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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1. Autonoma Municipal Concepto y lmites de la autonoma municipal: Exp. 004-96-I/TC Vaso de Leche Lima

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a tres de enero de mil novecientos noventa y siete, el Tribunal Constitucional, en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los seores Magistrados:

Nugent, Presidente,

Acosta Snchez, Vicepresidente,

Aguirre Roca,

Daz Valverde,

Rey Terry,

Revoredo Marsano,

Garca Marcelo

actuando como Secretaria la doctora Mara Luz Vsquez, emite la siguiente sentencia; con el voto singular del Magistrado Seor Aguirre Roca,

ASUNTO:

Accin de Inconstitucionalidad interpuesta por treinta y tres Congresistas contra la Ley 26637, que modifica la administracin del programa municipal del vaso de leche.

ANTECEDENTES:

Treinta y tres Congresistas de la Repblica, debidamente acreditados, interponen demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 26637, que modifica la administracin del programa municipal del vaso de leche.

Amparan su pretensin en lo dispuesto por los artculos 2, incisos 2 y 13, 78, 191, 200 y 203, inciso 4, de la Constitucin; en lo dispuesto por los artculos 20, 21, y 22 de la Ley 26435, Orgnica del Tribunal Constitucional; as como en lo previsto por las Leyes 26618, 26619 y en el Reglamento del Congreso de la Repblica.

Sostienen los demandantes que la Ley 26637 es inconstitucional por vulnerar los artculos 2, incisos 2 y 13, 78 y 191 de la Carta Magna, que reconocen los derechos de igualdad y de asociacin, as como la facultad de iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo en materia presupuestal y la autonoma administrativa de las municipalidades, respectivamente. Los fundamentos en que apoyan su pretensin son los siguientes:

a) Refieren, en primer lugar, que el segundo prrafo del artculo 4 de la Ley 26637, al facultar a las municipalidades provinciales, en los distritos capital de la provincia, y las municipalidades distritales en su jurisdiccin, a que "organicen y determin(e)n" los clubes de madres o comits del vaso de leche que se encargarn de la atencin del referido programa, vulnera la libertad de asociacin, pues las municipalidades no pueden inmiscuirse en los asuntos privados,

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organizndolos, ya que su constitucin se debe a una decisin autnoma de las madres de familia.

b) Sostienen, igualmente, que el segundo prrafo del artculo 4de la ley cuestionada, vulnera el derecho a la igualdad, previsto en el inciso 2 del artculo 2 de la Constitucin, pues su redaccin abre las puertas a la posibilidad que los comits de vaso del leche que no renan los requisitos exigidos por el grupo poltico a cargo de la municipalidad distrital correspondiente, o los no organizados en los comits o clubes de madres, sean discriminados en el reparto de leche. Aluden que dicha situacin no ocurra con los alcances de la Ley 24059, pues all no se estableci el requisito de la inscripcin previa en algn comit o club de madres, ni tampoco la necesidad de cumplir ciertos requerimientos ante las municipalidades.

c) Asimismo, sealan que la Ley 26637 viola la autonoma administrativa de las municipalidades, consagrada en el artculo 191 de la Constitucin y desarrollada por el artculo 2 de la Ley 23853, Orgnica de Municipalidades, ya que de conformidad con ella se permite a los gobiernos locales que, de acuerdo a sus particularidades geogrficas, demogrficas, econmicas y culturales, determinen la forma y el modo en que se organizan para administrar sus recursos y brindar los servicios que requieren sus vecinos. Dicha ley, en el primer prrafo del artculo 4, al prever que "en cada Consejo Distrital se organizar un Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche, aprobado por Decreto de Alcalda", no est desarrollando una norma general de funcionamiento para el sector pblico, sino invadiendo la autonoma administrativa de las municipalidades en asuntos de su competencia, sealndosele la manera conforme a la cual se deber de organizar para brindar dicho servicio.

Adicionalmente a ello, y dada la naturaleza propia de la ley, dichos gobiernos locales se vern obligados a efectuar gastos de infraestructura y administracin, por lo que entienden que la partida presupuestal asignada al programa del vaso de leche se ver disminuida, y en consecuencia seran atendidos menos beneficiarios.

d) Recuerdan, de otro lado, que la Ley 26637, al modificar el artculo 33 de la Ley del Presupuesto del sector pblico vigente, y aprobar una reestructuracin del programa del vaso de leche, que transfiere asignaciones que estaban destinadas a las unidades ejecutoras constituidas por las municipalidades provinciales de Lima y Callao, para que el Ministerio de Economa y Finanzas las subdivida y gire fondos a las municipalidades distritales de las referidas provincias, convertidas en nuevas unidades ejecutoras presupuestales, tiene vicios formales de inconstitucionalidad, pues, conforme lo dispone el artculo 78 de la Constitucin, la iniciativa en la formacin y en la modificacin de las normas presupuestarias las tiene el Poder Ejecutivo, y no los representantes del Congreso de la Repblica. Vulnera, adems, el artculo 79 de la Constitucin, pues all se prev que los congresistas no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo los que se refieren a su presupuesto.

Pues bien, aducen que la Ley 26637 que se cuestiona, tuvo su origen en el Proyecto de Ley N 1405/95-CR, por iniciativa de las congresistas Martha Chvez Cosso de Ocampo y Carmen Lozada de Gamboa, y no en un proyecto remitido por el Poder Ejecutivo. Del mismo modo, recuerdan, no se ha respetado lo previsto en el segundo prrafo del artculo 43 de la Ley 26199, de Marco del Proceso Presupuestal, que contempla la obligacin de que las transferencias de asignaciones sean autorizadas por las Jefaturas del Programa de la Unidad Ejecutora de actividades y proyectos, que en el caso de autos deberan haber sido realizadas por los jefes de los programas del vaso de leche de las municipalidades provinciales de Lima y el Callao.

e) De otro lado, aluden que durante el proceso de formacin de la Ley 26637, la Comisin de Presupuesto y Cuenta General del Congreso viol la ley marco del proceso presupuestal, signada con el nmero 26199, ya que en transgresin de los artculos 11 y 19 de ella, la aprobacin y sancin de la ley cuestionada rompi la unidad de la ley de presupuesto y el principio de periodicidad anual al darle una vigencia indeterminada, cuando la ley del presupuesto deba de concluir el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y seis; y porque no se cumpli con recabar la opinin del director general de presupuesto pblico respecto del proyecto de ley, cuando tales asuntos se encuentran entre sus competencias.

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f) Finalmente, refieren que en el proceso de formacin de la ley cuestionada se incumpli con el artculo 75 del Reglamento del Congreso, que exige el acompaamiento de los proyectos de ley, de una exposicin de motivos donde se detalle los fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone en la legislacin nacional, el anlisis de costo-beneficio de la futura norma-legal y la frmula legal respectiva. Tal transgresin se habra producido como consecuencia de no haberse acompaado al proyecto 1405/95-CR presentado por las congresistas Martha Chvez y Lozada de Gamboa, los fundamentos tcnicos, el anlisis de costo-beneficio y el impacto que provocara dicha norma.

Absolviendo el trmite de contestacin de la demanda, el Congreso de la Repblica, debidamente presentada por la Congresista Martha Chvez Cossio, la niega y contradice en todos los fundamentos de hecho y derecho, en los siguientes trminos:

a) Porque la sancin de la Ley 26637, complet el proceso de distritalizacin a nivel nacional de la administracin del programa del vaso de leche, pues en la tercera de las disposiciones finales y transitorias de la ley de presupuesto del sector pblico del ao mil novecientos noventa y cuatro, se haba previsto que a partir de aquel ao seran los municipios distritales los que tendran la responsabilidad de administrar tales recursos. Con la aprobacin de la Ley 26637, que no ha significado incrementar mayores gastos, sino desdoblar un programa, se ha perfeccionado el proceso de distritalizacin, y al mismo tiempo, cumplido con lo previsto en el artculo 188 de la Constitucin, que establece que la descentralizacin es un proceso permanente que tiene por objetivo el desarrollo integral del pas.

b) La Ley 26637, en ninguna de sus disposiciones, impide, prohibe o limita la existencia de los clubes de madres o comits del vaso de leche, y por tanto no afecta el derecho de asociacin previsto en el inciso 13 del artculo 2 de la Constitucin. Refieren que el segundo prrafo del artculo 4 de la ley cuestionada, en realidad pretende distinguir entre la gestin administrativa, que debe quedar bajo la autoridad y responsabilidad del Alcalde y del Concejo, y la organizacin social encargada de la atencin del programa, previendo a tal efecto una serie de reglas, requisitos y exigencias con el objeto de asegurar una utilizacin eficiente y honesta de los recursos que el programa demande. An si el sentido del referido artculo 4 de la ley fuese el que esgrimen los accionantes, ello no significa que se impida o limite que personas (naturales o jurdicas), puedan igualmente crearlas, y que dichas organizaciones continen funcionando sin problema alguno; ni tampoco que se limite el acceso de la poblacin a obtener las prestaciones provenientes del programa, ya que continuaran recibindoles a travs de las entidades organizadas.

