突发事件应急管理：理论与实践

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突发事件应急管理：理论与实践

王宏伟博士副教授

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联系方式

王宏伟 , 中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所

手机 :13020089095电话 :88862151E-mail:[email protected]

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提纲

应急管理的基础与背景应急管理发展的历程《突发事件应对法》应急管理的机制建设反思南方暴风雪应急

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第一部分应急管理的基础与背景

我国应急管理的发展开始于抗击“非典”；我国应急管理建设围绕“一案三制”——应急预

案，应急体制、应急机制和应急法制

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密云灯展踩踏事故

为了营造春节喜庆、祥和的气氛，密云县第二届迎春灯展于 2004 年 1 月 31 日至 2 月 10 日在密云公园举行。自 1 月 31 日开幕起，前五天每天大约 3000 余名游客参观灯展。

2 月 5 日是正月十五，观灯人数骤增至 3 万多人，观灯游人达到 5000 余人。

当晚 19 点 45 分左右，游客误认为河东岸有人放焰火，大量游人涌上密云公园的云虹桥，造成人员拥挤，最终因一游人在举行灯展的密虹公园一座桥上跌倒，引起身后游人拥挤，造成 37 人死亡， 15 人受伤。

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应急管理——政府的核心职能之一

政府存在的首要意义就是确保社会公众的生命、健康与财产安全。

应急管理提供的产品是公共安全，是一种典型的公共产品，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。

应急管理是社会管理和公共服务的基本内容。

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胡锦涛论应急

胡锦涛总书记在 2003 年的全国非典总结大会上指出：一是要树立科学发展观，政府不但要注重经济调节和市场监管，也要注重社会管理和公共服务；二是不但要注重常态管理，也要注重非常态管理，建立应急机制。

胡锦涛还提出：“要大力增强应对风险和突发事件的能力 , 经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。”

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胡锦涛两会论应急

胡锦涛 3 月 5 号下午参加江苏代表团审议，强调：最近这场低温雨雪冰冻灾害警示我们，越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，就越不能忽视可能发生的风险。

我们必须要增强我们风险防范的意识，要完善应急管理的体制机制，要加强各种应急物资的储备，要进一步提高危机的处理水平，我们要真正把这场抗灾救灾斗争的经验转化为更好地抵御风险的措施和能力。

只要我们能够始终做到忧患在心、准备在先、居安思危、防患未然，我们就一定能够经受住各种考验、战胜各种困难和风险，不断地夺取全面建设小康社会的新胜利。

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温家宝论应急

加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要方面。

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华建敏论应急

建立预案体系的目的，不仅在于事发时启动预案来应急处置，更重要的是平时发挥预案的预防作用，做到有备无患、防患于未然，尽量化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。

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王岐山论应急

要坚决贯彻落实中央要求，不断加强北京应急体系建设，完善应急预案。要职责明确、落实责任。人民生命财产高于一切，首都安全责任重于泰山，首都安全工作怎么强调都不过分。

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刘淇论应急

要把增强应对突发公共事件的能力作为提高执政能力的重要内容。

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党的十六届四中全会

要建立健全社会预警体系，形成统一指挥，功能齐全，反应灵敏，运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。要适应我国社会的深刻变化，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。

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党的十六届五中全会

建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发事件能力，维护国家安全和社会稳定，保障人民安居乐业。

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党的十六届六中全会

建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。

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党的十七大

坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。完善突发事件应急管理机制。

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温家宝《政府工作报告》

近期发生的严重低温雨雪冰冻灾害，给经济造成重大损失，给群众生活带来很大困难。要继续做好灾后重建工作，把灾害的损失减少到最低程度。要以电网恢复重建为重点抓紧修复基础设施，尽快恢复农业生产，加强煤电油运协调工作，妥善安排受灾地区群众生活。同时，要从这次特大的自然灾害中，认真总结经验教训。加强电力、交通、通信等基础设施建设，提高抗灾和保障能力；加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力。　

强化安全生产工作。加大源头治理力度，遏制重特大安全事故的发生。巩固和发展煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战成果，继续开展重点行业领域安全专项整治。加强对各类安全事故隐患排查和整治工作，健全重大隐患治理、重大危险源监控制度，完善预报、预警、预防和应急救援体系。依法加强监管，严肃查处安全生产事故。　

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中国社会的转型

计划经济——市场经济传统农业社会——现代工业社会乡村为主——城市为主礼俗社会——法理社会封闭半封闭社会——开放社会同质性强——异质性强

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中国转型期的特征

经济发展：失序社会发展：失稳社会道德：失范公众心理：失衡人民内部矛盾的突显期，刑事犯罪的高发期，对敌斗争的复杂期。

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经济发展与不稳定

经济发展不一定必然导致社会稳定。革命的发生并不总是由于萧条、衰退和条件恶化。

一个习惯于忍受的民族，根本不知道有压迫的存在，而当这种压迫减轻了时，他们反而意识到了压迫，于是开始反叛。——托克维尔

戴维斯与格尔用 J曲线说明：经济繁荣期容易发生不稳定。客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值，当期望值增长快于客观状况的改善时，人群中就会产生更高程度的相对剥夺感。

西蒙·库兹涅茨的“倒 U假设”：收入差距在前工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段迅速扩大，而后是短暂的稳定，然后在增长的后期逐渐缩小。

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突发事件影响

中国成为继日本、美国之后，世界上第三个遭受灾害损失最为严重的国家，全国每年灾害造成经济损失达 6000亿元人民币，死亡超过 20万人，伤残超过 200万人。

突发事件不仅威胁着中国的政治稳定，而且影响着中国的经济发展：

年平均影响GDP——6-10%左右 ;自然灾害影响GDP——2.9% 事故灾难影响GDP——2.5%; 人为事件影响GDP——3% 。落实科学发展观，以人为本，实现经济、社会、环境的可持续发展，建设社会主义和谐社会。

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和谐的含义

内心和谐（和合为谐）人际和谐社会系统和谐人与自然和谐

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公共安全理论之一——越轨理论

代表人物：罗伯特·墨顿，爱德文·苏德兰社会越轨行为是社会所推崇的目标与实现目标的

正统手段之间的矛盾造成的；越轨行为产生的两个原因是：社会的不公平，不恰当的社会化

解决越轨行为的两个方法：消除社会不平等，重新社会化

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石家庄连环爆炸案

2001 年 3 月 9 日，靳如超在云南马关用柴刀杀死与其姘居 3 个月的女子韦志花后，决定报复杀人。

3 月 16 日凌晨4 ： 16 ，石家庄育才街棉纺三厂宿舍 15号楼西侧墙体被炸，无人员伤亡；

随后， 16号楼发生爆炸，楼体倒塌， 93 人死亡，伤 12 人。

4 ： 30 ，长安区建设大街市建一公司宿舍 1 号楼发生爆炸，第 3 单元被炸塌， 5 人死亡， 20 人受伤。

4 ： 45 ，新华区电大街 13号市五金公司宿舍楼发生爆炸，第 1 单元被炸塌， 10 人死亡， 6 人受伤。

5 ： 00 左右，桥东区裕华路民进街 12号一居民二层小楼被炸，未有人员伤亡。

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2.25清华、北大爆炸案

2003 年 2 月 25 日 11 时 50 分，清华大学荷园餐厅发生爆炸， 6 人受伤； 13 ： 20 ，北京大学农园餐厅发生爆炸， 3 人受伤。造成财产损失 22万元人民币。

案件发生后，北京市公安局迅速成立专案组，由刑侦、网监、海淀分局等有关部门组成，进行现场勘察和调查走访，同时互联网监控。

现场勘察的结果：炸药为黑火药，容器为水暖管件。

走访结果：当日中午清华大学荷园餐就餐人数为191 人，农园餐厅就餐人数 273 人。

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清华大学西门附近的海淀飚风摩托车修理店的修理工反映， 2 月 23 日下午 6 点，一个约 20 多岁的男子购买两个蓄电池。

3 月 6 日，北大、清华校园电子邮箱先后收到自称为“黄老邪”的人发出的可疑邮件，声称是爆炸案的制造者，并要求开展网上讨论。该邮件的计算机 IP 地址为福州市台江区一网吧 51号机。

该网吧服务员反映， 3 月 5 日晚 23 点— 6 日早7 点，一名 20 多岁的男子在上网，面目特征与飚风摩托车修理店修理工的描述相同。

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专案组指派侦察员使用“水木清华”的网名与其在搜狐“校园文化”聊天室进行讨论。在电信部门的配合下，经过监控，警方发现： 3 月 7 日下午 14 ： 39 、 18 ： 36 、 18 ： 58 、 23 ：20 ，自称为“从天而降”的人在福州多家网吧分别与侦察员在网上交谈。

3 月 8 日凌晨 0 ： 20 分，犯罪嫌疑人黄旻翔在网吧被抓获。

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黄旻翔 2 月 19 日，从海口携带爆竹中拆卸出的黑火药来到北京，入住铁道部招待所，在四惠建材城购买水暖管件，又在摩托车修理店购买了蓄电池，制造了爆炸装置。犯罪动机：出名。

2 月 25 日下午，黄乘火车从北京来到石家庄。在当地报纸看到关于爆炸案的消息后，于 28 日乘车到福州其父母处。

2003 年 4 月 29 日，黄以爆炸罪被判处无期徒刑。

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出身于知识分子家庭毕业于福建医大中专部，开发过蜂王浆产品，未

成功俄亥俄州爆炸案麦克维在执行死刑前说：我要做心灵的舵手。虽然造成这么多人的死亡，但我不道歉，因为杀戮是人的天性。

平凡人想过不平凡的生活

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公共安全理论之二——冲突理论

代表人物：刘易斯 ·A. 科塞，达伦多夫冲突是普遍的和常态的冲突与一致都是社会发展的基本动力冲突的社会原因：不平等的社会系统，下层的被剥夺，对群体与社会的忠诚

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公共安全理论之三——挫折 -攻击理论

代表人物：约翰·达莱德主要观点：攻击来自挫折挫折感是一种主观性很强的心理感受导致挫折感的社会因素：社会的不平等；被剥夺，尤其是相对剥夺；期望与现实的矛盾；个人理想的中断

思考 :我们对于 1.2亿农民工 ,歧视多于尊重，管理多于服务 , 防范多于保护 ?

