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Empleos para una mejor calidad de vidaEmpleos para una mejor calidad de vida55

Introducción

El mercado de trabajo es un mecanismo de organiza-ción económica en el que se persigue que las perso-nas que ofrecen trabajo y las empresas que demandantrabajo consigan, efectivamente, contratar relacioneslaborales de mutuo beneficio. Debido a que involucraal principal medio de subsistencia de las familias, elfuncionamiento del mercado de trabajo tiene implica-ciones tanto económicas como sociales. Su cabaldesempeño favorece el bienestar material de lasfamilias, ya que es el espacio donde las capacidadesadquiridas a través de la educación y la salud sematerializan en oportunidades de movilidad social.

Asimismo, las condiciones socioeconómicas de lapoblación mejoran en la medida en que hayaempleos abundantes, bien remunerados y con segu-ridad social. Para ello, se requiere que los mercadosde trabajo ofrezcan eficiencia estática, eficienciadinámica y seguridad. Cuando los mercados labora-les tienen estas tres propiedades, las posibilidadesde ascenso y movilidad social a través del trabajo semaximizan para la población.

Por ‘eficiencia estática’ se entiende que el mercadolaboral debe ser capaz de asignar rápidamenteempleos con el mejor salario posible a quienesbuscan emplearse. En este sentido, un mercadolaboral eficiente estáticamente debe registrar bajodesempleo y salarios acordes con las característicasproductivas de los trabajadores y las empresas. Estacaracterística es importante en términos de bienes-tar social, puesto que cuando el mercado de trabajoes capaz de asignar mayor cantidad de empleos, asícomo reducir el desempleo y su duración, las fami-lias tendrán mayor estabilidad de ingresos y, por lotanto, un mayor nivel de vida.

Los mercados laborales que son eficientes dinámi-camente son capaces de movilizar empleos desdesectores u ocupaciones de baja productividad haciasectores u ocupaciones de alta productividad. Esdecir, el mercado debe facilitar la recolocación detrabajadores desde un empleo a otro con los meno-res costos de movimiento, tanto para el trabajadorcomo para la empresa. Nuevamente, esta caracterís-

tica es esencial en términos de movilidad social,puesto que en la medida en que el mercado seacapaz de movilizar trabajadores hacia los empleosmejor remunerados, las familias podrán maximizarsus ingresos dadas sus capacidades productivas.

Finalmente, el mercado laboral debe tambiénproporcionar mecanismos de seguridad social queprotejan a los grupos más vulnerables de la sociedadde los percances inherentes a la actividad laboral. Enotras palabras, el mercado debe contar con mecanis-mos de protección social que eviten que ciertosgrupos de trabajadores registren niveles de ingreso yconsumo sistemáticamente inferiores debido a unamayor exposición a distintos riesgos de salud,desempleo, enfermedad, entre otras causas. Porejemplo, un seguro de desempleo no solo tiene virtu-des de política anticíclica, aumentando el consumoen períodos de depresión, sino que también percibirun ingreso mínimo puede permitirle al desempleadouna búsqueda laboral menos estresante y con mejorresultado en términos de emparejamiento firma-empleado. En los mercados laborales que cuentancon estos mecanismos, las familias que se ven afec-tadas por contingencias pueden hacer frente a ellas,sin tener que reducir drásticamente su nivel de vida omarginarse de la sociedad.

Es decir, un mercado laboral eficiente y seguropromueve la movilidad social al aumentar y prote-ger los ingresos de las familias. Sin embargo, losmercados laborales de la mayoría de los países de laregión son insatisfactorios en materia de eficienciaestática, eficiencia dinámica y seguridad. Varias deestas naciones muestran elevadas tasas de desem-pleo e informalidad, con salarios y productividadlaboral más bajos hoy en día que hace una década.

Las altas tasas de desempleo e informalidad que seobservan en la mayoría de los países de la regiónson muestra de la incapacidad de los mercadoslaborales de la región de proporcionar abundantes yadecuadas oportunidades de empleo a una fuerzalaboral creciente (manifestación de la falta deeficiencia estática del mercado). Esta falta de opor-

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Empleos para una mejor calidad de vida

tunidades de empleo implica que grandes sectoresde la población tienen limitadas sus capacidades deascenso social. Para aquellos que sí gozan de unempleo, sea formal o informal, el estancamiento delos salarios promedio también son muestra de losobstáculos al ascenso social, ya que la población nologra mayores ingresos con el tiempo sino que seestanca en su nivel de vida.

Finalmente, la debilidad de los mecanismos de seguri-dad social (seguro de desempleo, accidentes, salud,pensiones, entre otros) hace que la mayoría de lostrabajadores sean susceptibles de riesgos que, debidoa no estar adecuadamente asegurados, pueden llevar afamilias enteras a posiciones de pobreza de las cualesno puedan recuperarse. Nuevamente, los mercadoslaborales latinoamericanos no propician el ascensosocial sino que, dada la falta de mecanismos de asegu-ramiento, permiten que gastos importantes en salud ovicisitudes del ciclo económico vulneren la estabili-dad del ingreso y los activos productivos de las fami-lias. Esto sucede porque el acceso a los sistemas deseguridad social solo está disponible para aquellostrabajadores (y sus familias) que formen parte delsector formal de la economía. Los mercados laboralesde la región segmentan el acceso de grandes gruposde la población a diversos servicios sociales y dificul-tan el bienestar equitativo y la movilidad social.

El resto del capítulo está organizado de la siguientemanera: la segunda sección presenta un diagnóstico

general de los mercados laborales en AméricaLatina. La tercera sección describe la tipología de laspolíticas públicas y regulaciones en materia laboral,así como los resultados de sus aplicaciones recientesen la región. La última sección concluye con brevescomentarios y recomendaciones de política.

Diagnóstico del mercado de trabajo

Una primera apreciación a los problemas en losmercados de trabajo de la región se puede obtenerdel estudio del nivel y evolución de las tasas dedesempleo. Algunos países muestran tasas dedesempleo persistentemente más elevadas o conoscilaciones más pronunciadas que otros. El Gráfico5.1 muestra que los países de América Latina (con laexcepción de Bolivia, Chile y México) tienen altastasas promedio de desempleo, similares a las dealgunos países de Europa Occidental como Alema-nia, España, Francia e Italia, y en contraste con lasbajas tasas promedio de Estados Unidos, ReinoUnido, los países escandinavos y asiáticos.

Por otra parte, los países de la región que tienen altastasas de desempleo promedio también registraronuna volatilidad importante de las mismas entre 1990y 2004. Por ejemplo, Argentina, Colombia, la Repú-blica Bolivariana de Venezuela, y, en menor medida,Brasil y Ecuador se encuentran en el cuadrante supe-rior derecho con un alto promedio y rango de desem-pleo. Por el contrario, Bolivia, Chile y México regis-

136 Oportunidades en América Latina

Gráfico 5.1Rango y promedio de latasa de desempleo para

países seleccionados(1990 y 2004)

tran menores niveles de desempleo y una menorvariación en sus tasas a lo largo del tiempo.

La dificultad de asignar trabajadores a nuevosempleos cuando se producen fluctuaciones en laactividad económica puede también conducir a quela duración del desempleo sea mayor. El Cuadro 5.1muestra que Argentina, Bolivia, Colombia y laRepública Bolivariana de Venezuela son países enlos cuales más de un 25% de los desempleados hanestado sin trabajo por lapsos superiores a los seismeses. En contraste, Chile, Ecuador y México regis-tran porcentajes usualmente inferiores al 10%. Estaevidencia sugiere que los países que se encuentranen el cuadrante superior derecho del Gráfico 5.1tienen una menor eficiencia estática en sus merca-dos de trabajo que los demás países de la muestra.

A pesar de las diferencias antes mencionadas, exis-ten características del desempleo en las que lamayoría de los países de la región suelen coincidir.En primer lugar, con excepción de México, la tasade desempleo es mayor para las mujeres que paralos hombres (ver Cuadro 5.2, p. 138). En segundolugar, la tasa de desempleo suele ser mayor entre laspersonas con educación intermedia, que entre aque-llas con educación alta o baja (con excepción deMéxico, que registra una tasa de desempleo supe-rior entre quienes tienen mayor escolaridad; yArgentina y la República Bolivariana de Venezuela,que registran un mayor desempleo entre la pobla-ción con menor nivel educativo).

Finalmente, en todos los casos considerados, eldesempleo es mayor entre los jóvenes. La tasa de

desempleo de las personas entre 15 y 24 años duplicala de los demás grupos de edad. Estas regularidades–que también se observan en países fuera de laregión– indican que las mujeres y los jóvenes sonespecialmente vulnerables al desempleo y que, por lotanto, requieren de especial atención a la hora dedefinir políticas públicas en el mercado de trabajo.

¿Qué explica las diferencias entre países en cuanto ala eficiencia estática de los mercados laborales?¿Por qué algunas economías tienen niveles dedesempleo persistentemente mayores que otras?Una aproximación muy simple a estas interrogantesbusca descomponer los cambios en la tasa dedesempleo en cambios en la oferta de trabajo ycambios en la creación de empleos. En efecto, sepuede probar que los cambios entre períodos en latasa de desempleo son el resultado de cambiosporcentuales en la población potencialmente activa(aquellas personas en edad de trabajar, usualmente apartir de los 15 años), más cambios porcentuales enla tasa de participación laboral (la proporción de lapoblación potencialmente activa que efectivamenteestá participando en el mercado de trabajo), menosvariaciones porcentuales en los empleos existentesen la economía (Cahuc y Zylberberg, 2006).

El Cuadro 5.3 (ver p. 138) muestra esta descompo-sición para un conjunto de países. Se puede obser-var que países como Francia y Japón tienen uncrecimiento bajo de la oferta laboral, debido a unlento incremento de la población económicamenteactiva (ambos tienen tasas menores al 1%) o a unareducción de la tasa de participación laboral.

137Empleos para una mejor calidad de vida

Cuadro 5.1 Duración del desempleo para países seleccionados de América Latina (1990–2001)a/

País PeríodoDuración (meses)

0–1 1–3 3–6 6–12 12 ó másArgentina 1992–2001 26,81 25,97 16,74 21,11 9,37

Bolivia 1990–1997 21,51 38,96 13,00 5,55 20,97

Chile 1996 49,16 33,32 8,58 6,19 2,74

Colombia 1990–1999 22,25 20,44 7,68 17,30 32,33

Ecuador 1995–1998 59,11 22,42 8,95 4,29 5,22

México 1990–2001 49,66 34,30 11,37 3,89 0,83

Perú 1994–2000 52,58 28,09 10,97 6,01 4,64

Venezuela, RB 1995–1999 21,46 24,31 16,89 21,86 15,46a/ Hombres y mujeres entre 15 y 64 años.Fuente: elaboración propia con base en BID (2004).

Estas características son típicas de países demográ-ficamente maduros, con bajo crecimiento poblacio-nal y envejecimiento paulatino de la población exis-tente. Estos países, para mantener estable su tasa dedesempleo, requieren generar un menor porcentajede nuevos empleos cada año. Sin embargo, ningunode los dos ha logrado este cometido durante losaños noventa y principios de este siglo. EstadosUnidos tiene una tasa levemente superior de creci-miento demográfico, pero la compensa con unacreación de empleos muy superior a la de los otrosdos países antes mencionados1.

El caso de los países en vías de desarrollo es muydistinto debido a las altas tasas de crecimientodemográfico. Estos países tienen tasas de creci-miento de la población potencialmente activa dos yhasta tres veces superiores a las de los países desa-rrollados. Si al crecimiento potencial se le añade elcrecimiento en las tasas de participación, debido alproceso de transición demográfica que enfrentanalgunos países, entonces el reto de generación denuevos empleos es también mucho mayor.

Nótese cómo los países latinoamericanos han gene-rado nuevos empleos a una tasa promedio anual


Cuadro 5.2 Desempleo por sexo, edad y escolaridad para países seleccionadosde América Latina (%)

País Último añodisponible

Sexo Edad EscolaridadHombres Mujeres (15–24) (25–64) (65 ó más) Baja Media Alta

Argentina 2005 6,25 9,57 24,20 7,71 8,43 9,27 8,53 4,92

Bolivia 2002 2,59 4,42 6,31 3,40 0,77 2,26 4,57 6,11

Brasil 2004 4,45 8,23 18,07 6,11 1,19 5,94 7,41 3,38

Chile 2003 6,86 10,03 21,48 8,06 4,50 8,45 8,74 6,34

Colombia 2004 7,62 12,78 24,72 9,90 3,53 7,73 12,17 10,31

Ecuador 2003 3,71 8,75 13,23 5,75 2,87 4,95 7,32 6,16

México 2004 2,85 1,37 9,24 2,29 1,88 2,08 1,97 3,48

Perú 2003 2,58 3,17 10,45 2,84 1,90 1,34 4,35 3,98

Venezuela, RB 2004 10,24 13,44 22,96 11,54 9,68 11,77 11,74 10,59

Fuente: elaboración propia con base en CEDLAS (2007).

