45609672-drept-administrativ-comparat

7/28/2019 45609672-Drept-Administrativ-Comparat

1/96

CURSDREPT ADMINISTRATIV COMPARAT

SEMINAR 20%- elaborare i susinere proiect (structura autoritilor administraiei ntr-

un stat membru U.E. sau nu)

EXAMEN 70% test-gril, 20 ntrebri, o singur variant corect de rspuns

10% din oficiu

Bibliografie

Ioan Alexandru,Drept administrativ european, ediia a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti,

2010.


2/96

Consideraii introductive. Bazele dreptului administrativ comparat.Dreptul administrativ comparat- caracteristici. Conceptul de

administraie n ri din Uniunea European

Studii de drept comparat au fost ntreprinse pn acum n special n domeniul dreptului privat,n sensul su cel mai larg1. Acest fapt este cu att mai remarcabil cnd unii i amintesc c rdcinileistorice ale dreptului comparat sunt nfipte n dreptul public2 i c transferul experienei legale alestatelor mai vechi pentru a susine dezvoltarea dreptului public i, n particular, al celuiconstituional ctre statele mai tinere, a avut un rol incontestabil pentru primele i a exercitat icontinu s exercite i astzi o influen considerabil asupra celor din urm.

Motivul acestei orientri unidirecionale a dreptului comparat ctre problemele dreptuluicivil l poate constitui n primul rnd faptul c nevoia practic de a-l chema n ajutor s-a concentratmai presus de orice n domeniul dreptului privat. Relaiile comerciale i personale ce depescgraniele naionale sunt n mod tradiional mai apropiate i mai mult dezvoltate ntre ceteniindividuali dect ntre administraiile naionale sau ntre cetenii dintr-un stat i administraiadintr-un alt stat.

n cazul dreptului administrativ n particular, ar trebui, de asemenea, adugat c acesta esteun domeniu de drept relativ nou, ce s-a dezvoltat n statele europene numai n timpul secolului alXIX-lea, cnd s-a ajuns la noiunea de stat de drept. De atunci, sarcinile i autoritateaadministraiei vis--vis de ceteni s-au dezvoltat continuu; ntr-adevr, ntr-o asemenea msur,nct relaiile dintre indivizi i administraie au egalat cantitativ volumul relaiilor legale dintrenii cetenii3. Pe fundalul unei influene n continu crete a civilizaiei vestice i al unui standardmoral, economic i chiar legal, n state diferite prin schimbul reciproc de bunuri i idei, este greu deimaginat c dreptul administrativ va mai rmne mult timp neatins de dreptul comparat. Aa dupcum afirma J. Schwarze, n European Administrative Law (Office for Official Publications of theEuropean Communities, Sweet and Maxwell, 1992): Orice teorie legal de astzi trebuie s-ievalueze coninutul utiliznd dreptul comparat, avnd mereu n vedere similaritile n continuevoluie dintre condiiile de via i dintre noiuni de drept din mari regiuni ale lumii i, ntr-adevr,cu ct puterea de stat intervine mai mult n relaiile legale, cu att este mai important s se

procedeze la o comparaie a drepturilor publice.nainte de a examina specificul procesului comparativ n dreptul public i n particular n dreptul

administrativ, cteva remarci generale asupra conceptului, rolul i metodele de drept comparativ.n ceea ce privete conceptulo definiie unic, general recunoscut a dreptului comparat, nu

se poate ntlni nici n legislaiile naionale i nici la nivel european 4. Plecnd de la sensul textual alexpresiei, dreptul comparativ poate fi descris ca punerea fa n fa a legislaiilor diferite, avnd nvedere c acest proces poate fi extins att la spiritul i stilul ntregului sistem legal (aa-numitelemacro-comparaii), ct i la soluiile problemelor individuale, aa cum apar ele n variatele sisteme

legale n discuie (aa-numitele micro-comparaii).Dreptul comparativ este, nti de toate, o metod de a dobndi cunotine. n gradul n care

expune aceast caracteristic, el este capabil s ofere o varietate de soluii la probleme mai multe i maidiverse dect cele oferite de o tiin juridic cu preocupare naional. Dreptul comparat mbogete i

1 Studii de drept comparat n sfera dreptului public sunt neobinuite. Vezi n particular M. Cappelletti, Dreptconstituional comparat, Indianapolis/N. York/Charlottesville, Virginia, 1979.

2 Acest lucru a fost demonstrat n mod impresionant de Montesquieu, fondatorul dreptului comparat modern, nlucrarea sa Spiritul legilor. Este, de asemenea, interesant c Aristotel a adunat i el constituiile greceti i n Politica

sa a dezvoltat o teorie att comparat, ct i evaluativ a Statului.3 J. Rivero, Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif Publications of theEuropean University Institute, Florence, 1978, vol. I, p. 392 i urm.

4 O sum de definiii variate poate fi gsit n L J Constantinesco Rechstvergleichung vol 1 Berlin 1971 p 206 i


3/96

extinde gama de soluii i ofer persoanei care folosete critic aceast posibilitate de a gsi o soluiemai bun la o problem concret5.

Mai mult, dreptul comparat urmrete, de asemenea, eluri specifice relevante pentrupractic. Astfel, studii comparative sunt des folositoare pentru aciunile de pregtire a procesuluilegislativ i aceast metod de drept comparat faciliteaz att crearea unui drept nou, ct i sarcinaunei unificri supranaionale de drepturi. n sfrit, dreptul comparat poate fi o soluie pentru

judectori n interpretarea legii i n rolul lor creativ de creatori de legi6

.Atunci cnd este vorba de elaborarea dreptului naional, legislatorii au recurs frecvent nmulte domenii i n multe ri la materialele elaborate de juriti ce utilizeaz metoda dreptuluicomparat.

n dreptul organizaiilor internaionale, folosirea dreptului comparat este, n temeiul politicilorlegale, o precondiie necesar pentru orice tip de creaie de drept; astfel, este folosit, pe de o parte, lacrearea organizaiei nsei (formularea tratatului de fondare) i, pe de alt parte, pentru regulileautonome din sfera intern (crearea unui drept secundar). Motivul const n faptul c, cunotineleadunate din variatele legislaii naionale ale statelor membre dintr-o organizaie internaional nureprezint doar un rezervor de idei binevenite pentru formarea legislaiei acestei organizaii. Dincontr, o analiz mai amnunit a legislaiilor naionale va demonstra ce valori sunt apte pentru o

implementare pozitiv n interiorul unei comuniti de state i care procese sunt cele mai potrivitepentru a asigura realizarea la maximum a principiilor comune. Cu alte cuvinte, dreptul comparat poates aduc o contribuie decisiv la dezvoltarea i funcionarea efectiv a unei organizaii internaionalei la aprobarea cadrului legislativ intern al acesteia.

De departe ns cea mai important funcie a dreptului comparat, este de a pregti ounificare transnaional (parial) a dreptului, de a fi implementat n legislaiile naionale, al creiscop este de a reduce sau a elimina pe ct posibil diferenele dintre sistemele de drept naionale.Asemenea proiecte pot fi ntreprinse cu succes numai pe baza unei folosiri intensive a dreptuluicomparat. Unificarea dreptului este mai puin o chestiune de putere i mai mult o problem deconvingere i de dezvoltare a consensului. La aceasta ar trebui adugat c diferenele existente nlegislaiile naionale pot fi puse ntr-adevr n eviden numai prin folosirea dreptului comparat i cunificarea drepturilor i dreptul comparat sunt din acest motiv legate irevocabil unul de cellalt.

O unificare a legislaiei se poate realiza pe dou ci: pe de o parte, prin intermediul legiloruniforme, negociate ntre state i puse n aplicare n fiecare stat i, pe de alt parte, prin activitilelegislative supranaionale ale organizaiilor suprastatale. Aceast din urm form de unificare adrepturilor este tipic comunitilor ce vizeaz o integrare economic regional. Integrareaeconomic este de fapt greu de imaginat fr unificarea simultan a regulilor comerciale, adic fro integrare legal. Articolul 100 C.E.E. ilustreaz legtura dintre integrarea economic i cealegislativ n contextul tratatelor fondatoare ale Comunitii Europene. Aceast clauz fixeazcompetena Consiliului de a adopta directive apropiind acele prevederi i reglementri legale alestatelor membre care afecteaz direct ntemeierea i funcionarea Pieei Comune.

Nu ar trebui uitat, totui, c dreptul unificat, cnd este creat ntr-o form obligatorie, poate,n ciuda tuturor progreselor pe care le poate reprezenta pentru dezvoltarea dreptului, risc, deasemenea, s produc efecte conservatoare. Dac se dorete s nu se inhibe dezvoltarea ulterioar alegislaiei naionale, atunci dreptul unificat ar trebui utilizat n primul rnd pentru a adaptalegislaiile naionale la cerinele Uniunii.

n ceea ce privete crearea aa zisului drept judiciar (creat de instanele de judecat) iinterpretarea statutelor (a normelor juridice) din diverse acte normative, trebuie artat c acestea att la nivel naional ct i supranaional pot s se bazeze pe studiile de drept comparat n care

problema este aceea a clarificrii confuziilor conceptuale bazate pe limbaj sau acoperirea unorgoluri n dreptul scris utiliznd principii generale de drept. Judectorului nu-i este permis de reguls utilizeze extensiv dreptul comparat, deoarece aderena ca principiu general la textul neambiguu

5 M. Cappelletti et al., Integrare prin drept: Europa i experiena federal american. O introducere general; Integrareprin lege, vol.1, Berlin/N. York, 1986, p. 1 i urm., p5 i urm., asupra dreptului comparat ca o a treia coal ntrepozitivisumul juridic i gndirea juridic natural


4/96

dintr-un drept naional reprezint esena oricrei legislaii civilizate i normele clar reglementate nupot fi ocolite utiliznd argumente bazate de dreptul comparat.

Deoarece judectorul mai are un rol de jucat n crearea dreptului i chiar, n contextulinterpretrii normelor juridice, acioneaz pe unele ci nrudite cu legislatorul prin formularea unorreguli abstracte, dreptul comparat i poate dovedi utilitatea aici, aa cum o face i pentru legislator,cnd acesta adopt legi noi. La aceasta ar trebui adugat faptul c toate actele legislative

supranaionale au scopul realizrii unificrii dreptului. Dac acest fapt nu este trecut cu vederea,atunci o interpretare ulterioar i un progres n dezvoltarea acestui drept trebuie s urmeze aceastprezumie. Aceasta nseamn c judectorul trebuie s utilizeze, dei indirect, dreptul comparat ca ounealt de lucru i n acest context. Pentru c fr un drept comparat ar fi practic dificil de realizatun standard comun n interpretarea judiciar i dezvoltarea dreptului comun nou creat.

n ceea ce privete metoda, principiul funcionalitii este n general recunoscut ca principiulmetodologic de baz pentru orice comparaie a legilor. Problema iniial trebuie concentrat asuprauneia concrete i trebuie s vizeze metoda care poate oferi soluia.

n acest tip de abordare trebuie avut grij s se asigure c problema n discuie esteformulat n termeni ce sunt, pe ct posibil, fr legtur cu concepiile doctrinare specifice alelegislaiei din care provin. Numai aa este posibil de a recunoate o norm care se gsete ntr-o

legislaie strin i care, din punct de vedere doctrinar, poate fi formulat sau situat diferit, ca osoluie cu aplicaie similar (aa-numita parte negativ a principiului funcionalitii).