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安徽池州事件 2005 年 6 月 26 日，池州市城区秋浦路发生一起严重群

体性事件。在少数不法分子的鼓动下，一些不明真相的群众冲击派出所，烧、砸车辆，殴打民警，哄抢超市。池州市委、市政府会同省公安厅领导坐镇指挥，该事件于当晚23时许平息，无人员死亡。

下午 14 时 40 分，池州城区翠柏路菜市场门口，一辆挂着苏 A 牌照的丰田轿车将一行人刘亮挂伤， 4 名乘车人与刘亮双方发生争执，车上司乘人员将刘亮殴打致伤。

部分市民不满，并向池州 110报警。接警后，九华路派出所立即派人赶赴现场，及时将刘亮送往池州市第一人民医院急诊室就诊，并将肇事者连人带车带到派出所接受调查。

肇事者被带到派出所后，部分围观群众跟随到派出所进行对峙，并愈集愈多。闻讯赶来的市领导出面与市民对话，但效果不佳。

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18时左右，一些好事者开始推砸肇事车辆，将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。

18 时 50 分，现场围观群众逾万人，部分不法分子开始点燃轿车，并向着火的车辆扔入鞭炮，引起骚动。

19时，不法分子又瞄准了一辆停放在派出所门前的警车，将警车推堵到派出所门口，一边点燃车辆，一边燃放鞭炮，顿时浓烟四起，现场混乱开始升级。指挥部派武警维持秩序，但围观群众太多，场面无法控制。

19 时 05 分，不法分子开始袭击现场武警， 6 名武警被石块砸伤。赶来灭火的消防车，不但消防栓被抢，车子也被推离现场十余米。

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19 时 25 分，派出所电源被切断，不法分子向室内扔放鞭炮，实行打砸并纵火。

19 时 40 分，停放在翠柏路上的一辆宣传车和一辆警车同时被点燃。

20 时 03 分，不法分子开始围攻附近的东华东超市，他们破门而入进行哄抢。 3 个多小时以后，超市被洗劫一空。

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处置过程：下午 18时，指挥部在市公安局指挥中心成立。池州市长谢德新等市领导紧急磋商，形成方案：加大宣传攻势，疏散不明真相的群众；鉴于池州警力严重不足，请示省公安厅调集警力紧急增援；部署调查取证工作等。

21时许，副省长、市委书记何闽旭（后来得知，事发时何正在与情妇在池州九华山，后因事态紧急向情妇告假）赶到池州传达王金山省长特别指示：要尽快疏散人群，严防不法分子继续作案，同时做好调查取证工作，严厉打击不法分子。

23时，省公安厅厅长崔亚东赶到指挥部，简短听取汇报后，指示：果断采取措施，控制局面。

23 时 40 分， 700 多名警力冒雨开赴现场，局面迅速得到控制。几名涉嫌人员被公安部门当即抓获。

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应急管理的使命

将突发事件消灭于萌芽状态（有效地预防，充分地准备）

突发事件发生后，实现影响的最小化（快速地处置，妥善地恢复）

预防为主，防救结合《应对法》第 5 条规定：突发事件应对工作实行

预防为主、预防与应急相结合的原则。

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海恩法则

国际安全科学领域里，有一条“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有 29次轻微事故和300 起未遂先兆，而这些征兆的背后又有 1000个事故隐患。

突发事件应急管理要以预防为主，实现关口前移。

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突发事件的分类

自然灾害：水旱灾害，台风、暴雨、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。

事故灾难：包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，厂矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。

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公共卫生事件：包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病（如鼠疫、霍乱、肺炭疽、传染性非典型肺炎等）疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。

社会安全事件：包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。

国务院列出 15 分类， 98 种

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自然灾害 ——全球气候变化报告联合国政府间气候变化专门委员会在 1990 年发表的首份全球气候评估报告中， IPCC向人类警示了气温升高的危险。这份报告推动了联合国环境与发展大会 1992 年通过《联合国气候变化框架公约》（简称《框架公约》）。《框架公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放、以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约。

在 1995 年的第二份报告中， IPCC 认为，“证据清楚地表明人类对全球气候的影响”。这份报告为《京都议定书》 1997 年得以通过铺平了道路。《京都议定书》要求主要工业发达国家要在 2008 年到 2012 年期间将温室气体排放量在 1990 年的基础上平均减少 5.2% 。

在 2001 年的第三份报告中， IPCC表示，有“新的、更坚实的证据”表明人类活动与全球气候变暖有关，全球变暖“可能”由人类活动导致。“可能”表示 66% 的可能性。

联合国政府间气候变化专门委员会 2 月在巴黎发表了第 4 份全球气候变化评估报告摘要，这份报告综合了全世界科学家6 年来的科学研究成果，报告称全球气候变暖已是“毫无争议”的事实。过去 50 年全球平均气温上升“极可能”与人类使用石油等化石燃料产生的温室气体增加有关，报告说，“极可能”意味着可能超过 90% 。

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全球气候变暖的影响全球气候变暖将引起降水变化，水资源供需矛盾突出。如果地球温度上升 4 摄氏度，全球就有 30 多亿人缺水。

热带风暴和飓风等天灾加剧，次数和强度增加。两极冰雪融化，海平面上升，岛国命运堪忧。夏季热浪频繁。如果地球温度上升 3 摄氏度，北美地区遭

受热浪袭击的次数将增加 3 到 8 倍。生物链被打乱，一些动物向南或向北迁徙后，当地生物链紊乱，不利于林业或渔业发展。

传染病肆虐，许多通过食物、昆虫或水传播的疾病蔓延，对贫困地区的人口影响尤其大。

经济发展受到影响， 20世纪 90 年代比 50 年代，全球发生的重大自然灾害多 5 倍，年均经济损失从 60 年代的40亿美圆上升到 90 年代的 290亿美圆。

国际稳定局势受到挑战。俄罗斯、加拿大与美国对北冰洋地区的争夺。

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北极争夺战

科学家估计，由于气候变暖，北冰洋上的冰正在以每年3% 的速度融化，也就是说在五十到一百年间，北冰洋可能将会完全没有冰山的遮挡，航运、渔业和石油天然气开发将畅通无阻。通过俄罗斯边境的水域——如果没有冰山阻挡——将成为从欧洲通往美洲和亚洲的最短通道。

重要航运水道、石油能源、稀有金属，全部都是国与国之间竞逐的战略资源，美、俄两个强国固然虎视眈眈，就算一向以温和见称的加拿大、挪威及丹麦也在磨拳擦掌，随时主动出击。

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莫斯科时间 8 月 2 日 9 时 28 分（北京时间 13时 28 分），奇林加罗夫及国家杜马议员格鲁兹杰夫等人首先乘“和平－ 1”号深海潜水器从北极点开始下潜。 21 分钟后，第二批科考队员乘“和平－ 2”号潜水器开始下潜。潜水器由停泊在北冰洋洋面的俄罗斯“费奥多罗夫院士”号科考船释放入水。科考队由俄知名北极专家、国家杜马（议会下院）副主席奇林加罗夫率领。俄罗斯在洋底插上了一面钛合金制造的俄罗斯国旗。

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美国海岸警卫新闻机构宣布的消息称，美国海岸警卫队的“希利”号 (Healy) 重型破冰船将于 8 月 6 日驶出西雅图海港 (华盛顿州 )，开赴北冰洋进行北极科考。

加拿大总理斯蒂芬·哈珀 7 月宣布将建造 6 艘至 8 艘破冰巡逻船，加强对北极地区的领海与岛屿的海防保卫工作。这一计划预计将耗资 71亿美元。紧接着，加拿大宣布派出海岸警卫队的驱逐舰一艘、海军船只与潜艇各一艘，以及战斗机等飞机前往北部弗罗比舍湾、哈得孙海峡和戴维斯海峡参加扫毒与预防环境灾难训练，这项行动代号“纳努克行动”，耗资 300 万美元。 8 月 8 日，哈珀北上前往加拿大北极地区，亲自为加拿大争夺北冰洋的努力造势。

