao e

complementao do ncleo base do "Welfare State".

Tambm as expresses "expanso fragmentada e seletiva" e "expanso massiva",

utilizadas para denominar o modo de crescimento, avano e cobertura da proteo social,

so insuficientes para dar conta da especificidade do movimento em cada uma das sub-

fases. A primeira, obviamente, pensada como fragmentada e seletiva seja porque nem

todas as reas de interveno social do Estado operam plenamente, seja porque a poltica

se dirige a grupos sociais que vo passo a passo sendo incorporados ao sistema

(previdencirio mas tambm a outros equipamentos de consumo coletivo). A segunda -

expanso massiva - diz respeito a um momento de crescimento com caractersticas de

poltica de massas, na qual o acesso amplia-se enormemente, resolvendo pelo primeiro

polo o binmio quantidade x qualidade. O problema de expresses descritivas como essas

que no permitem captar diferenas particulares, quando se sabe que fragmentao,

seletividade, universalismo e ateno massiva podem permear ambos os sub perodos de

NEPP - UNICAMP 23

formas distintas. Por exemplo, a expanso massiva no significa necessariamente

universalizao e, portanto, ruptura com os modos seletivos de crescimento.

Finalmente , h uma dificuldade adicional em relao ao perodo que se abre por volta de

1981. Rigorosamente pensado, este perodo se estende at nossos dias, uma vez que no

ocorreu, de fato, uma reestruturao plena do sistema de polticas sociais brasileiro. A

reestruturao progressista foi, na verdade, iniciada pelas novas definies de direitos

sociais contidas na nova constituio, a ser ainda completada pela legislao

complementar. Entretanto, certo que, no plano das agendas governamentais, a questo

da reestruturao est colocada desde os ltimos anos da dcada dos setenta e, nas

condies da crise econmica acentuada. Mas certo tambm que se pode distinguir

entre as concepes e encaminhamentos de reestruturao ensaiados ainda pelo regime

militar ou pelo governo civil da Nova Repblica - as que denominamos ento de

conservadora e progressista.

Apesar de todas essas ponderaes, a tentativa de periodizao parece-nos til, pelo

menos para apoiar a anlise posterior da morfologia e funcionamento do "Welfare State"

brasileiro, tal como se consolidou no ps-64, Antes de empreend-la, porm, vale a pena

sublinhar caractersticas gerais do padro obedecido no Brasil ao longo das fases de

Introduo e Consolidao.

Como vimos na primeira parte, as tipologias de "Welfare" enfatizam principalmente o

binmio meritocracia - universalismo na orientao das aes sociais do Estado, assim

como os aspectos residuais ou de seletividade com que atingem e/ou incorporam grupos

sociais particulares a seus benefcios. o princpio do mrito, entendido basicamente como

a posio ocupacional e de renda adquirida ao nvel da estrutura produtiva, que constitui a

base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de poltica social. No caso da previdncia

social, esse o princpio vigente desde a fase de Introduo, na fase de Consolidao,

quando se definem outros benefcios e o sistema de fundos sociais, tambm a relao

renda - contribuio - benefcios segue dominante e, nesse sentido, as polticas sociais, na

sua maioria, reproduzem o sistema de desigualdades predominante na sociedade. So

escassos redistributivos e igualitrios, teoricamente presentes to somente no mbito da

educao bsica (obrigatria e gratuita) e no de sade (atendimento de urgncia). Assim, a

inexistncia de mnimos sociais (em natura, renda, servios ou bens) extensivos a todos os

cidados independentemente de sua posio no mercado de trabalho, faz com que, na

NEPP - UNICAMP 24

relao Estado/Mercado, sejam de fato muito frgeis, no Brasil, os mecanismos corretores

que, em princpio, deveriam operar atravs das polticas sociais.