1 Para una discusión más extensa sobre este tema, ver Cahuc y Zylberberg (2004).

Cuadro 5.3 Descomposición del crecimiento anual del desempleo para países seleccionadosde América Latinaa/

PaísPoblación

potencialmente activaA

Tasa departicipación laboral

B

Poblaciónocupada

C

Tasa dedesempleo

(A+B-C)

Brasil 2,6 -0,1 2,1 0,4

Chile 1,9 0,2 2,0 0,2

México 2,2 0,1 2,5 -0,3

Venezuela, RB 2,7 1,3 3,5 0,4

EEUU 1,2 -0,1 1,1 0,0

Francia 0,7 0,1 0,7 0,1

Japón 0,6 -0,3 0,1 0,2

India 2,9 -0,5 2,2 0,1a/ Tasas de cambio anual promedio geométrico y aritmético (para el desempleo) entre 1990 y 2000.Fuente: cálculos propios con base en OIT (2005).

superior al 2% y todavía registran un crecimientopositivo promedio en sus tasas de desempleo. Estasaltas tasas de creación de empleos en AméricaLatina vienen acompañadas de un conjunto impor-tante (a veces mayoritario) de empleos precarios, debaja productividad y sin protección social: el deno-minado ‘empleo informal’.

Efectivamente, a pesar de que el desempleo no es unproblema menor en la mayoría de los países latinoa-mericanos, el empleo informal suele ser consideradola principal preocupación del mercado laboral de laregión. Existen distintas definiciones del fenómenode la informalidad laboral2. Mientras que algunosestudios reportan la tasa de informalidad definidacomo el porcentaje de trabajadores autoempleados,no profesionales, y asalariados en microempresas;otros trabajos la definen como el porcentaje deasalariados sin contribuciones a la seguridad social3.

Cada definición y fuente muestran niveles y evolu-ciones ligeramente distintas en las tasas de informa-lidad con lo cual resulta difícil encontrar una historiaconsistente. Según datos reportados por CEDLAS(2007), las tasas de informalidad en América Latinaoscilan entre un mínimo de 37% (Chile) y un 68%

(Perú) si se consideran como informales a los traba-jadores autoempleados, no profesionales, y asalaria-dos en microempresas; y entre un 22% (Chile) y un75% (Colombia), si se refiere a la ausencia de contri-buciones a la seguridad social (ver Cuadro 5.4).

Mientras ambas definiciones registran un claroaumento de la informalidad en países como Ecua-dor y la República Bolivariana de Venezuela, conexcepción de Chile, no hay otro país de la regiónque muestre una inequívoca tendencia a la disminu-ción en la informalidad.

Como ocurre con el desempleo, existen caracterís-ticas comunes del fenómeno de la informalidadpara todos los países de la región. El sector infor-mal está mayoritariamente constituido por trabaja-dores por cuenta propia, quienes representan entreun 50% y un 70% del total de los empleados enese sector (CEPAL, 2002). Por otra parte, el fenó-meno tiene mayor incidencia entre las mujeres ymenor incidencia entre personas de edad interme-dia (CEDLAS, 2007).

En todo caso, se puede pensar que la informalidadevoluciona con el ciclo económico y el desempleo.


2 Para una revisión de la evolución del concepto de ‘informalidad’, ver Fields (1990) y Thomas (1992). Freije (2001) también incluye una discusión sobre las diferentes medidas que se utilizan para registrar el fenómeno en la región.

3 Otras definiciones operativas de informalidad son utilizadas para medir el fenómeno. Por ejemplo, el porcentaje de personas empleadas sin contrato, el porcentaje de personas empleadas en empresas no registradas o el porcentaje de personas que no reciben ningún beneficio extrasalarial. OIT (2005) incluye la actualización de definiciones usando el concepto de informalidadcomo falta de registro del empleador o de la empresa.

Cuadro 5.4 Tasas de informalidad para países seleccionados de América Latina (%)

PaísDefinición 1a/ Definición 2b/

1992 2004 1992 2004

Argentina 48,7 41,8 31,2 45,8

Bolivia (Urbano) 55,4 60,9 – –

Brasil 48,2 54,2 37,8 35,0

Chile 39,0 37,0 37,0 22,4

Colombia – – 74,7 75,1

Ecuador 50,0 66,4 61,4 72,2

México 51,7 50,1 57,8 60,2

Perú 66,3 68,1 – 70,2

Uruguay 37,2 41,6 – 26,2

Venezuela, RB 34,7 51,1 34,6 40,2a/ Empleados asalariados en empresas pequeñas y autoempleados no profesionales.b/ Ausencia de contribuciones a la seguridad social.Fuente: elaboración propia con base en CEDLAS (2007).

Sin embargo, no está clara cuál es la relación entreestas variables. Algunos perciben al sector informalcomo un segmento de cuentapropistas que crece,precisamente, cuando las oportunidades económi-cas son más propicias, mientras que otros analistaslo consideran como un sector de empleos residualesdonde los trabajadores tienen que refugiarse enperíodos de recesión.

En algunos países (Argentina), la correlación entreel tamaño del sector informal y el desempleo esnegativa; en otros, positiva pero muy baja (Chile); y

en otros, positiva y alta (México y la RepúblicaBolivariana de Venezuela). Los Gráficos 5.2 y 5.3muestran la relación entre desempleo e informali-dad en México y la República Bolivariana de Vene-zuela utilizando datos subanuales (trimestrales paraMéxico, semestrales para la República Bolivarianade Venezuela) e ilustrando que la evolución anticí-clica de ambas series es evidente en estos casos.

Los determinantes de la informalidad en los merca-dos de trabajo de los países en desarrollo, y de lospaíses latinoamericanos en particular, han sido


Gráfico 5.2Tasas de desempleo e informalidad paraMéxico (1987–2006)

Gráfico 5.3Tasas de desempleo

e informalidad para laRepública Bolivariana

de Venezuela(1967–2006)

objeto de una abundante literatura. Las teorías quetratan de explicar la presencia de empleos informa-les pueden dividirse en dos grupos principales. Poruna parte, están aquellas que consideran que elempleo informal es el resultado de un mercadolaboral segmentado, en el cual los empleos forma-les (o protegidos) son escasos, y su racionamientogenera la existencia de un conjunto de trabajadoresque se tiene que conformar con empleos de bajacalidad. La escasez de empleos formales se puededeber a regulaciones excesivas y costosas quedesincentivan la creación de empleos (De Soto,1989; Loayza, 1996; Heckman y Pagés, 2000).

Por otra parte, existen otras teorías que proponenque el mercado laboral no está segmentado ni racio-nado, sino que los individuos escogen librementeempleos informales basados en sus propias preferen-cias (mercados integrados). Bajo esta hipótesis, laexistencia de empleos informales se debe a la hetero-geneidad entre individuos respecto a la acumulaciónde capital humano y las preferencias sobre contribu-ciones a la seguridad social o sobre las relacioneslaborales (Maloney, 2004; Galiani y Weinschel-baum, 2007)4. También se puede argumentar queexiste heterogeneidad de empresas (formales, infor-

males) debido a que los procesos de ajuste macroe-conómico generan pocos empleos nuevos en elsector formal o, por otro lado, a que imperfeccionesen el mercado de capitales inducen a algunas empre-sas a eludir el pago de impuestos (Lora y Olivera,1998; Klein y Tokman, 2001; Galiani y Weinschel-baum, 2007; Paula y Scheinkman, 2007).

Es posible que ambas teorías puedan explicar unaparte del conjunto total de la informalidad (verRecuadro 5.1). Ambas visiones pueden explicar cier-tas características de los mercados laborales, porejemplo, el diferencial de salarios entre el empleoformal y el empleo informal, que puede ser racionali-zado tanto por la existencia de costos a la movilidadimpuestos por instituciones como por las condicio-nes estructurales de la economía (Bertola, 2005).

Por otra parte, resulta difícil observar los salariosque efectivamente perciben los trabajadores, tantoinformales como formales. En efecto, dado que lamayoría de los trabajadores del sector informal sonautoempleados o patrones de sus propias firmas,cabe pensar que parte del salario que declaran estásobreestimado porque corresponde a la remunera-ción al capital. Al mismo tiempo, los trabajadores


4 De acuerdo a esta visión, los trabajadores informales son aquellos que escogen no participar en los mecanismos de protección laboral públicos porque consideran que son de mala calidad o porque tienen medios privados de aseguramiento que les son más satisfactorios (Maloney, 2004).

Las diferentes perspectivas con respecto al origen delempleo informal pueden advertirse en las propias opinionesde quienes tienen esta clase de empleos. Un ejemplo de laperspectiva de que el empleo informal está integrado al restodel mercado laboral y es, por tanto, una elección eficiente porparte del trabajador, se reporta en Marcouiller et al. (1997):

“Al final de un encuentro en Ciudad Nezahualcoyotl, en laCiudad de México, a varias microempresarias se les pregun-tó por qué escogieron un empleo en el sector informal. Unarespondió: ‘mientras coso uniformes en la casa, puedotambién cuidar a mis hijos y atender la casa’. Otra dijo: ‘Hagomás dinero en mi casa que trabajando en la fábrica”.

En contraste, El Nacional (2001) –un periódico de circulaciónnacional en la República Bolivariana de Venezuela– reportala típica historia de migración y segmentación como origendel empleo informal de un joven vendedor callejero:

“Me vine del Estado Táchira hace tres años. Gano 160.000bolívares como buhonero vendiendo y arreglando correas.Me gustaría trabajar como conserje porque ahí se puedeprogresar. Estudié hasta segundo año de bachillerato. Megustaría terminar mis estudios pero tengo que trabajar paraayudar a mi mamá. No tengo ni el dinero ni el tiempo paraseguir estudiando. Esto no es nada fácil...”.

Estas anécdotas hacen evidente que el fenómeno de la infor-malidad puede deberse a distintas causas en diversos paíseso incluso, en un mismo país. Se debe concluir, entonces, queun solo modelo teórico no explica la diversidad que caracteri-za al sector y que, por lo tanto, políticas diversas y complejasdeben ser adoptadas para enfrentar su problemática.

Fuente: elaboración propia con base en Marcouiller et al. (1997) yEl Nacional (2001).

Recuadro 5.1 Dos anécdotas de informalidad

del sector formal no suelen reportar otros ingresosdebidos a otras compensaciones y beneficios nosalariales, ni tampoco las contribuciones a la segu-ridad social. Esto conduce a que cualquier brechasalarial observada, positiva o negativa, pueda sercompatible con las predicciones de las dos hipótesisantes mencionadas. Adicionalmente, se han repor-tado solapamientos importantes en la distribuciónde los salarios entre trabajadores formales e infor-males (trabajadores informales reportando salariossuperiores a los de algunos formales, y viceversa),lo que dificulta aun más la distinción entre teorías(Márquez, 1995).

En todo caso, independientemente de las causas quelo determinen, la presencia de un elevado sectorinformal señala que el mercado laboral latinoameri-cano también tiene deficiencias para proporcionarequidad y seguridad a los trabajadores. El debateacadémico sobre las causas del empleo informal secentra en que no está claro si estos trabajadores noestán cubiertos porque no tienen acceso a los bene-ficios del empleo formal, o porque no consideranvaliosos dichos beneficios y optan por no tenerlos.En cualquiera de los casos, la falta de coberturaimplica que las instituciones son deficientes, biensea porque no pueden hacer cumplir los requeri-mientos de la legislación o porque la calidad de losservicios de seguridad social es baja.

Un aspecto trascendente sobre las causas de lainformalidad en el mercado de trabajo se refiere alas recomendaciones de política para enfrentar elproblema. Si se acepta la hipótesis del mercadosegmentado, la recomendación de política naturales combatir las causas de dicha segmentación: yasea discriminación, legislación, o cualquier otra queimpida el acceso de grupos de trabajadores aempleos formales. Si se acepta la hipótesis delmercado integrado, lo que se requiere es una expan-sión del sector formal de la economía que absorbamás empleo y, con ello, incremente los salariosreales de toda la economía. En este caso, la promo-ción del sector formal puede pasar tanto por lapromoción de inversiones de capital físico yhumano como por la desregulación de la actividadempresarial y la competencia en el mercado decapitales. Como se ha argumentado, cabe pensar

que ambas formas de informalidad coexisten en elmercado y, por lo tanto, se debe adoptar una combi-nación adecuada de políticas para enfrentar elproblema de la informalidad que, como se ha seña-lado, repercute negativamente en las posibilidadesde progreso económico de los trabajadores.