Mai mult, este posibil descoperirea unor echivalene posibile ale soluiei unei problemedat ntr-o legislaie proprie, numai acolo unde este evitat orice restricie inutil cu privire la tipulsurselor de drept care trebuie luate n considerare: o surs de drept trebui, n acest tip de analizlegal comparat, s fie orice element ce regleaz esena legal a unei societi sau care, cel puin,contribuie la ordonarea ei.

n particular, aplicarea principiului funcionalitii va da natere, pe de o parte, unui efectnegativ cu privire la procesul comparaiei, adic faptul c soluiile luate din legislaiile investigatevor trebui s fie purificate pe ct posibil de orice coninut conceptual pentru a facilita separarealor de doctrina raional specific i a uura propria lor evaluare. Pe de alt parte, folosirea

principiului funcionalitii are un efect pozitiv n acest context, n gradul n care fiecare soluietrebuie examinat de sine stttor cu privire la aplicarea sa i trebuie astfel stabilit spre comparaie.Destul de nesemnificativ n acest context este problema dac paii sau elementele individuale dininteriorul ntregii soluii, cnd se evalueaz n legtur cu abordarea urmat n legislaia naional

particular studiat, sunt sau nu de fapt diferii i dac n aceast abordare ei atribuie sau nu osemnificaie diferit.

Primele sugestii ale acestei forme de drept comparat funcional pot fi gsite de asemenea njurisprudena Curii Europene de Justiie. Astfel, n decizia Algera, cnd s-au examinat condiiile ceguverneaz revocarea actelor administrative. Curtea European nu s-a limitat ea nsi numai laurmrirea termenelor de decdere n multe legislaii; ea a luat, de asmenea, n considerare conceptele

de waiver (un document scris care dovedete renunarea la o pretenie sau un drept) i forfeiture(i se ia ceva, deoarece o nelegere sau o regul a fost nclcat sau ca o pedeaps), ce au o funciesimilar n dreptul german.

Abordarea funcional a dreptului comparat se regsete clar n pledoariile finale aleAvocatului-General Warner n cazul Mills. Domnul Mills a introdus o aciune mpotriva rezilieriicontractului su de munc ca translator la Banca European de Investiii. n determinareavalabilitii concedierii, Curtea European a fcut referire la principiile generale de drept dintrestpni i slujitor, la care se refer Regulamentul de personal al Bncii. Cazul privea, printrealtele, chestiunea dac personalul Bncii de Investiie avusese o relaie de angajare guvernat dedreptul public sau de dreptul privat.

Avocatul-General Warner s-a referit, n abordarea sa comparativ a situaiei legale din statele

membre, la absena unei distincii ntre dreptul public i cel privat n Marea Britanie i Irlanda. Naturarelaiei de angajare cu Banca de Investiii nu ar trebui, prin urmare, descris utiliznd terminologiadreptului public sau privat Din contr problema real era dac personalul Bncii aparine sau nu


5/96

categoriei, existent n fiecare stat membru, de funcionari publici, ale cror drepturi erau protejate nmoduri diferite, prin prevederi legale speciale i care se bucur de un anumit privilegiu derivnd din

puterea suveran a statului.n acest context, declaraiile Avocatului General Warner ce privesc rolul metodei

funcionale a dreptului comparat n determinarea principiilor generale de drept sunt instructive. ncutarea principiilor generale comune drepturilor statelor membre, este nefolositor s folosim

termeni derivai din sistemele naionale particulare i necunoscute, sau avnd nelesuri diferite, naltele. Ar trebui, mai degrab, s cutm adevrul n spatele etichetelor: s ncercm s identificmsubstana drepturilor, puterilor i obligaiilor legale recunoscute i impuse n diferitele sisteme.

Studiul comparativ se sfrete cu o evaluare critic a rezultatelor obinute prin intermediulcomparaiei. Aceasta nseamn c n fiecare caz n parte este necesar s se determine care din maimulte soluii este mai potrivit i, astfel, preferat ca o soluie mai bun.

n timp ce aceast evaluare este n principiu o problem de apreciere separat a soluiilornaionale existente, n care este avut n vedere dreptul organizaiilor internaionale, o evaluare legala scopurilor organizaiei n discuie trebuie, de asemenea, luat n considerare, deoarece numaiatunci procesul comparativ va dobndi un cadru i un standard n interiorul cruia se pot judecasoluiile diferite. Aceasta devine clar dac privim principiile de legalitate dezvoltate de Curtea

European i care predomin n interiorul Comunitii. Un studiu comparativ autonom ce ia nconsiderare numai sistemele naionale relevante ar putea, desigur, s constituie pai semnificativispre dezvoltarea unei poziii comune cu privire la probleme specifice. Totui, n interesul uneirealizri adecvate a sarcinilor i obiectivelor Uniunii, nu este suficient s ne bazm numai pe acesteelemente comune n formularea principiilor legale ale dreptului comunitar. n plus, este necesar oevaluare a acestor elemente, fa de standardele scopului particular al integrrii, urmat n Tratat.

Acest punct de vedere mai rezult din decizia Curii n cazul InternationaleHandelsgesellschaft din 17 decembrie 1970, n care s-a afirmat expres c: respectarea drepturilorfundamentale este parte integrant a principiilor generale de drept protejate de Curtea de Justiie.Protecia unor asemenea drepturi, inspirat de tradiiile constituionale comune ale statelor membre,trebuie asigurat n interiorul cadrului structural i al obiectivelor Comunitii.

.2. Dreptul public comparat. Caracteristici.2. Dreptul public comparat. Caracteristici77..

Dreptul public se caracterizeaz printr-o multitudine de trsturi distinctive, ce nu pot fintlnite n aceeai msur sau n aceeai combinare n alte domenii ale dreptului. Din punctul devedere al efectului lor posibil asupra dreptului comparat, cele mai importante dintre acestecaracteristici pot fi rezumate dup cum urmeaz:

Scopul de reglementare al dreptului public se extinde att asupra structurii i sarcinilorputerii de stat ct i asupra relaiei dintre Stat ca proprietar i ceteni individuali. Astfel, dreptulpublic are chiar din obiectivul su, o imagine proprie: se preocup de elementele structurale

eseniale ale statului. Aceasta nseamn, mai mult, c dreptul public este determinat ntr-o msurmai mare dect alte ramuri de drept de factori extra-legali, ce i gsesc rdcinile n tradiiaistoric, n stilul politic i ideologiile specifice8. Ca urmare, conceptele de drept public suntformulate ntr-o msur mai mare dect, de exemplu, cele de drept privat prin crezuri naionale iconcepte de valori. Adevratul lor coninut poate fi determinat numai dac sunt luate n considerareinfluenele politice, presiunile sociale, eficacitatea constituiei i ali factori.

Prin natura lucrurilor, domenii vaste ale dreptului public sunt determinate mai puin printr-olegalitate substanial inerent dect prin dorina politic de schimbare din partea forelor ce deintemporar puterea. Desigur, exist norme n dreptul public, n particular n cadrul dreptuluiadministrativ, care sunt din punct de vedere politic mai mult sau mai puin neutre. n dreptuladministrativ, totui, se iau decizii ce au un impact important asupra concepiei i politicii legale astatului. Nu trebuie s ne gndim dect la cum este formulat dreptul guvernnd ordinea public i7 Conceptul drept public este folosit ca termen generic acoperind dreptul constituional i pe cel administrativ


6/96

securitatea, sau la poziiile diferite cu privire la dreptul ceteanului de a ataca acte aleadministraiei n faa Justiiei.

Diversele domenii ale dreptului public se compun n mod tradiional dintr-un amestec destraturi cu legi scrise i legi nescrise.

Astfel, dreptul administrativ n particular, s-a dezvoltat n aproape toate rile, mai puin prinintermediul dreptului statutar (legile scrise adoptate de un Parlament sau un organ similar) i mai mult

n forma dreptului jurisprudenei. Dar chiar jurisprudena, n anumite zone ale dreptului administrativi constituional este n multe privine rudimentar, aa c este necesar s fie mbogit cu surse dedrept suplimentare ca, de exemplu, literatura academic i practica Statului de a clarifica legea. n plus,nu ar trebui uitat c interpretarea legii scrise de ctre Justiie are deseori o semnificaie mai mare dectnsei normele legale. Aceasta se aplic mai ales la dreptul constituional.

Dreptul public folosete n mod tradiional i ntr-o msur mai mare dect alte ramuri dedrept prevederi de baz i concepte de baz i concepte de valori ce trebuie articulate prininterpretare. Exemplele bune ale acestui fapt includ conceptele de ordine i securitate public saucorectitudinea dreptului. n cazul acestora i alte similare, canoane formale de construcie nu suntn nici un caz suficiente scopurilor de articulare a unui standard legal concret. Fr a cunoate

practica concret, este i mai puin posibil s se determine nelesul fiecrui termen dect este cu

privire la clauzele generale de drept privat.n concluzie, ar trebui menionat faptul c dreptul public, prin nsi natura sa, este supus

continuu la presiuni puternice prin intermediul exerciiului puterii politice. Din aceasta rezult c, nspecial acolo unde nu exist nici o presiune contrar prin prevederi legale clare sau unde nu exist

protecie legal cuprinztoare prin intermediul Justiiei, coninutul dreptului ca drept public estecapabil de schimbri mai mult sau mai puin cunoscute i ntr-o perioad de timp foarte scurt.

Principiile generale ale dreptului comparat mai sus menionate, guverneaz, de asemenea,metodologia comparaiilor din interiorul dreptului public. Ar fi greit s se considere c exist ometod comparativ specific dreptului public dar una sau dou trsturi specifice trebuie luate nconsideraie, atunci cnd dreptul public este subiectul investigaiei comparative.

Caracteristicile de baz ale dreptului public au fost stabilite mai sus. Avnd n vedereprincipiile generale ale dreptului comparat, rezult din aceste caracteristici c nregistrarea ievaluarea precis a variatelor surse de drept din cadrul dreptului public ar fi relativ dificile,neomind natura lor i, n particular, sensibilitatea lor la schimbare. Din cauza incertitudinilorartate mai sus, afirmaii despre substana real a unei norme ca o garanie i un neles eficient alsursei de drept folosit ntr-un caz individual, pot fi fcute numai cu anumite rezerve, n contextulcomparaiilor dreptului public.