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事故灾难——我国安全生产监管体制的沿革计划经济时期，国家监察、行业管理、企业负责、群众监督、劳动者遵章守纪。国有和集体企业内部设立职能机构，负责日常安全生产管理；群众团体参与；产业工人具有主人翁责任感。

1998 年，国务院机构改革，将劳动部改组为劳动与社会保障部。安全生产监管职能主要移交给国家经贸委，成立安全生产局。

1999 年，由于煤矿事故多发，国家煤炭工业局加挂国家煤矿安全监察局的牌子。

2000 年，撤消国家经贸委的 9 个国家局，组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局“两块牌子、一个机构”，仍为委管局。

2001 年，成立国务院安全生产委员会及其办公室，办公室牌子加挂在国家安全生产监督管理局。

2002 年，国家安全生产监督管理局为国务院直属机构。 2005 年，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局。

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我国安全生产管理中的主要问题监管责任不落实。 1 ）涉及矿山、交通、铁路、民航、卫

生、旅游、建筑等诸多部门，权力分散，不易协调，部门之间扯皮； 2 ）监管客体多，特别是数量众多的非公有制小企业； 3 ）执法不严，以罚代管，重罚轻管

监管中的地方保护主义，地方政府有追求经济利益的冲动安全风险与收益不对称：暴利；事故风险小；进入门槛低监管信息不对称：经济活动主体多元化，范围扩大化，行

为市场化，官煤勾结 .2006 年 ,山西左云 5.18特大矿难 ,负责煤炭生产的县人大主任是矿长的兄弟 .

安全投入的经济性：硬投入，软投入其他问题：中国 95%都是井工矿，美国 60%以上是露

天矿；中国 46% 的矿井都是高瓦斯矿，一半以上有自然发火倾向；中国缺油、少气、富煤

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我国安全生产管理中的博弈

目前 , 我国的安全生产事故率是美国的 100 多倍 , 是印度、南非、波兰的 10 多倍。

中央政府以人为本的安全理性 /地方政府的经济理性

地方政府的安全理性 /企业的经济理性企业的经济理性 /工人的生存理性

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公共卫生事件——传染病与国家安全疾病比起战争对人类生命构成的威胁更大；如果放任自流，疾病将会削弱政府“守夜人”的作用，降低政府存在的合法性，影响政府功能的正常运行；

疾病将削弱国家安全及人类安全所依赖的经济基础；疾病对国家的社会秩序、运行及心理将会产生严重的负面影响；

传染病的传播可能会导致地区的不稳定；疾病是生物战或生物恐怖主义的工具，威胁国际安全。

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20世纪大流感 1918 年的“西班牙流感”发端于堪萨斯州的芬森兵营，

后美国参加第一次世界大战的远征军将流感病毒带到欧洲战场，传染给英、法等国军队，并蔓延至全球各地，因病致死人数比战争致死人数还要多，美国死亡 50 万人；

1957 年的“亚洲流感”在短短的 8 个月内扩散到全球，美国未能幸免；

在 1968 年的“香港流感”中，参加越南战争的美军将流感病毒带回美国，扩散至整个美洲 ;

1976 年，美国新泽西州还爆发了猪流感，大约 200 人被感染， 1 人死亡。这些经历至今还令美国人心有余悸。

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美国面临的流感挑战

美国虽然拥有先进的医疗技术、公共卫生设施，可每年因流感而住院的人数超过 20 万，直接或间接死于流感的人数大约在 3.6 万人，所造成的经济损失达 100亿美元之多。

美国预测，下一次大规模流感将会分不同的波次在全世界爆发，每一波次持续数月，估计会使 20万到 200 万美国公民丧生。

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社会安全事件

南航恐怖袭击未遂案拉萨骚乱

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奥运安保

北京是中国的首都，全国的政治、文化中心，著名的古都，国际化大都市，肩负着“四个服务”的重要职能。

位于北京市西北部的昌平区是首都的中郊区 , 最南端距市中心仅 10 公里 ,素有“京师之枕”的美誉。

昌平还是 2008 年奥运会铁人三项、公路自行车赛的举办地和旅游服务区，安保责任重大。

奥运安保：保证奥运赛事的顺利举办，又不能影响城市正常运行；加强应急响应能力，又不能将北京变成“警察社会”。

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突发事件的分级《应对法》第 3 条：按照社会危害程度、影响范围等因素，

自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

特别重大（ I 级，红色），后果特别严重，影响超出本省可控制，需要国务院统一领导与协调。

重大（ II级，橙色），后果严重，需要省级政府协调较大（ III级，黄色，），后果比较严重，影响范围超过县政府应对能力，需要动用市政府力量控制。

一般（ IV级，蓝色），影响局限在社区和基层，可被县区政府控制。

分级标准：性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分级是动态的。事发时，由于不确定性，很难确定公共危机的等级。实践中，往往“宁可信其有，不可信其无”。

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突发事件的特点

突发性紧急性不确定性危害性叠加性扩散性

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应急管理的四个阶段减缓（Mitigation）：指减少影响人类生命、财产的自

然或人为危险，如实施建筑标准、推行灾害保险、管理土地的使用、颁布安全法规等。 (第 19条　城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。 )

准备 (Preparedness) ：指发展应对各种突发事件的能力，如制订应急运行计划、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等

响应 (Response) ：指灾害发生的事前、事中与事后采取行动以挽救生命、减少损失，如激活应急计划、启动应急系统、提供应急医疗援助、组织疏散与搜救等。

恢复 (Recovery) ：既指按照最低运行标准将重要生活支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等。

四个阶段构成应急管理的完整周期，是一个循环过程。

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应急管理的主要环节

减缓 :危险识别——风险评价——危险控制准备：预案编制——应急预警——应急培训——

应急演练响应：情况分析——预案实施——救援行动——

事态控制恢复：影响评估——清理现场——常态恢复——

预案评审

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事前（预防、预测预警）

事中（响应）

事后（恢复）

事前（准备）事前 (减缓 )

应急管理应急管理

预防救援

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应急管理的原则

预防为主、防救结合的原则；以人为本、生命第一的原则（先救人，后救物）；安全效益与经济效益兼顾的原则；社会动员、适当补偿的原则；军民结合、平战结合的原则；信息公开、宽严适度的原则；快速反应、依靠科学的原则。

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特别强调一 :以人为本的原则

第 11条：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

行政合理原则：行政行为在形式合法的前提下，应当尽可能合理、适当和公正

自由裁量权的存在和自由裁量行为有可能会给相对人造成损害，必须以行政合理原则加以制约，以保护公民、法人和其他组织权益的措施。

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重庆开县井喷

2003 年 12 月 23 日，位于重庆高桥镇的中石油川东北气矿罗家 16H井发生特大井喷， 243 人中毒死亡， 1 万多人受伤， 4 万多人紧急疏散，受灾人口达 9 万余。直接经济损失 9262·71 万元。

井喷失控后，指挥决策严重失误，没有对放喷管线实施点火，大量含有高浓度硫化氢的有害气体喷出。

思考：经济利益与公共安全？

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特别强调二 :适当补偿的原则第 52条：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必

要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

第 12条：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

宪法第 13条第 3 款：国家为了公共利益的需要，可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。

物权法第 44条：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限可以征用单位、个人的不动产或者动产。

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特别强调三 :军民结合的原则

《应对法》第 14条：中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。

《军队处置突发事件总体应急预案》规定军队处置五类突发事件：处置军事冲突突发事件，协助地方维护社会稳定，参与处置重大恐怖破坏事件，参加地方抢险救灾，参与处置突发公共安全事件。

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《军队参加抢险救灾条例》

军队主要担负五项任务：解救、转移或者疏散受困人员；保护重要目标安全；抢救、运送重要物资；参加道路（桥梁、隧道）抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险；

排除或者控制其他险情、灾情。必要时，军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作。

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第二部分应急管理的发展历程

“一案三制”建设历程回顾我国应急管理存在的问题与完善措施北京市应急管理体系的建设

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2003年 2003 年 4 月 13日，全国防非工作会议上，温家宝提出：沉着应对，措施果断；依靠科学，有效防治；加强合作，完善机制。

2003 年 4 月 14日，温家宝主持国务院常务会议，提出建设突发公共卫生事件反应机制：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善检测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。

2003 年 9 月，全国政协办公厅向中办、国办报送《关于我国城市应急机制建设中的问题及对策的调研报告》，周永康、华建敏同志作了批示。报告提出了省市应急指挥机构建设的三种模式：

张家口、广州、佛山模式：依托市公安局；深圳模式：依托市委、市政府办公厅；南宁模式：新建机构。

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2004年

2004 年 3 月 25日，国务院办公厅在郑州市召开“部分省（市）及大城市制订完善应急预案工作座谈会” ，确定把围绕“一案三制”开展应急管理体系建设，制定突发公共事件应急预案，建立健全突发公共事件的体制、机制和法制，提高政府处置突发公共事件能力，作为当年政府工作的重要内容。

