台灣原住民族群政策與問題

研究生： 3098011 施建暉 3098013 方志恆 3098017 洪志成 3098022 吳清生 3098025 古建明

指導老師：侯松茂 教授

報告組別：第四組

內容大綱

壹 •前言

貳

•國民政府初期的原住民族同化政策

參

•原住民族運動的興起

肆

•民族運動訴求下的原住民族政策

伍

•當前台灣原住民族政策的基礎

陸

•當下原住民族政策的省思

柒 •結語

壹、前 言台灣有原住民族政策是相當晚近的事。

但是，若從日治時期被稱為「蕃」、「高砂族」，終戰後國民政府改稱「高山族」

、「山地同胞」，迄至 1984 年台灣原住民族蜂擁捲動一波波訴求「正名」為原住民族、「還我土地」等民族運動，却能順利建構了台灣政府的原住民族政策，這個過程與經驗或許有可供大家省思之處。其次，當前台灣原住民族政策的趨勢與走向深受主流社會的關注，其願景、目標如何

貳、國民政府初期的原住民族同化政策：一、多元文化及民族平等的觀念早期十分 淡薄，漢人社會認為自己是世界的中 心，其他種族都次於自己。深深影響 到民族政策的制訂。二、同化政策：( 一 ) 1946 年頒布「台灣省人民回復原有 姓名辦法」，其中第三條明定「高 山民族如無原有姓名，或原有姓名 不妥當時，應參照中國姓名自定姓 名」，並強制三個月內要完成改為 漢人姓名，否則處罰之。

( 二 ) 台灣原住民族自 1895 年 10 月日本統治時期 台灣總督府發布第 26 號律令「官有林野取 締規則」規定，台灣島內凡是未具有明確 的土地所有權狀或許可租用土地文件，皆 被視為屬於官有土地。台灣原住民族傳統 領域及部落土地，一夕之間全面被侵佔， 原住民族命運遭受史上重大的傷害。( 三 )1946 年台灣省參議員郭氏在參議會中質詢 政府人員時強調；我國為單一民族國家， 並力主高山族的同化。完全忽視了台灣是 多民族所結構而成的社會現實。

( 四 ) 政府推動禁止原住民族語言、藉「生 活改進」之名禁止原住民族穿著傳統 服飾、大肆更改原住民族地名、實施 地方選舉，選出民意代表或首長取代 部落傳統社會組織的勢力者。凡此種 種，充斥歧視與同化的思維，迫使台 灣原住民族傳統社會快速解體。這個 階段原住民族極度憂心族人正日復一 日逐步深陷於黃昏滅族的洪流中。

( 五 )50 年後，因終戰大家期盼重新可以再要回 土地之際，新的統治政府又重蹈覆轍，再 一次侵害原住民的基本人權。隨之，台灣 政府更進一步頒訂了「山地施政要點」、 「台灣省促進山地行政建設計劃大網」， 揭示了國民政府初期的原住民基本政策是 「階段性」、「權宜性」、「暫時性」， 根本無視民族問題的存在，以政施手段催 化原住民自力更生，生活水準和一般社會 相近時就考量取消，其政策的總目標－「 山地平地化」，是一個徹底的同化政策。

參、原住民族運動的興起： 台灣原住民族日後歷經了 30餘年徘徊在同化、滅族的危機路口，國家雖已有保障原住民當選地方與國會議員的少數席位。祇是原住民選出的國會議員因席次少，且建言內容又多徧向支持執政政府政策，對整體原住民族命運的改變，助益不大。誠如原住民族運動代表指摘

許多受政黨栽培的精英，往往在其獲得政治利益或某種地位時，經常會面臨角色衝突的困境，而角色衝突主要是來自於對種族的使命感與政黨的政策相違背，在這種情況下不少原住民為了配合黨的政策，或者是為了保全自己既得利益，寧可犠牲種族的權益以成全黨的政策。