Este astfel posibil, de principiu, s se stabileasc, c comparaiile n domeniul dreptuluipublic sunt cu att mai pline de succes cu ct coninutul politic al construciilor i normelorindividuale este mai redus, cu alte cuvinte, cu ct este mai tehnic cu att va fi mai uoar oricencercare de comparaie. Recunoaterea acestui fapt poate ncuraja extinderea unor ncercri, maidegrab limitate de pn acum, de a realiza proiecte comparative n acest domeniu la arii largi aledreptului administrativ modern.

Din cauza bazei dreptului public n sfere politice i tradiii istorice, ansele unei unificritransnaionale treptate a drepturilor n acest domeniu, pe baza dreptului comparat, nu par a fi,

bineneles, prea mari. n lumina unei internaionalizri susinute i dorite a standardelor dreptuluiadministrativ i constituional, totui, limitele dreptului comparat bazat pe practicile tradiionale ceau prevalat pn acum devin astzi din ce n ce mai irelevante. Astfel, ansele unei unificri adrepturilor n ramura dreptului public se mbuntesc.

Desigur, acceptarea parial sau chiar complet a unei norme strine ntr-o legislaienaional proprie este foarte probabil s fie dorit cnd probleme mai mult sau mai puin neutre din

punct de vedere politic necesit o soluie cu alte cuvinte, probleme ce necesit msuri care au de-aface cu substana lor. Urmtoarea maxim se poate aplica i scopului unificrii legislaiilor, ianume: cu ct scade coninutul politic al prevederilor legale, cu att crete capacitatea de

comparaie i, cu aceasta, proiectul crerii unui drept unitar. Atta timp ct dreptul constituional io mare parte a dreptului administrativ tradiional, ca de exemplu legile privind ordinea public, suntlegate de sfera politicului, este puin probabil ca compatibilitatea regulilor individuale s fie, nfi l fi i t t d t i ifi fi i t d t l i D t it t i ti il


7/96

specifice ale acestor ramuri de drept n special, exist o cerin prealabil, i anume ca statele ncauz s mprteasc, ntr-o msur semnificativ, aceleai opinii politice i ideologice. n cazulunor comuniti apropiate de state, care demonstreaz, n general, aceeai structur economic,social, cultural i politic, ansele unei unificri transnaionale a dreptului public ar fi maxime.Deoarece aceste condiii par a fi tot mai prezente n interiorul Uniunii Europene i al ConsiliuluiEuropei, ar fi legitim sperana c micarea ctre o ius commune de-a lungul Europei se poatedezvolta la fel de bine i n domeniul dreptului public.

.3. Dreptul administrativ comparat.3. Dreptul administrativ comparat

n contextul studiului influenei dreptului administrativ francez asupra dezvoltrii dreptuluigerman, Ulrich Scheuner a scris n 1963 c dreptul administrativ aparine acelor ramuri de drept ncare caracteristicile naionale ale poporului i statului sunt dezvluite cel mai complet, aadar ndreptul administrativ formele instituionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare. Chiar i poziialegal a personalului administrativ, relaia dintre administraie i cetean, nivelul centralizrii intregul stil de administrare, sunt, conform cu Scheuner, ntr-o mare msur expresia

particularitilor naionale9.n msura n care acest punct de vedere ar putea sugera concluzia c dreptul administrativ ca

un ntreg este subiect nepotrivit pentru studiu n dreptul comparat, este necesar a lmuri douprobleme. Chiar la nceputul secolului, cnd expunerile tiinifice de drept administrativ au nceputs ia avnd, au fost iniiate numeroase studii despre sistemele strine de drept administrativ.

Astfel, Otto Mayer, chiar nainte de a publica lucrarea sa fundamental despre dreptuladministrativ german, n 1866 a scris o carte despre dreptul administrativ francez i a fcut modelelefranceze accesibile doctrinei dreptului administrativ german10. Edouard Lafferriere, unul din fondatoriidoctrinei dreptului administrativ francez, trateaz n Traite de la juridiction administrative et desrecours contentieux, care a aprut n 1887, protecia dreptului administrativ oferit n alte state11. n

plus, introducerea de baz a lui Albert V. Dicey n dreptul constituional englez, care a aprut n 1885,

trateaz, de asemenea, drept administrativ francez. n timp ce Dicey a negat existena unuiadministrative law comparabil cu droit administratif n dreptul englez12, profesorul american dedrept administrativ Frank J. Goodnow a discutat nu numai Frana i Germania, dar i Anglia i StateleUnite, n cele dou volume ale sale Drept administrativ comparat (1893). n prefa, Goodnow ascris: Marile probleme ale dreptului public modern sunt n cea mai mare parte cu caracteradministrativ. n timp ce trecutul a fost unul constituional, prezentul este al reformei administrative.Condiiile sociale moderne complexe solicit enorm partea administrativ a guvernului, solicitri carenu vor fi satisfcute ntru totul sau adecvat, n afar de cazul cnd cunotine bogate de dreptadministrativ i tiina administraiei sunt deinute de legiuitorii notri i modelatorii de opinie. Acestecunotine pot fi obinute numai prin studiu i prin comparaie cu metode administrative strine. ncontextul preocuprilor noastre aceast constatare este extrem de important.

La nceputurile dreptului administrativ comparat, atenia s-a ndreptat n primul rnd n aexperimenta sistemele de drept administrativ strine, mult mai dezvoltate, accesibile n practicadoctrinei proprii. Mai presus de toate, a fost jurisprudena Consiliului de Stat francez, care aexercitat o influen extensiv, n parte, prin intermediul cercetrii tiinifice comparate a dreptuluiadministrativ din multe ri europene i ne-europene13. Dreptul administrativ danez, pentru a da nc

9 U. Scheuner, Der Einfluss des franzsischen Verwaltungsrecht, DV, 1963, p. 714; de asemenea, Curs de dreptadministrativ comparat (redactat dup notele lui J. Rivero), Paris, 1957 1958, p. 18 i urm., asupra dificultilorspeciale ale dreptului administrativ comparat.

10 O. Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Despre influena dreptului francez asupra opereilui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediia a 8-a, Paris, 1982, p. 87.

11

Asupra influenei operelor tiinifice germane i franceze n domeniul dreptului administrativ, J. Rivero, Dreptuladministrativ francez i dreptul administrativ strin, Pagini de doctrin, p. 475, 479.12 Ibid, p. 330. Vezi mai n detaliu mai departe Cap. 2.4. Anglia.13 n special contribuiile variate n Consiliul de Stat Carte jubiliar Paris 1952 partea a 2 a p 48 i urm ; J Rivero


8/96

un exemplu, a fost decisiv influenat de studiu comparativ al lui Paul Andersen despre acteadministrative nule (1924), concluzii care s-au potrivit ntr-o mare msur cu dreptul francez igerman14.

Din ce n ce mai mult argumentele dreptului comparat sunt luate n consideraie n pregtirealegilor n domeniul dreptului administrativ15.

Astfel, Franks Committee, al crui Raport despre tribunalele administrative i anchete a

condus spre cea mai important reform administrativ postbelic n Regatul Unit, s-a consultat, deasemenea, cu experii strini16. Despre posibilitile i limitele dreptului administrativ comparat,Franks Committee arta n raportul su final17: n aceste probleme, fiecare ar caut s-i rezolve

propriile probleme n cadrul instituiilor sale i al modului de via, un echilibru adecvat ntre interesulpublic i cel privat. Transpunerea practicii unei ri n procedurile alteia este puin probabil s fiepotrivit, dei, de vreme ce, problema de baz, relaia dintre individ i administraie este comun, vacontinua s fie avantajos studiul comparativ.

Dup al doilea rzboi mondial, dreptul administrativ european a ctigat o nou dimensiuneprin cooperarea statelor europene din Consiliul Europei i Comunitatea European. n contextulConsiliului Europei, Comisia European i Curtea European a Drepturilor Omului trebuie sacorde o mare atenie dreptului comparat n interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a

Drepturilor Omului, cu scopul de a da prevederilor Conveniei o semnificaie autonom, care nueste legat de nici o caracteristic naional particular. Oriunde pretinsele violri ale drepturiloromului au legtur cu msurile administraiei, formulrile comparative ale Curii sunt, de asemenea,relevante pentru dreptul administrativ.

n contextul Comunitii Europene, Curtea European este preocupat, mai ales, derezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevan special acolounde dreptul comunitar trebuie interpretat n lumina variatelor versiuni lingvistice. Un exemplu nacest sens este cazul Comisia v. R.F.G. Curii i s-a cerut s decid dac R.F.G. a nclcat a 6-adirectiv a Taxei pe cifra de afaceri, cnd a asigurat o scutire de TVA pentru cteva servicii alefirmelor de transport ale Deutsche Bundespost. Corespunztor directivei, o scutire a impozituluieste asigurat pentru asigurarea serviciilor prin serviciile potale publice. Curtea a examinat textul

prevederii n cauz n toate versiunile lingvistice i a tras concluzia c numai serviciile asigurate deserviciile potale publice n sens organizaional sunt scutite de impozit. R.F.G. a nclcat astfeldirectiva n msura n care a extins scutirea de impozit pentru serviciile aparinnd altor firme detransport.

Mai mult, dreptul administrativ comparat, cum deja s-a artat, joac un rol important ndezvoltarea i concretizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Curii de Justiie.

n legtur cu aceast problem, a integrrii legislaiilor naionale, se poate pune n discuiedac exist ansa n viitor de a elabora o legislaie european comun n domeniul dreptuluiadministrativ.

Folosind principiile generale ale dreptului administrativ, este posibil s se ilustreze prin

exemple influenele reciproce ale dreptului administrativ european i naional. Pe de alt parte, nformularea principiilor generale ale dreptului comunitar, Curtea European de Justiie are n vedereprincipiile recunoscute n sistemele naionale legale. De asemenea, sinteza de drept administrativfcut la nivel comunitar, reflect rentoarcerea la sistemele naionale administrative. Otto Bachof aatras deja atenia, cu scoaterea n relief a acestor relaii, ntr-o lucrare despre sistemul doctrinar aldreptului administrativ n faa sarcinilor curente ale administraiei. innd seama de importanaCurii Europene de Justiie n dezvoltarea progresiv a dreptului comunitar, el a spus: Opiniilediferite, de exemplu, despre natura actului administrativ, ilegalitatea lui i consecinele acesteiilegaliti, despre abuzul de putere n sistemul german i deturnarea de putere n sistemul francez,

14 n traducere german, Paul Andersen Ungltige Verwaltungsakte, Manheim/Berlin/Leipzig, 1927. Vezi mai multedetalii Cap. 2, Seciunea Danemarca.

15 De exemplu, A. Holleaux, Les nouvelles lois francaises sur linformation du public, RISA, 1981, p. 191, 192, asuprainspiraiei strine.

16 Acetia erau de fapt profesorii M Leourneur Frana i B Schwartz SUA


9/96

toate trebuie s formeze o prere despre jurisprudena european. Sistemele doctrinare naionale nupot rmne neatinse de aceasta. Este greu de imaginat c pe termen lung sistemele doctrinare deaciune administrativ german, francez, italian, etc., precum i cel european, pot exista paralel.