No ser estranho, ento, afirmar ser o padro brasileiro de "Welfare State" do tipo

meritocrtico - particularista, tal como o definiu Titmus. Entretanto, sobre essa base, o

sistema brasileiro adquiriu tambm, ao longo dos anos 70 outras caractersticas

importantes. Dada a moldagem meritocrtica,, de um lado, e a perversa estrutura de

emprego e salrio vigente, de outro, o sistema brasileiro desenvolveu um esquema

assistencial denso, sobreposto e/ou paralelo ao ncleo securitrio (por exemplo os

programas da LBA ou os de distribuio gratuita de alimentos do INAM), esquema que

simultaneamente se refere a grupos especficos - e portanto teoricamente residuais - mas

que termina por se dirigir maior parte da populao assalariada ou no: definida como

critrio de elegibilidade a renda familiar de at dois salrios mnimos; de fato aqueles

programas assistenciais (no-contributivos) por definio referem-se a "grupos de risco" -

crianas, gestantes, nutrizes, idosos - os quais, entretanto, dados os baixos salrios

vigentes, compem a grande maioria da populao.

Dessa forma o aspecto teoricamente suplementar da poltica de assistncia pblica

menos residual, opera antes como substitutivo precrio, certo, de mnimos sociais (no

definidos, no institucionalizados e, por isso mesmo, no garantidos). Obviamente, a

misria, o sub-emprego e o desemprego esto base dessa derivao ulterior do sistema

brasileiro, acentuada, alis, no ps-85, como se sabe. De todo modo, importante assinalar

o fato de que, mais que universalizar-se ou caminhar na direo dos mnimos sociais, o

sistema brasileiro de proteo social avanou na trilha suplementar-se por mecanismos

assistenciais, de corte assistencialista, cujo volume, hoje, parece ser bastante importante

(lembre-se dos programas variados operados pelo FINSOCIAL, FAS, SEAC, etc.) 18

Nas suas relaes com os grupos de interesse e com o sistema poltico, o "Welfare State"

brasileiro tendeu a adquirir, desde a fase de Introduo, conotao corporativista,

meritocrtica - particularista. Mas talvez seja o carter clientelista aquele que mais

fortemente afeta sua dinmica. E isso por vrias e complexas razes. Desde a fase da

introduo, por exemplo, sabe-se das relaes privilegiadas e de condies corporativistas

e clientelsticas, no caso da Previdncia Social, Ministrio do Trabalho e cpulas partidrias,

especialmente do PTB. Rompido este padro no ps-64, outras formas de clientelismo se

inseriram no sistema, afetando a alocao de recursos, o movimento de expanso e, enfim,

18. Para maiores informaes examinar NEPP-UNICAMP Brasil 1985 - Relatrio sobre a situao social do

pas, Ed Unicamp, 1986, 1987. cf.tambm volume referente a 1986.

NEPP - UNICAMP 25

tendendo a feudalizar (sob o domnio de grupos, personalidades e/ou cpulas partidrias)

reas do organismo previdencirio e principalmente a distribuio de benefcios em

perodos eleitorais.

Desde o fim dos anos 70, o crescimento do espao assistencial de polticas sociais somente

veio reforar a dimenso clientelista; a abertura do sistema poltico ps-85, deixou

transparecer com maior nitidez aquela caracterstica. importante lembrar, entretanto, que

o clientelismo no diz respeito to somente ao ncleo da seguridade social: afetou desde

sempre a educao (nas relaes polticas entre as esferas da federao e, ps 64,

principalmente atravs do funcionamento do Conselho Federal de Educao) marcando

tambm o funcionamento do Sistema Nacional de Habitao. Nos setores de educao e

sade, a dimenso corporativista ganhou importncia no passado mais recente,

principalmente devido expresso dos setores profissionais envolvidos no sistema -

professores, mdicos, para-mdicos etc..

certo que tendncias universalizantes - em termos de cobertura e de beneficirios - foram

sendo introduzidas no sistema. No campo da seguridade social, a unificao dos IAPs sob o

INPS, constituiu j um movimento de homogeneizao de benefcios e universalizao de

direitos, pelo menos a todos os assalariados urbanos formalmente inseridos no mercado de

trabalho. Em relao poltica de sade, desde o fim dos anos 70, via medicina

previdenciria, abre-se o atendimento de urgncia a toda populao. No caso da educao,

o nvel bsico obrigatrio e gratuito consta j da primeira constituio republicana e a

extenso da obrigatoriedade para oito anos de educao bsica, na dcada de 70 amplia

esse "direito" da cidadania (sabe-se que baixa a efetiva cobertura nesse ciclo,

principalmente aps a primeira srie, que apresenta taxas de evaso em relao a segunda

da ordem de 50%). Entretanto estas tendncias universalizantes longe esto, ainda, de

conferir ao sistema brasileiro caractersticas do tipo "institucional-redistributivo".