c) En el mismo sentido, alega que no se viola el derecho de igualdad, pues la Ley 26637 elimina el tratamiento diferenciado que existe respecto a la administracin y gestin de los recursos del vaso de leche entre los municipios distritales de todo el pas, excepto los de las provincias de Lima y Callao, que tenan un rgimen transitorio, impidindose y mediatizndose la fiscalizacin ciudadana.

d) Observa que tampoco existe violacin a la autonoma administrativa de las municipalidades previsto en el artculo 191 de la Constitucin, pues precisamente la Ley 26637 al haber dado a las municipalidades distritales la administracin del programa, lo que en realidad ha hecho es perfeccionar el pleno cumplimiento de las previsiones constitucionales.

e) Refiere que tampoco se han violado los artculos 78 y 79 de la Constitucin, pues con la aprobacin de la Ley 26637 no se ha generado o aumentado gasto alguno que repercuta en el Presupuesto de la Repblica, ya que lo nico que se ha hecho es que el programa presupuestal del vaso de leche de estas provincias se haya desdoblado en tantos sub-programas como distritos tengan; no constituyendo, por tanto, una ley que fomente crditos suplementarios, habilitaciones o transferencias de partidas entre distintos pliegos presupuestales, pues constituye una subdivisin dentro de un mismo pliego presupuestal.

f) Finalmente, resalta que en nuestro ordenamiento jurdico no existe norma alguna que obligue al Congreso de la Repblica que para el ejercicio de sus atribuciones legislativas, tenga que recabar previamente la opinin de algn otro ente, salvo en aquellos supuestos a los que se alude en el segundo y tercer prrafo del artculo 79 de la Constitucin, pero que no son aplicables al caso de autos pues all se alude a normas de tipo tributario. En el mismo sentido,

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recuerda que el proyecto de ley prev una parte considerativa donde se aprecia no slo la atencin a un problema existente sino tambin a la fundamentacin tcnico econmica y el anlisis de costo-beneficio pertinente.

Habindose visto la causa el da veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y seis, los autos son sometidos al Pleno Jurisdiccional para su deliberacin.

FUNDAMENTOS:

Considerando:

1. Naturaleza de los asuntos del petitorio

Que, del petitorio de la Accin de Inconstitucionalidad interpuesta, se desprende que con ella se persigue obtener de este Colegiado un pronunciamiento sobre la validez constitucional de la Ley 26637, la que se alega ser inconstitucional, de un lado, por la forma, pues dicha norma legal habra transgredido el procedimiento de iniciativa y aprobacin al que se encuentra sujeto la ley del presupuesto, ya que habra modificado sta; y, de otro, por el fondo, en lo que respecta a la violacin de los derechos de igualdad y de asociacin, y a la garanta institucional de la autonoma administrativa de las municipalidades.

2. Anlisis de las cuestiones de forma

a) La Ley del Presupuesto, en cuanto acto legislativo mediante el cual se prev la planificacin de la actividad econmica y financiera del Estado, detallndose los gastos que el Poder Ejecutivo podr realizar en el ao presupuestal, y los ingresos necesarios para cubrirlos, de conformidad con los artculos 77 y 78 de la Constitucin, la aprueba el Congreso tras la remisin del proyecto a ste por el Presidente de la Repblica, encontrndose vedada la facultad de iniciativa de los representantes ante el Congreso para crear o aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto, segn dispone el artculo 79 de la Carta Magna. En el mismo sentido, el artculo 80 de la Constitucin prescribe que los crditos suplementarios, las habilitaciones y transferencias de partidas presupuestales se tramitan ante el Congreso, respetndose las mismas previsiones establecidas para la aprobacin de la Ley del Presupuesto.

b) El Congreso de la Repblica aprob y sancion la Ley 26637, por la cual, en sus artculos 1, 2 y 3, realiza una modificacin de la administracin del programa municipal del vaso de leche, que de conformidad con el segundo prrafo del artculo 33 de la Ley 26553, se encontraba a cargo de las municipalidades provinciales de Lima y el Callao. Desde el primero de octubre del mismo ao, pas a ser administrado conjuntamente por las municipalidades distritales, previndose a tal efecto que el Ministerio de Economa y Finanzas apruebe los fondos que se transferirn a dichos gobiernos locales, aplicando los ndices que se utilizan para las dems municipalidades del pas, los que en ningn caso podrn ser menores a los aprobados en la Ley del Presupuesto vigente.

c) Que, la modificacin en la administracin del programa del vaso de leche prevista por la Ley 26637, no modifica la Ley del Presupuesto de mil novecientos noventa y seis, porque no ha significado que se produzca una transferencia de partidas en los niveles de estructura del presupuesto, a los que se refieren los artculos 5, 29 y 40 de la Ley 26199, norma marco del proceso presupuestario para el sector pblico, para cuyo caso, conforme se estipula en el tercer prrafo del artculo 80 de la Constitucin, se exige seguir el mismo procedimiento para la aprobacin de la Ley del Presupuesto; pues, respetndose las asignaciones econmicas previstas por dicha Ley del Presupuesto al programa municipal del vaso de leche, lo que la ley cuestionada ha hecho, es incluir en el mbito de la titularidad del ejercicio de las unidades ejecutoras del programa a las municipalidades distritales, las que ahora, conjuntamente con las municipalidades provinciales de Lima y el Callao, se encargarn de administrar la prestacin de dicho servicio.

d) En ese sentido, este Colegiado estima que no se ha producido una reestructuracin del programa del vaso de leche el cual se haya transferido asignaciones que administraran las municipalidades provinciales de Lima y el Callao al Ministerio de Economa, para que sea este rgano de la Administracin Pblica quien gire los fondos necesarios para la prestacin del

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servicio a las municipalidades distritales, sin que estos gobiernos locales se conviertan en "nuevas" unidades ejecutoras presupuestales del programa. Pues, an antes de promulgarse la Ley 26637, y encontrarse vigente el segundo prrafo del artculo 33 de la Ley 26553, era el Ministerio de Economa y Finanzas el que "autorizaba los calendarios de compromisos y los giros de los recursos asignados al programa del vaso de leche", tanto en el nivel de concejos distritales y provinciales de toda la Repblica, como en el caso de las municipalidades provinciales de Lima y el Callao, cuyos ndices de distribucin se encontraban sujetos a un rgimen de excepcin.

Tampoco las municipalidades distritales, por virtud de la Ley 26637, se han convertido en "nuevas" unidades ejecutoras del programa tantas veces mencionado, en desmedro o sustitucin de las municipalidades provinciales de Lima y el Callao, pues, adems de lo que ya se ha anotado, de ninguno de los artculos de la ley cuestionada se desprende la intencin del legislador de sustituir, negar o desplazar a estos gobiernos locales de la administracin del programa del vaso de leche, en los mbitos propios de su jurisdiccin; ya que, conforme fluye especficamente de su artculo 2, la administracin y ejecucin del programa, previa aprobacin y transferencia de fondos, las realizarn las municipalidades provinciales aludidas, conjuntamente con las de carcter distrital, para cuyo efecto el Ministerio de Economa deber aplicar los ndices que para el caso se utiliza en las dems municipalidades del pas.

e) Que, en tal virtud, la iniciativa legislativa que ejercieron las congresistas Martha Chvez Cossio y Carmen Lozada de Gamboa, al amparo del primer prrafo del artculo 107 de la Constitucin que les reconoce tal facultad, y que se materializar con el proyecto de ley signado con el nmero 1405/95-CR, al no haber contemplado la creacin ni el aumento de gastos pblicos en la Ley del Presupuesto, cuya iniciativa nicamente corresponde al Poder Ejecutivo, conforme lo prevn los artculos 78 y 79 de la Constitucin, y los artculos 27 y 28 de la Ley 26199; ni tampoco haber previsto crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas, cuya iniciativa tambin es una facultad del Poder Ejecutivo que se encuentra sujeta al mismo procedimiento previsto para la aprobacin de la Ley del Presupuesto, segn dispone el artculo 80 de la Carta Magna; no ha vulnerado ninguno de los preceptos de la Constitucin aludidos, por lo que no se ha incurrido en alguno de los vicios previstos en el inciso 2 del artculo 21 de la Ley Orgnica de este Tribunal.

f) Que, asimismo, tampoco se ha vulnerado el principio de periodicidad anual al que se encuentra sometida la misma Ley del Presupuesto, y que se desprende del primer prrafo del artculo 77 de la Constitucin y del artculo 11 de la Ley 26199, pues conforme con aquellas el perodo de vigencia de la Ley del Presupuesto es anual y coincide con el ao calendario, por lo que la Ley 26637 extiende su vigencia al mismo perodo en que rige la Ley 26553.

g) Finalmente, ha de observarse que las alegaciones en torno a la transgresin de las formas previstas en la Ley 26199, referidas a la omisin de haberse recabado la solicitud de la opinin del director general del presupuesto pblico y la de otros funcionarios, as como la vulneracin del artculo 75 del Reglamento del Congreso, que especifica el cumplimiento de determinados requisitos a los efectos de ejercitarse la facultad de iniciativa legislativa por los Congresistas, al no encontrarse comprendidas dentro del mbito de aquellas normas que determinan la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado, no forman parte del "bloque de constitucionalidad", segn lo previsto en el artculo 22 de la Ley Orgnica de este Colegiado, por lo que la evaluacin de su alegada vulneracin, es una cuestin que no se encuentra dentro de las competencias asignadas por el artculo 202 a este Supremo intrprete de la Constitucin.