Posibilitile i limitrile unui drept administrativ european comun au fost la nceput pedeplin considerate de Jean Rivero ca o problem cuprinztoare18.

n ciuda tuturor legturilor cu specificul naional, Rivero a putut vedea pe fundalul

problemelor similare i al ncercrilor similare de gsire a soluiilor din sistemele administrativenaionale o mare posibilitate n realizarea unificrii dreptului administrativ n Europa.ntr-adevr, statele membre ale Uniunii Europene sunt toate, mai mult sau mai puin, ri cu

o dezvoltare industrial foarte ridicat, ale cror administraii naionale au n fa aceleai problemeeseniale. n toat Europa sarcinile urgente ale dreptului administrativ modern sunt pe prim plan, fien domeniul construciei legilor, controlul planificrii i dezvoltrii, protecia mediului, sntatea

public sau legi sociale.Mai mult, sistemele de drept administrativ ale statelor membre ale Comunitii Europene

sunt construite pe concepii legale i politice comune. Controlul administraiei prin lege este primulscop al dreptului administrativ al statelor membre, fie c folosesc ideea stat de drept,Rechtsstaat sau a principiului legalitii, n scopul de a ncerca s-l realizeze.

Condiiile prezentate mai sus pentru o convergen ntre diferitele drepturi administrative nusunt nicidecum limitate la contextul european, ci se aplic deopotriv i altor democraii de tipvestic. Cooperarea tradiional strns n Vestul Europei a favorizat dezvoltarea n direcia unuidrept administrativ european comun. Acesta se aplic nu numai n Uniunea European, dar istatelor aparinnd Consiliului Europei. Comisia i Curtea Drepturilor Omului s-au dezvoltat prininterpretarea i aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului, ceva nrudit cu dreptulcomun pentru Europa, bazat pe democraie i pe statul de drept, care are o influen asupradreptului administrativ al statelor semnatare. Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei contribuie

prin recomandri i rezoluii la dezvoltarea unui drept administrativ european standard19. Rezoluiaprivind protecia individului n relaie cu actele administrative, adoptat n 1977, care ofer ca liniicluzitoare pentru procedurile administrative principiile dreptului la audiere, accesul la informaie,reprezentarea legal, datoria de a aduce argumentele i datoria de a informa cetenii despreremediile ei, este bazat n mod expres pe consideraia c n vederea creterii cooperrii i aexistenei mutuale ntre statele membre n probleme administrative i creterea migraieiinternaionale a persoanelor este necesar s se promoveze un standard comun al proteciei n toatestatele membre.

Dac i n ce msur astfel de standarde comune ale dreptului administrativ deja s-audezvoltat n Europa i n particular n cadrul Uniunii Europene poate fi, desigur, demonstrat numai

printr-o revizuire a principiilor dreptului administrativ, care vor fi tratate n continuarea cursuluinostru.

n primul rnd, totui, este potrivit s se precizeze trsturile de baz ale variatelor sisteme

administrative naionale ale statelor membre, astfel nct s se asigure c evaluarea globalulterioar este pe drept cuvnt justificat.n al doilea rnd trebuie artat c sistemele de drept administrativ ale statelor membre sunt

relevante pentru dreptul administrativ al Consiliului Europei din mai multe puncte de vedere.Pe de o parte, Curtea European de Justiie recurge la aplicarea principiilor legale generale

ale statelor membre acolo unde apar lacune n dreptul comunitar scris, n acest fel fcnd ca acesteprincipii s fie accesibile dreptului comunitar printr-o folosire selectiv a metodelor dreptuluicomparat. Ocazional, principiile dreptului comunitar astfel obinute influeneaz n schimb dreptul

18 J. Rivero, op. cit., subsol 1; exist, deja, unele indicaii pentru aceast abordare n Curs de drept administrativcomparat, op. cit., subsol 84, p. 159: Perspective europene de drept comun.

19

Rezoluia (77) 31 a Consiliului Europei asupra proteciei individului n relaia cu actele autoritilor administrative,septembrie 28, 1977 (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activitilor legale, iunie 1978, p. 45).Recomandarea nr. R (80)2 a Comitetului de Minitri privind exercitarea puterii de decizie de ctre autoritileadministrative 28 martie 1977 (Consiliul Europei Buletin de informare asupra activitilor legale iunie 1980 p


10/96

administrativ al statelor membre. Cu toate acestea, principiile legale specifice, aa cum suntconcordana aciunii administrative cu statutul relevant, egalitatea de tratament, regula de

proporionalitate, protecia ateptrii legitime i dreptul la proceduri administrative corecte nu pot ficonsiderate izolate de contextul lor legal. Principiile legale pot lua diferite forme i semnificaii nfuncie de contextul lor legal.

Pe de alt parte, dreptul comunitar este aplicat pe o scar larg de autoritile statelor

membre. Autoritile administrative interne sunt incluse n structura administrativ a sistemelorlegale naionale respective i, n absena oricrei norme comunitare n sens contrar, acioneazcorespunztor cu principiile relevante ale dreptului administrativ naional.

Pentru aceste motive, o trecere n revist a sistemelor dreptului administrativ ale statelormembre poate fi o unealt suplimentar folositoare n nelegerea dreptului administrativ european.

Aceast trecere n revist este esenialmente limitat la cinci aspecte tratate n capitole distinctei care sunt examinate n sistemele legale ale celor dousprezece state luate n discuie.

1. Primul aspect reliefeaz originea i dezvoltarea fiecrui sistem de drept administrativ.Continuitatea cu care dreptul administrativ francez s-a dezvoltat ncepnd cu sfritul secolului alXVIII-lea, pe de o parte, i oviala cu care existena unui sistem de drept administrativ separat a fostrecunoscut n Regatul Unit i n Irlanda, pe de alt parte, constituie cele dou extreme.

2. Al doilea aspect i ndreapt atenia spre baza constituional a dreptului administrativ. nlegtur cu aceasta, Regatul Unit i asum un loc special, innd seama de constituia sa nescris inatura flexibil a acesteia20.

3. n al treilea rnd vor fi examinate sursele dreptului administrativ (la un nivel inferiorconstituiei). Dei dreptul administrativ i-a gsit cea mai frecvent expresie n legea fcut de

judector, fie n form de decizii eseniale n sistemele continentale de drept (n special deciziile depionierat ale Consiliului de Stat francez), sau n forma precedentelor n sistemele de drept comun,este posibil s se discearn o tendin cresctoare, n zilele noastre, de codificare a dreptuluiadministrativ, n particular legea n raport cu procedura administrativ. Aa dup cum vom vedea,codificarea dreptului administrativ spaniol este deosebit de timpurie i este un vast exemplu naceast direcie.

4. n al patrulea rnd, urmeaz o trecere n revist a variatelor forme ale proteciei dreptuluiadministrativ. n esen, n acest capitol va fi fcut o distincie ntre sistemul britanic (protecie

prin tribunalele ordinare), sistemul francez (protecie printr-un organ judectoresc aparinndexecutivului, adic Consiliului de Stat) i sistemul german (protecie printr-un sistem independentde Curi administrative). Atenia este, de asemenea, acordat formelor de protecie care implic unamestec ntre aceste sisteme diferite i formele nejudiciare de protecie legal.

5. n al cincilea rnd, este fcut o scurt trecere n revist a variatelor structuriadministrative. Aceasta merge de la structura federal a Republicii Federale Germania la statulunitar, cu gradele lui variate de descentralizare i deconcentrare.

n capitolele ce urmeaz vom examina n primul rnd, sistemele de drept administrativ alecelor patru mari state membre (adic Frana, Republica Federal Germania, Italia i Regatul Unit) i

tangenial celelalte state.De asemenea, vom diversifica i adnci analiza principiilor dreptului administrativ prinprezentarea dificultilor principale care au rezultat din dezvoltarea unui corpus al dreptuluiadministrativ european. Noiunea de administraie la nivel european va fi pus mai nti n contrasti definit prin referire la conceptele naionale de administraie. n final, vom continua cu o treceren revist a surselor de drept n cadrul Comunitii, care au o mare semnificaie pentru dreptuladministrativ, dup ce vor fi scoase la iveal problemele relevante pentru uzul dreptului comparat,ca mijloc pentru crearea unui drept n general unificat, cu un accent pe dreptul administrativeuropean. Din cauza legturilor nchise ntre dreptul administrativ al statelor membre i dreptuladministrativ al Uniunii Europene, un capitol special va fi dedicat stabilirii trsturilor de baz alesistemelor de drept administrativ ale statelor membre.

20 Asupra naturii nescrise i flexibile a constituiei britanice O Hood Philips P Jackson Dreptul administrativ i


11/96

.4 Conceptul de administraie n ri din Uniunea European.4 Conceptul de administraie n ri din Uniunea European

Conceptul de administraie public i are originile n interiorul statului. Aristotel a distinstrei forme de exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modern ca puterelegislativ, putere executiv i putere judectoreasc. Statul absolutist, totui, a concentrat toate celetrei funcii ntr-o singur mn, astfel c diferenele dintre ele erau de interes pur teoretic.Diferenierea formelor de putere statal a cptat relevana practic doar odat cu apariiailuminismului, dar mpreun cu noiunea fundamental de egalitate i libertate a indivizilor, a datnatere la cerina ca libertatea individual s fie garantat fa de statul absolut atotputernic printr-oseparare organizaional a celor trei puteri21. n vreme ce n statul absolutist activitile statale cantreg erau numite administraie sau guvern, separarea organizaional a puterilor a dus la ongustare a conceptului de administraie. Administraia, n consecin, a devenit componenta puteriiexecutive, care a fost separat de puterile legislative i judectoreasc.

n aceast schem organizaional, nu a mai rmas loc guvernului, ca surs independentde putere, ci doar i-a rmas rolul de conducere, rol managerial n cadrul statului, sarcin ce ine de

domeniul administraiei22

.Principiul separaiei puterilor a ctigat acces n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, nconstituiile Europei. Totui, aceast afirmaie ar trebui interpretat adugnd c principiul a fost

pus n practic cu diferite grade de strictee. Ca o consecin, adesea a existat o discrepan ntrefunciile reale i realizarea puterilor. Acest lucru a condus la evoluia diferitelor noiuni aleadministraiei, una material i una organizaional. Administraia public n mod concret constituieactivitatea administrativ i, deci, conceptul concret de administraie se concentreaz pe specificulactivitii de stat administrative. Administraia public n sensul organizaional este, pe de alt parte,totalitatea organelor administrative altele dect organele legislativului, ale sistemului judectoresc iguvernului23. n toate sistemele juridice europene este posibil distingerea cercetrii pentru unireadiferitelor forme de exprimare a puterii statelor ntr-o singur definiie i, n acest fel, dndu-se un

contur conceptual administraiei. Foarte evidente sunt ncercrile de a da o definiie satisfctoaren Frana i Germania. n Frana, punctul de pornire pentru conceptul material de administraie afost separarea puterii n trei: legislaie, administraie plus guvernare i jurisdicie. Legiferareastabilete regulile generale ale organizrii de stat: Legifere cest poser les regles generales quiregissent dans la communaute nationale lensemble des activites, privees ou publiques.