2004 年 5 月 22日，国务院办公厅下发《省（区、市）人民政府制定和修订突发事件应急预案框架指南》，要求各省（区、市）于当年 9 月底以前完成并上报国务院。

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2005年

2005 年 1 月 26日，国务院常务会议审议并原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》； 4月 17日，以国发 [2005]11 号文件正式下发。

2005 年 3 月 23日，中央军委召开“军队处置突发事件应急指挥机制会议”； 6 月 7 日，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》，从 7 月 1 日起实施。

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2005 年 7 月 22日，国务院在京召开“全国应

急管理工作会议”，会议要求各地成立应急管理

机构。这次会议标志着我国应急管理工作进入了

一个新的历史阶段。

2005 年 12月，国务院成立应急管理机构，即

国务院应急办（国务院总值班室） ,履行应急值

守、信息汇总和综合协调的职能。

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2006年

2006 年 4 月，国务院出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出了加强“一案三制”工作的具体措施。

5 月，国务院第 138次常务会议原则通过了《突发事件应对法（草案）》；

9 月，在南京扬子石化召开了中央企业应急管理和预案编制工作现场会，推动应急管理“进企业”工作；

12 月 31 日，国务院应急管理专家组成立。

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2007年

2007 年 5 月，在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会。

2007 年 8 月 30 日，《中华人民共和国突发事件应对法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过， 2007 年11 月 1 日起实施。

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中国应急管理现状

应急预案体系基本形成；应急管理体制初步建立：分类管理，分级负责，条块结合，属地为主

应急管理机制不断完善：统一指挥，反应灵敏，协调有序，运转高效

应急队伍体系初步形成：以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为基本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量。

应急保障能力切实加强；法制建设继续推进。

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中国应急管理预案体系《应对法》第 17条：应急预案制定机关应当根据实际需求

和情势变化，适时修订应急预案。应急管理预案体系：总体，专项，部门，地方，企事业单位，

大型会展及文化体育等重大活动截至 2006 年底，全国共制订各级各类预案 130 多万件，

基本上覆盖了常见的各类突发公共事件；所有的省级政府、 97.9% 的市级政府和 92.8% 的县级政府，都已编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门预案；所有中央企业都完成了预案编制工作。

但是，以下几点必须注意：应急预案不是万能的，没有预案是万万不能的。应急预案不是免责条款，它应该与案例库、应急培训与演练相结合。

应急预案不是千篇一律的，它应该因地制宜，具有个性化因素，特别是要根据风险评估的结果编制和修改应急预案。

应当是开放的，随着应急管理实践的发展而不断地得到修改和完善。

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应急预案的制订意义

有助于识别潜在突发公共事件，了解突发事件的发生机理，明确应急救援的范围和体系，使突发事件的应急预防、预警、财务保障等工作有章可循

有利于对突发事件及时做出响应和处置、有利于避免或防止突发事件扩大或升级，最大限度地减少突发事件造成的损失

有利于提高全社会的居安思危、积极防范社会风险的意识。

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应急预案编制的原则

以人为本，减少危害居安思危，预防为主统一领导，分级负责依法规范，加强管理快速反应，协同应对依靠科技，提高素质

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中国的应急管理体制特点《应对法》第 4 条规定：“国家建立统一领导、综合协调、

分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”中国的应急管理体制特点：

统一领导：在突发事件应对处理的各项工作中，必须由各级人民政府统一领导，成立应急指挥机构，对应对工作实行统一指挥。

综合协调：综合协调人力、物力、技术、信息等保障力量，形成统一的突发事件信息系统、统一的应急指挥系统、统一的救援队伍系统、统一的物资储备系统等，以整合各类应急资源，形成各部门协同配合、全社会广泛参与的联动工作局面。

分类管理：不同类型的突发事件产生原因、表现方式、涉及范围等各不相同，在统一领导体制下还应实行分类管理。依托专业部门进行专业处置。

分级负责：各类突发事件的性质、涉及的范围、造成的危害程度各不相同，不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的，分级负责。

属地管理为主：有利于迅速反应、及时处理。

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中国应急管理机制的原则

党的十六届四中全会提出，要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的应急机制。

应急体制具有一定的刚性，应急法制建设具有一定的程序性，应急机制则具备灵活性，因而是应急管理工作的重中之重。

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应急法制建设

必要性：政府应急管理的行为依据。迁移、征用物资、隔离等强制

性手段必须有合法性基础。在紧急状态下，权力更容易被滥用，公民的权利更容易受到侵犯，应急法制发挥限制和保障作用。

1998 年 10 月 5 日我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》规定了三个原则： 1. 比例原则：对人权的克减是有限度的，紧急状态下必需的； 2. 非克减原则：生命权，酷刑和奴役豁免权，刑事追诉豁免权； 3. 非歧视原则：种族、性别等不能成为克减人权的理由。

我国已经出台《突发事件应对法》，既保障紧急行政权、维护公共秩序，又保障公民的基本人权、维护公众自由。

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我国应急管理存在的主要问题

我国站在国家安全与公共安全的高度、出台一部规范应急管理行为的综合性、纲领性法律——《应对法》，需要认真贯彻、执行。

由于重大突发事件具有复杂性、连带性、严重性、不确定性等特点，以单一灾种为调整对象的部门单行立法不能适应我国应急管理从“单灾种”向“全风险”模式转变的需要，也不能为各类重大突发事件的应对提供足够的合法性依据。

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由于现有行政体制的特点，重大突发事件应对过程中的部门分割、条块分割现象严重，职责界定不清，应急协调不力，资源整合能力与快速反应能力有待进一步的提高。这导致了一系列的消极后果：（ 1 ）应急信息设备、技术先进，但相关部门之间的信息共享不足、沟通不畅，影响了应急决策的效率。

（ 2 ）消防、公安、医疗、矿山、海上搜救等专业救援队伍之间及其与非专业救援队伍之间的合作、协同水平低，没有达到一专多能、专兼结合的目标。

（ 3 ）应急物资分部门、分地区、分灾种储备，缺少统筹安排，既不利于集中使用、统一调配，又造成了重复储备的现象。

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我国重大突发事件应对没有突出“风险管理”的理念，存在着明显的“重救轻防”倾向。这主要表现在：

（ 1 ）我国不仅缺少科学、合理的综合性风险指标评价体系，也缺少必要的预防风险、排减风险和转移风险的机制。

（ 2 ）尽管我国各级政府就重大突发事件制订了一系列的应急预案，但由于应急演练的频度与力度不够，应急预案的可操作性和有效性尚且需要检验。

（ 3 ）各级财政应急准备金制度还需要进一步的完善，应急工作经费的保障力度不够。

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我国政治动员能力强、社会动员能力弱，尚未建立起一个能够有效组合政府、市场和第三部门各种力量应对重大突发事件的社会动员机制，没有形成网络状的应急管理体系。

（ 1 ）企业、 NGO 、 NPO 、公民志愿者组织的参与程度低，存在着单纯依赖政府应急的倾向，未实现应急主体多元化，更没有结成各级、各类的应急伙伴关系。

（ 2 ）社会的公共安全意识淡薄，公众在重大突发事件中不仅容易产生恐慌情绪、继而引发踩踏等次生和衍生灾害，也缺少必要的逃生避险常识和基本的自救与互救能力。

（ 3 ）国防动员已形成完备的体系，但其应急功能尚未得到充分的开发。

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我国重大突发事件应对机制的合作性欠缺。这主要表现为：（ 1 ）应急管理部门与媒体缺少合作，信息披露制度不健全，不利于传播权威信息、控制谣言和流言、稳定公众情绪、避免社会恐慌。

（ 2 ）应急决策部门与专家缺少长期、稳定的合作关系，导致“外脑”作用受到限制，应急决策的科学性、可行性减弱。

（ 3 ）军民合作潜力需要深入开发，特别是军事技术在应对重大突发事件中的应用价值极大。

（ 4 ）相邻省市的应急区域合作尚未全面展开。（ 5 ）应急管理的国际合作有待加强，中国在参

与国际非传统安全合作的同时，应注重借助国际资源为我所用，提高重大突发事件应对的效能。

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我国重大突发事件应对机制的善后措施不到位，削弱了社会的恢复能力。这主要表现在两个方面：

（ 1 ）损失补偿机制不健全，社会保障与保险行业的作用没有得到充分发挥；

（ 2 ）重视经济损失的恢复，忽视对灾民及遇难者家属的心理干预。

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完善我国应急管理的措施

普及、宣传、推广《紧急状态法》，完善重大突发事件应对的法律保障机制，夯实应急管理的法律基础。

为了形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，将拥有应急职能的相关政府部门整合起来，在中央政府体系中成立一个独立的专门性应急常设机构，统一协调重大突发事件的应对。

在应对重大突发事件的过程中，切实贯彻“预防为主”的原则，突出“风险管理”的内涵，力争使诱发重大突发事件的风险因素消失于无形之际。

昌平区成功经验 :一是开展风险源普查。在昌平区防震减灾工作领导小组办公室的统一协调下，各镇（街道）及相关部门对辖区内人口、财产、房屋和重点单位、易产生次生灾害的部位进行风险普查。二是在强化了建筑工程项目抗震设防的管理工作，对昌平新城地震小区进行了安全规划，并在新农村规划与建设的过程中体现安全的原则。

