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第 6 讲 历史演变：从单位制到街区制中国城市社区中的国家与社会关系 1

SUNNY

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本讲主旨

课程进度的核心问题及展开；

“ 国家 - 社会关系”框架与制度分析；

从制度变迁的角度看中国城市社区的演变 从单位制到街区制

各自形成与变化的制度原因

从“管理”到“治理”到“善治”

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报告中的思考

请大家在听小组报告中思考这样的问题——

居委会是个什么东西？ 为何会有居委会？ 居委会应该做什么，和它实际上在做什么？ 如何让它去做应该做而没有做的事情？

4 月 18 日第八周：第二组（拆迁）和第九组（公民参与）报告；

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1 、社区研究课程进度的总体思路

首先介绍了什么是社区、社区的基本类型； 然后我们看了社区研究中的最核心的问题： 社区的社会结构与权力关系

接下来，我们将以城市社区为主，从不同角度来看这个社会结构与权力关系的复杂运作；

历史演变：如何从单位制到街区制 管理体制分析：基层行政体制与居民自治的难题； 社区组织分析：如 NGO 、业主委员会、物业等复杂关系 集体行动分析：市民以何种方式社区参与；等等。 ………… 所有上述方面，都置于国家——社会关系及民主理论的框架下；

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“ 国家—社会”框架的几个核心概念

国家：三种权力 包括着政府（行政）；军队警察监狱（军事暴力机关）； 法院检察（司法）等方面；

社会：是一个复杂概念； 在“国家 - 社会”理论框架中，作为与“国家”相对，一

般是指除了公民的私人生活（家庭）之外的那部分：例如公司；社会团体；以及人们的共同生活的某些方面；

国家与社会以及私人生活之间存在着极为复杂的关系，但其实质，是权力关系。民主理论也针对于此。

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一种重要的分析视角：制度分析 研究社区中的各种力量关系以及与外部的关系， 离不开一种重要的分析方法：制度分析；（旧、新制度分析）

“ 制度”是什么？ 人们彼此关系的相对固定的模式；——静态的角度； 是参与互动的人彼此都清楚的互动规则——动态的角度

制度的类型和层次： 正式制度与非正式制度： 前者如正式的机构设置或成文规章等；后者如风俗习惯等约定俗成

的规则

宏观层面：例如以国家法律形式；政策；“金砖四国”峰会 微观层面：人们日常生活中心知肚明的规则（如“送礼”）

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制度的产生与变迁

制度之产生： “ 自发自生式”——大多历史互动中形成的非正式制度； “强制性”——往往是由于国家权力介入不得不建立 二者之间可能存在着一定关系：

制度之演变：也可分为两种： 诱致性制度变迁；强制性制度变迁。 前者是指人们在面临获利机会时自发推动制度创新； 后者指政府颁布行政命令或法律以变更制度安排

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制度分析特别要注意的几个方面

“ 制度变迁决定了社会的演进方式，是理解历史变迁的关键。”——道格拉斯 .C.诺斯

制度分析特别要注意的：（以政府为例） 1 、识别出主要的行动者； 例如同样都是政府：有中央政府；地方政府（基层政府）

2 、不同行动者利益动机与行动逻辑不同： 基层政府与上级政府，与中央政府并不是完全是相同利益

3 、特别要注意：宣称与行动之间的差异； 通俗地说是言行是否一致；“言”：法律、政策、讲话、报道等；

“行”却是另一套可能更真实的逻辑

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2 、以此来理解中国城市社区之变迁

用我们刚刚介绍过的理论框架和制度分析的方法来看待中国城市社区的历史演变，就会非常清楚：

（自 1949年后，特别是自 1980年代以来）

基本描述：从单位制到街区制； 具体地说：街区在人们日常生活中的作用由微乎其微到重

要影响的转变。

基本定性： 1 ）这是一场由政府主导的制度变迁过程； 2 ）这是一个几经“折腾”的过程，影响了一代又一代人

的命运，总体上看是国家社会变迁中开始走向民主化的过程。

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第一阶段：单位制下的街区

如果将改革开放之前视为第一阶段；重要环节包括着

社会主义改造、大跃进； 文化大革命；

可以从两个方面认识： 政治： 随着“折腾”不断变化花样；

日常生活： 市民生活依附于单位制；与街

区无多少关系

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“折腾”简史

1949年，新政权废除了保甲制度； 1954年，内务部颁布了关于建立街道办事处和居民委员会的通知， 各地街公所改名为街道办事处。 1958年，全国开展“大跃进”、人民公社化的运动。 城市也开始建立人民公社 。 1965年， 国家纠正了城市人民公社的做法，重新明确“街道办事处作为国

家政权机关的重要组成部分”的地位，同时对居民委员会也进行了整顿和恢复。 1966年以前，街道办事处的干部不超过 8 人

“ 文化大革命”至 1979年前后， 城市行政管理体系瘫痪，街道办事处和居委会成为“阶级斗争工具” “ 街道革命委员会”和“革命居民委员会”（ 1967年夺权； 1968年更名）

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顶级的“折腾”

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1980年代以来法律的规定

街道办事处的“正名”：“派出机构” 1980年，全国人大常委会重新公布 1954年的《城市居民委员会组

织条例》，再次明确—— 街道办事处是区政府的派出机构， 将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开。 并且宣布街道办事处和居民委员会的工作由民政部管理 。

