รายงานวจยฉบบสมบรณ

โครงการยอย 4

การประเมนความโปรงใสทางการคลงของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจเพอสงเสรมความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

(Assessment of the Fiscal Transparency Associated with Quasi-Fiscal Activities through Specialized Financial Institutions for Promoting Fiscal Sustainability in

Thailand)

โดย

ดร.อธภทร มทตาเจรญ และ ดร.กนตธร นชสวรรณ

พฤศจกายน 2560

สญญาเลขท SRI59X0601 ยอย 4

รายงานวจยฉบบสมบรณ

เรอง

การประเมนความโปรงใสทางการคลงของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบน

การเงนเฉพาะกจเพอสงเสรมความยงยนทางการคลงของประเทศไทย

Assessment of the Fiscal Transparency Associated with Quasi-Fiscal Activities through

Specialized Financial Institutions for Promoting Fiscal Sustainability in Thailand

คณะผวจย

ดร.อธภทร มทตาเจรญ หวหนาโครงการ คณะเศรษฐศาสตร

จฬาลงกรณมหาวทยาลย

ดร.กนตธร นชสวรรณ นกวจย ส านกงานเศรษฐกจการคลง

โครงการยอยภายใตโครงการ

“การปฏรประบบงบประมาณเพอเพมความโปรงใสใหกบการด าเนนนโยบายกงการคลง”

(Government Budget Process Reform to Accommodate Transparency

on Quasi-Fiscal Policy)

สนบสนนโดยส านกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว.)

(ความเหนในรายงานฉบบนเปนของผวจย สกว.ไมจ าเปนตองเหนดวยเสมอไป)

สารบญ

บทท 1 ความส าคญ และวตถประสงคของงานวจย ....................................................................................... 1

1.1 ความส าคญของงานวจย ........................................................................................................................ 1

1.2 วตถประสงคของงานวจย ....................................................................................................................... 2

บทท 2 การด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจของประเทศไทย ............................... 3

2.1 กจกรรมกงการคลง (Quasi-fiscal activities) .......................................................................................... 3

2.2 สถาบนการเงนเฉพาะกจ (Specialized Financial Institution: SFIs) ....................................................... 4

2.3 รปแบบการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ ........................................................ 6

2.4 บทบาทของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ ................................................. 7

บทท 3 ความเสยงทางการคลงจากกจกรรมกงการคลงผาน SFIs .............................................................. 10

3.1 ชองทางการสงตอภาระการคลง ........................................................................................................... 10

3.2 การเปรยบเทยบระหวางการกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ และการด าเนน

กจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ ........................................................................................ 12

บทท 4 แนวทางการประเมนความโปรงใสทางการคลงจากการด าเนนกจกงการคลงผาน SFIs ............... 14

4.1 แนวทางการประเมนความโปรงใสตามหลกสากล.................................................................................. 14

4.2 แนวทางการประเมนความโปรงใสตามบรบทของประเทศไทย ............................................................... 15

บทท 5 กระบวนการชดเชยภาระการคลงทเกยวของกบการด าเนนกจกรรมกงการคลง

ผาน SFIs ในปจจบน ............................................................................................................................... 17

5.1 พฒนาการของการชดเชยความเสยหายผานการแยกธรกรรมการด าเนนการของรฐในรป PSA .............. 17

5.2 การเพมทน (Recapitalization) ............................................................................................................ 31

5.3 การประเมนความโปรงใสของการด าเนนนโยบายกงการคลงในปจจบน ................................................. 33

บทท 6 ความโปรงใสของกจกรรมกงการคลงในปจจบน และแนวทางการปรบปรง .................................. 36

6.1 นยาม (Definition) ............................................................................................................................... 37

6.2 ความครอบคลม (Coverage) ............................................................................................................... 43

6.3 การเขาถง (Accessibility) .................................................................................................................... 49

บทท 7 ขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอสงเสรมความโปรงใสของกจกรรมกงการคลง.................................. 53

บรรณานกรม ................................................................................................................................................ 55

ภาคผนวก ...................................................................................................................................................... 56

สารบญตาราง

ตารางท 3.1 จ านวนการเพมทนใหแกสถาบนการเงนเฉพาะกจ ตงแต พ.ศ. 2555 – พ.ศ. 2559 ........................ 11

ตารางท 3.2 การกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ และการด าเนนกจกรรมกงการคลง

ผาน SFIs .................................................................................................................................................. 13

ตารางท 5.1 เปรยบเทยบพฒนาการของการแยกบญชธรกรรมนโยบายรฐทง 3 ชวงเวลา .................................. 26

ตารางท 5.2 ขอก าหนดเรองการด ารงเงนกองทนตอสนทรพยเสยง หรอ BIS Ratio ........................................... 32

ตารางท 6.1 แนวนโยบายผถอหนภาครฐ (Statement of Direction: SOD) ....................................................... 38

ตารางท 6.2 การเปรยบเทยบระหวางโครงการบาน ธอส. เพอทอยอาศยแหงแรก

และโครงการบานประชารฐ ......................................................................................................................... 41

ตารางท 6.3 การเปรยบเทยบระหวางโครงการลดดอกเบยเงนกใหเกษตรกรผปลกขาว

และมาตรการสนเชอประชารฐ .................................................................................................................... 42

ตารางท 6.4 หนคงคางของ SFIs ทรฐบาลค าและไมค าประกน (ทงในและตางประเทศ) ป 2554

และ ณ สนไตรมาสท 3 ป 2558 ................................................................................................................. 47

ตารางท 6.5 Fiscal Risk Matrix ของสถาบนการเงนเฉพาะกจ ป 2558 ............................................................ 48

สารบญภาพ

ภาพท 2.1 สดสวนสนเชอ SFIs ตอ GDP ตงแตป 2546 – 2558 ........................................................................ 8

ภาพท 2.2 สดสวนสนเชอ SFIs และธนาคารพาณชยตอสนเชอทงหมด

ตงแตป 2546 – ณ เดอนกมภาพนธ 2559 ................................................................................................... 8

ภาพท 2.3 สดสวนหน SFIs ทรฐบาลค าประกนและไมค าประกนตอหนสาธารณะ ตงแตป 2548 – 2558 ............. 9

ภาพท 2.4 สดสวนหน SFIs ทรฐบาลค าประกนและไมค าประกนตอ GDP ตงแตป 2548 – 2558 ........................ 9

ภาพท 6.1 แนวทางการประเมนความโปรงใสของกจกรรมกงการคลงผาน SFI ตามบรบทของไทย ................... 37

ภาพท 6.2 ตวอยางการคนหาขอมลมตคณะรฐมนตร ........................................................................................ 50

1

บทท 1

ความส าคญ และวตถประสงคของงานวจย

1.1 ความส าคญของงานวจย

ตงแตวกฤตการเงนปพ.ศ. 2540 เปนตนมา สถาบนการเงนเฉพาะกจ (SFIs) มความส าคญตอเศรษฐกจ

ไทยเพมขนอยางมาก สดสวนสนเชอของ SFIs ตอสดสวนสนเชอรวมทงหมดในระบบเพมขนจากประมาณ 19%

ในป 2546 เปนประมาณ 29% ในป 2559 การขยายตวอยางกาวกระโดดนชใหเหนถงบทบาททเพมขนอยางมาก

ของ SFIs ตอทงระบบการเงนของประเทศ และระบบการขบเคลอนเศรษฐกจของรฐบาล

ความนยมของรฐบาลตอกจกรรมกงการคลงเปนสาเหตส าคญของการขยายบทบาทของ SFIs โดยรฐบาล

ไดเลอกใชกจกรรมกงการคลงเพอตอบสนองตอนโยบายตาง ๆ เนองจากเปนวธการทสามารถด าเนนการไดอยาง

รวดเรว ไมตองผานกระบวนการจดท างบประมาณประจ าป อกทงยงสามารถเขาถงกลมเปาหมายเชน กลม

เกษตรกร และกลมผมรายไดต าไดโดยตรง ซงการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs นนประกอบไปดวย 2

รปแบบหลก คอ 1) การใหสนเชอทมเงอนไขผอนปรน ทงผานดอกเบยทต ากวาปกต และการผอนคลายมาตรฐาน

ผก และ 2) การประกนราคาสนคาเกษตรในลกษณะตาง ๆ

การด าเนนกจกรรมกงการคลงนไดสรางภาระการคลงใหแกรฐบาล ทงภาระทมองเหนไดชดเจน และภาระ

ทซอนเรน (Contingent Liabilities) โดยรฐบาลมภาระในการรบผดชอบคาใชจาย และภาระหนทเกดจากการ

ด าเนนโครงการของ SFIs ตามนโยบายตาง ๆ ของรฐบาล และมตคณะรฐมนตร ผานบญชธรกรรมการด าเนนงาน

ตามนโยบายของรฐ (Public Service Account: PSA) นอกจากนรฐบาลยงมภาระทางการคลงจากการจดสรร และ

เพมเงนอดหนนใหแก SFIs เพอให SFIs สามารถด าเนนงานไดอยางตอเนองและมนคง เนองจากเปาหมายหลก

ของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs คอการชวยเหลอกลมพลเมองฐานราก ซงสวนหนงขาดความมนคง

ทางการเงน และไมสามารถเขาถงแหลงทนตามปกตได เนองจากขอจ ากดทงในดานความร และทรพยากรทาง

เศรษฐกจ สงผลให SFIs มความเสยงมากกวาธนาคารพาณชยทวไป ทงในแงความมนคงดานสภาพคลอง และ

สถานะความเพยงพอของเงนกองทน

ความโปรงใสของการด าเนนกจกรรมการคลงผาน SFIs จงมความส าคญอยางยงยวดตอทงการจดสรร

ทรพยากร และการบรหารความเสยงของรฐบาล โดยการรบทราบตนทน คาใชจาย และความเสยงอยางถกตอง

และครบถวนของกจกรรมกงการคลงทด าเนนการผาน SFIs จะท าใหรฐบาลสามารถก าหนดนโยบายไดอยางม

2

ประสทธภาพ และท าใหการประเมนความเสยงเปนไปไดอยางแมนย าและทนทวงท นอกจากนความโปรงใส

ทางการคลงยงจะชวยสนบสนนกลไกการตรวจสอบ และถวงดลอ านาจจากฝายนตบญญต รวมไปถงการมสวน

สงเสรมความรบผดชอบทางการคลงจากภาคประชาชน

1.2 วตถประสงคของงานวจย

งานวจยนมวตถประสงคหลกคอ การประเมนความโปรงใสทางการคลงของการด าเนนกจกรรมกงการ

คลงผาน SFIs โดยจะมการศกษาขอกฎหมาย และแนวทางปฏบตทเกยวของ พรอมทงน าขอมลดงกลาวไป

ประเมนความโปรงใสตามหลกการทประยกตมาจากหลกการสากล โดยมจดมงหมายส าคญในการสราง

ขอเสนอแนะในการปรบปรงการเปดเผยขอมลกจกรรมกงการคลงของ SFIs อนจะสงผลดตอประสทธภาพของการ

ด าเนนนโยบาย การประเมนความเสยง และกลไกการตรวจสอบตาง ๆ

3

บทท 2

การด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจของประเทศไทย

2.1 กจกรรมกงการคลง (Quasi-fiscal activities)

นยามของกจกรรมกงการคลงทใชอางองสากล ไดแก นยามทก าหนดโดยกองทนการเงนระหวางประเทศ

(International Monetary Fund: IMF) ดงน

“Quasi-fiscal activities: Activities (under the direction of government) of central banks, public

financial institutions, and nonfinancial public enterprises that are fiscal in character- that is, in principle, they

can be duplicated by specific fiscal measures, such as taxes, subsidies or other direct expenditures, even

though precise quantification can in some cases be very difficult.” (IMF, 2001)1

ในสวนของประเทศไทย ส านกงานเศรษฐกจการคลงไดนยามกจกรรมกงการคลงวาเปน

“การด าเนนกจกรรมหรอนโยบายรฐบาลผานหนวยงานอนทไมใชรฐบาล เชน ธนาคารกลาง สถาบน

การเงนเฉพาะกจและรฐวสาหกจ ซงรฐบาลสามารถเขาไปแทรกแซงในกระบวนการตดสนใจของฝายบรหารใน

หนวยงานอนได เพอใหมการด าเนนนโยบายตามทรฐบาลตองการ โดยรฐบาลไมตองเสนองบประมาณผานสภา แต

อาจจะมผลกระทบเปนภาระของรฐบาลไดในอนาคต หากการด าเนนการตามนโยบายดงกลาวมความเสยหาย

เกดขน” (ส านกงานเศรษฐกจการคลง, 2549)2

จะเหนไดวานยามทงสองนนมความคลายคลงกนในหลกการ โดยนยามของส านกงานเศรษฐกจการคลง

ไดรบการปรบใหเนนถงกระบวนการในการด าเนนกจกรรมกงการคลงในรายละเอยดทสอดคลองกบบรบทของ

เศรษฐกจไทย โดยช 2 องคประกอบส าคญไดแก

(1) หนวยงานทด าเนนกจกรรม ตองไมใชรฐบาล

(2) การทรฐบาลสามารถแทรกแซงการตดสนใจของหนวยงานนนได โดยรฐบาลไมตองเสนองบประมาณผาน

สภาในขณะนน แตอาจจะมผลกระทบเปนภาระของรฐบาลไดในอนาคต

1 IMF. (2001). Manual on Fiscal Transparency. Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund. 2 ส านกงานเศรษฐกจการคลง. (2549). ค าศพทเศรษฐกจการเงน การคลง ฉบบประชาชน

4

ในงานวจยน ผวจยไดยดนยามกจกรรมกงการคลงของสศค.เปนหลก โดยการด าเนนกจกรรมตาง ๆ จะ

ถอวาเปนกจกรรมกงการคลง เมอมองคประกอบทง 2 ขอขางตน

2.2 สถาบนการเงนเฉพาะกจ (Specialized Financial Institution: SFIs)

สถาบนการเงนเฉพาะกจ (Specialized Financial Institution: SFIs) หมายถง สถาบนการเงนของรฐทม

กฎหมายเฉพาะจดตงขน เพอด าเนนการตามนโยบายของรฐในการพฒนาสงเสรมเศรษฐกจ และสนบสนนการ

ลงทนตาง ๆ ภายใตการก ากบดแลของกระทรวงการคลงซงไดมอบหมายใหธนาคารแหงประเทศไทยท าหนาท

ตรวจสอบผลการด าเนนงานและความเสยง และรายงานผลการตรวจสอบไปยงรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

ปจจบน สถาบนการเงนเฉพาะกจ3 มอยทงหมด 8 แหง แตละแหงมพนธกจทส าคญ ดงน

(1) ธนาคารออมสน (Government Savings Bank) เปนรฐวสาหกจทจดตงขนตามพระราชบญญตคลง

ออมสน พ.ศ. 2489 เพอสงเสรมการออมทรพยและการลงทน โดยระยะแรกธนาคารออมสนจะรบฝากเงนออมจาก

ประชาชน และน าเงนออมนนไปลงทนซอพนธบตรรฐบาล ตอมาเมอเศรษฐกจเจรญเตบโตและมการท าธรกรรม

ผานธนาคารพาณชยมากขน ธนาคารออมสนจงปรบบทบาทไปมงใหบรการรบฝากเงนแกผฝากเงนรายยอยเปน

หลก

(2) ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (Bank for Agriculture and Agricultural Co-

operatives) หรอ ธกส. เปนรฐวสาหกจทจ ดตงขนตามพระราชบญญตธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณ

การเกษตร มวตถประสงคเพอมงเนนใหบรการทางการเงนแกเกษตรกร สหกรณการเกษตรและกลมเกษตรกร

ส าหรบการประกอบอาชพเกษตรกรรมหรออาชพทเกยวเนองกบเกษตรกรรม เพอเพมรายไดหรอพฒนาคณภาพ

ชวตของเกษตรกรหรอครอบครวของเกษตรกร ซงประชากรกลมนเปนกลมทไมสามารถเขาถงบรการของธนาคาร

พาณชยไดมากนก

(3) ธนาคารอาคารสงเคราะห (Government Housing Bank) หรอ ธอส. เปนรฐวสาหกจทจดตงขนตาม

พระราชบญญตธนาคารอาคารสงเคราะห พ.ศ. 2496 เพอชวยเหลอและเพมโอกาสใหประชาชนมทอยอาศยของ

ตนเองโดยเนนกลมคนทมรายไดนอย ซงจะใหสนเชอเกยวกบทอยอาศยระยะสนส าหรบผประกอบการเพอพฒนา

โครงการทดนและทอยอาศย และใหสนเชอระยะยาวส าหรบประชาชนเพอการปลกสราง ซอ หรอจดหาทอยอาศย

3 ขอมลจาก: ส านกงานเลขาธการผแทนราษฎร. (2558). “วาระปฏรปท ๙: การปฏรประบบการบรหารจดการรฐวสาหกจ. กรงเทพฯ: ส านกการพมพ ส านกงานเลขาธการผแทนราษฎร

5

(4) ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย (Islamic Bank of Thailand) หรอ ธอท. เปนรฐวสาหกจทจดตงขน

ตามพระราชบญญตธนาคารอสลามแหงประเทศไทย พ.ศ. 2545 มวตถประสงคเพอใหมชองทางการเงนทถกตอง

ตามแนวทางศาสนาอสลามหรอตามหลกชารอะห แตผมความเชอตามหลกศาสนาอนกสามารถใชบรการได

เนองจากบรการทางการเงนภายใตหลกชารอะหสามารถแขงขนกบธนาคารพาณชยได อยางไรกตามการจดตง

ธอท. ในประเทศไทยไมไดมการออกกฎหมายตามหลกชารอะหรองรบ สงผลใหสามารถด าเนนงานไดอยางม

ขดจ ากด

(5) ธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย (Export-Import Bank of Thailand: EXIM

Bank) เปนรฐวสาหกจทจดตงขนตามพระราชบญญตธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย พ.ศ.

2536 มวตถประสงคเพอสงเสรมและสนบสนนการสงออก การน าเขา การลงทนทงในประเทศและตางประเทศ อน

จะท าใหธรกจขนาดเลกสามารถขยายตว พรอมทงชวยลดความเสยงดานการคาและการลงทน และเพมความ

เขมแขงของธรกจไทยใหมากขนได

(6) ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย (Small and Medium Enterprise

Development Bank of Thailand: SME Bank) หรอ ธพว. เปนรฐวสาหกจทจดตงขนตามพระราชบญญตธนาคา

รวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย พ.ศ. 2545 โดยอยภายใตการก ากบดแลของ

กระทรวงการคลงและกระทรวงอตสาหกรรม มวตถประสงคเพอการพฒนาและสนบสนนการจดตง การด าเนนงาน

การขยายหรอการปรบปรงวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม โดยการใหสนเชอค าประกน รวมลงทน ใหค าปรกษา

หรอใหบรการทจ าเปน เพอใหวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมสามารถเจรญเตบโตไดอยางยงยน

(7) บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม (Thai Credit Guarantee Corporation) หรอ บสย.

จดตงขนตามพระราชบญญตบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม พ.ศ. 2534 มวตถประสงคเพอ

ชวยเหลอและสนบสนนอตสาหกรรมขนาดยอมใหสามารถเขาถงแหลงสนเชอจากสถาบนการเงนไดมากขน รวมถง

เปนการลดความเสยงของธนาคารพาณชย

(8) บรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย (Secondary Mortgage Corporation) หรอ บตท. เปนรฐวสาหกจ

ทจดตงขนตามพระราชก าหนดบรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย พ.ศ. 2540 มวตถประสงคเพอพฒนาตลาดรอง

สนเชอทอยอาศย โดยน าหลกการแปลงสนทรพยเปนหลกทรพย (Securitization) มาใชเพอระดมทนส าหรบการ

ขยายสนเชอทอยอาศยใหเพยงพอ รวมทงชวยแกปญหาธรกจอสงหารมทรพยของประเทศ อาจกลาวไดวาเปน

การชวยลดความเสยงของธนาคารพาณชยและเพมสภาพคลองในตลาดสนเชอทอยอาศย

6

นอกจากน สถาบนการเงนเฉพาะกจ สามารถแบงไดเปน 2 กลม

(1) สถาบนการเงนเฉพาะกจทท าหนาทเปนธนาคารทใหบรการทางการเงนทงดานเงนฝากและ

ใหสนเชอ ไดแก ธนาคารออมสน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ธนาคารอาคารสงเคราะห และ

ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย

(2) สถาบนการเงนเฉพาะกจทท าธรกจตามขอบเขตทก าหนดเทานน ไดแก ธนาคารเพอการสงออก

และน าเขาแหงประเทศไทย ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย บรรษทประกน

สนเชออตสาหกรรมขนาดยอม และบรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย

สถาบนการเงนเฉพาะกจเหลานมท าหนาทเหมอนกนคอ การใหบรการสนเชอแกคนทไมสามารถเขาถง

บรการสนเชอของธนาคารพาณชย โดยมกลมเปาหมายชดเจนแตกตางกนไป เชน ธนาคารเพอการเกษตรและ

สหกรณการเกษตรใหความชวยเหลอทางการเงนแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสหกรณการเกษตร ธนาคาร

อาคารสงเคราะหใหสนเชอเกยวกบทอยอาศยแกผมรายไดนอย เปนตน

2.3 รปแบบการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ

การด าเนนกจกรรมกงการคลงในประเทศไทยผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ สามารถแบงไดเปน 2

รปแบบหลกดงน

(1) การใหสนเชอทมเงอนไขผอนปรน โดยจะม 3 แนวทางทใชเปนหลก คอ 1. การใหสนเชอทมอตรา

ดอกเบยต ากวาตลาด 2. การใหสนเชอทมชวงเวลาปลอดดอกเบย และ 3. การค าประกนการกยม

ตวอยางส าคญ ไดแก โครงการสนเชอประชารฐ โครงการ Soft loans โครงการบานเอออาทรเพอ

ประชาชนกซอบาน โครงการสนเชอส าหรบกจการ SME โครงการค าประกนสนเชอใหแก SME โครงการบานออม

สนเพอประชาชน เปนตน

ทงนสถาบนการเงนเฉพาะกจแตละแหง อาจด าเนนกจกรรมกงการคลงมากกวา 1 โครงการ และโครงการ

หนงๆ อาจด าเนนการผานสถาบนการเงนเฉพาะกจหลายแหง เชน โครงการบานเอออาทร มผรบผดชอบคอ

ธนาคารออมสน และธนาคารอาคารสงเคราะห นอกจากน อาจมบางโครงการทมมตคณะรฐมนตรรองรบ และบาง

โครงการเปนการด าเนนการตามนโยบายรฐบาลของสถาบนการเงนเฉพาะกจ เชน โครงการปลอยสนเชอทอย

อาศยของธนาคารอาคารสงเคราะหรวมกบส านกงานประกนสงคม (สปส.) ทเปนการด าเนนการของส านกงาน

ประกนสงคมในนามกระทรวงแรงงาน ตามนโยบายของรฐบาลทสนบสนนใหประชาชนมทอยอาศยเปนของตนเอง

เปนตน

7

(2) การประกนราคาสนคา โดยทผานมามกด าเนนการในกลมสนคาเกษตร และมผด าเนนการหลกคอ

ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธกส.)

ตวอยางส าคญ ไดแก โครงการรบจ าน าขาวเปลอก โครงการประกนราคาออย

ในอดต รฐบาลด าเนนโครงการรบจ าน าขาวผานกองทนรวมเพอชวยเหลอเกษตรกร และธนาคารเพอ

การเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธกส.) โดย ธกส. เปนแหลงเงนทนการรบจ าน า และใหกองทนรวมฯ เปนผก

เงนจาก ธกส. เพอใชส าหรบการรบจ าน า เมอมการระบายสนคาทรบจ าน าออกสตลาดแลว กองทนรวมฯ จะ

ค านวณผลการขาดทนและท าเรองเสนอขอเงนอดหนนส าหรบการรบจ าน าจากคณะรฐมนตรเพอจายคนใหแก

ธกส. พรอมดอกเบยการกยม และนอกจากการรบจ าน าขาวเปลอกแลว รฐบาลยงมการด าเนนโครงการกบสนคา

เกษตรอนเปนครงคราว เชน ขาวโพดและมนส าปะหลง เปนตน อนมลกษณะคลายกบโครงการรบจ าน าขาว

ยกเวนแตโครงการประกนราคาออยทรฐท าผานกองทนออยและน าตาลทราย และม ธกส. เปนผสนบสนนดาน

สนเชอแกกองทนฯ ซงกองทนดงกลาวนเปนกองทนทมลกษณะพเศษ คอ มรายไดจากคาธรรมเนยมทเกบจาก

ชาวไรออยและโรงงานน าตาล ท าใหกองทนฯ สามารถน ารายไดสวนนมาช าระหนสนพรอมดอกเบยใหแก ธกส.

ตอไป

2.4 บทบาทของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ

สถาบนการเงนเฉพาะกจ ไดมบทบาทส าคญในการชวยเหลอกลมคนทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนดวย

กลไกตลาดตามปกต และเปนเครองมอของรฐบาลในการแกปญหาเศรษฐกจตางๆ ซงบทบาทของ SFIs ตอ

เศรษฐกจไทยนน สามารถพจารณาไดจากการเปลยนแปลงปรมาณการใหสนเชอ เงนรบฝาก และหนทงท รฐค า

และไมไดค าประกนในชวงทศวรรษทผานมา โดยการพจารณาในทน ใชขอมลสนเชอและเงนรบฝากของ SFIs 4

แหง ทรบฝากเงน อนไดแก ธนาคารออมสน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ธนาคารอาคาร

สงเคราะห และธนาคารอสลามแหงประเทศไทย ซงพบวามสาระส าคญดงตอไปน

(1) ในภาพรวม บทบาทของ SFIs ตอเศรษฐกจไทยเพมขนอยางตอเนองในชวงทศวรรษทผานมา

โดยสดสวนสนเชอของ SFIs ตอ GDP เพมขนจากราวรอยละ 20 ในป 2546 มาอยทราวรอยละ 39 ณ เดอน

กมภาพนธ 2559 (ภาพท 1) ในขณะทสดสวนสนเชอของ SFIs ตอสนเชอรวมทงระบบไดเพมขนเชนกน จาก

ประมาณรอยละ 19 ในป 2546 มาอยทราวรอยละ 29 ณ เดอนกมภาพนธ 2559 (ภาพท 2)

8

ภาพท 2.1 สดสวนสนเชอ SFIs ตอ GDP ตงแตป 2546 – 2558

ทมา: ธนาคารแหงประเทศไทย

ภาพท 2.2 สดสวนสนเชอ SFIs และธนาคารพาณชยตอสนเชอทงหมด ตงแตป 2546 – ณ เดอนกมภาพนธ 2559

ทมา: ธนาคารแหงประเทศไทย ซงเปนขอมลสนเชอ ณ สนเดอนกมภาพนธ 2559

(2) อยางไรกตาม ขนาดความส าคญของ SFIs ตอระบบการเงนแทบไมไดเปลยนแปลงมากนก

ในชวง 5 ปทผานมา โดยตงแตป 2555 เปนตนมา สดสวนสนเชอของ SFIs ตอสนเชอทงระบบอยทประมาณรอย

ละ 27-29 (ภาพท 2) ซงสาเหตหนงคอในชวงทผานมา ประเทศไทยไมไดเผชญกบวกฤตเศรษฐกจรนแรงทสงผล

ตอเสถยรภาพทางการเงน และธนาคารพาณชยยงสามารถท าหนาทใหสนเชอตอระบบเศรษฐกจได

3) บทบาททเพมขนอยางมากของกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ไดเพมภาระทางการคลงใหแก

ประเทศอยางมนยส าคญ สะทอนจากการเรงตวของหน SFIs ทงทรฐค าและไมค าประกน โดยผวจยไดพจารณา

ขอมลของ SFIs 7 แหง ไดแก ธนาคารออมสน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ธนาคารอาคาร

สงเคราะห ธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม

20.16 21.01 22.88 23.04 22.14 23.1928.17 29.72

34.35 35.93 37.56 39.94 39.25

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558

18.96 20.27 21.99 23.08 23.09 22.16 24.87 25.87 27.28 26.68 26.92 27.60 28.82 28.97

81.04 79.73 78.01 76.92 76.91 77.84 75.13 74.13 72.72 73.32 73.08 72.40 71.18 71.03

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558 2559

สนเชอ SFIs ตอสนเชอทงหมด สนเชอธนาคารพาณชยตอสนเชอทงหมด

9

แหงประเทศไทย บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม และบรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย สดสวนหน

ของ SFIs ทงหมดตอหนสาธารณะไดเพมขนอยางชดเจนจากประมาณรอยละ 5 ในป 2554 เปนประมาณรอยละ

10 ณ เดอนกมภาพนธ 2559 (ภาพท 3) ในขณะทสดสวนหนของ SFIs ทงหมดตอ GDP ไดเพมขนประมาณ 2.5

Percentage point ในชวงเวลาเดยวกน (ภาพท 4) การเรงตวของภาระการคลงทเกยวเนองจาก SFIs สวนหนง

เปนผลจากการด าเนนกจกรรมกงการคลงเพอฟนฟเศรษฐกจจากวกฤตอทกภยในป 2554 และภาวะเศรษฐกจ

ชะลอตวในชวงทผานมา

ภาพท 2.3 สดสวนหน SFIs ทรฐบาลค าประกนและไมค าประกนตอหนสาธารณะ ตงแตป 2548 – 2558

หมายเหต: หน SFIs ทงหมดในทน หมายถง หน SFIs ทรฐบาลค าประกน รวมกบหน SFIs ทรฐบาลไมค าประกน ทมา: ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

ภาพท 2.4 สดสวนหน SFIs ทรฐบาลค าประกนและไมค าประกนตอ GDP ตงแตป 2548 – 2558

หมายเหต: หน SFIs ทงหมดในทน หมายถง หน SFIs ทรฐบาลค าประกน รวมกบหน SFIs ทรฐบาลไมค าประกน ทมา: ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

2.92 3.09 2.96 3.96 4.753.81 3.19

7.29

9.82 10.279.16

4.18 3.53 3.00 2.30 1.94 1.67 1.66 1.75 1.56 1.08 1.19

7.10 6.62 5.97 6.26 6.705.48 4.86

9.0411.38 11.35 10.36

0.00

3.00

6.00

9.00

12.00

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558

หนทรฐบาลค าประกนตอหนสาธารณะ หนทรฐบาลไมค าประกนตอหนสาธารณะ หน SFIs ทงหมดตอหนสาธารณะ

1.34 1.28 1.10 1.48 2.10 1.60 1.35

3.20

4.47 4.853.94

1.92 1.46 1.11 0.86 0.86 0.70 0.70 0.77 0.71 0.51 0.51

3.262.73

2.21 2.342.96

2.29 2.05

3.975.18 5.36

4.45

0.00

2.00

4.00

6.00

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557 2558

หนทรฐบาลค าประกนตอ GDP หนทรฐบาลไมค าประกนตอ GDP หน SFIs ทงหมดตอ GDP

10

บทท 3

ความเสยงทางการคลงจากกจกรรมกงการคลงผาน SFIs

การศกษาในบทนประกอบดวยการวเคราะหชองทางการสงตอภาระการคลงจากการด าเนนกจกรรมกง

การคลงผาน SFIs และการวเคราะหแรงจงใจจากการด าเนนกจกรรมกงการคลงดงกลาว

3.1 ชองทางการสงตอภาระการคลง

ชองทางการสงตอภาระการคลง ประกอบดวย 2 รปแบบ ไดแก 1) การชดเชยความเสยหายผาน PSA

และ 2) การเพมทน

(1) การชดเชยความเสยหายผานบญชธรกรรมการด าเนนงานตามนโยบายของรฐ (Public

Service Account: PSA) เกดขนนบตงแตป 2552 กระทรวงการคลงไดก าหนดให SFIs บนทกตนทนของกจกรรม

กงการคลงไวในบญชทเรยกวา Public Service Account (PSA) เพอทจะไดดแลหรอชดเชยรายไดสวนทขาด

หายไปแก SFIs ไดอยางเปนระบบชดเจน เนองจากวาการจดท าบญช PSA มความส าคญตอการด าเนนงานของ

SFIs เปนอยางมาก ซงหากมโครงการทไมไดระบเปน PSA หรอหากรฐบาลไมสามารถชดเชยตนทนโครงการ

PSA ไดมากพอ กจะสงผลใหเกดภาระทางการเงนตอ SFIs ตอไป โดย SFIs ตองเรงท าก าไรเพอมาชดเชยตนทน

น

ส าหรบการจดท าบญช PSA ดงกลาว เปนการแยกธรกรรมทเกยวของกบโครงการนโยบายรฐ (หรอ

เรยกวา โครงการ PSA) ออกจากธรกรรมเชงพาณชยของ SFIs หนงๆ ซงธรกรรมทจะเขาขายเปนโครงการ PSA

ไดนน จะตองมวตถประสงคและรปแบบการใหบรการตรงตามขอก าหนดของกระทรวงการคลง และตองไดรบความ

เหนชอบจากคณะรฐมนตร ทงน กระทรวงการคลงจะเปนผพจารณาโครงการและก าหนดมาตรฐานการค านวณเงน

ชดเชย รวมถงสรปวงเงนทควรไดรบการชดเชยเพอประกอบการขอตงงบประมาณ พรอมทงก าหนดแนวทางใน

การจดการบญชและตวชวดในแตละโครงการ ซงตวอยางโครงการ PSA ทรฐบาลอดหนนอย เชน โครงการสนเชอ

ดอกเบยต า (Soft Loan) เพอปลอยกใหเกดเงนทนหมนเวยนในประชาชนหรอกลมธรกจขนาดเลก โดยสถาบน

การเงนเฉพาะกจจะปลอยกในอตราดอกเบยต ากวาตลาดตามขอก าหนดการเปนโครงการ PSA และรายงานผล

การด าเนนงานและตนทนโครงการใหกระทรวงการคลงตรวจสอบ

11

อยางไรตาม ในทางปฏบตนน การแยกบญช PSA ยงคงมความซบซอนอย อยางเชน แนวทางการแยก

คาใชจายระหวางธรกรรมของโครงการรฐออกจากธรกรรมเชงพาณชยของ SFIs ซงอาจสงผลกระทบใหการ

ประเมนคาเสยหายในโครงการ PSA เกดความไมโปรงใสได

(2) การเพมทน ตามพระราชบญญตจดตง SFIs ไดมการก าหนดวารฐบาลสามารถใหเงนอดหนนหรอ

เพมทนใหแก SFIs ไดเมอรายไดไมเพยงพอกบคาใชจายหรอประสบกบการขาดทนจากการด าเนนงานของ SFIs

แตละแหงรวมถงการด าเนนโครงการตาง ๆ ตามนโยบายรฐ โดยผานเกณฑการพจารณาอนมตวงเงน ทตองไดรบ

การอนมตงบประมาณจากรฐสภา ซงการเพมทนจะมปรมาณแตกตางกนไปในแตละปขนอยกบสถานะทางการเงน

ในชวงเวลานนวาประสบปญหามากนอยอยางไร

นอกจากนรฐบาลมความจ าเปนทจะตองจดสรรเงนเพมเตมให SFIs เพอเพมศกยภาพการท างานให

สามารถตอบสนองตอพนธกจทรบมอบหมายมาได ซงในชวงปทผานมานน รฐบาลไดเพมทนใหแก SFIs เพมขน

โดยป 2557 จ านวนเงนเพมทนสงถง 4,630 ลานบาท (ตารางท 1) เพอแกปญหาหน NPLs ภายใตการฟนฟของ

SFIs 2 แหง นนคอ ธพว. และ ธอท. พรอมกบเพมทนแก บตท. เพอเพมศกยภาพในการด าเนนงานดวย ขณะทใน

ปถดมา (ป 2558) รฐบาลไมไดมการเพมทนใหแก SFIs เลย

ตารางท 3.1 จ านวนการเพมทนใหแกสถาบนการเงนเฉพาะกจ ตงแต พ.ศ. 2555 – พ.ศ. 2559

SFIs จ านวนเงนเพมทน (หนวย: ลานบาท)

2555 2556 2557 2558 2559 ธนาคารออมสน - - - - - ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร

- 750 - - -

ธนาคารอาคารสงเคราะห - 450 2,500 - - ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย - - - - - ธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย

- - - - -

ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

600 555 2,000 - -

บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม

- - - - -

บรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย - - 130 - - รวม 600 1,755 4,630 - -

12

โดยสรป เราสามารถจ าแนกภาระการคลงจากการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ตาม Fiscal Risk

Matrix ไดดงน

แหลงทมาของภาระทางการคลง ภาระโดยตรง

(Direct Liability) ตองช าระแนนอนเมอถงก าหนด

ภาระทซอนเรน (Contingent Liability)

อาจจะตองช าระหากเหตการณบางอยางเกดขน

ภาระทชดเจน (Explicit liability)

เปนภาระตามกฎหมายสญญา หรอขอตกลง

- ภาร ะท า งก า รคลง จ ากก า รด าเนนงานตามทก าหนดไวในบญช PSA

- ภาระทางการคลงจากการเพมทนใหแก SFIs เมอประสบปญหาทางการเงน - ภาระจากการช าระหน ของ SFIs ทรฐบาลค าประกน

ภาระโดยนย (Implicit liability)

เปนภาระโดยหลกจรยธรรม คณธรรม นอกเหนอจากท ปรากฏเปนกฎหมายหรอ ขอตกลงทอาจถกผลกดน โดยกลมผลประโยชน

- ภาระทางการคลงจากการช าระหนของ SFIs ทรฐบาลไมไดค าประกน

ทงน การจ าแนกภาระการคลงจากการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ตามทผวจยไดวเคราะห

ออกมานน มความแตกตางกบรายงานความเสยงทางการคลง ประจ าปงบประมาณ 25584 ของส านกเศรษฐกจการ

คลง (สศค.) ในเรองการเพมทน ซงผวจยมองวาการเพมทนถอเปนภาระทซอนเรนของรฐบาลทอาจเกดขนเปน

จ านวนเทาไรกไดในอนาคต ขณะท สศค. ถอวาการเพมทนเปนภาระโดยตรงเนองจากเปนผลจากสงทเกดขนในป

ทผานมา

3.2 การเปรยบเทยบระหวางการกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ และการด าเนนกจกรรม

กงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจ

ขอสงเกตส าคญเกยวกบกลไกการสงผานภาระการคลง คอ การรบผดชอบตนทนคาใชจายทเกดขนจาก

กจกรรมกงการคลงนจะใชเวลานานหลงจากการตดสนใจเลอกใชนโยบาย ยกตวอยาง เชน การทรฐบาลออก

โครงการ Soft Loan ในรปของสนเชอดอกเบยต า ผาน SFI ทเหนไดบอยครง ภาระการคลงส าคญในทน คอ การ

4 ส านกงานเศรษฐกจการคลง. (2559). รายงานความเสยงทางการคลง ประจ าปงบประมาณ 2558

13

ชดเชยสวนตางดอกเบย และคาใชจายในการปลอยสนเชอ ซงคาใชจายเหลานแทบจะไมเกดขนในปแรก กลไกการ

รบรภาระการคลงทลาชาน สรางแรงจงใจใหรฐบาลเลอกใชกจกรรมกงการคลง เนองจากสามารถผลกภาระการคลง

ออกไปในอนาคต ผลทตามมากคอ สงคมไมทราบวาในแตละปรฐบาลไดสรางภาระการคลงไวเทาไรบาง

สถานะการคลงทแทจรงเปนอยางไร โดยในตารางท 2 จะเปรยบเทยบแรงจงใจระหวางการด าเนนกจกรรมกงการ

คลงผาน SFIs และการกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ

ตารางท 3.2 การกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ และการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs

รายละเอยด การกระตนเศรษฐกจตามกระบวนการงบประมาณ

การด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs

กระบวนการขอ งบประมาณ

จ ะ ต อ ง ม ก า ร น า เ ส น อง บ ป ร ะ ม าณ ร า ย จ า ย ต อคณะรฐมนตรเพ อพจารณา จากนนตองน าเสนอตอรฐสภาใหไดรบการอนมตงบประมาณดวย

แบงเปน 2 กรณ คอ (1) เปนโครงการ PSA: มการอนมตงบประมาณผานมตคณะรฐมนตรเทานน (2) ไม เ ปนโครงการ PSA: SFIs ตองใชจ ายดวยงบประมาณของตนเอง ดงนนการขออนมตงบประมาณจะขนอยกบขนตอนทก าหนดภายใน SFIs แตละแหง