Feitas estas observaes sumrias, possvel elaborar o quadro morfolgico (apresentado

em anexo) do "Welfafre State" no Brasil, tal como se manifestou a partir dos anos 70.

Seguindo a Jens Alber 19, tomamos como objetivos polares a redistribuio, de um lado, e a

manuteno da estrutura de oportunidades, de outro; no outro sentido assinala-se o carter

pblico ou privado da oferta de bens e servios sociais. Uma avaliao rigorosa deste

quadro envolveria um esforo de quantificao (de recursos, servios oferecidos,

19. Albert, Jens - "Politiche Sociale e Benessere nella Republica Federale Tedesca: un Bilancio", in: Ferreira, M.

- "Lo Stato del Benessere: Una crisi senza uscita ?", Le Monnier, Firenze, 1981.

NEPP - UNICAMP 26

beneficirios, etc) impossvel de ser aqui realizado. Mas desde logo possvel observar

que, tal como montado o sistema, a maior igualdade, no sentido de uma redistribuio

vertical da renda (atravs das polticas sociais), no constitui objetivo prioritrio: o nvel

mnimo a todos oferecidos igualmente bastante minguado, o que se torna mais grave

quando se sabe ser bastante frgil o mecanismo redistributivo interno ao esquema de

transferncias sociais.

Em princpio o objetivo primeiro do sistema tenderia a ser, no mbito da seguridade social, a

proteo do Status j adquirido pelo trabalhador contra os riscos do declnio social (presente

ou futuro). Mas tambm aqui, seja pela forma de financiamento do sistema , pelas

iniquidades que abriga, seja finalmente pelos baixos valores dos benefcios e aviltamento

histrico das aposentadorias e penses, mesmo este objetivo dificilmente atingido.

A essas caractersticas morfolgicas somam-se outras, de corte dinmico, referidas aos

modos de funcionamento do sistema e que foram adquiridas no perodo de Consolidao

Institucional, sob a gide do autoritarismo. A elas nos dedicamos agora.

possvel identificar os princpios de organizao do sistema brasileiro de proteo social,

tal como foram definidos e cristalizados na fase de Consolidao, respondendo desde

ento, dinamicamente, pela reproduo do sistema. Vejamos:

2.1. A Extrema Centralizao Poltica e Financeira no Nvel Federal das Aes Sociais

do Governo

indiscutvel que a centralizao do poder de decises e dos controles financeiros no

governo federal assumiu propores sem precedentes. De um lado, a centralizao

"desapropia" os estados e municpios dos instrumentos de interveno social em trs

sentidos: ao concentrar recursos financeiros no executivo federal; ao estabelecer normas

gerais aplicveis s polticas sociais; e ao submeter a aplicao de fundos federais s

decises da Unio, evitando sempre qualquer tipo de "repasse automtico" de recursos. Por

outro lado, dentro do Executivo federal, h uma reduo relativa da ao social da

administrao direta e sua substituio por grandes complexos organizacionais (BNH,

SINPAS, etc) ou ento por organismos da administrao indireta, as empresas estatais, as

fundaes, as autarquias.

