6. el procedimiento administrativo sancionador en el oefa
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El Procedimiento
Administrativo
Sancionador en el OEFA
Carlos Salas OjedaAsesor legal de la Direccin de
Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos
05 de marzo del 2014
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A la paz, a la tranquilidad, aldisfrute del tiempo libre y aldescanso, as como a gozar de unambiente equilibrado y adecuadoal desarrollo de su vida.
(Art. 2inciso 22)
1. Mandatos Constitucionales
Ambiente
Libertad Empresarial
El Estado estimula la creacin deriqueza y garantiza () la libertadde empresa, comercio eindustria. (Art. 53)
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En cuanto al vnculo existente entre laproduccin econmica y el derecho a unambiente equilibrado y adecuado aldesarrollo de la vida, se materializa enfuncin al principio de desarrollo sostenible.(Exp.0048-2004-PI/TC)
2. Tribunal Constitucional (TC) y el Desarrollo Sostenible
TC
LGA
La gestin del ambiente se sustenta en laintegracin equilibrada de los aspectossociales, ambientales y econmicos deldesarrollo nacional, as como en lasatisfaccin de las necesidades de lasactuales y futuras generaciones. (Art. V del TP)
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Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
(SEIA)
3. La certificacin y la fiscalizacin ambiental
Sistema Nacional de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental
(SINEFA)
Certificacin Ambiental Fiscalizacin Ambiental
Ex - Ante Ex - Post
IGA
Preventivos
Correctivos
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Presentacin
de solicitud
I. DIA
II. EIA-sd
III. EIAd
2. Clasificacin
de la solicitud
3.Evaluacin
4. ResolucinCertificacin ambiental
5.Segui
miento y
control
4. La certificacin y la fiscalizacin ambiental
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Accin de control que realiza una
dependencia estatal dirigida a verificar el
cumplimiento de las obligaciones
ambientales que tiene a su cargo un
administrado - sea ste una persona
natural, jurdica o una entidad de la
propia administracin pblica.
5. Qu es la
Fiscalizacin Ambiental?
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Acciones: vigilancia, monitoreo, control,
seguimiento, verificacin y otras similares que seenmarcan dentro de las funciones de: evaluacin,
supervisin, fiscalizacin y/o sancin.
6. Qu comprende la
fiscalizacin ambiental?
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7. Qu es la fiscalizacin
ambiental directa?
FISCALIZACION AMBIENTAL COMO MACRO PROCESO
EVALUACIN SUPERVISINFISCALIZACIN
Y SANCIN
FISCALIZACION AMBIENTAL COMO EJERCICIO DE
LA POTESTAD SANCIONADORA
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8. En qu consiste
cada funcin?
EVALUACIN
SUPERVISIN
DIRECTA
FISCALIZACIN
Y SANCIN
Vigilancia, monitoreo para asegurar el cumplimiento de las normas ambientales
Verificacin del cumplimiento de Obligaciones Ambientales
Fiscalizables
Investigacin de comisin de infraccionesadministrativas
Imposicin de sanciones y medidas administrativas
Otorgamiento de Incentivos para el cumplimientode la legislacin ambiental
Imposicin de medidas administrativas
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9. Esquema de Transferencia
de Funciones (E, S, F) al OEFA,
en Materia Ambiental
* Ley del Sistema Nacional
de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental
M
H
E
6 m
12 m
12 m
21.01.10
Artculo 3, DS 001-2010-MINAM
OSINERGMIN
Minera
D.S. N 001-2010-MINAM
21.01.10
22.07.10
Ley 29325 (*)
05.03.09
04.03.2011
Hidrocarburos
ElectricidadPesca
16.03.2012
Industria
D.S. N 009-2011-MINAM
03.06.11
17.01.2013
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10. Organigrama
del OEFA
Consejo Directivo
Presidente del Consejo Directivo
Direccin de Evaluacin Direccin de SupervisinDireccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de
Incentivos
Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental
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DFSAI
Sub Direccin de Instruccin e Investigacin
11. Estructura Orgnica de la
Direccin de Fiscalizacin, Sancin
y Aplicacin de Incentivos (DFSAI)
COFEMA
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Investigar la comisin de posibles infraccionesadministrativas sancionables.