Finalmente, también se debe señalar que las remu-neraciones al trabajo en la región no han mostradoun desempeño satisfactorio en los últimos años. Silos mercados laborales son dinámicamente eficien-tes, el empleo en actividades poco productivasdisminuye mientras aumenta el empleo en activida-des más productivas. Es decir, un mercado dinámi-camente eficiente favorece tanto la creación deempleos productivos como la destrucción deempleos poco productivos. Este proceso de creacióny destrucción de empleos conduciría a un aumentode la productividad promedio de la economía y almejoramiento de las condiciones salariales de lostrabajadores (Cahuc y Zylberberg, 2006). Sin em-bargo, este no parece ser el caso para buena parte delos países de la región.

El Gráfico 5.4 muestra la tasa de crecimiento de laproductividad laboral media (PIB por personaempleada) para el período 1990-2004. Se puedeobservar allí que países como Colombia, México,Ecuador y la República Bolivariana de Venezuelamuestran las tasas de crecimiento anual promediode productividad más bajas entre todos los paísesseleccionados, incluso estos dos últimos paísespresentan caídas en productividad en dicho perío-do5. En cambio, Chile es el único país latinoameri-cano que muestra incrementos en su productividadlaboral superiores incluso a varios países de laOCDE (aunque inferiores a los de China e India).

La evolución de los salarios reales promedio es másdifícil de cuantificar debido a las dificultades encuanto al uso de índices de precios adecuados y lacomposición de la mano de obra por ocupaciones.De todas maneras, para los países de la regiónrespecto de los cuales se cuenta con estadística,solo Colombia y Chile han registrado crecimientosdel salario real por encima del 1% anual en los últi-mos años (OIT, 2005).


5 La tasa de la República Bolivariana de Venezuela es excepcionalmente baja, en parte, debido a la crisis política y económica del año 2003. Sin embargo, si solo se calculase para el período 1990-2002, esta también sería muy deficiente, del orden de -1,6%.

Luego de este breve diagnóstico sobre la situaciónde los mercados laborales latinoamericanos, es turnode repasar las distintas políticas adoptadas por lospaíses de la región con el fin de resolver las fallas deeficiencia estática, dinámica y de seguridad social.Han sido muchas las formas de intervención estatalque se han postulado y adoptado en los últimos añospara enfrentar estos problemas. Las próximas dossecciones revisan la tipología de las políticas delmercado laboral, así como las experiencias en paísesde América Latina y el resto del mundo, junto conlos resultados encontrados por la literatura a partirde evaluaciones a dichas intervenciones.

Tipología y resultados de la intervenciónestatal en el mercado de trabajo

Como se ha señalado en la introducción, las políti-cas e intervenciones sociales en el mercado laboraldeberían apuntar a que dichos mercados alcancenlos objetivos planteados de eficiencia estática, diná-mica y de seguridad. Un mercado laboral con bajastasas y corta duración del desempleo (eficiente está-ticamente) implica que los trabajadores están casisiempre ocupados y, por tanto, las familias nosufren mermas considerables en su ingreso debidasal ciclo económico.

En un mercado laboral eficiente dinámicamente, lostrabajadores no solo tienen empleo, sino que incre-

mentan su productividad o cambian hacia empleosmás productivos, lo que permite a las familias incre-mentar sus ingresos en el tiempo. Finalmente, laexistencia de formas de aseguramiento en el trabajopermite a los trabajadores proteger su patrimonio ysus ingresos frente a las vicisitudes en términos desalud, empleo o edad avanzada, evitando que estasles hagan perder ahorros o activos arduamenteacumulados en el tiempo.

En pos de alcanzar estos objetivos, los gobiernos haninstrumentado diferentes formas de intervención almercado de trabajo. Estas formas de intervenciónpueden clasificarse en dos tipos: las políticas activasdel mercado de trabajo, y las regulaciones e institu-ciones del mercado de trabajo. El Cuadro 5.5 (ver p.144) resume dichas formas de intervención estatal.

Las políticas activas del mercado de trabajo soninstrumentos de carácter ejecutivo, y consisten enun conjunto de programas establecidos que persi-guen mejorar la eficiencia estática y dinámica delmercado. Suelen clasificarse en tres grupos: servi-cios de colocación, servicios de entrenamiento yempleos subsidiados. Estos últimos, a su vez, sepueden clasificar en dos tipos: empleos públicostemporales (p.e., los programas de empleo de emer-gencia) y empleos privados parcialmente pagadospor el sector público (p.e., los subsidios a lasempresas que contratan nuevo personal).


Gráfico 5.4Tasa de crecimiento de la productividad laboral para paísesseleccionados(1990-2004)a/

El segundo tipo de intervención está compuesto porun conjunto de regulaciones e instituciones queestablecen el marco legal que regula los contratoslaborales. Entre ellas se incluyen las políticas pasi-vas del mercado de trabajo (generalmente denomi-nadas ‘políticas de seguridad social’), las regulacio-nes de empleo y las normas que rigen las relacionesindustriales. Todas ellas apuntan a lograr que losmercados laborales provean mecanismos de seguri-dad ante riesgos de caídas importantes en los ingre-sos de los trabajadores.

Actualmente, en América Latina existen ejemplosde toda variedad en términos de políticas e institu-ciones laborales. Respecto a las regulaciones einstituciones, la región tiene una larga historia delegislación laboral. Para 1940, la mayoría de lospaíses de la región ya poseían leyes o códigos labo-rales que regulaban los contratos de trabajo, comoel Código del Trabajo en Chile y la Ley Federal delTrabajo en México (ambos de 1931) o la Ley delTrabajo en la República Bolivariana de Venezuela(1936). Estas leyes fueron desarrollándose yampliándose hasta mediados de los años ochenta,cuando la crisis de la deuda condujo a la mayoría delos países latinoamericanos a cambiar su modelo dedesarrollo: de uno orientado a la sustitución deimportaciones por otro de apertura económica yliberalización comercial.

Este cambio forzó a muchos países de la región aintentar modificaciones en su legislación laboral y aintroducir un conjunto de políticas activas paraenfrentar los retos del nuevo ambiente económico.En efecto, varios países de la región han adoptado,desde mediados de los ochenta, políticas activas ypasivas del mercado de trabajo (Márquez, 2000).

Por ejemplo, México introdujo en 1985 unprograma masivo de reentrenamiento (llamadoentonces Probecat) para enfrentar los efectos de lacrisis de la deuda de 1982 y la integración a losmercados mundiales por su incorporación al GATTen 1985. Otro ejemplo es el programa Plan Trabajaren Argentina, puesto en marcha en 1996 y relan-zado en 2002 bajo el nombre de Plan Jefas y Jefesde Hogar, el cual es un mecanismo de empleospúblicos transitorios financiados por el gobiernofederal para personas en situación de pobreza.

En el caso de las políticas pasivas, un ejemplo es elde la República Bolivariana de Venezuela, donde seintrodujo un seguro de desempleo en 1989 paraenfrentar el programa de ajuste estructural adoptadoen dicho año. En la actualidad se encuentran vigen-tes varios programas de política laboral en toda laregión.

Son varias las reformas realizadas a la legislaciónlaboral, sin embargo, según algunos investigadores,tienen un alcance limitado. Las reformas llevadas acabo en Colombia (1990), Perú (1991), Panamá(1995) y la República Bolivariana de Venezuela(1997) redujeron las compensaciones por cesantía,pero incrementaron las compensaciones por anti-güedad (Pagés, 2004). La reforma chilena de 1990,si bien incluyó la causal de necesidad económicapara justificar un despido, mantuvo las compensa-ciones por despido justificado y la necesidad de quela empresa justificase plenamente los despidos concausa justa. La reforma adoptada con el cambioconstitucional de Brasil en 1988, por otro lado,incrementó el monto de las contribuciones quedeben realizar las empresas por despido. En Argen-tina, por su parte, la legislación se modificó en 1991


Cuadro 5.5 Tipos de intervención en el mercado laboral

Políticas activasServicios de colocaciónServicios de entrenamientoEmpleos subsidiados

Regulacionese instituciones

Seguridad social (políticas pasivas)Seguro de desempleo Seguro de pensiones Seguro de accidentes laborales

EmpleoSalarios mínimos Protección al empleo Condiciones de trabajo

Relaciones industriales Legislación sindical Negociación colectiva

Fuente: elaboración propia.

y en 1995 para facilitar los contratos temporales,pero dicha modificación fue revertida en 1998.

A continuación se presentan las principales caracte-rísticas de estos tipos de intervenciones en losmercados laborales y sus experiencias recientes enAmérica Latina y el resto del mundo.

Políticas activas del mercado de trabajo

Las políticas activas en los mercados de trabajoincluyen a los servicios de colocación, de entrena-miento y los empleos subsidiados, intervencionesque buscan facilitar la obtención de empleos ymejorar las destrezas para el trabajo. Dichas políti-cas quedan justificadas puesto que los mercadoslaborales suelen estar aquejados de diversas fallasque dificultan el alcance de sus objetivos económi-cos y sociales. Tales fallas son, fundamentalmente,de dos tipos: externalidades y elevados costos detransacción.

Las externalidades consisten en costos o beneficiosexistentes en las transacciones de mercado queninguna, o solo algunas, de las partes involucradashacen efectivos. Esto conduce a que las cantidadesefectivamente contratadas sean menores al óptimosocial. Ejemplo de esta falla en el mercado detrabajo es el entrenamiento de personal. En el casodel entrenamiento de personal, en particular elentrenamiento en habilidades generales, las habili-dades adquiridas son aplicables en cualquier otraempresa, por lo que toda la economía se puedebeneficiar de la mayor productividad del trabajadorentrenado. Pero como solo la empresa que locontrata sufraga el costo de dicho entrenamiento,esta es renuente a ofrecer entrenamiento general. Lafalta de entrenamiento implica, por otro lado,menor productividad para toda la economía y unmenor salario para el trabajador.

La existencia de agencias públicas de colocacióntambién tiene su justificación teórica debido a lapresencia de problemas de congestión y costos detransacción en este tipo de servicios. Los trabajado-res requieren de información abundante y fácil-mente disponible para lograr obtener un empleomejor. Las agencias de empleo mejoran la tecnolo-gía para obtener dicha información y reducen loscostos de adquirirla. Sin embargo, la obtención yprocesamiento de información para el empareja-

miento de ofertas y demandas requiere de comple-jas redes de datos, cuya elaboración y distribuciónpuede conducir ya sea a la congestión o a uncomportamiento monopolístico y, por tanto, a unaproducción subóptima del servicio. Si bien existenagencias privadas de colocación que cobran por susservicios, por lo general, lo hacen para grupos espe-cializados de trabajadores, por lo cual no atienden ala mayoría de la población. Para atender a la mayo-ría de la población, hace falta un servicio econó-mico (o gratuito) de información, y es el sectorpúblico quien mejor puede ofrecerlo.

Las políticas activas del mercado de trabajo enAmérica Latina son recientes y aún hoy en díaconstituyen un instrumento de intervención públicapoco frecuente (a diferencia de las regulaciones). ElCuadro 5.6 (ver p. 146) muestra que la mayoría delos países de la región gastan mucho menos queotros países desarrollados en este tipo de políticas(las cifras incluyen además a las políticas pasivas ode seguridad social). Algunos de los programas, enparticular aquellos referidos a los empleos públicosde emergencia, son removidos una vez que la crisiseconómica disminuye, los gobiernos cambian o elfinanciamiento para el programa se acaba (comosucedió con el Plan Nacional de Empleos de Emer-gencia en Bolivia). Es por esta razón que losprogramas no forman parte de una política perma-nente y coherente de promoción de la eficiencia y laseguridad en los mercados laborales. Aparecen,pues, como paliativos a situaciones de crisis y nocomo instituciones orgánicas de largo plazo.

Los países de la OCDE, en cambio, han venidousando y evaluando sus políticas activas demercado de trabajo desde los años ochenta. Losaltos y persistentes niveles de desempleo registra-dos por las economías europeas han conducido, enalgunos países, a la expansión de dichas políticas.Sin embargo, existe una amplia heterogeneidad enlos países desarrollados en cuanto al uso de estetipo de políticas: hay países que hacen un gran usode ellas –como Dinamarca y Suecia, que dedicancerca del 2% de su PIB a dichos programas–, ypaíses que apenas las usan –como Japón, Corea ylos Estados Unidos, con menos del 0,2% de su PIBasignado a ellas (Martin, 2000).

