3 1（70）行政程序法與案例解析

第三單元

公務相關法規與實務

委任公務人員晉升薦任官等訓練

3-1-2

課程講義

行政程序法與案例解析

課程目標

本課程之目標，係為使受訓學員瞭解行政程序法之重點，包括行政

程序法之適用範圍、依法行政之相關原理原則、行政程序之當事人、行

政程序之進行（程序之開始、公正程序之維持及行政調查之正當程序）、

管轄權限及行政協助、送達、當事人參與行政程序之權利、行政處分、

行政契約、法規命令及行政規則、行政計畫、行政指導與陳情等。

此外，為與其他課程之配合及區隔，行政程序法之第一章總則之第7

節資訊公開中第44條及第45條，已在民國94年12月28日刪除，另外公布

政府資訊公開法，屬「政府資訊公開法與案例解析」之範圍；其餘部分，

仍屬本課程內容之實質範圍。

學習能力指標

本課程著重現行公務環境中行政程序法之具體規定內容分析及實務

見解檢討，期待經由理論與實務之結合，讓學員結訓後能實際運用在其

工作領域，尤其經由案例互動式討論之檢討過程，學習認識及培養行政

程序法實際運用於公權力措施之足夠能力。

具體而言，為使公務員妥適運用行政程序法，除案例解析之實務問

題以外，在課程內容部分，更融入相當比例之實務見解，並斟酌介紹未

來立法修正方向，供作掌握時勢脈動之參考及指標。

課程重點摘要

行政程序法（以下簡稱本法）之立法目的，係使行政行為遵循公正、


3-1-3

公開與民主之正當程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高

行政效能，增進人民對行政之信賴。本法同時具有行政實體法與程序法

之法典化功能，且兼備實體正義與程序正義之實現。

「行政程序」，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法

規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之

程序（本法第2條第1項）。

法定類型之行政行為，本法以行政處分、行政契約、法規命令與行

政規則、行政計畫、行政指導及陳情為例。而非行政行為之程序機制，

例如，訴訟中所為法律上意見之陳述或訴訟程序中言詞辯論期日之訂

定，則無本法之適用。

至於「行政機關」，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表

示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。而受託行使公權力

之個人或團體，於委託範圍內，則視為行政機關（本法第2條第2項及第3

項）。

本法所定之行政行為，除行政契約以外，第92條、第150條、第159

條、第163條、第165條及第168條，分別對行政處分、法規命令與行政規

則、行政計畫、行政指導及陳情加以定義。

本課程介紹行政程序法中在公務上常見之規範內容，並進行個案分

析，以便學員於實務運用。


3-1-4

課程講義

壹、行政程序法之適用範圍

一、原則

本法第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律

另有規定外，應依本法規定為之。」因此，本法為普通法之性

質，如其他法律就同一事項另有特別規定者，自應優先予以適

用。

二、除外規定

（一）機關

本法第3條第2項規定，不適用本法之程序規定，包

括下列機關之行政行為︰（1）各級民意機關；（2）司

法機關；（3）監察機關。

此3種機關，應屬列舉規定之性質。

本項機關除外之規定，僅限不適用本法之「程序」

規定，蓋該等機關本身已有法律規定，例如，監察法、

立法院職權行使法等，且亦得自訂程序之相關規定；然

而，若該等機關無程序機制之相關規定，從人民程序保

障之觀點而言，似不應當然排除適用本法之程序規定。

至於該機關所為之行政行為，仍應適用本法之「實

體」規定，蓋彼等機關既然作成行政行為，則屬實質意

義行政之範圍內。

（二）事項

本法第3條第3項規定：「下列事項，不適用本法之

程序規定。」此種例外不適用本法之事項，應屬列舉規

定之性質，且應限制在符合立法目的之必要範圍內，包


3-1-5

括：

1.有關外交行為、軍事行為或國家安全保障事項之行

為。

2.外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。

3.刑事案件犯罪偵查程序。

4.犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為

之行為。

5.有關私權爭執之行政裁決程序。

6.學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。

7.對公務員所為之人事行政行為。

8.考試院有關考選命題及評分之行為。

前述事項，須依個案判斷其排除適用之必要性，且

僅限不適用本法之「程序」規定。蓋彼等事項本身經常

已有法律規定，例如，刑事訴訟法、監獄行刑法、典試

法等，或基於特殊性無法按既定程序規範進行。

惟前揭各事項，若屬本法行政行為之類型，則不排

除適用本法「實體」規定之可能。

貳、依法行政之相關原理原則

依法行政原則，係支配法治國家立法權與行政權關係之基本原

則，本法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

其中，所謂「法律」，為行政行為之法源，依其存在形式，得

分為成文法源與不成文法源。成文法源，包括憲法、法律與命令等；

不成文法源，包括習慣法、行政先例、司法院解釋、法院判決、判


3-1-6

課程講義

例與決議等。

所謂「一般法律原則」，包括依法行政原則及本法第5條至第10

條舉例之法律原則等，說明如下：

一、依法行政原則

（一）法律優位原則

法律優位（或「優越」）原則，係消極之依法行政

原則，指所有之行政行為均不得牴觸法律，對全部行政

行為均適用。

此原則亦涉及法規範之位階關係，即下位階之法規

（子法）不得牴觸上位階之法規（母法），且下位階之

法規係以上位階之法規為法源，而上位階之法規則係作

為下位階法規之規範審查基準。

例如，憲法第171條第1項規定：「法律與憲法牴觸

者，無效。」第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸

者，無效。」中央法規標準法第11條亦規定：「法律不

得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定

之命令不得牴觸上級機關之命令。」因此，憲法位階最

高；法律位階次之；命令位階最低，即表徵法律優位原

則。

此外，關於中央與地方法規之關係，地方制度法第

30條規定：「（第1項）自治條例與憲法、法律或基於

法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無

效。（第2項）自治規則與憲法、法律、基於法律授權

之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例


3-1-7

牴觸者，無效。（第3項）委辦規則與憲法、法律、中

央法令牴觸者，無效。（第4項）第1項及第2項發生牴

觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府

予以函告。第3項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函

告無效。（第5項）自治法規與憲法、法律、基於法律

授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治

條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」

（二）法律保留原則

法律保留原則，係積極之依法行政原則，指應有法律

為依據才得為行政行為，惟並非所有之行政行為均適用。

至於，針對何種事項應以何種規範層級加以規定，

稱為「法律保留之層級」。就此，釋字第443號解釋指

出，並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之

保障，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之

輕重而容許合理之差異。區分如下：

憲法保留事項，例如，關於人民身體之自由，憲法

第8條規定較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項

者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制。

絕對法律保留事項，係國會保留之範圍。例如，剝

奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定

主義，於符合憲法第23條之條件下，應由國會制定（形

式意義）法律之方式為之。

相對法律保留事項，指涉及人民其他自由權利之限

制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發


3-1-8

課程講義

布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。

此外，關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較

限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，

應有法律或法律授權之命令為依據之必要。

非屬法律保留事項，指僅屬執行法律之細節性、技

術性次要事項，得由主管機關（基於職權）發布命令為

必要之規範，惟其內容不能牴觸法律或增加法律所無之

限制。

二、明確性原則

本法第5條規定，行政行為之內容應明確。

所謂明確性之要求，依據釋字第432號解釋：「法律明確

性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立

法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個

案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而

為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用

抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，

並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」包

括：（1）理解可能性（意義並非難以理解）；（2）預見可能

性（受規範者所得預見）；（3）審查可能性（可經由司法審

查加以確認）。

行政行為之內容，若可經由整體處分意旨或解釋而知之

者，即尚非不明確。惟行政行為若欠明確，例如主管機關以醫

療機構虛偽申報醫療費用為由，對該醫療機構科處罰鍰，但並

未記載醫療費用之金額，僅謂「其金額由本局核算另案通知」，


3-1-9

則該罰鍰處分內容即有欠明確，應予撤銷。

三、平等原則

本法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差

別待遇。」係表徵平等原則在行政法上之適用。

平等原則，係支配國家各部門職權行使之原則，指相同之

事件應為相同之處理（等則等之），不同之事件則應為不同之

處理（不等則不等之），除有合理正當之事由外，否則不得為

差別待遇。

平等原則，並非絕對、機械之形式上平等，係保障人民在

法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自

得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟

酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置。

行政機關為達成公行政任務，不論依公法形式或私法形式

之行政行為，給予人民利益或課予負擔，均應遵守平等原則之

要求。

四、比例原則

本法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、

採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的

之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所