NEPP - UNICAMP 27

2.2. Uma Formidvel Fragmentao Institucional

A outra face da centralizao foi a multiplicao de diferentes formas de organismos

pblicos, tais como institutos, fundaes e principalmente empresas pblicas. Tal sorte de

descentralizao provocou conseqncias desastrosas para o perfil organizacional do

aparelho social do Estado:

- a burocratizao excessiva

- o bloqueio formulao e implantao de planos gerais para cada setor da poltica social

nacional

- a ausncia de mecanismos pblicos de controle, abrindo assim espao para o livre

movimento dos interesses privados no aparelho de Estado

- a incrvel superposio de programas e de clientelas, como expresso da desintegrao

institucional

2.3. A Excluso da Participao Social e Poltica da Populao nos Processos de

Deciso

O movimento de centralizao e de fragmentao de tipo burocrtico e autoritrio suprimiu

ou evitou a participao de sindicatos, partidos e movimentos sociais, tanto onde havia

anteriormente tal tradio quanto nos novos setores, tecnocraticamente concebidos e

geridos. Tambm as diretrizes bsicas das polticas sociais no foram objetos de discusso

no parlamento. Dessa forma, estiveram suprimidos todos os mecanismos de controle

pblico, levando o sistema de proteo social a apresentar no incio dos anos 80 todas as

formas de desordem institucional, desorganizao administrativa, fraudes, corrupo.

2.4. O Princpio do Autofinanciamento do Investimento Social

Esse princpio, alm de ter significado a criao de fundos financeiros especficos para cada

setor, representou tambm a submisso do gasto social a critrios econmicos e financeiros

NEPP - UNICAMP 28

de rentabilidade privada para a alocao de recursos. Exemplo disso foram as "prioridades"

do BNH, privilegiando habitao em detrimento de saneamento e a habitao para a classe

mdia em prejuzo da habitao popular.

2.5. O Princpio da Privatizao

Uma regra de ouro passou a dirigir as polticas sociais, traduzindo o princpio do

autofinanciamento: os usurios devem pagar pelo que recebem. No limite, essa regra

desemboca na privatizao dos servios sociais que tem diferentes aspectos:

- a abertura de espao para a penetrao dos interesses privados no aparelho de Estado,

atravs de grupos de presso, "lobbies", etc;

- uma forma de articulao bastante estruturada entre o aparelho de Estado e o setor

privado produtor de servios (como os hospitais) ou fornecedor de "produtos sociais" (como

as construtoras). Pode-se dizer, portanto, que se estabelece uma diviso de trabalho entre

o Estado e o setor privado: o Estado encarrega-se da produo de bens ou da distribuio

de servios;

- a diminuio da participao relativa do Estado nos setores de educao e de sade e o

correlato crescimento da participao do setor privado na oferta desses servios.

2.6. O Uso Clientelstico da Mquina do Estado

Em decorrncia de vrios destes princpios, em particular da quase total ausncia de

controles pblicos, o comportamento clientelista do governo pode deixar sua marca no

modo de funcionamento do sistema. Seja sob as formas tpicas da poltica de favores

levada a cabo sob o regime militar, seja mais claramente sob o regime civil ps-85, o certo

que o uso clientelista do aparelho social tem sido constante, constituindo para governos,

partidos, personalidades, inestimvel recurso de poder.

Foram estes os princpios que estiveram base da consolidao do Welfare State no Brasil

e que tm marcado seu funcionamento desde ento. Por isso mesmo, no causa nenhuma

estranheza o volume de distores que vm se acumulando naquele sistema.

NEPP - UNICAMP 29

Em primeiro lugar, a questo da natureza extremamente regressiva do financiamento do

gasto social. No que diz respeito aos recursos de origem fiscal mobilizados para a rea

social, estes tm adquirido, atravs do tempo, um carter bastante residual: tanto o Estado

gasta diretamente uma proporo relativamente pequena do que arrecada com impostos,

quanto este gasto constitui frao desprezvel no conjunto do dispndio social. Os outros

recursos - contribuies sociais, fundos patrimoniais e fundos/contribuies de empresas -

uma vez definidos como uma relao salrio (ou folha salarial) e contribuio oneram

fundamentalmente os assalariados e, em geral os de mais baixa renda ou operam como se

fossem impostos indiretos, sendo repassados aos preos e arcados, ento, pelo conjunto

dos consumidores.