ระยะเวลา ตองมการเสนอของบประมาณลวงหนาประมาณ 1 ป

ใชระยะเวลานอยกวาขนตอนตามกระบวนการงบประมาณ เนองจากไมตองผานการพจารณาโดยรฐสภา

การรบรภาระทาง การคลงทเกดขน

มประมาณการภาระทางการค ล ง ก อ นก า ร เ ร ม ด า เ น นโครงการเพ อการเสนอของ บ ป ร ะ ม า ณ ร า ย จ า ย ทครอบคลมตนทนคาใชจายทงหมด

รฐบาลจะสามารถรบรภาระทางการคลงเมอเรมด าเนนงานไปแลว ซงม 2 ลกษณะ ไดแก - การชดเชยความเสยหายผานบญช PSA จะทราบวาเกดความเสยหายมากนอยเพยงใดหลงจากโครงการไดสนสดไปแลว - การเพมทน จะทราบวา SFIs ประสบปญหาดานง บป ร ะ ม าณร ะห ว า ง ก า ร ด า เ น น ง า น ใ น ร อบปงบประมาณนน ๆ

14

บทท 4

แนวทางการประเมนความโปรงใสทางการคลงจากการด าเนนกจกงการคลงผาน SFIs

4.1 แนวทางการประเมนความโปรงใสตามหลกสากล

หลกการปฏบตทดดานความโปรงใสทางการคลง (Fiscal Transparency) ทก าหนดโดยกองทนการเงน

ระหวางประเทศ (IMF, 2001) มทงหมด 4 ประการ มสาระส าคญดงน

(1) การก าหนดบทบาทและความรบผดชอบทชดเจน โดยภาครฐควรพจารณาก าหนดโครงสราง และ

หนาทของหนวยงานรฐตาง ๆ อยางชดเจน เพอใหเกดการปฏบตงานทถกตอง และไมซ าซอนในหนาท โดยการ

ก าหนดบทบาทน ตองครอบคลมไปถงอ านาจดานการเงนการคลง และความสมพนธระหวางรฐบาลและรฐวสาหกจ

นอกจากน รฐบาลตองเปดเผยกฎระเบยบ หลกเกณฑ และแนวปฏบตทเกยวกบการจดการการคลง ไมวาจะเปน

กฎหมายเกยวกบการจดเกบภาษและรายไดทไมใชภาษ การบรหารจดการทรพยสนและหนสนของรฐ หรอการ

จดท าสญญาระหวางภาครฐกบภาคอน ๆ

(2) การมกระบวนการดานงบประมาณทเปดเผย การจดเตรยมงบประมาณควรด าเนนการตาม

ตารางเวลาทวางไวและเปนไปตามเปาหมายของนโยบายการคลงและนโยบายทเศรษฐกจมหภาคก าหนด โดย

งบประมาณทจดท าตองสมเหตสมผลและสอดคลองกบความเปนจรง มการประมาณการผลกระทบทจะเกดขนตอ

งบประมาณทงในปปจจบนและอนาคตรวมทงผลกระกระทบตอเศรษฐกจโดยรวมอกดวย เพอใหประชาชนทราบถง

ความเปนไปวารฐบาลมการน าเงนไปใชจายในสวนใด เกดผลอยางไร

นอกจากนกระบวนการเบกจาย การตดตามและการรายงานงบประมาณกควรมวธการและขนตอนท

ชดเจนเพอใหงายตอการน าไปปฏบตจรง ระบบบญชมมาตรฐานเปนทยอมรบท าใหเกดความนาเชอถอ อกทง ควร

รายงานการด าเนนการดานงบประมาณตอฝายนตบญญตทก ๆ 6 เดอน

(3) การเผยแพรขอมลตอสาธารณชน ประชาชนตองสามารถเขาถงขอมลกจกรรมทางการคลงในอดต

ปจจบน และขอมลประมาณการ รวมไปถงขอมลความเสยงทางการคลงอยางครบถวนสมบรณ โดยควรมการแสดง

ขอมลยอนหลงอยางนอย 2 ป และมการท าประมาณการและศกษาความออนไหว (Sensitivity analysis) ของ

ประมาณการงบประมาณโดยรวมในอนาคตอยางนอย 2 ปนบจากปงบประมาณปจจบน

นอกจากน รฐบาลควรเผยแพรขอมลเกยวกบสถานะและองคประกอบของหนสนและทรพยสนทางการ

เงนของรฐบาลกลาง โดยขอมลทางการคลงนนตองน าเสนอในรปแบบทสะดวกตอการน าไปใชวเคราะหเชง

15

นโยบาย นนคอตองมการแยกแสดงรายได รายจาย และการกอหนใหเหนชดเจน สามารถเขาใจไดงาย ไมซบซอน

พรอมทงเสรมสรางความรบผดชอบทางการคลงใหมการเปรยบเทยบผลลพธและวตถประสงคของโครงการเปดเผย

ตอฝายนตบญญตเปนประจ าทกป นอกจากน รฐบาลจะตองรายงานขอมลการคลงใหตรงตามเวลาทไดก าหนดไว

ดวย

(4) การมขอมลทางการคลงทนาเชอถอและสามารถตรวจสอบได รฐบาลควรจดการใหขอมล

ทางการคลงมการสอดคลองไดมาตรฐานคณภาพขอมลซงเปนทยอมรบในระดบสากล ในขณะทการประมาณการ

ตองสะทอนความเปนจรงของรายไดและรายจาย นอกจากนควรมการตรวจสอบ และควบคมภายในกจกรรม

ทางการคลงตางๆ ทงนการเปดเผยขอมลการคลงเปดเผยใหสาธารณชนสามารถตรวจสอบไดโดยงายจะสงเสรม

ความโปรงใสในการตรวจสอบ และเพมความนาเชอถอใหแกรฐบาล

4.2 แนวทางการประเมนความโปรงใสตามบรบทของประเทศไทย

ผวจยไดวเคราะหการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs และมขอสงเกตส าคญดงตอไหน

(1) การด าเนนกจกรรมกงการคลงตาง ๆ ผาน SFIs ขาดเกณฑการก าหนดทชดเจนวากจกรรมไหนเขา

ขายอยภายใต PSA (Public Service Account) ซงจะไดรบการชดเชยคาใชจายจากรฐบาลโดยตรง และภายใต

พนธกจของแตละ SFIs ซงจะไมไดรบการชดเชยโดยตรง

(2) ผลจากการขาดเกณฑการก าหนดทชดเจนท าใหเกดแรงจงใจทไมเหมาะสม 2 อยางดวยกน

a. รฐบาลมแรงจงใจทจะหลกเลยงการระบ PSA ท าให SFI ตองใชก าไรของตนมาชดเชยคาใชจายท

เกดขนจากการปฏบตตามค าสงของรฐบาล

b. SFIs มแรงจงใจทจะตองหาก าไรมากเกนความจ าเปน (Unnecessary profit motives) เพอรองรบ

การด าเนนกจกรรมตามค าสงของรฐบาล

3) สาธารณชนเขาถงการเปดเผยตนทนทเกยวของกบกงการคลงตางๆผาน SFIs ไดยาก อกทงตนทน

ดงกลาวไมไดสะทอนตนทนทแทจรงจากการด าเนนกจกรรมกงการคลงนน

จากขอสงเกตดงกลาว ผวจยจงมแนวทางการประเมนความโปรงใสของการด าเนนกงการคลงผาน SFIs

ใน 3 มตดงน

(1) นยาม (Definitions) แนวทางการแบงระหวางโครงการทนบเปน PSA และโครงการทเขาขายอยในพนธ

กจของ SFIs มความชดเจนมากนอยเพยงไร

16

(2) ความครอบคลม (Coverage) การเปดเผยขอมลในปจจบนครอบคลมตนทนทเกยวของกบการด าเนน

กจกรรมกงการคลงมากนอยเพยงไร

(3) การเขาถง (Accessibility) สาธารณชนสามารถเขาถง และเขาใจขอมลกจกรรมกงการคลงไดยากงาย

เพยงไร

17

บทท 5

กระบวนการชดเชยภาระการคลงทเกยวของกบการด าเนนกจกรรมกงการคลง

ผาน SFIs ในปจจบน

5.1 พฒนาการของการชดเชยความเสยหายผานการแยกธรกรรมการด าเนนการของรฐในรป PSA

5.1.1 การแยกบญชธรกรรมนโยบายรฐในระยะเรมตน (พ.ศ. 2552 – 2554)

ก. แนวคดและหลกการ

เนองจากโครงสรางการก ากบดแลสถาบนการเงนเฉพาะกจ (SFIs) โดยกระทรวงการคลง มการแยก

บทบาททชดเจนระหวางผก ากบการด าเนนงานและผก าหนดนโยบายกงการคลงจะด าเนนงานโดยส านกงาน

เศรษฐกจการคลง (สศค.) ขณะทการประเมนผลการด าเนนงานของ SFIs ในฐานะผถอหน ด าเนนการโดย

ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ (สคร.)ซงเปนหนวยงานภายใตกระทรวงการคลง ขณะทแนวโนม

ภาครฐทเพมการใชนโยบายกงการคลงผานสถาบนการเงนเฉพาะกจในการกระตนเศรษฐกจ ผานการใหสนเชอแก

กลมทรฐเหนวาไมสามารถเขาถงสนเชอปกตผานธนาคารพาณชย หรอสามารถเขาถงสนเชอธนาคารพาณชยได

แตเขาถงดวยตนทนทสงเกนกวาความสามารถในการผอนช าระ

ดงนนเพอใหประชาชนสามารถเขาถงสนเชอดวยตนทนทต าลง รฐโดย สศค . ในฐานะผก าหนดนโยบาย

จะออกนโยบายโดยค านงถงความสมดลระหวางความครอบคลม (Coverage) และประสทธภาพของนโยบายในเชง

การสามารถออกนโยบายสนบสนนไดตรงกลมเปาหมาย กบความเขมเขงของสถาบนการเงนผานการประเมน

เกณฑความเพยงพอของเงนกองทน (BIS Ratio) และทศทางสดสวนสนเชอทไมกอใหเกดรายได (NPL Ratio)

ทงนไดค านงถงความสามารถในการท าก าไรและตนทนการด าเนนการเปนล าดบรอง อยางไรกด สคร. ในฐานะผ

ถอหนและผประเมนผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจทงหมด มการก าหนดตวชวดทสะทอนความสามารถในการ

ท าก าไร เชน ผลก าไร (Profit) ผลตอบแทนจากสวนของทน (Return on Asset: ROA) ขณะทใหความส าคญตอ

ประสทธภาพของนโยบายกงการคลงทสะทอนอยในความครอบคลมของนโยบายและความสามารถเจาะจง

นโยบายไปสกลมเปาหมายได เปนล าดบรอง

จากปรากฏการณดงกลาวยอมสงผลใหเกดปญหาความไมสมมาตรในการก ากบดแล (Asymmetric

Regulation) เนองจาก สศค. ในฐานะผก ากบและออกนโยบายใหความส าคญกบหนาทภารกจของ SFIs ตาม

กฎหมายจดตงเปนหลก ตวอยางเชน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตรจะถกประเมนผลส าเรจของ

18

นโยบายวาสอดคลองกบการเพมความสามารถของเกษตรกรในการเขาถงสนเชอหรอไม ทงในรปจ านวนผรบ

ผลประโยชนและวงเงนรวมรายนโยบายทรฐจดสรรให ขณะท สคร. กลบใหความส าคญในการท าก าไรเปนจด

ประเมนหลก ซงในฐานะผถอหนการประเมนก าไรมความจ าเปนและสอดคลองกบบทบาททไดรบ แมวาการ

ประเมนรฐวสาหกจทเปนสถาบนการเงนจะไดรบการปรบปรงใหสะทอนงานตามภารกจของ SFIs ตามกฎหมาย

จดตงมากขนแลวกตาม แตน าหนกการประเมนยงอยในรปผลตอบแทนหรอก าไรตอผถอหนเปนหลก สงผลให

คะแนนประเมนของ SFIs ทด าเนนการตามนโยบายรฐอาจลดลงไดหากมาตรการกงการคลงทด าเนนการเกดความ

เสยหายในรป NPL จ านวนมาก ประกอบกบเปนแรงจงใจใหสถาบนการเงนเฉพาะกจพยายามออก product

สนเชอเชงพาณชยเพอแสวงหาก าไรมากขนเพอชดเชยความสามารถในการท าก าไรทลดลงจากการด าเนนการ

ตามนโยบายรฐ ซงแรงจงใจดงกลาวอาจสงผลให SFIs ในฐานะเครองมอกงการคลงของรฐขาดประสทธภาพใน

การชวยเหลอประชาชนตามภารกจของตนได

จากปญหาดงกลาวสงผลให สศค. มแนวคดในการแยกบญชธรกรรมนโยบายรฐ (Public Service

Account: PSA) ออกจากธรกรรมเชงพาณชย เพอแกไขปญหา Asymmetric Regulation เพอให SFIs ไดรบความ

เปนธรรมในการถกประเมนผลนโยบายในสวนทเปนธรกรรมตามนโยบายรฐบาล แยกออกจากการประเมนผลจาก

ธรกรรมเชงพาณชยของธนาคาร ท สคร. ในฐานะผถอหนประเมนอย

ทงน การใชนโยบาย PSA ดงกลาว ไดถกน ามาใชเปนครงแรกในคราวทกระทรวงการคลงโดย สศค . ได

เสนอมาตรการเพอกระตนเศรษฐกจ เรอง การขบเคลอนสถาบนการเงนเฉพาะกจเพอฟนฟเศรษฐกจไทย เมอวนท

4 สงหาคม พ.ศ.2552 ซงโครงการดงกลาวมชอ วาโครงการนโยบายสนเชอ Fast Track ซงเปนโครงการเพอ

สนบสนนการฟนตวทางเศรษฐกจภายหลงจากการเกด Global Financial Crisis หรอ Subprime Crisis ใน

สหรฐอเมรกา ซงไดลกลามเขามาสสหภาพยโรปดวยนน โดยขณะนนแมวาภาคธนาคารของไทยจะไดรบ

ผลกระทบอยางจ ากด แตภาคเศรษฐกจจรงโดยเฉพาะภาคการสงออกกลบไดรบผลกระทบซงมาจากปรมาณการ

สงซอสนคาของไทยทหดตวลงอยางมากจากประเทศคคาหลกของไทยทเผชญปญหาวกฤตเศรษฐกจอย เชน

สหรฐอเมรกา และสหภาพยโรป สงผลใหภาครฐจ าตองกระตนเศรษฐกจผานการใชจายภาคเอกชน (Private

Consumption) พรอมทงดแลภาคธรกจโดยเฉพาะ SMEs ขนาดเลกทขาดสภาพคลองเนองจากธนาคารพาณชย

จ ากดการใหสนเชอ โดยโครงการ Fast Track ดงกลาวเปนการเพมเปาหมายสนเชอของ SFIs ท SFIs ไดตกลง

รวมกบ สศค. และ สคร. วาจะถกประเมนผลการด าเนนงานบนพนฐานของแผนสนเชอดงกลาวไวลวงหนาแลวผาน

การใหความเหนชอบตอแผนธรกจ ดงนน สศค. ในฐานะผก าหนดนโยบายจงเลงเหนวาการน านโยบาย PSA มา

19

ใชจะชวยสรางความเปนธรรมใหแก SFIs ในฐานะผถกประเมนผล ดงนน การออกออกนโยบาย PSA ในระยะน

สศค. จงค านงถงความจ าเปนของการก าหนดประเภทธรกรรมทเขาขาย PSA ใหชดเจนเปนครงแรก ประกอบกบ

ใหค านยามเรองการผอนปรนเงอนไขการใหสนเชอ และขอส าคญ คอ การก าหนดใหโครงการทไดรบ PSA ตองม

เงอนไขในการไดรบความเหนชอบจาก ครม. ใหท าไดเทานน โดยมรายละเอยดดงน

สศค. ไดก าหนดขอบเขตธรกรรมทจดเปนโครงการ PSA โดยมสาระส าคญ 2 ประการ ไดแก

(1) ธรกรรมมวตถประสงคและรปแบบการใหบรการเพอชวยเหลอฟนฟผไดรบผลกระทบจากสาธารณภย

หรอการกอวนาศกรรม ตามค าจ ากดความของพระราชบญญตปองกนฝายพลเรอน พ.ศ.2552 หรอฟนฟกระตน

เศรษฐกจ หรอ เพมขดความสามารถในการประกอบอาชพ หรอยกระดบคณภาพชวตของประชาชน วสาหกจ และ

หนวยธรกจ และตองไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตร

(2) ธรกรรมของ SFIs ทมเงอนไขผอนปรน หรอธรกรรมทรฐบาลสงการให SFIs ด าเนนการเปนกรณ

พเศษเชน การใหอตราดอกเบยต ากวาตลาด การยกเวนคาธรรมเนยม การใหสนเชอแบบไมมหลกประกน หรอม

ระยะเวลาช าระคนเงนกมากกวาสถาบนการเงนทวไป เปนตน โดยตองมมตคณะรฐมนตรระบใหมการชดเชยหรอ

สนบสนนเงนทนจากรฐบาลแก SFIs ทด าเนนการตามนโยบายของรฐอยางชดเจน

ข. กระบวนการขนตอนในการขอ PSA

กระบวนการขนตอนในการขอใหโครงการใด ๆ เปนโครงการ PSA นน สศค. ไดก าหนดแนวปฏบต

กวางๆ ใหสามารถกระท าได 3 วธ คอ

(1) SFIs รเรมเสนอมาตรการหรอโครงการตามแนวนโยบายของรฐบาลมายง สศค. เพอประเมน

ความเหมาะสมและขอบเขตการชดเชยของรฐบาล โดย สศค . มอ านาจในการพจารณาตดทอนหรอปรบปรง

ขอเสนอดงกลาวไดโดยไมตองขอความเหนชอบจาก SFIs อกครง เมอพจารณาเสรจสนแลว สศค. จะน าเสนอไป

ยงส านกเลขาคณะรฐมนตรเพอน าเขา ครม. ซงตองผานการพจารณาเพอไดรบความเหนชอบของ ผอ านวยการ

ส านกงานเศรษฐกจการคลง ปลดกระทรวงการคลง และรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงกอน ตามล าดบ โดย

อาจมการเปลยนแปลงไปจากขอเสนอเดมไดซงเปนอ านาจของรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงจะพจารณา หากม

กรณการปรบเปลยนเงอนไขโครงการทเสนอนน สศค. ในฐานะเจาของเรองจะตองน ากลบมาพจารณาโดยอาจถาม

ความเหนชอบจาก SFIs หรอไมกได แลวจงน าเสนอกลบไปทรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงอกครงเพอ

พจารณาตอไป และเมอผานความเหนชอบแลวเรองดงกลาวจะถกเสนอไปยงส านกเลขา ครม เพอพจารณาบรรจ

ไวในวาระเพอพจารณาของคณะรฐมนตรตอไป ทงนคณะรฐมนตรอาจไมเหนชอบขอเสนอของกระทรวงการคลงได

20

หรออาจขอมการเปลยนแปลงแกไขกได และเมอไดรบมตครม. อยางเปนทางการแลว และ สศค. จะมหนงสอแจง

อยางเปนทางการวา เรองหรอมาตรการทเสนอไดรบความเหนชอบใหด าเนนการตามเงอนไขท ครม. มมตได SFIs

ถงจะสามารถด าเนนการมาตรการดงกลาวได รวมถงเงอนไขการเบกจายเงนท SFIs ตองกระท าโดยตรงกบส านก

งบประมาณซงเปนไปตามเงอนไขท ครม. ก าหนด ทงน หากสงท ครม. มมตสงผลใหมาตรการไมสามารถ

ด าเนนการได สศค. ในฐานะหนวยงานหลกอาจขอเสนอแกไขปรบปรงมาตรการท ครม . มมตไปแลวในภายหลง

ได

(2) กระทรวงการคลงโดย สศค. เปนผรเรมโครงการ/มาตรการกงการคลงเอง ดงนน สศค. จะ

พจารณาขอบเขตการรบความเสยหายตาม PSA เอง และน าเสนอมาตรการตามขนตอนเพอให ครม . มมต

เหนชอบตามขอ (1) โดยในทางปฏบตมาตรการกงการคลงสวนใหญ สศค. ในฐานะผออกนโยบายจะไมใชวธการน