造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

比例原則可分為：

（一）適合性原則

或稱「適當性原則」、「合目的性原則」，係指國

家採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的


3-1-10

課程講義

之達成，並且為正確之手段，亦即在目的與手段關係上

必須是適當的。

（二）必要性原則

或稱「最小侵害原則」，係指在有數種達成相同目

的之手段之前提下，應選擇其中對當事人侵害最小之手

段為之。

（三）狹義比例原則

係指手段與目的之間要成比例，不能為達成很小之

目的，而造成人民過大損害。國家所採取行為對人民權

利侵害越深，則該行為所欲維護目的必須更重要，否則

手段與所追求之目的，即不成比例而違法。

五、誠實信用原則

本法第8條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之。

例如，釋字第370號解釋指出，評定註冊之商標為近似而無效，

涉及註冊之信賴利益，應依誠實及信用方法為之。

誠實信用原則，是公法與私法所共通之基本原理，在當事

人雙方間具體之公法關係中，也如同私法關係，適用誠實信用

原則，故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實

信用之方法為之，且人民就公法權利之行使或防禦，亦應適用

誠實信用原則。

六、信賴保護原則

法治國原則重視人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信

用原則之遵守，而人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法

律自應予以適當保障，此係信賴保護之法理基礎。故本法第8


3-1-11

條規定，行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而第1條亦

規定，保障人民權益，增進人民對行政之信賴，係行政程序法

之立法目的。

值得保護之信賴，應具備三要件：（1）信賴基礎：行政

機關必須有令人民信賴之行政行為；（2）信賴表現：須人民

因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，而信賴基礎與信賴表現

間有因果關係；（3）信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。

信賴基礎之類型，包括：（1）抽象信賴基礎，例如，法

規命令、行政規則；（2）具體信賴基礎，例如，行政處分等。

惟若行政機關未為任何行政行為，行政機關即無於其後為變更

或變更之標的，且人民亦無從據以產生信賴而安排具體生活關

係或經濟活動，自亦無主張信賴保護之可言。

依本法第8條規定主張信賴保護原則者，原則上，須該人

民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害。故信

賴保護之標的，必以受處分人實體法上之「利益」為限；若為

實體法上之「不利益」，自非信賴保護原則所保護之標的（釋

字第525號解釋）。此外，人民因信賴法規廢止或修改前依強

制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受

保護（釋字第529號解釋）。

此外，本法第119條與訴願法第80條第2項規定，行政處分

受益人有左列情形之一者，其信賴不值得保護：（1）以詐欺、

脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者；（2）對重要

事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料

或陳述而作成行政處分者；（3）明知行政處分違法或因重大


3-1-12

課程講義

過失而不知者。

關於保障信賴利益之方式，係應針對人民利益所受之損

害，採取合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕損

害，以符憲法保障人民權利意旨。

七、注意當事人利益原則

注意當事人利益原則，係行政機關就該管行政程序，應於

當事人有利及不利之情形，一律注意（本法第9條）。

違背本條規定之行政行為，係屬違法，故行政機關為處分

或其他行政行為前，自應於當事人有利及不利之情形，一律注

意，並斟酌其全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經

驗法則認定事實，如為當事人不利之處分，應將其得心證之理

由完整告知當事人，始符合本法所揭示之公正、公開與民主原

則及增進人民對行政之信賴之立法目的。

八、合法裁量原則

本法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定

之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政機關行使裁量

權時，並非完全自由無受限制，而是必須在不逾越法定之裁量

範圍，遵循法規授權之目的，斟酌情形，選擇合乎目的之決定，

否則該裁量瑕疵將構成違法。

關於裁量瑕疵之種類：（1）裁量逾越：指裁量逾越法規

範授權之外部界限，包括：①憲法；②人權最高價值：即人性

尊嚴；③規定行政行為成立之法律：例如本法、行政罰法；④

具體對該個別行政行為適用之特別法：例如就業服務法第66

條第1項規定為10倍至20倍之罰鍰，若主管機關裁處25倍之罰


3-1-13

鍰即屬於「裁量逾越」；（2）裁量濫用：即行政機關在裁量

界限內，其行政行為違反法律授權之目的、一般法律原則或納

入與本案事件無關之衡量因素，上述「法律授權之目的」、「一

般法律原則」（例如誠信原則、比例原則、平等原則等）、「事

件相關之衡量因素」等即構成行政裁量之「內部界限」；（3）

裁量怠惰，包括：①行政機關故意不行使其裁量權；②行政機

關誤認自己無裁量權而未行使裁量；③行政機關已行使其裁量

權，但並未認清事實之裁量基礎或對重要事實並未確實掌握。

例如，廢棄物清理法規定對於違規任意丟棄家庭廢棄物者，應

處新臺幣1,200至6,000元以下之罰鍰，惟主管機關卻不問違規

情節輕重，一律科處6,000元罰鍰，即消極不行使裁量權，而

屬裁量怠惰。

參、行政程序之當事人

所謂當事人，指在行政程序關係上享有權利義務之自然人、法

人、團體或機關，係相對於主導行政程序之行政機關。

一、當事人之範圍

判斷當事人，並非依據實體法上之法律地位，而是依據程

序法上之形式要件，如甲提出申請符合法規之形式要件，行政

機關依法應對甲開始行政程序，則甲即為當事人，至其申請在

實體法上有無理由（有無請求權）則非所問。

當事人，指「申請人及申請之相對人、行政機關所為行政

處分之相對人、與行政機關締結行政契約之相對人、行政機關

實施行政指導之相對人、對行政機關陳情之人、其他依本法規


3-1-14

課程講義

定參加行政程序之人」（本法第20條）。

因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政

機關「得」依職權或依申請，通知其參加為當事人（本法第23

條）。

二、當事人能力

指得參與行政程序成為當事人之法定資格，包括自然人、

法人、非法人之團體設有代表人或管理人者、行政機關及其他

依法律規定得為權利義務之主體者，均有行政程序之當事人能

力（本法第21條）。

三、行為能力

指得有效從事或接受行政程序行為，或委任代理人從事或

接受行政程序行為之資格。

自然人，為依民法規定有行為能力之自然人；法人、非法

人之團體，由其代表人或管理人為行政程序行為；行政機關，

由首長或其代理人或授權之人為行政程序行為；其他法律另有

規定者，依其規定；外國人，依其本國法律無行政程序之行為

能力，而依中華民國法律有行政程序之行為能力者，視為有行

政程序之行為能力（本法第22條第1項、第3項）。

無行政程序行為能力者，應由其法定代理人代為行政程序

行為（本法第22條第2項）。

肆、行政程序之進行

一、程序之開始

行政程序之開始，係由行政機關依職權定之。因此，係採


3-1-15

職權進行原則。但是，依本法或其他法規之規定有開始行政程

序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限（本

法第34條）。

當事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定外，

得以書面或言詞為之。以言詞為申請者，受理之行政機關應作

成紀錄，經向申請人朗讀或使閱覽，確認其內容無誤後由其簽

名或蓋章（本法第35條）。

二、公正程序之維持

（一）迴避制度

本法規定有自行迴避、申請迴避及命令迴避：

1.自行迴避

公務員有以下情形之一者，應自行迴避：（1）

本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內

之姻親或曾有此關係者為事件之當事人；（2）本人

或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人

或共同義務人之關係；（3）現為或曾為該事件當事

人之代理人、輔佐人；（4）於該事件，曾為證人、

鑑定人（本法第32條）。

2.申請迴避

公務員有前述法定情形而不自行迴避者，或有具

體事實足認其執行職務有偏頗之虞，當事人得向公務

員所屬機關申請迴避，但應舉其原因及事實，並應為

適當之釋明；被申請迴避之公務員，對於該申請得提

出意見書。當事人不服行政機關之駁回決定者，得於


3-1-16

課程講義

5日內提請上級機關覆決，受理機關除有正當理由

外，應於10日內為適當之處置。被申請迴避之公務員

在其所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定

前，應停止行政程序。但有急迫情形，仍應為必要處

置（本法第33條第1項至第4項）。

3.命令迴避

公務員有應自行迴避之情形而不自行迴避者，雖

當事人未申請迴避，該公務員所屬機關應依職權命其

迴避（本法第33條第5項）。

（二）禁止程序外接觸

公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不

得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。公

務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸

時，應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公

開。前項接觸非以書面為之者，應作成書面紀錄，載明

接觸對象、時間、地點及內容（本法第47條）。

三、行政調查之正當程序

行政作為決定之合目的性及適當性，均應建構在正確之基

礎事實上，始具其實質之合法性。行政機關欲認知該事實之存

在與否及事實狀態，有進行相關資訊蒐集之必要，本法規定係

以行政機關職權調查為原則，不受當事人主張之拘束，對當事

人有利及不利事項應一律注意（本法第36條），必要時得據實

製作書面紀錄（本法第38條），通知相關之人陳述意見（本法

第39條），就專業事項，行政機關得選定適當之人為鑑定（本


3-1-17

法第41條）。行政機關實施調查後，應斟酌全部陳述與調查事

實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其

決定及理由告知當事人（本法第43條）。

伍、管轄權、權限移轉與行政協助

一、管轄權

行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之；

而管轄權非依法規不得設定或變更（本法第11條第1項及第5

項）。

關於管轄事項之變更，本法第11條第2項至第4項規定：

「（第2項）行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行

政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織

法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更

管轄之事項。（第3項）行政機關經裁併者，前項公告得僅由組

織法規變更後之管轄機關為之。（第4項）前2項公告事項，自

公告之日起算至第3日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定

有生效日期者，依其規定。」

二、權限移轉