Pe de alt parte, administraia este descris dup cum urmeaz: Ladministration, elleassume une gestion: administrer, cest accomplir la serie des actes que requiert, au fil des jours, la

poursuite dun certain but. Laction administrative este donc tout a la fois, continue et concrete deuxtraits par lesquels elle se distingue de lactivite legislative.

Puterea judectoreasc este separat de administraie n ceea ce privete relaia acesteia cudreptul: Le juge a pur fonction dappliquer le droit a la solution de litiges. Ladministration est, elle

aussi, soumise au droit, mais, contrairement au juge, elle agist de son propre mouvement, en dehors detoute contestation. Dautre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but, elle agit dans le cadredu droit, mais non pas seulement comme le juge pour faire respecter le droit .

Pentru puterea judectoreasc, legtura cu dreptul este un scop n sine; pentru administraie,dreptul reprezint limitele realizrii unor scopuri care in att de organizarea i executarea legii, cti de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivitilor locale.

21 Ioan Alexandru, op. cit. p. 58 i urm, I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, , Bucureti, 1991; I.Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993; I. Vida, Puterea executiv iadministraia public, Bucureti, 1993.

22 O. Mayer, Op. cit., subsol 4, care plaseaz guvernul de partea executivului n cadrul administraiei n sens restrns:

Funcia Guvernului este, n esen, executarea voinei Statului.23 n plus, dup cum afirm J. Schwarze, op. cit.p. 12, s-a dezvoltat ntr-o oarecare msur un concept suplimentar deadministraie n sens formal; acesta acoper toate activitile exercitate ntr-o anumit societate de ctre organele acror sarcin principal este administrarea n sens material fie c aceste activiti sunt n sens material


12/96

Conceptul de administraie, distins astfel de legislaie i jurisdicie, are uncorespondent suplimentar, n forma de gouvernement. Gouvernement nu este neles ca o sursindependent de putere, ci n sens de autoritate situat deasupra administraiei n termeni politici, ifr a fi legal separat de administraie, determin direciile de aciune ale administraiei.

n Frana, definiia precis a termenului de administration publique a evoluat cu referinspecial la domeniul dreptului administrativ. Acest termen a avut i are relevan n mod special n

distingerea ntre competenele Curilor administrative i ale tribunalelor de drept comun.n secolul al XIX-lea, conceptul de puissance publique (autoritate public) a fost cel maiproeminent; a existat o distincie ntre actes dautorite, (actele de autoritate), care erau decompetena puissance publique (autoriti publice) i actes de gestion, care conineau elementeale dreptului privat.

ncepnd cu procesul Blanco (1873), n care Tribunal des Conflicts pentru prima dats-a concentrat asupra criteriului de service public pentru a determina jurisdicia (sfera deautoritate) a tribunalelor administrative, Ecole du service publique (Duguit, Jeze, Bonnard,Rolland, .a.) a nceput s ctige n influen ctre sfritul secolul al XIX-lea. Nu mai era agreatconceptul de puissance publique, ci cel de service public, care a ajuns s fie considerat ca otrstur determinant a administraiei, al crei scop era considerabil redefinit ca fiind asigurarea

realizrii obiectivelor statului. ntre timp, chiar i criteriul de service public a ajuns s fie pus landoial, ceea ce a dus la o reabilitare parial a criteriului de puissance publique (Hauriou,Berthelemy).

Dac exist un anumit consens n privina faptului c service public nu acoper toateaspectele administraiei publice, acest concept totui reprezint cel mai frecvent punct de pornire ntoate ncercrile de a realiza o definiie satisfctoare.

Service public descrie (n sens material) une activite assumee par une collectivitepublique en vue de donner satisfaction a un besoin dinteret general24. Interesul general sau public,ca scop al aciunii administrative, reprezint o legtur cu acele definiii ale administraiei care suntorientate n jurul conceptului de puissance publique. Aa cum Rivero a afirmat: Ladministrationapparat donc comme lactivite par laquelle les autorites publiques pourvoient en utilisant le casecheant les prerogatives de la puissance publique, a la satisfaction des besoins dinteret public25.

n vreme ce acest concept material de administraie este concentrat asupra activitiloradministrative, conceptul organizaional se refer mai degrab la organele preocupate de sarciniadministrative: Ladministration est lensemble des organismes qui sous lautorite duGouvernement, participent a lexecution des multiples taches dinteret general, qui incombent alEtat.

Din perspectiv german, apropierea de Carre de Malberg (1920) apare instructiv, cel puindin punct de vedere istoric. El afirma, pe baza Constituiei celei de-a treia Republici, i n contrastcu dreptul constituional german: La Constitution francaise, en effet, ne definit pas la legislationmais seulement ladministration, dont elle dit que le domaine coincide avec lexecution des lois; de

la se deduit alors la definition de la puissance legislative: celle-ci comprend tous les actes qui nerentrent pas dans la fonction dexecution26.Tehnica lui Malberg definete n termeni pozitivi conceptul de administraie i apoi continu s

defineasc n termeni negativi, legislaia ca tot ceea ce nu implic executarea activitilor legislative ijudectoreti. Ea a fost adoptat muli ani n dreptul administrativ german, ntr-un sens exact opus. nacest fel, conform doctrinei standard, dezvoltat de Otto Mayer, administraia este activitatea Statului

pentru realizarea obiectivelor sale n interiorul sistemului su juridic, cu excepia puterii juridice.Folosind aceast teorie, Walter Jellinek a definit administraia ca activitatea statului sau oricrui alt

purttor al puterii publice separat de puterea legislativ i juridic.n contrast cu definiia negativ care mult timp a dominat i nc mai exist i astzi, Wolff

i Bachof, profesori ai colii germane, au oferit nc de la 1870 o definiie pozitiv pentru conceptul

24 A. de Laubadere, Traite de droit adminstratif, Paris 1984, p. 41 i urm.25 J. Rivero Vers un droit commun europeen: nouvelles perspectives en droit administratif, Publications of the

European University Institute vol I Florence 1978 p 14 i urm


13/96


14/96

n celelalte state membre ale Comunitii Europene, cutarea unei nelegeri conceptuale aadministraiei publice a condus la ncercri mai mult sau mai puin cuprinztoare de definire. Astfel:

Belgia: Ca i n doctrina dreptului administrativ francez, exista o distincie ntre conceptulfuncional i organizaional de serviciu public.

Danemarca: n doctrina administrativ danez, se poate gsi nc o dat definiianegativ, potrivit creia administraia public este descris ca acea parte a activitilor statului care

nu sunt nici legislative, nici juridice.Grecia: de asemenea este curent distincia ntre conceptele formal i material deadministraie, de exemplu P. Dagtoglou.

Irlanda: Administraia central, autoritile locale i corpurile resurselor statului sunt deobicei incluse n conceptul de administraie, n sens organizaional, dei trebuie de notat c acestecorpuri, din punct de vedere funcional, ndeplinesc nu numai sarcini executive, dar i sarcinilegislative i juridice.

Italia: Potrivit lui G. Landi i G. Potenza, Manuale di Dirrito Amministrativo, funciaexecutiv poate fi distins de funciile legislativ i juridic prin limitarea sa la urmrirea unorobiective concrete. De altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, exist o distincie ntreactivitile administraiei i administraia public n sens subiectiv.

Luxemburg: Ca i n Frana, conceptul de serviciu public formeaz miezul definiiei deadministraie: administraia public este ansamblul de servicii publice, care, sub impulsul generalal organelor puterii suverane, asigur multiple activiti ale statului pentru realizarea binelui

public.Olanda: Conceptul de administraie public descrie att totalitatea organelor administrative,

ct i funcia administraiei. Funcia administraiei este descris n termeni negativi cu referire lalegislaie i justiie, sau n termeni pozitivi, ca ntreprinderea oficial a problemelor publice prinserviciul public.

Portugalia: M. Caetano, distinge ntre un concept organizaional de administraie public iconceptul de administraie public n sens material. Ultimul din cele dou concepte este definit catotalitatea deciziilor i msurilor prin care statul i alte corpuri publice, care acioneaz conformunor linii directoare determinante politic direct sau prin sprijinul, sfatul i coordonareaactivitilor private asigur ndeplinirea nevoilor comunitii pentru bunstarea indivizilor. nacest scop, se asigur msuri corespunztoare la nivel naional.

Spania: R. Entrena, Curso de derecho administrativo face distincie ntre conceptelesubiectiv, obiectiv i formal ale administraiei publice. De asemenea, F. Garrido Falla, Tratado dederecho administrativo, vol.I, n primul capitol, pornind de la nelesul etimologic al expresiei iutiliznd mijloace comparative, ncearc o explicaie detaliat a conceptului de administraie

public; vezi de asemenea E. Garcia de Enterria.n Frana, Germania i Regatul Unit al Marii Britaniidificultile n realizarea unui concept

unic de administraie public au fost n mare msur rezultatul faptului c organele administrative,

care s-au maturizat ca o consecin a separaiei puterilor, au exercitat nu numai funcii executive nsens restrns, dar ele au fost i simultan active n domeniul cvasi-juridic.


15/96

2. Geneza i evoluia dreptului administrativ n ri din Uniunea2. Geneza i evoluia dreptului administrativ n ri din UniuneaEuropeanEuropean

2.1. Frana2.1. FranaDreptul administrativ francez actual i are originea n ultimii ani ai secolului al XVIII-lea.

Deja, n vechiul regim, un sistem de administraie centralizat i ierarhic, a devenit binecunoscut.Dei acest sistem administrativ, care era controlat de rege, nu era supus unui sistem de dreptadministrativ n sensul curent al termenului, totui, a aprut la sfritul vechiului regim un sistem dereguli administrative, influenat iniial de dreptul roman i de cel canonic i, din ce n ce mai multde-a lungul secolului al XVIII-lea, de filosofia iluminist32.

Revoluia din 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, au marcat tranziia dela un stat poliienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a nsemnat c a fost realizat,

pentru prima dat, baza necesar pentru crearea unui sistem modern de drept administrativ, adic

administraia public supus statului de drept.Dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ a fost puternic influenat de diferitele

forme de dezvoltare a proteciei legale. Dup 1789, a fost respectat o strict separaie ntre putereaexecutiv i cea judectoreasc, sub care orice amestec al Curilor n administraie a fost interzis33.Faptul c supravegherea administraiei de Curile independente a fost interzis este explicat prinatitudinea reacionar a acestora de-a lungul vechiului regim. Curile pre-revoluionare(Parlaments) au mpiedicat tentativele de reforme ale administraiei i s-au artat ostileRevoluiei.