โดยจะขอเรยกประชม SFIs ทเกยวของเพอแลกเปลยนความเปนไปไดในแนวคดนโยบายสการปฏบตใหมความ

ชดเจนกอน

(3) คณะรฐมนตรมมตเหนชอบใหกระทรวงการคลงพจารณาโครงการหนงๆ เปนโครงการ PSA

ซงโดยอ านาจการอนมตมาตรการกงการคลงนนเปนของ ครม . อยแลวสามารถท าได แตแนวทางนมกไมเกดขน

ในทางปฏบตเนองจากการน าเสนอ ครม. ตองมหนวยงานเจาภาพหลกของเรองทเสนอ

ค. ตวอยางมต ครม. ในชวง พ.ศ. 2552 – 2554

(1) มตคณะรฐมนตรเรอง โครงการสนเชอเพอชวยเหลอผประกอบอาชพอสระรายยอยทไดรบ

ผลกระทบจากอทกภยและวาตภย ป 2553 ณ วนท 9 ธนวาคม พ.ศ.2553

ในป 2553 เกดปญหาน าทวมฉบพลน ท าใหธรกจรายยอยบางสวนไดรบความเสยหาย ทงน เพอใหธรกจ

ดงกลาวสามารถเรงฟนฟความเสยหายทเกดขนและสามารถประกอบอาชพตามปกตได กระทรวงการคลงจงรบ

พจารณาโครงการดงกลาวจากธนาคารออมสน และคณะรฐมนตรใหความเหนชอบตามสาระส าคญ ดงน

(1) ธนาคารออมสนขอรบจดสรรงบประมาณเปนเงนจ านวน 2,000 ลานบาท เพอใหสนเชอแกผประกอบ

อาชพอสระรายยอยทไดรบผลกระทบจากเหตการณน าทวม โดยมวงเงนสนเชอตอรายไมเกน 50,000 บาท ตาม

ความจ าเปนและความสามารถในการผอนช าระ ซงผกสามารถขอกยมไดโดยไมมหลกประกน คดดอกเบยในอตรา

คงทรอยละ 0.5 ตอเดอน ตลอดอายสญญาก และมระยะเวลากยมสงสดไมเกน 5 ป

(2) แยกโครงการดงกลาวไวในบญช PSA เพอใหสามารถขอรบการชดเชยความเสยหายทอาจเกดขนใน

อนาคตจากรฐบาลได

21

จะเหนไดวา โครงการนมลกษณะเปนการใหบรการสนเชอเพอชวยเหลอผไดรบผลกระทบจากสาธารณ

ภยทมการผอนปรนเงอนไข ไดแก อตราดอกเบยต า และไมตองมหลกประกนในการกยม ซงตองใชงบประมาณ

จ านวนมากและอาจสรางภาระตอธนาคารออมสนไดในอนาคต ดงนน คณะรฐมนตรจงมมตเหนชอบตามขอเสนอ

ของกระทรวงการคลงใหโครงการนจดเปนโครงการ PSA ได ทงนเปนทนาสงเกตวามต ครม. ในชวงดงกลาวม

ลกษณะทเปดโอกาสให SFIs สามารถขอรบการชดเชยความเสยหายทเกดขนในอนาคตไดเตมจ านวน ซงรวมถง

ความเสยหายทเกดจากการปลอยสนเชอในอตราดอกเบยทต ากวาตนทนเงนของธนาคารในปจจบน และรวมถง

ความเสยหายทเกดจากสนเชอทไมกอใหเกดรายได (NPL) ทอาจเกดขนในอนาคต

(2) มตคณะรฐมนตรเรอง โครงการเงนกใหเกษตรกรจดหาป ยของ ธกส. ณ วนท 9 พฤษภาคม

พ.ศ.2554

กระทรวงการคลงไดน าเสนอโครงการเงนกใหเกษตรกรจดหาป ยของ ธกส. ตอคณะรฐมนตรเพอพจารณา

เนองจากวาในชวงเรมตนฤดการผลต เกษตรกรควรเขาถงสนเชอไดมากขนเพอน ามาจดหาซออปกรณส าหรบ

การเกษตรได ดงนน กระทรวงการคลงจงมความเหนวาควรใหมการผอนปรนคณสมบตผก โดยใหความชวยเหลอ

เกษตรกรผปลกขาวจ านวนประมาณ 3.8 ลานราย เพอสนบสนนการจดซอป ยของเกษตรกรจ านวนประมาณ 2

ลานตน ซงตามโครงการนจะมกลมลกคาทเปนเกษตรกรทวไปทเปนลกคาเดม และเกษตรกรทวไปทไมเปนลกคา

ธกส.

ดงนน กระทรวงการคลงไดเสนอขอความเหนชอบตอ ครม. วา ตองการให ธกส.จดแยกบญชการให

สนเชอส าหรบเกษตรกรทวไปทไมใชลกคา ธกส. แต ธกส. ตองลดหยอนคณสมบตใหตามโครงการประมาณ

50,000 ราย วงเงนกเฉลยรายละ 10,000 บาท แตไมเกน 30,000 บาท รวมเปนเงน 500 ลานบาท เปนการแยก

บญชโครงการธรกรรมตามนโยบายรฐ (PSA) เพอใหรฐชวยเหลอเรองคาใชจายทสงขนตามนโยบาย ซงครม. มมต

เหนชอบให ธกส. จดแยกธรกรรมดงกลาวเปนบญช PSA ได เนองจากวาโครงการนมลกษณะการใหสนเชอทม

การผอนปรน และยงสรางภาระทางการคลงใหแก ธกส. มากขนอกดวย

5.1.2 พฒนาการการแยกบญชธรกรรมนโยบายรฐ (PSA) ในชวง พ.ศ. 2555 – 2558

ก. แนวคดและหลกการ

สศค. ในฐานะผก าหนดนโยบายกงการคลง เรมมแนวคดทกงวลตอปญหาเรอง Moral Hazard ทอาจ

เกดขนจากการออกมาตรการทจดอยในประเภท PSA ในอดต เนองจากเปนกงวลวา SFIs จะอนมตสนเชอใหมท

มความเสยงสง หรออาจละเลยมาตรการปองกนความเสยงตางๆ เชน การประเมน credit bureau ของผกโดย

22

SFIs เปนตน รวมถงกงวลวา SFIs จะน ากลมสนเชอทก าลงจะประสบปญหาเขามาไวในโครงการ PSA ดงนน ใน

ระยะน สศค. จงมแนวทางในการพฒนาปรบปรงเงอนไขของโครงการ PSA ทชดเจนขนใน 2 ประเดนคอ (1) สราง

ความชดเจนในค าจ ากดความของการแยกบญช PSA ออกเปนรายการธรกรรมตามนโยบายรฐออกจากธรกรรม

เชงพาณชยของ SFIs (2) เพมความชดเจนโปรงใสในการแยกธรกรรม โดยก าหนดใหมการรายงานแกหนวยงาน

ก ากบทง สศค. และสคร. ในทง 2 บญช (3) ก าหนดวตถประสงคทชดเจนขนวาเพอใหเกดความเปนธรรม และท

ส าคญเพอใหเกดความโปรงใสในการก ากบดแล ตรวจสอบ และประเมนผลการด าเนนงานเทานน และ (4) ทส าคญ

ไดก าหนดขอบเขตการชดเชย วาการแยกบญช PSA นนไมไดมวตถประสงคเพอชดเชยความเสยหายใดใหแก

SFIs

อยางไรกตาม การระบวาธรกรรมใดเปนโครงการ PSA ยงคงใชหลกเกณฑพจารณาตามมตครม. ของป

2552 เชนเดม โดยตองไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตรหลงวนท 5 สงหาคม 2552 ดวย นอกจากน

กระทรวงการคลงไดระบแนวทางการจดท าบญช PSA ไวเพมเตมตามสาระส าคญดงตอไปน

(1) SFIs ตองจดท างบก าไรขาดทนรายไตรมาส โดยแยกรายการระหวางธรกรรมตามปกตและธรกรรม

ของโครงการ PSA อยางชดเจนใหกระทรวงการคลงทราบภายใน 1 เดอนนบตงแตสนสดไตรมาส ซงเรมสงครง

แรกส าหรบงวดไตรมาสท 1 ของป 2555

(2) ให SFIs จดท าสนเชอคงคางจดชน และการกนส ารองเปนรายไตรมาสในแตละโครงการ

(3) SFIs ตองสงงบการเงนรวมใหกระทรวงการคลงทกสนป เพอใชประกอบการพจารณาฐานะและความ

มนคงทางการเงนของ SFIs แตละแหง ซงในกรณทผลการด าเนนงานตามโครงการ PSA ขาดทนจนกระทบตอ

ความมนคงทางการเงนของ SFIs กระทรวงการคลงจะพจารณาเพมทนใหเปนกรณไป

จากทศทางในชวงนจะเหนไดวา กระทรวงการคลงโดย สศค. ตองการสรางความชดเจนและความโปรงใส

ใหแกการจดท าโครงการ PSA และยงมทศทางเพอปองกนปญหา Moral Hazard ดวยการก าหนดวาการแยกบญช

มใชสญญาจากภาครฐวาจะตองชดเชยให ทงนการชดเชยจากภาครฐจะถกเขยนอยางชดเจนในรายละเอยดทเสนอ

ครม. โดย สศค. จะท าการค านวณเมดเงนทภาครฐจะตองจายวาจะมาจากการชดเชยดอกเบยหรอคาธรรมเนยมแก

SFIs เปนจ านวนเทาไร ซงในบางกรณเชนโครงการ Portfolio Guarantee Scheme (PGS) ของบรรษทประกน

สนเชออตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอม ทภาครฐมการชดเชยไมเกนรอยละ 18 ของยอด NPL ทาง สศค. จะ

ท าการประมาณการความเสยหายสงสดไวเพอ ครม. อนมต และการเบกจายคาความเสยหายจะเบกจายตามจรง

ในแตละปโดยมวงเงนไมเกนท ครม. ไดอนมตไว โดยแนวทางการชดเชยความเสยหายจะไมมการระบแบบเปด

23

เหมอนในชวงแรก ทงนหลกเกณฑ PSA ในชวงน สศค. ไดระบไวในหนงสอเปนทางการถง SFIs ทกแหงเพอยด

เปนแนวปฏบต แตไมไดอยในรปหลกเกณฑในรายละเอยดแตอยางใด (รายละเอยดปรากฏในภาคผนวก ข)

ข. ตวอยางมต ครม. ในชวง พ.ศ. 2555 – 2558

(1) มตคณะรฐมนตรเรอง ขอชดเชยสวนตางระหวางตนทนเงนกบอตราดอกเบยของธนาคาร

ออมสนกรณการกเงนเพอกอสรางระบบปองกนอทกภยในนคมอตสาหกรรมทการนคมอตสาหกรรมแหง

ประเทศไทยด าเนนการเอง ณ วนท 16 ตลาคม พ.ศ.2555

ส าหรบการด าเนนการกอสรางระบบปองกนอทกภยในนคมอตสาหกรรม คณะรฐมนตรไดลงมตเหนชอบ

การขอเพมเตมงบประมาณลงทนประจ าปงบประมาณ 2555 โดยใหการนคมอตสาหกรรมแหงประเทศไทย (กนอ.)

กเงนจากธนาคารออมสน จ านวน 3,546.24 ลานบาท ในอตราดอกเบยรอยละ 0.01 ตอป ระยะเวลา 15 ป และให

จายดอกเบยโดยไมตองคนเงนตนใน 5 ปแรก ซงสงผลใหธนาคารตองปลอยสนเชอต ากวาตนทนการด าเนนงาน

ของธนาคารเปนระยะเวลาหลายป ดงนน กระทรวงการคลงจงเสนอใหคณะรฐมนตรเหนชอบการชดเชยสวนตาง

ตนทนเงนกบอตราดอกเบยทเรยกเกบกบผกใหธนาคารออมสน เพอใหธนาคารสามารถด าเนนปลอยกตาม

โครงการดงกลาวได โดยมตเหนชอบของคณะรฐมนตรมดงน

(1) เหนชอบตามหลกเกณฑการค านวณการชดเชยตนทนเงนทชดเจนตามทกระทรวงการคลงไดเสนอ

มา ซงคดเปนจ านวน 1,443.054 ลานบาท โดยใหเบกจายตามทเกดขนจรง

(2) จดใหโครงการกอสรางระบบปองกนน าทวมนคมอตสาหกรรมทการนคมอตสาหกรรมแหงประเทศ

ไทยด าเนนการเองเปนโครงการ PSA

โดยทโครงการนถกระบเปนโครงการ PSA เนองจากเปนโครงการทมเงอนไขผอนปรน และเปนโครงการ

ทรฐบาลสงให SFIs ด าเนนการเปนกรณพเศษ

(2) มตคณะรฐมนตรเรอง มาตรการการเงนการคลงเพอสงเสรมผประกอบการวสาหกจขนาด

กลางและขนาดยอม (SMEs) ในระยะเรงดวน ณ วนท 10 กนยายน พ.ศ.2558

ตามมตครม. ฉบบดงกลาวน กระทรวงการคลงไดเสนอขอความเหนชอบตอครม. เกยวกบมาตรการดาน

สนเชอของ SMEs เพอชวยเหลอผประกอบการ SMEs ใหมเงนทนหมนเวยนในการประกอบกจการ ซง

คณะรฐมนตรมมตเหนชอบตามขอเสนอของกระทรวงการคลงดงน

(1) เหนชอบหลกเกณฑและเงอนไขโครงการสนเชอดอกเบยต าทก าหนดใหใหธนาคารออมสนใหสนเชอ

ดอกเบยต า รอยละ 0.1 ตอป แกธนาคารพาณชยและ SFIs ทเขารวมโครงการ โดยทธนาคารพาณชยและ SFIs ท

24

รวมโครงการจะใหความชวยเหลอแกกลม SMEs เฉพาะการปลอยสนเชอใหม โดยมเงอนไขไมให Refinance หน

เดม ทงน รฐบาลจะชดเชยสวนตางอตราดอกเบยใหกบธนาคารออมสนตามวธการทเสนอมาดวย

(2) ครม. อนมตหลกเกณฑและเงอนไขการค าประกนสนเชอโครงการ PGS-5 ซงมวงเงนค าประกน

100,000 ลานบาท อายการค าประกนไมเกน 7 ป และอนมตงบประมาณการชดเชยคาธรรมเนยมค าประกนและ

ชดเชยการจายคาประกนตลอดอายโครงการ รวมเปนเงนจ านวน 14,250 ลานบาท

(3) ครม.เหนชอบใหมการลดภาษเงนไดนตบคคลส าหรบผประกอบการ SMEs ทมก าไรสทธตงแต

300,001 บาทขนไป เปนเวลา 2 รอบระยะเวลาบญชตอเนองกน รวมทงจะมการยกเวนภาษเงนไดนตบคคลส าหรบ

ผประกอบการรายใหม (New Start-up) ในกลมอตสาหกรรมเปาหมายเปนเวลา 5 รอบระยะเวลาบญชตอเนองกน

ดวย ซงกลมผประกอบการทจะถกก าหนดเปนกลมเปาหมายนน จะถกคดเลอกโดยกระทรวงการคลง กระทรวง

พาณชย กระทรวงอตสาหกรรม และหนวยงานทเกยวของรบความเหนของส านกงบประมาณและส านกงาน

คณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตเกยวกบการก าหนดกลมธรกจเปาหมายทสมควรไดรบการ

สนบสนนใหเขารวมโครงการ PGS-5 เพอใหสอดคลองกบนโยบายทรฐตองการสงเสรม SMEs ใหเกดความเขม

แขงและมความสามารถในการแขงขนได

นอกจากน ครม. ไดสงการใหธนาคารออมสนเสนอขอตงงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ.

2560 และปตอ ๆ ไป ตามรายจายทเกดขนจรง สวนโครงการ PGS-5 ให บยส. ขอตงงบประมาณรายจายดวย

เชนกนเพอใหทราบถงคาใชจายภายในโครงการ และสามารถตรวจสอบเพอจดสรรงบประมาณทเหมาะสมได

5.1.3 การแยกบญชธรกรรมนโยบายรฐ พ.ศ. 2559

ในปจจบนกระทรวงการคลงโดย สศค. อยระหวางยกรางแนวปฏบต เรอง การแยกบญชธรกรรมนโยบาย

รฐของสถาบนการเงนเฉพาะกจ ซงกรอบรางดงกลาว ไดรบการพฒนาโดยยงคงมการใชแนวทางลกษณะก าหนด

โครงการทจะถกแยกบญช PSA ออกจากธรกรรมตามปกตของ SFIs ดวยหลกเกณฑเดมทระบในป 2552 และ

แนวทางเรองนยามและความโปรงใสรวมถงวตถประสงควาโครงการ PSA ไมใชการแยกธรกรรมเพอชดเชยความ

เสยหายจากรฐ โดยแนวทางใหมมการเพมเตมในรายละเอยดใหชดเจนขน เพอให SFIs ปฏบตไดเปนมาตรฐาน

ซงประกอบไปดวย (1) แนวปฏบตใหมเกยวกบการน าเสนอโครงการ PSA (2) หลกเกณฑการจดสรรและปนสวน

คาใชจาย (3) การจดท าบญช PSA และรปแบบการรายงานกระทรวงการคลง และ (4) การสนสดโครงการ PSA

ซงมสาระส าคญโดยมรายละเอยดดงน

25

(1) การน าเสนอโครงการ PSA โดย SFI ตอกระทรวงการคลงโดย สศค. เพอเสนอตอคณะรฐมนตรเพอ

พจารณานน ตองมการระบกลมเปาหมาย วงเงนงบประมาณทขออนมต และเงอนไขการชดเชยใหแก SFIs อยาง

ชดเจน

(2) SFIs ตองมการระบคาใชจายและตนทนทเกดขนทชดเจน โดยมแนวทาง ดงน

(2.1) คาใชจายตนทนเงน: ใหระบตามจรง หรอหากไมทราบตนทนเงนจรง ใหค านวณจากตนทนเงน

ถวเฉลยตลอดงวดบญช คณ เงนใหสนเชอถวเฉลยตามงวดบญช

(2.2) คาใชจายในการด าเนนงานอน: หากระบตนทนจรงได ใหระบแยกคาใชจายตามจรง แตหากไม

ทราบตนทนจรง ใหใชวธการปนสวนคาใชจายตามท SFIs ก าหนดโดยความเหนชอบของส านกงานเศรษฐกจ

การคลง ซงอาจแตกตางกนใน SFIs แตละแหง โดยสามารถน าวธการปนสวนนไปใชกบรายไดคาธรรมเนยม

และบรการได

(3) การบนทกบญช PSA นน SFIs ตองท าตามมาตรฐานการบญชและมาตรการรายงานทางการเงนท

ก าหนดโดยสภาวชาชพบญช ตามประกาศธนาคารแหงประเทศไทยในเรองทเกยวของ หรอตามมาตรฐานการ

บญชทยอมรบทวไป รวมทงจดท าและประกาศงบการเงนตามประกาศธนาคารแหงประเทศไทยในเรองทเกยวของ

โดยใหรวมธรกรรม PSA ในงบการเงนของ SFIs ดวย

(4) ในการรายงานกระทรวงการคลง SFIs ตองจดท างบการเงนรายไตรมาส และผลการด าเนนงานในแต

ละโครงการ โดยน าสงภายใน 60 วน นบตงแตสนสดไตรมาสทตองรายงาน

(5) การสนสดของโครงการ PSA ม 2 ลกษณะ คอ หากโครงการมความเสยงจากด าเนนโครงการมากกวา

การด าเนนธรกรรมปกตของ SFIs แลว โครงการ PSA นนจะสนสดเมอไมมยอดคงคางในงบการเงนของ SFIs

ขณะท หากโครงการมความเสยงจากด าเนนโครงการเหมอนกบการด าเนนธรกรรมปกตของ SFIs แลว โครงการ

PSA นนจะสนสดตามระยะเวลาทรฐใหเงนอดหนน

ทงน ในการเสนอรางหลกการและระเบยบปฏบตเกยวกบการจดท าบญช PSA ในแตละครง

กระทรวงการคลงมความพยายามจะปรบปรงและพฒนาใหเกดแนวทางทชดเจนมากยงขน เพอใหการด าเนนงาน

ภายใตโครงการ PSA เกดความโปรงใส งายตอการตรวจสอบและประเมนผล และสามารถจดสรรงบประมาณได