Um outro aspecto a comentar o burocratismo excessivo que tem caracterizado a mquina

social pblica, respondendo por parte significativa dos desacertos da poltica social nacional,

em particular a ineficincia, ineficcia e, de foram exagerada, o seu alto custo,

abocanhando a parte do leo dos recursos.

Dadas todas as caractersticas que aqui foram lembradas, entende-se porque o Brasil

chega, nos meados da dcada de 80 naquela situao de gastar na rea social quase como

um pas desenvolvido (18,3 % do PIB), apresentando entretanto resultados to

desanimadores quando os do mundo subdesenvolvido 20.

Essas abservaes ajudam a esclarecer o carter meritocrtico - particularista do "Welfare

State" nacional 21. Na verdade a interveno social do Estado est fundada na capacidade

contributiva do trabalhador, sancionando aquilo que podemos chamar de distribuio

primria da renda. Assim, por exemplo, a extenso da rede de gua e esgoto somente

foram feitas quando os estados e municpios puderam servir os emprstimos contratados

junto ao ex-BNH, cobrando dos usurios tarifas realistas. Os emprstimos concedidos para

a construo de habitaes populares, realizados com recursos basicamente do FGTS

(Fundo de Garantia por Tempo de Servio) requereram sempre um valor da prestao

compatvel com os custos do BNH e dos agentes financeiros, o que tendeu a resultar uma

taxa de juros reais em torno dos 10% ao ano, responsvel por um altssimo ndice de

insolvncia entre os muturios de baixa renda, relativamente to poucos. As tarifas dos

servios de transportes coletivos urbanos deveriam remunerar os investimentos privados; os

estudantes universitrios ao no encontrar vagas na rede pblica, passam a arcar com

20. Cf. Banco Mundial - "Brasil, Report of the Social Expenditure Review Mission", October 20, 1987, mimeo.21. Liana Aureliano colaborou no desenvolvimento da argumentao que segue.

NEPP - UNICAMP 30

mensalidades na rede privada compatveis com o investimento em educao; os hospitais

privados, operando como qualquer aplicao de capital, passaram a responder por 70% dos

atos mdicos. Nesse quadro, como j dissemos, o gasto pblico financiado por sistemas

regressivos, no desempenha nenhum papel redistributivo que pudesse alterar a

distribuio primria da renda.

As conhecidas distores do nosso Estado de Bem Estar Social tornam-se mais inteligveis

quando postas no seu efetivo quadro de fundo, isto , o caminho conservador de

"progresso" social trilhado pelo capitalismo brasileiro. Com isto estamos querendo dizer que:

- o desenvolvimento econmico rpido provocou uma acelerada e profunda transformao

da estrutura social;

- essa transformao traduz-se em transformao na estrutura de emprego, que se

expressa socialmente em um processo de mobilidade social ascendente;

- mas por outro lado, vigoram baixos salrios para amplos contingentes de trabalhadores,

ao mesmo tempo em que milhes permanecem sub-empregados nas cidades ou

interinamente marginalizados no campo.

O processo social assume, portanto, a forma de mobilidade com misria absoluta de ampla

parcela da populao, de mobilidade com desigualdade extrema. O progresso social entre

ns realiza-se quase que preenchendo integralmente os requisitos da "forma ideal" de

desenvolvimento social do capitalismo, a concorrncia sem travas entre homens livres, que

seleciona os "mais capazes" e inibe a integrao e incorporao de amplas camadas da

populao.

Ora, essa situao inteiramente distinta do quadro histrico do "Welfare State" dos pases

desenvolvidos. Como se sabe, as polticas sociais de bem-estar social surgem

simultaneamente a uma situao de pleno emprego que, acompanhava de uma subida

persistente do salrio real, eleva os nveis de vida da esmagadora maioria da populao.