3. Anlisis de las cuestiones de fondo:

3. 1.Derecho de Asociacin

a) El inciso 13 del artculo 2 de la Constitucin reconoce, concretamente, por un lado, el derecho de asociacin, como atributo de todas las personas, naturales o jurdicas, a asociarse libremente, sin autorizacin previa y con arreglo a la ley, con el objeto de participar en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin, conforme se especifica en el inciso 17 del mismo artculo de la Carta. Y, de otro lado, configura la garanta institucional de la Asociacin, como forma de organizacin jurdica, constituida como consecuencia del ejercicio del derecho

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de asociacin, limitado en los fines que se propone, los que no sern de lucro. Se trata pues, de una organizacin protegida por la Constitucin, que, a diferencia de los rganos constitucionales, cuya regulacin se hace en el propio texto constitucional, y su desarrollo se deja al mbito de la ley orgnica, en sta la configuracin constitucional concreta de ella se ha dejado al legislador ordinario, al que no se fija ms lmite que el respeto del ncleo esencial de la institucin que la Constitucin garantiza

b) Pues bien, el petitorio de la demanda interpuesta se encuentra dirigido a impugnar el segundo prrafo del artculo 4 de la Ley 26637, por un lado, porque se estima vulnera el contenido esencial de la asociacin en cuanto institucin protegida, y de otro, el derecho de asociacin de las personas que libremente quisieran constituir clubes de madres o comits del vaso de leche. Tal cuestionamiento, proviene del hecho, como subrayan los accionantes, que por mandato de dicho precepto se facultara a organizar y determinar a las municipalidades provinciales y distritales los clubes de madres o comits del vaso de leche.

c) En primer lugar, es de sealarse que, cuando el segundo prrafo del artculo 4 atribuye a las municipalidades provinciales o distritales la facultad de "organizar y determinar" los clubes de madres o comits del vaso de leche que se encargarn de la atencin al programa, no est confirindole la atribucin de sustituirse a la iniciativa individual en la constitucin de dichos clubes de madres o comits del vaso de leche (organizaciones de base, como las denomina la Ley 25307) que importara un mandato legal constitucionalmente invlido. Por el contrario, cuando dicho precepto alude a que los mencionados gobiernos locales "organizan" y "determinan" los clubes de madres o comits del vaso de leche, se est refiriendo a las atribuciones que se les ha confiado para establecer o reformar ciertas reglas, trminos y condiciones a las que necesariamente se debern de sujetar tales organizaciones, no con el objeto de reformar su estructura institucional, lo cual significara una injerencia intolerable, arbitraria y desproporcionada de un ente extrao a la propia organizacin, y por tanto inconstitucional; sino a las condiciones mismas de acceso a la prestacin del programa, cuya administracin se les ha confiado.

d) Tal conclusin tambin se desprende de la concordancia armnica de los artculos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 25307 que, en general, dispone que las organizaciones de base, entre las que se encuentran los clubes de madre y los comits del vaso de leche, tienen per se existencia legal y personera jurdica propia, encontrndose obligadas, a efectos de que se les reconozca como tales, a inscribirse en los registros pblicos regionales y provinciales, segn sea el caso. Ms an, de conformidad con el referido artculo 2 de esta ley, la inscripcin en los registros pblicos correspondientes es un acto meramente declarativo y no constitutivo de su existencia legal y de su personera jurdica; lo que indudablemente demuestra que la utilizacin de los verbos organizar y determinar que utiliza el segundo prrafo del artculo 4 de la Ley 26637 no tiene por objeto facultar a las municipalidades provinciales o distritales a abolir, modificar, reestructurar o disolver la estructura de tales organizaciones de base, y vulnerar as, la garanta institucional de la Asociacin o el propio derecho de asociarse.

3.2. Derecho de igualdad

a) Se alega, igualmente, que cuando el segundo prrafo del artculo 4 de la Ley 26637 dispone que las municipalidades provinciales y distritales "determinan" los clubes de madres o comits del vaso de leche que se encargarn de la atencin del programa, se abre la posibilidad de que tales organizaciones de base que no renan los requisitos o condiciones que habrn de desarrollar dichos gobiernos locales, o los beneficiarios que no se encuentren organizados, seran discriminados en el acceso a la prestacin del contenido del programa del vaso de leche, por lo que se vulnerara el inciso 2 del artculo 2 de la Constitucin, que reconoce el derecho y el principio constitucional de la igualdad.

b) Pues bien, en primer lugar, se tiene que rescatar que cuando el prrafo del precepto impugnado persigue que las unidades ejecutoras presupuestales del programa del vaso de leche, esto es, las municipalidades provinciales y distritales, fijen el cumplimiento de determinados requisitos o condiciones a efectos de que puedan acceder a la prestacin de dicho servicio, lo hace con la finalidad, legal y constitucionalmente vlida, que de esa manera se produzca un control legtimo sobre la forma y el modo en que se emplean las asignaciones econmicas que el Estado autoriza, pues tales unidades ejecutoras del programa del vaso de

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leche, al final del ao presupuestal, de conformidad con el artculo 82 de la Constitucin, debern ser supervisadas por la Contralora General de la Repblica.

c) En segundo lugar, precisar que, conforme se prev en el artculo 1 de la Ley 24059, el programa municipal del vaso de leche no tiene por objeto asistir a los comits del vaso de leche o los clubes de madres, que son personas jurdicas, sino a la poblacin materno - infantil, y, en general, a las personas que requieran de dicho servicio; constituyendo dichas organizaciones de base no los directamente beneficiados, sino entes que agrupan, ayudan y canalizan que el programa llegue en forma eficaz a los sectores ms pobres. En consecuencia, no se discrimina en la asistencia del programa a quienes integran los clubes de madres o comits de leche, pues, conforme se tiene dicho, la previsin de dicho programa por el Estado est configurado para atender las necesidades urgentes de las personas naturales a quienes la ley estima como beneficiarios, independientemente de su pertenencia (o no) a una u otra organizacin de base.

3.3. Autonoma administrativa de las municipalidades

a) Que, del mismo modo, se alega que el artculo 4 de la Ley 26637, al disponer que "En cada Concejo Distrital se conformar un Comit de Administracin del Programa del Vaso de Leche, aprobado mediante Resolucin de Alcalda, con acuerdo del Concejo Municipal", habra vulnerado el artculo 191 de la Constitucin, que garantiza la autonoma administrativa de las municipalidades.

b) El artculo 191 de la Constitucin reconoce la garanta institucional de la autonoma municipal, en tres aspectos concretos: poltica, econmica y administrativa. Se trata pues, de una garanta que el constituyente ha querido preservar para las municipalidades, confirindole proteccin constitucional contra su supresin y vaciamiento de sustancia, al limitar la intervencin de los rganos legislativo y ejecutivo en la regulacin de los asuntos pblicos que son de su competencia. Como toda garanta institucional, la autonoma municipal es susceptible de ser objeto, en virtud de una ley, de desarrollo, regulacin y limitaciones en su contenido, siempre que ellos se realicen dentro de los limites del orden competencial que la Constitucin prev y en respeto del contenido esencial de la institucin, que no puede ser alterado.

c) Pues bien, a juicio de este Colegiado, el artculo 4 de la Ley 26637 no vulnera la autonoma administrativa de las municipalidades, pues el no impone ni establece un determinado sistema de organizacin administrativa conforme al cual han de prestar el servicio del programa del vaso de leche, sino que se limita nicamente a enunciar la conformacin de un Comit de Administracin del citado programa, en trminos tan amplios, de manera tal que les permita, a cada uno de ellos, conjunta o indistintamente, concretizar entre otros aspectos, aquellos que se refieren a su composicin y las atribuciones de stos, con el nico afn de mejorar los mecanismos de control y fiscalizacin por el rgano rector del sistema nacional de control, conforme se prev en el tercer prrafo del artculo 33 de la Ley 26553.

En ese sentido tambin se inscribe el hecho de que el Comit de Administracin del vaso de leche, que prev el artculo 4 de la Ley 26637, tenga que ser aprobado por acuerdo del Concejo Municipal, mediante resolucin de alcalda, es decir, con la libre autodeterminacin de los rganos de gobierno de las municipalidades, y no con la intervencin, instruccin o tutela de alguna institucin extra-municipal.

d) Al no tener la garanta institucional de la autonoma administrativa de las municipalidades el carcter de absoluto, sino encontrarse sometido a limitaciones, en cuanto rganos del Estado de carcter vecinal, el rgano legislativo se encuentra en la libertad de dar formar, acuar, estructurar y concretizar los trminos en los que debe entenderse tal autonoma, sin que ello importe, naturalmente, que el Estado les imponga instrucciones y les preste tutela, en la facultad de las municipalidades de autodeterminacin responsable, esto es, en la libertad de decisin para hacer frente a las tareas que son de su competencia; como, en efecto, en el caso de autos se ha respetado.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que la Constitucin y su Ley Orgnica le confieren,

FALLA:

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Declarando infundada, en todos sus extremos, la demanda interpuesta por treinta y tres congresistas contra la Ley 26637, y dispuso la publicacin de esta sentencia en el diario oficial "El Peruano".