Din cauza acestui strict regim de separaie a puterilor, nu a revenit Curilor, ci administraieinsei, s adjudece nemulumirile mpotriva aciunilor administrative. Aceast sarcin a fost atribuitConsiliului de Stat, care a fost nfiinat prin Constituia Anului VII (1799), ca scop consultativ alguvernului. Dup puin timp, opiniile sale s-au bucurat de un grad nalt de autoritate i i au devenit

practic obligatorii pentru autoritile inferioare. n 1872 Consiliul de Stat a dobndit o seciunespecial pentru litigii34. n termeni instituionali, Consiliul de Stat trebuia nc s fie considerat ca

parte constitutiv a executivului, membri lui fiind mai curnd funcionari de stat dect judectori.ntre timp, totui, Seciunea pentru litigii a Consiliului de Stat s-a emancipat de la rolul ei original iobinuit, acionnd ca o Curte administrativ independent.

Totui, nu a fost Consiliul de Stat, ci Tribunalul de Conflicte primul care a artat clarindependena de care se bucur dreptul administrativ n relaie cu dreptul privat. Ideea principal ndecizia Blanco din 1873, considera c responsabilitatea autoritilor publice s fie supus nu

principiilor fundamentale ale Codului Civil care regleaz relaiile ntre indivizi, ci acelor regle

speciales qui varient suivant les besoins du service et la necessite de concilier les droits de lEtat avecles droits prives. Astfel, responsabilitatea autoritilor publice a fost supus unui set special de reguliale dreptului public.

Punctul de plecare al deciziei, Tribunalului de Conflicte, a fost ntrebarea referitoare lalimitele competenei ntre administraie i Curi n domeniul responsabilitii statale. n trecut,ntrebrile despre jurisdicie au format adesea baza teoriei dreptului administrativ35. Problemafundamental de descoperire a unui criteriu decisiv pentru constituirea dreptului administrativ,care-i gsete cea mai clar expresia n controversatele concepte de autoritate public i32 J. L. Mestre, Fundamentele istorice ale dreptului administrativ francez, n 1982 1983, EDCE nr. 34, p. 63 i urm.;

de asemenea, F.P. Benoit, Fundamentele justiiei administrative, 1974, Paris, p. 283 i urm.33 Legea (referitoare la organizarea judiciar) din 16 24 august 1790, art. 13.34

Detalii suplimentare n: Consiliului de Stat, istoria sa extras din documentele epocii, 1974, Paris; de asemenea, J.M.Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, Paris, 1984, ediia a 3-a, vol.1, p. 233 243.35 H.D. Jarass, citeaz cu titlu de exemplu, distincia dintre domeniul public i domeniul privat, contract

administrativ i contract privat gestiune public i gestiune privat agent public i salariat privat


16/96

serviciu public36 poate fi urmrit prin demarcaia din trecut ntre jurisdicia Curiloradministrative i cea a Curilor ordinare. Mai ales n domeniul procedural, dreptul administrativfrancez a fost proiectat s se ajusteze acestei distincii.

Astfel, Curile administrative nu au fost create pe temeiul c dreptul administrativ existent acerut organe specifice pentru intrarea lui n vigoare. De fapt, a fost invers, organele legale revizuiteale administraiei au creat propria lor materie fundamental, numit drept administrativ.

Urmrind fondarea Seciunii pentru litigii a Consiliului de Stat (1872) pe de o parte indrumarea deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte pe de alta, dreptul administrativ de la sfritulsecolului al XIX-lea s-a dezvoltat ca o ramur separat a dreptului, avnd propriile sale baze teoretice.Printre autorii ndrumtori care au formulat domeniul pentru aceast dezvoltare, o meniune specialtrebuie fcut despre Edouard Laferriere37, a crui lucrare Tratat despre jurisdicia administrativ irecursurile contencioase, care a aprut n 1887, a fost pentru mult vreme privit ca biblia dreptuluiadministrativ. Totui, Consiliul de Stat a fost, n primul rnd, acela care, prin jurisprudena sa, aexercitat o influen decisiv asupra dreptului administrativ francez. Corpusul principal al dreptuluiadministrativ francez poate fi privit, n esen, ca fiind creaia sa.

2.2. Anglia2.2. Anglia

Trstura distinctiv a sistemului de drept administrativ britanic este absena separrii formaledintre dreptul privat i dreptul cutumiar/jurisprudenial. n urma modificrii operate de statutul

parlamentar, autoritile publice sunt subiect al dreptului cutumiar. n principiu, controlul juridic alaciunii administrative nu este exercitat de o magistratur special ci de tribunalele ordinare 38.

Baza constituional pentru aceste principii este dat de A.V. Dicey, n lucrarea saIntroducere n studiul dreptului constituional, care a aprut n 1885. El deriv aceste principii dindoctrina suveranitii legii39, care reprezint al doilea pilon major al constituiei nescrise a Angliei

(cellalt fiind suveranitatea parlamentului). La Dicey, doctrina suveranitii legii impune nprimul rnd regula c executivul este circumscris de lege i toate aciunile arbitrare ar trebuiexcluse, n al doilea rnd impune principiul egalitii dinaintea legii, care exclude posibilitatea uneiordini legale separate sau un sistem de justiie separat pentru aciunea administrativ, i n al treilearnd, concluzia c Constituia este rezultatul dreptului privat, aa cum este pus n practic detribunalele ordinare i ntrit peste Coroan i servitorii acesteia. Analiza lui Dicey culmineaz cudeclaraia c n Anglia sistemul dreptului administrativ i chiar principiile pe care este aezat nusunt, de fapt, cunoscute40. Dicey subliniaz superioritatea dreptului englez fa de dreptuladministrativ francez i protecia pe care o prevede, atribuindu-i celui de-al doilea funcia esenialde a scuti funcionarii civili de rspundere, sau cel puin de diminuarea greutii acesteia. Deiconcepia greit a lui Dicey despre dreptul administrativ a fost criticat chiar din timpul vieii sale,

teoriile lui au continuat s exercite o influen important chiar pn n sec. XX.

36 Asupra acestui punct, J.B. Geffroy, Serviciul public i prerogativele puterii publice, 1987, p. 49 i urm.; asupradezvoltrii conceptului de drept administrativ, J. Rivero, Drept administrativ, Paris, 1985, p. 31 i urm.

37 Asupra locului important ocupat de E. Laferriere n dezvoltarea dreptului administrativ francez ca disciplin, G.Langrod, Frana, p. 67, 68 i urm. Operele majore care au urmat au jucat un rol important n dezvoltarea ulterioar adreptului administrativ francez ca disciplin: L. Duguit, Tratat de drept constituional, 1921, M. Hauriou, Tratat dedrept administrativ, 1933, G. Jeze, Principii generale de drept administrativ, 1925 1936, M. Waline, Dreptadministrativ, 1963.

38 n Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, exist trei sisteme legale separate, fiecare avndu-i propria-iorganizaie judiciar, i.e. Anglia i ara Galilor, Scoia, Irlanda de Nord (pentru mai multe detalii, cf. E.C.S. Wade,A.W. Bradley, Drept constituional i administrativ ediia a 10-a, Londra/New York, 1985). Punctele n care dreptuladministrativ al Irlandei de Nord (cf. A.G. Donalson, Cteva aspecte comparative ale dreptului irlandez, p. 181 i

urm.) i acela al Scoiei (cf. J.D.B. Mitchell, Drept constituional, ediia a 2-a, partea a 3-a, difer de dreptuladministrativ englez nu sunt discutate aici.39 A.V. Dicey, Introducere n studiul de drept constituional (ediia a 10-a, 1959, retiprit la Londra n 1979), p. 183 i

urm n particular sumarul p 202 i urm


17/96

n acelai timp, tradiia dreptului administrativ englez, ale crui origini coboar n timp ctresfritul sec. XVII, continu s-i influeneze spiritual41. Chiar i nainte de aceast perioad, fusesedezvoltat o form elementar de control care, n timpul dinastiei Tudor, a culminat cu nfiinareatribunalului numit Star Chamber (The Star Chamber Court), care exercita un anumit control asupraautoritilor administrative inferioare. Ulterior, acest tribunal a degenerat ntr-un instrument aflat nserviciul puterii arbitrare exercitat de dinastia Stuart. Pe parcursul disputei constituionale dintre

Stuart i tribunalele lor, pe de o parte, i parlament mpreun cu tribunalele de drept civil pe de alta,Star Chamber i, n consecin, jurisdicia sa asupra aciunii administrative care era viciat destigmatul domniei tiranice, au fost abolite. La sfritul sec. XVII, urmnd glorioasa revoluie din1688 1689, principiile fundamentale ale dreptului administrativ modern din Anglia au fostinstituite: disputele privind aciunea administrativ urmau s fie soluionate de tribunalele ordinare,mai exact prin mecanismul ordinelor date unei instane de a nainta dosarul altei instane superioare,

prin mecanismul prohibiiei i al ordinului judiciar prin care se cere unui funcionar public s-indeplineasc obligaiile ce-i revin n calitatea pe care o are. Multe din principiile dreptuluiadministrativ de sine stttor continu n prezent s se aplice acolo unde se potrivesc cu

jurisprudena din aceast perioad. Chiar dac au continuat s se dezvolte ca rezultat al multorreforme individuale, aceste principii au rmas n esen intacte pn la sfritul sec. XIX.

Modernizarea teoriei tradiionale a dreptului administrativ a fost provocat pn la urm deefectele revoluiei industriale i de crearea unui stat al bunstrii i n paralel de schimbrile apruten rolul administraiei42. Progresul tehnologic a determinat ca parlamentul s nu mai fie n poziia dea reglementa satisfctor probleme complexe, precum cile ferate (i, mai trziu, transportul rutier),standarde de siguran n timpul produciei de mas, etc. Ca rezultat, s-a uzat mai mult de practicadelegrii puterilor legislative ctre guvern sau ctre corpuri administrative anume alese, a crorechip de specialiti era mai n msur s emit reglementri detaliate i s reacioneze ntr-un modflexibil fa de noile evoluii. Astfel, practica delegrii legislaiei ctre administraie s-a extinsconsiderabil ctre sfritul sec. XIX43. De asemenea, n timpul primului rzboi mondial puterileexecutivului de a emite reglementri ministeriale i de a stabili tribunalele administrative au fostconsiderabil mrite.

Aceste evoluii au dat natere la o mulime de critici la adresa puterii excesive deinut deexecutiv, care era condamnat de lordul Hewart, pe atunci ministru de justiie, denunnd-o ca fiindnoul despotism44. Ca rezultat al acestui criticism s-a creat o comisie desemnat s examineze

puterile ministeriale. Comisia i-a depus raportul n 1932 (Raportul Donoughmore). Una dinrecomandrile sale, anume reforma controlului democratic asupra legislaiei delegate, a fostrealizat n parte prin Legea instrumentelor legale din 1946.

Oricum, transferul nesupravegheat al puterilor judiciare i cvasi-judiciare ctre ministere ictre anumite tribunale, care era i el supus criticii n raport, s-a extins de fapt dup al doilea rzboimondial. Aceast situaie a fost remediat ntr-o anumit msur numai dup Legea investigaiilor itribunalelor din 1958 care, n esen, urmrea recomandrile Raportului Franks45.