原住民族社會有識之士對其選出的議員，大多譏為「御用工具」、「國會花瓶」。質言之，當時原住民議員的問政表現與原住民族社會期待有相當的落差，尤以接受高等教育的原住民知識青年普遍不滿，亟思另蹊途徑來挽救民族消亡的危機。

（一）原住民族運動的開始： 1983 年原住民的知識青年，創立「高山青」刋物，鼓吹在大漢沙文主義社會遭遇相當痛苦經驗的原住民青年覺醒，拒絶被壓迫，以「高山族團結」為首刋主題，激發原住民的自覺奮起，更不畏當時正值台灣戒嚴時期的報刋禁令，陸續出刋六期「高山青」，內容觸動原住民族內心長期壓抑的民族意識，激起無數的原住民菁英熱烈響應，點燃了愛鄉愛族慷慨激昂的熱情。的民族運動。

（二）台灣原住民權利促進會的運作： 1984 年 12 月由來自「高山青」刋物的主要成員以及台灣基督長老教會部分原住民牧者、神學院學生、都市地區原住民等共同成立一個超種族，結合漢人與社會運動人士創立「台灣原住民權利促進會」。將爭取原住民族權益的各種訴求強力推向與政府抗爭對立的時期，並宣示「原住民的一切人權應受尊重」，要求國家制定「尊重而非同化，平等而不壓迫」的原住民政策。

1988 年 3 月台灣原住民權利促進會更具體提出「台灣原住民權利宣言」，正式向國家及主流社會宣示了原住民最明確的民族訴求。其內容、目標也迅速轉化為日後數次原住民族大團結，走向街頭遊行抗爭的核心目標。 台灣原住民族權利促進會基於上述情勢，特聲明「台灣原住民權利宣言」如次一、原住民的一切人權必受尊敬。二、原住民有生活基本保障權、自治權、 文化認同權。

三、台灣原住民族傳統聚居的地方實行區 域自治。四、國家的各級議會中，都應當有適當名 額的原住民代表。五、國家應制定「尊重而非同化，平等而 不壓迫」的原住民政策。六、原住民的地位及權益，國家應立法保 障。七、原住民有他們土地和資源的所有權， 一切被非法奪取、霸佔的土地要歸還 給他們。

八、原住民有權決定誰是原住民。九、國家必須尊敬原住民的文化、習俗。原住 民有使用和發展自己的語言、文字以及保 持或者改革自己的習俗習慣的自由。十、原住民有權用自己的母語受教育。成立自 己的學校。國家要尊重原住民母語的平等 地位。原住民地區應採取各族語併行之教 育政策。十一、原住民有使用本族語言、文字進行訴訟 的權利。法院於不通曉台灣地區普通用的 語言、文字的原住民當事人、應當為他們 翻譯。十二、原住民有恢復固有姓氏的權利。

肆、民族運動訴求下的原住民族政策 （撞球原理）： 前述宣言內容，從當時的國家政策以及台灣主流社會價值觀點，幾乎是一個遙不可及的幻夢，根本無法實踐，遭受來自政府與既得利益者反諷，視其為反政府的言論與組織。 原住民族運動的先驅對這些批判與攻訐提出了強力反擊指摘：

國家（ state）透過政治、社會、經濟的控制，對較弱勢的民族、文化加以撲殺剷除。「國家」，並不是公平正義的仲裁者，它毫無疑問的是一個從意識型態上、經濟利益上壓迫弱者的鉅大怪物。由於結構上國家乃是政府、土地及人民的象徵，因此政權往往強調人民對群體的感情而將國家迫害弱勢者的罪行予以合理化，「一切為國家」就成為政權壟斷利益的最佳藉口，甚至所有「理性的」、「文明的」、「合法的」的名詞無形中成為國家威嚴的「法律」而不容挑戰，於是既得利益者就以「國家意識」予取予求，「國家」成為統治人民的最佳工具。