權限移轉之方式，得區分為委任與委託，說明如下：

（一）委任

行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下

級機關執行之。前述情形，應將委任事項及法規依據公

告之，並刊登政府公報或新聞紙（本法第15條第1項及

第3項）。


3-1-18

課程講義

（二）委託

權限之委託，依其受託者，得區分如下：

1.不相隸屬之行政機關

行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之

一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。前述情

形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公

報或新聞紙（本法第15條第2項及第3項）。

2.民間團體或個人—行政委託制度

行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間

團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依

據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。第1項委託所

需費用，除另有約定外，由行政機關支付之（本法第

16條）。

三、行政協助

行政協助，指基於行政一體之機能，行政機關於執行本身

之職務時，得向無隸屬關係之其他機關請求提供行政上之協

助。其係就行政機關管轄權事項所為之規定，而機關間暫時性

及個案性之職務協助行為，不涉及權限之移轉。

陸、送達

一、送達原則

送達，除法規另有規定外，由行政機關依職權為之，故採

職權送達為原則。

二、送達機關


3-1-19

（一）自行送達

原則上，送達由行政機關自行送達。而文書由行政

機關自行送達者，以其承辦人員或辦理送達事務人員為

送達人。

至於行政機關之文書，依法規以電報交換、電傳文

件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達。

（二）郵政送達

送達由行政機關交由郵政機關送達，稱為郵政送

達。

由郵政機關送達者，原則上，以一般郵遞方式為

之。但是，文書內容對人民權利義務有重大影響者，應

為掛號，蓋得作為憑證，以杜爭議。

文書由行政機關交郵政機關送達者，以郵務人員為

送達人。

（三）囑託送達

囑託送達之類型，依送達之地點與人員，區分為外

國或境外之送達與特定對象之送達。

此外，囑託送達之類型，亦得依受囑託者之身分，

區分為機關送達與公務員送達。受囑託之機關或公務

員，經通知已為送達或不能為送達者，行政機關應將通

知書附卷。

1.外國或境外之送達—地點

於外國或境外為送達者，應囑託該國管轄機關或

駐在該國之中華民國使領館或其他機構、團體為之。


3-1-20

課程講義

至於不能依前述規定為送達者，得將應送達之文

書交郵政機關以雙掛號發送，以為送達，並將掛號回

執附卷。

2.特定對象之送達—人員

對於駐在外國之中華民國大使、公使、領事或其

他駐外人員為送達者，「應」囑託外交部為之；而於

有治外法權人之住居所或事務所為送達者，則係「得」

囑託外交部為之。

對於在軍隊或軍艦服役之軍人為送達者，「應」

囑託該管軍事機關或長官為之。

對於在監所人為送達者，「應」囑託該監所長

官為之。

三、應受送達人

（一）本人

送達，原則上，應向受送達人本人送達。

於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付

與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接

收郵件人員。但是，前述人員與應受送達人在該行政程

序上利害關係相反者，則不適用之。

例如，應受送達人所住社區設有管理員，而郵政機

關之郵差將該決定書交付管理員，發生合法送達之效

力，至該管理員何時將文書轉交應受送達人，對已生之

送達效力不受影響。

（二）代理人


3-1-21

對於無行政程序之行為能力人為送達者，應向其法

定代理人為之。法定代理人有2人以上者，送達得僅向

其中之1人為之。

此外，行政程序之代理人受送達之權限未受限制

者，送達應向該代理人為之。但是，行政機關認為必要

時，得送達於當事人本人。

（三）無行為能力人

無行政程序之行為能力人為行政程序之行為，未向

行政機關陳明其法定代理人者，於補正前，行政機關得

向該無行為能力人為送達。

（四）代表人或管理人

對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其

代表人或管理人為之。代表人或管理人有2人以上者，

送達得僅向其中之1人為之。

不過，應注意其他法令之規定，例如，股份有限公

司之新任董事長，係自其就任後生效力，並非經改選即

生效，故應經主管機關准予變更登記後，始生效力。

對於在中華民國有事務所或營業所之外國法人或

團體為送達者，應向其在中華民國之代表人或管理人為

之。代表人或管理人有2人以上者，送達得僅向其中之1

人為之。

（五）第三人

送達係由當事人向行政機關申請對第三人為之

者，行政機關應將已為送達或不能送達之事由，通知當


3-1-22

課程講義

事人。

（六）不特定人

行政機關對於不特定人之送達，得以公告或刊登政

府公報或新聞紙代替之。

（七）送達代收人

當事人或代理人經指定送達代收人，向行政機關陳

明者，應向該代收人為送達。

郵寄方式向行政機關提出者，以交郵地無住居所、

事務所及營業所者，行政機關得命其於一定期間內，指

定送達代收人。

如不於前述期間指定送達代收人並陳明者，行政機

關得將應送達之文書，註明該當事人或代理人之住居

所、事務所或營業所，交付郵政機關掛號發送，並以交

付文書時，視為送達時。

四、送達方式與送達處所

（一）直接送達

送達，原則上，採直接送達之方式，於應受送達人

之住居所、事務所或營業所為之。但是，在行政機關辦

公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。

對於機關、法人、非法人團體之代表人或管理人為

送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但

是，必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。

例如，農會為法人，應向其營業所送達行政處分

書，而非向其會員代表、理事、監事及總幹事送達。


3-1-23

此外，應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為

送達。

（二）補充送達

於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付

與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接

收郵件人員。

（三）留置送達

應受送達人或其同居人、受雇人、接收郵件人員無

正當理由拒絕收領文書時，本法第73條第3項規定，得

將文書留置於應送達處所，以為送達。

此時，若有張貼原處分文書之現場照片，得作為送

達證明。

（四）寄存送達

送達，不能依直接送達、補充送達與留置送達規定

為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，

並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、

事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉

交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。

前述情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於

送達地之郵政機關。

此外，寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存3

個月。

（五）公示送達

1.類型


3-1-24

課程講義

（1）申請公示送達

對於當事人之送達，行政機關得依申請，

准為公示送達之情形，包括：應為送達之處

所不明；於有治外法權人之住居所或事務所

為送達而無效；於外國或境外為送達，不能

依第86條之規定辦理或預知雖依該規定辦理而

無效。

（2）職權公示送達

職權公示送達之情形，區分如下：

有第78條第1項所列各款之情形，而無人為公

示送達之申請者，行政機關為避免行政程序

遲延，認為有必要時，得依職權命為公示送

達。

當事人變更其送達之處所而不向行政機關陳

明，致有第78條第1項之情形者，行政機關得

依職權命為公示送達。

此外，依第78條規定為公示送達後，對於

同一當事人仍應為公示送達者，依職權為之。

2.文書處理

公示送達，應由行政機關保管送達之文書，而於

行政機關公告欄黏貼公告，告知應受送達人得隨時領

取；並得由行政機關將文書或其節本刊登政府公報或

新聞紙。

此外，為公示送達者，行政機關應製作記載該事


3-1-25

由及年、月、日、時之證書附卷。

3.效力

公示送達之生效時點，區分如下：

公示送達自第80條規定公告之日起，其刊登政府公

報或新聞紙者，自最後刊登之日起，經20日發生效

力。

於依第78條第1項第3款為公示送達者，經60日發生

效力。

第79條之公示送達，自黏貼公告欄翌日起發生效

力。

五、送達證書與送達時間

（一）送達證書

1.已送達

送達人因證明之必要，得製作送達證書，記載事

項，包括：（1）交送達之機關；（2）應受送達人；

（3）應送達文書之名稱；（4）送達處所、日期及時

間；（5）送達方法。

送達證書，應由送達人簽名，其得判斷是否逾越

法定期限。

除電子傳達方式之送達外，送達證書應由收領人

簽名或蓋章；如拒絕或不能簽名或蓋章者，送達人應

記明其事由。

送達證書，應提出於行政機關附卷。

2.不能送達


3-1-26

課程講義

不能為送達者，送達人亦應製作記載該事由之報

告書，提出於行政機關附卷，並繳回應送達之文書。

（二）送達時間

送達，除第68條第1項規定交付郵政機關或依第2

項之規定辦理者外，不得於星期日或其他休息日或日出

前、日沒後為之。但是，應受送達人不拒絕收領者，不

在此限。

柒、參與行政程序之權利

參與行政程序，包括閱覽卷宗、聽證及陳述意見之權利。閱覽

卷宗係指為確保在行政程序中，得作有利於自己主張，要求閱覽與

本身案件有關卷宗之權利；聽證是一種公開及言詞辯論之正式程

序，具有加強溝通、促進參與、提高效能、防止行政機關專斷等功

能；陳述意見是指行政機關於作成侵害人民權益之處分前，當事人

有要求陳述意見之權利，行政機關則有義務給予陳述意見之機會。

一、閱覽卷宗

本法第46條規定申請閱覽卷宗請求權，係屬行政程序中

「當事人或利害關係人」之「個案資訊公開」，與政府資訊公

開法基於「人民有知的權利」中之「一般性資訊公開」制度有

別。

為能使人民瞭解程序進行之情形，掌握案情資料，主張或

維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複

印或攝影有關資料或卷宗之權利，此為武器平等原則之落實，

使人民與政府間資訊地位平衡。依本法第46條第1項規定，當


3-1-27

事人或利害關係人就其主張或為維護其法律上利益之必要事

項，得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷

宗，解釋上，其閱覽範圍似不限於本案或相關之他案卷宗，然

為維護第三人之權益或基於公益等特殊原因，仍得予以限制，

故第2項即規定得拒絕之情形，包括：（1）行政決定前之擬稿

或其他準備作業文件；（2）涉及國防、軍事、外交及一般公務

機密，依法規規定有保密之必要者；（3）涉及個人隱私、職業

秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者；（4）有侵害第

三人權利之虞者；（5）有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或

其他公共利益之職務正常進行之虞者。其中（2）及（3）中無

保密必要之部分，自仍應准許閱覽（同條第3項）。而當事人對

其自身相關事項之記載，發現有誤，為免該錯誤影響行政機關

之判斷，而致受不利益，同條第4項並賦予更正請求權，惟應

檢具相關事實證明之。

閱覽權屬程序權利，如當事人或利害關係人提出請求遭行