Resolver en primera instancia los procedimientosadministrativos sancionadores, imponer las sancionesadministrativas y/o medidas correctivas que correspondan y
comunicar de la imposicin de las mismas a la Oficina de
Administracin.
Otorga incentivos a los administrados, cuando corresponda. Absolver consultas y emitir opinin tcnica en el mbito de
su competencia.
Disear y administrar el Registro de Infractores Ambientalesy el Registro de Actos Administrativos.
Elaborar a solicitud del Ministerio Pblico la opinin tcnicasobre los casos que puedan constituir delitos ambientales.
12. Funciones de la Direccin
de Fiscalizacin, Sancin y
Aplicacin de Incentivos
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13. Procedimiento
Administrativo Sancionador
Inicio del PAS
(Resolucin de inicio)
Informe
Tcnico
Acusatorio Descargos
Resolucin Directoral
(1ra Instancia)
Resolucin
Final (2da Instancia)Apelacin
15 das 15 das 90 das
Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental
180 das
Autoridad instructora
(Sub Direccin de
Instruccin e
Investigacin)
Autoridad decisora
(Direccin de
Fiscalizacin, Sancin
y Aplicacin de
Incentivos)
Direccin de
SupervisinAutoridad acusadora
Direccin de Fiscalizacin, Sancin y
Aplicacin de Incentivos
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14. Instrumentos Normativos
del Procedimiento
Administrativo Sancionador
Resolucin de Consejo Directivo N012-2012-OEFA/CD: Regula elProcedimiento Administrativo Sancionador.
Resolucin de Consejo Directivo N035-2013-OEFA-PCD: Metodologapara el clculo de multas y sanciones.
Resolucin de Consejo Directivo N016-2012-OEFA-CD: Reglamento delRegistro de Infractores Ambientales
Resolucin de Consejo Directivo N020-2013-OEFA-PCD: Apruebanlineamientos para determinar la reincidencia.
Resolucin de Consejo Directivo N 010-2013-OEFA/CD: Lineamientospara la aplicacin de medidas correctivas
Reglas Generales de la Potestad Administrativa, aprobadas por
Resolucin
N 038-2013-OEFA/CD
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15. Sanciones impuestas por el
Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental(2010 15 de diciembre de 2013)
Fuente: OEFA (Consolidado DFSAI TFA)
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
2011 2012 2013
Minera
Hidrocarburos
Pesquera
Electricidad
Sector 2011 2012 2013 Muta UIT Multa S/.
Minera 2056.94 15930.26 31803.91 49791.11 S/. 183,224,900.00
Hidrocarburos 659.46 1648.56 25324.94 27632.96 S/. 102,093,585.40
Pesquera 0 1256.56 1042.81 2299.37 S/. 8,444,841.00
Electricidad 0 69.32 1462.32 1531.64 S/. 5,663,602.00
Total 2716.4 18904.7 59633.98 81255.08 S/. 299,426,928.40
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16. Medidas
Administrativas
Recomendaciones
Mandato de carcter Particular
Medidas Preventivas
Medidas Cautelares
Medidas Correctivas
Reglamento de Supervisin
DirectaResolucin N 007-2013-
OEFA/CD
Reglamento de Procedimiento Administrativo Sancionador
Resolucin N 012-2012-OEFA/CD
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17. Mandatos de
Carcter Particular
Base Legal: Art. 16-A de la Ley del SINEFA, incorporado por la Ley N 30011
(26.4.2011)
Literal i) del artculo 5de la RCD 007-2013-OEFA/CD
Definicin: Disposiciones exigibles al administrado con el objetivo de que este
realice determinadas acciones que tengan como finalidad garantizar la
eficacia de la fiscalizacin ambiental.
