行政作用法

行政作用法行政命令

行政命令—前言

●前言：憲法第一七二條：命令與憲法或律抵觸者無效，命令乃行政機關就未來一般事項所發布之抽象性規定 (陳春生， p300) ，一般性拘束力之規範。中央法規標準法第三條：用語之稱語。對人民權利義務具有外部效力

法規命令行政規則：原則上不具外部效力，不須法律授權

中央法規標準法第七條：區分職權命令和授權命令

行政命令—第一節、法規命令

一、委任命令必要之理由（一）、行政機關之立法行為，並非基於本

身之權限，而是基於法律之授權。行政立法必須將法律授權之內容、目的、範圍予以明確化，並於事後，由國會收回授權、撤銷或變更既有之法規命令，以確保立法之優越性。


（二）、行政機關訂定法規命令之理由 1 、專門技術事項，未必適合在國會審議。 2 、為確保行政之彈性，與其在法律進行詳細規定，不如由法律授權行政機關訂定行政命令，較能回應迅速變化之行政需要。

3 、若干強調中立性之事項，為求妥當，可將相關事項，委由獨立行政委員制定。

4 、法律可將細部之事項委由地方自治條例加以規定。此種委任，乃考慮地方有因地制宜之需求。


二、法規命令之意義 1、法規命令乃有關國民權利義務之一般規定，

必須有法律之授權。欠缺要件，可能發生瑕疵，致生違法疑慮。

依行政程序法一五○條第一項之法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。


二、法規命令之意義 2、因具抽象性，而非個別具體之作用，與處

分有別，因具對外性，與行政規則之內部性有別。

依一五○條第二項「法規命令之內容，應明列其法律授權命令，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。


二、法規命令之意義 3 、法規命令與經公布始生效力

中央法規標準法第七條後段─ 發布：命令訂定完成使其生效之表示公布：刊登於機關公報、新聞紙下達：上級機關對下級機關，或所屬公務員告知

生效日期：中央法規標準法第一二至一四條行政程序法一五七條第三項，法規命令之發布應刊

登政府公報或新聞紙 4 、名稱，中央法規標準法第三條


三、委任命令之界限（一）、法律保留

於一定範圍之行政活動，須依據保留給立法者所制定之法律，不能由行機關自行為之。

侵害事項–全部保留權力事項–國會保留–律保留事項中，禁

委任之事項，屬國會保留之領域。

行政命令—第一節、法規命令三、委任命令之界限

（二）、授權明確性委任立法之合憲性比較法上，日本憲法第四十一條，國會唯一之立法機

關。因此於日本，即使得將法律管轄事項，委任由命令加以規範，亦不得抵觸日本憲法第四十一條之規定。

德國基本法第八○條第一項，依據法律聯邦政府聯邦部長，或邦政府有發布法規命令之權限，但必須於法律就授權之內容、目的、範圍加以規定，亦即授權須明確。


三、委任命令之界限（二）、授權明確性

我國憲法雖然沒有如德國基本法之規定，從法治國原理，應可推斷於我國亦不許國會將立法權限，空白委任給行政機關。如此，才可確保法之安定性、可預測性。

其次，委任之明確性程度，則又以規範和基本權之關係而有不同，例如：租稅法律之定義、罪刑法定–法律要件不明確，即可能違法。

另外，行政機關受法律委任立法時，亦應將委任內容明確規定。


2 、大法官會議解釋早期，大法官釋字二一○、二六八、二七四號解釋中，以法律授權訂定之施行細則，抵觸母法，宣告違憲，但有關授權條款之規定內容，應有否限制，則並未提及。


2 、大法官會議解釋 ˙ 釋字三一三 (1993/2/12) ：對人民違反行政法上義務之行

為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍 ;應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸對管理規則雖係依據民用航空法第九二條而訂定，惟其中因違反該規則第二九條第一項規定，而依同規則第四六條適用民用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律之授據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲屆滿一年時，失其效力。