อยางถกตองเหมาะสมมากทสด ดงนน เพอใหสามารถมองเหนภาพไดชดเจนวาแนวปฏบตดงกลาวมการ

เปลยนแปลงไปอยางไร จะน าเสนอในตารางเปรยบเทยบดงตอไปน

26

ตารางท 5.1 เปรยบเทยบพฒนาการของการแยกบญชธรกรรมนโยบายรฐทง 3 ชวงเวลา

เรอง หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2552 หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2555 รางหลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2559 วตถประสงคของการแยกบญช PSA 1. เพอให SFIs ด าเนนงานไดอยางมนคง

และยงยนดวยตนเองในระยะยาว โดยรฐบาลใหเงนอดหนนเฉพาะธรกรรมทเปนนโยบายรฐ 2. เพอใหกระทรวงการคลงสามารถก ากบด แ ล ต รวจสอบ และประ เมนผลกา รด าเนนงานของ SFIs ไดอยางถกตอง

เพอใหเกดความโปรงใสในการก ากบดแล ตรวจสอบ และประเมนผลการด าเนนงาน และไมไดมวตถประสงคเพอชดเชยความเสยหายในแก SFIs

หลกการระบวา โครงการใดเปนโครงการ PSA

1. โครงการมวตถประสงคและรปแบบการใหบรการเพอชวยเหลอฟนฟผไดรบผลกระทบจากสาธารณภย หรอการกอวนาศกรรม ตามค าจ ากดความของพระราชบญญตปองกนฝายพลเรอน พ.ศ.2552 หรอฟนฟกระตนเศรษฐกจ หรอ เพมขดความสามารถในการประกอบอาชพ หรอยกระดบคณภาพชวตของประชาชน วสาหกจ และหนวยธรกจ และตองไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตร 2. โครงการทมเงอนไขผอนปรน หรอธรกรรมทรฐบาลสงการให SFIs ด าเนนการเปนกรณพเศษ โดยตองมมตคณะรฐมนตรระบใหมการชดเชยหรอสนบสนนเงนทนจากรฐบาลแก SFIs ทด าเนนการตามนโยบายของรฐอยางชดเจน

การเสนอโครงการ PSA 1. SFIs เสนอตอกระทรวงการคลงเพอขอความเหนชอบจาก ครม. 2. กระทรวงการคลงเสนอตอ ครม. โดยตรง 3. ครม . เหนควรใหกระทรวงการคลงพจารณาโครงการหน งโครงการใดเปนโครงการ PSA

ระบ เพมเตมในหนาทของ SFIs ใหตองก าหนดกลมเปาหมาย วงเงนงบประมาณทขออนมต และรปแบบพรอมกบเงอนไขการชดเชยของรฐใหแก SFIs อยางชดเจน

การขออนมตเงนชดเชย ตองไดรบความเหนชอบจาก ครม. โดยการระบการชดเชยมสาระกวางๆ ในการค านวณการชดเชยความเสยหายในปจจบน ซงม 2 รปแบบ คอ

ตองไดรบความเหนชอบจาก ครม. โดยตองระบขอบเขตการชดเชยตอความเสยหายในปจจบนและเพมเตมการก าหนดขอบเขตความเสยหายทอาจเกดขนในอนาคตไวดวย

27

เรอง หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2552 หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2555 รางหลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2559 1. ชดเชยเทากบสวนตางระหวางตนทนการใหบรการตามนโยบายรฐทสงกวารายรบจากโครงการ PSA นน ๆ 2. ช ด เ ช ย เ ทา ก บ ส ว น ต า ง ร ะ ห ว า งผลตอบแทนจากการใหบรการตามปกตทสงกวาผลตอบแทนของ โครงการ PSA นน ๆ ทงนยงไมไดระบขอบเขตการชดเชยความเสยหายทอาจเกดขนในอนาคต

แนวทางการจดท าบญช PSA และการรายงานผลการด าเนนงาน

1. กรณทการเสนอโครงการเกดจาก SFIs น าไปเสนอตอกระทรวงการคลงแลว แนวทางการจดท าบญชจ ะถ กก าหนดโดยคณะกรรมการพจารณาโครงการ PSA ซงอาจจะแตกตางกนไปในแตละโครงการ 2. รายงานผลการด าเนนงานตามโครงการ PSA ตอคณะกรรมการพจารณาโครงการ PSA เปนประจ าทกเดอน ทงนรปแบบรายงานไมไดถกก าหนดวาตองมสาระอยางไร

ก าหนดสาระในรายงานใหมความชดเจนขนโดยก าหนดให SFIs ตองปฏบตดงน 1. ตองจดท างบก าไรขาดทนรายไตรมาส โดยแยกรายการระหวางธรกรรมตามปกตและธรกรรมของโครงการ PSA อยางชดเจนใหกระทรวงการคลงทราบภายใน 1 เดอนนบตงแตสนสดไตรมาส 2. จดท าสนเชอคงคางจดชน และการกนส ารองเปนรายไตรมาสในแตละโครงการ 3. ตองสงงบการเงนรวมใหกระทรวงการคลงทกสนป

เพมเตมใหการรายงานมมาตรฐานทสงขน เพอใหสามารถเปรยบเทยบกบสถาบนการเงนอนได 1. SFIs ตองท าตามมาตรฐานการบญชและมาตรการรายงานทางการเงนทก าหนดโดยสภาวชาชพบญช ตามประกาศธนาคารแหงประเทศไทยในเรองทเกยวของ หรอตามมาตรฐานการบญชทยอมรบทวไป รวมทงจดท าและประกาศงบการเงนตามประกาศธนาคารแหงประเทศไทยในเรองทเกยวของ โดยใหรวมธรกรรม PSA ในงบการเงนของ SFIs ดวย 2. SFIs ตองจดท างบการเงนรายไตรมาส และผลการด าเนนงานในแตละโครงการเพอรายงานตอกระทรวงการคลง โดยน าสง

28

เรอง หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2552 หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2555 รางหลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2559 ภายใน 60 วน นบตงแตสนสดไตรมาสทตองรายงาน

หลกเกณฑการค านวณตนทนและคาใชจาย

เพมหลกเกณฑในการค านวณตนทนและคาใชจายทชดเจนยงขน ดงน 1. คาใชจายตนทนเงน: ใหระบตามจรง หรอหากไมทราบตนทนเงนจรง ใหค านวณจากตนทนเงนถวเฉลยตลอดงวดบญช คณ เงนใหสนเชอถวเฉลยตามงวดบญช 2. คาใชจายในการด าเนนงานอน: หากระบตนทนจรงได ใหระบแยกคาใชจายตามจรง แตหากไมทราบตนทนจรง ใหใชวธการปนสวนคาใชจายตามท SFIs ก าหนดโดยความเหนชอบของส านกงานเศรษฐกจการคลง ซงอาจแตกตางกนใน SFIs แตละแหง โดยสามารถน าวธการปนสวนนไปใชกบรายไดคาธรรมเนยมและบรการได

การสนสดโครงการ PSA ก าหนดเพมหลกเกณฑการสนสดโครงการทชดเจนเปนครงแรก โดยมรายละเอยดดงน 1. โครงการมความเสยงจากด าเนนโครงการมากกวาการด าเนนธรกรรมปกตของ SFIs จะสนสดเมอไมมยอดคงคางในงบการเงนของ SFIs

29

เรอง หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2552 หลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2555 รางหลกการแยกบญช PSA พ.ศ.2559 2. โครงการมความเสยงจากด าเนนโครงการเหมอนกบการด าเนนธรกรรมปกตของ SFIs จะสนสดตามระยะเวลาทรฐใหเงนอดหนน

30

จากการเปรยบเทยบพฒนาการของแนวปฏบตในการแยกบญช PSA พบวา ในสวนของหลกการระบวา

โครงการใดเปนโครงการ PSA นน กระทรวงการคลงยงคงใชหลกการเดมนบตงแตวนท 5 สงหาคม ป 2552 เปน

ตนมา แตหลกการและขอปฏบตบางอยางทเกยวของกบการจดท าบญช PSA ไดมการปรบปรงใหเกดความชดเจน

มากขนเรอย ๆ โดยทในป 2552 ไดกลาวถงเพยง 4 เรองส าคญเทานน นนคอ วตถประสงค หลกการระบโครงการ

PSA การเสนอโครงการ แนวทางการจดท าบญช และการขออนมตเงนชดเชย ซ งแนวปฏบตตาง ๆ อาจยงไม

ชดเจนครบถวนมากเพยงพอ อนสงผลตอประสทธภาพในการตรวจสอบและการรายผลการด าเนนโครงการ PSA

ดงนน ในระยะตอมา กระทรวงการคลงจงปรบปรงแนวทางปฏบตดงกลาวใหชดเจนและเปนแนวปฏบตทเปน

มาตรฐานมากขนเรอย ๆ ซง การเปลยนแปลงทง 3 ชวงเวลา สามารถวเคราะหเปนประเดนตาง ๆ ไดดงน

(1) หลกการทยงคงเดมตงแต มต ครม. ป 2552 ไดแก หลกการทใชระบวาโครงการใดเปนโครงการ PSA

เนองจากวา หลกการดงกลาวคอนขางมความชดเจนแลว ซงแนวปฏบตเหลานจงยงคงใชอยจนถงปจจบน

(2) หลกการทมการปรบปรง ไดแก

- การขออนมตและการค านวณวงเงนชดเชยกระทรวงการคลงโดย สศค. ไดปรบปรงจากเดมทก าหนด

วธการคดค านวณเงนชดเชยไวส าหรบความเสยหายทเกดขนในปจจบนจากการชดเชยอตราดอกเบยแตเปดให

เรยกรองเงนชดเชยทอาจเกดขนในอนาคตจาก NPL ไดในอนาคต มาเปนการก าหนดขอบเขตของการชดเชยทงใน

ปจจบนตามแนวทางเดมและ สศค. รวมถง SFIs ตองมการค านวณผลเสยหายทอาจเกดขนใหชดเจน โดยจะไม

ระบการชดเชยความเสยหายแบบ open end อกตอไป

- ดานวตถประสงคของการแยกบญช PSA: ในป 2552 กระทรวงการคลงระบวาการแยกบญชดงกลาว

กระท าเพอให SFIs สามารถด าเนนงานตามโครงการ PSA ไดอยางมนคงจากเงนทรฐบาลอดหนน โดยไมสราง

ภาระทางการเงนแก SFIs ทด าเนนโครงการอย ซงหลงจากมตครม. ป 2552 ไดรบความเหนชอบแลว ท าใหม

โครงการจาก SFIs มากมายยนขออนมตเปนโครงการ PSA โดยทในจดน SFIs หวงวาจะไดรบงบประมาณ

ชวยเหลอจากรฐไปใชจาย และสามารถชดเชยผลขาดทนในโครงการทด าเนนอยหลายๆ โครงการ ดงนน ในป

2555 กระทรวงการคลงจงระบใหมใหเกดความชดเจนตอ SFIs วา การแยกเปนบญช PSA นนไมไดมวตถประสงค

เพอชดเชยความเสยหายใหแก SFIs แตอยางใด

- ดานการเสนอโครงการ PSA: กระทรวงการคลงก าหนดใหการเสนอโครงการสามารถด าเนนการได

3 รปแบบ ซง SFIs ไดด าเนนการตามกระบวนการดงกลาวมาจนถงปจจบน เพยงแตในการเสนอบางโครงการ

SFIs อาจละเลยการระบกลมเปาหมาย วงเงนทขออนมต ตลอดจนเงอนไขการชดเชยของรฐใหแก SFIs ทชดเจน

31

ดงนน เพอเตมเตมขอบกพรองน กระทรวงการคลงจงไดขยายความรายละเอยดการเสนอโครงการ ไวในกรอบราง

ป 2559

- ดานแนวทางการจดท าบญช PSA และการรายงานผลการด าเนนงาน: ในสวนนมเนอหาแตกตางกน

ไปทกครงเมอมการเสนอมตครม. โดยในระยะแรก (ป 2552) คณะกรรมการฯ ยงก าหนดแนวทางการจดท าบญช

แตละโครงการใหมความแตกตางกนอย สงผลใหเกดความซบซอนและยงยากในการตรวจสอบโครงการ ดงนน

เพอใหการจดท าบญชมความชดเจน เขาใจงาย กระทรวงการคลงจงปรบปรงมาตรฐานการจดท าบญชใหเหมาะสม

มากยงขนดงกรอบราง ป 2559 ขณะเดยวกน การรายงานผลการด าเนนงานหลงป 2559 SFIs ยงตองรายงานงบ

การเงนและผลการด าเนนงานตอกระทรวงการคลงเปนรายไตรมาสอกดวย

(3) หลกการทเพมเตมขนมาในกรอบราง ป 2559 ไดแก หลกเกณฑการค านวณตนทนและคาใชจายซง

กลาวถงการค านวณและระบคาใชจายในโครงการ เพอให SFIs รายงานตนทนการด าเนนงานทเกดขนจรงไดอยาง

ถกตอง อกทง กระทรวงการคลงยงเพมเตมขอก าหนดส าหรบการสนสดโครงการ PSA เพอให SFIs สามารถไดรบ

การอดหนนจากรฐอยางเหมาะสมเพอปองกนความเสยงทอาจเกดขนระหวางการด าเนนนโยบายอกดวย

5.2 การเพมทน (Recapitalization)

5.2.1 กระบวนการเพมทน

เนองจากวา ในการด าเนนงานของ SFIs บางครงอาจประสบปญหาขาดทน ท าใหสภาวะการเงนขาด

สภาพคลอง ดงนน เพอให SFIs สามารถด าเนนงานตอไปไดและมความมนคงทางการเงน รฐบาลจงตองเขา

ชวยเหลอโดยการจดสรรเงนเพมทนแก SFIs ผานงบประมาณรายจาย ซงกระบวนในการเพมทน คอ SFIs จะ

เสนอเรองการเพมทนมาเพอขอนโยบายจากส านกงานเศรษฐกจการคลงเพอใหความเหน ส านกงานเศรษฐกจการ

คลง (สศค.) จะพจารณาความมนคงของสถาบนการเงนเปนหลกโดยใชเกณฑดานการด ารงเงนกองทนตอ

สนทรพยเสยง (BIS ratio) พนฐานทตองไมต ากวา 8.5% ประกอบกบประเมนตามกฎหมายจดตง SFIs ประกอบ

กน ภายหลงจากสศค. ใหความเหนแลว SFIs จะน าความเหนเสนอคณะกรรมการของธนาคารเพอมมต หาก

เหนชอบ แลวจะน าเสนอเรองการขอเพมทนมายงส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ (สคร.) ในฐานะผ

ถอหน วาจะพจารณาเพมทนหรอไม และหากเหนชอบใหมการเพมทน สคร. จะตองท าความเหนเพอขอให

คณะรฐมนตรมมต และสงการใหส านกงบประมาณเบกจายตามเงอนไข (หากม) ตอไป

32

5.2.2 กฎหมายทเกยวของ

การพจารณาจ านวนวงเงนเพมทนแก SFIs ทเหมาะสม สคร. และ สศค. จะตองค านงถง พรบ. จดตง

SFIs นน ๆ เปนส าคญ เนองจากวา พรบ. แตละฉบบนน จะก าหนดให SFIs ตองด ารงเงนกองทนตอสนทรพย

เสยง (BIS ratio) ในระดบหนงเพอเปนหลกยนยนวา SFIs จะสามารถมความเพยงพอของเงนกองทนในการ

ด าเนนงานตามพนธกจของตนและตามวตถประสงคของนโยบายรฐตอไปได โดยทพระราชบญญตจดตง SFIs แต

ละฉบบอาจมขอก าหนดทแตกตางกนออกไป ดงตารางตอไปน

ตารางท 5.2 ขอก าหนดเรองการด ารงเงนกองทนตอสนทรพยเสยง หรอ BIS Ratio

ธนาคาร พระราชบญญตจดตง SFIs ขอก าหนดเรองการด ารงเงนกองทนตอสนทรพยเสยง

หรอ BIS Ratio ธนาคารออมสน พระราชบญญตธนาคารออม

สน พ.ศ.2489 -

ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร

พระราชบญญตธนาคารเพ อการเกษตรและสหกรณการเกษตร พ.ศ.2509

-

ธนาคารอาคารสงเคราะห พระราชบญญตธนาคารอาคารสงเคราะห พ.ศ.2496

-

ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย พระราชบญญตธนาคารอสลามแหงประเทศไทย พ.ศ.2545

ไมต ากวารอยละ 8.5

ธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย

พระราชบญญตธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย พ.ศ. 2536

ไมต ากวารอยละ 8

ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

พระราชบญญตธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย พ.ศ.2545

ไมต ากวารอยละ 8.5

บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม

พระราชบญญตบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม พ.ศ. 2534

-

บรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย พระราชก าหนดบรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย พ.ศ.2540

ไมต ากวารอยละ 5

อยางไรกตาม เมอศกษาพรบ. จดตง SFIs แตละฉบบแลว จะเหนไดวา มเพยง SFIs จ านวน 4 แหง

เทานน ทมการก าหนดขอบเขตเงนกองทนตอสนทรพยเสยงของ SFIs อยางชดเจน ขณะท SFIs อก 4 แหง อน

ไดแก ธนาคารออมสน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ธนาคารอาคารสงเคราะห และบรรษท

33

ประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม นนไมมการก าหนดเกณฑใด ๆ เกยวกบเรองดงกลาว ดงนน ในทางปฏบต

สศค. ในฐานะหนวยงานทก ากบความดแลดานนโยบายและท าหนาทเปน Regulator ของ SFIs ดวย จงใชเกณฑ

BIS ratio ไมต ากวารอยละ 8.5 กบ SFIs ทเหลอทงหมดดวย

5.2.3 แหลงทมาของเงนทนในการเพมทน

รปแบบการเพมทนใหแก SFIs ในอดต เปนการเพมทนจากงบประมาณ ซงตองมการเสนอแผนเพมทน

หลายขนตอน โดยผานตองคณะรฐมนตรเพอลงความเหนชอบกอนจะสงแผนการเพมทนใหส านกงบประมาณและ

รฐสภาอนมตวงเงนเพมทนได จงกลาวไดวาการเพมทนในอดตถอเปนการสรางภาระการคลงใหแกรฐ ซงหากปใด

ท SFIs มผลการด าเนนงานขาดทนจ านวนมาก แนนอนวารฐบาลกจ าเปนตองเพมทนชวยเหลอสภาพคลองทาง

การเงนแก SFIs ในปรมาณทมากขนตามไปดวยเชนกน ดงนน เพอลดภาระทางการคลงดงกลาว จงมการเสนอ

รางพระราชบญญตกองทนพฒนาระบบสถาบนการเงนเฉพาะกจ พ.ศ.... เพอน าเงนกองทนฯ มาใชจายตาม

วตถประสงค รวมถงเปนแหลงเงนทนส าคญส าหรบการเพมทนให SFIs ได โดยทรายไดของกองทนจะมาจากการ

น าสงเงนของ SFIs แตละแหง ในอตราทไมเกนรอยละ 1 ตอปของยอดเงนทไดรบจากประชาชน ดงนน การ

ด าเนนงานภายใต พรบ. ฉบบน จงถอเปนการพงพาตนเองของกลม SFIs เพอรวมกนสรางความมนคงทางการเงน

ใหเกดขนในระยะยาว

อยางไรกด นอกจากกองทนฯ ดงกลาวจะชวยลดภาระการคลงไดแลว ยงสามารถลดความไมเทาเทยม

ดานตนทนการระดมทนระหวาง SFIs และสถาบนการเงนเอกชนไดอกดวย เนองจากวา กฎหมายวาดวยสถาบน

คมครองเงนฝากและกฎหมายวาดวยการปรบปรงการบรหารหนเงนกนน ก าหนดใหเรยกเกบเงนเฉพาะกบสถาบน

การเงนเอกชนเพอคมครองเงนฝากของประชาชนและน าไปชวยเหลอกองทนเพอการฟนฟและพฒนาระบบสถาบน

การเงนในการช าระหนเงนก ซงการเรยกเกบนไมไดครอบคลมถง SFIs ท าให SFIs เกดขอไดเปรยบจากการม

ตนทนการระดมทนต ากวา ดงนน การจดตงกองทนฯ น โดยเรยกเกบเงนในอตราเดยวกบทสถาบนการเงนเผชญ

จงลดขอไดเปรยบดงกลาวได

5.3 การประเมนความโปรงใสของการด าเนนนโยบายกงการคลงในปจจบน

นกวจยสามารถประเมนความโปรงใสของการด าเนนนโยบายกงการคลงตามกรอบทไดวางไวในหวขอ

4.2 ทก าหนดไวใน 3 มตดงน

(1) นยาม (Definitions) หมายถง ความชดเจนในการแยกระหวางโครงการทนบเปน PSA และโครงการ