Aqui no, para a grande maioria, os salrios so baixos e para uma parte expressiva no h

empregos regulares. Vrias so as conseqncias dessas nossas especificidades:

- a prpria base contributiva (o salrio) "per capita" relativamente estreita, se tomarmos a

rea da seguridade social. Conseqentemente, a qualidade dos servios afetada e os

benefcios so necessariamente insuficientes para as finalidades a que se destinam;

NEPP - UNICAMP 31

- a poltica tende a se "assistencializar" e os programas assistenciais voltados para o

combate misria ficam "sobrecarregados" por terem de enfrentar as carncias de

praticamente um tero da populao;

- os outros teros, mesmo empregados e recebendo regularmente salrios, necessitam da

assistncia do Estado para assegurar uma vida digna. Por isto mesmo a prpria definio

da poltica assistencial fica ento prejudicada, exigindo outra base conceitual.

- nesse quadro, recorrentemente os recursos tornam-se parcos para suportar as tarefas

ampliadas da poltica assistencial e para complementar os benefcios de base contributiva

(previdncia, sade, etc )

O capitalismo brasileiro assinala um caminho conservador de edificao do "Welfare State"

e, atravs de todas as distores que examinamos, especifica-o praticamente negando o

bem-estar prometido pelo progresso econmico.

3. O "WELFARE STATE" BRASILEIRO EM PERSPECTIVA

Ns no vamos nos estender, neste trabalho, no exame das relaes limitadas e

insuficientes do "Welfare State" no Brasil, dos resultados medocres, tributrios de todas

aquelas caractersticas morfolgicas e estruturais, daquelas dimenses ou princpio de

operao que acabamos de assinalar. Gostaria, sim, de refletir sobre o sentido das

mudanas que tem sido observadas no seu comportamento para, a partir delas, avaliar as

possibilidades de conviver, nas prximas dcadas, com um padro mais eqitativo de

desenvolvimento.

Devemos reconhecer, de partida, que a realidade do Estado de Bem Estar Social brasileiro,

como todas as realidades sociais, no imvel, imutvel. Move-se quando entra em crise,

por exemplo, isto , quando perde a possibilidade de se reproduzir segundo seus princpios

estruturadores. Movimenta-se quando, nessas circunstncias, alguns de seus pilares

caractersticos so alterados, seja no plano do seu financiamento, seja no que se refere a

suas dimenses organizacionais e de operao. Que estes movimentos signifiquem

transformao, que expressem tendncias mais profundas de reestruturao, no temos

dvida. A dificuldade est em, mesmo em meio a seu curso, identificarmos o sentido, as

NEPP - UNICAMP 32

caractersticas e, se quisermos, o perfil futuro projetado pelas mudanas. Vai nessa direo

o esforo que realizamos nesta terceira parte.

Desde o fim da dcada de 70, mas principalmente nos anos 80, o Estado Social brasileiro

vem passando por transformaes. Sem nenhuma dvida, a crise econmica acelerou este

processo, dadas as restries mais gerais que impe nos planos do emprego e da renda,

assim como suas implicaes sobre o financiamento do setor pblico em geral, e das

polticas sociais em particular. Tambm a gesto conservadora da crise, no incio da

dcada, deve ter contribudo para acentuar este movimento. Mas foi sobretudo a crise do

regime autoritrio e o processo de democratizao que mais fortemente determinaram a

mudana.

Na rea social, como j dissemos. alguns ensaios de reestruturao tem incio j no fim da

dcada passada, sem que contudo uma radical alterao nos princpios gestores do

"Welfare" tenha se processado (propostas de alteraes na poltica de sade; medidas

encaminhadas no financiamento da Previdncia em 81; etc ). Alguns governos estaduais de

oposio, eleitos em 1982, levaram avante, com algum sucesso, certas prticas inovadoras,

principalmente nas reas da sade, programas de alimentao e nutrio, habitao

popular, etc.

Aps 85, com o governo da nova repblica, tambm so feitas tentativas de transformao

do padro de poltica social, sem que entretanto se tenha logrado muito sucesso nisso 22.

Mais recentemente, transformaes de qualidade foram decididas na constituinte e

possivelmente, com a nova Constituio, sejam sagrados novos princpios de uma poltica

social mais justa.