S.S.

NUGENT ACOSTA SANCHEZ DIAZ VALVERDE REY TERRY REVOREDO MARSANO GARCIA MARCELO

VOTO SINGULAR DEL SR. MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCA

Por los slidos fundamentos de hecho y de derecho de la demanda, complementados en los correspondientes informes orales, presentados a la vista de la causa a mi juicio no desvirtuados por los importantes argumentos, muy dignos de consideracin, de la parte demandada; y, especialmente:

Considerando: Que el servicio del Vaso de Leche que la ley impugnada pretende modificar radicalmente, ha venido siendo organizado, promovido, dirigido y supervisado -durante largos aos- por los Concejos Provinciales de Lima y del Callao; que las modificaciones que la Ley N 26637 pretende introducir, no cuentan con el apoyo de dichas comunas, las cuales, antes por el contrario, las cosideran lesivas a los derechos de autonoma que la Constitucin les otorga en sus artculos 191, 192 y concordantes, as como en las disposiciones complementarias de la Ley Orgnica de Municipalidades; Que no es razonable que, de un momento a otro, en forma improvisada, y de modo inconsulto y unilateral, mediante la ley impugnada, por consideraciones carentes de mayor sustento tcnico, se pretenda arrebatar la organizacin, direccin, promocin y supervisin de un servicio tan importante, que viene funcionando eficazmente, y en contra de su voluntad, a los correspondientes concejos; Que, adems, el trastorno que los cambios, tan sbitos como profundos, que la Ley 26637 pretende introducir, no slo tienen que afectar la prestacin del servicio mismo, sino que, por repercusin, afectan, tambin, a los rganos creados -y en funcionamiento desde hace largos aos- para su mejor atencin, como son los clubes de madres y las coordinadoras o comits; Que, por otro lado, al otorgarse a los municipios distritales los derechos de "organizar y determinar los clubes de madres o comits del vaso de leche ", surge el grave peligro de que, en ejercicio de los mismos, se afectan y lesionen los derechos de asociacin y contratacin consagrados en el artculo 2, incisos 13, 14 y ss. de la Carta Magna; Que los trastornos inevitales que tales cambios han de originar -habida cuenta de la ostensible inexistencia de un adecuado rgimen transitorio-, no pueden sino afectar los derechos fundamentales de los destinatarios finales del servicio, esto es, en ltimo anlisis, de la persona humana, cuya defensa constituye el fin principal del Estado, de conformidad con el artculo 1 de la Constitucin, y la proteccin de cuya salud est consagrada, as mismo, en el artculo 7 del mismo cuerpo legal;

Mi voto es porque se declare fundada la demanda, e inconstitucional, en consecuencia, Ley N 26637, que modifica el Programa Municipal del Vaso de Leche en las provincias de Lima y Callao.

S.S. AGUIRRE ROCA EXP. N. 010-2001-AI/TC DEFENSORA DEL PUEBLO

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 26 das del mes de agosto del ao 2003, el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Accin de inconstitucionalidad interpuesta por el Defensor del Pueblo, doctor Walter Albn Peralta, contra la Ordenanza N. 290, emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con fecha 18 de setiembre de 2000, y publicada el 3 de diciembre de 2000.

ANTECEDENTES

Con fecha 18 de mayo de 2001, el Defensor del Pueblo (e), doctor Walter Albn Peralta, interpone accin de inconstitucionalidad contra la Ordenanza N. 290, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, publicada el 3 de diciembre de 2000, por considerar que vulnera la autonoma municipal distrital reconocida en el artculo 191 de la Constitucin Poltica vigente, alegando que la mencionada norma ha dispuesto la procedencia del recurso de revisin, previsto en el artculo 100 del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo N. 02-94-JUS, contra las resoluciones emitidas en segunda instancia por las municipalidades distritales de la provincia de Lima; que, conforme al citado rgimen, la Municipalidad Metropolitana de Lima ha establecido una instancia adicional en el procedimiento administrativo municipal, y que dicha circunstancia vulnera la autonoma municipal correspondiente a las municipalidades distritales, prevista tanto en la Constitucin Poltica del Per como en la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 23853.

La emplazada contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, aduciendo que no es verdad que la ordenanza impugnada vulnere la autonoma poltica y administrativa de las municipalidades distritales, pues, su juicio, posee rango de ley, se sustenta en el Acuerdo de Concejo N. 121, de 8 de noviembre de 1996, y, por otra parte, fue dictada tras la expedicin de una sentencia emitida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en la accin de amparo interpuesta por doa Mara Julia Ortiz Chamorro contra el Concejo Distrital de Santiago de Surco, en la que se estim que [...] no teniendo la Alcalda de la Municipalidad Distrital demandada, esto es, la de Santiago de Surco, la calidad de autoridad de competencia nacional, las resoluciones expedidas por esa Municipalidad en segunda instancia podan ser materia de revisin ante la Municipalidad de Lima Metropolitana y que, siendo ello as, la Municipalidad Distrital de Surco haba vulnerado el derecho de peticin ante la autoridad competente, prevista en el inciso 13 del artculo 24. de la Ley N. 23506, infringindose los principios constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa. Agrega que, de acuerdo con la Constitucin y la Ley Orgnica de Municipalidades, tiene un rgimen especial, distinto del resto de municipalidades.

FUNDAMENTOS 1. Determinacin del petitorio 1. La presente demanda tiene por objeto cuestionar la constitucionalidad de la Ordenanza N.

290, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con fecha 18 de setiembre de 2000, por considerarse que dicha norma transgrede el artculo 191 de la Constitucin. En esencia, el demandante ha sostenido que el recurso de revisin establecido en la ordenanza impugnada violara la autonoma municipal, por cuanto establece de manera general que cualquier decisin que stas expidan en segunda instancia puede ser

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impugnada ante la Municipalidad Provincial de Lima va recurso de revisin. La inconstitucionalidad radica en que la norma en cuestin ampla los supuestos de revisin establecidos en la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 23853, hoy derogada, norma que, junto al artculo 191 de la Constitucin, conforma un bloque de constitucionalidad.

2. Derecho a la pluralidad de instancias, debido procedimiento administrativo y recurso de revisin 2. La demandada ha justificado la introduccin del recurso de revisin en el procedimiento

administrativo municipal, alegando que su inexistencia lesionara el derecho al debido proceso administrativo y, particularmente, los derechos a la pluralidad de instancias y a la defensa, apoyndose para ello en lo que en su momento sostuviera la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima en un proceso constitucional de amparo.

3. El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. En efecto, el derecho a la pluralidad de

instancias no es un contenido esencial del derecho al debido proceso administrativo pues no toda resolucin es susceptible de ser impugnada en dicha sede; pero s lo es del derecho al debido proceso judicial, pues la garanta que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los rganos pblicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede sta en la que, adems, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un rgano judicial superior.

A juicio del Tribunal, tras la conceptualizacin del derecho al debido procedimiento administrativo expresada por la demandada, subyace una idea errada de la configuracin y justificacin de la va administrativa. En efecto, llevado al absurdo, con ella implcitamente se termina afirmando que las reclamaciones del administrado contra el Estado tienen su mbito primario y natural de solucin en el procedimiento administrativo y, slo subsidiariamente, en el mbito del proceso judicial, cuando, en principio, toda resolucin administrativa es susceptible de ser impugnada en sede jurisdiccional. Evidentemente, se trata de una interpretacin que no guarda relacin con el principio del Estado de derecho, que, como se ha dicho, garantiza a los individuos que la solucin de sus conflictos con el Estado o con otros particulares puedan dilucidarse ante un tribunal de justicia competente, independiente e imparcial. Es en relacin con el tercero imparcial, esto es, con referencia al rgano judicial, que el legislador debe garantizar la existencia, cuando menos, de una dualidad de instancias de resolucin de conflictos, as como los medios (impugnatorios) apropiados para posibilitar su acceso. Naturalmente, los rganos y tribunales administrativos no satisfacen esas condiciones de imparcialidad e independencia, pues se trata de entes que, o forman parte de la estructura organizativa del rgano cuyo acto administrativo se reclama, o pertenecen, en general, al Poder Ejecutivo. Precisamente porque los rganos administrativos no cumplen esas garantas mnimas que debe observar el ente que resuelva el conflicto, es que, al tiempo de considerarse el agotamiento de la va administrativa como un derecho del particular [derecho que se traduce en evitarle el acceso a la justicia ordinaria si puede resolver su conflicto con la administracin estatal en dicha sede], dicha va, cuando se fija su agotamiento de manera obligatoria, debe contemplarse de manera tal que no pueda considerarse un privilegio del Estado o, acaso, como una medida que, irrazonable y desproporcionadamente, disuada, imposibilite o impida el acceso del particular a un tribunal de justicia. En ese sentido, estima el Tribunal Constitucional que, si el legislador prev la obligatoriedad del agotamiento de la va administrativa, una exigencia derivada del derecho de acceso a la justicia es que ste sea configurado de la manera ms breve como sea posible, pues de ese modo se optimiza mejor el principio pro actione.