行政命令—第一節、法規命令 2 、大法官會議解釋

˙ 釋字三四五：稅捐稽徴法授權訂定「限制欠稅人，欠稅營利事業負責人出境實施辦法」。「並未逾越法律授權之目的、範圍」

˙ 釋字三四六：國民教育法，則政收支劃分法，徵收教育捐之授權，「法律基於特定目的，以內容具體、範圍明確之方式，就徵收稅捐所為之授權規定，並非憲法所不許。」

˙ 釋字三六七： 1 、理由書「法律授權涉及限制人民權利自由者」，其授權之

目的、範圍及內容必須符點明確之條件，始具備合法性。 2 、「法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者」， a ．須符

合立法意旨，且未逾越母法規定限制 b ．係就執行法律有關之細節性、技術性之事項。


2 、大法官會議解釋此種審查基準嗣受以下解釋援用：違憲–

釋三八○：大學法施行細則 (超越 )母法授權釋三九四：營造業管理規則 vs 建築法管理規則釋四○二：保險代理人、經紀人、公証人 (超越 )保險法授權釋四五六：勞工保險條例施行細則違母法。釋三九四、四○二：為受大法官宣告授權命令違憲，因各該命

令在母法。既有之罰責外，另定「裁罰性行政處分之處罰構成要件及法

律效果」


2 、大法官會議解釋職權命令經宣告違憲之解釋：

釋字三九○：經濟部，工廠設立登記規則第一九條之罰責

釋字四四三：內政部，役男出境處理辦法釋字四五四：內政部，國人入境短期停留，長期居留及戶籍登記作業要點各相關規定，第七點。


（三）、 (再 ) 委任禁止原則全民健保相關規定之五二四解釋「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令，以補充法律規定不足者，該機關即應予遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體係內部事項之行政規則為之替代」。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不行委由其所屬機關逕行發布相關之規章。


四、特色及合法性要件（一）、特色

1 、抽象性規定 2 、中央機關行使行政立法權，依一定程序訂定 3 、名稱依中央法規標準法第三條：規程、規則、細

則、辦法、綱要、標準、準則。其它，例釋五四二：作業計畫經公告，發布實施、公

告。 4 、為外部規範，對外發生效力。


四、特色及合法性要件（二）、合法、合憲要件

1 、法律授權機關以命令限制人民之權利自由，授權應有具體目的、範圍、內容。

2 、法律概括授權機關制定命令 (如施行細則 ) a、內容不得逾越母法 b、內容僅能就與母法有關之細節性、技術性事項規定

3 、合乎比例原則


五、法規命令之訂定程序（一）、送立法院審查

學說：法規命令與人民權利義務有關，且應以法律為授權依據，故發布之後，應即送立法機關審查。行政規則因不具上述性質，無送立法機關審查之必要。 (吳庚 p.279)

法規：中央法規標準法第七條後段，命令應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。

立法院職權行使法第六○條「各機關依其法定職權或基於法律授權訂之命令送達立法院，應提達立法院會議。出席委員認為前項命令認為有違反，變更或抵觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有 30人以上連署或附議，即交付有關委員會審查」。



行政程序法「法規命令無即送立法院之程序規定」。

實務：過法實務上，命令一經發布，是否函送立法院，或函送後，立法院是否查照，或決議修改或廢止，均不影響其效力，主管機關未修改或廢止前仍繼續有效。

行政命令—第一節、法規命令五、法規命令之訂定程序

（一）、送立法院審查行政法院四八年判字五九號判例–原告主張教育

部訂定之四七年退伍軍人報考專科以上學校辦法，已否將上項辦法立法院審查通，否則該辦法即不能成立。行政法院判決指出：「…各機關發布之規章，並非須於送立法院後始生效力，被告官署該項辦法有無送立法院，固未可知，但既於其效力不生影響，原告此項假設的攻擊，自尤無足取」。



例外：經濟部 73.11.3修訂公布「紡織出口配額處理辦法」引起部分業者強烈反對，經濟部公開宣告，俟經立法院機關委員會審查準予查照後，自行實施。立法院對命令之監督，如後述 ( 立法院職權行使法第六二條 )

行政命令—第一節、法規命令（二）、人民參與程序

˙行政程序法一五二條第一項–法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，亦得由人民或團體提議為之。

˙行政程序法一五二條第二項，第一五三條–提議，應以書面敘明法規命令訂定之目的、依據及理由，並附具相關資料。受理提議之機關應依情形為適當之處理。


五、法規命令之訂定程序（二）、人民參與程序人民提議–透過人民參與國家意見形成的一種型態，落實直接民主之功能 (李震山， p321) 行程法一五二、一五三之規定，至少可作為行政機關基於法律授權，仍怠於作為之狀況下，人民或團體授取措施之有力根據 (李震山，p322) 。


（二）、人民參與程序公告、聽証–行政機關訂定法規令時，除情況急迫，顯然無法先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告其內，使任何人對此有陳述意見之機關 (154)；機關訂法規命令，為給予害關係人或其他相關人員以口頭陳述意見之機會，得依職權舉行聽証 (155) 。

法規命令，舉行聽証之困難，林明鏘「行政法人與組織改造，聽證制度評析」 (元照， 2005) 「行政命令之聽證程序」


（三）、法規命令之發布、修正等法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後

始得發布。數機關會同訂定之法規命令，依法經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。法規命令之發布，應刊登政府公報新聞紙 (157)

其次，法規命令之修正、廢止、停止恢復後適用，準用訂定程序之規定 (151 條第二項 )


（四）、法規命令無效法規命令扺觸憲法、法律或上級機關之命令或無法律授權而剝奪或限制人民之自由權利，或其訂定依法應經其他機關核準而未經核準者，無效 (158條第一項 )。

法規命令之一部無效者，原則上其他部分仍為有效，除去該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效 (158條第二項 )。


六、法規命令之監督（一）、行政監督

發布之命令–基於行政一體之概念，上級機關對下級機關有指揮監督之權。上級機關審查下級機關發現有違法或不當者，得予撤銷、停止或變更。此種審查係行政內部之監督，其審查之範圍較廣，不僅及於命令之違法性，不得就命令之妥當性，或合目的性進行審查 (李震山 P327 ；陳春生 p303–304)


六、法規命令之監督（二）、立法監督

1 、保留同意權 (事前經立法權同意 ) 立法者於授權母法中規定，行政機關依法律所訂定之行政

命令應先送立法院，俟國會同意後，始得公布或生效，為預防監督。

例如，臺灣地區與大陸地區人民關係條例–行政院公布大陸人民來台居留之類別及數額，應事前函請立法院同意(第 17條第 3項 )。

主管機關實施兩案通商，通航及大陸人民來台工作，應經立法院之同意。



2 、保留廢棄權立法者於授權母法中規定，行政機關有義務將依本授

權法之授權所定之行政命令於公布後送國會審查，國會保留俟後請求行政機關廢棄命令之權。

行政命令—第一節、法規命令六、法規命令之監督

（二）、立法監督 3 、課予行政送置國會義務

（ 1）、單純送置中央法規標準法第七條後段–如前述

（ 2）、立法機關對命令之實質審查 A、各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達

立法院後，應提報立法院會議 (60 條第 1項 )。



3 、課予行政送置國會義務（ 2）、立法機關對命令之實質審查

B、立法院各委員會審查行政命令，應於院會交付審查三個月內完成之，逾期未完成者，視同完成。

C、行政命令經審查後，發現有違反、變更或抵觸法律者，或應以法律規定事項，而以命令定之者，應提報院會議決後，通知原訂頒機關更正或廢止 (62 條第 1項 )。

經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止，逾期未為更正或廢止者，該命令失效。


六、法規命令之監督（三）、司法監督

1 、司法機關 (法院、大法官會議 )，得審查各機關發布命令之違法性。依司法院大法官審理案件法第五條第一項–機關對所適用之法律命令發生有抵觸憲法疑義（同條項第 1款），人民對終局判決所適用之法律或命令有扺觸憲法之疑義者（同條項第 2款），得聲請司法院大法官解釋。


（三）、司法監督 2 、法令統一解釋，不以具體爭訟繫屬為要件，審查認為

命令扺觸法律時，得宣告該命令無效，使其自始無效或嗣後失其效力。依釋一八五，經宣告無效之命令，各機關不得再以該命令執行職務，拘束聲請機關及所有國家機關，以及人民。釋字一三七，法官於審判案件時，對於各機關就其掌所關法

規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其適當之思考。

司法院院解字 4012– 與憲法或法律抵觸之命令，法官得逕認為無效，不予適用。

行政法院之判決，就其事件有拘束各機關之效力 (行訴 216條 )。


（三）、司法監督 3 、法規命令訂定裁量之審查

立法者授權訂定法規令，除於法律上明確授權外，依過去大法官會議之見解

（ 1）、依法律整體解釋推斷立法者是否有意授權主管機關訂立法規命令，而非拘泥於特定文字 (釋 394)

（ 2）、就法律整體所表現之關關性意義為判斷 (釋 426) 若在立法授權下，主管機關仍為不同意訂定之決定，該項決定裁量已構

成裁量濫，若在合理期間內仍未定該法規命令，為機關維持原法律狀態，不作為之意思表示，可能構成裁量怠惰。

機關是否訂定法規命令之決，屬具處分性質之行為，濫用、逾越或怠惰者，依行訴第四條第二項，以違法論。

若屬消極之不作為，人民可提課予義務訴願 (訴願法第二條第一項；行訴法第五條 )

行政命令—第二節、職權命令

一、意義依中央法規標準法第 7條，各機關依其法定職權，或基

於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。

依法律授權訂定之命令，一般稱為授權命令或委任命令。而依法定職權，於機關之職權範圍內所訂定之命令。

我國於行政程序法制定後，對行政命令採內部效力與外部效力區分為行政規則與法規命令。

上述中央法規標準法之「職權命令」，就法規範之性質而言，究屬對外發生效力之法規命令，抑或只是非直接對外發生效力之行政規則，在學說實務上則有爭議。


二、學說（一）、主張職權命令即為行政規則，規範對象為機關

內部之下級機關或所屬公務員，故不直接對外發生法規範效力且生效僅需「下達」，而不須對外「發布」。（廖義男，「評析司法院大法官對『依法行政原則之解釋』—論法規命令之違憲審查，收錄於劉孔中、李建良『憲法解釋之理論與實務』（中研院中山所 1998， 62-63頁）」、相關見解，許宗力…）

（二）、主張雖然有學說認為職權命令只限於具內部效力之行政規則，但職權命令內容仍有可能涉及人民權利義務之外部效力事項。（吳庚， p.282 ）


二、學說（三）、另有學說提出，具執行、補充母法之一般性、抽象性法規性質之命令，不論是依授權或職權訂定，在有母法存在，且不逾越母法之下，有其意義。在無具體母法存在，機關欲本於職權訂定命令，則不應涉及人民權利義務，職權命令除依性質分別下達公布外，中央法規須送立法院，實質上與對外公布之「行政規則」無異。亦即職權命令，不得作為干預權行使之依據。


二、學說（四）、另有學說主張機關內頒訂職權命令應限於合乎以下四個要件： 1 、給付行政 2 、機關依組織法有管轄權 3 、內容限於細節性、技術性 4 、合乎必要性原則

行政命令—第二節、職權命令二、學說

（五）、比較法上—日本法日本學說將法規命令區分為委任命令與執行命令。前

者為與國民權利義務有關，後者則為規定實現前者之內容的程序。

而前者必須有法律委任，至於如申請書之格式的程序事項，則無須法律委任。

不過此種區分，近年彼邦學說指出，即實現權利義務內容之程序，亦有可能會影響到權利義務本身；因此法規命令未必能明確區分為委任命令和職權命令兩者。

同時執行命令，既然是法規，雖然需要委任，但一般學說認為只要一般授權即可。


二、學說（五）、比較法上—日本法

如日本國家行政組織法第 12條第 1項：「為實施法律或政令，或基於法律或政令之特別委任」發布之命令之規定。

亦即上述無論我國學說或日本學說，有關行政機關依職權發布命令之合法性要件，無非在避免機關濫權、逾越法律之目的，而將涉及人民權利義務之事項，儘可能往需法律授權之方向解釋。

→職權命令、職權命令，在有關細節性、技術性之規定，方不須法律授權。


三、實務大法官會議解釋，似以釋字第 514號解釋為分水嶺。

（一）、早期釋字 155：考試院依其法定職權訂定考試規則及決定考試方

法，均未逾越考試院之職權範圍。釋字 172 ：內政部所訂定之更正戶籍登記出生年月日辦法部

分規定，並未逾越內政部法定職權，對憲法所保障人民之工作權及服公職權利亦無侵害，與憲法並無抵觸。

→此兩號解釋將職權命令限於未侵害人民權利者，即無外部效力者為限。


三、實務釋字 443 理由書：對執行法律細節性、技術性之次要事項，為必要之規範，雖因而對人民產生不便，或輕微影響，仍為憲法所允許。

亦即若與人民之基本權無直接影響者，即使有外部效力，仍允許委任。

其他如：釋字 454 、 479 亦相同意旨。

行政命令—第二節、職權命令（二）、釋字第 514號

人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第 23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案。教育部中華民國 81年 3月 11 日台（ 81)參字第 12500號令修正發布之遊藝場業輔導管理規則，係主管機關為維護社會安寧、善良風俗及兒童暨少年之身心健康，於法制未臻完備之際，基於職權所發布之命令，固有其實際需要，惟該規則第 13條第 12款關於電動玩具業不得容許未滿 18 歲之兒童及少年進入其營業場所之規定，第 17條第 3項關於違反第 13條第 12款規定者，撤銷其許可之規定，涉及人民工作權及財產權之限制，自應符合首開憲法意旨。相關之事項已制定法律加以規範者，主管機關尤不得沿用其未獲法律授權所發布之命令。前述管理規則之上開規定，有違憲法第 23條之法律保留原則，應不予援用。

該號解釋強調主管機關基於職權所發布之命令，若是涉及人民基本權，則該命令即須有法律依據。


四、小節我國職權命令之法源來自中央法規標準法第 7條後段之規定。此種命令之性質，過去引起學說實務之爭議。在 1999 年我國制定行政程序法後，將行政命令是否產生外部效力，區分為法規命令與行政規則。近年有學說指出，我國行政救濟是採所謂內外部效力之分，大法官實際上亦是以是否侵害人民權利，亦即以是否產生外部效力為斷。因此主張若承認職權命令，勢必再區分外部效力與不具外部效力之職權命令，因此實無必要以職權命令作為第三種命令，以免徒增困擾。（陳春生， pp.311-312 ）


四、小節上述學說著眼於命令內外，並配合我國行政程序法之

內容，就命令之分類進行說明，固有其可供參考之處。不過值得注意者，即使將職權命令之概念區分為法規

命令與行政規則二者。就法規命令而言，仍須探討其是否須有授權母法，若須有授權母法，授權目的、內容、範圍具體明確程度是否均須具相同程度之明確性。

就我國行政機關之實務運作，職權命令似無法避免，因此重點在於若該種命令涉及外部效力時，是否須法律授權、授權明確性之密度要求兩者。


四、小節 1 、無須授權母法者： 2 、需授權之命令涉及人民權利義務事項，目的、內容、範圍明確性之要求。

授權明確性之密度，依法律保留原則（ 1）、以公行政需法律授權為恰當（芝池義一， p.48）（ 2）、保留密度與干涉程度成正比（ 3）、影響層面大（地域、人數），原則上以法律進行規

範。（ 4）、其他因素、事項是有爭議，一般人接受或抗拒之程度、財政支出之大小、事件本質上之技術，須隨時調整。


四、小節依 200012.27 修正公布之行政程序法第 174 條之 1，行政程序法施行前，行政機關依中央法規標準法第 7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後 2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後，修正或訂定，逾期失效。

未來職權命令必將萎縮！！

行政命令—第三節、行政規則

一、概念→行程 159 種類┌組織性：機關內部單位業務分工及法定管轄權├作業性：機關內部業務處理方式 ex. 工作實施要點├裁量性：行政機關在裁量範圍內，得依法律授權，有預設裁量基準的情形，藉以保障法律適用一致性與平等性，並實踐個案正義。

├法規解釋性：於適用法令發生疑義或歧見時，為保持行政決定之一致。

└要件判斷性

行政命令—第三節、行政規則二、行政規則之法律性質及間接外部效力(一 )、法律性質 1 、無外部效力→不直接對人民發生效力，僅拘束訂定機關及

其下級機關、屬官。 2 、不須正式法律授權 (釋字 548號 ) 3 、原則上無須公告，只需下達即可。例外→行程 160Ⅱ。 4 、係法律適用而非立法，因此行政規則的訂定屬行政權的表現，與法規命令的訂定不同。

5、無須審查程序→受爭議依上述性質，行政規則應僅對機關及其人員產生拘束作用，

其規定與人民權利無涉。然事實上行政規則往往會對人民產生間接法律效力，特別是引導性之行政規則。

行政命令—第三節、行政規則( 二 )、間接外部效力：依行政規則種類不同而區分

1 、組織性之規則→無外部效力之問題 2 、作業性之規則 3 、裁量性之規則→若已具備法規命令之外形且直接適用於人民，則非僅具內部效力。

行政命令—第三節、行政規則 4 、解釋性之規則對人民：經常規定機關如何處理對人民的行政事務，

依該規則作成行政處分之可能性相當高，經由行政機關反覆的適用，再基於行政自我拘束原則及平等原則，使此種行政規則發生「事實對外效力」或「間接對外效力」

對法院：亦即此種行政規則對法院有無拘束力？依釋字 137、 216、 347 號，肯定解釋之行政規則不具對外效力，特別係指對法官審判不具拘束力。

行政命令—第三節、行政規則 5、要件判斷性之行政規則其形成大都是在專業領域，其或因立法技術尚未成熟，

以致未立法或以「空白授權」方式，授權行政機關自行「公布」判斷標準，甚至轉換為裁量基準。此種行政規則性質之內部規範，影響人民甚鉅，應藉由「專家」、「委員會」、「聽證」等制度與程序之民主化加以監督。其中有關事實認定性質之行政規則，則與解釋性規則相同，會產生間接對外效力，但仍不拘束法院。

行政命令—第三節、行政規則三、行政規則之生效時點( 一 )、解釋性行政規則效力附屬於該法規，故應自法規生效時予以適用，以闡釋

法規之涵義為主旨。亦即原則上溯及生效日起有其適用。(釋字 287 號確認之 )

(二 )、間接對外生效之獨立行政規則通常以職權命令形式公布，適用中央法規標準法第 13條

規定。(三 )、純粹對內生效之行政規則不生影響人民權義問題，通常亦無須公布，其效力應以下

達之日起發生效力，或公務員知悉時起生效。

行政作用法

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