Mesmo sem transformaes radicais, sem modificaes suficientemente significativas

a

22. A respeito do projeto de estratgia e reestruturao do sistema de polticas sociais da nova repblica, do

seu escopo, planos, sucessos e insucessos, ver Draibe, Snia M. "Notas (desanimadas) sobre a polticasocial da Nova Repblica", 1986, mimeo, trabalho apresentado a X Reunio Anual da ANPOCS, Campos doJordo.

NEPP - UNICAMP 33

ponto de apontarem para um novo padro de poltica social, alteraes vem se

processando, seja na concepo, seja no plano institucional, seja ao nvel de operao do

sistema. So mltiplas e de natureza distintas as razes imediatas que impulsionam tais

mudanas. So tambm, no plano da ideologia, bem diferentes do modo de pensar,

conceber e executar alteraes que, enquanto teses, so aparentemente comuns a

conservadores, liberais ou progressistas. Entretanto, se examinarmos toda a dcada,

podemos identificar novas caractersticas que vem se impondo no campo das polticas

sociais e que, a nosso ver expressam tendncias mais profundas de transformaes,

possivelmente aquelas as quais se assentam, efetivamente as alternativas e perspectivas

futuras do Estado de Bem Estar Social no Brasil. Novas caractersticas, por sua vez, que

esto presentes no Brasil, so entretanto, mais gerais e vem se manifestando, de um modo

ou de outro, na maior parte dos "Welfare States" do mundo ocidental.

J bastante conhecidas, tais inovaes que aqui valorizamos se processam

fundamentalmente em trs nveis:

A) o poltico institucional; B) o social, ou melhor dizendo, o da sociabilidade implicada nas

polticas sociais e C) finalmente, o das relaes entre o Estado, o setor privado lucrativo e o

setor privado no-lucrativo. Vejamos cada um deles na produo e na oferta de bens e

servios sociais.

A - No plano poltico institucional, a forte tendncia que se manifesta a da

descentralizao poltico-administrativa, com suas fortes vertentes de municipalismo e de

localismo. As formas locais, municipais, descentralizadas e de conceber o espao poltico e

institucional das polticas sociais talvez constitua uma das mais fortes posies do iderio

ideolgico progressista e tem sido, na maior parte das vezes, associadas aos processos de

democratizao. Principalmente no Brasil e em muitos pases da regio latino-americana

recm egressos de regimes autoritrios centralizadores. Por natureza, a tese da

descentralizao parece ter amalgamado densas e variadas expectativas, desde os

tradicionais argumentos da democratizao da vida poltica at, no caso das polticas

sociais, a de maior aproximao entre decises, demandas e demandantes. A verdade

que estas teses e tendncias de descentralizao tem se apresentado em quase todo o

mundo, provocando mesmo um questionamento particular sobre o futuro do Estado social:

de fato, estaria ocorrendo uma "municipalizao" do "Welfare State".

certo que nem sempre descentralizar, municipalizar ou "localizar" significa imediatamente

democratizar: no apenas a descentralizao no constitui monoplio dos processos

NEPP - UNICAMP 34

democratizantes, como processos descentralizados podem abrir espao a outras formas de

arbitrariedade, ou de comportamentos polticos autoritrios. Tambm sabido que a

descentralizao de responsabilidades e encargos sem os correspondentes recursos to

somente mais uma forma arbitrria de reduzir o gasto, mesmo quando apresentada sob o

eufemismo do desmonte. Por outro lado, at a combinao do forte centralismo poltico x

alto grau de democracia, rara, no contudo inexistente, como confirma a Frana, e ento

a descentralizao, nestes casos, dever estar respondendo a outras demandas alm de

mais democracia. inegvel, entretanto, que no plano poltico - institucional, a

descentralizao constituiu talvez a mais forte tendncia de reordenamento das polticas

sociais. No Brasil, alm de ter sido forte bandeira de luta dos reformadores (radicais ou

moderados), assinala tambm o sentido do movimento de mudanas que j vem se

verificando, por exemplo, na poltica de sade, nos programas de merenda escolar, em

programas assistenciais, etc; recentemente referendado pela constituinte.

B - Pensando no que chamamos a sociabilidade bsica das p