De ah que si la introduccin del recurso de revisin a travs de la Ordenanza Municipal impugnada no puede justificarse so pretexto de garantizarse el derecho a la pluralidad de

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instancias, este Tribunal considere que el anlisis de su validez constitucional debe efectuarse, por un lado, en relacin con la garanta de la autonoma municipal y, por otro, frente al contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la justicia.

3. Recurso de revisin, rganos administrativos con competencia nacional y autonoma municipal 4. La autonoma municipal constituye, en esencia, una garanta institucional, esto es, un

instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institucin de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la funcin legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurdico, sus rasgos bsicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible.

La autonoma municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las municipalidades, sean stas provinciales o distritales. Ciertamente, la garanta de la autonoma municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su rgimen jurdico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institucin constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables.

Por consiguiente, ha de tratarse de relaciones que sean, en lo fundamental, de coordinacin y, slo excepcionalmente, de subordinacin, en aquellos casos en que la Constitucin expresamente lo permita, a fin de que la capacidad de autodesenvolvimiento no termine vaciada de contenido. Autonoma no significa autarqua; por ello, cuando a un rgano se le reconoce tal garanta institucional, se le impone implcitamente que dicha capacidad de autonormacin y administracin deba realizarse dentro del ordenamiento jurdico y, en particular, dentro de los lmites constitucionalmente establecidos. Y es que la capacidad de autogobierno, esto es, el desenvolvimiento con libertad y discrecionalidad, no significa dejar de pertenecer a una estructura general de la cual se forma parte en todo momento, que est representada por el Estado y por el ordenamiento jurdico que lo rige. Por su propia naturaleza, la autonoma hace referencia a un poder limitado, en el que se ejercita un conjunto de atribuciones, pero respetando el principio de unidad del Estado, al que se refiere el segundo prrafo del artculo 43. de la Constitucin.

El demandante ha sostenido que se viola esa autonoma municipal, pues con la introduccin del recurso de revisin en el procedimiento administrativo municipal, se posibilita que la Municipalidad de Lima Metropolitana pueda revisar las decisiones de las distritales, ms all de las estrictamente necesarias y de las que se encontraban reguladas por la Ley Orgnica de Municipalidades, N. 23853, producindose de ese modo un vaciamiento del contenido esencial de la autonoma municipal distrital, puesto que cualquier decisin de dichos gobiernos locales podr ser revisada por la Municipalidad Provincial de Lima.

5. En opinin del demandante, el recurso de revisin no es inconstitucional per se, pues ya el artculo 11 de la Ley Orgnica de Municipalidades, ahora derogada, lo haba previsto, al prescribir que las municipalidades provinciales son competentes [...] para pronunciarse en forma previa o para revisar, segn sea el caso, toda disposicin que las municipalidades distritales adopten sobre las materias a que este artculo se refiere. Dicha disposicin, a su juicio, prev mecanismos de armonizacin de las decisiones de la administracin municipal distrital, respecto a materias que eventualmente podran incidir ms all del mbito territorial de los distritos. Por ejemplo, en cuestiones de urbanismo, turismo, servicios pblicos, determinacin de los linderos de los distritos, entre otras. Lo inconstitucional, a criterio del demandante, es que se haya establecido un recurso de revisin fuera de los alcances contemplados por la Ley Orgnica de Municipalidades, en analoga con el recurso previsto en su momento en el artculo 100 del Decreto Supremo N. 02-94-JUS.

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6. Por lo que hace a la segunda motivacin, el Tribunal comparte los criterios expresados por el demandante. En efecto, en el ordenamiento administrativo comn, el recurso de revisin (al cual remite el artculo 1 de la Ordenanza Municipal N. 290, esto es, al artculo 100. del Decreto Supremo N. 02-94-JUS, hoy regulado por el artculo 210. de la Ley N. 27444) ha sido configurado como un medio impugnatorio de carcter excepcional, en virtud del cual se permite que una decisin pueda ser revisada, en tercera instancia, por una autoridad administrativa de competencia nacional. Se trata de un medio impugnatorio de carcter excepcional, pues su procedencia se ha previsto contra actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder, a fin de que, con criterio unificador, una autoridad superior, de competencia nacional, verifique la legalidad de las actuaciones de las autoridades subalternas. Tiene su ambiente natural en aquellas estructuras organizacionales que han seguido tcnicas de descentralizacin y desconcentracin territorial creando dependencias con competencias sujetas a tutela a cargo de otros funcionarios con autoridad de nivel nacional (Juan Carlos Morn, Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica, Lima, 2001, 460-461).

7. Evidentemente, de la existencia de autoridades administrativas con alcance nacional y de que las mismas puedan conocer recursos de revisin, con objeto de controlar la legalidad de la actuacin administrativa subordinada, no sigue que toda la Administracin Pblica tenga el mismo tipo de estructura, pues existen instituciones que, por su propia naturaleza, como los gobiernos locales, no slo tienen una competencia espacial ms restringida, sino, incluso, gozan de autonoma administrativa, econmica y poltica.

No es ese el caso, desde luego, de las municipalidades, pues cualquiera que sea su naturaleza (municipalidad provincial, distrital o de centro poblado menor), entre ellas no existen relaciones de subordinacin, sino, como indica el reformado artculo 194 de la Constitucin, una garanta de desenvolvimiento autnomo en lo administrativo, econmico y poltico. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera, prima facie, que cualquier analoga que se haga del recurso de revisin establecido en el artculo 1 de la Ordenanza N. 290 con el que se encontraba previsto en el artculo 100 del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo N. 02-94-JUS (hoy regulado por el artculo 210 de la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General), resulta sencillamente inadmisible, dada su manifiesta irracionalidad y violacin de la autonoma municipal.

Sin embargo, ello no autoriza a que se declare la inconstitucionalidad de toda la disposicin, sino slo de aquella parte de la disposicin (del artculo 1 de la Ordenanza N. 290) que seala: [...] previsto en el Artculo 100. del Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Supremo N. 02-94-JUS.

4. El recurso de revisin y la ley orgnica de municipalidades

8. Como se ha indicado anteriormente, el demandante ha alegado que el recurso de revisin regulado en el artculo 1 de la Ordenanza impugnada, tambin inconstitucional, porque se haba contemplado como un medio impugnatorio que escapaba a los alcances de lo previsto en el artculo 11 de la Ley Orgnica de Municipalidades derogada.

Desvinculado del recurso de revisin regulado por la Ley del Procedimiento Administrativo General, cabe ahora que este Tribunal analice si es inconstitucional que en sede del procedimiento administrativo municipal se haya previsto el recurso de revisin cuestionado. El demandante ha aducido que es inconstitucional el establecimiento del recurso de revisin no tanto porque ste se prevea en el procedimiento administrativo municipal, sino por los trminos generales en los que se ha establecido. En efecto, dice el demandante que es inconstitucional, por cuanto establece de manera general que cualquier decisin

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que stas expidan en segunda instancia puede ser impugnada ante la Municipalidad Provincial de Lima va recurso de revisin [...]. El artculo 1 de la Ordenanza N. 290 prev: Declarar que procede el recurso extraordinario de revisin [...], contra las resoluciones emitidas en segunda instancia por las Municipalidades Distritales de la provincia de Lima.

9. Evidentemente, del tenor del artculo 1 de la Ordenanza N. 290 se podra inferir que, con carcter general, se ha habilitado una va e instancia superior de impugnacin de cualquier clase de decisiones administrativas emitidas en segunda instancia por las municipalidades distritales. Tal interpretacin, y su eventual aplicacin, ciertamente comprometeran la autonoma administrativa de las municipalidades distritales. Y la afectaran porque, despus de la entrada en vigencia de dicha disposicin con fuerza de ley, un problema como la sancin a un servidor de la municipalidad distrital, luego de ser resuelto por las instancias competentes de la municipalidad distrital, debera revisarse en sede administrativa por la Municipalidad Metropolitana de Lima, la que revocara o modificara un acto expedido por aqulla. Pero no slo se trata de un problema relacionado con la autonoma municipal, ya que tambin se encuentra estrechamente vinculado al derecho de acceso a la justicia, pues sucede que, vistas las cosas desde la perspectiva del particular, con la exigencia de interposicin del recurso de revisin para agotar debidamente la va administrativa municipal, se limita la posibilidad de acceder a un tribunal de justicia a fin de que determine la legitimidad o no del acto que eventualmente le caus agravio.

5. Derecho de acceso a la justicia y recurso de revisin

10. El Tribunal Constitucional ha sostenido en innumerables oportunidades que el derecho de acceso a la justicia es un componente esencial del derecho a la tutela jurisdiccional reconocido en el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin. Dicho derecho no ha sido expresamente enunciado en la Carta de 1993, pero ello no significa que carezca del mismo rango, pues se trata de un contenido implcito de un derecho expreso. Mediante el referido derecho se garantiza a todas las personas el acceso a un tribunal de justicia independiente, imparcial y competente para la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter, como lo seala el artculo 8.1 de la Convencin Americana de Derecho Humanos. Sin embargo, su contenido protegido no se agota en garantizar el derecho al proceso, entendido como facultad de excitar la actividad jurisdiccional del Estado y de gozar de determinadas garantas procesales en el transcurso de l, sino tambin garantiza que el proceso iniciado se desarrolle como un procedimiento de tutela idneo para asegurar la plena satisfaccin de los intereses accionados. En este sentido, su contenido constitucionalmente protegido no puede interpretarse de manera aislada respecto del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, pues, como lo especifica el artculo 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, debe garantizarse el derecho de acceder a un recurso efectivo, lo que supone no slo la posibilidad de acceder a un tribunal y que exista un procedimiento dentro del cual se pueda dirimir un determinado tipo de pretensiones, sino tambin la existencia de un proceso rodeado de ciertas garantas de efectividad e idoneidad para la solucin de las controversias.