居民委员会：宪法规定为“群众性自治组织” 1982年通过的《中华人民共和国宪法》首次明确指出，“城市按居

民居住地设立的居民委员会是基层群众性自治组织”。

但是直到 1980年代中期乃至 1990年代中后期，并无多大作用；

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单位制下的依附关系

为何直到 1980年代中后期，街区在城市居民日常生活中的作用持续微弱呢？

这是因为：人们对单位的依附关系。 为何是依附呢？（在农村体现为对公社的依附） 单位（或公社）几乎控制了所有的工作和生活资源。

个人对单位的全面依附； 从个人生命历程的角度：婚、生、老、病、死 从个人生存维续和发展来说： 衣食住行；就业；求学；

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单位文化：庇护主义论（ clientelism）

存在一种组织性依附（ organizational dependence ），具体表现为组织成员对企业的社会与经济依附以及

对管理层的政治依附和 对上司的人身依附。 “我的人”；“站队”

种种所谓潜规则： 送礼 /后门；

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单位作为国家垂直的控制机制

紧跟的问题便是：为何单位有能力垄断着一切？ 于是，就出现我们所介绍的“国家 - 社会”框架：

1949年社会主义改造之后；所谓“社会主义计划经济” “再分配”（ redistribution ）——波兰尼 实质：国家垄断了大部分的社会资源，通过中央集权的决

策系统来配置资源和进行收入再分配。

单位是什么？就很清楚了—— 它正是国家垄断配置和再分配资源的重要机制。

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建国初期的重工业建设——为何国家要控制一切资源？

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单位制如何能建立起来？

从宏观上说： 国家正是以对资源的全面垄断为基础，建立起对社会进行

深入动员和全面控制的总体性社会。

——背后以国家机器和意识形态宣传为依凭。

更具体地看，是户籍制度。 分割城市和农村；以及人的身份、选择和流动 以及资源的获得。

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也离不开最初的社会主义改造

社会主义改造途径： 没收官僚买办资本 （国家资本主义）

以公私合营方式对民族工商业进行社会主义改造（工商业）

和， 土地改革（农民）

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它们在生活中曾经或依然很重要

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第二阶段：街区制

1985年后：中国的改革开始从农村到城市 几种重要的变化使得街区在日常生活中重要起来——

农村改革：剩余劳动力向城市流动；怎么管理？ 企业改革：解体、破产、重组后的“下岗工人”； 公司企业逐利；“企业办社会”巨大负担； 私有经济兴起：个体工商业者； 新兴服务业：开始提供社会服务；

特别重要的，是自 1990年代以来的住房体制改革

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城市社区的重要性浮现

作为地域社会的重要组织，社区的重要性因而浮现出来 新兴公共事务与新的治理要求： 当下城市社区承担的社会管理和社会服务项目多达 100多项，包括社会治安、社会救助、就业再就业、计划生育等。

社会冲突与矛盾的集结地： 城市社区已经成为城市各种社会矛盾的交汇点 各种各样的社会问题：犯罪；环境；交通；失业； 各种层面和性质的矛盾：居民与外来人口；居民与物业公

司；居民与居民之间；

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现在买房看什么？居住中的社会问题

除了价格外；

小区周边资源； 交通；学校（从中小学到幼儿园）；医院；

商业服务设施：超市、卖场；

环境：治安；噪音；绿化；

最后将是看艺术和文化？ （个人一孔之见）……

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从“组织”到“地域”

上述种种的变化，用最简练的话总结就是： 由“单位人”变成了“社会人”；

由此引发了一系列问题：国家 - 社会都要变 对政府而言，原来“总体性社会”出现了控制真空； 新的社会力量的出现，也逼着它要转变自身角色和职能；

对城市居民而言：（社会） 衣食住行整个日常生活方式的巨大变化，产生了新的复杂

的问题，需要有一种新的管理机制来协调解决。

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从“管理”到“治理”再到“善治”

“ 国家 - 社会关系”要在这种制度变迁引发的社会变迁中重新调整； 从最一般的角度说：一个从管理到治理再到善治的过程

治理： “ 在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要”。

与传统的“管理”区别： 其实施主体不但指政府，而且包括民众。

良性治理或“善治”（ good governance ）： 指政府和公众合作开展公共事务管理，以使公共利益最大化的社会

管理过程。

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“ 善治”的基本要素

“ 善治”有以下几个基本要素： 合法性（ legitimacy ）：即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性

质和状态；

透明性（ transparency ）：即政治信息的公开性； 责任性（ accountability ）：人们应当对自己的行为负责；

法治（ rule of law ）：法律是公共政治管理的最高准则； 回应（ responsiveness ）：即公共管理人员和管理机构必须对公

民的要求做出及时的和负责的反应，以及

有效（ effectiveness ）或管理的效率。 —— 俞可平的总结

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全面社会动员的可能

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本讲小结

我们通过两组报告：一组是要看社区治理的重要力量； 一组是为了思考：何谓善治

从历史过程的角度：中国城市社区的演变紧密地与国家 -社会的关系变化结合在一起；

政府主导了这种变化过程，但又释放了对其构成重要压力的新的社会力量；逼迫它不断地改革和调整；

最终，社区治理的问题，很大程度上就是一个民主建设的问题，特别是在日常生活的层面上。