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应急协调联动案例

昌平区地震局与中国地震局预测研究所十三陵中心台、中国地震局地壳应力研究所昌平台、北京市地震局昌平台建立了协调联动的工作方式，对科研技术和监测数据实行共享，建立了地震预测会商通报制度，推动了监测预报、震灾防御、应急救援三大工作体系的建设。

此外，昌平区地震局震情研究室吸纳区水务局、气象局各一名业务素质高、专业能力强的工作人员充实研究队伍，加强了区域内地震监测资源的整合，提高了地震监测预警能力。他们的主要职责是：根据昌平区地下水位、水质、降雨量、气象云图、气温、气压等指标的变化，分析、研究震情。

还有，昌平区地震局与区安全生产监督局合作，成立区安全生产领域防震减灾领导机构和组织机构，并下发有关文件，要求各镇人民政府和街道办事处成立相应的领导机构和管理组织，监督企业编制地震应急预案及与地震相关的安全生产事故应急预案。

由于昌平区应急救援队队长多为各镇武装部干部兼任，昌平区地震局与区武装部合作，在武装部干部培训的过程中加入地震应急知识与技能的学习内容。

昌平区防震减灾工作领导小组与昌平区科学技术委员会、昌平区妇女联合会于 2005 年联合开展防震减灾知识进农村、进社区、进家庭活动 , 在区委确定的北七家镇名流花园社区、回龙观镇云趣园社区、南口镇南厂东社区等 10个创建和谐社会试点单位推动防震减灾知识进万家活动，通过村民（居民）会议、村民（居民小组）活动、村民代表联系户等制度，为昌平构建完善的防震减灾体系发挥了重要的作用。

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随着我国政府从全能政府向有限政府的转变，重大突发事件的应对必须引入公共治理的理念，建立有效的社会动员机制，使企业、非政府组织、非赢利组织及公民个人能够有序地参与到应急管理中来，形成多元主体应急的局面。

针对我国重大突发事件应对机制合作性欠缺的弱点，建议密切应急管理部门与媒体的合作关系、应急决策部门与智库的关系、应急管理中的军民关系、应急管理的区域及国际合作关系。

加强重大突发事件的善后恢复工作，增强社会恢复能力。

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北京市应急管理的体系建设

组织体系： 13个专项指挥部， 18个区县应急办预案体系： 65200个预案信息报送体系：坚持“三敏感”与“四早”原则技术支撑体系 ;社会动员体系：以“四进入”为核心正在建设的综合保障体系

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北京市应急管理体系

北京市应急管理 “ 3+2+1” 体制：“ 3” 是指：市级应急管理机构、市属 13个专项

应急指挥部、区县应急管理机构； “2” 是指：以 110 为龙头的紧急报警服务中心；

以 12345 为主的非紧急救助服务中心，于2007 年 5 月 15日开通。

“1” 是指 : 社会动员体系 , 基层应急管理体系。

首都体制 : 首都突发公共事件应急委员会。　

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北京市突发公共事件应急委员会办公室(市政府总值班室市应急指挥中心 )

现场指挥部

区 ( 县 ) 应急委

应急指挥中心专项应急指挥部临时应急指挥部

专家顾问组市紧急报警服务中心

市人防工程事故应急指挥部




市反恐和刑事案件应急指挥部




市消防安全应急指挥部




市交通安全应急指挥部




市城市公共设施事故应急指挥部




市建筑工程事故应急指挥部




市森林防火应急指挥部




市重大动物疫病应急指挥部




市突发公共卫生事件应急指挥部




市电力事故应急指挥部




市防汛抗旱应急指挥部




北京市突发公共事件应急委员会

市地震应急指挥部




市生产安全事故应急指挥部




市非紧急救助服务中心

北京市应急管理组织体系北京市应急管理组织体系

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应急管理综合保障体系

救援队伍应急物资避难场所应急资金应急通信其他

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应急救援队伍建设的法律依据第 26条：县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。

县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。

县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

第 36条：国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。

第 27条：国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。

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应急救援队伍建设

强化公安、武警和军队等骨干队伍应急能力建设加强专业队伍处置能力建设：可以依托大型国有企业专业

应急队伍，配备大型、特种救援救生设备。推进企事业专兼职应急队伍建设加强专家队伍建设发展应急志愿者队伍提高专业队伍与非专业队伍合成应急、协同应急的能力。

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昌平区应急救援队伍与防震减灾志愿者队伍

昌平区防震减灾工作领导小组印发了《关于建立镇（街道）防震减灾应急救援队伍和村（社区）防震减灾志愿者队伍的通知》，建立防震减灾应急救援队伍 18支，共 1085 人，队长多为武装部干部兼任；防震减灾志愿者队伍 389支，共11762 人。各镇（街道）均建立了一支防震减灾应急救援队伍，村（社区）各建一支防震减灾志愿者队伍，并配发了统一的标志和服装。

昌平区防震减灾工作领导小组（昌平区地震应急指挥部）负责地震灾害应急救援队伍和镇（街道）地震灾害应急救援队、村（社区）志愿者队伍的组织与协调。

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应急救援队伍的演练

第 28条：中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。

第 29条：县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练

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应急物资

第 32条：国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系

设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。

县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

第 52条：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。

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应急避难场所

第 19条：城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。

北京目前避难场所 28个，仅能容纳 140 万人昌平区政府将地震应急避难场所纳入“迎奥运环境整治”折子工程，并计划近年内在重要生命线工程和人口密集的地区建设 11个应急避难场所。目前，昌平区已经建成了亢山广场地震应急避难场所。它是北京市郊区区首个地震应急避难场所，内设应急指挥、应急供电、应急供水、应急篷宿、应急医疗、应急仓库、应急厕所等完备的设施，可以满足全区各类突发事件应急避难、紧急疏散的需求。不仅如此，昌平区还统筹规划，使娱乐设施与应急避难场所建设齐头并进、同步进行，如将应急避难场所建设纳入永安公园的规划和建设内容。

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应急资金

第 31条：国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。

第 35条：国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。

我国预算法规定：各级政府预算应当按照本级预算支出额的 1%-3% 设置预备费，用于当年预算执行中自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。

《国家总体应急预案》：各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。

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应急通信

第 33条：国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。

应急产业化

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第三部分《突发事件应对法》

起草经过意义思路宗旨

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中华人民共和国主席令第六十九号

《中华人民共和国突发事件应对法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于 2007 年 8 月 30 日通过，现予公布，自 2007 年 11 月 1 日起实施。

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《应对法》框架

共七章， 70条总则预防与应急准备监测与预警应急处置与救援事后恢复与重建法律责任附则

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《应对法》的起草经过

突发事件应对法曾以紧急状态法的名称列入十届全国人大常委会立法规划

自 2003 年 5 月起，国务院法制办成立起草领导小组，着手本法的起草工作

2005 年 3 月，国务院第 83次常务会议讨论和草案。根据此次会议精神，对草案进行了进一步的修改，并将法名改为突发事件应对法。

宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，实践中很少用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法、戒严法等法律作出决定。

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突发事件与紧急状态的区别

第六十九条发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。

紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。

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紧急状态是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大的空间范围或者较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。

突发事件有轻有重，紧急状态则特别严重，一般应急措施难以有效应对

突发事件的影响范围是局部的，紧急状态则对整个国家构成重大影响，一般是危及整个国家的事件

突发事件可以用一般的应急措施加以应对，而紧急状态则需要特殊的应对措施

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《应对法》出台的必要性应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对

体制尚未形成一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够

高，依法可以采取的处置措施不够充分、有力突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能得到控制。

社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。

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《应对法》的总体思路

突发事件的发生具有社会危害性。为及时有效地应对突发事件，需要充分发挥政府的主导作用，由政府组织、动员各种资源。

政府被赋予必要的处置权力并集中使用处置权力，存在着某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民、法人及其他组织权利的可能性，必须对政府行使处置权力作出必要的限制与规范。

在突发事件发生时，有关的社会公众负有义不容辞的责任，需要对公民、法人和其他组织应当履行的义务作出规定。

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《应对法》的立法宗旨

“ 为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”

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第四部分应急管理的机制建设

机制建设的目标重要的应急管理机制

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应急管理机制建设目标

统一指挥

反应灵敏

功能齐全

协调有序

运转高效；

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重要机制

预测预警机制

信息报送机制

决策处置机制

信息发布机制

社会动员机制

恢复重建机制、

善后评估机制

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预测预警机制

预测预警的关系：预测是预警的前提，预警是在预测基础上发出的警告

• 预测预警的原则：及时、准确、高效、全面

• 预测预警分析：监测，识别，诊断与评价

• 预警级别。依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级。

机制建设原则： 1 、以科技为支撑，实现标准化； 2 、整合各方面资源，持续预测； 3 、重点监测，体现“三个敏感”原则：敏感事件、敏感地区、敏感时间。

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印度洋大海啸

2004 年 12 月 26 日 ,印度洋特大地震海啸先后波及 10 多个国家 , 死亡约 30 万人 , 财产损失140 多亿美元

继 1970 年孟加拉热带风暴 ,1976 年唐山大地震之后 ,30 年来第三大的自然灾害

2004 年 12 月 26 日早 8 点 ,印尼苏门答腊岛西北部海域发生强烈地震。

9 点左右，海啸袭击了马来西亚和泰国9 点 30 分左右，海啸袭击了斯里兰卡、马尔代夫

和印度东南部

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海水逼近斯里兰卡海岸的房屋后退去，居民感到奇怪；随后，海浪又咆哮而来，卷起成年大象大小的石头，将成吨的鱼卷到海岸。几分钟后，一切归于平静，许多渔民去海滩上抓鱼。