Urmnd n anii 40 i 50 o perioad de ncorsetare judiciar, n cursul creia puterileadministraiei au fost supuse unei interpretri extrem de vagi, numai ncepnd cu anii 60 se poateobserva o reafirmare i extindere a principiilor revizuirii juridice a aciunii administrative. nc din1971, lordul Denning M.R. a conchis c aceast perioad a fost martora crerii unui sistemcuprinztor al dreptului administrativ din Anglia. Zece ani mai trziu, lordul Diplock a descrisaceast dezvoltare ca acel progres spre un sistem cuprinztor al dreptului administrativ, pe care lconsider ca fiind cea mai mare realizare a tribunalelor engleze din cariera mea juridic46.

41 H.W.R. Wede, Drept administrativ (ediia a 5-a, Oxford, 1982), p. 15.42 J.F. Garner, Anglia, n Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, 1982, Frankfurt, p. 49, 55 i urm.43 Un pas important n acest domeniu a fost fcut prin Raportul comitetului pentru puterile ministerelor, 1932.44

Lord Hewart de Bury, Noul despotism, 1929, Londra.45 Raportul comitetului pentru tribunale administrative i anchete, 1957, Cmd. 218.46 Lord Diplock, n Inland Revenue Cmrs. v. Federaia naional a micilor oameni de afaceri, 1982, AC, p. 617; decizia

este reprodus de J Beatson M H Matthew n Drept administrativ: cazuri i materiale 1983 Oxford p 346 i


18/96

2.3. Germania2.3. Germania

Dreptul administrativ predominant n R.F.G. este rezultatul unei evoluii ale crei etapeprincipale merg de la administraia statului poliienesc din sec. XVII-XVIII, trecnd prinadministraia statului constituional liberal din sec. al XIX-lea, pn la administraia statuluiconstituional social (i) sec. al XX-lea i forma sa distinct sub Constituia de la Bonn47.

Statul absolutist, care s-a format iniial n Landurile Germaniei, i-a exercitat funciile nunumai n direcia creterii veniturilor pentru ntreinerea unei armate i a unei Curi Regale, dar i ncea a ameliorrii strii materiale a cetenilor, care l-au fcut un stat al bunstrii comerciale 48.Autoritatea politic a acoperit, practic, ntreaga administraie intern. Sporirea funciiloradministrative, care s-au extins practic n fiecare form de activitate uman, a fost nsoit decreterea birocraiei formate prin serviciul civil profesional. Autoritile publice n-au fost supuseunor reglementri legale restrictive. Suveranul se eliberase de limitrile impuse puterii lui prin averin sistemul legal al Evului Mediu, iar rolul su de creator liber al legii a crescut ca atare49. Individultrebuie s accepte intruziunile suveranului, dar el a putut s cear despgubiri de la stat, care a fostconceput ca entitate legal separat (supus dreptului privat), distinct de monarhul cu putere

suveran (aa-numita Fiskustheorie: accept and liquidate).Micarea constituional a sec. al XIX-lea, care a fost condus de burghezie, a intit sprenumeroasele i nestnjenitele intruziuni ale monarhului. Obiectivele acestei micri, i anumeseparaia puterilor (care permitea reprezentanilor poporului s participe la procesul lurii dedecizii), egalitatea n faa legii pentru toi cetenii i recunoaterea sferelor de libertate individual,n care statul nu putea s se amestece, au fost realizate de constituiile landurilor de la jumtatea sec.al XIX-lea. Pe viitor, orice nclcare a libertilor ceteanului i a drepturilor de proprietate cereaautoritatea unui statut obinut prin cooperarea reprezentanilor poporului. Instrumentele emise deautoritile administrative, incluznd reglementrile lor, erau subordonate statutelor. ntemeiereaacestor principii, care au asigurat c administraia a respectat legea, a pus temelia dezvoltrii unuisistem modern de drept administrativ. O descriere clasic a dreptului administrativ sub un sistem

constituional-liberal, poate fi gsit n Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht50

, publicat n1895 1896, care a exercitat o mare influen n practica i teoria dreptului administrativ, apreciati dincolo de frontierele Germaniei.

n a doua jumtate a sec. al XIX-lea, s-au nfiinat tribunalele administrative autonome, careau dus o existen separat de administraie i tribunalele ordinare51. Contrar a ceea ce s-a produs nFrana, unde dezvoltarea jurisdiciei administrative s-a format printr-o instituie central ConseildEtat sistemul judiciar german s-a dezvoltat de jos n sus, adic de la Lander (land). Dup cetribunalele administrative au fost nfiinate n 1863, etapa decisiv urmtoare n dezvoltarea

jurisdiciei administrative a fost nfiinarea naltei Curi Administrative Prusace (O.G.V.), ntre1872 1875.

Sub Constituia Weimar (1919) i Legea Fundamentului de la Bonn din 1949, care a urmat

perioadei totalitare a Statului Naional Socialist, administraia public a evoluat de la un sistemconstituional liberal, la unul de stat, care a integrat legile sociale i cutuma. Pe cnd administraiasec. al XIX-lea se limita n mod esenial la garantarea securitii statului i meninerea legii i a47 Despre aceast tendin, H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht 1 (ediia a 9-a, Mnchen, 1974), p. 38; H. Maurer,

Allgemeines Verwaltungsrecht (ediia a 5-a, Mnchen, 1986), p. 12; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts,vol.1: consideraii generale (ediia a 10-a, Mnchen, 1973), p. 19; P. Badura, Verwaltungsrecht im liberalen und imsozialen Rechtsstaat, 1966, Tubingen, i, de acelai autor, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967,Gottingen.

48 Conform H.J. Wolff, O. Bachof, loc.cit., nota de subsol 1, p. 39.49 Ibid, p. 41.50 Conform O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, vol.1 i 2, 1895 1896, Leipzig; de asemenea, E.V. Heyen, O.

Mayer, Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungswissenschaft, 1981, Berlin.51

Pentru puncte de vedere opuse asupra introducerii Curilor administrative, conform argumentelor lui O. Bohr, DerRechtsstaat (ediia 1, Kassel/Gottingen, 1864) i R. Greist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte inDeutschland (ediia a 2-a, 1879); conform, de asemenea H.V. Erichsen, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsgeschi-chtliche Grundlages der Lehre vom fehlerhaten belastenden Verwaltungsakt und seiner Aufhebung im Prozess 1971


19/96

ordinii, rolul su acum s-a transformat tot mai mult n acela de furnizor de servicii. Industrializareai urbanizarea societii, micrile sociale ce au urmat ambelor rzboaie, ca i o serie de crizeeconomice, au condus la revendicri pentru clauza bunstrii (Forsthoffs Daseinsvorsorge),elaborat de stat, pe care administraia a ncercat s o satisfac prin nfiinarea utilitilor publicemunicipale i a corporaiilor de transport public i prin asigurarea serviciilor sociale i culturale. n

plus fa de aceast deplasare a interesului n sarcinile administraiei, s-a produs, ca rezultat al

crerii R.F.G., o transformare fundamental n sistemul dreptului administrativ i, n cadrul suconstituional.

3. Izvoarele dreptului administrativ n ri din Uniunea European3. Izvoarele dreptului administrativ n ri din Uniunea European

Noiunea de izvor de drept este cunoscut sub dou nelesuri.n sens material prin izvor de drept se neleg condiiile materiale de existen care

determin voina membrilor societii, exprimat n normele juridice, iar n al doilea sens, formal,

se nelege forma specific de exprimare a normelor juridice.Avnd n vedere cele de mai sus, izvorul de drept administrativ poate fi definit ca formaspecific de exprimare a normelor de drept administrativ.

Deoarece nu exist numai o singur form de exprimare a normelor dreptului administrativ,ci mai multe, se vorbete despre izvoarele dreptului administrativ (actele normative care de altfel, nansamblu, formeaz un sistem).

n cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ privete raportul dintrediferitele acte normative i are la baz supremaia legii.

Indiferent de felul actului, fora juridic obligatorie este aceeai, iar actele normativesubordonate sunt n consens cu cele fa de care trebuie s se conformeze.

Aa cum vom arta, principiul legalitii administraiei publice impune ca normele privitoare

la organizarea i activitatea administraiei publice s provin de la autoritile puterii legiuitoare,prin aceasta manifestndu-se subordonarea administraiei publice n misiunea acesteia de executarea legii52.

Cu toate acestea, n activitatea de executare a legii, autoritile administraiei publice trebuies aib posibilitatea de a emite acte normative.

n afara normelor juridice care au ca izvor acte ce provin de la puterea legiuitoare, existdeci i izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autoriti ale administraiei publice iaceasta constituie o particularitate a dreptului administrativ.

n rndul izvoarelor formale ale dreptului intr alturi de actele normative, cutuma,jurisprudena i doctrina juridic, fiecare avnd un mod propriu de formare i validare juridic.Diferite de la un bazin de civilizaie juridic la altul, de la o epoc istoric la alta i de la un stat la

altul.53

3.1. Frana3.1. Frana

Principala trstur care se distinge n Constituia celei de-a cincea Republici Franceze din4 octombrie 1958, n comparaie att cu constituia anterioar a celei de-a patra Republici, ct i cuformele de organizare statal n Germania i Regatul Unit, de exemplu, este, mai ales, poziia

puternic a executivului. Acesta are o structur dual i const din preedintele republicii, care esteales de popor (pentru un mandat de 5 ani) i guvern, condus de primul-ministru. Relaia dintreguvern i parlament este guvernat de art. 34 i urmtoarele ale Constituiei. Numai acele probleme

52 Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura Atlas LexSRL Bucureti 1993 p 37


20/96

foarte importante care sunt amintite n acele articole pot fi supuse legilor adoptate de parlament.Totui, guvernul poate fi mputernicit s emit ordonane n aceste domenii printr-o lege adoptat n

parlament. n legtur cu toate celelalte probleme, guvernul are puterea, acionnd independent, dea emite ordonane (art. 37)54.

Tribunalele nu sunt ndreptite s delibereze asupra constituionalitii legilor adoptate deparlament. Consiliul Constituional este cel care exercit o revizuire preventiv a acelor legi, caretrebuie s fie supuse spre examinare nainte s fie promulgate. Pe de alt parte, tribunalele, pot, n

principiu, fi chemate s controleze legalitatea aciunilor administrative. Puterile crescute aleordonanelor administrative au fcut s sporeasc, de asemenea, importana Consiliului de Stat, caredin 1958, de asemenea, are puterea de a verifica legalitatea acelor ordonane care au fost emiseindependent de ctre guvern.

Constituia nu se limiteaz la a defini competena i, prin urmare, poziia executivului nrelaie cu legislativul i Curile. Ea, de asemenea, stabilete limitele n care administraia poateaciona mpotriva cetenilor referindu-se n preambulul su la Declaraia Drepturilor Omului iCeteanului din 1789, precum i la prevederile Constituiei din 1946, pe care le-a confirmat icompletat. n virtutea acestor referiri, libertile publice incluse n aceste prevederi au fostncorporate n constituia actual. Aa cum Consiliul Constituional a decis, aceste liberti suntliberti constituionale restrictive55.