Por otro lado, si bien se ha observado un incre-mento en el gasto en políticas de mercado de


trabajo en varios países de la OCDE (por ejemplo,en Alemania, Finlandia y Francia), no se observangrandes cambios en la composición del gasto entrepolíticas activas y pasivas. Ello se debe a que laspolíticas pasivas suelen estar sujetas a un marcoinstitucional más rígido, el cual implica modifica-ciones legales más difíciles de realizar que en laspolíticas activas, que están bajo la competencia delPoder Ejecutivo.

El reciente uso de políticas activas en países endesarrollo, y la ya amplia experiencia de paísesdesarrollados, producen una heterogeneidad entiempo y espacio que ha permitido la realización dediversos estudios sobre su impacto en el mercadode trabajo. Estos estudios se pueden clasificar endos tipos: macro y micro.

Los estudios macro buscan identificar el efecto dela presencia de estas políticas sobre variables agre-gadas como el empleo, el desempleo y los salariospromedio. Los estudios micro utilizan metodolo-

gías experimentales (o cuasi experimentales) paraidentificar el efecto directo en la probabilidad deemplearse o en los nuevos salarios percibidos entrelos beneficiarios de los programas. La importanciade esta distinción radica en que lo que puede resul-tar beneficioso para una persona o grupo de perso-nas en particular, no necesariamente lo es para todoel agregado del mercado laboral.

Un estudio que hace uso de datos agregados sobreel gasto en políticas activas y otras variables macro-económicas para 15 países de la OCDE durante elperíodo 1985-2000 encuentra que un mayor gastoen políticas activas en los mercados de trabajo(como porcentaje del PIB) está asociado a unamayor tasa de empleo en el sector privado de laeconomía (Estevão, 2003). Este efecto es significa-tivo para la década de los noventa, pero no para lade los ochenta. Además, entre las distintas políticas,los subsidios a empresas son las más efectivas entérminos de creación de empleo, mientras las dedi-cadas al entrenamiento o a los servicios de recolo-


Cuadro 5.6 Gasto en políticas activas y pasivas de mercado laboral para países seleccionados (% del PIB)

País 1989 1993 2000Argentina – 0,04 0,06

Bolivia – – 0,01

Brasil – 0,10 0,53

Chile 0,03 0,02 0,10

Colombia – – 0,04

Ecuador 0,01 0,01 0,02

México 0,01 0,01 0,04

Perú – – 0,01

Venezuela, RB – 1,60 2,02

Canadá 2,07 2,60 1,46

EEUU 0,62 0,79 0,38

Alemania 2,26 4,10 3,13

España 2,98 3,80 2,22

Finlandia 2,11 6,57 3,30

Francia 2,60 3,32 3,20

Italia – 2,51 –

Noruega 1,83 2,64 1,16

Reino Unido 1,56 2,18 0,81

Suecia 2,22 5,67 2,72

Japón 0,39 0,38 0,86

Fuente: elaboración propia con base en Grubb y Martin (2001) y García-Huidobro (2002).

cación tienen efectos ambiguos o no significativosestadísticamente6.

Por el contrario, Boone y Van Ours (2004) encuen-tran efectos positivos del entrenamiento laboral ylos servicios de colocación en términos de aumentoen el empleo y reducción del desempleo en unestudio para 20 países de la OCDE, mientras quelos programas de subsidios al empleo no tienenefecto alguno en estas variables. Por último, Kluveet al. (2007) reportan que mientras las políticas desubsidio a los empleos en el sector privado hantenido efectos positivos pero modestos en términosde empleo, las políticas de entrenamiento y losprogramas de empleos de emergencia en el sectorpúblico (o en organizaciones no gubernamentales)no registraron efectos significativos o acaso soloefectos de corto plazo en el empleo en algunospaíses europeos.

En resumen, la literatura sobre los efectos macro delas políticas activas no ha alcanzado todavía unconsenso. Diferentes estudios muestran resultadoscontrapuestos, aun usando metodologías y bases dedatos similares. Esto es sin duda resultado de la

propia ambigüedad de la teoría que indica que losefectos favorables de las políticas activas delmercado de trabajo en materia de empleo agregadopueden ser anulados por los efectos de equilibriogeneral que se producen en el mercado (efectossustitución y desplazamiento).

En lo referente a los estudios micro, existe ya unagran cantidad de ellos cuyos resultados se encuen-tran resumidos en diversas compilaciones (verCuadro 5.7). Los dos más recientes subsumen laevaluación acumulada en los anteriores. Uno deellos, Kluve (2006), revisa más de 70 diferentesevaluaciones de impacto en 23 países europeos. Alresumir estos resultados encuentra que los progra-mas de entrenamiento tienen efectos ambiguos(positivos en algunos casos, negativos en otros) entérminos de empleo, con indicios de que suelenfavorecer particularmente a las mujeres, y de quesus efectos son más favorables en el largo plazo.

Los programas de subsidio al empleo registrannormalmente efectos positivos en indicadores deempleo, mientras que los de empleos públicos deemergencia rara vez muestran resultados favorables


6 Las políticas dedicadas a crear empleo en el estudio de Estevão (2003) incluyen los subsidios al sector privado, el apoyopara la creación de empresas y los empleos públicos de emergencia.

Cuadro 5.7 Resumen de estudios micro sobre políticas activas de mercado laboral

País Autor

Tipo de políticas activas

Serviciosde colocación

Servicios de entrenamiento Empleos subsidiarios

Para desempleados Para jóvenes Subsidios a empresas

Empleo de emergencia

Países desarrollados

Betchermanet al. (2004)

Usualmente efectivos (en empleo y salarios)

Usualmente efectivos en empleo, pero efectosambiguos sobre salarios

No efectivos (exceptoJob Corps en EEUU)

Usualmente no efectivos (en empleo y salarios)

Usualmente no efectivo(en empleo y salarios)

Países en transición

Usualmente efectivos (en empleo y salarios)

Usualmente efectivos (en empleo ysalarios)

No efectivos (en empleo y salarios)

No efectivo (en empleo y salarios)

Países latinoamericanos

No efectivos (debido a empleo informal)

Usualmente efectivos en empleo, pero efectos ambiguossobre salarios

Usualmente efectivos en empleo (programasJóvenes)

Efecto positivo sobre empleo (no en salarios)a/

Efecto positivo sobre empleo (no en salarios)a/

Países europeos Kluve (2006)Usualmente efectivos (en la reducción del desempleo)

Efectos ambiguos

Usualmente efectivos (pero reducidos debido a efectos sustitución)

Usualmente no efectivo (en empleo)

a/ Un solo estudio.Fuente: elaboración propia con base en Betcherman et al. (2004) y Kluve (2006).

en dichas variables. Finalmente, los servicios decolocación generalmente reducen el desempleo yson los más costo efectivos. Al realizar un análisissobre todos estos estudios, este autor encuentra quela efectividad de un programa específico es general-mente independiente de otros factores de contextocomo pueden ser el país, el año y el entorno macro-económico. Sin embargo, las regulaciones en mate-ria de protección al empleo (en particular, los costosde despido) sí pueden incidir –aunque limitada-mente– en la efectividad de las políticas activas.

El otro estudio, Betcherman et al. (2004), es deespecial interés porque toma en consideración lasevaluaciones realizadas en países en transición y endesarrollo, resaltando cuándo los resultados soniguales, y cuándo no, a los obtenidos en paísesdesarrollados. Los autores coinciden en indicar quelas evaluaciones sobre programas de entrenamientopara desempleados muestran resultados ambiguos,tanto en términos de empleo como de salarios.También señalan que los resultados suelen ser másfavorables para las mujeres, y que los programaspequeños, con un componente de entrenamiento enel trabajo, suelen ser más efectivos.

Las evaluaciones para países latinoamericanos (enparticular, Argentina, Colombia y México) mues-tran conclusiones similares. En cambio, los progra-mas de entrenamiento para jóvenes muestran unaimportante dicotomía: resultados nulos en paíseseuropeos en términos de empleo y salarios, peropositivos en algunos programas en Estados Unidos(p.e., el programa Job Corps) y en América Latina(diferentes variedades del programa Jóvenes, imple-mentadas en Argentina, Chile, Perú y Uruguay)7.

En cuanto a los servicios de colocación, Betchermanet al. (2004) observan que estos muestran resultadosmayoritariamente favorables para países desarrolla-dos y en transición, tanto en lo referente al empleocomo a los salarios. Por el contrario, los efectos noson tan favorables aparentemente en estos indicadorespara los países latinoamericanos donde estos progra-mas se han evaluado. Por ejemplo, en el caso de unestudio para la agencia de empleo brasileña (Sistema

Nacional de Empleo, SINE) los resultados indicanque el gran tamaño del sector informal en Brasil haceque los mecanismos formales de búsqueda de empleono sean de utilidad para grandes grupos de la pobla-ción trabajadora (Woltermann, 2002).

La evidencia acumulada en términos de programasde subsidios a las empresas registran efectos favo-rables en el empleo de los beneficiarios delprograma, pero los beneficios desaparecen al termi-nar el subsidio (los trabajadores pierden el empleo oregresan a empleos peor remunerados). Mientrasque en términos netos, los efectos pueden ser nulosporque efectos sustitución o desplazamiento puedengenerar una pérdida de empleos entre grupos nobeneficiarios del programa.

El único estudio de empleos subsidiados paraAmérica Latina, reseñado en el estudio de Betcher-man et al. (2004), referido al programa Proempleoen Argentina, encuentra un efecto positivo sobre elempleo pero nulo en relación con los salarios(Galasso et al., 2004). Por otro lado, los programasde empleo público suelen registrar efectos negati-vos en el empleo subsiguiente de los beneficiarios,tanto en países desarrollados como en países entransición. Cabe aclarar que el único programa deempleo público para países latinoamericanos endicha revisión es el Plan Trabajar (Argentina), quearroja resultados ambiguos sobre empleo y salarios(Jalan y Ravallion, 2003).

En resumen, los estudios micro sobre el impacto delas políticas activas del mercado laboral en paísesdesarrollados suelen coincidir en sus resultados.Los servicios de colocación de empleo son efecti-vos y económicos, los programas de entrenamientotienen resultados mixtos, y los programas deempleo subsidiarios suelen tener efectos limitados.Los resultados de las pocas evaluaciones paraAmérica Latina indican algunas divergencias conrespecto al consenso general, que vale la penaexplorar. El Cuadro 5.8 resume las principalesevaluaciones disponibles para cada tipo de políticaen la región. Algunas conclusiones generales sepueden derivar de la investigación disponible.


7 En el Reporte de Economía y Desarrollo 2006 se han documentado las experiencias de distintos programas de entrenamiento en la región y destacado la eficacia de aquellos focalizados en ciertos grupos (jóvenes y mujeres), dependiendo del tipo de entrenamiento y del tipo de servicios que los complementan (CAF, 2006).

En cuanto a los servicios de colocación, los análisisse remiten al SINE de Brasil8. El SINE es una agenciadel Ministerio del Trabajo de Brasil encargada de

interactuar con las políticas públicas de entrena-miento, así como de proceder en el área de interme-diación de mano de obra. En este sentido, el


Cuadro 5.8 Evaluaciones de políticas de mercado laboral para países seleccionados de América LatinaTipo de políticas activas País Programa Evaluación Resultados

Servicios de colocación Brasil SINEWoltermann (2002) Efecto positivo sobre el empleo formal

y efecto nulo sobre el empleo en general.

FIPE/USP e IPEA (2000) Efecto positivo sobre el empleo formal y efecto nulo sobre el empleo en general.

Empleos subsidiarios

Subsidios a empresas Argentina Proempleo Galasso et al. (2004) Efecto positivo sobre el empleo (principalmente

a jóvenes y mujeres) y efecto nulo sobre salarios.

Empleo de emergencia

Argentina Trabajar Jalan y Ravallion (2003) Efecto positivo en los ingresos (mayor cuanto menor es el nivel de ingreso de la familia).

Bolivia PLANE Landa y Lizárraga (2007) Efecto positivo sobre el empleo (hombres y mujeres)y efecto positivo sobre los salarios (solo hombres).

México PETUniversidad de Colima (2002)

El 60% de los participantes superó la línea de pobreza.

Servicios deentrenamiento

Para desempleados

Colombia SENA Medina y Núñez (2005)

Efecto nulo sobre el empleo para entidades públicas,efecto positivo para entidades privadas (hombres),efecto positivo sobre el empleo solo en el largo plazo(mujeres) y efecto nulo sobre los salarios.