11. Como sucede con todos los derechos fundamentales, el de acceso a la justicia tampoco es un derecho ilimitado cuyo ejercicio no pueda restringirse; sin embargo, siendo posible establecer restricciones a su ejercicio, ellas no pueden afectar su contenido esencial. La exigencia del respeto del contenido esencial de los derechos fundamentales no se deriva de la existencia de una clusula que, ex profeso, lo seale as, sino, bsicamente, del diverso nivel en el que opera el Poder Constituyente (que los reconoce en normas constitucionales) y los poderes constituidos (que slo pueden limitarlos en virtud de leyes cuya validez depende de su conformidad con la Norma Suprema del Estado).

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12. De primera intencin, debe empezarse por afirmar que el establecimiento de cualquier

requisito para poder iniciar un proceso judicial importa, per se, una limitacin del derecho de acceso a la justicia. Este derecho, como se ha dicho, garantiza, en su contenido inicial, el poder de acceder a un tribunal de justicia. Sin embargo, la garanta de acceso a un tribunal de justicia no comporta obtener una decisin acorde con las pretensiones que se formulen, sino el derecho a que se dicte una resolucin en Derecho, siempre que se cumplan los requisitos procesales (Jess Gonzlez Prez, El derecho a la tutela jurisdiccional, Editorial Civitas, Madrid 2001, pg. 73).

Los requisitos procesales o las condiciones legales que se puedan establecer a fin de ejercerse el derecho de accin, constituyen, prima facie, lmites al derecho de acceso a la justicia. Para que stos sean vlidos, como se ha adelantado, es preciso que respeten su contenido esencial. Evidentemente, no estn comprendidos en los lmites justificados por el ordenamiento, aquellos requisitos procesales que, so pretexto de limitar el derecho de acceso a la justicia, introduzcan vas y mecanismos que impidan, obstaculicen o disuadan, irrazonable y desproporcionadamente, el acceso al rgano judicial.

Lo que significa que, si el derecho de acceso a la justicia no comporta obtener una decisin acorde con las pretensiones que se formulen, sino el derecho a que se dicte una resolucin en Derecho, siempre que se cumplan los requisitos procesales, no todos los requisitos procesales que la ley prevea, por el solo hecho de estar previstos en la ley o en una norma con rango de ley, son de suyo restricciones ad initio plenamente justificadas.

13. Evidentemente, la disposicin impugnada intensifica la limitacin de ese derecho de

acceso a la justicia; y la intensifica, pues con el establecimiento del recurso de revisin se posterga en el tiempo el acceso del administrado a un tribunal de justicia para dirimir sobre la legitimidad o no del acto expedido por una municipalidad distrital. Y es que el establecimiento de dicho recurso de revisin supone que, una vez agotada la ltima instancia administrativa de la municipalidad distrital, el vecino todava tenga que recurrir a la Municipalidad Metropolitana de Lima, haciendo ejercicio obligatoriamente del recurso de revisin, con la consecuencia de que, si no lo hace, el juez no podr expedir una sentencia sobre el fondo de la cuestin litigiosa, precisamente porque no se ha satisfecho una condicin de la accin.

14. Pero lo hace irrazonablemente? El Tribunal Constitucional considera que el recurso de

revisin regulado en el artculo 1 de la Ordenanza N. 290 no se justifica de cara a las sustanciales modificaciones que, en este mbito, se han efectuado en la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, N. 27972, cuyo artculo 50, en armona con la exigencia sealada en el penltimo prrafo del fundamento 3 de esta sentencia, ha previsto que La va administrativa se agota con la decisin que adopte el alcalde, con excepcin de los asuntos tributarios y lo estipulado en el artculo siguiente.

15. Y es que si el establecimiento del recurso de revisin no se deriva tanto de que con l se

garantice el derecho a la pluralidad de instancias en sede administrativa (que, como se ha dicho, no es extrapolable al caso del procedimiento administrativo), la obligacin de tener que interponerse necesariamente, slo puede justificarse cuando con l se persigue alcanzar fines constitucionalmente legtimos, que, adems, han sido previstos en un acto legislativo que goce de las caractersticas de generalidad y de igualdad en el tratamiento del ejercicio de los derechos fundamentales. Ausente el artculo 11 de la Ley Orgnica de Municipalidades derogada, que permita el recurso de revisin con carcter excepcional y sobre materias de competencia compartida, este Tribunal considera que es inconstitucional que el artculo 1 y, por extensin, los artculos 2, 3 y 4 de la Ordenanza N. 290, expedida por la Municipalidad de Lima Metropolitana, restrinjan el derecho de acceso a la justicia.

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16. De otro lado, no escapa a este Colegiado que, conforme al artculo 154 de la Ley N. 27972, la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdiccin, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en la provincia de Lima, y que, en concordancia con el artculo 161 de la citada ley, tales competencias en modo alguno estn referidas a la posibilidad de que la Municipalidad Metropolitana conozca, en va de revisin, de los recursos impugnativos que se interpongan contra los actos administrativos de las municipalidades distritales de su circunscripcin.

17. En tal sentido, cabe tener presente no slo el precitado artculo 161 (respecto de las

competencias y funciones metropolitanas especiales), sino tambin el artculo 124 de la Ley N. 27972, que establece que entre las municipalidades existen relaciones de coordinacin, cooperacin o asociacin para la ejecucin de obras o prestacin de servicios, dentro del mbito de sus competencias. Tales dispositivos son plenamente concordantes con el contenido del primer prrafo del artculo 194 de la Constitucin, en tanto que la precitada norma especifica que las municipalidades provinciales y distritales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones conferidas

por la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica,

FALLA Declarando FUNDADA la demanda interpuesta y, en consecuencia, INCONSTITUCIONALES los artculos 1, 2, 3 y 4 de la Ordenanza N. 290, expedida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, de fecha 18 de setiembre de 2000, y publicada en el diario oficial El Peruano el 3 de diciembre de 2000. Dispone la notificacin a las partes y su publicacin en el mencionado Diario Oficial. SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN REY TERRY AGUIRRE ROCA REVOREDO MARSANO GONZALES OJEDA GARCA TOMA Contenido de la autonoma:

Procedibilidad de Ejecucin Coactiva EXPEDIENTE N. 0015-2005-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 5 das del mes de enero de 2006, el Tribunal Constitucional en sesin de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Garca Toma, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia I. ASUNTO

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Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima, representada por su alcalde, scar Luis Castaeda Lossio, contra el artculo 1. de la Ley N. 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; el numeral 23.3 del artculo 23 y el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad Demandante : Municipalidad Metropolitana de Lima, representada

por su alcalde, scar Luis Castaeda Lossio Demandado : Congreso de la Repblica Normas constitucionales cuya vulneracin se alega : Artculos 194 y 195 de la Constitucin, referidos a

la autonoma y competencia de los gobiernos locales Petitorio : Que se declare la inconstitucionalidad de las

modificaciones efectuadas por el artculo 1 de la Ley N. 28165 al inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; el numeral 23.3 del artculo 23 y el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.

III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Ley N. 28165, que mediante su artculo 1. modifica diversos artculos de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva

Artculo 1.- Modifcanse los artculos 1, 2, 3, 13, 14, 15, 16, 18, 22, 23, 25, 28, 31, 33 y 38 de la Ley N 26979, Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, en los trminos siguientes:

Artculo 16.- Suspensin del procedimiento 16.1. Ninguna autoridad administrativa o poltica podr suspender el Procedimiento, con excepcin del ejecutor que deber hacerlo, bajo responsabilidad, cuando: (...)

e) Se encuentre en trmite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentacin del recurso administrativo de reconsideracin, apelacin, revisin o demanda contencioso- administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de ttulo para la ejecucin, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado, numeral 18.3, de la presente ley (...).

Artculo 23.- Revisin judicial del procedimiento 23.3 La sola presentacin de la demanda de revisin judicial suspender automticamente la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva hasta la emisin del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicacin lo previsto en el artculo 16, numeral 16.5, de la presente ley.

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El obligado o el administrado al cual se imputa responsabilidad solidaria sujeto a ejecucin coactiva, entregar a los terceros copia simple del cargo de presentacin de la demanda de revisin judicial, la misma que constituir elemento suficiente para que se abstengan de efectuar retenciones y/o proceder a la entrega de los bienes sobre los que hubiere recado medida cautelar de embargo, as como efectuar nuevas retenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensin del procedimiento.

Artculo 28.- Medidas cautelares previas 28.1 Los Ejecutores coactivos nicamente podrn ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin previsto en el artculo 33, literal a), de la presente ley, debiendo cumplir con los requisitos previstos en el artculo 13 (...).