ทเขาขายอยในพนธกจของ SFIs มความชดเจนหรอไม อยางไร นกวจยพบวามความชดเจน เนองจาก สศค. ใน

34

ฐานะผก าหนดนโยบายไดออกแนวทาง /หลกการไวอยางชดเจน โดยไดถกน ามาใชเปนครงแรกในคราวท

กระทรวงการคลงโดย สศค. ไดเสนอมาตรการเพอกระตนเศรษฐกจ เรอง การขบเคลอนสถาบนการเงนเฉพาะกจ

เพอฟนฟเศรษฐกจไทย เมอวนท 4 สงหาคม พ.ศ.2552 เพอก าหนดวากจกรรมทไดรบ PSA ตองมวตถประสงค

อยางใดอยางหนงดงน

(1.1) โครงการมวตถประสงคและรปแบบการใหบรการเพอชวยเหลอฟนฟผไดรบผลกระทบจากสาธารณ

ภย หรอการกอวนาศกรรม ตามค าจ ากดความของพระราชบญญตปองกนฝายพลเรอน พ.ศ.2552 หรอฟนฟ

กระตนเศรษฐกจ หรอ เพมขดความสามารถในการประกอบอาชพ หรอยกระดบคณภาพชวตของประชาชน

วสาหกจ และหนวยธรกจ และตองไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตร

(1.2) โครงการทมเงอนไขผอนปรน หรอธรกรรมทรฐบาลสงการให SFIs ด าเนนการเปนกรณพเศษ โดย

ตองมมตคณะรฐมนตรระบใหมการชดเชยหรอสนบสนนเงนทนจากรฐบาลแก SFIs ทด าเนนการตามนโยบายของ

รฐอยางชดเจน

นอกจากการแยกแยะโครงการ PSA ออกจากโครงการปกตของ SFIs จะมความชดเจนแลว เนองจาก

ตองเปนโครงการทไดรบมต ครม . อนมตใหเปนโครงการ PSA ไดเทานน ภาระการชดเชยความเสยหายใน

ปจจบนกมความชดเจนเชนกน เพยงแตมพฒนาการทชากวาเนองจากการท า PSA ในชวงแรก (2552-2555) ยง

มไดก าหนดใหโครงการ PSA ตองมรายละเอยดภาระดานงบประมาณทชดเจน ประกอบกบเปดชองใหมการเรยก

เกบจากรฐในกรณทโครงการฯ มความเสยหายเกดขนในอนาคตดวย แตตอมากระทรวงการคลงโดย สศค. ไดออก

หลกเกณฑเปนการภายในกบ SFIs ก าหนดใหโครงการฯ ตองมการก าหนดขอบเขตภาระตองบประมาณทชดเจน

ทรวมถงคาความเสยหายจากการอดหนนอตราดอกเบยหรอคาธรรมเนยมและรวมถงภาระความเสยหายอนอาจ

เกดขนจาก NPL ไวดวย

(2) ความครอบคลม (Coverage) การเปดเผยขอมลในปจจบนครอบคลมตนทนทเกยวของกบการ

ด าเนนกจกรรมกงการคลงมากนอยเพยงไร อาจกลาวไดวาการจดท าหรอก ากบโครงการ PSA ของไทยโดย

กระทรวงการคลงในอดตไมมการคดภาระตนทนทเกยวของกบการด าเนนกจกรรมกงการคลง เนองจากจดเนนของ

การแยกบญช PSA ในระยะทผานมาเนนความชดเจนของหลกการแยกโครงการและการจ ากดขอบเขตของการ

ชดเชยความเสยหายอนน ามาส Contingent Liability เปนส าคญ

อยางไรกดในปจจบน (2559) สศค. ไดด าเนนการยกรางหลกเกณฑการแยกบญช PSA พ.ศ. 2559 และ

ก าหนดให SFIs ตองมการรายงานการค านวณตนทนและคาใชจายทชดเจนยงขนใน 2 สวนดงน (1) คาใชจาย

35

ตนทนเงน โดยก าหนดใหระบตามจรง หรอหากไมทราบตนทนเงนจรง ใหค านวณจากตนทนเงนถวเฉลยตลอดงวด

บญช คณ เงนใหสนเชอถวเฉลยตามงวดบญช และ (2) คาใชจายในการด าเนนงานอน โดยก าหนดวาหากระบ

ตนทนจรงได ใหระบแยกคาใชจายตามจรง แตหากไมทราบตนทนจรง ใหใชวธการปนสวนคาใชจายตามท SFIs

ก าหนดโดยความเหนชอบของส านกงานเศรษฐกจการคลง ซงอาจแตกตางกนใน SFIs แตละแหง โดยสามารถน า

วธการปนสวนนไปใชกบรายไดคาธรรมเนยมและบรการได ดงนนอาจกลาวไดวารางหลกเกณฑดงกลาว จะสงผล

ใหการประเมนโครงการ PSA มความครอบคลมครบถวนได

(3) การเขาถง (Accessibility) หมายถง สาธารณชนสามารถเขาถง และเขาใจขอมลกจกรรมกงการคลง

ไดยากงายเพยงไร โดยหลกการของมต ครม. ป 2552 แลว วเคราะหไดวากจกรรม PSA ทงหมดตองผานความ

เหนชอบของคณะรฐมนตรเทานนถงจะถอวาเปนกจกรรมภายใต PSA อกทงมต ครม. มการเผยแพรอยใน

Website www.thaigov.org ซงประชาชนสามารถสบคนหามตครม . ในปจจบนและมต ครม . ยอนหลงได แต

อยางไรกดมต ครม. ทเผยแพรมลกษณะสรปโดยไมมรายละเอยดโครงการทงหมด โดยเฉพาะอยางยงเงอนไข

โครงการสนเชอตาง ๆ และการคดการชดเชยความเสยหายจากโครงการ PSA ประกอบกบขอมลดานตนทน

(Coverage) นนเปนการรายงานขอมลระหวาง SFIs และหนวยงานก ากบคอ สศค. เทานน โดยภาคประชาชนจะ

ไมมสวนรเหนขอมลตนทนทางการเงนแตอยางใด ดงนนอาจวเคราะหไดวาการเขาถงขอมลของมาตรการ PSA

โดยประชาชนยงคงมจ ากดและไมครบถวน โดยเฉพาะหากจะใชขอมลดงกลาวเพอตรวจสอบและประเมนความ

โปรงใสตอการด าเนนการของ SFIs ในระยะตอไป

36

บทท 6

ความโปรงใสของกจกรรมกงการคลงในปจจบน และแนวทางการปรบปรง

การด าเนนกจกรรมกงการคลงสามารถสรางภาระการคลงส าคญใหแกรฐบาล ทงภาระทมองเหนได

ชดเจนอยางการจดสรรงบประมาณ และการเพมทนอดหนนใหแก SFIs หรอภาระทซอนเรนจากเงอนไขการ

ชดเชยในอนาคตตาง ๆ ความโปรงใสของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs จงมความส าคญอยางยงตอ

การจดสรรทรพยากร และการบรหารความเสยงของรฐบาล โดยการรบทราบตนทน คาใชจาย และความเสยงอยาง

ถกตองครบถวน จะท าใหรฐบาลสามารถก าหนดนโยบายไดอยางมประสทธภาพ และท าใหการประเมนความเสยง

เปนไปไดอยางแมนย าและทนทวงท นอกจากนความโปรงใสทางการคลงยงจะชวยสนบสนนกลไกการตรวจสอบ

และถวงดลอ านาจจากฝายนตบญญต รวมไปถงการมสวนสงเสรมความรบผดชอบทางการคลงจากภาคประชาชน

ดงนน คณะผวจยจงประเมนความโปรงใสของกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ใน 3 มต ไดแก

(1) นยาม (Definitions) เพอประเมนวาแนวทางการแบงแยกระหวางโครงการทนบเปน PSA และโครงการ

ทเขาขายอยในพนธกจของ SFIs มความชดเจนมากนอยเพยงไร

(2) ความครอบคลม (Coverage) เพอประเมนวาการเปดเผยขอมลในปจจบนครอบคลมตนทนทเกยวของ

กบการด าเนนกจกรรมกงการคลงมากนอยเพยงไร

(3) การเขาถง (Accessibility) เพอประเมนวาสาธารณชนสามารถเขาถง และมความเขาใจในขอมล

กจกรรมกงการคลงไดยากงายเพยงไร

37

ภาพท 6.1 แนวทางการประเมนความโปรงใสของกจกรรมกงการคลงผาน SFI ตามบรบทของไทย

ทมา: IMF (2011) Manual on Fiscal Transparency

6.1 นยาม (Definition)

จดเรมตนของความโปรงใสของการด าเนนนโยบายกจกรรมกงการคลง คอ การทรฐบาลสามารถจ าแนก

กจกรรมกงการคลงตามนโยบายของตนออกจากกจกรรมอน ๆ ของ SFIs ไดอยางชดเจน ในปจจบนรฐบาลได

สรางบญช Public Service Account (PSA) เพอรวบรวมมาตรการกงการคลงตาง ๆ โดยโครงการทอยภายใต

บญช PSA น อยในขายทจะไดรบการชดเชยโดยตรงจากรฐบาล

ความชดเจนในการก าหนดเงอนไขของโครงการ PSA น จงมความส าคญอยางยงยวดตอการสรางกลไก

ความรบผดชอบ (Accountability) ตอการด าเนนมาตรการกงการคลงใหแกรฐบาล เนองจาก การก าหนดเงอนไข

โครงการ PSA ดงกลาวทไมชดเจน จะเปดโอกาสใหรฐบาลผลกภาระคาใชจายออกไปให SFIs ซง กลไกการรบร

ภาระการคลงทไมชดเจนนสรางแรงจงใจใหรฐบาลเลอกใชมาตรการกงการคลง และเปนจดออนเชงโครงสรางท

ส าคญของภาคการคลง

ความไมชดเจนในการก าหนดโครงการ PSA นอาจท าใหเกดความทบซอนในหนาทการรบผดชอบภาระ

คาใชจาย ในอยางนอย 2 ลกษณะดงตอไปน

(1) มาตรการทมาจากความคดรเรมของรฐบาลแตไมถกจดเปนโครงการ PSA จะถกผลกดนใหเปนความ

รบผดชอบของ SFIs จะสงผลให SFIs ตองแบกรบภาระคาใชจายจากการด าเนนงาน ซงท าใหตองเรงท ากจกรรม

38

แสวงหาผลก าไรมาใชจายในโครงการ และหากยงมผลขาดทนกจะเปนการผลกภาระของรฐบาลออกไปในอนาคต

ผานการเพมทน

(2) มาตรการทควรเปนความรบผดชอบของ SFIs เรองจากอยภายใตพนธกจของตน แตถกผลกดนให

เปนความรบผดชอบของรฐบาลผานการเปนโครงการ PSA จะสงผลใหรฐบาลมภาระทางการคลงมากขนโดยไม

จ าเปน

6.1.1 การประเมนความชดเจนของนยาม

ความชดเจนของการก าหนดเงอนไขของโครงการ PSA นขนอยกบความชดเจนของ 2 องคประกอบ

ส าคญ ไดแก นยามโครงการ PSA และแนวนโยบายผถอหนภาครฐ (Statement of Directions: SOD)

นยามโครงการ PSA

กรอบรางแนวปฏบต เรอง การแยกบญชธรกรรมนโยบายรฐของสถาบนการเงนเฉพาะกจ ป 2559 ได

ระบนยามส าหรบการก าหนดโครงการ PSA ไว 2 แนวทาง ไดแก

(1) โครงการทจดเปนโครงการ PSA ตองมวตถประสงคและรปแบบการใหบรการเพอชวยเหลอฟนฟผ

ไดรบผลกระทบจากสาธารณภย หรอการกอวนาศกรรม ตามค าจ ากดความของพระราชบญญตปองกนฝายพล

เรอน พ.ศ.2552 หรอฟนฟกระตนเศรษฐกจ หรอเพมขดความสามารถในการประกอบอาชพ หรอยกระดบคณภาพ

ชวตของประชาชน วสาหกจ และหนวยธรกจ และตองไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตร

(2) โครงการทจดเปนโครงการ PSA ตองเปนโครงการทมเงอนไขผอนปรน หรอเปนธรกรรมทรฐบาลสง

การให SFIs ด าเนนการเปนกรณพเศษ โดยตองมมตคณะรฐมนตรระบใหมการชดเชยหรอสนบสนนเงนทนจาก

รฐบาลแก SFIs ทด าเนนการตามนโยบายของรฐอยางชดเจน

แนวนโยบายผถอหนภาครฐ

คณะผวจยไดรวบรวมแนวนโยบายผถอหนภาครฐ ส าหรบ 8 SFI ไวในตารางท 5 โดยจะเหนไดวา

แนวนโยบายส าหรบแตละ SFI นนจะมวตถประสงคทครอบคลมกจกรรมทคอนขางกวาง

ตารางท 6.1 แนวนโยบายผถอหนภาครฐ (Statement of Direction: SOD)

ธนาคาร แนวนโยบายผถอหนภาครฐ ธนาคารออมสน มงเนนการสรางมลคาเพมใหแกชมชน และเศรษฐกจฐานราก

และสงเสรมการออมของประชาชน โดยมการบรหารจดการ ซงสนบสนนโดยระบบขอมลทมประสทธภาพ

ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร มงเนนการใหบรการทางการเงนอยางครบวงจรแกภาคการเกษตรและชนบท ควบคกบ การเสรมสรางองคความร

39

ธนาคาร แนวนโยบายผถอหนภาครฐ และสนบสนนการพฒนาอาชพ เพอยกระดบคณภาพชวตของเกษตรกร และสงเสรม การใชเทคโนโลยสารสนเทศในการเพมประสทธภาพของการบรหารและบรการประชาชน

ธนาคารอาคารสงเคราะห มงเนนการใหสนเชอทอยอาศยแกผมรายไดนอยและปานกลางไดอยางทวถงโดยมระบบขอมลและการบรหารจดการทมประสทธภาพ

ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย ระดมเงนออมและการลงทนทงในประเทศและตางประเทศ เพอสนบสนนทางการเงน แกประชาชน และผประกอบการตามหลกศาสนาอสลาม โดยมฐานะการเงนทม นคง

ธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย

มงสงเสรมการคาระหวางประเทศเพอเพมศกยภาพในการสงออก นาเขา และการลงทนระหวางประเทศ

ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

มงสรางวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมใหเขมแขง โดยใหบรการทางการเงนควบค ไปกบการเสรมสรางองคความรและเรงรดการแกไขปญหาการบรหารจดการ

บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม มงสนบสนนใหวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมทมศกยภาพทางธรกจแตมหลกประกน ไมเพยงพอสามารถเขาถงแหลงเงนทนไดอยางทวถง โดยมการบรหารภาระคาประกนทมประสทธภาพ

บรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย ทบทวนภารกจและศกษาความเหมาะสมในการดาเนนงาน ทมา: ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ, กระทรวงการคลง. (2555)

จะเหนไดวา กรอบรางแนวปฏบตนยามโครงการ PSA นน มขอดทส าคญ คอ การก าหนดเงอนไขให

โครงการ PSA ตองตองผานการพจารณาเปนมตครม. ท าใหการตรวจสอบโครงการมความรดกม และมการ

เปดเผยขอมลโครงการบางสวนสสาธารณะในรปของมตครม.ดวย

อยางไรกตาม กรอบรางแนวปฏบตดงกลาว มขอควรปรบปรงทส าคญ คอ ลกษณะของโครงการทจดเปน

โครงการ PSA มขอบเขตความหมายคอนขางกวาง สงผลใหมโอกาสทโครงการ PSA จะทบซอนกบกจกรรมท

SFI ตองปฏบตอยแลวตามแนวนโยบายผถอหนภาครฐ

ความทบซอนของนยามโครงการ PSA กบแนวนโยบายผถอหนภาครฐนเกดขนเนองจาก แนวนโยบายผ

ถอหนภาครฐจะเนนการด าเนนนโยบายเพอเสรมสรางโอกาสการเขาถงแหลงเงนทนของประชาชนควบคไปกบการ

ยกระดบคณภาพชวต ตลอดจนการพฒนาเศรษฐกจฐานรากใหดยงขน ซงหลกการดงกลาวตรงกบเงอนไขของ

โครงการ PSA ในกรอบรางแนวปฏบตนยามโครงการ PSA จงสงผลใหเกดความคลมเครอในการระบโครงการท

ควรจดท าบญช PSA คณะผวจยจงขอยกตวอยางแสดงการเปรยบเทยบระหวางโครงการ PSA และโครงการทไม

40

เปน PSA แตมลกษณะเขาขายเปนโครงการ PSA เพอใหมองเหนภาพความไมชดเจนของการจ าแนกโครงการ

PSA ทเกดขน

ตวอยางท 1 โครงการบาน ธอส. เพอทอยอาศยแหงแรก VS โครงการบานประชารฐ

โครงการบาน ธอส. เพอทอยอาศยแหงแรก เปนโครงการทไมถกจดเปนโครงการ PSA โดยเปนโครงการ

ทจดท าขนเพอชวยเหลอประชาชนผมรายไดนอยทไมเคยมทอยอาศยเปนของตนเองใหสามารถซอบานเปนของ

ตนเองได ซงมวงเงนทงโครงการท 20,000 ลานบาท โดยมวงเงนสนเชอตอรายไมเกน 1 ลานบาท และคดอตรา

ดอกเบยเงนกเพยงรอยละ 0 ในชวง 3 ปแรก ในปท 4-7 ในอตราดอกเบย MRR ปท 8 เปนตนไป ในอตราดอกเบย

MRR -0.5% โดยมระยะเวลาการกไมเกน 30 ป และยกเวนคาธรรมเนยมทเกยวของในการท าธรกรรมดงกลาว

โดย ธอส. จะรบภาระส ารองจายคาธรรมเนยมการโอนกรรมสทธและคาธรรมเนยมการจดจ านองรวมเปนเงน

ประมาณ 400 ลานบาท จากนนจะขอรบเงนชดเชยจากรฐบาลตามจ านวนดงกลาว และขอลดจ านวนเงนรายได

น าสงกระทรวงการคลงในป 2554 – 2556 ดวย เนองจากขาดรายรบดอกเบยทพงไดตามธรกรรมปกตของ ธอส.