政機關拒絕時，依本法第174條規定，僅得於對實體決定聲明

不服時一併聲明之，不得單獨提起訴願。

二、聽證

本法對於聽證程序係採公開且具言詞辯論模式之正式程

序。聽證之主要功能在藉由程序發現真實，確保行政機關作成

公正決定，保障並實現當事人權利，同時建立現代行政在人民

與機關間基本信賴關係。藉由聽證程序，當事人之意見與觀點

成為闡明事實之重要手段，尤其在裁決時，使行政機關免於作

出有瑕疵之行為，並讓不同之利益衝突在程序中經由辯論、妥


3-1-28

課程講義

協而得以消解，增加人民對行政機關之信賴。

個別行政行為須踐行正式程序之聽證程序者，分為二類：

（1）行政處分：本法第107條規定行政機關應舉行聽證之情形

有二，即法規明文規定應舉行聽證者及行政機關認為有舉行聽

證之必要者；（2）法規命令：行政機關訂定法規命令，得依職

權舉行聽證。行政機關依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞

紙公告（本法第155條、第156條）。

由於聽證程序係正式而嚴謹之程序，故在現行實務上，經

由聽證程序作成行政處分或訂定法規命令之情形，尚屬極少數

情形，且多屬重大事項。其中明定應舉行聽證者，例如公民投

票法第10條規定，公民投票提案經審核完成符合規定者，審議

委員會應於10日內舉行聽證。放射性物料管理法第8條規定，

核子原料、核子燃料生產或貯存設施之興建，應向主管機關提

出申請，主管機關應舉行聽證。而得舉行聽證之情形，例如再

生能源發展條例第9條規定，審定再生能源發電設備生產電能

之躉購費率及其計算公式，必要時得依行政程序法舉辦聽證會

後公告之。

本法關於聽證之規定，係規定於第54條至第66條，茲簡要

敘述其規定如下：

（一）通知及程序之進行

1.預留相當期間以書面通知及記載相關事項

聽證前應以書面就聽證事由與依據、當事人姓名

或名稱、聽證之期日及場所、聽證之主要程序、缺席

聽證之處理等事項，通知當事人及已知之利害關係


3-1-29

人，必要時，於政府公報或以其他適當方法公告之；

聽證日期及場所之決定，應視事件之性質預留相當期

間，便利當事人或其代理人參與（本法第55條）。若

行政機關有正當理由，固得依職權或當事人申請而變

更聽證期日或場所，仍應依前述程序為通知及公告

（本法第56條）。

2.聽證主持人職權及公正裁決原則

為維持聽證程序進行及秩序掌握之順暢，聽證應

有主持人，因聽證為行政決定作成前之準備程序，為

行政作為之一部分，故其主持人宜由熟稔個別行政專

業，且具調和各方意見能力之專家擔任。本法第57

條規定，係由行政機關首長或其指定人員為主持人，

必要時，並得由律師、相關專業人員或其他熟諳法令

之人員在場協助之，以協助法律爭議點之釐清及專業

資訊之適時提供。

依同法第62條規定，主持人行使詢問權、委託調

查權、許可發言權、秩序維護權、許可陳述權、繼續

聽證決定權、中止聽證權及其他為順利進行聽證所必

要之措施等職權時，應本中立公正立場主持聽證。

3.預備聽證及聽證程序順序

行政機關為使聽證順利進行，認為必要時，得就

議定聽證程序之進行、釐清爭點、提出有關文書及證

據、變更聽證之期日、場所與主持人等事項，於聽證

期日前，舉行預備聽證（本法第58條第1項、第2項）。


3-1-30

課程講義

聽證以主持人說明案由為始。當事人於聽證時，

得陳述意見、提出證據，經主持人同意後，並得發問。

主持人認當事人意見業經充分陳述，而事件已達可為

決定之程度者，應即終結聽證。然於聽證終結後，決

定作成前，行政機關認為必要時，得再為聽證（本法

第60條、第61條、第65條、第66條）。

4.依聽證作成行政處分之通知

依聽證程序作成之行政處分，應以書面為之，並

通知當事人（本法第108條第2項）。

（二）言詞進行原則

聽證，除法律另有規定外，應公開以言詞為之；惟

在公開顯然有違背公益之虞，或公開對當事人利益有造

成重大損害之虞者，得決定全部或一部不公開（本法第

59條）。

（三）聽證紀錄

聽證紀錄為行政機關作成決定之重要依據，故本法

第64條第1項規定，聽證應作成聽證紀錄並為必要記載

事項。其記錄方法，除傳統書面記載外，得以錄音、錄

影輔助之（同條第2項至第5項）。預備聽證程序，亦應

作成紀錄（本法第58條第3項）。

（四）聽證效果

行政機關作成經聽證之行政處分時，除依本法第43

條規定外，並應斟酌全部聽證之結果，但法規明定應依

聽證紀錄作成處分者，從其規定，該行政處分應以書面


3-1-31

為之，並通知當事人（本法第108條）。經聽證之行政

處分，不服者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程

序（本法第109條）。

（五）聽證與公聽

聽證與公聽均為行政機關於作成行為時，廣泛蒐集

意見之程序，惟聽證依本法有法定程序及法效果之拘

束，屬嚴謹之法定程序，而現行法制中，規定較多之公

聽，雖趨近於簡式聽證，卻因無明確之法定程序及不具

拘束力，不及聽證嚴謹。而於建構正當程序法制時，究

應採公聽或聽證，立法者固然具形成空間，然依前述規

範密度層次觀之，涉及人民權利義務之人數、廣度、深

度較深者，自然應採聽證程序，惟因聽證程序具正式程

序、較強之拘束力等性質，及程序繁瑣、費時，現行法

制多避之唯恐不及，反失其立法之原意，為兼顧人民權

益保障及行政效率，法務部行政程序法修法專案小組已

針對此現象，研擬修正本法增列公聽之相關規定。

三、陳述意見

陳述意見係指特定當事人就案情有關之事實及法律等問

題陳述意見，行政機關負有聽取陳述之義務，可使行政機關免

於專斷。依本法之規定，於在一定條件下，原則上應給予陳述

意見之機會，其方式得以言詞或書面為之。而在行政程序中，

行政機關將作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，為

確保當事人之正當權利，除屬法定之例外情形（本法第103

條），或法規另有規定（本法第102條但書）及已依第39條規定


3-1-32

課程講義

通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，均應賦予陳述

意見權。

得不給予陳述意見之機會，係規定於本法第103條。行政

機關之行政決定有下列情形之一即得不提供陳述意見機會：

（1）大量作成同種類之處分；（2）情況急迫，如予陳述意見

之機會，顯然違背公益者；（3）受法定期間之限制，如予陳述

意見之機會，顯然不能遵行者；（4）行政強制執行時所採取之

各種處置；（5）行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認

者；（6）限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先

聽取相對人意見之必要者；（7）相對人於提起訴願前依法律應

向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者；

（8）為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律

所為保全或限制出境之處分等。若行政機關仍給予陳述意見機

會，對相對人之權益保障，自屬更為完備。

惟對於（2）、（3）、（5）、（6）、（8）等情形，行政機關應

於行政決定作成時或作成後，於行政處分或適當之通知中負理

由之說明義務，並於嗣後之行政爭訟程序中負舉證責任，否則

行政機關恣意認定有前述事項，將實質地剝奪人民之陳述權。

因此，若行政機關怠於上述說明，解釋上，應認為該行政處分

係有瑕疵，而得撤銷之。

（一）陳述意見方法之通知

1.書面通知或公告

行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行

政處分前，給予相對人陳述意見之機會時，應以書面


3-1-33

記載下列事項通知相對人，必要時並公告之：（1）

相對人及其住居所、事務所或營業所；（2）將為限

制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依

據；（3）應於陳述書上記載事實上及法律上陳述；

（4）提出陳述書之期限及不提出之效果；（5）其他

必要事項等事項（本法第104條第1項）。依該條項之

規定，前述應通知之對象，固以行政處分之相對人為

限，惟同法第105條第2項尚規定，利害關係人亦得提

出陳述書，是依體系解釋方法觀之，若行政機關已得

確知利害關係人並得為通知，即有通知義務，或併予

公告通知之必要。

2.言詞通知

前述情形，行政機關若得以言詞通知相對人，得

以言詞為之，然亦應作成紀錄，並向相對人朗讀或使

閱覽後簽名或蓋章，以使其確認通知之內容無誤。通

知之內容，自應同上所述；其拒絕簽名或蓋章者，應

記明其事由，以避免日後行政機關證明其程序合法性

之舉證困難（本法第104條第2項）。

（二）意見陳述方法

1.書面陳述

行政處分之相對人或利害關係人原則上應以書

面之陳述書為之者，且應於陳述書上為事實上及法律

上陳述（本法第105條第1項、第2項）。

2.言詞陳述


3-1-34

課程講義

以言詞陳述意見者，行政機關應作成紀錄，經向

陳述人朗讀或使閱覽確認其內容無誤後，由陳述人簽

名或蓋章；其拒絕簽名或蓋章者，應記明其事由。陳

述人對紀錄有異議者，應更正之（本法第106條第2

項、第3項）。

（三）逾期陳述之效果

不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會，

即發生失權效（本法第105條第3項），惟此所謂之期間，

應係指於經合法通知或經公告後之一定合理期間內，悖

此，其行政處分作成程序仍非無瑕疵。

（四）陳述意見程序瑕疵之補正

依法應給予意見陳述之行政處分作成程序，漏未給

予該陳述機會，得因事後給予而補正（本法第114條第1

項第3款），此為程序瑕疵之自我治療，非得作為行政

機關怠於依法行政之藉口。因此，公務員惡意不給予事

前陳述機會，得否因事後之補正而完全治癒其程序瑕

疵，實有待研究。前述補正程序亦非無限制，依同條第

2項規定，視該行政處分得否提起訴願而有別，得提起

訴願者，僅得於訴願程序終結前為之，若得不經訴願程

序即得提起行政訴訟者，則僅得於向行政法院起訴前為

之，以建立行政機關自省及保障人民權益保障之衡平。

若當事人因補正行為致未能於法定期間聲明不服者，其

期間之遲誤應視為不可歸責於當事人之事由，其回復原

狀期間自該瑕疵補正時起算（同條第3項）。


3-1-35

四、聽證、公聽、陳述意見之區別

類型

比較點

聽證

公聽

陳述意見

辦理依據

本法第107條、

第155條。

個別法規有明

定時（註1）。

個別法規有明

定時（註2）。

本法第39條、第

102條。

個別法規有明定

時（註3）。

程序

言詞辯論之正

式程序，依本法

第 54條至第 66

條規定辦理。

屬非正式程序

。除法規明定

外，無法定程

序。

依本法第104條至

第106條規定。

蒐集意見之範圍廣泛蒐集意見廣泛蒐集意見特定事件之當事

人

救濟程序經濟

依本法第109條

規定，免除訴願

及其先行程序。

無無

目前實務

因法定程序較

嚴謹，法規明定

舉行聽證或依

職權舉行情形

漸少。

因無法定程序

要遵守，法規

規定公聽或依

職權舉行情形

漸多。

依本法第103條規

定得不予陳述意

見，惟基於正當法

律程序之觀念，行

政機關仍有部分

予以陳述意見。

註1：例如公民投票法、放射性物料管理法、再生能源發展條例、低

放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例等。

註2：例如文化資產保存法、環境影響評估法、產業創新條例等。

註3：例如入出國及移民法、公務人員任用法、公平交易法、公務人

員考績法等。


3-1-36

課程講義

捌、行政處分

一、行政處分之意義

本法第92條第1項定義行政處分為行政機關就公法上具體

事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果

之單方行政行為。行政處分在一般日常生活經常發生，例如申

請建築執照，建管機關同意或不同意之表示；稅捐稽徵機關核

發補繳綜合所得稅之通知；對違規超速所開之罰單等。

又第92條第2項另規定一般處分為：「前項決定或措施之相

對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處

分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、