Principiile fundamentale ale dreptului administrativ sunt concretizate n constituie, dar elese dovedesc a fi prea abstracte pentru a constitui un ghid adecvat n rezolvarea disputeloradministrative. Suplimentar constituiei, izvoarele dreptului administrativ includ alte norme

juridice scrise, dreptul cutumiar, precum i jurisprudena.

Referitor la legislaia scris, legile adoptate de parlament privesc numai chestiuniparticulare ale dreptului administrativ i ale procedurii administrative56.

Printre aceste legi amintim legile din 1978/1979 referitoare la anumite responsabiliti n afurniza informaii i a argumenta decizia administrativ. Exist o tendin sporit spre codificarea

problemelor specifice dreptului administrativ special; de exemplu: Codul administraieicomunale, Codul mediului, Codul urbanismului. Cu toate acestea, aceste coduri, n esen, serezum la a se grupa n texte legale relevante i astfel servesc scopului clarificrii legii mai curnd,

dect s ndeplineasc un rol creativ n dezvoltarea ulterioar. n final, reguli de drept administrativpot fi, de asemenea, gsite n ordonanele emise de executiv. Directivele Comunitii Europenesunt, de asemenea, n principiu, ncorporate n dreptul francez prin intermediul ordonanelor57.

Dei, n principiu, dreptul cutumiareste recunoscut fiind o surs a dreptului, el joac numaiun rol subordonat n dreptul administrativ.

Avnd n vedere natura fragmentar a legislaiei existente i a dreptului cutumiar,jurisprudena este cea care a dat partea exterioar a factorului principal n dezvoltarea dreptuluiadministrativ. Printr-o interpretare liberal a legilor care nu acopereau complet cazurile dinaintealor i prin procesul creativ de umplere a golurilor n legislaia existent, Curile administrative aureuit s creeze un sistem separat de drept administrativ general. Demarcaia ntre dreptuladministrativ i dreptul privat, teoria despre diferitele forme de aciune administrativ (actuladministrativ cu particularitile sale fa de celelalte acte juridice; contractul administrativ cu

specificitatea sa fa de contractul civil), precum i condiiile referitoare la substana i forma pentruaciunea administrativ, pot fi toate urmrite n jurisprudena Consiliului de Stat. Aceast jurispru-den constituie un sistem de drept, care este flexibil i capabil s se ajusteze la circumstanele

particulare ale fiecrui caz individual asupra cruia urmeaz s se ia o decizie58. Dei prinConstituie Curile nu sunt formal mputernicite s emit reguli obligatorii i general aplicabile,deciziile de ndrumare ale Consiliului de Stat sunt, n general, recunoscute ca fiind legi valabile,

54 Asupra puterilor de legiferare ale guvernului, G. Burdeau, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1984, p.603 i urm.

55 Decizia Consiliului din 16 iulie 1971. Asupra chestiunii statutului legal al preambulului la Constituia din 1958, deasemenea J. Giquel, A. Hauriou, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1985, p. 169 i urm.

56 Puterile de legiferare ale parlamentului n domeniul dreptului administrativ se bazeaz pe art. 34 al Constituiei, nspecial fa de acele probleme care privesc (a) garaniile fundamentale pentru beneficiul ceteanului care i permit

s-i exercite libertile civile, (b) sistemul judiciar i (c) principiile fundamentale de autonomie i securitate social.57 Legea nr. 46 481 din 6 iulie 1966. Despre obiectul legii Comunitii Europene ca surs direct a dreptuluiadministrativ francez, B. Genevois, Consiliul de Stat i dreptul administrativ: Antagonism sau complementaritate?,1985


21/96

nsui foarte rar deviaz de la aceste decizii, administraia se consider constrns de jurisprudenalui i o nclcare a acesteia este pedepsit n acelai fel ca o nclcare a legii scrise, adic de odeclaraie de nulitate sau de rspundere a autoritilor publice. Rivero are dreptate cnd spunedespre statutul legal al jurisprudenei ca o surs de drept: Regula jurisprudenial din dou punctede vedere, obiectiv n existena unei sanciuni i subiectiv n sentimentul unei grele obligaii asuprasupuilor, prezint toate caracterele regulii de drept59.

De mare importan practic, dei subiect de controvers n ce privete baza lor teoretic,

sunt principiile generale de drept. Pot fi menionate ca exemplu de principii recunoscute deConsiliul de Stat: drepturile civile reale (n particular cele referitoare la libertatea public, drepturileindividului i reguli egalitare), drepturile constituionale n raport cu administraia i cu proceduradreptului administrativ (n particular dreptul de a te apra singur i dreptul la audiere) i, n final,doctrina administraiei conduse n conformitate cu statul de drept60. n esen, aceste principii suntndreptate spre o protecie legal a cetenilor, totui ele caut, de asemenea, s fie compatibile cucerinele administraiei. De aceea, principiul continuitii serviciului public a fost invocat pentru a

justifica o restricie a dreptului la grev al funcionarilor de stat61. Deci, despre Consiliul de Stat carea fcut uz de facto de aceste principii din 1940 i le-a aplicat explicit n 1950 62, se spune uneori ceste inventatorul teoriei principiilor legale fundamentale, nu trebuie s scpm din vedere faptulc Consiliul Constituional63 i doctrinarii principali64 au avut o contribuie considerabil la

dezvoltarea acestei orientri.Definiia, natura legal i locul ierarhic al principiilor generale rmn obiect de controvers

continu chiar n Frana. Este, desigur, greu de gsit consideraii teoretice n formulareaargumentelor judectorilor pentru deciziile Curii. Afirmaiile fcute de membrii Consiliului de Statdau impresia c, Curile pur i simplu se limiteaz ele nsele la a confirma existena a dejadescoperitelor principii fundamentale65.

Autorii coordonatori, cu toate acestea, au avut tendina s adere ideii c, Consiliul de Statacioneaz cu o capacitate creativ; principiile legale fundamentale au fost incluse n dreptul real

pentru prima dat de Curi i trebuie, prin urmare, s fie privite ca fiind parte integrant ajurisprudenei66.

Ordinea ierarhic a principiilor generale n drept trebuie totui s fie definitiv clarificat.Exist un acord general c, principiile legale fundamentale, acolo unde nu sunt clar desemnate cafiind de importan subsidiar, au ntietate fa de orice alte reglementri, incluznd reglementrileautonome i, n consecin, constituie un criteriu pentru legalitatea lor. n plus, ConsiliulConstituional a acordat statut constituional unui numr de principii legale. Implicaia c aceste

principii legale ar putea deroga de la legile adoptate de parlament, devine o problem practicnumai acolo unde Consiliul Constituional revizuiete legile nainte de intrarea lor n vigoare.

Dreptul nescris nu poate fi calificat ca o surs de drept n adevratul sens al cuvntului, deia exercitat o considerabil influen asupra Curilor n multe domenii. Din cauza exprimrii concise

59 J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 77. Asupra rolului precedentelor din dreptul administrativ francez, de asemenea G.

Vedel, 1985, p. 75 i urm., n special 82: Structura dreptului administrativ francez este deci paradoxal i mai multenglezeasc dect francez.60 Variatele principii legale sunt enumerate pe larg n G. Vedel, op. cit., subsol 95, p. 390 i urm.61 Decizie directoare a Consiliului de Stat din 7 iulie 1950, asupra posibilitii de ncorporare a acestui principiu n

dreptul Comunitii Europene.62 Decizia din 5 mai 1944, p. 281; din 26 octombrie 1945 i n special 9 martie 1951. Printre alte decizii ale Consiliului

de Stat, trebuie acordat o atenie deosebit deciziei din 8 decembrie 1978, prin care dreptul de a duce o vianormal de familie era de asemenea, recunoscut n legtur cu strinii care triau n Frana. Crendu-i propriileprincipii, Consiliul de Stat evit aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului.

63 n special decizia Consiliului Constituional din 26 iunie 1969, p. 208. Asupra rolului tot mai important jucat deConsiliul Constituional n dezvoltarea principiilor legale general, B. Jeanneau, Teoria principiilor generale aledreptului de-a lungul timpului, p. 33, 36 i urm.

64 n mod special B. Jeanneau, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1954, ca i M.Letoruneur, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1951, p. 19. Asupra stadiului actual

atins n aceast dezvoltare, A. de Laubadere, op. cit., subsol 4, vol.1, p. 266 i urm.65 O opinie similar poate fi gsit n G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, Paris, p. 221. Anterior acestuia,R. Latournerie, Studiu despre metodele jurisdicionale ale Consiliului de Stat, Paris, 1952, p. 177, p. 204 i urm.

66 J Rivero op cit subsol 9 p 78; A de Laubadere op cit vol 1 p 269 Pentru o opinie contrar M Waline Drept


22/96

a hotrrilor judectoreti, adnotrile pe decizii sunt de o importan considerabil n nelegereavariatelor orientri n dreptul administrativ.

3.2. Anglia3.2. Anglia

n absena unei constituii scrise67, n Anglia vorbim de o Constituie flexibil. Nu exist nicio nregistrare scris a principiilor constituionale ale dreptului administrativ, i dup cum vom vedean capitolul urmtor, sursele generale de drept, n consecin i ale dreptului administrativ, dinmoment ce acesta a fost diminuat pentru a forma o parte a dreptului ordinar, sunt constituite n

primul rnd din legislaie i apoi jurisprudena68.Dreptul cutumiar, pn acum nu i-a gsit expresie n jurispruden i nu are relevan n

dreptul administrativ. Opiniile doctrinarilor n materie constituie o surs subsidiar. Deinelegndu-se ntre ele, cvasi-dreptul, n sensul de cvasi-legislaia (directive discreionare ireglementri de conducere emise de administraie) i cvasi-precedentele (n special decizii luatede tribunalele administrative), joac un rol important n practic69. n final, trebuie menionate deasemenea rapoartele naintate de comisiile de reform, al cror rol n dezvoltarea dreptului a fost

semnificativ.Actele parlamentului i legislaia delegat, constituirea instrumentelor statutare precum i

reglementrile emise de administraie n baza puterilor statutare, regleaz un numr considerabil deprobleme ale dreptului administrativ special. n cele mai multe cazuri, aceste acte de mputernicireconin prevederi care se refer la procedura administrativ pentru fiecare seciune n parte. MareaBritanie nu are un statut general referitor la procedur, cum ar fi Actul american de proceduradministrativ. Actul pentru tribunale i anchete a introdus o anumit uniformitate a proceduriiadministrative. Astfel, de exemplu, Seciunea 12 stabilete o ndatorire general de a oferi motive

pentru toate deciziile luate n numele acestui document de ctre ministere sau de tribunaleleadministrative.

Dreptul administrativ general poate fi gsit n primul rnd n jurispruden, jurisprudena

precedentelor. n virtutea doctrinei de stare decisis, Curile infer

45609672-drept-administrativ-comparat

Documents