印度内政部说，从地震发生到海啸抵达印度海岸，大约有一个半小时，但人们不知道大地震会引发海啸

泰国气象部门有 45 分钟对苏门答腊地震进行分析，但没有发出警报，原因是害怕海啸警报影响旅游业。

印度尼西亚没有海啸预警系统；泰国南部地区西海岸没有部署海浪监测传感器，气象厅缺乏卫星技术，无法实时预报

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国际社会建立的海啸预警机制主要是太平洋沿岸国家，印度洋沿岸无海啸预警中心

海啸传播速度 800 公里每小时，从震中到斯里兰卡要 2 个小时

震中在海底，波动传到海岸一般需要 20 分钟到两个小时

美国地质调查局在监测到大地震后，曾经试图通知印度洋沿岸国家，但这些国家无警报传送渠道

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2005 年 1 月 24 日，神户世界减灾大会决定建立全球性灾难早期预警系统，由联合国主导实施，建成后将整合世界气象组织、世界粮食计划署等机构相关功能，为各种自然灾害做预警，加强各国及国际组织之间的信息交流，以便提早做好抵御自然灾害的准备。

1 月 26 日，中国—东盟地震海啸预警研讨会在北京闭幕，签署了《建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》。

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第 40条

县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

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第 41条

县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。

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第 42条

可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

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第 43条

可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

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第 46条

对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报

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第 47条

发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布

有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。

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信息报送机制

（ 1）及时、准确的信息报告是科学决策的基础，杜绝瞒报、慌报、误报、漏报。

（ 2）信息报送要整合各个部门，实现标准化。

（ 3）利用高科技手段，实现网络化。

（ 4）体现三敏感原则，可能演化为特别重大、重大突发公共事件信息的报送，不受分级标准的限制。

（ 5）早发现，早报告，早处置，早解决。

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第 37条

国务院建立全国统一的突发事件信息系统。

县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

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第 38条

县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。

县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。

获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。

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第 39条

地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。

有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

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《应对法》第 65条

违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚

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“3.28” 地铁十号线重大生产安全事故

2008 年 3 月 28 日，地铁 10号线苏州街车站东南出入口 2 标段在施工中发生坍塌， 6 名施工工人被埋，引起社会各界广泛关注。

该工程建设单位为北京市轨道交通建设有限公司，施工单位为中铁十二局，监理单位为北京赛瑞斯监理公司。据施工单位提供目前有 6 名施工人员被埋在土中。事故塌方面积约 20平方米，深度约 11米。

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3 月 28 日 15时许，北京市公安局指挥中心接河南省安阳市公安局指挥中心来电称：安阳市公安局指挥中心接到群众李双喜电话反映，其家人所在的北京地铁十号线苏州街工地发生塌方事故，埋了 6 名工人，包工头将工人手机没收，以封锁消息，请北京市局掌握情况。

事故发生后，市政府立即启动应急机制，在专家的指导下，采取有效措施，营救被困人员，避免次生灾害的发生，妥善安置遇险人员家属。

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经过５天的搜救，５名遇难工人遗体被找到，仍有１名工人未被找到。由于坍塌坑底已不具备继续开挖的安全条件，紧急搜救转入后期抢险施工，在施工中继续寻找遇难者。

5 月８日凌晨５时半左右，北京地铁１０号线苏州街车站现场工人在抢险施工中，发现了第６名遇难工人周永权的遗体。此时，距离他被埋地下已经过去４０余天。至此，地铁１０号线塌方事故的搜救工作正式结束。

根据遇难工人的个人情况及其家庭成员状况，每名遇难工人的家属获得２０万元到４０万元不等的赔偿。

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应急决策处置机制

• 先期处置：属地为主，专业处置，边处置、边报告。

• 应急响应：分级响应，基本应急 / 扩大应急。

• 预防次生、衍生灾害，保护最初响应者。

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东三环路面塌陷事故

2006 年 1 月 3 日凌晨 2 时许，北京东三环路京广桥东南角辅路污水管线发生漏水事故，污水灌入地铁 10号线施工区间段，并造成三环路南向北方向部分主辅路塌陷。东三环是北京市交通主干道，事发地点正处中央商务区。周边交通面临上下班高峰的严峻考验。截至 3 日晚，整个塌陷区域基本控制在大约长 18米、宽 14米、深 12米的范围内。

因为漏水的污水管为主污水管道，污水流量大，堵截、导流十分困难；加上事发地区地质复杂，为沙土地质，塌陷路面下有热力、电力、通讯、有线光缆等线路管路，给抢修工作带来复杂性和严峻性。

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塌陷事故发生后，北京市政府立即启动了事故应急预案，相关官员赶赴现场指挥抢险，成立了总指挥部，有关部门采取措施，封闭现场，撤离人员，截流污水，疏导交通，道路管理部门很快制定抢修恢复方案，抢修施工很快展开。

北京市政管理处抢修队通过采取悬吊施工人员进入管道截堵办法，在污水管线上游封堵两处，在下游封堵一处，到3 日下午 5 时，污水流量基本得到控制。

事发不久，北京市不少手机用户就收到了相关内容的短信提醒，此外，广播电台、电视台、移动电视、室外屏幕等所有现代化的信息传播方式一并用上，这是北京市第一次联合运用以上五大手段将相关信息告知北京市民。接着，平面媒体、网络媒体也连续报道了事故抢险的情况，提醒市民出行的注意事项等。

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从 3 日凌晨起，北京市交管部门对东三环主路部分路段采取双向交通管制措施。

3 日晚 7 时至 4 日凌晨 4 时左右，一夜之间， 80 多面绕行标志在管制道路周边全部安装完毕。

交管部门通过室外交通诱导大屏、交通广播、电视台、移动电视等媒体滚动播报路面交通情况。

交管部门增设了 60 处岗位，加派了 200 余名民警指挥疏导车辆绕行，并在管制地区周边设置了 80 多面交通诱导标志，确保了 4 日道路交通基本安全有序。

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公交部门 4 日增加了 199个车次的公交车以确保市民出行正常。由于 4 日早晨高峰时段的客流量比以往增加了 10％，地铁部门也临时增加了 50 余辆列车。

4 日早上，地铁 2 号线发车间隔从 3.5 分钟减到 3 分钟，并增加客次50 余列。地铁 13号线和八通线的发车间隔从 5 分钟调整到 4.5 分钟。同时在地铁国贸站、建国门站增加 300 余名工作人员进行客流疏导等服务。

海淀、西城、东城和通州等各交警支队部署警力，对过往司机劝止、提示等。

王先生是北京一家车友会会员，获悉事故消息后，马上利用自己的车载电台将有关路况信息传递给他人，同时还专门制作了一幅电子地图，详细注明了事故地点、绕行路线等情况，通过网络发给网友。

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第 49条自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政

府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：

　　（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；

　　（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；

　　（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；

　　（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；

　　

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（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；

（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；

（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；

（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

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第 50条社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由

公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：

　　（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；

　　（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；

　　（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；

　　（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；（五）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。

　　严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。

　　

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衡阳特大火灾 2003 年 11 月 3 日凌晨 5 ： 40 ，衡阳市珠晖区一 8 层四合院商住楼一楼大厅浓烟滚滚，值班保安拨打 119报警。

衡阳消防支队官兵迅速赶到现场灭火，疏散 2-8楼的居民。 20 多分钟后，珠晖区交警大队的交警赶到现场，对附近路段进行交通管制。

8 ： 30 左右，大厅火势越来越猛，楼上的部分房间失火，大厅水泥墩表皮剥落， 10 多米外就能感到滚滚热浪。消防官兵控制了外围的火势，向纵深推进。

8 ： 37 ，东、北、西面的一小部分楼房坍塌， 20 名消防官兵遇难，11 名消防官兵、 4 名新闻记者和 1 名保安负伤。

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扩大应急：如果突发公共事件进一步扩大，预计凭北京市现有应急资源和人力难以实施有效处置，这时应以市突发事件应急委员会的名义，协同中央国家在京单位、北京卫戍区、武警北京总队参与处置工作。