廢止或其一般使用者，亦同。」一般處分之情形，例如發生大

地震或土石流，不適合居住之危險地區，行政機關所作限期搬

遷之公告。該公告雖未指明特定的個人，惟指明一定村里等行

政區域之居民，應限期搬遷，實際居住於該範圍者，縱未設籍

於該地，亦受該處分之拘束。

由以上定義，可見行政處分具有下列要素：

（一）公權力主體（行政機關）所為

作成行政處分之主體係行政機關，其須依法具有對

外作成該行政處分之地位，始得以其名義為之，不得以

一般機關之內部單位為作成行政處分之具名。例如不許

可籌設某私立大學，應以教育部名義行文，不得逕以該

部承辦單位高教司之名義為之。

（二）屬公法事件

行政處分係就「公法事件」所為之決定，例如不許


3-1-37

可建築、補稅等。但所謂公法事件，並非就其法律效果

而言，而是就事件本身而論，故縱會發生私法效果，如

係公法事件，亦構成行政處分。例如相鄰兩地因土地界

址有爭議，經地籍主管機關作成地籍測量之結果，屬行

政處分，但其結果對私有土地所有權面積多寡則產生私

法效果。

（三）特定或可得特定之具體事件（具體行政處分、一般處分）

所謂特定具體事件，亦即事件的個案性，包括「人

的要素」、「事的要素」須具體或至少可得確定，此為

區分行政處分與法規命令及行政規則之重要標準。後者

係抽象之規定，普遍適用於一般之人。

一般處分概念，在本法第92條第2項規定，已於前

揭行政處分之意義中予以說明。

（四）作成行政決定或其他公權力措施

係指行政機關對人民直接依據法規所作的公法上

之意思表示，所謂「行政決定」亦屬公權力措施之一種

型態，其形式包括「處分」、「下命」、「裁決」、「確

認」、「核准」、「認許」、「許可」等，例如具體作

出補稅處分、免職處分、核准設置加油站等之表示；其

他公權力措施，例如交通警察所作行進或禁止通行之手

勢，不遵守者，其法律效果則依道路交通管理處罰條例

規定。

（五）對外發生法律效果

行政機關之公權力決定或措施，對受處分者產生法


3-1-38

課程講義

律效果，要以送達或使其知悉或公告之方式，對外為

之。對行政主體外之人之權利與義務關係有時亦會發生

規制作用，從而產生創設、變更或消滅各該法律關係之

效果者，例如某電信事業擬結合相關之網路音樂事業，

經行政院公平交易委員會認為其結合後，整體經濟利益

大於限制企業競爭之不利益，同意其結合，則產生創設

之法律關係。

（六）直接發生法律效果

法律效果之「直接性」，取決於何種行政行為或措

施具有直接「規制性」，係以該行為是否產生法律地位

變動之結果為判斷，例如申請解除限制出境行政程序

中，對委任某代理人之否准，尚未終局發生對申請出境

行為是否解除之直接法律效果。

直接發生法律效果此項特徵主要是與不發生法律

效果之「單純事實行為」相區隔，如修築道路、興建公

園或對外所作報導、勸告、建議、呼籲等。

換言之，行政機關之行為「間接」發生法律效果，

或根本不發生使相對之人民權利義務直接產生變動，即

非行政處分。

（七）單方行為

所謂單方行為係指行政處分之作成非以相對人之

請求或同意為必要，行政機關得本於法定職權，以行政

處分發生片面之拘束效力，即不須相對人民之同意即會

發生直接法律效果之行為。但行政機關之單方行為非常


3-1-39

多樣，除行政契約外，幾乎所有的行政作用皆屬單方行

為，包括法規命令及行政規則之制定、行政指導之實

施、確定計畫之裁決等，並非指行政機關之單方行為即

屬行政處分。

二、行政處分之效力

行政處分何時發生效力，依本法第110條規定，如果為書

面送達則自送達相對人及已知之利害關係人起；如為書面以外

之行政處分，則自依其「知悉」內容時生效。就行政處分效力

之種類，依學理之分析，略有：

（一）存續力

存續力又可分為形式存續力及實質存續力。前者指

行政處分不能再行爭執，對當事人而言，可稱為不可爭

力，對行政機關而言，可稱為不可變力。亦即，非有違

法或情事變更之情形，不得任意撤銷或廢止，故亦有稱

之不可撤銷性。而所為實質存續力係指行政處分之內容

對相對人、關係人及原處分機關具有拘束之效力，但應

注意者，行政處分並非如法院之判決，行政處分係不具

有實質確定力，蓋依本法第117條、第128條規定，違法

之行政處分，其原機關或上級機關可加以撤銷，或受

處分人或利害關係人得申請程序重新開始，其無實質確

定力可言，故稱之為存續力。

如申請建築執照者，經主管機關審核認該建築物所

在地為限建地區，不予核發建築執照，經申請人提起訴

願及行政訴訟均被駁回，該申請人不得再行爭執，行政


3-1-40

課程講義

機關亦受拘束，可謂具有形式及實質存續力；惟倘該機

關之上級機關認原機關誤認該建築物所在地為限建地

區，原不予核發建築執照之認定係屬違法，依本法第117

條規定，得將該行政處分予以撤銷。

（二）確認效力與構成要件效力

所謂構成要件效力係指行政處分具有確定一定事

實及發生法律效果之作用，而該事實及法律效果成為其

他法律行為之構成要件。又所謂確認效力係指行政處分

作為其他法律行為之構成要件而具有事實確認之效力。

例如個人確定欠稅在新臺幣100萬元以上者，依稅

捐稽徵法第24條規定，由財政部函請內政部入出國及移

民署限制其出境。其中確定欠稅100萬元以上，即屬限

制出境的構成要件，財政部之函文可謂其已確認欠稅

100萬元以上之效力。

（三）執行力

通常係指下命之行政處分，例如命令補稅、徵兵處

分等，若當事人不履行其公法上之義務，則須另為行政

執行，始能完成行政處分之效力。形成處分及確認處分

則無執行之問題可言。

然下命之行政處分並不待行政救濟程序確定後，始

發生執行力，依訴願法第93條及行政訴訟法第116條規

定，提起訴願或行政訴訟，除非法律有特別規定外，不

停止原處分之執行。


3-1-41

三、行政處分之附款

行政處分之附款係對於行政處分效力調整，依本法第93

條第1項規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附

款。無裁量權者，以法律明文規定或為確保行政處分法定要件

之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」其容許性

係建立在裁量處分或法律有明文容許為限。例如建築法第67

條規定，主管建築機關對於建築工程施工方法或施工設備，發

生激烈振動或噪音及灰塵散播，有妨礙附近之安全或安寧者，

得令其作必要之措施或限制其作業時間。行政處分之附款，其

目的乃在為確保行政處分法定要件之履行，若非如此，將構成

不當聯結。

而為行政便捷有效率，行政處分得加附款，其附款之種類

包括附期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權、保留負擔

之事後追加或變更等類型，以求儘快作成行政處分之決定，避

免延而不決（本法第93條、第94條）。

茲分別舉例簡要說明附款之情形：

（一）期限：例如許可外國人入境所附之居留期限，其附款為

期限。

（二）條件：許可聘僱外籍勞工從事重大工程之建設，於該工

程完成時，該勞工應即出境，重大工程完工時之附款，

即為條件。

（三）負擔：如許可開設工廠，惟要求該工廠之排放廢水，不

得影響附近之農作物生長。

（四）保留廢止請求權：例如許可設立工廠，附加如有影響附


3-1-42

課程講義

近農作物生長時，將予以廢止設立許可。

（五）保留負擔之事後追加或變更：例如許可設立工廠，附加

如有影響附近農作物生長時，應裝設改善廢水之設施，

並經檢驗合格。

四、行政處分之陳述意見及聽證

作成行政處分依前述對相對人會產生存續力、確認效力、

構成要件效力或執行力，應給予相對人陳述意見之機會，此種

陳述意見包括言詞陳述、書面陳述或辦理聽證（本法第102條

至第107條）。已於前述當事人參與原則中予以說明，不再贅

述。須特別注意應予陳述意見，未予陳述意見之法律效果，及

相關之補正規定（本法第114條）。又不服經聽證作成之行政處

分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序（本法第109

條），也就是可以直接提起行政訴訟，係本於訴訟經濟原則所

作之規定。

五、行政處分之瑕疵

（一）合法行政處分

合法行政處分，係屬公法行為，除須先具備行政處

分要素外，另須作成之機關有作成該行政處分之職權，

作成之程序及方式符合相關規定，且該處分之內容合

法、確定、可能，並符合行政之目的。

（二）瑕疵行政處分

行政處分作成後可能產生瑕疵之情形，依違法性程

度主要可區分為無效（本法第111條）、得撤銷（本法

第117條、第118條）或更正之情形，行政處分未經撤銷、


3-1-43

廢止或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在（本法

第110條第3項）。以下依瑕疵程度及其法律效果分別予

以說明：

1.無效行政處分

指行政處分有重大明顯瑕疵，無待行政機關或當

事人申請宣告其失效，自始、當然、確定不生效力。

本法第111條臚列6類無效行政處分之情形，包括：

「一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以

證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均

屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪

者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經

授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權

限者。」

另於同條明定一概括條款，以揭示無效行政處分

特性，係具有重大明顯瑕疵情形，即「其他具有重大

明顯瑕疵者」。

2.得更正之行政處分

係指行政處分瑕疵輕微，係因誤寫誤算等顯然錯

誤所造成之書面行政處分，行政機關得依職權或當事

人之申請，附記於原處分書或作成更正書，不影響行

政處分之效力（本法第101條）。例如受處分人「王

小明」誤繕為「王小月」，或罰鍰金額「三千二百元」

誤繕為「三百二十元」等情形。

3.得撤銷之行政處分


3-1-44

課程講義

係指行政處分違法，惟其瑕疵未達重大明顯之無

效行政處分程度，亦非屬輕微得以更正為之，故行政

機關依當事人之請求或依職權作成撤銷之行政處

分。在行政機關作成瑕疵行政處分中，此種情形屬較

常發生者。例如對欠稅金額計算錯誤，至對個人欠稅

確定未達100萬元者，仍限制其出境，即屬違法行政

處分，當事人得申請對該處分予以撤銷。

行政處分之撤銷，原則上溯及既往失其效力，但

為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之

機關得另定失其效力之日期（本法第118條）。並應

注意信賴保護（本法第118條至第121條、第126條）

及對不當得利之返還義務（本法第127條）。

行政處分撤銷時應審酌法則如下：（1）就行政

機關而言：係以「依法行政」之角度，即公益原則；

（2）就行政處分相對人權利保障而言：係以「信賴

保護」之角度考量，其信賴保護之內容須以大法官釋

字第525號、第589號及第605號等解釋意旨及本法第

119條規定意旨為依據。

信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權

力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於

授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變

更亦有其適用。受規範對象如因法規施行而產生信賴

基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀

上具體表現之行為，因信賴而生之實體法上利益受損


3-1-45

害且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保

障。應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條

款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。

六、行政處分之廢止

係針對合法行政處分為之。前述無效行政處分、對行政處

分所作之更正、撤銷，則係指違法行政處分。針對合法授益處

分，若符合本法第123條規定，得由原處分機關依職權為全部

或一部之廢止，惟「廢止」時應審酌行政處分相對人既得利益

之信賴是否值得被保護。