IV. ANTECEDENTES 1. Demanda Con fecha 19 de mayo de 2005, la Municipalidad Metropolitana de Lima interpone demanda de inconstitucionalidad contra (...) los artculos 16.1, inciso e), 23.3 y 28.1 de la Ley N. 28165, de fecha 16 de diciembre de 2003 (sic); debindose entender que la demanda se interpone contra el artculo 1 de la Ley N. 28165, que modifica, entre otros, el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; el numeral 23.3 del artculo 23 y el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva N. 26979.

El demandante alega los siguientes fundamentos de hecho y derecho: Que el inciso e) del numeral 16.1, modificado por la Ley N. 28165, dispone la

suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva con la sola presentacin de la demanda contencioso- administrativa, ocasionando que las acreencias a favor de su representada se dilaten y corran riesgo, adems de restringir el cumplimiento de las normas de competencia municipal y las rentas asignadas a los gobiernos locales.

Que el referido numeral 23.3 permite la suspensin del procedimiento de ejecucin

coactiva con la simple presentacin de la demanda contencioso administrativa (sic) [se refiere a la demanda de revisin judicial], sin mediar solicitud cautelar, y, por consiguiente, sin previa evaluacin de los presupuestos procesales del fumus boni iuris y perculum in mora, transgrediendo as el artculo 195 de la Constitucin.

Que la modificacin efectuada por la Ley N. 28165 al numeral 28.1 de la Ley N. 26979

incorpora una limitacin a las facultades del Ejecutor Coactivo, pues nicamente podr ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin.

Que el propsito de las modificaciones introducidas por la Ley N. 28165 es restringir y

debilitar las facultades de la Administracin Pblica en materia de ejecucin forzosa de sus propios actos; as como facilitar la injerencia judicial en el procedimiento de ejecucin coactiva.

Que el inciso e) del numeral 16.1; as como los numerales 23.3 y 28.1 de la Ley N.

26979, modificados por la Ley N. 28165, vulneran su autonoma como gobierno local, reconocida en el artculo 194 de la Constitucin Poltica del Per.

La inconstitucionalidad de las normas se produce tambin por el vaciamiento del ncleo

esencial de la institucin de la cobranza o ejecucin coactiva.

2. Contestacin de la demanda

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Con fecha 22 de agosto de 2005, el apoderado del Congreso de la Repblica contesta la demanda y solicita que sea declarada infundada, sosteniendo que la Ley N. 28165, que modifica diversos artculos de la Ley N. 26979, no contraviene la Constitucin por el fondo ni en lo referido a su aprobacin, promulgacin o publicacin, de modo que no se configuran las causales establecidas en el artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional. El demandado aduce los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: Que la ejecucin coactiva constituye un resabio del sistema monrquico que la

legislacin viene tolerando excepcionalmente, pero compatibilizndolo con el Estado Constitucional de Derecho y, en particular, con los Derechos Fundamentales. En este sentido, la llamada autotutela ejecutiva no es la regla sino la excepcin, es decir, las entidades administrativas no cuentan intrnsecamente con un poder o un derecho de ejecutar sus actos mediante la coaccin, sino que dicha potestad deber ser expresamente atribuida por la Constitucin y las Leyes.

Que las modificaciones introducidas por la Ley N. 28165 a la Ley N. 26979 estn

sustentadas en la adaptacin de la autotutela administrativa al Rgimen Constitucional de Derecho, actualmente vigente. Se fortalece as el proceso de racionalidad democrtica frente a las reglas del sistema absolutista, procediendo a perfilarse como ente director de la actuacin administrativa el respeto a los derechos constitucionales de los administrados.

Las modificaciones de los artculos de la Ley N. 26979, efectuadas por la Ley N.

28165, materia de la demanda de inconstitucionalidad, se fundamentan en la necesidad de garantizar el derecho a un Debido Proceso y la Tutela Judicial Efectiva de los ciudadanos (artculos 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y 139 de nuestra Constitucin).

Que, con relacin a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artculo 23. de

la Ley N. 26979, modificado por la Ley N. 28165, se ha producido la cosa juzgada, pues ya ha sido objeto de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Caete, la cual fue declarada infundada por este Colegiado en la sentencia recada en el Exp. 0026-2004-AI/TC.

V. MATERIAS CONSTITUCIONALES RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTO En la presente sentencia, este Tribunal considera que, respecto a la inconstitucionalidad del inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16; del numeral 23.3 del artculo 23 y del numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979, de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, modificados por la Ley N. 28165, deben dilucidarse los siguientes temas:

1. Si la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva, a raz de la presentacin de

las demandas contencioso-administrativa o de revisin judicial, vulnera la autonoma y competencia de los gobiernos locales previstas en los artculos 194 y 195 de la Constitucin.

2. Si la restriccin del nmero de medidas cautelares previas ejecutables, prevista en el

cuestionado numeral 28.1 del artculo 28, vulnera la autonoma y competencia de los gobiernos locales prevista en los artculos 194 y 195. de la Constitucin.

3. Si las modificaciones efectuadas por la Ley N. 28165 a los referidos artculos de la Ley N. 26979 producen el vaciamiento del ncleo de la institucin de la cobranza o ejecucin coactiva (sic).

VI. FUNDAMENTOS 1. Sobre el artculo 23, numeral 23.3 de la Ley N. 26979, modificado por la Ley N.

28165 y la cosa juzgada

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1. Este Tribunal, mediante sentencia recada en el Expediente 0026-2004-AI/TC, de fecha 28 de setiembre del 2004, declar infundada la accin de inconstitucionalidad presentada contra el artculo 23 de la Ley N. 26979, modificada por la Ley N. 28165. Esta circunstancia, tal como lo ha advertido la parte demandada, podra configurar el supuesto de cosa juzgada en el extremo de la presente demanda concerniente a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artculo 23 de la citada Ley N. 26979. Este Tribunal proceder a analizar si se configura, o no, el mencionado supuesto.

2. Al respecto, este Colegiado estima que entre la STC 0026-2004-AI/TC y la actual accin

de inconstitucionalidad presentada, signada con el N. 0015-2005-PI/TC, no existe identidad en el elemento relativo a la disposicin objeto de examen de constitucionalidad petium, pues en la primera de ellas se cuestion el primer prrafo del artculo 23 de la Ley N. 26979, modificada por la Ley N. 28165, alegndose que con la revisin judicial del procedimiento coactivo se dejara sin valor los actos administrativos que determinan la deuda tributaria y administrativa establecida por los municipios, mientras que en la segunda se observa el numeral 23.3 del citado artculo, que dispone la suspensin automtica del referido procedimiento coactivo con la sola presentacin de la demanda de revisin judicial; por lo que, en el presente caso, no se configura el supuesto de cosa juzgada, debiendo proceder este Tribunal a examinar la constitucionalidad de la norma cuestionada.

2. La autonoma y competencia de los gobiernos locales previstas en los artculos 194

y 195 de la Constitucin

1. Definicin de autonoma

3 En el artculo 8 de la Ley de Bases de la Descentralizacin N. 27783 se ha definido a la autonoma como () el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas.

4 Por su parte, el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27972, Orgnica de

Municipalidades, seala que la autonoma que la Constitucin Poltica del Per consagra en favor de las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento jurdico.

5. En el caso de la autonoma municipal, este Tribunal, en el Exp. 0013-2003-AI/TC, ha

precisado que () frente a la diversidad de significados y contenidos de la garanta institucional de la autonoma municipal, deben tenerse en consideracin, principalmente:

()

a) El contenido subjetivo u organizativo de la autonoma: la existencia de las

municipalidades; b) El contenido objetivo o sustantivo de la autonoma, esto es, la autonoma como

garanta de la gestin de los asuntos que interesen a la comunidad local, y

c) El contenido institucional de la autonoma, que hace referencia a la posicin de las municipalidades en el desempeo de sus funciones, es decir, la autonoma como ejercicio bajo la propia responsabilidad del mbito de funciones pblicas confiado por el legislador, con lo que se alude a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la posicin de la actuacin de las municipalidades frente a injerencias de instancias superiores [Antonio Faulo Loras. Fundamentos constitucionales de la autonoma local. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 256-257].

2. mbitos de la autonoma municipal

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6. La garanta institucional de la autonoma municipal aparece en el artculo 194 de la

Constitucin Poltica, modificado por la Ley N. 27680, que enuncia que Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia (...). Esta garanta permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en dichos mbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les ataen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno.

En la misma lnea, la Ley Orgnica de Municipalidades ha sealado, en su artculo II, que [L]os gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa.

Sobre las dimensiones de la autonoma municipal, la Ley de Bases de la Descentralizacin ha desarrollado el contenido de cada uno de estos mbitos. Al respecto, define:

- Autonoma poltica

Consiste en la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que les son inherentes.

- Autonoma administrativa

Viene a ser la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su responsabilidad.