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信息发布机制

信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

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松花江水污染事件

2005 年 11 月 13 日，吉林石化公司发生爆炸，造成化学物质泄露，导致松花江水受到严重污染。

为了避免 400 万居民饮水污染，哈尔滨市供水机构切断了自来水供应。

“ 地震”和“水污染”等传言流行，从 11 月 20日起市民开始储存水和粮食，有人在街上搭起帐篷，部分市民和民工离开哈尔滨，公路、铁路、民航客流量增多。

21 日，市政府向社会发布公告，全市停水 4 天，理由是对市政供水管网检修。市民觉得这与地震有关，抢购超市物品。

当日，市政府在电视上继续以“检修管道”为名发布公告，同时派 300个小组深入社区，告知事件真相，动员大家储水。

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22 日凌晨，省市政府向媒体公布真相，市民混乱居民好转

从 24 日起，每天召开新闻发布会，让老百姓在第一时间了解情况

省环保局两天向媒体发布一次污染情况报告，尽量通俗易懂

恢复供水后，省长带头喝第一杯水。

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第 53条

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

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第 54条

任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

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中国危机报道的偏差

灾害不是新闻，抗灾救灾才是新闻（受泛政治化影响）

事故出英雄（违反以人为本的原则）过分强调国家财产、象征精神，无视人的价值报喜不报忧

R(rumor)=i(importance)×a(ambiguity)/c(critical ability)

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媒体报道的必要性

社会公众民主意识、权利意识增强，媒体报道是满足公众知情权的需要

传播媒体的多样性与快捷性新闻单位受市场化的驱动，以利润为导向遏制流言与谣言，避免公众的过度恐慌 2004 年 6 月 6 日，北京大安山煤矿发生塌冒事故，造成 10 人死亡，新闻记者采访受阻。后北京市副市长陆昊出面向媒体道歉。

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流言与谣言的加工

流言是中性的，谣言是恶意的两者都是没有根据的消息加工手段： 1 ）简略化，将原有信息截断，省略重要的成分； 2 ）片面化，断章取义，夸大某些内容； 3 ）同化，根据自身的信念和态度，添油加醋，在传播给

他人 4 ）逻辑化，传播者对信息的空白处、不合理处进行补充，以其能自圆其说。

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恐慌

恐慌：人们在面临某种直接威胁时所产生的紧张心态及所做出的不协调的违反常规的行为。

引发恐慌的途径： 1 ）情绪、环境的感染与模仿；2 ）结构性的紧急规范和行为动员的压力； 3 ）谣言和流言的接受与传播

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媒体的正面功能

有利于快速传递、反馈信息，如南丹透水事件有利于科学决策。两个理论：（ 1 ）议程设置论：大众传媒给公众设置议事日程，影响

人们对周围大事的判断，进而影响政府的决策。（ 2 ）“沉默的螺旋”：大众传播、人际传播、人们对意见环境的认知心理三者相互作用，形成舆论。大众传播所强调、提示的意见具有公开性和广延性，容易被任知为“多数”或“优势”意见。这种认知会在人际传播中螺旋式地扩展，并形成社会生活中占优势的“多数意见”。

有利于强化领导的责任意识。有利于公共意识的提升。

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媒体的负面功能

放大效应，引起过度恐慌：“非典”产生麻醉效应产生模仿效应：恐怖主义与媒体关系虚假报道（市场驱动，新闻道德滑坡）： 2003

年 6 月，山西繁峙矿难造成 38 名矿工遇难。 11名最先感到事故现场的记者（新华社记者 4 名）接受了矿主和当地政府的贿赂，他们做出了死 2人、伤 4 人的报道。北京纸馅包子。

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突发事件报道的原则

客观公正准确及时主动积极不肆炒作宽严有度遵纪守法保守秘密

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国家安全生产监督管理总局的三大信息披露机制

每个季度定期举办国务院新闻发布会，公布全国的安全生产形势

总局调度中心一次接死亡 30 人以上的特别重大事故快报后，通知总局新闻处，组织中央媒体采访

总局参与调查的事故，将组织事故现场新闻发布会，及时披露事故救援进展等信息

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社会动员机制

《应对法》第 6 条规定：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。

第 11条规定：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件的应对工作。

第 29条：新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

第 30条：各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。

第 55条规定：突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。

应急管理重心应下移，加强基层应急管理。党委领导、政府主导、军地协同、条块结合、全社会共同参

与。四进入：进工厂、进农村、进企业、进社区

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昌平区防震减灾助理员制度

防震减灾助理员的条件是：责任心和公益心强，沟通水平与组织水平高，身体健康，具备一定的文字表达能力。有关部门对防震减灾助理员人员进行基本条件进行审核后，对其开展一定的素质和技能培训。考试合格后，为其颁发证书。

防震减灾助理员的职责是：在本级防震减灾工作领导小组和相应机构的领导下，负责：（ 1 ）起草防震减灾工作规划和计划并组织实施；（ 2 ）组织建立健全地震宏观观测网、站（点），并负责震情信息的报送工作；（ 3 ）组织建立健全地震灾情速报网、点，负责地震灾情速报工作；（ 4 ）组织落实地震应急准备工作；组织起草地震应急预案和实施意见；协调志愿者队伍开展工作；组织居民地震灾害自救互救知识培训和技术演练；（ 5 ）组织防震减灾法律法规和科技知识宣传，做好日常防震减灾科普知识入户工作；（ 6 ）指导居民抗震设防工作，承担重点工程抗震设防相关工作；（ 7 ）负责地震监测设施和地震观测环境的保护工作；（ 8 ）落实上级部署的有关防震减灾工作；（ 9 ）按要求参加市、区、镇（街道）组织的各种防震减灾培训活动；（ 10）其他相关工作。可见，防震减灾助理员是减灾规划员、信息报送员、应急协调员和安全宣传员。

作用 :提高了基层应急管理水平 , 有利于基层社会动员的开展

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京民大厦火灾

2004 年 6 月 9 日 15 ： 56 ，朝阳区华严里京民大厦一层发生火灾。消防部门调动 8 个消防中队、 1 个特勤大队、36辆消防车前往扑救。此次火灾共造成 11 人死亡， 37人受伤。

火灾原因：违规交叉施工。一施工队做为游泳池做防水，材料为聚氨酯，燃点低，约 20度。一施工队焊接楼梯的不锈钢扶手。

教训： 1 、没有想到逃生楼梯； 2 、没有使用消防栓； 3 、没有关闭楼梯间的防火门； 4 、宿舍有床单，没有使用或大结的方式不对； 5 、没有利用水和毛巾。

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“ 应急社会动员” 的含义

“动员”一词最初用于军事领域，主要是指战争动员。大陆学者认为，“动员”最早起源于普鲁士，后传入法国和英国，其基本含义是集合（ assembling）、装备（ equipping）及准备出师作战（ preparing military and naval forces for active hostilities）。

“ 应急社会动员”是指一个国家为成功地预防和应对非战时状态下的公共危机而有效地调动政府、市场、第三部门的人力、物力与财力的活动。

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昌平社会动员机制

昌平区围绕地震监测预报、震灾预防和紧急救援三大中心任务，已经建立、完善了区——镇（街道）——村（社区）三级工作组织，强化防震减灾工作主体（领导干部和助理员）的培训制度，形成了“三网一员”（地震宏观测报网、地震灾情速报网、地震知识宣传网和防震减灾助理员队伍）的防震减灾工作体系。我们可以称之为昌平3+2+4 的防震减灾工作模式： 3 是指三级工作组织， 2 是指两类工作主体， 4 是指三个网络和一支队伍。

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应急社会动员的必要性

从根本上说，应急管理提供的是一种公共产品，即公共安全。它具有受益的非排他性与效用的不可分割性。政府是这种公共产品的主要提供者，但并非唯一的提供者。由于公共危机的爆发具有突发性、超乎政府的预测、控制能力之外，社会公众如果单纯依赖政府的应对与处置行动，可能会招致不必要的损失。应急社会动员可以使公众尽快地组织起来，形成自救、互救局面，以减轻公共危机所带来的影响。

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公共危机的不确定性决定了政府很难对应急需求做出精确的估算，因为应急需求在常态之下与非常态之下有着较大的起伏与波动。当公共危机突然降临或急剧蔓延时，应急需求大幅度增加；当公共危机结束或呈现回落时，应急需求大幅度减少。一个理性的政府一般不会不计成本地在平时储备过多的应急物资、设备等。为此，进行应急社会动员可以平复应急需求在常态与非常态之间的波动，实现经济效益与公共安全效益的“双赢”。

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公共危机的危害性可能会超出一个社会的承受力，使社会正常运行的秩序被扰乱。在此情形下，政府的应对效率可能会大打折扣。社会公众如果被有效地动员起来，就能够发挥群智与群力，进而战胜危机、度过难关。

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我国应急社会动员的迫切性

历史上，我国在应急管理中利用政府动员的方式，高效地应对了一些公共危机。从本质上看，政府动员是一种压力下的政治动员，它是以“单位制”为基础的：政府按照行政隶属关系控制着不同级别的单位，单位又控制着自己所管辖的个人。通过这种途径，政府可以调动各种人力、物力和财力资源。

今天，“单位制”已经走向解体，人已经从“单位人”转变为“社会人”。因而，我们需要以社会动员来取代政府动员。

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官僚机构应急的弊端官僚机构垂直等级体制使得管理层次众多，危机信息自下而上传递，危机决策自上而下执行，不仅效率低下，而且容易产生扭曲；