七、公法上請求權之時效

本法第131條第1項規定公法上之請求權，於請求權人為行

政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請

求權人於人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消

滅。例如行政機關對廠商追繳未依法定比率聘僱原住民之就業

代金，如逾5年期限之部分，則不得追繳。

公法上請求權，依本法第131條第2項規定，因時效完成而

當然消滅。即時效完成時，不待當事人主張，權利即行消滅。

關於時效中斷及如何重行計算，本法第132條至第134條已有明

定。

玖、行政契約

一、意義與類型

行政契約係指以行政法上法律關係為契約標的，而發生、

變更或消滅行政法上權利或義務之書面。其類型如下：


3-1-46

課程講義

和解契約

隸屬契約

行政契約雙務契約

對等契約

行政契約，依契約標的（內容）判斷締約當事人間是否事

實上處於對等關係或上下隸屬關係，得區分為對等契約與隸屬

（不對等）契約。例如，釋字第533號解釋指出，為擔保特約

醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務，以及協助中央

健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合約中訂定中央健康

保險局得為履約必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民健康

保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰

鍰之權限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地

位。因此，此項合約具有隸屬關係行政契約之性質。

至於行政契約之法定類型，本法第136條規定和解契約，

第137條規定雙務契約，兩者係行政機關與人民締結之行政契

約，為避免人民處於不利地位，均將其歸類為隸屬契約之範

圍，亦同受本法規範內容之拘束。

除本法第136條和解契約及第137條雙務契約之規定與第

149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」

以外，第138條至第140條規定為行政契約之特別要件。

二、隸屬契約

隸屬契約，係締約當事人間事實上處於上下隸屬（不對等）

之關係，而行政機關得與本欲對之為行政處分之相對人訂立行


3-1-47

政契約，以代替行政處分。就此，本法第136條規定：「……締

結行政契約，以代替行政處分」。

（一）和解契約

1.功能

隸屬關係之和解契約，係基於調查事實或法律關

係之困難，由雙方互相讓步而締結行政契約，以代替

行政處分，促使行政程序之效率與經濟。

2.要件

本法第136條規定：「行政機關對於行政處分所

依據之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定

者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和

解，締結行政契約，以代替行政處分。」其要件如下：

（1）事實或法律關係不明確

對於行政處分所依據之事實或法律關係，

係客觀上存在且不明確，而非僅主觀上之臆測

或假設。

（2）依職權調查仍不能確定

事實或法律關係之不明確，經依職權調查

仍不能確定。基於行政程序效率與經濟之考

量，所謂「職權調查仍不能確定」，應指行政機

關已盡法定之調查責任，特別係符合本法第1

章第6節「調查事實及證據」（第36條至第43條）

之規定，或欲完全明確事實或法律關係必須耗

損過度之行政成本時。


3-1-48

課程講義

（3）有效達成行政目的

和解契約之締結，須能有效達成行政目

的。蓋代替行政處分之行政契約，與被代替之

行政處分間，應有相同或類似之行政目的，僅

因在事實或法律關係經依職權調查仍不能確定

之不明確狀態下，若貿然直接以行政處分為

之，恐造成後續因行政處分本身瑕疵所延伸之

救濟程序之耗損，而更不利於行政目的之有效

達成。

（4）得與人民和解

行政機關是否與人民和解，係行政機關之

裁量權，而對於行政機關和解之提出，人民亦

有表示意見之權利。

（二）雙務契約

1.功能

隸屬關係之雙務契約，亦稱互易契約或交換契

約，釋字第348號解釋指出，行政機關基於其法定職

權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之

前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給

付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而

成立行政契約關係。

其功能，例如，有關機關為解決公立醫療機構醫

師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人

才，教育部發布「國立陽明醫學院醫學系公費學生待


3-1-49

遇及畢業後分發服務實施要點」，作為處理是項業務

之依據。該要點係為確保自願享受公費待遇之學生，

於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服

務，以解決上述困難，達成行政目的所必要。

2.要件

本法第137條第1項規定：「行政機關與人民締結

行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規

定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途；二、人

民之給付有助於行政機關執行其職務；三、人民之給

付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關

聯。」其要件如下：

（1）行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務

釋字第348號解釋指出，國立陽明醫學院醫

學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要

點，係作為與自願接受公費醫學教育學生，訂

立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學

生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利

益，因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分

發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未

期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等

相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾

越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所

訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃

因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之


3-1-50

課程講義

所致。

而行政機關是否與人民締結互負對待給付

義務之行政契約，係行政機關之裁量權，雙方

當事人履行契約上之義務，釋字第348號解釋指

出，應本誠信原則。

至於行政處分之作成，行政機關無裁量權

時，本法第137條第2項規定，代替該（羈束）

行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依

第93條第1項規定得為附款者為限，即以法律有

明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而

以該要件為附款內容者為限。

（2）契約中應約定人民給付之特定用途

本法第137條第3項規定，契約應載明人民

給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意

旨。因此，用途應具有特定性與明確性。

（3）人民之給付有助於行政機關執行其職務

行政機關與人民締結互負給付義務行政契

約，係因人民之給付有助於行政機關執行其職

務，即為達成特定之行政上目的。而為有助於

達成特定行政目的，行政機關經常在契約內容

訂定履約條款，訂約當事人均有履行契約之義

務。

（4）人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有

正當合理之關聯


3-1-51

釋字第348號解釋楊建華與吳庚大法官之

協同意見書指出，公法上之定型化契約，人民

僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主

體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合

理，不得使人民負不相當之對待給付義務。

3.爭訟解決

例如，中央健康保險局依其組織法規係國家機

關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療

服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險

特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提

供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進

公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性

質。

締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭

訟事件，釋字第533號解釋指出，依行政訴訟法第2

條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法

提起行政訴訟。」及第8條第1項：「人民與中央或地

方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作

成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付

訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」之規定，

應循行政爭訟途徑尋求救濟。

三、對等契約

對等契約，係締約當事人間事實上處於對等之關係。至於

締約當事人之身分，不以同一行政主體為限，亦不排除私人之


3-1-52

課程講義

可能性。

對等契約，雖非本法規定行政契約之法定類型，但依第135

條規定，除依其性質或法規規定不得締約者外，公法上法律關

係得以契約設定、變更或消滅之。此外，第149條規定，行政

契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。因此，若對等契

約之內容，不違反法律之意旨，則應屬容許之範圍。

拾、法規命令與行政規則

一、法規命令

本法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，係指行政

機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之

對外發生法律效果之規定。」可見本法所指之法規命令僅限於

授權命令，而不包含職權命令。另依大法官解釋，訂定法規命

令授權之目的、內容與範圍應具體、特定、明確。

此類命令既與人民權利義務有關並對外發生效力，法治國家

對此類命令均限於須以法律具體授權，否則行政機關不得發布。

本法第4章規定法規命令之訂定程序，除關於軍事、外交

或其他重大事項而涉及國家機密或安全者，或另有規定者外，

均適用之（本法第151條第1項），且法規命令之修正、廢止、

停止或恢復適用，亦準用之（同條第2項）。茲說明法規命令之

訂定程序如下：

（一）提議與處理

法規命令之訂定，除由行政機關草擬外，人民或團

體亦得提議（本法第152條第1項）。人民或團體提議時，


3-1-53

應以書面敘明法規命令訂定之目的、依據及理由，並附

具相關資料（本條第2項）。受理提議之行政機關應視