- Autonoma econmica

Consistente en la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho de percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

7. Sobre los mbitos de la autonoma municipal, este Tribunal, en la sentencia recada en el

Exp. 007-2002-AI/TC, fundamento 9, manifest que El artculo 191 de la Constitucin [ahora artculo 194, en aplicacin de la Ley N. 27680] garantiza el instituto constitucional de la autonoma municipal, en sus mbitos poltico, econmico y administrativo, en los asuntos de su competencia. Asimismo, este Colegiado ha sostenido, en la sentencia recada en el Exp. 0007-2001-AA/TC, que mediante la autonoma municipal se garantiza a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, econmicos y polticos (entre ellos, los legislativos) (...). Sin embargo, autonoma no debe confundirse con autarqua, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurdico. Como ya lo precisara este Supremo Tribunal, autonoma [N]o supone autarqua funcional al extremo de que de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculacin parcial o total del sistema poltico o del propio orden jurdico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autnomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de l y, como tal, no puede apartarse del esquema jurdico y poltico que le sirve de fundamento a este y, por supuesto, a aquel [Fund. Jur. 6, STC 007-2001-AI/TC].

3. Autonoma municipal y el principio de unidad del Estado 8. Tal como el Tribunal Constitucional lo ha expuesto en su jurisprudencia, en el ejercicio de

la garanta constitucional-institucional de autonoma, los gobiernos locales se encuentran vinculados por el principio de unidad del Estado, que se encuentra consagrado tanto en el artculo 43 de la Constitucin, en cuanto declara que (...) El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo, descentralizado y se organiza segn el principio de

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separacin de poderes; como en su artculo 189, que dispone que El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establecen la Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin.

4. Lmites a la autonoma municipal 9. La autonoma municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues tiene ciertos

lmites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal ha expresado, en la STC 0038-2004-AI/TC, que [S]i bien la Constitucin ha establecido que los gobiernos locales gozan de la garanta institucional de la autonoma municipal en materia poltica, econmica y administrativa, y que, adems, son competentes para aprobar su organizacin interna y su presupuesto, ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitucin, esta debe ser interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben ser entendidas armnicamente.

10. Los gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de sus actividades, adems

de la Constitucin, normas como la Ley N. 27972, Orgnica de Municipalidades, que en el artculo VIII de su Ttulo Preliminar dispone que Los gobiernos locales estn sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Pblico. (...) Las competencias y funciones especficas municipales se cumplen en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.

11. Este Tribunal, en la sentencia recada en el Exp. 0012-1996-I/TC, ha precisado el carcter

restringido del concepto de autonoma de los rganos creados por la Constitucin, estableciendo que (...) la autonoma es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que est representada no solo por el Estado sino por el ordenamiento jurdico que rige a este. En ese sentido, debe entenderse que dicha autonoma debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal.

12. Asimismo, en la STC 510-2004-AA/TC, fundamento 2, este Colegiado manifest: (...) En

la sentencia recada en el Exp. 007-2002-AI/TC, este Tribunal ha precisado que la Constitucin garantiza la autonoma municipal, en sus mbitos poltico, econmico y administrativo, en los asuntos de su competencia, por lo que un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejercicio se efecte al margen del ordenamiento jurdico, y lesione derechos de los administrados u otros entes estatales o privados.

3. La autonoma y competencia municipal y el caso concreto: el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16 y el numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley N. 26979, modificados por la Ley N. 28165 13. La demandante considera que la norma impugnada vulnera la autonoma poltica,

econmica y administrativa municipal, en tanto dichas normas estn ocasionando que las acreencias a favor de las entidades o las obligaciones de hacer o no hacer dispuestas por la autoridad administrativa dentro de un debido procedimiento administrativo se dilaten debido a que la ejecucin de las mismas depender de si el obligado (administrado) presenta, o no, una demanda contencioso administrativa o una demanda de revisin judicial, con lo cual se suspende el procedimiento de ejecucin coactiva; situacin que, a su entender, implica restringir la actuacin de los gobiernos locales y elcumplimiento de las normas de competencia municipal.

14. Este Tribunal no comparte los argumentos esgrimidos por la demandante, pues considera

que la suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva hasta que en sede judicial se

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dirima sobre la demanda contencioso-administrativa1 planteada contra el acto administrativo que sirve de ttulo para la ejecucin o hasta que la Corte Superior se pronuncie en el proceso de revisin judicial2 interpuesto por el administrado, en modo alguno atenta contra la facultad municipal de adoptar las polticas, planes y normas en asuntos de su competencia (autonoma poltica), ni de organizarse internamente (autonoma administrativa); es decir, tal medida no interfiere en la capacidad de las municipalidades de desenvolverse con plena libertad en los aspectos polticos y administrativos.

15. Tampoco se viola su autonoma econmica ni se vulnera la competencia de los gobiernos

locales para administrar sus bienes y rentas (artculo 195, numeral 3, de la Constitucin), pues si bien es cierto que la suspensin de la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva implica en los dos casos previstos por la ley modificatoria la dilacin del pago de las acreencias a favor de las municipalidades, tal restriccin es legtima, pues se orienta a proteger, entre otros, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado. Tal autonoma y competencia no pueden ser ejercidas de manera irrestricta, sino que tienen ciertos lmites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio, los que no pueden vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales; por el contrario, deben ser ejercidos de forma tal que garanticen, como se ha sealado, derechos tales como el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, conforme se desarrollar in extenso en los fundamentos siguientes.

La suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva y el derecho a la tutela judicial efectiva 16. El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de

derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales. El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestacin del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139 de la Constitucin. Si bien la citada norma no hace referencia expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su interpretacin, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos (Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin). Precisamente, el artculo 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin o por la ley; y el artculo 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin (...).

17. De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no solo implica el derecho de acceso a

la justicia y el derecho al debido proceso, sino tambin el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance prctico y se cumpla, de manera que no se convierta en una simple declaracin de intenciones.

18. El referido derecho tambin se encuentra recogido en el segundo prrafo del inciso 2) del

mismo artculo 139, cuando se menciona que ninguna autoridad puede (...) dejar sin

1 Demanda que tiene por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, conforme lo establece el artculo 1 de la Ley N. 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, en concordancia con el artculo 148. de la Constitucin 2 Proceso en el cual se revisa la legalidad y el cumplimiento, en el inicio y tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva, de las normas previstas por la Ley N 26979

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efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecucin.

En efecto, tal como se expresara en la STC 010-2002-AI/TC, nuestra Carta Fundamental no solo garantiza un proceso intrnsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su trnsito, sino tambin (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad.

19. Al suspenderse la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva se evita que la

administracin ejecute el patrimonio del administrado, situacin que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial. Evidentemente, las demandas contencioso-administrativas o de revisin judicial del procedimiento no seran efectivas si la Administracin ejecut coactivamente el cumplimiento de una obligacin antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuacin de la Administracin Pblica o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciacin y el trmite del procedimiento de ejecucin coactiva.

20. Es decir, las modificaciones introducidas por la norma impugnada no suprimen la

facultad de los gobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias, solo la conservan pendiente hasta que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente, impidiendo la ejecucin inmediata de las sanciones impuestas por la Administracin a fin de evitar a los administrados perjuicios irreparables o de difcil reparacin. En ese sentido, el inciso e) del numeral 16.1 del artculo 16 y el numeral 23.3 del artculo 23 de la Ley N. 26979, modificados por el artculo 1 de la Ley N. 28165, no vulneran los artculos constitucionales 194 y 195, referentes a la autonoma y competencia de los gobiernos locales.

4. Sobre la medida cautelar de embargo en forma de intervencin en informacin 21. Seala la demandante que el numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979,

modificada por la Ley N. 28165, ha incorporado limitaciones a las facultades del Ejecutor Coactivo. En el caso concreto, una de ellas consiste en que los ejecutores coactivos podrn ejecutar como medida cautelar previa, nicamente, la de embargo en forma de intervencin en informacin.

22. Sostiene la demandante que estas medidas revelan un indubitable propsito de restringir y

hasta debilitar las facultades de la Administracin Pblica en materia de ejecucin forzosa que, de acuerdo con la Ley Orgnica de Municipalidades N. 27972 (Ley de Desarrollo Constitucional), establece una serie de atribuciones y facultades especiales de los gobiernos locales, entre las cuales mencionan las sealadas en los artculos 46, 49 y 93, que facultan al ejecutor para exigir el cumplimiento de las sanciones impuestas por la autoridad administrativa, as como la clausura de establecimientos, entre otras obligaciones, acciones que se ven afectadas por la aplicacin del modificado numeral 28.1 del artculo 28 de la Ley N. 26979.

23. El referido numeral 28.1 seala:

Los Ejecutores coactivos nicamente podrn ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervencin en informacin previsto en el artculo 33, literal a), de la presente ley, debiendo cumplir con los requisitos previstos en el artculo 13 (...)

De acuerdo con lo expuesto por artculo 13 de la Ley N. 26979, tambin modificado por el artculo 1 de la Ley N. 28165 (al que nos remite el precitado numeral 28.1), son requisitos para las medidas cautelares previas:

13.1. La entidad, previa notificacin del acto administrativo que sirve de ttulo para el cumplimiento de la Obligacin y aunque se encuentre en trmite el recurso impugnatorio interpuesto por el obligado, en forma excepcional y cuando

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existan razones que permitan objetivamente presumir que la cobranza coactiva puede deven