官僚机构的应急管理往往不计代价，采取“牛刀杀鸡”的模式，经常为应急而中止社会常态运行，成本高昂；

自上而下的命令主义特征明显，公众接受、认可需要一个过程，一旦应急管理出现失误，容易引发群体性事件；

官僚机构组织僵化，缺少柔性，试错成本太高，创新冲动与能力不足，不能灵活地应对各种新出现的公共危机。

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我国应急社会动员的障碍

受传统行政文化的影响，我国的行政体制带有高度集权的特点，政府对于行政权力的垄断特点突出。从某种意义上说，大陆政府是一个“全能性”的政府，对社会公共事务体现出一种包揽一切的“父爱主义”。

社会公众也习惯于依赖政府，希望政府能够“包打天下”，缺少自发结成社会组织以应对公共突发事件的意识和冲动。

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应急社会动员的意义

提高应急管理的效率，降低应急管理的成本，增强应急管理的灵活性

解决应急管理中所存在的三个突出问题 :第一，重救灾，轻防范 ;第二，部门分割，条块分割 ;第三，公共安全教育匮乏

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公共治理与应急社会动员

公共治理理念的核心是通过合作、协商实现对公共事务的管理 , 强调政府、市场、第三部门的共同作用。这为应急社会动员创造了有利的条件 :

在公共治理理念下，政府组织作为有限政府，不再是管理国家与社会事务的唯一中心。

对于应急社会动员来说，一个活跃的公民社会是不可或缺的。

政府作为应急管理工作的主要力量，必须改变“重管制、轻服务”的理念，树立应急服务意识，提高应急管理服务水平，将公众的满意度作为应急管理工作业绩的衡量标准。

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推动应急社会动员

制订和出台有关应急社会动员的法律和法规，使应急管理参与者明确自身的责、权、利，明晰自身的角色期待；

大力培育公民社会，促进第三部门的健康发展；建立以分权合作、多中心治理为特点的应急管理机制，使

应急管理的各个主体均能够有序参与公共危机应对的全过程，包括减缓、准备、响应、恢复；

发展公共安全教育，培养社会公众的责任感，激发社会公众参与应急管理的热情与愿望，等等。

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社区—应急社会动员的重点

社区是因地缘关系而组成的社会生活共同体。当公共突发事件来临时，社区中的公众是最直接的承灾主体。由于公共危机与公民切身利益密切相关，社区公众一旦被动员起来，便具有很高的防灾、抗灾意识与热情。

在许多情况下，政府对于公共危机的应对反应迟缓，社区在此时便成为应急的最初响应者。而且，社区公众对社区具有一定程度的认同感和归属感。我们以社区为基层单位应急，可以充分调动公众的主动性、积极性和创造性。

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基层应急管理工作的任务

建立“横向到边，纵向到底”的应急预案体系建立健全基层应急管理组织体系形成“政府统筹协调、群众广泛参与、严密防范

到位、处置快捷高效”的基层应急管理机制健全法规政策提升公众公共安全意识和自救互救能力提高基层应急管理能力

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社区中蕴涵着可资调配使用的大量人力、物力和财力。我国的农村社区同质性强，成功的社会动员容易产生一呼百应的效果；我国的城市社区异质性强，虽然整合需要一定的努力，但公众的社会交往广泛，与外界联系密切，可以在紧急状态下大量地获取、调配各种资源。

在社区发展与成熟的过程中，社区自治的观念逐渐深入人心。越来越多的带有草根性、志愿性的非政府组织投入到社区服务过程中。这对于培育社区意识、增进公民之间的信任、形成相互守望制度、确保社区安全都起到了关键性的作用。中国传统社区中也存在着“相互守望”的习俗，但那是以“熟人社会”为前提的。因为现代生活方式的冲击，中国社区、特别是城市社区中“熟人社会”的基础瓦解。因此，我们需要推动社区参与应急管理，以此来增强社区责任意识，培育自主的公民精神，塑造现代意义上的新型“相互守望”制度，预防和控制公共突发事件的滋生。

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恢复重建机制

恢复重建工作由事发地省级人民政府负责。需要国家援助的，由事发地省级人民政府提出提出请求，国务院有关部门根据调查评估报告和受灾地区恢复重建计划，提出解决建议或意见，按有关规定报经批准后组织实施。

恢复重建不仅包括经济恢复，还包括灾民的心理恢复。

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第 58条

突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。

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第 59条

受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。

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第 60条

受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援。

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第 61条国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶

持该地区有关行业发展的优惠政策。受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失

的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。

公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。

县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。

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善后评估机制

对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

问责制的局限： 1 、忽略学习过程； 2 、重救轻防； 3 、不经济； 4 、影响创新力和决断力。

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第 59条

突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。

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《应对法》第 62条

履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

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12.7 小雪北京城市交通瘫痪

2001 年 12 月 7 日下午 ,北京普降小到中雪 , 地表温度在零下 4 度 ,由于积雪得不到有效清除 ,随着晚高峰的到来 ,北京市交通处于瘫痪状态 ,整个城市变成了一个大停车场。

主干道平均车速不足 5 公里 /小时，乘车出行路上耗费的时间比平时增加了 5-10倍

当日 14时到 24时，城八区共发生交通事故1074 起，比往日上升 180%

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原因路网、路桥先天存在缺陷。北京路网结构是环形加放射状，主干道多，次干道少，城市交通主要依靠环路。一旦环路出现拥堵，将迅速波及到整个市区。立交桥坡度大，一旦雪天结冰，车辆行驶困难。

降雪时间恰逢周末晚高峰。周末晚高峰道路交通流量一般比平时增加 10—15% 。

融雪措施不到位，路面结冰。交通管理部门和市民未得到降雪天气预报。驾驶员选择环路，路桥区上不去，下不来，形成瓶颈。 19时后，市政环卫部门才开始喷洒融雪剂。

交通事故多，处置困难。出警车辆难以迅速到达现场，清障车进不去， 122 系统设备陈旧，群众拨打集中，造成系统拥堵。

公交车班次间隔长，公众在车行道内候车，影响车辆行驶。驾驶员缺乏雪天驾车的经验。环路上的公交女司机请男司

机代为驾驶，有的甚至请警察为其开车。

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第五部分反思南方暴风雪应急

南方暴风雪灾害的特点南方暴风雪挑战应急管理理念进一步完善应急管理的思考

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南方暴风雪灾害的特点

极强的突发性。按照常理，南方地区大面积持续遭受暴风雪袭击的概率是极低的。由于气候极端反常，此次暴风雪使灾区政府和人民始料未及、猝不及防。

极强的危害性。暴风雪不仅使农作物遭受灭顶之灾，而且导致电力、交通、供水、通信等基础设施严重被毁，社会生产、生活陷入混乱。从地理上看，南方省区冬季素无取暖设施，且应对暴雪、冻雨等严寒天气的经验不足；从时间上看，灾害的发生恰逢春运高峰，大批旅客因交通问题而滞留在寒冷的天气之中。如果不能及时、妥善应对，公众情绪激动，社会稳定将会受到威胁。

极强的复合性。这场灾害具有很强的复合性，以至于人们以“雨雪”、“低温”、“暴风雪”、“冻雨”、“凌冻”、“凝冻”、“冰暴”等不同的气象术语来指称。

极强的复杂性。致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表现出链状群发、甚至网状群发的特点。自然因素导致基础设施瘫痪，进而演化为技术灾难；基础设施因相互依赖而产生互动效应，其影响迅速向全社会扩散，造成社会生产、生活的无序状态，暴露出我国在电煤等重要物资生产、储备上的严重问题。可以说，自然因素引发了技术灾难，而技术灾难又放大了自然因素的社会影响，彰显了隐性的社会经济问题。

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南方暴风雪对应急管理理念的挑战

我国的应急管理应该从原因导向型进一步转变为“能力基础”型，即以应对能力（ Capacity）和恢复能力（ Resilience）两种为基础，综合预防与处置各类风险、包括复合风险，为应急管理设置起三道“防线”：一是预防为主，将风险消灭于萌芽状态；二是当风险防不胜防，突破第一道“防线”，可凭借强大的应对能力，最大限度地减轻影响；三是当风险超出应对能力，第二道“防线”被突破，可以依靠强大的恢复能力，迅速复原。

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进一步完善我国应急管理的十点建议

国家将防灾、减灾纳入可持续发展战略之中，在经济社会发展战略的整体框架下统筹安排煤炭、石油、天然气、粮食药品等重要应急物资的保障。

加强全球气候变化影响的应对能力。提高关键性基础设施的整体抗逆水平。制定《突发事件应对法》各项配套法规、制度和措施。以能力建设为重点，构建灵活、有弹性的应急响应体系。加强各行业、部门、地区之间的协调联动。贯彻自下而上逐级响应的原则。完善社会动员机制，提高全社会参与的程度。进一步发挥武装力量在应急管理中的突击队作用。开展公共安全教育，塑造公共安全文化。

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突发事件应急管理：理论与实践

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