Competencia: OEFA Direccin de Supervisin y EFA
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18. Medidas
Preventivas
Base Legal: Art. 22-A de la Ley del SINEFA, incorporado por la Ley N 30011
(26.4.2011)
Literal j) del artculo 5de la RCD 007-2013-OEFA/CD
Definicin: Disposicin a travs de la cual se ordena al administrado la
ejecucin de una obligacin en particular -sea de hacer o no
hacer- cuando se evidencia un peligro inminente o alto riesgo de
la generacin de dao grave al ambiente, los recursos naturales
y la salud de las personas, as como tambin para mitigar las
causas que generan la degradacin o el dao ambiental.
Competencia: OEFA Direccin de Supervisin
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19. Recomendaciones
Base Legal: Literal L) del artculo 5de la RCD 007-2013-OEFA/CD
Resolucin de Consejo Directivo N046-2013-OEFA/CD
Definicin: Disposicin mediante la cual se brinda al administrado la
posibilidad de subsanar el hallazgo de una presunta infraccin de
menor trascendencia dentro del plazo establecido por la
autoridad competente.
Competencia: OEFA Direccin de Supervisin
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20. Medidas
Cautelares
Base Legal: Artculo 146 de la Ley 27444
Artculo 21de la Ley del SINEFA
Artculo 20 de la RCD 012-2012-OEFA/CD
Definicin: Se dictar medida cautelar para asegurar la eficacia de la resolucin final
cuando exista verosimilitud de la existencia de infraccin administrativa ypeligro de dao por la demora en la expedicin de la resolucin final.
Competencia: OEFA Presidencia del Consejo Directivo
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21. Medidas
Correctivas Base Legal:
Artculo 136de la Ley 28611
Art. 22de la Ley del SINEFA
Artculo 38 de la RCD 012-2012-OEFA/CD
RCD N010-2013-OEFA/CD Lineamientos para la aplicacin de lasmedidas correctivas previstas en el literal d) del numeral 22.2 del artculo
22 de la Ley N29325
Definicin: () las medidas correctivas tienen por objeto revertir o disminuir en lo
posible el efecto nocivo de la conducta infractora; buscan corregir los
efectos negativos de la infraccin sobre el bien jurdico protegido;
reponer el estado de las cosas a la situacin anterior al de la comisin de
la infraccin.
Competencia: OEFA Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos
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Medidas de Adecuacin
Finalidad
Adaptar las actividades del administrado a estndares
determinados, para asegurar la mitigacin de posibles efectos
perjudiciales en el ambiente o la salud de las personas.
Requieren actuacin positiva del administrado obligacin de hacerante impactos de carcter menor.
Medidas Concretas:
Cursos de capacitacin ambiental obligatorios, cuyo costo ser asumido por elinfractor y cuya asistencia y aprobacin ser requisito indispensable.
Procesos de adecuacin conforme a los instrumentos de gestin ambientalpropuestos por la autoridad competente
22. Tipologa (i)
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Medidas de Paralizacin o Cese
Finalidad
Cesar la actividad daosa, para evitar que contine la afectacin al
ambiente.
Medidas Concretas:
El decomiso de objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para eldesarrollo de la actividad econmica.
La paralizacin, cese o restriccin de la actividad econmica causante de lainfraccin.
El cierre parcial o total del local o establecimiento donde se lleve a cabo laactividad econmica causante de la infraccin.
23. Tipologa (ii)
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Medidas de Restauracin
Finalidad
Revertir los impactos generados debido a la comisin de la
infraccin, restaurando, rehabilitando o reparando los componentes
ambientales afectados.
Medidas Concretas
La obligacin del responsable del dao de restaurar, rehabilitar o reparar lasituacin alterada, segn sea el caso, y de no ser posible ello, la obligacin acompensarla en trminos ambientales y/o econmicos.
24. Tipologa (iii)
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Actividad:
Mina a tajo abierto que contiene concentrados de fosfatos,
trasladados mediante una faja transportadora y cargados mediante
una manga en buques (shiploaders) para su traslado final.
Hechos Imputados:
El mtodo de carga de concentrado a las bodegas del buque
(shiploader) no es el adecuado por cuanto est acreditado que
esparce volmenes de material particulado (concentrado de fosfatos
con partculas finas) que probablemente afecta la zona de influencia
de la descarga.
25. Desarrollo de caso 1
(i)
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Datos Adicionales:
Competencia del OEFA en materia de mediana y gran minera desde
el 22 de julio de 2010. Mediana y gran minera (Capacidad instalada
para 350 TM/d o 2,000 Has.)
Comprende la verificacin de compromisos derivados de instrumentos
de gestin ambiental (Ley del SINEFA)
Compromisos Ambientales:
(...) transporte hasta el puerto mediante faja transportadora tipo tubular y para
la carga de concentrados al barco se tendrn una manga cubierta que ingresa
hasta la bodega del barco.
(...) para la carga de concentrados al barco, el cargador de barcos contar
con una manga cubierta, que ingresar hasta por debajo de la cubierta superior
de las bodegas del barco, esto elimina la posibilidad de que el concentrado sea
arrastrado por el viento durante las operaciones de carga de concentrados
26. Desarrollo de caso 1
(ii)
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Sancin Impuesta:
10 UIT (tasada vs. graduable)
Medida Correctiva:
Produccin de efectos Nocivos Necesidad de imponer la medida para revertir o disminuir los efectos del a
conducta infractora
1. Implementar medidas a fin de que no se genere material particulado en la carga
de concentrados a las bodegas de los barcos. Encapsular instalaciones a fin de
evitar que se genere material particulado en la carga de concentrados a las
bodegas de los barcos.
2. Elaborar estudio detallado sobre el direccionamiento de los vientos y su relacin
con el traslado elico del material particulado, identificando a las posibles zonas
impactadas por sta en su zona de influencia directa e indirecta. En base a dicho
estudio, la empresa minera deber implementar los puntos de monitoreo
correspondientes.
3. Paralizar inmediatamente actividades de carga de concentrados a los barcos
hasta que acredite el cumplimiento de los puntos 1 y 2 precedentes.
27. Desarrollo de caso 1
(iii)
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Generacin
28. Desarrollo de caso 2(i) Actividades de Electricidad
Transmisin
Distribucin y Comercializacin
La energa es generada a travs de
Centrales -Hidroelctricas (CH),
Termoelctricas, otras
Torres y Lneas de Transmisin de Alta o Muy Alta Tensin.
Redes de Distribucin a Media
o Baja Tensin (Edelnor y Luz del
Sur)
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Concesin Temporal
29. Desarrollo de caso 2
(ii) Ttulos habilitantes para la actividad de transmisin
Concesin Definitiva
Se otorga a efectos que el titular realice
estudios para determinar la
factibilidad del proyecto.
Se otorga a efectos de autorizar la
actividad.
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30. Desarrollo de caso 2
(iii) Requisito para la concesin definitiva
Concesin Definitiva
Resolucin que apruebe un Estudio
de Impacto
Ambiental (EIA)
Cabe precisar que en el caso de la actividad minera, se
otorga primero la concesin y luego se tramita los
permisos o autorizaciones, entre ellos, el EIA.
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31. Desarrollo de caso 2
(iv) Cundo no se requiere
concesin definitiva para realizar actividades de transmisin elctrica?
Cuando no se afecte bienes de propiedad
del Estado.
No obstante,
debe
cumplirse con las normas en
materia de
proteccin
del ambiente.
Cuando no se requiera la imposicin de
servidumbres por parte del Estado
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Construccin de lnea de transmisin en 180 kV
entre la CH Pas y la Subestacin Llacuabamba
32. Desarrollo de caso 2(v) Proyecto de AYEPSA
Inicia
Construccin de lnea de transmisin
Supervisin OSINERGMIN
El MEM
declara
improcedente
la aprobacin
el EIA
solicitado.
Inicio del Procedimiento Sancionador
21/08/2009 23/11/2010 26/01/2011 18/11/2011
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33. Desarrollo de caso 2
(vi) Imputacin de cargo
Construir la lnea de transmisin 180 kV
CH Pias - SSEE Llacuabamba sin contar
previamente con certificacin ambientalotorgada por la autoridad competente.
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34. Desarrollo de caso 2
(vii) Defensa de AYEPSA
No requera contar con EIA para laconstruccin de su lnea de transmisin, pues
este es un requisito para obtener una concesin
definitiva y su proyecto no requera concesin
definitiva.
Cuando inici la construccin de su lnea detransmisin, no se haba aprobado el
Reglamento de la Ley del SEIA, que aprob el
listado de proyectos que requeran certificacin
ambiental.
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35. Desarrollo de caso 2
(viii) Anlisis del caso
realizado por el OEFA
El hecho que AYEPSA no requirieseconcesin definitiva, no lo exima de
cumplir con las normas de
conservacin del ambiente.(Art. 7 del Decreto Ley N25844 Ley deConcesiones Elctricas)
La LCE fue publicada en 1992, es decir17 aos antes de que se iniciara la
construccin de la lnea de transmisin.
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36. Desarrollo de caso 2
(ix) Anlisis del caso realizado
por el OEFA (ii)
Pero, Qu normas de conservacin delmedio ambiente se encontraban vigentes
en agosto de 2009?
Ley N 27446 - Ley del SEIA, publicada el 23de abril de 2001, cuyo artculo 3-yamodificado por el Decreto Legislativo
N1078 el 28 de junio de 2008-, dice:
No podr iniciarse la ejecucin deproyectos ni actividades de servicios y
comercio () autorizarlas, permitirlas,concederlas si no cuentan con
certificacin ambiental ()
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37. Desarrollo de caso 2
(x) Anlisis del caso realizado
por el OEFA (iii)
Inicia Construccin de lnea de
transmisin
Supervisin OSINERGMIN
El MEM
declara
improcedente
la aprobacin
el EIA
solicitado.
Inicio del PAS
21/08/2009 23/11/2010 26/01/2011 18/11/2011
LCE Ley del
SEIADL. 1078 mod. Ley del SEIA
28/06/200823/04/2001
Precis el artculo 3de la Ley del SEIAretirando la mencin a que deba aprobarse el
Reglamento para que fuese obligatoria la
Certificacin Ambiental.
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38. Desarrollo de caso 2
(xi) Sancin y Medida
Correctiva
Multa de 40.55 UIT.
Medida correctiva de suspensin deconstruccin y de paralizacin de
actividades de ser el caso. 95% de avance
al inicio del procedimiento.
(Suspendida por Accin de Amparo)
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39. Criterios
Resolutivos
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40. Ttulo Habilitante Certificacin Ambiental
Resolucin Directoral N 027-2012-OEFA/DFSAI (15.02.2012)
() la DFSAI consult a la Direccin General de Asuntos AmbientalesEnergticos (en adelante, DGAAE), si es que todas las lneas de
transmisin necesitan o no EIA, independientemente que le
corresponda o no concesin para transmisin elctrica. En base a ello,
mediante oficio N 2336-2011/MEM-AAE del 25 de octubre del 2011, laDGAAE corri traslado a la DFSAI el Informe N 0346-2011-MEM-AAE-NAE/KCV, donde se concluy que () todas las lneas de transmisinrequieren de certificacin ambiental previa y que es posible que unaLnea de Transmisin opere nicamente con el certificado ambiental
respectivo (folio 15 del expediente N 126-2011-DFSAI/PAS).
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41. El denunciante no
necesita inters legtimo
Resolucin Directoral N 363-2012-OEFA/DFSAI (26.11.2012)
() la denuncia es un derecho que tiene todo ciudadano de poneren conocimiento de la administracin la comisin de hechos
supuestamente ilcitos. Dicha iniciativa no debe confundirse con lapotestad de la administracin de dar inicio (siempre de oficio) elprocedimiento administrativo sancionador.
11. Adems, el numeral 105.1 del artculo 105de la LPAG reconoce elderecho de los administrados a formular denuncias administrativas por
aquellos hechos antijurdicos que conociera, sin que por este hecho sea
considerado parte o sujeto del procedimiento; por lo que en el
presente caso no es necesario que el denunciante acredite algn tipo
de afectacin o inters legtimo para que la autoridad administrativa d
trmite a su denuncia.
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42. Incumplimiento de
LMP es dao potencial
Resolucin N082-2013-OEFA/TFA (p.15.04.2013)
54. () la definicin de dao ambiental prevista en la Ley N 18611recoge dos elementos de importancia:
a) El dao ambiental debe importar un menoscabo material al
ambiente y/o a alguno de sus componentes.
b) El referido menoscabo material debe generar efectos negativos,
que pueden ser actuales o potenciales.
()
60. Por ello, si una empresa excede los LMP, causa o puede causar un
dao que () constituye un dao ambiental. En este caso, elmenoscabo material se verifica mediante la debida comprobacin del
exceso de los LMP, es decir, la superacin de los niveles tolerables de
descargas al ambiente, respecto de un determinado parmetro;
mientras que, los efectos negativos de tal menoscabo material pueden
ser actuales o potenciales.
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43. Incumplimiento de
LMP es dao potencial
Resolucin Directoral N 482-2013-OEFA/DFSAI (14 de octubre de 2013)
El incumplimiento de LMP involucrar la existencia de dao ambientalsiempre que se acredite una afectacin real o potencial a componentes
biticos (flora y fauna).
Para comprobar si el exceso de LMP genera dao ambiental, primerocorresponde detallar la relacin que existe entre degradacin ambiental,
contaminacin ambiental y dao ambiental. As, la degradacin ambiental
supone la existencia de contaminacin ambiental y/o dao ambiental real o
potencial, mientras que la contaminacin ambiental podra generar dao
ambiental real o potencial.
Asimismo, para determinar la generacin de dao ambiental real opotencial, la autoridad evaluar el porcentaje en que cada parmetro
excede el LMP establecido por la norma.
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44. Compromisos sociales del IGA
son de obligatorio cumplimiento y
el titular asume la responsabilidad
por los contratistas
Resolucin Directoral N 354-2013-OEFA/DFSAI del 6 de agosto de2013
En aplicacin a los principios de primaca de la realidad y verdad
material, la autoridad consider que, independientemente del
momento en que se formaliz la relacin contractual entre el titular
minero y la empresa naviera, esta ltima actuaba, en los hechos, como
su contratista. En ese sentido, determin que la empresa minera era
responsable por el incumplimiento de los compromisos sociales
asumidos en su EIA-sd
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45. La ruptura de nexo
causal es eximente de
responsabilidad
Resolucin Directoral N 402-2013-OEFA/DFSAI del 29 de agosto de2013
Si bien era obligacin del titular minero realizar las acciones de previsin
y control de modo permanente en el tiempo para evitar la afectacin
del ambiente mientras duraba la actividad minera, la continuidad de
sus labores de remediacin en el rea de operaciones de la Unidad
Minera correspondiente se vio afectada por la invasin de los ex
trabajadores de la empresa minera. En consecuencia, la autoridad
administrativa dispuso eximir de responsabilidad al titular minero por la
conducta infractora, en la medida que esta fue causada por un hecho
determinante de tercero, y archivar el procedimiento.
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Gracias