โครงการบานประชารฐ ไดรบการจดเปนโครงการ PSA โดยเปนโครงการทจดท าขนผานการปลอย

สนเชอของ ธอส. และ ธ.ออมสน เพอแกไขปญหาทอยอาศยส าหรบประชาชนทมรายไดนอยซงระบครอบคลมถง

ขาราชการ ทหาร ต ารวจ บคลากรทางการศกษา และผมรายไดไมแนนอนหรออาชพอสระ ทไมเคยมกรรมสทธใน

ทอยอาศย ซงรวมถงผมกรรมสทธในทอยอาศยอยแลวในการตอเตมและซอมแซมทอยอาศยของตน โดยม

วตถประสงคเพอซอหรอกอสรางทอยอาศยทสรางบนทดนของตน ทดนของเอกชนผประกอบการธรกจพฒนา

อสงหารมทรพย หรอทดนของรฐ ซงครอบคลมทอยอาศยสรางใหม สรางเสรจพรอมอย และรวมถงทรพยสนรอการ

ขาย (Non-Performing Asset: NPA) โดยมลคารวมทดนและทอยอาศยตองมมลคาไมเกน 1.5 ลานบาท ซงวงเงน

ในโครงการดงกลาวส าหรบซอทอยอาศยไมเกน 1.5 ลานบาท ขณะทวงเงนกในการตอเตมซอมแซมทอยอาศยม

วงเงนไมเกน 5 แสนบาท

ส าหรบระยะเวลาการใหกสงสดนนก าหนดไวไมเกน 30 ป โดยคดอตราดอกเบยผอนปรนพเศษ โดย

แบงเปน 2 กรณไดแก (1) วงเงนกไมเกน 700,000 บาท (ส าหรบซอทอยอาศย) และการกยมเพอซอมแซมทอย

อาศยไมเกน 500,000 บาท โดยปแรก ดอกเบย 0% ตอป ปท 2 -3 อตราดอกเบย 2% ตอป ปท 4 – 6 อตรา

ดอกเบย 5% และในปท 6 เปนตนไปอตราดอกเบยลอยตวท MRR -0.25% ตอป (2) วงเงนมากกวา 700,000 แต

ไมเกน 1.5 ลานบาท ปแรก ดอกเบย 0% ตอป ปท 2 -3 อตราดอกเบย 3% ตอป ปท 4 – 6 อตราดอกเบย 5%

และในปท 6 เปนตนไปอตราดอกเบยลอยตวท MRR -0.75% ตอป

41

ทงน จะสงเกตไดวา โครงการบานหลงแรกมลกษณะเขาขายเปนโครงการ PSA โดยเปนการใหบรการ

สนเชอทชวยฟนฟเศรษฐกจ และสงเสรมการยกระดบคณภาพชวตของประชาชน ผานการขยายโอกาสการเขาถง

สนเชอ โดยก าหนดวงเงนตอรายทต าสะทอนขนาดทดนพรอมทอยอาศยไวเพยง 1 ลานบาทตอราย อกทงยงม

ลกษณะเปนสนเชอทมเงอนไขผอนปรนอตราดอกเบยใหอยในระดบต ากวาปกตอกดวย อยางไรกตาม โครงการนก

ไมไดถกจดเปนโครงการ PSA ในขณะทโครงการบานประชารฐมลกษณะคลายกบโครงการบาน ธอส. เพอทอย

อาศยแหงแรกคอนขางมาก แตไมถกจดเปนโครงการ PSA โดยมขอสงเกตเพมเตม วาโครงการบานหลงแรก

แมวาจะไมไดมชอรายละเอยดโครงการวาเพอประชาชนผมรายไดนอยและกลมผมรายไดไมแนนอนหรอมอาชพ

อสระเหมอนทก าหนดไวในโครงการบานประชารฐ แตเงอนไขของโครงการทง 2 กไมมการตรวจสอบรายไดผกแต

อยางใด ใชเพยงวงเงนกตอรายเปนตวคดกรองเทานน ดงนนโครงการทง 2 ควรไดรบการจดเปนโครงการ PSA

ตารางท 6.2 การเปรยบเทยบระหวางโครงการบาน ธอส. เพอทอยอาศยแหงแรก และโครงการบานประชารฐ

รายละเอยด บาน ธอส. เพอทอยอาศยแหงแรก

บานประชารฐ

ปทด าเนนการ ป 2554 ป 2559 วตถประสงค เพอใหประชาชนมบาน เพอใหประชาชนมบาน ทงผมรายไดนอย

และผมรายไดประจ า กลมเปาหมาย ผไมเคยเปนเจาของบานมา

กอน ผไมเคยเปนเจาของบานมากอน และผตองการตอเตมหรอซอมแซมบาน

อตราดอกเบย 0% ตอป ในชวง 3 ปแรก ในปท 4-7 คดอตราดอกเบย MRR และปท 8 เปนตนไป คดอตราดอกเบย MRR -0.5% แ ล ะ ย ก เ ว นคาธรรมเนยมการท าธรกรรม

อตราดอกเบยผอนปรนพเศษ แบงเปน 2 กรณ (1) ไมเกน 700,000 บาท ส าหรบซอทอย อ าศย และไม เกน 500,000 บาท ส าหรบซอมแซม ปแรก 0% ตอป ปท 2 -3 ดอกเบย 2% ตอป ปท 4 – 6 ดอกเบย 5% ตอป ในปท 6 เปนตนไป คดอตราดอกเบยลอยตวท MRR -0.25% ตอป (2) มากกวา 700,000 แตไม เกน 1.5 ลานบาท ป แ รก 0% ต อ ป ปท 2 -3 ดอกเบย 3% ตอป ปท 4 – 6 ดอกเบย 5% ตอป ในปท 6 เปนตนไป คดอตราดอกเบยลอยตวท MRR -0.75% ตอป

การพจารณาจากคณะรฐมนตร ผานมต ครม. ผานมต ครม. โครงการ PSA ไมเปน เปน

42

ทมา: ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร (หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/4861 ลงวนท 15 มนาคม 2559 และหนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/17427 ลงวนท 4 ตลาคม 2554 แนบทายในภาคผนวก ง)

ตวอยางท 2 โครงการลดดอกเบยเงนกใหเกษตรกรผปลกขาว VS มาตรการสนเชอประชารฐ

นอกจากโครงการ บาน ธอส. เพอทอยอาศยแหงแรก ยงมอกบางโครงการทมลกษณะเขาขายเปน

โครงการ PSA อกเชนกน ดงเชน โครงการลดดอกเบยเงนกใหเกษตรกรผปลกขาว ปการผลต 2558/2559 ท

ด าเนนการผาน ธกส. เพอชวยลดภาระดอกเบยสนเชอแกเกษตรกร และกลมเกษตรกรผปลกขาว ท าใหเกษตรกรม

เงนเหลอเพอการด าเนนชวตและมเงนทนหมนเวยนเพมขน โดยทเกษตรกรจะไดรบการลดอตราดอกเบยรอยละ 3

ตอป จากตนเงนกสวนทไมเกน 80,000 บาทแรก เปนระยะเวลาไมเกน 6 เดอน ซงดอกเบยสวนลดดงกลาวไดรบ

การชดเชยดอกเบยเงนกจากรฐบาล แตไมถกจดเปนโครงการ PSA

มาตรการสนเชอประชารฐเพอประชาชน จดท าขนผาน ธ.ออมสน เพอใหสนเชอส าหรบเปนเงนทน

หมนเวยนและบรรเทาความเดอนรอนในการด าเนนชวตแกผประกอบอาชพรายยอยทวไป เชน พอคาแมคา ผขบข

รถจกรยานยนตรบจาง ผใหบรการรบจางสาธารณะ เปนตน โดยใหกตามความจ าเปนรายละไมเกน 50,000 บาท

มระยะเวลาการช าระคนเงนก 5 ป และไดรบการผอนปรนอตราดอกเบยในปท 1 รอยละ 0 ตอเดอน ในปท 2-5

รอยละ 1 ตอเดอน โดยตองมบคคลหรอหลกทรพยค าประกนเงนก

จะเหนไดวา ทงสองโครงการมลกษณะเขาขายเปนโครงการ PSA เพอยกระดบคณภาพชวตคนมรายได

นอยเชนเดยวกน แตในทางปฏบตกลบมเพยงโครงการสนเชอประชารฐไดรบการจดใหเปนโครงการ PSA

ตารางท 6.3 การเปรยบเทยบระหวางโครงการลดดอกเบยเงนกใหเกษตรกรผปลกขาว และมาตรการสนเชอประชารฐ

รายละเอยด ลดดอกเบยเงนกเกษตรกร สนเชอประชารฐ ปทด าเนนการ ป 2558 ป 2559 วตถประสงค ชวยลดภาระดอกเบยแกเกษตรกร

ผปลกขาว เปนเงนทนหมนเวยนและบรรเทาความเดอนรอนในการด ารงชพแกผประกอบอาชพรายยอยทวไป

กลมเปาหมาย เกษตรกรปลกขาวทมหน เงนกคงเหลอเพอการผลตขาว

ประกอบอาชพรายยอยทวไป ทอาย 20 ปขนไป

อตราดอกเบย ลดดอกเบย 3% ตอ ป จากตนเงนกทไมเกน 80,000 บาทแรก ไมเกน 6 เดอน

ดอก เ บ ย ผ อ นป ร น ใ น ป ท 1 ดอกเบย 0% ตอเดอน ในปท 2-5 1% ตอเดอน

การพจารณาจากคณะรฐมนตร ผานมต ครม. ผานมต ครม. โครงการ PSA ไมเปน เปน

43

ทมา: ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร (หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/7579 ลงวนท 30 มถนายน 2557 และหนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/13502 ลงวนท 26 กรกฎาคม 2559 แนบทายในภาคผนวก ง)

6.1.2 แนวทางการสงเสรมความโปรงใส

จากปญหาความไมชดเจนในการจ าแนกโครงการ PSA ทเกดขน คณะผวจ ยขอเสนอแนวทางการ

แบงแยกโครงการ PSA ใหมความชดเจนยงขน ดงตอไปน

(1) ก าหนดลกษณะโครงการ PSA ใหแคบลง เพอสะทอนสภาวะฉกเฉนทตองจดท าโครงการดงกลาวขน

เชน โครงการ PSA ตองเปนโครงการเพอบรรเทาผลกระทบทเกดจากสาธารณะภย หรอการกอวนาศกรรม และ

กระตนเศรษฐกจในภาวะทเกดวกฤตเศรษฐกจทไมคาดคดมากอน

(2) ก าหนดระยะเวลาการด าเนนโครงการ PSA ใหมลกษณะการบรรเทาความเดอนรอนของประชาชนใน

ระยะสน เชน ระยะเวลา 2 ป

(3) โครงการทจะเปนโครงการ PSA ตองเขาขายการด าเนนธรกรรม 3 ลกษณะ ดงน

(3.1) โครงการทมการชดเชยดอกเบย และ/หรอ เงนตนบางสวนหรอเตมจ านวนจากงบประมาณ

ภาครฐ

(3.2) โครงการค าประกนสนเชอตาง ๆ ทอาจสงผลใหเกดภาระทางการคลงทตองจายช าระในอนาคต

จากงบประมาณรายจายในรปแบบ Contingent Liability เชน ค าประกนสนเชอของ บสย. ในลกษณะ PGS

(Portfolio Guarantee Scheme) ทก าหนดอตรารบประกนความเสยหายการค าประกนสนเชอในรป Portfolio

ไวสงสดในสวนของภาครฐไว เชน โครงการ PGS ระยะท 5 ทก าหนดอตราความเสยหายสงสดทรฐจะชดใช

ตลอดอายโครงการระยะ 7 ป ไมเกนรอยละ 18 เมอสนสดโครงการ

(3.3) โครงการทมการสนบสนนคาใชจาย เชน คาบรหารจดการโครงการ

ทงสามแนวทางการปรบปรงทกลาวมาน ถอเปนแนวทางเบองตนทจะท าใหการแบงแยกโครงการ PSA ม

ความชดเจนยงขน สงผลใหรฐบาลและ SFIs สามารถจ ากดขอบเขตความรบผดชอบของตนเองได

6.2 ความครอบคลม (Coverage)

ความครอบคลมของการเปดเผยขอมลตนทนทงหมดทเกยวของกบการด าเนนกจกรรมกงการคลงเปน

เงอนไขทจ าเปนส าหรบการตรวจสอบโดยภาคสาธารณะ ซงการตรวจสอบอยางเปนระบบจะกอใหเกดความ

โปรงใสในกระบวนการด าเนนงาน และยงสงผลใหหนวยงานทเกยวของสามารถประเมนความเสยงทางการคลงท

เกดขนไดอยางครอบคลมอกดวย

44

ผวจยไดจ าแนกความครอบคลมในการเปดเผยขอมลออกเปน 2 ดานดวยกน ไดแก 1) ความครอบคลม

ของขอเสนอโครงการ และ 2) ความครอบคลมของการรายงานผลการด าเนนมาตรการกงการคลง

6.2.1 ความครอบคลมของขอเสนอโครงการ

ส าหรบหลกการทยดถอปฏบตในการจดท าโครงการ PSA และการเพมทนทไมผานกองทนในปจจบนนน

ตองไดรบการอนมตโดยคณะรฐมนตร ซงเปนสงทดโดยหลกการ เนองจากวา คณะรฐมนตรจะตองไตรตรองความ

เหมาะสมโครงการ และเสนอแนะการปรบปรงโครงการใหเปนไปตามลกษณะของโครงการ PSA

ในการเสนอโครงการใหคณะรฐมนตรพจารณานน ทาง SFIs จะตองจดท าขอมลทเกยวของกบการ

ด าเนนงานตงแตวตถประสงคโครงการ กลมเปาหมาย จ านวนวงเงน หลกเกณฑการด าเนนโครงการ ไปจนถงการ

ค านวณเงนชดเชย (กรณทขอวงเงนชดเชยจากรฐบาล) ของโครงการนนใหคณะรฐมนตรรบทราบเพอพจารณา

ความเหมาะสมของโครงการ PSA ไดอยางถกตอง

ขอเสนอโครงการท SFIs และกระทรวงการคลงจดท าเพอเสนอตอคณะรฐมนตร ยงมขอควรปรบปรงดาน

ความครอบคลมของการชดเชยความเสยหาย ยกตวอยางเชน การเสนอขอมต ครม. ของโครงการสนเชอเพอ

ชวยเหลอผประกอบอาชพอสระรายยอยทไดรบผลกระทบจากอทกภยและวาตภย ป 2553 (ดงตวอยางท 1) ซง

โครงการนถกพจารณาใหเปนโครงการ PSA ผานการเสนอของกระทรวงการคลง โดยใหรายละเอยดของโครงการ

ทระบถงวตถประสงค กลมเปาหมาย เงอนไขผอนปรนของโครงการไวอยางชดเจน และยงไดแสดงรายละเอยดท

ส าคญเกยวกบแนวทางการด าเนนโครงการ อยางไรกตาม ขอเสนอดงกลาวยงขาดรายละเอยดของการชดเชย

ความเสยหาย ทงในสวนของการประเมนคาเสยหายทงหมด การแจกแจงทมาของคาใชจาย รวมไปถงตารางเวลา

การการชดเชยความเสยหาย

45

ตวอยางท 1 การเสนอขอมต ครม. ของโครงการสนเชอเพอชวยเหลอผประกอบอาชพอสระราย

ยอยทไดรบผลกระทบจากอทกภยและวาตภย ป 2553

ทมา: ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร (หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/23602 ลงวนท 24 พฤศจกายน 2553 แนบทายในภาคผนวก ง)

ขอสงเกตทส าคญคอ แนวทางการจดท าขอเสนอโครงการ PSA ไดมการปรบปรงใหมความครอบคลม

มากขนในชวงเวลาทผานมา ตวอยางเชน การเสนอขอมต ครม. ของโครงการชมชนปรบเปลยนการผลตสวกฤต

ภยแลง ป 2559 (ตวอยางท 2) ทมการระบจ านวนเงนขอชดเชยจากรฐบาลโดยคดจากสวนตางอตราดอกเบย ซงม

ความชดเจนมากขนในระดบหนง ซงการความครอบคลมนจะสมบรณมากขนอกหากมการเปดเผยรายละเอยดของ

การปรบขอตกลงการประเมนผลตวชวดทเกยวของใหสาธารณะชนไดรบทราบ

46

ตวอยางท 2 การเสนอขอมต ครม. ของโครงการชมชนปรบเปลยนการผลตสวกฤตภยแลง ณ

วนท 23 กมภาพนธ พ.ศ.2559

ทมา: ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร (หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/2324 ลงวนท 8 กมภาพนธ 2559 แนบทายในภาคผนวก ง)

6.2.2 ความครอบคลมของการรายงานผลการด าเนนกจกรรมกงการคลง

ปจจบน ส านกงานเศรษฐกจการคลงไดจดท ารายงานความเสยงทางการคลง (Fiscal Risk Statement)

โดยการรายงานจะแบงเปน 3 สวนหลก ไดแก

(1) น าเสนอเปาหมายนโยบายการคลงทรฐบาลใหความส าคญในปนน ๆ

(2) ประมาณฐานะการคลงระยะปานกลางและการประเมนความเสยงของผลกระทบทางเศรษฐกจมห

ภาคตอฐานะการคลงระยะปานกลาง โดยเปนการประมาณฐานะทางการคลง อนไดแก รายรบ

รายจาย และหนสาธารณะ ในชวง 6 ปขางหนา ประกอบกบการประเมนความเสยงของฐานะทางการ

คลงทงในกรณทสถานการณดขนและแยลง

(3) รายงานการประเมนและบรหารความเสยงทางการคลง โดยแบงการประเมนความเสยงออกเปนแต

ละองคกร ไดแก รฐบาล กองทนนอกงบประมาณ รฐวสาหกจ (ทไมใชสถาบนการเงน) สถาบน

การเงนเฉพาะกจ องคกรปกครองสวนทองถน และความเสยงทางการคลงจากภาคการเงน

ส าหรบการรายงานความเสยงทางการคลงจากการด าเนนงานของ SFIs จะเปนการสรปภาพรวมผลการ

ด าเนนงานในชวงทผานมา ประกอบดวย การประเมนขนาด SFIs เทยบกบธนาคารพาณชย การประเมนสถานะ

ทางการเงนดวยอตราสวนทางการเงน (ไดแก D/E Ratio, NPLs Ratio และ BIS Ratio) และการประเมนความ

47

เสยงจากการด าเนนโครงการ PSA ผานการวเคราะหการกอหนสาธารณะจากสนเชอหนทรฐบาลค าประกนและ

ไมไดค าประกน ตลอดจนรายงานผลการเพมทนและจดสรรเงนอดหนนในปทผานมา

การประเมนความเสยงทางการคลงจากการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ทแสดงในรายงานความ

เสยงทางการคลง (ตวอยางแสดงดงตารางท 8 และ 9) จะเปนการประเมนผลการด าเนนกจกรรมกงการคลงและ

ความเสยงทางการคลงในภาพรวมจากทกโครงการ อาจมแยกเปนส าหรบแตละธนาคาร ซงผลการประเมนจะแสดง

ผานตารางขอมลและแผนภาพทเขาใจงาย และทายสดของการประเมนจะสรปผลวเคราะหความเสยงทางการคลง

ทงหมดผาน Fiscal Risk Matrix

ตารางท 6.4 หนคงคางของ SFIs ทรฐบาลค าและไมค าประกน (ทงในและตางประเทศ) ป 2554 และ ณ สนไตรมาสท 3 ป 2558

ปงบประมาณ 2554 2555 2556 2557 Q3/2558 1. หนคงคางรวมของ SFIs (พนลานบาท ) (1.1 + 1.2)

176.05 404.77 581.83 646.31 602.69

1.1 หน ค งคา งของ SFIs ท ร ฐ บ า ล ค าประกน(พนลานบาท)

142.11 359.73 533.53 584.71 539.94

1.2 หน ค งคา งของ SFIs ทรฐบาลไมคาป ร ะ ก น (พน ล า นบาท)

33.94 45.04 48.30 61.60 62.75

2. หน ค ง ค า ง ข อ ง SFIs ท ร ฐ บ า ล ค าป ร ะ ก น ต อ ห นสาธารณะคงคางรวม (รอยละ)

3.31 7.25 9.79 10.40 10.42

3. หน ค ง ค า ง ข อ ง SFIs ท ร ฐ บ า ล ค าป ร ะ ก น ต อ GDP (รอยละ)

1.41 3.21 4.50 4.84 4.48

4. หน สาธารณะคงค า ง ร วม (พนล า นบาท)

4,299 4,961 5,450 5,624 5,783

5. หน สาธารณะคงค า ง ร ว ม ต อ GDP (รอยละ)

40.78 43.66 45.71 46.32 42.99

48

ปงบประมาณ 2554 2555 2556 2557 Q3/2558 6. GDP (adjusted) (พนลานบาท)

10,540 11,363 11,922 12,141 13,453

ทมา: รายงานความเสยงทางการคลง (Fiscal Risk Statement) ป 2558

ตารางท 6.5 Fiscal Risk Matrix ของสถาบนการเงนเฉพาะกจ ป 2558

แหลงทมาของภาระ ทางการคลง

ภาระโดยตรง (Direct Liability)

ตองช าระแนนอนเมอถงก าหนด

ภาระผกพน (Contingent Liability)

อาจจะตองช าระหากเหตการณบางอยางเกดขน

ภาระทชดเจน (Explicit liability)

เปนภาระตามกฎหมายสญญา หรอขอตกลง

- รฐบาลจดสรรเงนอดหนนและเพมทนในปงบประมาณ 2558 และ 2559 จ า น ว น 87,402.60 แ ล ะ 70,376.90 ลานบาท ตามล าดบ - ประมาณการภาระทางการคลงคงเหลอจากการด าเนนโครงการ PSA ทรอการชดเชยจากรฐบาล จ านวน 43,217.43 ลานบาท (ณ สนไตรมาสท 3 ป 2558)

- หนคงคางของ SFIs ทรฐบาลค าประกน จ านวน 539,942 ลานบาท (ณ สนไตรมาสท 3 ปงบประมาณ 2558)

ภาระโดยนย (Implicit liability)

เปนภาระโดยหลกจรยธรรม คณธรรม นอกเหนอจากท ปรากฏเปนกฎหมายหรอ ขอตกลงทอาจถกผลกดน โดยกลมผลประโยชน