儘管外部環境險惡，原住民族運動團體以無比的勇氣，不畏艱困，奮力結合地方教會組織，不斷透過集會方式，大力宣揚民族自覺，自主的思潮，甚至不惜投身各種選舉為候選人，利用選戰中廣大群眾聚集的政見發表會，倡言批評國家對原住民不公、不義，侵害人權的行徑。引起廣大原住民族社會鉅大的迴響，有效蓄積了日後發動大規模抗爭遊行的能量。

關於先後發動抗爭的活動中以（一）修憲要求正名為「原住民」運動（二）還我土地運動（三）爭取國家設立原住民族專責行政機關等，動員人數最多，情勢最為嚴峻，衝突亦最為激烈。原住民族選出的國會議員開始驚覺體察不站在原住民的利益發言，將喪失選票而紛紛投入民族運動，甚至擔任運動策劃與領隊。一時間，民族運動變的更具實力與效益。政治人物的表態支持遊行抗爭與訴求形成「議會路線」與「群眾路線」交替運用，間接造成政府施政上強大壓力，迫使政府必須勇於面對，解決訴求目標問題。

台灣原住民族重大政策的建構在初期，乃偱此一軌跡，一步一步從衝突、對話、談判、協商、妥協、共識、建構而成。質言之，政策的形成初期是由原住民族運動撞擊國會議員，再由國會議員撞擊國家政府，最終國家政府回應民族運動的訴求。換言之，群眾→議員→政府→原住民族政策的模式，係一典型的撞球原理。

回顧此一階段，採行此一策略與途徑，最終收到一定成果，並且逐步建構成為政府的原住民族政策者，就下列運動最具深遠影響：1.1988年 10月起台灣原住民族「還我土地」運動聯盟策動的大規模三回遊行抗議活動，促成政府主動出面邀集原住民國會議員、抗議人士代表等進行談判協商，達成國家重大的「增編、劃編原住民保留地政策」逐步清理還返原住民族傳統領域土地，目前這一項政策仍繼續執行中，影響深遠。

2.1991年 6月台灣原住民權利促進會，爭取國家設立原住民族專責行政機關所發動之「 606抗議遊行」。經多年持續抗爭以及原住民國會議員強力施壓，政府終於在1996年 12月 10日設立「行政院原住民族委員會」，主管全國原住民族事務。達成了訴求台灣原住民族事務主管機關提昇到中央部會層級之意願。

3.1992年 5月台灣原住民族運動團體，發起「爭取憲法原住民族條款」將「山胞」正名為「原住民」大遊行。民族運動中「原住民」已成為各族共同可以接受的身分識別名稱，有助在歷史錯亂中重建族群尊嚴及文化認同。「正名」運動大遊行前後四回，終於在 1994年 8月 1日修改憲法大會中表決通過「山胞」正名為「原住民」

從調查統計報告，台灣原住民族於 2008 年4 月底止人口為 487.205 人，佔台灣總人口2.1％，經官方認定的民族為 14 族（阿美、泰雅、排灣、布農、卑南、鄒、賽夏、魯凱、雅美、邵、噶瑪蘭、太魯閣、撒萊拉雅、賽德克等族）。其傳統分布地區約佔台灣土地面積 46％。惟近年來原住民為謀取更好的工作與求學機會，紛紛遷移至都會區居住。迄至 2008 年 4 月底都會區原住民族人口已達 198.580 人，已佔原住民族總人口 40.76％，此一現象仍不斷在增長中。

伍、當前台灣原住民族政策的基礎：

其次，由於政府的原住民族政策逐年加強充實，規劃推動多項權益措施，不論在教育、就業、社會褔利及基礎建設等問題，或者社經地位的改善，與過去比較，都有長足的進步。祇是因為原住民傳統分布地區大多屬台灣人口過疏或山地地區，在發展上，受到先天條件不利的影響，因此原住民族社會與整體台灣社會作比較，仍有落差。大體而言，當前台灣原住民族政策是建構在極為關鍵的三大基礎；即憲法保障、國會議員及中央原住民族專責行政機關三大基礎上。以下就此一基礎發展的現況分述如下：