情形分別處理：（1）非其主管之事項，應移送有管轄

權之機關，並通知原提議者。（2）依法不得以法規命

令規定之事項，附述理由通知原提議者。（3）無須訂

定法規命令之事項，附述理由通知原提議者。（4）有

訂定法規命令之必要者，著手研擬草案（本法第153條）。

（二）草案之預告

本法第154條第1項規定，擬訂法規命令時，除情況

急迫，顯然無法事先公告周知者外，行政機關應於政府

公報或新聞紙公告擬訂之法規命令草案，並得以適當方

法將公告內容廣泛周知。公告時應載明下列事項：（1）

訂定機關之名稱（依法應由數機關會同訂定者，各該機

關名稱）。（2）訂定之依據。（3）草案全文或其主要

內容。（4）任何人得於所定期間內向指定機關陳述意

見之意旨。

（三）得舉行聽證

行政機關訂定法規命令，得依職權舉行聽證（本法

第155條）。另依第156條規定，行政機關舉行聽證，應

於政府公報或新聞紙公告下列事項：（1）訂定機關名

稱（依法應由數機關會同訂定者，各該機關之名稱）。

（2）訂定之依據。（3）草案之全文或其主要內容。（4）

聽證之日期及場所。（5）聽證之主要程序。

（四）核定及發布


3-1-54

課程講義

法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始

得發布。數個機關會同訂定之法規命令，依法應經上級

機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發

布。法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙（本法

第157條）。

準此，依法應經核定（核准）而未經核定（核准）

逕行發布者，該法規命令無效（本法第158條第1項第3

款）。另外，法規命令牴觸憲法、法律或上級機關之命

令，或無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利

者，亦屬無效（第158條第1項第1款、第2款）。

二、法規（包括法律及法規命令）與行政處分之區別

針對行政處分，受處分者得提起行政救濟，惟對法規之內

容，則不得提行政救濟，就其區別重點表列如下：

類型

比較點法規行政處分

適用事項屬抽象規定，適用規定

範圍內之一般事項。特定具體事件。

適用對象普遍適用於一般人。特定之相對人或可得特

定之相對人。

生效方式

法律經總統公布。

法規命令經行政機關

發布。

送達或使知悉。

一般行政處分以公告或

刊登公報或新聞紙。

生效時間依法規及中央法規標

準法規定。

行政處分達到、已知悉

或公告期滿時。

二者關係為作成行政處分之依

據。

不得違反法規，否則為

瑕疵之行政處分。


3-1-55

三、行政規則

本法第159條第1項規定，本法所稱行政規則，係指上級機

關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內

部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象

之規定。

依本法第159條第2項之規定，行政規則包括下列各款之規

定：（1）關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、

人事管理等一般性規定；（2）為協助下級機關或屬官統一解釋

法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基

準。

行政規則原則上並無對外效力，不能拘束人民，對法院也

無拘束力。但例外情況，如裁量基準或解釋性行政規則，在公

務員處理具體個案實質支配指導公務員之行為或決定，因而產

生間接對外效力，若人民權利因此受到侵害時，無論是以違反

平等原則、信賴保護或行政自我拘束等法理，均應允許人民提

起行政救濟。

本法第4章規定行政規則之訂定及廢止程序：

（一）訂頒程序

本法第160條第1項規定，「行政規則應下達下級機

關或屬官」，此係以函令行之﹔第161條規定：「有效

下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬

官之效力。」依第160條第2項規定，訂頒解釋性規定及

裁量基準應由首長簽署，並登載於政府公報發布之。

（二）廢止程序


3-1-56

課程講義

行政規則之廢止，得由原發布機關適用第160條規

定之程序廢止（第162條）。

四、法規命令與行政規則之區別

類型

比較點法規命令行政規則

是否須經法

律授權授權命令須經法律授權。無須經法律授權。

規範事項與人民權利義務有關事

項。

行政機關內部有關人

事、組織等事項或解釋性

規定或裁量基準。

效力對外，對任何人發生效力。

原則：僅對機關內部生

效。

例外：間接對機關外部發

生效力。

程序須對外發布。

原則：下達下級機關。

例外：具間接對外效力

者，如裁罰基準、解釋性

函釋等，仍應發布。

應否送交立

法院

經對外發布即生效力，嗣

後送立法院查照。

依立法院職權行使法第60

條規定，經立法委員15人

以上之連署或附議得交付

審查。

經對內下達即生效力，毋

庸送立法院查照。

註：本表係以中央之法規命令及行政規則區分為主。


3-1-57

拾壹、行政計畫

一、定義

行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目

的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之

方法、步驟或措施等所為之設計與規劃（本法第163條）。

現行法關於個別行政計畫之立法定義，例如，都市計畫法

所稱之「都市計畫」，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、

交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫

之發展，並對土地使用作合理之規劃而言（都市計畫法第3條）。

二、類型

行政機關擬定之計畫，態樣繁多，法律效果及性質不一。

就行政計畫之性質而言，似與其類型及法律規定內容有關，茲

以法效性之有無，分析如下：

（一）有法效性之行政計畫

指該行政計畫直接發生法規範效力，或具有拘束機

關與人民之強制性行政計畫，且經常配合預算之編列與

執行。

例如，政府之年度預算，係安排政府各部門之收支

及施政重點，性質屬於須經議會審議通過之法律草案，

但經議會審議通過後，則具有法律之形式（釋字第391

號解釋）；主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行

政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增

加其負擔，即具有行政處分之性質（釋字第156號解釋）。

（二）無法效性之行政計畫


3-1-58

課程講義

無法效性之行政計畫，係指該行政計畫不直接（間

接）發生或不發生法規範效力，即未具任何法拘束力之

事實行為。

此類型之行政計畫，包括資訊性與影響性等事實行

為性質之行政計畫等，例如，各種長短期之經濟計畫，

其具有提供一定訊息或行政指導等之功能。

拾貳、行政指導與陳情

一、行政指導

（一）意義

行政指導，指行政機關在其職權或所掌事務範圍

內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建

議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定

作為或不作為之行為（本法第165條）。

是否運用行政指導之行為，屬行政機關之決定權。

行政指導具有任意性、單方性、主動性、優越性與社會

性之特色。

行政指導之事項，應限制在行政機關之職權或其所

掌事務之範圍內。

行政指導以不具法律上強制力之方法，屬事實行為

之性質，其並未對外直接發生公法上之法律效果，自非

行政處分，人民即不得對之提起訴願或撤銷訴訟。

（二）限制

行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目


3-1-59

的，不得濫用。由於行政指導係事實行為，故原則上似

不需作用法之授權，但仍應遵守法律優越原則，不得逾

越相關法規之規定。

當相對人明確拒絕指導時，行政機關應即停止，並

不得據此對相對人為不利之處置。

（三）內容與方式

行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政指導

之目的、內容及負責指導者等事項。

此項明示，得以書面、言詞或其他方式為之。惟如

行政指導相對人請求交付文書時，除行政上有特別困難

外，應以書面為之。

二、陳情

（一）意義

陳情，指人民對於行政興革之建議、行政法令之查

詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機

關陳情（本法第168條）。

決定陳情與否之權利歸屬人民，其對象係「主管機

關」。依本法第171條與第172條之受理機關或其他機

關，似無侷限行政機關之必要。

（二）方式與更正

陳情之方式，並不限制書面或言詞，係由陳情人自

主決定，其得以書面或言詞為之。陳情若採取言詞之方

式，則受理機關應作成紀錄，並向陳情人朗讀或使閱覽

後命其簽名或蓋章。至於陳情人對紀錄有異議者，受理


3-1-60

課程講義

機關應更正之。

（三）處理程序

行政機關對人民之陳情，應訂定作業規定。關於作

業規定之規範層級與密度，本法並無特別之限制規定。

行政機關對於人民之陳情，應指派人員迅速、確實

處理之。

惟針對人民之陳情案，得不予處理之情形，包括：

（1）無具體之內容或未具真實姓名或住址；（2）同一

事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情；

（3）非主管陳情內容之機關，接獲陳情人以同一事由

分向各機關陳情。

雖然，具備前述情形之一者，原則上，行政機關得

不予處理，惟亦得以其無理由，依本法第171條第1項規

定，通知陳情人，並說明其意旨。若行政機關未就人民

陳情事項予以答復，並非應作為而不作為之行政處分。

針對人民之陳情有保密必要者，受理機關處理時，

應不予公開。

案例解析

一、案例一：

（一）案例情境內容

甲為臺北市政府都市發展局建築管理處人員，負責

辦理建築執照之審查許可並發給執照業務，因與其弟乙

爭奪父親丙遺留之遺產，與其弟乙素來不睦，乙為在其


3-1-61

繼承而來之臺北市信義區信義段住宅用地上建築房

屋，於100年5月22日向臺北市政府請領建造執照，適分

由甲承辦，而甲未自行迴避。請問此時乙得為如何之主

張？如乙未為任何主張，則臺北市政府應為如何之處

置？

（二）問題解析

按「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，

確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效

能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」本法第1

條定有明文。而為確保行政程序之公正，本法第32條、

第33條設有公務員迴避之制度。其中第32條規定：「公

務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴

避︰一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三

親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。二、

本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利

人或共同義務人之關係者。三、現為或曾為該事件當事

人之代理人、輔佐人者。四、於該事件，曾為證人、鑑

定人者。」此為自行迴避之規定。第33條則規定：「（第

1項）公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴

避︰一、有前條所定之情形而不自行迴避者。二、有具

體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。（第2項）前

項申請，應舉其原因及事實，向該公務員所屬機關為

之，並應為適當之釋明；被申請迴避之公務員，對於該

申請得提出意見書。（第3項）不服行政機關之駁回決


3-1-62

課程講義

定者，得於5日內提請上級機關覆決，受理機關除有正