México Probecat/SICAT/Becate

Revenga et al. (1994),STPS (1995), Wodon y Minowa (2001), Calderón–Madrid y Trejo(2002), Navarro–Lozano(2002), Aportela (2003),Delajara et al. (2006)

Efecto positivo sobre el empleo en el cortoy mediano plazo (excepto en un estudio), efectosnulos sobre los salarios y efectos positivos paralas mujeres y para el entrenamiento en el trabajo.El tamaño y la significación de los efectos varíansegún la metodología aplicada.

Para jóvenes

Argentina ProgramaJoven

Aedo y Núñez (2004) Efecto positivo en el empleo (mujeres y jóvenes) y en los salarios (mujeres).

Elías et al. (2004)Efecto positivo en el empleo y los salarios (solo para empleo asalariado) y efecto reducido en empleo general.

Alzúa y Brassiolo (2006) Efecto nulo sobre el empleo, pero positivo sobre el empleo formal.

Chile Chile Joven

Santiago ConsultoresAsociados (1998)

Efecto positivo en el empleo formal, efecto positivo en los salarios (solo para cierto tipo de entrenamiento).

Bravo y Contreras (2000) Efecto positivo sobre el empleo (para programa deentrenamiento con incentivos monetarios especiales).

Colombia Jóvenes enAcción Rosas–Shady (2006)

Efecto positivo en el empleo (especialmente entrejóvenes con mayor nivel educativo) y efecto positivoen los salarios entre hombres.

PanamáPrograma de Capacitaciónde Jóvenes

Ibarrarán y Rosas–Shady(2006)

Efecto positivo en el empleo y los salarios solo entre mujeres.

Perú Pro–Joven Díaz y Jaramillo (2006) Efecto nulo sobre el empleo y efecto positivo sobre el empleo formal (especialmente entre mujeres).


8 En algunos casos, las evaluaciones de los sistemas de colocación están ocultas en evaluaciones de entrenamiento, especialmenteen programas para jóvenes como Chile Joven, debido a que dichos programas ofrecen un servicio integrado que incluye no soloentrenamiento sino servicios de colocación y bolsas de trabajo. En este caso, el éxito de los programas depende de la interconexiónentre distintos aspectos (entrenamiento, servicios de colocación y seguro de desempleo) para ofrecer un servicio completo y de calidad al beneficiario de la política social.

programa ofrece asistencia a desempleados en labúsqueda de empleos, administra el seguro de desem-pleo y mantiene estadísticas sobre el mercado detrabajo. Los estudios disponibles hasta el momentoseñalan que el programa no tiene efectos sobre laprobabilidad de conseguir empleo en general, pero sísobre la probabilidad de conseguir empleos formales(FIPE/USP e IPEA, 2000; Woltermann, 2002).También señalan que el alcance del programa es limi-tado porque la gran mayoría de los trabajadoresobtienen su trabajo por otros medios (p.e., referenciasfamiliares, contacto con empleadores).

Los programas de empleos de emergencia han sidomás comunes en la región, especialmente, durantela década de los ochenta y principios de losnoventa. A modo de ejemplo, se puede mencionaral Programa de Empleo Temporal (PET) enMéxico, el Plan Trabajar y el Plan Jefas y Jefes deHogar (PJJH) en Argentina, el Plan de AtenciónNacional a la Emergencia Social (PANES) enUruguay, el Plan Nacional de Empleos de Emer-gencia (PLANE) en Bolivia y los Planes de EmpleoDirecto en Chile.

Al respecto, existen al menos evaluaciones para dosprogramas distintos en dos países de la región: elPlan Trabajar en Argentina y el PLANE en Bolivia.El estudio de evaluación disponible para el primerode ellos encuentra que el programa estuvo adecua-damente focalizado y que incrementó de manerasignificativa los ingresos de los trabajadores máspobres (Jalan y Ravallion, 2003). Mientras que parael PLANE, una evaluación identifica un efecto posi-tivo del programa sobre el empleo posterior de todoslos que participaron, y un efecto positivo en los sala-rios, pero solo para los hombres (Landa y Lizárraga,2007). Por último, si bien no se refiere a los impac-tos directos en términos de salarios y empleo, unaevaluación de la Universidad de Colima (2002)sobre el PET en México señala que dicho programalogró que un 60% de sus beneficiarios salieran de lapobreza durante su operación.

También se pueden contar varias experiencias deprogramas de entrenamiento laboral en la región,siendo estos los que han sido evaluados con mayorfrecuencia. Un ejemplo es el programa Probecat-SICAT-Becate de México, que cuenta con al menossiete evaluaciones con distintas metodologías y paradiferentes períodos. La conclusión principal que se

puede derivar de sus evaluaciones es similar a la quese obtiene de resúmenes para otras regiones delmundo: los resultados son mixtos.

En efecto, la mayoría de las evaluaciones realizadasen la región registran efectos positivos sobre elempleo solo entre algunos grupos de personas(usualmente, jóvenes y mujeres adultas) y con cier-tas características (entrenamiento en el trabajo). Porotra parte, la mayoría de las evaluaciones noencuentran efectos significativos sobre los salarios.En el caso específico del entrenamiento para jóve-nes, las evaluaciones suelen arrojar resultados posi-tivos tanto en empleo como en salarios, lo cualresulta distinto de lo observado en los países desa-rrollados (ver Recuadro 5.2).

Los cinco programas evaluados: Programa Jovenen Argentina, Chile Joven en Chile, Jóvenes enAcción en Colombia, Programa de Capacitación deJóvenes en Panamá y Pro-Joven en Perú gozan decierta reputación, ya que no son solo programas deentrenamiento, sino que incluyen un conjunto deservicios de apoyo que inducen a un mayor éxitolaboral entre sus beneficiarios.

Regulaciones e instituciones

Como se ha dicho al comienzo de la sección, losgobiernos también pueden intervenir en los merca-dos laborales a través de regulaciones o institucio-nes que reglamenten su funcionamiento. Entre ellasse encuentran las políticas pasivas o de seguridadsocial, las regulaciones al empleo y las relacionesindustriales.

Las políticas pasivas o de seguridad social consis-ten en acciones gubernamentales que buscan mejo-rar la seguridad y equidad en el mercado de trabajoprotegiendo el nivel de vida de los trabajadoresenfrentados a distintas contingencias que les hacenperder el empleo. En particular, se incluye dentrode estas políticas a los seguros de desempleo.Pueden considerarse también como políticas pasi-vas a los seguros de pensiones (tratados con profun-didad en el capítulo 8), y a los seguros contra inva-lidez y accidentes laborales, puesto que protegen elnivel de vida de los que se retiran del mercado detrabajo, permanente o temporalmente, por razonesde edad o salud.


Este conjunto de políticas tiene su justificación antela existencia de asimetrías de información. Estassurgen cuando el demandante o el oferente carecende alguna información sobre las características delbien o servicio que están contratando. Cuando tal esel caso, los contratos no se realizan o se hacen enmenores cantidades de lo que sería el óptimo social.Un ejemplo de esta falla en el mercado de trabajo esel seguro de desempleo. Una empresa privada deseguros que ofreciese pólizas contra el desempleose vería muy solicitada por aquellos trabajadoresque saben que tienen una mayor probabilidad deperder sus empleos. Esto la induciría a incrementarel precio de las pólizas lo que, a su vez, la llevaría arecibir solicitudes de pólizas por parte de los traba-jadores más riesgosos. En esta situación, solo traba-jadores con salarios elevados y mucha aversión alriesgo, o trabajadores muy riesgosos, compraríanpólizas, lo cual dejaría fuera del servicio de asegu-ramiento a la mayoría de la población trabajadora.

Además de las políticas pasivas o de seguridad social,los países suelen contar con un conjunto de normas yleyes que regulan los contratos laborales. Dichasregulaciones pueden clasificarse en dos grupos: aque-llas referidas a un contrato de trabajo en particular(regulaciones al empleo), y aquellas referidas a lasrelaciones entre trabajadores y empleadores a travésde contratos colectivos (relaciones industriales).

Dentro del primer grupo se encuentran tres normasbásicas: el salario mínimo, la protección al empleo(tiempo de preaviso antes del despido, compensa-ción por antigüedad e indemnización por despidoinjustificado) y las condiciones de trabajo (normassobre trabajo infantil y juvenil, permisos prenatales,vacaciones, horas extra y contratos a tiempoparcial). Dentro del segundo grupo se encuentranlas normas de organización sindical y los mecanis-mos de contratación y negociación colectiva.

Este tipo de intervenciones tiene su origen en laevolución histórica de cada país y en la interacciónde las distintas fuerzas políticas y sociales que locomponen. No obstante, resulta difícil determinar sila presencia de ciertas instituciones es la causa o laconsecuencia de que el mercado de trabajo funcionede cierta manera. Por ejemplo, existe evidencia deque el nivel y duración del desempleo son muyelevados en países en los cuales existen seguros dedesempleo generosos. Podría argumentarse que elseguro es el causante de tanto desempleo, perotambién se puede aducir que si la estructura econó-mica del país es proclive a mucha inestabilidad enel empleo, los trabajadores presionarán política-mente por el establecimiento de seguros que losprotejan adecuadamente.


Los programas de entrenamiento para jóvenes en América(Job Corps en Estados Unidos y Jóvenes en varios paíseslatinoamericanos) han gozado recientemente de evaluacio-nes favorables (Betcherman et al., 2004). Este resultadocontrasta con evaluaciones sobre programas de entrena-miento para jóvenes realizadas para otras regiones en lascuales los programas se muestran inefectivos. La diferenciade estos programas reside en su grado de integralidad.

En efecto, Job Corps es un programa focalizado en jóvenesen situación de pobreza o vulnerabilidad que ofrece entrena-miento vocacional así como también instrucción académica yotros servicios sociales. El programa Chile Joven fue introdu-cido en 1990 y desde entonces, debido a sus favorablesevaluaciones, ha sido adoptado con variantes en Argentina,Colombia, Panamá y Perú.

Estos programas también se focalizan en jóvenes margina-dos, proveyéndoles entrenamiento, pasantías laborales,

apoyo psicológico, orientación vocacional y servicios debúsqueda de empleo. Incluyen, además, una serie de carac-terísticas organizativas especiales. Por una parte, cuentancon la participación del Estado, el sector privado y la socie-dad civil, quienes coordinadamente diseñan, desarrollan eimplementan el programa. Además, suelen ser muy flexibles,permitiendo la adaptación de los cursos y programas a lasnecesidades de la región o comunidad en la cual se adoptan.

La duración de los programas suele ser de seis a ochomeses, y su financiamiento es asumido, principalmente, porlos gobiernos centrales. Una preocupación generalizadasobre estos programas es que no se conoce su costo efecti-vidad aunque, dada su complejidad, se sospecha que nosean muy costo efectivos en cuanto a resultados sobreempleo y salarios.

Fuente: elaboración propia con base en Betcherman et al. (2004).

Recuadro 5.2 Programas para jóvenes: Job Corps y Jóvenes

En algunos casos se argumenta que los países másricos tienden a tener regulaciones menos restricti-vas que los más pobres pero que, por otro lado,ofrecen sistemas de seguridad social más genero-sos. Sin embargo, existe evidencia de que las regu-laciones están menos asociadas al nivel de desarro-llo de la economía que al origen de su sistema legal.Por el contrario, aquellos países cuyo sistema legalse deriva del Código Civil francés, en contraposi-ción al common law anglosajón, tienden a estable-cer más regulaciones en los contratos en general, yen los contratos laborales en particular (Botero etal., 2004)9.

En todo caso, independientemente de su origen, lasregulaciones e instituciones en el mercado laboralsuelen tener, a grandes rasgos, dos propósitosfundamentales. Por una parte, evitar un descenso delos salarios a niveles que no garanticen un nivel devida satisfactorio para los trabajadores. Por otrolado, evitar la inestabilidad que acompaña las rela-ciones laborales debido a las fluctuaciones natura-les de la actividad económica. Las regulaciones enmateria de salarios mínimos, contratación colectivay derechos sindicales suelen, en general, perseguirel primer objetivo, mientras que las regulaciones enmateria de protección del empleo (tales como lascompensaciones por cesantía) y en materia decondiciones de trabajo (tales como la regulación dela jornada laboral) atienden al segundo. Se puededecir, entonces, que las regulaciones e institucionesmencionadas son también parte de la política socialporque persiguen evitar un descenso del nivel devida de los trabajadores, bien sea debido a salariosinsuficientes o inestables.