（一）原住民族權益保障法制化： 自 1950 年以來，政府對於台灣原住民族的施政，是以行政命令加以規範。行政命令一向被視為高度反映統治政府的利益取向，隨國家政情的發展變動不羈，欠缺穩定性與永續性，造成原住民族事務長期搖擺不定。許多攸關原住民權益具建設性，效益性的輔助措施，例如原住民地區醫事人員養成與教育師資的培育計畫等，時因欠缺法源而中斷。原住民族社會強烈感受到保障權益法制化的殷切需要。

1992 年 5 月我國政府為加速推動國家民主化過程展開第二回修改憲法工作，其中增修條文第十八條明定「國家對於自由地區山胞之地位及政治參與，應予保障：對其教育文化、社會褔利及經濟事業，應予扶助並促其發展」。此乃我國首次見諸於法律的原住民族政策，而且是一舉提昇到國家根本大法的位階，擠身當代極少數先進民主國家中用憲法保障國內原住民族或少數民族之層次。唯一美中不足之處，在於本條文內容重在宣示性，無法成為制定相關法律時之法源依據。同時，對原住民族最感關切的「正名」為原住民訴求却無法達成，實為憾事。 1994 年 7 月第三回修改憲法大會始通過「山地同胞」正名為原住民

1997 年 7 月第四回修改憲法時，條文中的基本國策做了重大的突破明定「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。」「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業，予以保障扶助並促其發展。其辦法另以法律定之。」明確規定原住民族重要權益保障將朝立法方式加以法制化。

有了個國家憲法最高位階的授權立法，原住民族權利乃次第循立法方式明確加以保障，截至目前為止，已經制定完成並經國會通過總統公布者如下：法律公布日期 法律名稱1998.06.17 原住民族教育法2001.01.17 原住民身分法2001.10.31 原住民族工作權保障法2002.05.22 原住民敬老福利生活津貼暫行條例2005.02.05 原住民族基本法2007.12.07 原住民族傳統智慧創作保護條例2007.12.21 財團法人原住民族文化事業基金會設

置條例

其次，目前制定完成法律草案，且已送請國會審議中者有 :•原住民族傳統生物多樣性知識保護條例 草案。•原住民自治區法草案。•原住民族土地及海域法草案。

台灣原住民族權益保障法制化工作，自 1997年 7 月憲法明定以法律定之後，可謂全力以赴，積極立法，尤其於 2005 年 2 月 5 日公布之「原住民族基本法」，更朝全方位立法保障原住民族權益。適逢 2007 年 9 月 13 日聯合國大會通過「聯合國原住民族權利宣言」，我國官方將此宣言與台灣相關法律及目前在國會審議中的法律草案相對照，宣言內容約有 90％以上於我國國內法皆有明文規範，其原因在於原住民族法律起草立法初期，幾乎事前都充分研究參採「聯合國原住民族權利宣言」相關條文內容與精神加以研議，使之通過的法律高度與國際上原住民族法案內容相接軌。

（二）建構完備的原住民族行政制體： 原住民族訴求國家設立原住民族中央專責行政機關，可以說是 20世紀末原住民族社會最具共識，全力爭取國家承諾實現的公共政策。不僅有助彌補長期以來政府忽視原住民族地區建設發展的弊病，更重要的是原住民族身為國家構成份子的一部份，亦應公平、同享國家資源利益的分配，以彰顯民族平等、互助共榮的精神。

事實上，台灣原住民族的行政機關，自國民政府遷台以來即已設置於台灣省政府及各縣政府相關單位之下規模與權限均極為有限的小單位，但無規劃施政權力，亦無獨立的預算可供分配運用，必須事事仰賴上級中央及省政府來補助始可維續其基本需求。環顧時勢，若中央設立原住民族專責行政機關，成為原住民族向國家要求分配財政資源的平台，並以專款專用原則來興辦原住民族地區的各項建設，徹底扭轉原住民族社經地位不利的條件，無形中變成至為急切的需要。