- หนคงคางของ SFIs ทรฐบาลไมค าประกน จ านวน 62,752 ลานบ า ท (ณ ส น ไ ต ร ม า ส ท 3 ปงบประมาณ 2558) - การชดเชยผลการขาดทนจากการด าเนนงานของสถาบนการเงนเฉพาะกจทประสบความลมเหลวจนมผลกระทบตอสถานะการเงนของกจการ

ทมา: รายงานความเสยงทางการคลง (Fiscal Risk Statement) ป 2558

อยางไรกตาม การรายงานผลการด าเนนกจกรรมกงการคลงอกดานทส าคญคอ การรายงานการด าเนน

กจกรรมกงการคลงเปนรายโครงการ ซงจะท าใหทราบวาในแตละโครงการนน มผลการด าเนนงานเปนอยางไร

ยอดสนเชอคงคางมเทาไหร และจะท าใหการประมาณการคาเสยหายทตองไดรบการชดเชยจากรฐบาลมการ

เปลยนแปลงหรอไม การรายงานขอมลเหลานจะท าใหสาธารณชนตระหนกถงตนทนทงทเปดเผย และซอนเรนอน

เปนผลมาจากการตดสนใจด าเนนกจกรรมกงการคลงของรฐบาล

49

6.2.2 แนวทางการสงเสรมความโปรงใส

แนวทางการปรบปรงทจะท าใหการเปดผลขอมลทเกยวกบการด าเนนกจกรรมกงการคลงมความ

ครอบคลมมากขนได มดงตอไปน

(1) การจดท าขอเสนอโครงการเพอเสนอตอครม. ควรมการรายงานการประเมนคาเสยหายทงหมด การ

แจกแจงทมาของคาใชจาย ตารางเวลาการการชดเชยความเสยหาย รวมไปถงรายละเอยดการปรบ

ขอตกลงการประเมนผลตวชวดทเกยวของ

(2) วตถประสงคของขอเสนอโครงการควรมการก าหนดเปาหมายเชงตวเลข หรอเปาหมายเชงคณภาพ

ทชดเจน ตวอยางเชนมาตรการชวยเหลอกลมผมรายไดนอยควรมการประมาณการเปาหมายของ

โครงการวาจ านวนผมรายไดนอยทจะไดรบประโยชนจากโครงการจะมจ านวนเทาไร และมการนยาม

ผมรายไดนอยวาตองมคณลกษณะใด

(3) ควรมการจดท าการรายงานผลการด าเนนงานประจ าปในแตละโครงการโดยมการแสดงผลการ

ด าเนนงาน ยอดสนเชอคงคาง การเปลยนแปลงของการประมาณการคาเสยหายทตองไดรบการ

ชดเชยจากรฐบาล

(4) การประเมนมาตรการกงการคลงควรตองสอดคลองกบเปาหมายตามวตถประสงคของโครงการเปน

ส าคญ เชน โครงการชวยเหลอเกษตรกรผมรายไดนอยตองสามารถรายงานไดวาเกษตรกรผม

รายไดนอยจ านวนเทาใดทไดรบประโยชนจากกจกรรมหรอมาตรการกงการคลง และเมอเทยบกบ

เปาหมายทก าหนดไว มความกาวหนาอยางไร ทงนเนองจากในปจจบน การรายงานความกาวหนา

ในโครงการกงการคลงจะก าหนดวา SFIs สามารถใหสนเชอไดเปนสดสวนเทาไรเมอเทยบกบวงเงน

รวมของโครงการซงอาจไมสอดคลองกบวตถประสงคทตงไวของโครงการ

6.3 การเขาถง (Accessibility)

ความยากงายของการเขาถงขอมลทเกยวของกบการด าเนนมาตรการกงการคลงน มความหมายไมเพยง

แคความยากงายในการไดรบขอมลการด าเนนมาตรการตาง ๆ แตยงหมายรวมถงความสามารถในการท าให

สาธารณชนสามารถเขาใจประเดนทส าคญเกยวกบขนาด ความเสยง และความคมคาของมาตรการกงการคลง

6.3.1 การไดรบขอมล

ในปจจบนประชาชนสามารถเขาถงขอมลการด าเนนมาตรการดงกลาวได ผานชองทางหลกคอ เอกสาร

มตคณะรฐมนตร (www.cabinet.soc.go.th) ซงการเขาถงเอกสารตาง ๆ ผานเวบไซต สามารถคนหามต ครม. ท

50

สนใจดวยการปอนค าส าคญ วน/เดอน/ปทมมต เลขทหนงสอ/ป หรอสวนราชการเจาของเรองอยางใดอยางหนง

และสามารถบนทกจดเกบเอกสารทสนใจไวได ซงคณะผวจยมความเหนวาประชาชนทสนใจสามารถเขาถงขอมล

การด าเนนมาตรการกงการคลงของรฐบาลไดโดยไมมอปสรรคดานการคนหามากนก แมจะยงมขอจ ากดดานการ

จ าแนกหมวดหมเฉพาะอยบาง

ภาพท 6.2 ตวอยางการคนหาขอมลมตคณะรฐมนตร

ทมา: ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร

อยางไรกตาม การเขาถงขอมลในสวนนยงเปนอปสรรคส าหรบประชาชนทวไป เนองจากประชาชนทวไป

มกรบรขอมลกจกรรมกงการคลงผานขาวสารจากสอตาง ๆ เปนหลก สงผลใหอาจรบรขอมลของโครงการไม

ครบถวน จงสงผลใหความเขาใจคลาดเคลอนได ยกตวอยางเชน

“ออมสนแจกของขวญปใหม ลดดอกเบยใหลกคาวงเงนกไมเกน3แสนบาท นายกอบศกด ภตระกล

กรรมการผชวยรฐมนตร (นายสมคด จาตศรพทกษ รองนายกรฐมนตรดานเศรษฐกจ) กลาววา วนนทประชม ครม.

มมตเหนชอบการใหบรการทางการเงนและมาตรการใหความชวยเหลอประชาชนของธนาคารออมสน ในโครงการ

ลดดอกเบยใหประชาชนรายยอยของธนาคารออมสน เปน “ของขวญปใหม” โดยมวตถประสงคเพอลดภาระการ

ผอนช าระของลกหนทมวงเงนกไมเกน 300,000 บาท ทงลกหนทมประวตการช าระหนด ลกหนคางช าระ และ

51

ลกหนทตดหนสญไปแลว ใหสามารถกลบเขามาใชบรการของธนาคารออมสนในโอกาสตอไป โดยมหลกการดงน

.....” ขาวจาก Thaipublica ณ 20 ธนวาคม 25595 (ฉบบเตมแนบทายในภาคผนวก จ)

“เชคเงอนไข ใครมสทธจองบานประชารฐ? ผขอสนเชอจะตองมอาย 20 ปขนไป เมอรวมอายผกกบ

ระยะเวลาช าระเงนกไมเกน 65 ป สวนการซอบานเชาซอ หรอสรางใหม ราคาหลงละไมเกน 1,500,000 บาท

และเปนบานหลงแรกเทานน โดยผขอสนเชอ ตองไมเคยมชอเปนเจาของบานมากอน ยกเวนวา จะเปนการ

ซอมแซมหรอตอเตมทอยอาศย รวมทงผขอสนเชอ ตองไมมชอเปนหรอเคยเปน "เจาบาน" ในทะเบยนบานท

น ามาแสดงเปนหลกฐานการยนกกบธนาคาร และตองมชอเปน "ผอยอาศย" ในทะเบยนบานไมนอยกวา 3 ป

ยกเวน มชอเปนเจาบานแตพสจนไดวาไมมกรรมสทธในทอยอาศยตามทะเบยนบานนน.....” ขาวจาก Thairath ณ

29 มนาคม 25596 (ฉบบเตมแนบทายในภาคผนวก จ)

ตามเนอหาขาวแรกแจงวา ลกหนจะไดรบการลดดอกเบยเมอมวงเงนกไมเกน 3 แสนบาท แตจาก

การศกษามต ครม. เรอง มาตรการชวยเหลอแกประชาชนทวไป (แนบทายในภาคผนวก ค) กลบไมมการจ ากด

วงเงนกดงกลาว ดงนนประชาชนทวไปทเปนกลมเปาหมายแตรบขาวสารเฉพาะจากสอ อาจไมสามารถเขาถง

ผลประโยชนจากโครงการนนได นอกจากน เนอหาทงสองขาวไมไดกลาวถงภาระการคลงทรฐบาลตองจาย

งบประมาณชดเชยใหแก SFIs สงผลใหประชาชนทวไปไมสามารถตระหนกถงความเสยงและขนาดของภาระการ

คลงได

6.3.2 การเขาใจประเดนทส าคญเกยวกบขนาด ความเสยง และความคมคาของมาตรการกงการคลง

ความสามารถในการท าความเขาใจน ประกอบดวย 3 ประเดนหลก ไดแก

(1) ความสามารถในการประเมนขนาดของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFIs ในแตละป

(2) ความสามารถในการรบรความเสยงตอภาระการคลงของแตละกจกรรมกงการคลง ทงในลกษณะชดแจง

และแอบแฝง

5 Thaipublica. (2559, 20 ธนวาคม). นายกฯ เผย ครม. ชดใหม เหมาะสมแลว – แบงกออมสนแจกของขวญปใหม

ลดดบ. ลกคาเงนกไมเกน 3 แสน. สบคนจาก http://thaipublica.org/2016/12/ncpo-cabinet-2559-50

6 Thairath. (2559, 29 มนาคม). รไวกอนจอง! เชคเงอนไข 'บานประชารฐ ' สานฝนคนฐานราก . สบคนจาก

http://www.thairath.co.th/content/597315

52

(3) ความสามารถในการรบรประสทธผลและความคมคาของการด าเนนกจกรรมกงการคลงตาง ๆ เชน

ความสามารถในการรบรจ านวนผไดรบประโยชนจากโครงการรวมถงความสอดคลองของจ านวนผไดรบ

ประโยชนกบวตถประสงคของโครงการ

ซงในปจจบน ภาครฐยงไมไดมการสงเสรมความเขาใจในทง 4 ประเดนดงกลาวแกสาธารณชนมากเทาไร

นก โดยในรายงานความเสยงทางการคลงของ สศค. มการจดท าเมตรกซความเสยงในมตตาง ๆ แตเปนใน

ภาพรวมเทานน

6.3.3 แนวทางการสงเสรมความโปรงใส

แนวทางทควรปรบปรงเพอใหประชาชนสามารถเขาถงและเขาใจการด าเนนกจกรรมกงการคลงของ

รฐบาลได มดงน

(1) ก าหนดใหมการจดท ารายงานตนทนการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานโครงการ PSA ประจ าปใน

ลกษณะเกณฑคงคาง (Accrual Basis) โดยจะเปนการรายงานตนทนในลกษณะมลคาปจจบน (Net

Present Value) ทเกดขนจากการตดสนใจด าเนนโครงการ PSA ในปนน ๆ ซงรายงานนจะท าให

สาธารณชนไดทราบถงภาระการคลงทรฐบาลไดสรางไวในแตละป และสามารถวเคราะหเชอมโยง

ความเสยงทางการคลงกบการด าเนนกจกรรมกงการคลงตามนโยบายรฐตอไปไดทงในลกษณะ

ชดเจนและแอบแฝง

(2) การรายงานผลการประเมนประสทธผล (Cost Effectiveness) ของแตละกจกรรมกงการคลง ซงการ

รายงานผลนจะท าใหสาธารณชนตระหนกวาเมดเงนงบประมาณทรฐบาลไดใชมความคมคาเมอ

เทยบกบเปาหมายทไดตงไวหรอไม และควรมการด าเนนการตอไปในอนาคต หรอมการปรบปรง

รปแบบอยางไร โดยรปแบบหนงคอ การรายงานผลความครอบคลม (Coverage) ตอประชาชน

กลมเปาหมายของโครงการ โดยรายงานดงกลาวจะสามารถบอกไดเปนรายโครงการวาจ านวนผ

ไดรบประโยชน เชน กลมผมรายไดนอย กลมเกษตรกร/เกษตรกร ทก าหนดไวตามวตถประสงคของ

โครงการไดรบประโยชนเมอเทยบกบเปาหมายของโครงการมขนาดและจ านวนเมอเทยบกบจ านวน

ทงหมดเปนเทาไหร ทงนขอมลดงกลาวจะชวยใหสาธารณะชนสามารถวเคราะหความคมคาของ

งบประมาณไดอยางชดเจนมากขน

53

บทท 7

ขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอสงเสรมความโปรงใสของกจกรรมกงการคลง

คณะผวจยมขอเสนอแนะเชงนโยบายเพอสงเสรมความโปรงใสของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน

SFIs ดงตอไปน

(1) รฐบาลควรก าหนดลกษณะโครงการ PSA ใหแคบลง และมความเฉพาะเจาะจงมากขน โดยเกณฑ

โครงการควรสะทอนองคประกอบดงตอไปน

(1.1) สะทอนสภาวะฉกเฉน หรอการกระตนเศรษฐกจในภาวะทเกดวกฤตเศรษฐกจอนไมไดคาดคด

มากอน

(1.2) ก าหนดระยะเวลาด าเนนโครงการอยางชดเจนโดยเนนเพอบรรเทาปญหาระยะสน

(1.3) ก าหนดขอบขายเขาขายการด าเนนธรกรรม

(2) ส าหรบแตละโครงการ รฐบาลควรมการเพมความครอบคลมของขอมลดงตอไปน

(2.1) การจดท าขอเสนอโครงการ ตองมการรายงานการประเมนคาเสยหายทงหมด การแจกแจง

ทมาของคาใชจาย ตารางเวลาการการชดเชยความเสยหาย รวมไปถงรายละเอยดการปรบขอตกลงการ

ประเมนผลตวชวดทเกยวของ นอกจากนควรมการก าหนดเปาหมายเชงตวเลข หรอเปาหมายเชงคณภาพท

ชดเจนในวตถประสงคของขอเสนอโครงการ ตวอยางเชนมาตรการชวยเหลอกลมผมรายไดนอยควรมการ

ประมาณการเปาหมายของโครงการวาจ านวนผมรายไดนอยทจะไดรบประโยชนจากโครงการจะมจ านวน

เทาไร และมการนยามผมรายไดนอยวาตองมคณลกษณะใด

(2.2) ควรมการจดท าการรายงานผลการด าเนนงานประจ าปในแตละโครงการโดยมการแสดงผลการ

ด าเนนงาน ยอดสนเชอคงคาง การเปลยนแปลงของการประมาณการคาเสยหายทตองไดรบการชดเชยจาก

รฐบาล

(3) รฐบาลควรสงเสรมความเขาใจเกยวกบขนาดและความส าคญของการด าเนนกจกรรมกงการคลงผาน SFI

โดยจดท ารายงานตนทนการด าเนนกจกรรมกงการคลงผานโครงการ PSA ประจ าปในลกษณะเกณฑคงคาง

(Accrual Basis) ซงจะเปนการรายงานตนทนในลกษณะมลคาปจจบน (Net Present Value) ทเกดขนจากการ

ตดสนใจด าเนนโครงการ PSA ในปนน ๆ ซงรายงานนจะท าใหสาธารณชนไดตระหนกถงขนาดของการด าเนน

กจกรรมกงการคลงผาน SFIs ในแตละป และสามารถรบรความเสยงตอภาระการคลงไดงายขน

54

(4) รฐบาลควรจดท าการรายงานผลการประเมนประสทธผล (Cost Effectiveness) ของแตละกจกรรมกงการ

คลง ซงการรายงานผลนจะท าใหสาธารณชนตระหนกวาเมดเงนงบประมาณทรฐบาลไดใชมความคมคาเมอเทยบ

กบเปาหมายทไดตงไวหรอไม และควรมการด าเนนการตอไปในอนาคต หรอมการปรบปรงรปแบบอยางไร

55

บรรณานกรม

ภาษาองกฤษ

IMF. (2001). Manual on Fiscal Transparency. Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund.

ภาษาไทย

Thaipublica. (2559, 20 ธนวาคม). นายกฯ เผย ครม. ชดใหม เหมาะสมแลว – แบงกออมสนแจกของขวญปใหม

ลดดบ. ลกคาเงนกไมเกน 3 แสน. สบคนจาก http://thaipublica.org/2016/12/ncpo-cabinet-2559-50

Thairath. (2559, 29 มนาคม). รไวกอนจอง! เชคเงอนไข 'บานประชารฐ ' สานฝนคนฐานราก. สบคนจาก

http://www.thairath.co.th/content/597315

ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ. (2555). แนวนโยบายผถอหนภาครฐ (Statement of Directions:

SOD) ทมตอรฐวสาหกจ

ส านกงานเลขาธการผแทนราษฎร. (2558). “วาระปฏรปท ๙: การปฏรประบบการบรหารจดการรฐวสาหกจ.

กรงเทพฯ: ส านกการพมพ ส านกงานเลขาธการผแทนราษฎร

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/23602 เรอง โครงการสนเชอเพอชวยเหลอผ

ประกอบอาชพอสระรายยอยทไดรบผลกระทบจากอทกภยและวาตภย ป 2553, 26 พฤศจกายน 2553.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร ท นร 0506/23072 เรอง โครงการสนเชอเพอชวยเหลอผประกอบ

อาชพอสระรายยอยทไดรบผลกระทบจากอทกภยและวาตภย ป 2553, 9 ธนวาคม 2553.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/7740 เรอง โครงการสงเสรมการใชป ยสงตด

เพอลดตนทนการผลตของเกษตรกร และโครงการเงนกใหเกษตรกรจดหาป ยของ ธกส., 2 พฤษภาคม

2554.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร ท นร 0506/12666 เรอง โครงการสงเสรมการใชป ยสงตดเพอลด

ตนทนการผลตของเกษตรกร และโครงการเงนกใหเกษตรกรจดหาป ยของ ธกส., 9 พฤษภาคม 2554.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/17427 เรอง โครงการบาน ธอส. เพอทอย

อาศยแหงแรก, 4 ตลาคม 2554.

56

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/17350 เรอง ขอชดเชยสวนตางระหวาง

ตนทนเงนกบอตราดอกเบยของอนาคารออมสนกรณการกเงนเพอกอสรางระบบปองกนอทกภยในนคม

อตสาหกรรมทการนคมอตสาหกรรมแหงประเทศไทยด าเนนการเอง, 1 ตลาคม 2555.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร ท นร 0506/28308 เรอง ขอชดเชยสวนตางระหวางตนทนเงนกบ

อตราดอกเบยของอนาคารออมสนกรณการกเงนเพอกอสรางระบบปองกนอทกภยในนคมอตสาหกรรมท

การนคมอตสาหกรรมแหงประเทศไทยด าเนนการเอง, 16 ตลาคม 2555.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ดวนทสด ท กค 1005/ล. 2832 เรอง มาตรการการเงน

การคลงเพอสงเสรมผประกอบการวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (SMEs) ในระยะเรงดวน, 7

กนยายน 2558.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร ท นร 0505/31602 เรอง มาตรการการเงนการคลงเพอสงเสรม

ผประกอบการวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (SMEs) ในระยะเรงดวน, 10 กนยายน 2558.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/7579 เรอง การชวยเหลอเกษตรกรปลกขาว

นาป ปการผลต 2557/58, 30 มถนายน 2557.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/2324 เรอง มาตรการชวยเหลอผประสบ

ปญหาภยแลงและมาตรการเพมขดความสามารถภาคการเกษตร, 8 กมภาพนธ 2559

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/4861 เรอง โครงการบานประชารฐ, 15

มนาคม 2559.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร ท นร 0505/10577 เรอง โครงการบานประชารฐ, 24 มนาคม

2559.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. หนงสอกระทรวงการคลง ท กค 1006/13502 เรอง มาตรการใหความชวยเหลอผม

รายไดนอย

ในชมชนเมองตามแนวทางประชารฐ, 26 กรกฎาคม 2559.

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร. มตคณะรฐมนตร ท นร 0505/28377 เรอง มาตรการใหความชวยเหลอผมรายได

นอยในชมชน

เมองตามแนวทางประชารฐ, 4 สงหาคม 2559.

ส านกงานเศรษฐกจการคลง. (2559). รายงานความเสยงทางการคลง ประจ าปงบประมาณ 2558

57

ส านกงานเศรษฐกจการคลง. (2549). ค าศพทเศรษฐกจการเงน การคลง ฉบบประชาชน

58

ภาคผนวก