No obstante, la preocupación que despiertan estasintervenciones estatales en materia de regulaciónlaboral es que no necesariamente conducen a unincremento de la producción total de la economía odel empleo total. Por ejemplo, dado que la demandade trabajo tiene una relación negativa con el salario,un incremento de salarios mínimos o una contrata-ción colectiva que incrementa los salarios de lapoblación sindicalizada (o de toda la población traba-jadora) debe reducir necesariamente el empleo total.

Sin embargo, dicha reducción de empleo tambiénviene acompañada de salarios mayores para todoslos trabajadores que se mantienen con empleo. Laremuneración total a dichos trabajadores puede ser,en ciertos casos, superior a la que se obtendría si semantuviesen los salarios de equilibrio, por lo quepodría alcanzar para compensar a aquellos que noconsiguen empleo a través de una redistribución contransferencias intrafamiliares o con impuestos10. Estedilema entre creación de empleo y redistribución delos salarios siempre está implícito en el debate sobreel comportamiento del mercado laboral.

De manera similar, se argumenta que las medidas deprotección al empleo, a través de un encarecimientode los despidos, desincentivan con antelación lacontratación de nuevos trabajadores. En efecto, unaumento de los costos de despido, asumiendo quelos salarios iniciales no pueden reducirse, incre-menta el valor esperado de los costos totales de laempresa, lo que podría inducir a demandar menorescantidades de empleo. Al igual que en el caso ante-rior, los trabajadores disfrutan de un salario prome-dio superior (en valor esperado y en valor presente)y podrían compensar a los que no tienen empleo.Pero además, dado el encarecimiento relativo decada despido, las empresas preferirán adoptarcambios en las horas trabajadas que en el número detrabajadores contratados, lo que induce a una menorrotación de personal y a una mayor estabilidad en elempleo para quienes tienen empleo.

Estos dos casos suponen que el mercado está inte-grado o que la oferta laboral no reacciona a la intro-ducción de estas políticas o regulaciones. Si elmercado no está integrado, la reducción del empleopodría no producirse, antes bien, se generaría undesplazamiento de este desde el sector cubierto porla regulación hacia aquel no cubierto. En este caso,el empleo total no se vería afectado, pero se produ-ciría un dualismo creciente entre trabajadorescubiertos y no cubiertos por las regulaciones(formales e informales). En cambio, si la ofertalaboral reaccionase favorablemente a las políticas oregulaciones (es decir, si una mayor cantidad depersonas estuviese dispuesta a trabajar bajo estas


9 Otras hipótesis sobre el origen de las regulaciones laborales, tales como la prevalencia de partidos de izquierda en el poder o la eficiencia de las regulaciones según las condiciones particulares de cada economía, son rechazadas por la evidencia empíricadisponible (Botero et al., 2004).

10 Esto depende de la elasticidad de la demanda de trabajo. Bajo ciertas condiciones existe un nivel de empleo y salario que maximizael total de las remuneraciones cobradas por los trabajadores.

nuevas condiciones), entonces el efecto sobre elempleo podría ser nulo.

Los argumentos anteriores están expresados entérminos de modelos estáticos o de equilibrioparcial, pero las intervenciones en el mercado detrabajo también pueden generar problemas en ladinámica del mercado y en su equilibrio general. Porejemplo, las regulaciones en materia de despidos yestabilidad laboral persiguen reducir la rotación depersonal. Sin embargo, dicha baja rotación puede sercontraproducente si disminuye la movilidad detrabajadores desde sectores de productividad decre-ciente hacia sectores de productividad creciente, locual afecta la eficiencia dinámica del mercado labo-ral. Es decir, las regulaciones que promueven la esta-bilidad laboral podrían ser contraproducentes para elincremento de la productividad en la economía.

Por otro lado, las políticas o regulaciones que inci-den solo sobre ciertos grupos de trabajadores (p.e.,los permisos prenatales para las madres o los sala-rios subsidiados para trabajadores jóvenes) puedeninducir a que las empresas sustituyan a unos trabaja-dores por otros, distorsionando posiblemente laasignación eficiente de recursos. Esta reasignaciónpodría conducir a que unos trabajadores sustituyan aotros y el empleo total no se vea afectado (lo que seconoce como efecto sustitución), o a que unasempresas que tienen ciertos trabajadores sustituyana otras en el mercado (efecto desplazamiento), o aque algunas empresas contraten con ciertas ventajasa algunos trabajadores que habrían contratado detodas maneras, aun cuando la legislación no hubieseintervenido (conocido en la literatura como efecto“peso muerto”).

Los países de la región muestran niveles muy diver-sos en términos de regulaciones laborales, debido asus diferencias económicas, sociales e históricas.Recientemente, se han desarrollado varias metodo-logías para estudiar la influencia de las regulacionessobre el empleo, el desempleo y otras variableseconómicas de interés. A continuación, se presentanlos resultados de tres metodologías diversas aplica-das en la región.

El Cuadro 5.9 (ver p. 154) muestra diversos índicesde regulaciones en el mercado laboral, todos extraí-

dos de Botero et al. (2004)11. Según estos índices,los países latinoamericanos muestran un nivelelevado de regulación en materia de protección alempleo similar o superior al de los países de laUnión Europea, que ya de por sí se distinguen porsu alta protección al empleo. En cambio, en materiade relaciones industriales, existe mayor heteroge-neidad. Mientras Argentina, Brasil y Perú registranun alto nivel de regulación en materia de negocia-ción colectiva –similar o superior al de países líde-res en esta categoría (a saber, Alemania, Francia,Italia y España)–, Bolivia, Chile y la RepúblicaBolivariana de Venezuela registran mucha menorincidencia de esta forma de intervención (aunqueno tan baja como en Canadá, Estados Unidos yReino Unido). Finalmente, el índice de seguridadsocial suele ser menor en América Latina (conexcepción de Argentina, Colombia y la RepúblicaBolivariana de Venezuela) que en los países de laOCDE.

Cada uno de los índices de Botero et al. (2004) estácompuesto, a su vez, por otros subíndices, lo quepermite identificar mejor el origen de las diferenciasentre países. El índice de protección al empleo sesubdivide en: i) un índice que mide la flexibilidad decontratos alternativos (tiempo parcial, tiempo defi-nido), ii) un índice que mide las condiciones deempleo (salarios mínimos, vacaciones) y, iii) uníndice que mide la estabilidad en el empleo (prea-viso, antigüedad, cesantía). En este caso, lo quedistingue a los países latinoamericanos (con laexcepción de Argentina y Chile) son los altos índi-ces de regulación con relación a la estabilidad en elempleo, los cuales son superiores a cualquiera de losdemás países presentados en el cuadro. Respecto delos contratos alternativos y condiciones de empleo,la región no es sistemáticamente distinta.

El índice de relaciones industriales se subdivide en:i) un subíndice de negociación colectiva (sindica-tos, contratos colectivos), ii) un subíndice de coges-tión laboral y, iii) un subíndice sobre conflictoscolectivos (huelgas, arbitraje). En este caso, paísescomo Colombia, Ecuador y Perú tienen una menorcogestión laboral que la mayoría de los países de lamuestra pero, al mismo tiempo, países comoMéxico muestran lo contrario. Por lo que toca aconflictos colectivos, casi todos los países latinoa-


11 La elaboración de estos índices se explica detalladamente en Botero et al. (2004).

mericanos (excepto Argentina y Chile) tienen unalegislación más protectora de los trabajadores encaso de conflicto colectivo que en el resto de laselección.

Finalmente, el índice sobre seguridad social estátambién constituido por tres subíndices: i) benefi-cios por pensiones y viudez, ii) beneficios porenfermedad y accidentes, y iii) beneficios pordesempleo. La diferencia de la región con respectoa los países industrializados escogidos se funda-menta en los menores niveles en cuanto a la protec-ción frente al desempleo. En efecto, varios paísesde la región no cuentan con seguro de desempleo

(Bolivia, México y Perú) y los beneficios de algu-nos países que cuentan con alguna forma de protec-ción al desempleo (como Brasil y la RepúblicaBolivariana de Venezuela) son inferiores al resto dela muestra. Respecto de los otros dos subíndices, nohay una generalización que agrupe a la región, yaque algunos países muestran niveles muy elevadosy otros niveles muy bajos.

Existen otros índices sobre el costo de las regulacio-nes laborales pero, a pesar de las diferentes metodo-logías de medición que se han desarrollado reciente-mente, se puede concluir en todos ellos que variospaíses de América Latina poseen regulaciones en


Cuadro 5.9 Índices de regulaciones laborales para países seleccionadosPaís Protección al empleoa/ Negociación colectivab/ Seguridad socialc/

Argentina 1,55 1,94 2,15

Bolivia 1,82 1,11 1,11

Brasil 2,40 1,86 1,65

Chile 1,56 1,18 1,98

Colombia 1,99 1,81 2,30

Ecuador 1,86 1,61 1,90

México 2,01 1,61 1,52

Perú 1,67 2,29 1,24

Venezuela, RB 2,32 1,46 2,11

Canadá 1,22 0,33 2,33

EEUU 0,92 0,36 1,90

Alemania 1,57 1,76 –

España 2,18 2,12 2,30

Finlandia 1,73 0,94 2,43

Francia 1,59 2,13 2,29

Italia 1,51 2,03 2,26

Noruega 1,29 2,14 2,50

Reino Unido 1,02 0,25 2,06

Suecia 1,05 1,43 2,61

China 1,62 1,40 2,24

India 1,30 1,08 1,20

Indonesia 1,75 0,79 0,53

Japón 1,42 1,53 1,97a/ Toma en cuenta la existencia de contratos de tiempo parcial, los costos de las horas extras y los costos y procedimientos legales para

el despido.b/ Toma en cuenta los derechos de sindicalización y huelga.c/ Toma en cuenta los años y las tasas de aporte exigidos para las pensiones de retiro, invalidez y muerte, los beneficios por enfermedad

y los seguros de desempleo.Fuente: elaboración propia con base en Botero et al. (2004).

materia de protección al empleo –en particular, encuanto a costos de despido– más generosas que lamayoría de los países industrializados12. Por otrolado, los países de la región cuentan con menor

protección en materia de seguridad social, especial-mente, en términos de seguro de desempleo (verRecuadro 5.3).


La situación de la región en materia de políticas de riesgo dedesempleo es distinta a la de los países desarrollados.Mientras la mayoría de los países de la región cuenta consistemas de indemnización laboral ante despidos sin justifi-cación, solo Argentina, Barbados, Brasil, Chile, Ecuador,México, la República Bolivariana de Venezuela y Uruguaycuentan con seguros de desempleo, y aun en estos casos, lacobertura efectiva por desempleo es reducida por aplicarúnicamente a las relaciones laborales en el sector formal.

De hecho, en ninguno de estos países, la cobertura del segu-ro supera el 10% del total de desempleados, con un máximode 8,7% de desocupados recibiendo beneficios del sistemade seguro en Uruguay (Bour et al., 2007). Gran parte de estosseguros se financian con aportes de los trabajadores yempleadores por un monto equivalente a un porcentaje delsalario (se requiere un mínimo número de aportes para serelegible), con excepción de Argentina, al que solo contribu-yen los empleadores; y Brasil y Uruguay, en donde el finan-ciamiento proviene exclusivamente de las rentas generales(ver Cuadro 1). Con excepción de Ecuador y Chile, en el restode los países estas cuentas son administradas exclusiva-mente por el sistema público de seguridad social.

Los seguros de desempleo difieren en su alcance en térmi-nos de monto y duración máxima. Por lo general, para enfren-tar posibles desincentivos laborales, el sistema exige a losdesocupados pruebas de búsqueda activa de trabajo(aunque en la práctica sea casi imposible determinar si undesempleado toma un trabajo en el sector informal) y losbeneficios suelen decaer con el tiempo. De hecho, estudiosprevios han mostrado que un mayor monto y duración de losbeneficios aumenta el tiempo en desempleo y reduce la ofer-ta de otros miembros de la familia, mientras que confirmanque la obtención de trabajo se da mayormente cuando estápor expirar el beneficio. Asimismo, y para evitar problemas deriesgo moral, se requiere que el beneficiario haya cotizadopreviamente en el sistema, con requisitos mínimos de perma-nencia previa en régimen que varía entre 18 semanas en laRepública Bolivariana de Venezuela y dos años en Ecuador.En muchos casos, el seguro se complementa con políticasactivas de capacitación y apoyo a la creación de empleos porcuenta propia. Por último, es una regla habitual que para reci-bir el beneficio, el trabajador tiene que haber sido despedidosin causa justa, tratando de evitar que el riesgo a aseguraresté bajo el control del asegurado.

Fuente: elaboración propia con base en Bour et al. (2007).