國會於 1996 年 11 月 13 日通過並經 總統公布了「行政院原住民族委員會組織條例」，同年 12 月 10 日正式成立「行政院原住民族委員會」，開啓了原住民族行政體制新的時代。自「行政院原住民族委員會」成立 11 年半以來，充分扮演了原住民族事務的旗艦效應，帶動全國原住民族社會蓬勃發展，強化提昇原住民的信心與尊嚴，塑造了嶄新的原住民形象，更促使地方政府紛紛成立其機關的原住民族專責行政單位，打造了一個由中央到地方完備的原住民族行政體制，以下是當前台灣原住民族行政機關建制情形：

層 級 機 關 名 稱中央 行政院原住民族委員會

直轄市 台北市政府原住民事務委員會高雄市政府原住民事務委員會

縣政府（台灣地區有 20

個縣市）

台北縣政府原住民行政處桃園縣政府原住民行政處苗栗縣政府原住民行政處南投縣政府原住民行政處高雄縣政府原住民行政處屏東縣政府原住民行政處花蓮縣政府原住民行政處台東縣政府原住民行政處另於基隆市、新竹縣、台中縣、彰化縣、宜蘭縣等 6個縣市政府民政處下設原住民行政課

鄉、鎮、市（台灣地區有 319個鄉、鎮、市）

30 個山地鄉鄉長依法保障限由具原住民身分者當選鄉長，另 25個原住民族傳統居住的鄉、鎮、市也設原住民行政課

台灣原住民族行政機關設置一覽表

（三）保障原住民族的參政權 : 現代民主政治的一個主要特徵在於「參與」

之實際運作，人民之參與政治的各種事實，不但可以滿足參與管理眾人之事的隱性功能，亦扮演國家命運操之在我的神聖使命。參與政治中又以選舉最為民眾所熱衷。我國政府依法保障原住民的參政權，實施的時間甚早。自 1946年 2 月台灣開始實施地方民意代表選舉時，原住民在其轄區內就有保障當選出任鄉民意代表或縣議員的名額。 1951 年 12 月成立第一屆臨時台灣省議會時更保障原住民當選省議員，直到 1998 年台灣省議會裁撒為止。

其次，中央國會的情況，依我國政府體制，國會分設有「國民大會」及「立法院」。關於原住民族在國會當選名額情形，係自 1972 年台灣開始舉辦中央民意代表選舉時即有保障，其中國民大會代表直至 2000 年因修改憲法國民大會變更為任務型，才終止原住民當選席次的保障。立法委員選舉，自 1972 年至 2007 年總共七屆12 次的立法委員選舉有 76 人參選，其中21 人當選。

大體而言，台灣原住民族參政權的保障是相當完備而普及，從中央到地方政府均做妥適的安排，提供了原住民有效問政空間與機會，發揮監督政府各項政施。政府為強化原住民參政的法源基礎，有關立法院原住民當選立法委員名額明定於憲法增修條文第 4條：「自由地區平地原住民及山地原住民各三人」。放眼當今先進民主國家，明確以憲法保障其國內原住民當選國會議員者，事屬少見。因此台灣政府 60 年來在推動原住民族政策中，保障原住民族參政一事倍受大家肯定，評值也最高

職 稱 選 區 任期（年）

原住民保障當選名額

婦女保障

立法委員 山地原住民 三 3平地原住民 三 3

直轄市議員 台北 四 1高雄 四 1

縣議員山 地 鄉 （ 30 個鄉）

四 合計 30 人 ◎

平地鄉及都會區 四 合計 29 人 ◎

鄉長 山 地 鄉 （ 30 個鄉）

四 合計 30 人

鄉、鎮、市級代表

山地鄉 四 合計 190 人平地鄉及都會區 四 合計 75 人 ◎

村長 各鄉鎮 四 合計 234 人

現行原住民的參政概況一覽表

以上總計現行原住民的參政總人數為 596 人

陸、當下原住民族政策的省思： 2008 年 3 月台灣舉辦 4 年一次的國家領導人總統選舉。在激烈選戰中馬英九先生當選總統，並且已於 2008 年 5 月 20 日就任。馬總統 在其政見中提出了原住民族政策白皮書，內容包括 12項政策主張。歸納而言可以用四個未來施政理念及 5項重點工作： 一、在施政理念上：( 一 )展現原住民族的主體性；從提昇原住民族 競爭著手，改善原住民族的社經地位，並 致力以原住民族文化的價值觀念，成為台 灣主流社會文化價值的重要部份。

( 二 )拉近原住民族社會與大社會生活條件的差 距；提撥高額的「原住民族地區基礎建設 方案」經費，徹底解決原住民族地區長期 存在的交通、水利及水土保持等建設問題。( 三 )弱勢者優先受惠的策略；採取優惠保障政 策，實踐公平正義，消滅因資源分配不均， 出現的貧富差距問題。( 四 ) 回復原住民族傳統地位與權益；原住民族 是台灣真正的主人，對其特殊文化、語言 及傳統領域土地等權益，應予回復並尊重。

二、在未來的核心工作重點：( 一 )積極採行有效措施，全力實踐原住民族自 治。( 二 )務實推動原住民族教育發展，振興原住民 族語言、文化及傳播媒體事業。( 三 )立法保障原住民族工作權，建立完善的原 住民族社會褔利體系以延長平均餘命。( 四 ) 發展原住民族特色產業，成立育成與產品 拓展機構改善原住民族經濟能力。( 五 ) 回復原住民族傳統領域土地，建立與國家 共同管理原住民族地區自然資源權利。

從宏觀的視角，當下的原住民族政策相較與前朝政策，大體上其宗旨、目標並無重大差異，也相當符合原住民族社會的期待。特別是力求實踐原住民族的主體性，推動原住民族自治等面向皆能有志一同。但微觀之，依然還是可察覺其政策構圖與價值判斷的軒輊。特別指出這些微觀下的差異極可能隨著時日的推移，資源分配與執政的着力下逐漸浮現擴大而終至主宰政策主軸。這些現象中，以下述二者最為引人注目：

一、新政府的原住民族政策重務實、輕理想 質言之，新政府的政策希望其所提出者，要做的到。於是提出務實的褔利政策及 4 年500億大建設計畫等。務實應該是絶佳的施政手法，無可批判。但經驗則告訴我們，當政府的施政將褔利政策當主軸時，常因原住民族滿足現狀而腐蝕其志節，終因慣於伸手導致失去其尊嚴與自主。須知原住民族政策普世皆然，它是一個非常嚴肅的民族問題的政策，是以處理民族問題為最高的核心價值。捨此皆難緊扣民族政策之根本，不得不思。

二、原住民族政策重國內，輕國際的殷憂 21世紀全球化時代來臨，全球各地原住民族問題，因著 2007 年 9 月聯合國原住民族權利宣言通過，正如火如茶積極開展。台灣原住民昔日處境至為艱困時期，尤能克服困難參與國際會議讓台灣原住民在國際舞台不致缺席，以提高國際的能見度。歷時 20 年始有目前初歩獲致的微小成果。日後如何維繫讓台灣原住民族走向國際擴大視野，放眼全球的宏觀胸襟，原住民族社會恐怕要再深思。

柒、結語： 台灣是一個多元族群的社會，原住民族的發展，和台灣整體的發展密不可分。四百年來台灣原住民族走過漫長黑暗的時光隧道，如今終能跨步邁向原住民族主體思考的發展階段，各項的施政策訂與世界潮流接軌，穩建可行之政策，也能有效解決原住民族面臨的基本問題，以提升原住民族的尊嚴及社經地位，增進原住民族的褔祉。

簡報完畢，謝謝聆聽