當理由外，應於10日內為適當之處置。（第4項）被申

請迴避之公務員在其所屬機關就該申請事件為准許或

駁回之決定前，應停止行政程序。但有急迫情形，仍應

為必要處置。（第5項）公務員有前條所定情形不自行

迴避，而未經當事人申請迴避者，應由該公務員所屬機

關依職權命其迴避。」此為申請迴避及命令迴避之規定。

次按民法第967條規定：「（第1項）稱直系血親者，

謂己身所從出或從己身所出之血親。（第2項）稱旁系

血親者，謂非直系血親，而與己身出於同源之血親。」

第968條規定：「血親親等之計算，直系血親，從己身

上下數，以一世為一親等；旁系血親，從己身數至同源

之直系血親，再由同源之直系血親，數至與之計算親等

之血親，以其總世數為親等之數。」

復按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在

中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為

縣（市）政府。」第25條前段規定：「建築物非經申請

直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發

給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」

再按本法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，

係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意

思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」

末按本法第51條規定：「（第1項）行政機關對於

人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類


3-1-63

別，訂定處理期間公告之。（第2項）未依前項規定訂

定處理期間者，其處理期間為2個月。（第3項）行政機

關未能於前2項所定期間內處理終結者，得於原處理期

間之限度內延長之，但以1次為限。（第4項）前項情形，

應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。（第

5項）行政機關因天災或其他不可歸責之事由，致事務

之處理遭受阻礙時，於該項事由終止前，停止處理期間

之進行。」

本件（一）公務員甲辦理之行政事件之當事人乙為

其兄弟，依民法第967條、第968條規定乃二親等之血

親，依本法第32條第1款規定甲應自行迴避；（二）如

甲未自行迴避，則乙得依本法第33條第1項第1款、第2

項規定，舉其原因及事實向主管之行政機關－臺北市政

府申請甲迴避，並為適當之釋明。主管之行政機關－臺

北市政府應於本法第51條規定之期間內作成甲迴避之

決定；（三）臺北市政府於甲未自行迴避且未經乙申請

迴避時，應依本法第33條第5項規定依職權命甲迴避。

二、案例二：


甲民國83年8月1日出生，尚未結婚，101年推甄進

入國立政治大學就讀，其父乃贈與位於臺北市文山區國

立政治大學附近之一戶公寓供其就學時居住，其遂於

101年9月向臺北市稅捐稽徵處（文山分處）申請以自用


3-1-64

課程講義

住宅用地課徵該公寓所坐落土地之地價稅，申請書內並

記載其法定代理人之姓名及應受送達之處所。請問甲就

其向臺北市稅捐稽徵處（文山分處）申請以自用住宅用

地課徵地價稅之上開事件，有無行政程序之當事人能力

及行為能力？臺北市稅捐稽徵處就該申請事件有關之

文書，應向何人送達？


按本法第21條規定：「有行政程序之當事人能力者

如下︰一、自然人。二、法人。三、非法人之團體設有

代表人或管理人者。四、行政機關。五、其他依法律規

定得為權利義務之主體者。」

次按本法第22條規定：「（第1項）有行政程序之

行為能力者如下︰一、依民法規定，有行為能力之自然

人。二、法人。三、非法人之團體由其代表人或管理人

為行政程序行為者。四、行政機關由首長或其代理人、

授權之人為行政程序行為者。五、依其他法律規定者。

（第2項）無行政程序行為能力者，應由其法定代理人

代為行政程序行為……」

再按民法第12條規定：「滿20歲為成年。」第13

條規定：「（第1項）未滿7歲之未成年人，無行為能力。

（第2項）滿7歲以上之未成年人，有限制行為能力。（第

3項）未成年人已結婚者，有行為能力。」第124條第1

項規定：「年齡自出生之日起算。」

末按本法第69條規定：「（第1項）對於無行政程


3-1-65

序之行為能力人為送達者，應向其法定代理人為之……

（第3項）法定代理人、代表人或管理人有2人以上者，

送達得僅向其中之1人為之。（第4項）無行政程序之行

為能力人為行政程序之行為，未向行政機關陳明其法定

代理人者，於補正前，行政機關得向該無行為能力人為

送達。」

本件甲為自然人，雖於101年9月向臺北市稅捐稽徵

處（文山分處）申請以自用住宅用地課徵其所有公寓所

坐落土地之地價稅，依民法第12條、第124條第1項規定

僅年滿18歲，為未成年人，但依本法第21條第1款規定，

仍有行政程序之當事人能力。惟依本法第22條第1項第1

款規定，依民法規定，有行為能力之自然人才有行政程

序之行為能力，甲既為未成年人且未婚，依民法第13

條第2項規定僅有限制行為能力，則其自無行政程序之

行為能力。而其於申請書內已記載其法定代理人之姓名

及住所地之地址，臺北市稅捐稽徵處文山分處就該申請

事件有關之文書，依本法第69條第1項、第3項、第4項

規定自應向甲之法定代理人送達。其法定代理人有2人

以上者，送達並得僅向其中之1人為之。

三、案例三：


臺北市稅捐稽徵處就案例二中，甲由其法定代理

人代為申請以自用住宅用地課徵其所有公寓所坐落土


3-1-66

課程講義

地地價稅之事件，以甲未將戶籍遷入該公寓，而於101

年10月8日作成駁回申請之處分，該處分書由臺北市稅

捐稽徵處依民事訴訟法施行法第3條規定訂定之郵務機

構送達訴訟文書實施辦法規定於送達證書先行填明應

記載之事項後，黏附於封套之上交由郵政機關依甲申請

書內記載甲之法定代理人應受送達之處所，即甲之法定

代理人之住所送達甲之法定代理人，郵政機關郵務人員

送達時，適甲之法定代理人不在，但與法定代理人居在

同一處所共同為生活之甲正好在，則該處分書如付與

甲，是否生送達之效力？如甲無正當理由拒絕收領，郵

政機關郵務人員應如何處理？如甲之法定代理人不

在，又無有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處

所之接收郵件人員在場，郵政機關郵務人員又應如何處

理？


按本法第69條規定：「（第1項）對於無行政程序

之行為能力人為送達者，應向其法定代理人為之……

（第3項）法定代理人、代表人或管理人有2人以上者，

送達得僅向其中之1人為之。（第4項）無行政程序之行

為能力人為行政程序之行為，未向行政機關陳明其法定

代理人者，於補正前，行政機關得向該無行為能力人為

送達。」

次按本法第68條規定：「……（第4項）文書由行

政機關自行送達者，以承辦人員或辦理送達事務人員為


3-1-67

送達人；其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人。

（第5項）前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行

法第3條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」

再按郵務機構送達訴訟文書實施辦法第15條第1

項規定：「民事訴訟法第141條第1項規定之送達證書，

法院應先行填明下列各款後，黏附於封套之上：一、送

達之法院。二、應受送達人。三、應送達之訴訟文書。

四、送達處所。」

復按本法第73條規定：「（第1項）於應送達處所

不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力

之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。（第

2項）前項規定於前項人員與應受送達人在該行政程序

上利害關係相反者，不適用之。（第3項）應受送達人

或其同居人、受雇人、接收郵件人員無正當理由拒絕收

領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」

另按本法第74條規定：「（第1項）送達，不能依

前2條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或

警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達

人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份

交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位

置，以為送達。（第2項）前項情形，由郵政機關為送

達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。（第3項）

寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存3個月。」

末按民法第12條規定：「滿20為成年。」第13條


3-1-68

課程講義

規定：「（第1項）未滿7歲之未成年人，無行為能力。

（第2項）滿7歲以上之未成年人，有限制行為能力。（第

3項）未成年人已結婚者，有行為能力。」第124條第1

項規定：「年齡自出生之日起算。」

本件郵政機關郵務人員送達文書於甲之法定代理

人時，適甲之法定代理人不在，但與法定代理人居在同

一處所共同為生活之甲正好在，而甲為滿7歲以上之未

成年人，依民法第13條第2項規定有限制行為能力，自

有辨別事理能力，甲與其法定代理人在該行政程序上又

非利害關係相反，則依本法第73條第1項、第2項規定該

處分書如付與甲，自生送達之效力。如甲無正當理由拒

絕收領，郵政機關郵務人員得依行政程序法第73條第3

項規定，將處分書留置於應送達處所，以為送達。如甲

之法定代理人不在，又無有辨別事理能力之同居人、受

雇人或應送達處所之接收郵件人員在場，郵政機關郵務

人員得依本法第74條第1項、第2項規定，將處分書寄存

送達地之地方自治、警察或郵政機關，並作送達通知書

兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所

或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達

處所信箱或其他適當位置，以為送達。

四、案例四：


A公司為外籍看護工處理就業服務之業者，替B女


3-1-69

士所聘僱之看護工C女辦理就業服務相關事項。而A公

司在C女受僱於B女期間內，於C女薪資內利用各種名目

超收規定標準以外之其他費用，合計新臺幣10萬元。

嗣經縣政府查獲，依據就業服務法第1項規定，以

A公司所收受不正利益10萬元為基礎，科處最高額度罰

鍰（20倍），即200萬元罰鍰。試問：若縣政府於罰鍰

處分中，未明白表示處最高20倍罰鍰之理由，是否合

法？若A公司係第1次被查獲超收標準費用之行為，且

與其他相似案件比較，均未於行為人首次違法行為時即

處以最高額度罰鍰的事例，則本案罰鍰處分是否合法？

其裁量權之行使，是否有瑕疵？


前揭案例，縣政府科處20倍罰鍰，縱未逾越就業服

務法第66條規定範圍（10至20倍），但卻沒有在處分書

中記載為何科處A公司最高倍數的理由，即違反本法第

5條之「明確性原則」。

其次，雖然本案主管機關處以20倍罰鍰並未違反就

業服務法之規定，且該處分目的在於處罰A公司違反就

業服務法規定之行為，但其未考量A公司之前並無相關

之違法紀錄，且在其他相同案件中，也不曾有過初次牴

觸該法規定，即處以最高額度罰鍰的情形，因此就算該

處分屬於能夠實現就業服務法目的之行政行為，但在得

選擇較低額度罰鍰條件下，所採取罰鍰額度，仍屬過當

之手段，因此構成違反本法第7條「比例原則」之行政


3-1-70

課程講義

處分。

最後，就業服務法第66條第1項賦予主管機關裁量

權，得在10倍至20倍間裁處罰鍰（選擇裁量），但主管

機關作成罰鍰處分，有違比例原則已如前述，因此違反

行政法之一般法律原則，構成「裁量濫用」。此外，主

管機關不問A公司違規情節輕重，也不問是否為初次違

規，即科處最重之20倍罰鍰，亦有怠於行使裁量權限之

虞，構成「裁量怠惰」。

3 1（70）行政程序法與案例解析

Documents