Recuadro 5.3 Los seguros de desempleo en América Latina

Cuadro 1 Seguros de desempleo en América LatinaPaís Beneficios Duración Financiamiento

Argentina 50% de la mejor remuneración de los últimos seis meses

Depende del período de contribución, entre 2 y 12 meses

Empleador: 1% del salario

Brasil 50% del salario promedio de los últimos tres meses. Pago mínimo de un salario mínimo

Se paga después de 60 días de carencia durante cuatro meses Impuestos generales

Chile Beneficio de suma fija decreciente a lo largo del periodo de prestación

Depende del período de contribución,entre uno y cinco meses

Fondo Unificado de Desempleo

Ecuador Suma fija de tres veces el salariopromedio de los últimos 12 meses Pago de única vez Trabajador: 2%

Empleador: 1%

Uruguay 50% del salario promedio de los últimos seis meses

Seis meses para quienes hayan trabajado al menos 12 meses Impuestos generales

Venezuela, RB 60% del ingreso promedio de las últimas 50 semanas 18 semanas Trabajador: 0,5%

Empleador: 1,2%

Fuente: elaboración propia con base en Bour et al. (2007).

12 Otros índices pueden encontrarse en Heckman y Pagés (2004) y en Banco Mundial y CFI (2006).

Esta doble conclusión obedece a una razón: dichospaíses han optado por utilizar a las empresasempleadoras para proteger a los trabajadores ante laeventualidad del desempleo, en vez de desarrollarmecanismos de aseguramiento nacional. Este hechose puede deber a la tradición legal de los países dela región, pero es también muestra de la debilidadinstitucional de los países en cuestión. La imple-mentación y funcionamiento de un seguro dedesempleo requiere de información pormenorizadade las características de los trabajadores. Requiere,además, de mecanismos administrativos de segui-miento y supervisión del esfuerzo de búsqueda deempleo por parte de los beneficiarios. La presenciade un elevado sector informal y la desorganizaciónburocrática que aquejan a los países de la regióndificultan la creación por parte de los estados nacio-nales de un cabal seguro de desempleo. Sinembargo, el uso de elevadas compensaciones pordespido no parece ser un sustituto conveniente.

Las regulaciones en materia de despido son unpobre sustituto de un seguro de desempleo bienimplementado, por varias razones (Blanchard,2004). En primer lugar, un pago único al final deuna relación laboral no asegura contra la duracióndel desempleo, que puede ser muy largo o muycorto dependiendo de las características del trabaja-dor y de la naturaleza del ciclo económico. Ensegundo lugar, los trabajadores asumen implícita-mente el riesgo de quiebra por parte de la empresa.Aun cuando las prestaciones laborales suelen tenerresguardo legal, una grave insolvencia de laempresa dejaría a los trabajadores sin protección alperder el empleo. En tercer lugar, no todas lasempresas cuentan con igual capacidad para enfren-tar riesgos de desempleo. Algunas empresas, por lapropia naturaleza de sus negocios, tienen mayorrotación de personal que otras, pero todas estánsujetas al mismo tipo de costos de despido.Asimismo, solo las empresas más grandes o másproductivas tienen capacidad de financiar los pasi-vos contingentes que se generan por costos determinación. Estos dos últimos aspectos explican,en parte, la presencia en la región de muchasempresas informales, y por lo tanto, de una enormeproporción del empleo que carece tanto de indem-nización por despido (porque las empresas informa-les no lo pagan), como de seguro de desempleo(porque el Estado no lo ha organizado).

Cabe señalar, sin embargo, que existen al menosdos justificaciones para la escasez de seguros dedesempleo en América Latina. Una de las principa-les trabas a la implementación de un sistema deseguro de desempleo es que el excesivo grado deinformalidad laboral de los países de la región difi-culta la administración de los beneficios, ya queresulta complicado y costoso monitorear que losaspirantes al beneficio estén efectivamente desem-pleados y no, trabajando en el sector informal.También es difícil que el sistema sea autofinanciadosin tener que recurrir a las arcas públicas, puestoque no es fácil exigir contribuciones a empresas conescasos márgenes para incrementar los costos labo-rales, o a un amplio segmento de la población quepercibe ingresos cercanos al salario mínimo yenfrenta un mayor riesgo relativo a caer en eldesempleo.

Ante la alta informalidad laboral y los problemas deautofinanciamiento se ha planteado la interroganteacerca de si es conveniente contar con un subsidiode desempleo en vez de un seguro. Un subsidio dedesempleo tendría una característica de programaasistencial, puesto que consistiría en una sumamonetaria fija financiada por rentas generales, foca-lizado únicamente en individuos de menores ingre-sos que caigan en desempleo, y condicionado a labúsqueda de empleo.

Ahora bien, es de esperar que este esquema genereproblemas de incentivos similares a los seguros yque, además, sea fiscalmente oneroso, de altademanda en términos de recursos administrativosde monitoreo y control, y con una mayor predispo-sición al fraude de no condicionar los beneficios auna trayectoria laboral estable (p.e., a la tenencia deun empleo formal previo).

Otra alternativa al sistema de seguro de desempleo esla del establecimiento obligatorio de cuentas deahorro, mediante el cual los empleadores y trabaja-dores deben ahorrar para contingencias de desem-pleo futuras en cuentas administradas, presumible-mente, por entidades privadas. El primer antecedenteen la región de este tipo es el Fondo de Garantía porTiempo de Servicio en Brasil, creado en 1967, queconsiste en un sistema de cuentas individuales deahorro del cual los trabajadores pueden extraerfondos en períodos de desempleo y usar el remanentecomo pensión de vejez.


La República Bolivariana de Venezuela posee unmecanismo de cuentas individuales desde 1997, delas cuales el trabajador puede disponer en caso decese de la relación laboral, cualquiera sea el motivo.Como ambos países también cuentan con segurosde desempleo, este sistema de capitalización es decarácter voluntario y complementario. Chile yEcuador también han incorporado recientemente(en 2002 y 2001, respectivamente) esquemas decuentas individuales obligatorios para todos lostrabajadores que inicien una nueva relación laboral,coexistiendo en la transición con sus respectivosseguros de desempleo.

Colombia y Perú, si bien no cuentan con un segurode desempleo, poseen sistemas de cuentas indivi-duales, que en el caso de Colombia funcionan enreemplazo del esquema de indemnizaciones. Aexcepción de Chile, donde el trabajador realizaaportes en su cuenta de ahorro, el financiamientoproviene de contribuciones a cargo del empleadoren el resto de los países con este sistema.

La presencia de múltiples regulaciones en elmercado de trabajo ha estimulado una enorme litera-tura sobre sus efectos en el empleo, el desempleo,los salarios y otras variables de interés. Dicha litera-tura se concentra en los países de la OCDE pero,recientemente, se han realizado algunos estudios quearrojan luz sobre los efectos en países de la región.

La literatura reciente ha investigado los efectos delas regulaciones al empleo sobre las tasas deempleo, de desempleo, de autoempleo (que para laregión se aproxima al empleo informal), de desem-pleo juvenil y de duración del desempleo. Losresultados más persistentes son los referidos alimpacto sobre la tasa de desempleo: casi todos lostrabajos recientes que han atendido el tema encuen-tran un efecto positivo de estas regulaciones sobrela tasa de desempleo (Blanchard y Wolfers, 2000;Heckman y Pagés, 2004; Botero et al., 2004; DiTella y MacCulloch, 2005; Nickell et al., 2005)13.

Es decir, aquellos países que tienen regulacionesmás restrictivas en materia de protección al empleoy condiciones de trabajo suelen contar también con

mayores tasas de desempleo. Esta conclusión seencuentra también en relación al tamaño del auto-empleo (Botero et al., 2004), la duración deldesempleo (Pagés, 2004; Di Tella y MacCulloch,2005) y las tasas de desempleo juvenil (Botero etal., 2004), todos los cuales suelen ser mayores enpaíses con una mejor protección al empleo. Final-mente, no hay consenso acerca del efecto de estasregulaciones sobre la tasa de empleo14.

Mención aparte merecen las regulaciones sobre lossalarios mínimos. Estos pueden ser un instrumentoimportante en la lucha contra la pobreza, pero suefectividad depende críticamente del efecto quetengan sobre el empleo (Cunningham, 2007). Comose ha remarcado, si bien los salarios mínimosaumentan los salarios de los trabajadores de menorremuneración, también podrían disminuir susprobabilidades de empleo y, por lo tanto, el efectoneto va a depender del tamaño relativo de cada unode estos dos efectos. A su vez, la magnitud delefecto desfavorable sobre el empleo va a dependerdel nivel en que se establezcan los salarios míni-mos, por lo que debe evitarse que este sea tan altocomo para afectar el empleo de los trabajadores quepretende proteger.

El efecto neto de los salarios mínimos sobre elempleo, el desempleo y los salarios ha sido objetode un intenso debate en el mundo académico, tantoen países desarrollados como en aquellos en vías dedesarrollo. Mientras Card y Kruger (1995) reportanno encontrar evidencia de que los salarios mínimosafecten el empleo o el desempleo, Neumark yWascher (1992) insisten en los efectos negativosque tienen sobre el empleo y sus débiles efectosredistributivos.

Para América Latina existe también una abundanteliteratura. Maloney y Núñez (2004), y Kristensen yCunningham (2006) coinciden en señalar la impor-tancia del salario mínimo como elemento coordina-dor de los salarios de toda la economía, afectandotanto al sector formal como al informal, favore-ciendo a los trabajadores menos calificados y redu-ciendo la dispersión de los salarios.


13 Por el contrario, Pagés (2004) encuentra un efecto negativo de las regulaciones en materia de protección al empleo sobre la tasade desempleo, y Bertola (2005) encuentra un efecto ambiguo.

14 En cuanto al efecto de las protecciones al empleo sobre la tasa de empleo, Heckman y Pagés (2004) encuentran un efecto positivo;Di Tella y MacCulloch (2005), un efecto negativo; y Pagés (2004) y Bertola (2005), un efecto ambiguo.

Por el contrario, Neumark et al. (2006) no encuen-tran efecto distributivo alguno del salario mínimo enBrasil, pero sí un efecto negativo sobre el empleo.Lemos (2004) también encuentra efectos desfavora-bles sobre el empleo en Brasil pero, en contraste, síencuentra efectos de compresión en la distribuciónde salarios tanto en el sector formal como en elinformal. Conclusiones similares alcanzan Gindlingy Terrel (2007) para Costa Rica, y Grimshaw yMiozzo (2003) para Colombia y México.

En cuanto a los efectos de las regulaciones en mate-ria de relaciones industriales, esta área goza demenos estudios que las anteriores, por lo que losresultados son menos contundentes. Algunos auto-res señalan que una regulación muy estricta enmateria de protección sindical aumenta el desem-pleo, pero que la presencia de coordinación salariala través de mecanismos de negociación colectivamoderan y contrapesan este efecto (Blanchard yWolfers, 2000; Botero et al., 2004; Nickell et al.,2005). Por otra parte, se ha encontrado también unefecto positivo de las regulaciones en materia derelaciones industriales sobre el desempleo juvenil ysobre el autoempleo (Botero et al., 2004).

Finalmente, una serie de estudios han analizado losefectos de las regulaciones en materia de seguridadsocial, principalmente seguros de desempleo, enAmérica Latina. Nuevamente, se observa unacuerdo entre los distintos investigadores al encon-trar un efecto positivo de este tipo de regulacionessobre la tasa de desempleo (Blanchard y Wolfers,2000; Heckman y Pagés, 2004; Botero et al., 2004;Pagés, 2004; Nickell et al., 2005) y negativo sobrela tasa de empleo (Heckman y Pagés, 2004; Pagés,2004; Di Tella y MacCulloch, 2005). Por el contra-rio, los resultados de los efectos sobre el autoem-pleo y sobre la duración del desempleo no sonunánimes15.

Por último, el Cuadro 5.10 presenta un resumen delos estudios nacionales que se han realizado recien-temente en América Latina sobre el impacto en elempleo de la legislación laboral en materia deindemnizaciones por despido. Estos diferentes estu-

dios –que utilizan distintas metodologías y aprove-chan reformas legales realizadas en algunos paíseso variaciones dentro de un mismo país– muestranuna evidencia bastante consistente en cuanto a dosaspectos.

Casi todos los países estudiados muestran que unadisminución en los costos de despido incrementa larotación de personal, pero no necesariamenteaumenta el empleo total. La experiencia de algunospaíses muestra que elevados costos de despidotienen un efecto desfavorable en la demanda deempleo (Perú); otros no registran dicho efecto(Brasil); y otros, solo para grupos específicos(mujeres y jóvenes en Chile).

