© OECD

A j

oin

t i

nit

iati

ve o

f th

e O

EC

D a

nd

th

e E

uro

pe

an

Un

ion

,

pri

nc

ipall

y f

ina

nced

by t

he

EU

Хорватский опыт построения систем правовой защиты

Михаэла Матоканович, эксперт SIGMA

Штаб-квартира ОЕСР, Париж, 24-25 апреля 2014

Размер и важность рынка ГЗ…

• Госзакупки в ЕС имеют значительный экономический вес.

• По оценкам, государства тратят на государственные закупки в среднем от 10% до15% своего ВВП (по некоторым оценкам, для развивающихся стран эта цифра составляет более 20%).

• Кто-то может остаться неудовлетворенным процессом и его результатами…

Система правовой защиты

«Средства правовой защиты – это юридические действия, дающие субъектам хозяйствования возможность требовать соблюдения правил государственных закупок и реализации своих, существующих согласно этим правилам, прав в тех случаях, когда организаторы тендера – либо национальные, либо международные – нарушают юридические нормы государственных закупок». (SIGMA Обзор12)

Директивами о средствах правовой защиты координируются национальные системы правовой защиты путем внедрения стандартов, нацеленных на то, чтобы во всех странах ЕС существовали оперативные и результативные меры для тех случаев, когда участники конкурса считают, что контракты были присуждены несправедливо.

Сразу, как только предполагаемое нарушение произошло!

Эффективная система правовой защиты отвечает интересам всех участников процесса:

• субъектов хозяйствования

• организаторов тендеров

• общества в целом.

Стабильная и эффективная система правовой защиты должна:

- повышать законность и прозрачность,

- создавать доверие

- Содействовать открытию рынка ГЗ для зарубежных субъектов хозяйствования.

Системы правовой защиты государств-

членов ЕС должны создаваться в

соответствии с требованиями Директив

ЕС о государственных закупках

89/665/EEC и 92/13/EEC с поправками,

внесенными Директивой 2007/66/EC,

Договором и практикой Европейского

суда.

Основные требования к системам

правовой защиты

• Быстрота

• Результативность

• Прозрачность

• Отсутствие дискриминации

• Существует несколько разных моделей учреждений, уполномоченных осуществлять меры правовой защиты в государствах-членах ЕС; это связано с разнообразием правовых систем разных стран.

• Обычные суды

• Специализированные административные органы (примерно в половине государств-членов)

• Сочетание первого и второго

• Трудно утверждать, что какая-то одна из систем в целом лучше, чем другая.

Преимущества создания специализированных

контролирующих органов

• Рабочие процедуры проще и быстрее в сравнении с судебными (быстрота)

• Сотрудники занимаются исключительно делами о закупках (эксперты со специализацией)

• Меньшие затраты

Базовые требования к специализированному

контролирующему органу судебного характера

• Орган создается на основании закона.

• Орган является постоянным (а не временным

ad hoc).

• Юрисдикция органа является обязательной

(решения обязательны для выполнения)

• Рассмотрение дела в органе происходит с

участием двух сторон (inter partes).

• Орган применяет принцип верховенства права.

• Орган является независимым (и как

организация, и на уровне каждого сотрудника).

Органы несудебного характера

• В случае, если контролирующие органы по своей природе не являются судебными, процесс передачи государственного контракта может рассматриваться такими органами как первой инстанцией при следующих условиях:

- Основания вынесенного решения излагаются письменно

- Решения, принимаемые органами несудебного характера, должны подлежать пересмотру судом или другим органом, являющимся судом или арбитражем и имеющим независимость (а также отвечающим вышеприведенным требованиям).

Республика Хорватия

• Республика Хорватия является 28-м государством-членом ЕС. Хорватия вступила в ЕС 1 июля 2013 года.

• «Вступление Хорватии является еще одной вехой в строительстве единой Европы. Кроме того, это – еще одно доказательство трансформационного потенциала ЕС: разрываемая конфликтами всего два десятилетия назад, сейчас Хорватия – стабильная демократия, способная брать на себя связанные с членством в ЕС обязательства и соблюдать стандарты ЕС» (www.europa.eu)

• Основные цели стратегии госзакупок в Хорватии и

план действий, включая средства правовой защиты:

1. Разработка законодательной базы

2. Разработка институциональной базы и укрепление административного потенциала

3. Противодействие коррупции в системе госзакупок

Стратегические решения:

- Обладают мощным воздействием на конкретный участок

- Указывают определенное направление развития.

- Четко определять желаемое направление и видеть последствия его реализации

- Учитывать мнения и видение всех основных участников системы

Поэтому важно:

Технология развития I:

• Создание новых норм и учреждений может быть организовано

посредством:

- формирования рабочих групп (формальных либо

неформальных, на уровне центральных политических органов,

на уровне основных заинтересованных лиц с обеспечением

коммуникации между всеми группами)

- периодических совещаний,

- систематической переписки,

- передачи проектов нормативов соответствующим учреждениям

для комментариев.

Этот процесс требует времени, но гарантирует

качественные результаты.

Технология развития II:

• Мероприятия должны проводиться на всех

уровнях (национальный, региональный, местный)

• Необходима полная координация и

сотрудничество:

- Между ведомствами в рамках системы

госзакупок

- Между организаторами тендеров и субъектами

хозяйствования

- С другими учреждениями: аудита, внутреннего

аудита и контроля, противодействия коррупции и

конфликтам интересов...

Система мер правовой защиты…

• Очень важная часть переговоров по Главе 5.

• Это был один из первых участков, на которые

повлиял процесс подготовки к вступлению в ЕС.

• