上海市医务工会上海市医务工会

单位民主管理的法律保障——《上海市职工代表大会条例》解读

（一）职代会立法的时代背景

构建社会主义和谐劳动关系的必然要求上海经济政治社会发展的客观需要贯彻落实上位法规定的重要举措推动工作实践深入发展的有力保证

职代会立法的时代背景

政治背景： 党的十七大指出，全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为

基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与民主管理，维护职工合法权益

理论背景： 从股东至上论、董事会中心主义到企业社会责任、利益相关者理论、

劳资和谐理论 法律背景： 《宪法》、《劳动法》、《工会法》、《公司法》、《劳动合同

法》等法律、行政法规均有相关规定 截止 2010 年 3 月，全国已有 24 个省区市制定了 29 部职代会

（ 9 ）、民主管理（ 12 ）、厂务公开（ 7 ）、职工董监事（ 1 ）方面的地方性法规

职代会立法的时代背景

劳动关系背景： 应对国际金融危机“共同约定行动”的启示

占领华尔街 美国通用汽车倒闭 吉林通钢事件 富士康跳楼事件和南海本田罢工事件

20112011 年年 99 月月 1717 日占领华尔日占领华尔街街

2009 年吉林通钢“ 7.24” 事件

吉林通钢“ 7.24” 事件

南海本田事件

2010 年 5 月份 5 月 1 日，山东省枣庄市万泰集团一棉分公司（原枣庄市第一棉纺织厂）

工人罢工。 5 月 5 日，南京新苏热电公司要求加薪未果大罢工。 5 月 5 日，深圳横岗荷坳百达五金塑胶厂两千多名员工集体大罢工。 5 月 17 日，日资本田广东佛山南海厂工人罢工，要求加工资，致本田在华

4 厂全线停工。 5 月 20 日，江苏昆山国有锦港集团工人反对企业改制罢工。 5 月 24 日，重庆綦江齿轮传动公司一名工人过劳死亡引发工人大罢工。 5 月 26 日，日资上海夏普公司工人罢工，要求增加工资。 5 月 27 日，北京凯莱大酒店 200 多名员工罢工，抗议资方赔偿不足。 5 月 27 日，云南红河州 13县市巴士司机罢工，抗议当局新政减少他们收

入。 5 月 28 日，韩资北京星宇车科技公司千名员工罢工，要求加工资三成等。 5 月 30 日，兰州维尼纶厂也发生了罢工事件。

（二）职代会条例的基本要点

《上海职代会条例》框架结构

第一章 总 则（ 1-7） 第二章 职 权（ 8-13） 第三章 职工代表（ 14-1

9 ） 第四章 组织制度（ 20-2

6 ） 第五章 议事规则（ 27-3

3 ）

第六章 工作机构（ 34-36 ）

第七章 区域性、行业性职工代表大会（ 37-41）

第八章 监督检查和法律责任（ 42-47）

第九章 附则（ 48）

职代会条例的适用范围

企事业单位应当建立职工代表大会（第 3 条）。本市行政区域内的下列企业、事业单位以及民办非企业单位等组织（以下简称企事业单位）适用职代会条例：

（一）国有、集体及其控股企业； （二）事业单位； （三）民营企业、港澳台及外商投资企业； （四）民办非企业单位； （五）依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基

金会； （六）其他应当适用职代会条例的组织关于事业单位是否适用的争议

职工大会与职工代表大会的关系 职工大会和职工代表大会是职工代表大会制度的两种形式，主要基于民主管理的成本和效率考虑，但其职权、组织制度和议事规则等均相同

职工人数在 100 人以上的企事业单位应当召开职工代表大会，当然并不反对召开全体职工大会

职工人数不足 100 人的企事业单位一般召开职工大会；因职工工作地点分散、实行特殊工时制原因难以召开全体职工大会的，可以召开职工代表大会，但职工代表人数不得少于 30 人

企事业单位（行政主体）与职代会制度

企事业单位应当为职工代表大会制度的建立和规范运作提供必要的支持和保障：

（一）将建立健全职工代表大会制度纳入企事业单位的管理制度 （二）向职工代表大会作相关工作报告 （三）与工会协商制定提交职工代表大会审议或审议通过事项的

方案或草案 （四）尊重职工代表大会的意见和建议，责成企事业单位有关部门落实职工代表大会审议通过的事项和决议

（五）为职工代表大会制度的实施提供人力、财力和物力支持

工会与职代会制度 本单位工会的职责：承担职代会工作机构的职责，负责职代会

的组织、协调、运作、实施，组织职工开展日常民主管理活动

上级工会的职责：指导和帮助尚未建立工会的企事业单位建立工会组织，并建立健全职代会制度，开展业务咨询和培训，监督检查实施情况，会同有关部门协商解决发生的争议

市和区县工会的职责：制定实施推进计划草案，分析实施中的突出问题，对企事业单位违反职代会条例规定的行为，依法发出工会劳动法律监督整改意见书或工会劳动法律监督处理建议书

政府和劳动关系三方的职责

政府的职责： 各级人民政府及其国有资产、教育、卫生等主管部门和人力资源社会保障等有关行政管理部门，应当指导、督促企事业单位实行职代会制度

劳动关系三方的职责： 市和区县人力资源社会保障部门，同级工会和企事

业单位代表，通过劳动关系三方协商机制，共同推进企事业单位建立健全职工代表大会制度

议什么？——第二章 职 权 谁来议？——第三章 职工代表 第四章 组织制度 怎么议？——第五章 议事规则

职代会条例的重点

（三）议什么——职代会的职权

《条例》规定与原有规定的比较

公 有 非 公 《条例》

审议建议权 知情参与权 审议建议权审查同意或否决权 审议通过权 审议通过权审议决定权 选举罢免权 审查监督权评议监督权 检查监督权 民主选举权选举权 民主评议权

1 、审议建议权 下列事项应当向职工代表大会报告，接受职工代表大会审议，听取职工

代表大会代表的建议： 1 、企事业单位的发展规划，年度经营管理情况和重要决策； 2 、企事业单位制订、修改、决定直接涉及职工切身利益的规章制度或

者重大事项； 3 、工会与企业就职工工资调整、经济性裁员、群体性劳动纠纷和生产

过程中发现的重大事故隐患或者职业危害等事项进行集体协商的情况； 4 、职工代表大会工作机构的工作情况、联席会议协商处理的事项； 5 、国有、集体及其控股企业财务预决算，重组改制方案和重大改革措

施，申请破产或者解散等重要事项； 6 、事业单位的财务预决算、重大改革改制方案等重要事项； 7 、法律法规规定或者企事业单位与工会协商确定应当向职工代表大会

报告的其他事项 第一、五、六项由单位报告，第三、四项由工会报告，第二项由单位与

工会平等协商后提出方案或草案

2 、审议通过权 下列事项应当向职代会报告，并由职代会审议通过： 1 、涉及劳动报酬、工作时间、休息休假、保险福利等事项的集

体合同草案； 2 、工资调整机制、女职工权益保护、劳动安全卫生等专项集体

合同草案； 3 、国有、集体及其控股企业的薪酬制度，福利制度，劳动用工

管理制度，职工教育培训制度，改革改制中涉及的职工安置方案，以及其他涉及职工切身利益的重要事项；

4 、事业单位的职工聘任、考核奖惩办法，收益分配的原则和办法，职工生活福利制度，改革改制中涉及的职工安置方案，以及其他涉及职工切身利益的重要事项；

5 、法律法规规定或者企事业单位与工会协商确定应当提交职工代表大会审议通过的其他事项

第一、二项由工会与单位平等协商后共同制定方案或草案；第三、四项由单位与工会平等协商后提出方案或草案

3 、审议监督权

下列事项应当向职工代表大会报告，并接受审查监督： 1 、职工代表大会提案办理情况； 2 、职工代表大会审议通过的重要事项落实情况； 3 、集体合同和专项集体合同履行情况； 4 、劳动安全卫生标准执行、社会保险费交缴、职工教育培训经费提取使用等情况；

5 、法律法规规定或者企事业单位与工会协商确定应当向职工代表大会报告并接受审查监督的其他事项

上述事项由企事业单位提出书面报告

4 、民主选举权 下列人员应当由职工代表大会民主选举产生： 1 、民主管理专门小组（委员会）成员； 2 、董事会和监事会中的职工代表； 3 、法律法规规定或者企事业单位与工会协商确定应当由职工代表大会民主选举产生的其他人员。

上述民主选举产生人员的候选人由工会在征求单位和职工意见的基础上，提出建议名单

5 、民主评议权 下列人员应当接受职工代表大会的民主评议： 1 、董事会和监事会中的职工代表； 2 、国有、集体及其控股企业的高级管理人员，事业单

位负责人，以及按照本市有关规定应当接受职工代表大会民主评议的其他人员；

3 、法律法规规定或者企事业单位与工会协商确定应当接受职工代表大会民主评议的其他人员

上述人员应当每年向职代会作述职报告，接受职工代表的评议，评议情况应当向职代会和被评议人员的管理部门反馈

（四）谁来议——职代表和组织制度

主要争论与条例的创新突破点 职工代表的资格 （劳务工有无职工代表资格？）

职工代表的构成 （一线职工的界定？）（集团型企业的职工代表比例？）

1 、职代表

（ 1 ）职工代表的资格

一般认定：　　　职工代表资格是指职工代表所应具备的条件或身

份。通常情况下，是否为本单位的职工往往主要以是否与本单位建立劳动关系或聘用关系作为认定标准。因此，对职工代表的资格一般认定以是否与本单位建立劳动关系和聘用关系为标准。本条例所指的聘用关系特指与事业单位建立的人事聘用关系。

关于劳务派遣工的特别说明

立法争论：　 一种观点认为，劳务派遣工应当参加劳务派遣公司的职工代表大会。

另一种观点认为，劳务派遣工应当参加实际用工单位的职工代表大会。

本市的现有做法：　 有的作为正式职工代表，有的作为列席代表，也有的劳务派遣工不参加。

达成的共识：　　 目前对劳务派遣工是否参加职工代表大会作出统一的规定，立法条件尚不成

熟。从根本上讲，要解决劳务派遣工的权益维护，是应当依法规范地使用劳务派遣工，而不能将使用劳务派遣工的岗位泛化。但在目前的情况下，劳务派遣工的民主权利应当予以高度关注。

（ 2 ）一线职工为主体

　　　本条例强调了一线职工在职工代表构成中的主体地位，即对一线职工在职工代表结构中所占比例进行限低，通常不低于50％。

　　　具体操作中，企事业单位应将直接从事生产服务、专业技术等基础性工作的职工视作一线职工，对一线职工的具体认定可由企事业单位工会与企事业单位根据实际情况协商后确定。

　　　为了防止职工代表大会被干部大会取代，本条例明确规定，职工代表构成中，中、高层管理人员不得超过20% 。

（ 3 ）职工代表的选举程序及注意事项

选举程序 ： 1 、制定选举方案； 2 、广泛宣传发动；3 、酝酿职工代表候选人；4 、选举职工代表；5 、职工代表资格审查； 6 、张榜公布。

选举职工代表时应注意的事项 　 要合理确定职工代表的人数和名额的

分配 按职工代表的条件选人 严格按选举程序规范进行 加强对职工代表的培训

职工代表名额规定的三种情况

职工人数在 100人至 3000人的，职工代表名额以 30为基数，职工人数每增加 100人，职工代表名额增加不得少于 5名；

职工人数在 3000人以上的，职工代表名额不得少于 175名；

职工人数不足 100人，实行职工代表大会制度的，职工代表名额不得少于 30名。

三种情况都对职工代表名额作了下限要求，这是实践中需要特别注意和强调的。

（（ 44 ）对新时期职工代表的有关要求）对新时期职工代表的有关要求

当前职工代表工作中存在的突出问题 对新时期职工代表的素质与能力要求 职工代表的权利、义务与保护 职工代表履职的渠道与注意事项

当前职工代表工作中存在的突出问题

一是有些企业职代会代表的构成不尽合理，未能充分体现代表的广泛性，尤其是一线职工代表比例过少。

二是少数职工代表的素质不高，代表能力不足，未能体现代表的先进性，随大流情形较普遍。

三是职工代表在闭会期间发挥作用不够，责任意识不强，职工代表仅为“会议代表”。

职工代表的素质与能力要求

基本要求：要具有一定政治觉悟和政策水平；要具有一定的业务知识和管理能力；要做好本职工作，有较强的责任感；关心集体，遵章守纪，联系群众，办事公道，在职工群众中具有一定的威信。

时代要求：要树立大局观念；要增强代表意识；要拥有工作热情；要不断加强学习；要珍惜代言权利。

职工代表的保护

《条例》第十九条：职工代表依法行使权利，任何组织和个人不得压制、阻挠和打击报复。

具体理解应包括两个层面：　　 一是职工代表依法行使权利，任何组织和个人都必须予

以支持和配合。　　　二是职工代表依法行使权利，任何组织和个人不得进行压

制、阻挠和打击报复。

（ 5 ）列席代表

企事业单位可以根据实际情况和会议内容的需要，邀请一些未当选职工代表的人员作为列席代表参加职工代表大会。

邀请的列席代表不宜过多，一般不超过正式职工代表的百分之十。

列席代表无表决权和选举权，但可以在职工代表大会上发表意见和提出建议。

2 、 关于职代会的召开次数

考虑到本条例的适用范围涵盖了非公企业，本条仅规定了职工代表大会每年至少召开一次。

职工代表大会召开的次数只设下限，不设上限。即在执行本条例规定的每年至少召开一次同时，企事业单位可视实际情况和是否发生需要职工代表大会履行相应职权的事项等，具体确定职工代表大会召开次数和时间。

国有企事业单位仍应按照《全民所有制工业企业职工代表大会条例》第十八条的规定，职工代表大会至少每半年召开一次。

提议召开职代会的依据

本条例第 21条第二款：企事业单位、工会或者三分之一以上职工代表提议，可以召开职工代表大会。

86年条例第 18条：遇有重大事项，经厂长、企业工会或三分之一以上职工代表的提议，可召开临时会议。

《上海市职工代表大会工作规范》：职代会临时会议： 1 、职代会闭会期间遇有重大事项，经行政、工会或三分之一以上

职工代表的提议，可召开临时会议。 2 、三分之一以上职工代表提议召开职工（代表）大会，应向工会提出，由工会按照程序组织筹备。

提议召开职代会的主体

本条例明确规定了职工代表大会召开的三个提议主体，即企事业单位、工会或三分之一以上职工代表。

三个主体提议召开职工代表大会，企事业单位与工会应当对提议的事项进行审核，对确属职工代表大会职权范围内的事项，依照有关程序组织筹备召开职工代表大会。

三分之一以上职工代表是一个群体，人数较多，必须以书面形式提出召开职工代表大会的提议和相关的议题。

3 、关于主席团

职工代表大会主席团是职工代表大会会议期间的领导机构，主要负责职工代表大会会议期间的组织领导工作，不能代行职工代表大会的职权。职工代表大会闭会期间，主席团不再履行职责。

职工代表大会主席团主要履行下列职责： （ 1 ）主持召开职工代表大会，领导大会期间的各项活动； （ 2 ）听取和综合各职工代表团（组）对各项议题审议的意见； （ 3 ）审议大会议题中需要通过和决定的事项，草拟大会决议； （ 4 ）处理大会期间有关民主管理的重大问题等。

职工代表大会主席团人数和结构

为便于主席团有效开展工作，本条例规定了主席团人数不得少于七人。企事业单位也可结合实际情况，根据职工代表大会会议规模，确定主席团人数。

职工代表大会主席团成员必须是本届职工代表大会的正式代表，其构成一般应包括企事业单位中、高级管理人员、管理和技术人员、一线职工等各个方面人员，其中一线职工代表的比例不得少于 50%。

职工代表大会主席团成员产生的一般程序为：企事业单位工会在广泛征求职工意见的基础上提出初步建议名单，在征求企事业单位意见后，提交职工代表大会预备会议审议通过。

民主管理专门小组（委员会）人员构成

《全民所有制工业企业职工代表大会条例》第二十一条规定：“各专门小组的人选，一般在职工代表中提名；也可以聘请非职工代表，但必须经职工代表大会通过”。

本条例在职权中明确规定，民主管理专门小组（委员会）成员

应当由职工代表大会民主选举产生。民主管理专门小组（委员会）的负责人必须由职工代表担任。相关职能部门的负责人一般也不担任对口民主管理专门小组（委员会）的负责人。民主管理专门小组（委员会）的人数一般应根据其承担的主要工作职责和工作难易程度而确定。

4 、 关于职工代表大会经费

2009年，中华全国总工会印发的《基层工会经费收支管理办法》明确规定：“职工代表大会的工作是整个企业的工作，其开支费用应由企业承担”。依照这一规定，本条例明确提出职工代表大会的经费由企事业单位在管理费用中列支。

职工代表大会经费一般包括职工代表大会会务支出，包括会议材料、场地方面等，以及组织职工代表开展日常民主管理活动、开展职工代表培训等方面的支出。

（五）怎么议——职代会议事规则

1 、关于职工代表大会的召开条件

本条例规定职工代表大会的召开条件必须达到全体职工三分之二以上三分之二以上出席，有利于审议能够充分民主，表决能够确保合法性和权威性。

多年来市总工会指导基层企事业单位操作的相关工作规范也是这样要求的。职代会正式会议的第一项议程就是报告职工代表应到人数和实到人数，以确定会议召开的合法性。

2 、职代会议题和议程的一般设置

职工代表大会的议题是指职工代表大会讨论的事项，与职工代表大会的职权内容密切相关。涉及职工代表大会职权范围内的事项都应该成为职工代表大会议题，提交职工代表大会履行相应的职权。

职工代表大会的议程是指职工代表大会会上议题讨论的程序，议程的设置取决于职工代表大会讨论的事项和对该事项行使的职权。

3 、职代会审议通过事项的表决方式 审议通过事项是指本条例第十条规定的事项。这些事项与职工切身利益紧密相关，其制定、修改和决定需要得到大多数职工的认同。

投票采取无记名的方式。采取无记名投票方式能够确保职工代表的表决在不受任何因素的干扰前提下按照自己真实的意愿进行投票。

表决通过须达到应到职工代表半数以上的赞成票。需要特别强调的是赞成票统计应当以全体职工代表作为基数，而不是参加会议的职工代表为基数。

4 、职代会审议通过事项和决议的公布程序

公布范围要覆盖全体职工全体职工。

公布的时间要有时效性，一般要求在职工代表大会闭会后七七个工作日个工作日以内公布。

公布的形式可以多样，但应保证信息的完整和真实。

（六）实际操作中需关注的几个问题

1 、关于职代表的撤免

职工代表无故不履行或者无法履行代表职责时，应当予以撤免，以保证职工代表正常开展工作。

职工代表需要被撤免的情况

职工代表因退休、辞职等原因解除劳动关系，离开本单位的； 职工代表因协保、内退等原因协议保留劳动关系，离开工作岗位

的； 职工代表因病假、待岗等原因离开工作岗位，难以履行职工代表

职责，并经原选区内半数以上职工同意的； 职工代表因严重失职失去选区内职工信任，并经选区内半数以上

职工同意的； 职工代表严重违反本单位规章制度的； 职工代表违法犯罪受到刑事处罚的； 本人提出辞去职工代表，并经原选区内半数以上职工同意的； 职工代表因工作变动调离原选区的；职工代表因工作变动调离原选区的； 其他需要撤免的情况。

2 、 关于联席会议

本条例对联席会议的权限加以严格限制，辅以程序规范。

规定了在职工代表大会闭会期间，除法律法规规定应当提交职工代表大会审议通过的事项外，对其他需要及时处理的重要事项，企事业单位可以召开职工代表大会联席会议进行协商处理。处理结果应当向下一次职工代表大会报告。

按照《劳动合同法》第四条规定，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，也不宜由联席会议协商处理。

对于联席会议需要把握的要点

一是严格履行联席会议的职权。企事业单位和工会应当对联席会议的审议内容依照本条例规定的联席会议职权在严格审查的基础上协商确定。

二是联席会议的权限为协商处理。联席会议就有关事项的讨论不能形成决定，仅对有关情况进行协商处理。

三是处理结果应当向下一次职工代表大会报告。经职工代表大会讨论后，如对联席会议处理结果有不同意见，可将联席会议协商处理的有关事项重新提交职工代表大会审议。

3 、关于法律责任 企事业单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由市和区、县人

民政府以及相关部门责令改正，对企事业单位法定代表人和有关责任人给予批评教育；拒不改正的，依法处理： （一）阻挠建立职工代表大会制度的； （二）妨碍职工代表大会依法行使职权的； （三）应当提交职工代表大会审议和审议通过的事项，未按照法定程

序提交，给职工造成损害的； （四）擅自变更或者拒不执行职工代表大会决议并侵害职工权益的

企事业单位法定代表人和其他管理人员对职工代表进行侮辱、诽谤或者以暴力、威胁等手段进行打击报复、人身伤害的，公安机关依法给予治安处罚；造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。

企事业单位工会负责人不按照本条例规定履行职责，对职工权益造成损害的，由市和区、县、产业（局）工会责令限期改正，情节严重的，依法予以罢免

2 、企事业单位工会如何通过职代会制度平台发挥作用

注重通过职代会与集体协商两项制度的有机整合，切实发挥工会组织的维权维稳作用

注重通过职代会各项工作制度建设和核心队伍建设，切实发挥工会组织参与企事业单位管理、监督等方面的重要作用

注重工会干部自身能力素质的提高和意识的培育，切实发挥工会组织通过职代会制度平台实现“两个维护”的积极作用

注重对职工代表的培训教育和宣传引导，切实发挥工会组织在职工群众中的影响力、凝聚力和号召力的作用

谢谢大家！

2011 年 10 月 11 日