La flexibilización de los contratos laborales (princi-palmente, empleos temporales) parece conducir aun aumento en la proporción de este tipo deempleos dentro del empleo total (al menos enArgentina y Perú, aunque no parece ser el caso enBrasil). Esta evidencia concuerda con los comenta-rios hechos anteriormente, que señalan la inconve-niencia de contar con elevados costos de despido entérminos de creación de empleos, y con la necesi-dad de sustituirlos solo si se cuenta con seguroseficaces de desempleo que protejan a los trabajado-res de la inestabilidad laboral.

Los resultados expuestos permiten adelantar dosconclusiones generales. En primer lugar, existemucha evidencia que comprueba que, tanto lasregulaciones en cuanto a protección al empleocomo las prestaciones de seguridad social (en parti-cular, el seguro de desempleo) incrementan eldesempleo general, y pueden también aumentar elautoempleo, la duración del desempleo y el desem-pleo juvenil. Esta conclusión no debe llevar apensar que ambas regulaciones son equivalentes.

Como se explicara anteriormente, los costos dedespido son un pobre sustituto de un cabal segurode desempleo. En segundo lugar, las regulacionesque favorecen la negociación colectiva y la organi-zación sindical tienen efectos ambiguos, ya que sibien cabe esperar que los sindicatos poderosos


15 Sobre el tamaño del autoempleo, Botero et al. (2004) encuentran un efecto positivo de las regulaciones en materia de seguridad social, mientras que Pagés (2004) concluye lo opuesto (efecto negativo). Sobre la duración del desempleo, Pagés (2004) encuentra que dichas regulaciones incrementan el tiempo en desempleo, mientras que Di Tella y MacCulloch (2005) encuentran efectos ambiguos en dicha variable.

puedan ser contraproducentes en lo referente a lageneración de empleos, también existe evidencia deque la coordinación salarial puede ser favorablepara moderar alzas indiscriminadas de salario ygenerar mayor empleo.

El principal inconveniente de la evidencia reseñadaes que sus resultados dependen de la heterogenei-dad entre los países y que los índices utilizados encada estudio pueden tener diferencias o solapa-mientos que dificultan la comparabilidad entreellos. Ambos factores pueden hacer que las conclu-siones sean dudosas, metodológicamente hablando,o que no sean replicables entre países o períodos.Las variaciones en el marco regulatorio de unospaíses así como la variabilidad en las condicionesde cada país son las que permiten identificar esta-dísticamente los efectos arriba mencionados. Noobstante, algunos investigadores argumentan queno se puede garantizar que los cambios en la legis-

lación de un país específico conduzcan a modifica-ciones en su mercado laboral. En este sentido, sedestaca la importancia de utilizar estudios naciona-les que identifiquen el impacto de experienciasparticulares de cambios en la regulación.

Conclusiones y recomendacionesde política

El desempeño de los mercados laborales en lamayoría de los países latinoamericanos es muy defi-ciente. En varios de estos países se observan eleva-das tasas de desempleo (superiores al 10% enArgentina, Colombia y la República Bolivariana deVenezuela) junto con altos porcentajes de desem-pleo de larga duración (en esos tres países más del30% de los desempleados llevan más de seis mesesen esa situación). La elevada creación anual deempleos (superior al 2% anual promedio en toda laregión) incluye un enorme sector informal que


Cuadro 5.10 Resultados de estudios nacionales sobre costos de despidopara países seleccionados de América Latina

País Regulación Autores Resultados

ArgentinaReforma 1995–1998: flexibilización de contratos

Hopenhayn (2004) Aumento en la rotación del personal

Marshall (2004)Aumento en trabajadores con contrato temporal y en trabajadoresinformales

Costos de despido Mondino y Montoya (2004) Caída en el empleo

Brasil

Reforma constitucional: aumentos en contribuciones patronalespor costos de despido

Paes de Barros y Corseuil(2004)

No hay efecto sobre empleo.Efecto de reducción en la rotacióndel personal

Reforma en legislación que facilita los empleos temporales Marshall (2004)

No hay efecto en porcentaje de temporales o en duración del desempleo

Colombia

Reforma laboral de 1990: flexibilización del uso de contratostemporales, incremento en los costos por cesantía y creación de un fondo de compensaciónpor desempleo

Kugler (2004)Aumento de la rotación del personaly disminución en la duración deldesempleo

Eslava et al. (2005)Aumento en la rotación del personaly leve aumento en productividad

ChileVariación en la legislaciónentre 1960 y 1998

Montenegro y Pagés (2004)

Aumento en protección al empleo,disminución en las tasas de empleode mujeres, jóvenes y trabajadoresmenos calificados

Perú

Reformas de los noventa: flexibilización en el uso decontratos temporales y reducciónen los costos por despido

MacIsaac y Rama (2001) Disminución de oscilaciones en el consumo por pagos por cesantía

Saavedra y Torero (2004) Mayor demanda de trabajo, peromayor rotación de personal

México Costos de despido Montes–Rojas y Santamaría (2007)

Caída en el empleo (en el largo plazo)


Oportunidades en América Latina160

La evidencia, por lo tanto, muestra que este tipo deregulaciones son, al menos en parte, causantes delalto nivel de desempleo y de la informalidad queaquejan a la región. Pero también evidencia que sudesmantelamiento podría disminuir la calidad delos empleos sin necesariamente crear más. Adelan-tar o profundizar reformas en este sentido resolveríaun problema pero crearía otro, sobre todo debido ala inexistencia de seguros de desempleo efectivosen la región.

Estos resultados conllevan a considerar una reformaintegral que involucre una flexibilización de lasnormas en cuanto a protección del empleo juntocon la creación de un seguro de desempleo efectivo,así como un servicio de colocación y supervisiónque apoye los esfuerzos de búsqueda de empleo porparte de los trabajadores.

Los mecanismos actuales de protección contra eldesempleo (preaviso, justa causa y cesantía) sonpobres sustitutos de un seguro de desempleo cabal.No aseguran contra la duración del desempleo,cargan el riesgo de insolvencia de la empresa sobrelos trabajadores y no distribuyen riesgos entredistintos tipos de trabajadores y empresas.

Si bien los seguros de desempleo también estánasociados con altos niveles de desempleo (la eviden-cia europea así lo indica), reformas recientes hanindicado que una moderación de los beneficios, unamayor supervisión de los esfuerzos de búsqueda y laaplicación de primas diferentes para distintos tiposde individuos y empresas pueden moderar los efec-tos indeseados de la medida, y cumplir los objetivosde diversificación que todo seguro persigue.

Junto a la modificación de instituciones o regulacio-nes se deben también adoptar nuevos instrumentospara el mejoramiento de las condiciones laborales. Elbajo gasto en este tipo de políticas, con respecto aotras partes del mundo, sugiere que este puede ser unámbito que cabe expandir y desarrollar. La limitadaevidencia empírica para América Latina en cuanto aagencias de colocación (existente solo para Brasil)encuentra que si bien el efecto de este tipo de políti-cas es favorable, se limita al mercado de trabajoformal dejando afuera a un sector mayoritario delempleo, quizás el más necesitado (el sector infor-mal). En este sentido, parece necesario reforzar y

representa entre 30% y 70% del empleo total decada país. Estos empleos informales, además decarecer de cobertura institucional o de asegura-miento contra riesgos inherentes a la actividad labo-ral, suelen ser de baja productividad debido al insu-ficiente capital físico y humano. Este fenómeno, asu vez, implica que casi todos los países de la región(con excepción de Chile y Colombia) muestren unmagro incremento de la productividad laboral, loque viene acompañado de salarios reales estancadosy altos porcentajes de población trabajadora consalarios muy bajos.

En general, los mercados de la región no proporcio-nan eficiencia estática, dinámica o de seguridad. Poresta razón, América Latina muestra avances muyescasos en cuanto a la reducción de la pobreza, ladesigualdad o la vulnerabilidad de las familias. Losmercados laborales no contribuyen adecuadamentea su movilidad social y económica. Por el contrario,la falta de empleos abundantes y productivos, y lacobertura parcial de sus mecanismos de asegura-miento, imposibilitan que el trabajo sea un medio deascenso social en la mayor parte de la región.

Esta realidad ha conducido a la introducción dediversas formas de intervención estatal en elmercado laboral. La extensa investigación ya dispo-nible, para América Latina y otras regiones delmundo, permite avanzar acerca de algunas conclu-siones sobre el efecto de estas intervenciones. Encuanto a las diversas regulaciones que rodean loscontratos laborales y las medidas relacionadas conla protección del empleo (en particular los costos dedespido) son las que han recibido la mayor atenciónpor parte de los analistas.

Los diversos estudios realizados coinciden en queun incremento de dichas regulaciones está asociadoa mayores niveles de desempleo general, juvenil yfemenino, así como a mayores porcentajes de auto-empleo, aunque no existe consenso en lo que serefiere a su efecto sobre la tasa de creación deempleo. Los procesos de desregulación en esteámbito han mostrado que una reducción en lasrestricciones asociadas a estas normas está acompa-ñada de una mayor rotación de personal (Colombia)y de aumentos en la demanda de trabajo (México yPerú), aunque también de un incremento de laprecarización laboral (Argentina).

ampliar las funciones de estas agencias nacionales decolocación, incorporándolas, como se dijo antes, a laexpansión del seguro de desempleo y vinculándolasa las políticas de entrenamiento.

Precisamente, las políticas de entrenamiento hanmostrado resultados mixtos en los múltiples estudiosque se han hecho. Dichas intervenciones concentransus resultados favorables en programas focalizadosen jóvenes o en mujeres, los cuales cuentan conentrenamiento en el trabajo, y ofrecen servicios deapoyo y seguimiento a los beneficiarios. Debido aque estos programas son costosos y sus efectos favo-rables suelen observarse a mediano o largo plazo,cabe recomendar que dichos programas se realicencon dedicados esfuerzos de focalización y apoyosolo para grupos específicos de la población.

Finalmente, los programas de empleo subsidiados yempleos de emergencia muestran efectos favora-bles, usualmente en el corto plazo, que desaparecenen cuanto el subsidio público se retira. Pueden serútiles para atender situaciones transitorias enmercados laborales regionales o nacionales, pero nocabe utilizarlos como política que transforme elmercado de trabajo. En este sentido, estos progra-mas pueden ser concebidos más como mecanismosde aseguramiento que como formas de incrementarla eficiencia estática y dinámica del mercado labo-ral. Debido a que, además, pueden tener diversosobjetivos sociales se impone una cabal evaluaciónde los mismos para poder juzgar adecuadamente supertinencia en cada caso.

Otra conclusión general, es que los problemas defondo del mercado laboral de la región están asocia-dos a la baja calidad de las instituciones que acom-pañan su funcionamiento. El enorme tamaño delsector informal está asociado tanto a la incapacidadde hacer cumplir las regulaciones existentes como ala baja calidad de las instituciones de salud y asegu-ramiento en la región. El uso de altos costos dedespido pagados por las empresas es consecuencia

de la incapacidad de los gobiernos de instrumentarun seguro de desempleo efectivo y darle el segui-miento y supervisión adecuados. El escaso éxito dealgunos programas de entrenamiento en la regióndenuncia la baja calidad y cobertura de la educaciónmedia, que deja a muchos jóvenes sin mecanismosde inserción en el mercado laboral formal, conde-nándolos a empleos precarios y de baja productivi-dad. El uso recurrente de salarios mínimos comopolítica para aliviar la pobreza denota, por otrolado, la inexistencia o insuficiencia de programasde transferencias para familias pobres.

Con respecto a la informalidad laboral, algunospaíses han adoptado programas orientados a ofre-cer servicios sociales a trabajadores del sectorinformal (p.e., el Seguro Popular en México) oprogramas de incentivos fiscales para las microem-presas. Sin embargo, este mecanismo puede serinconveniente porque incentiva aun más la infor-malización del mercado de trabajo, con lo cualmenos trabajadores contribuirán al financiamientode los servicios sociales (dificultando su sosteni-miento a largo plazo); además añade un estamentomás a las diferentes categorías de servicios socialesque se ofrecen. Una alternativa sería el replantea-miento del financiamiento de los servicios sociales,de tal manera que el acceso se haga homogéneo yaumente su calidad con la idea de incentivar laformalización de la mayor cantidad posible detrabajadores.

Adelantar reformas institucionales y políticas labo-rales será una solución a los severos problemas delmercado de trabajo en la región, solo si se hacepersiguiendo una mejora sustancial en la coberturay en la calidad de los servicios que acompañan laactividad de los trabajadores. Estas reformas, enpolíticas y en regulaciones, deben ser integrales,coherentes entre sí y evaluadas recurrentemente,para verificar su impacto en la movilidad social delos trabajadores y sus familias.


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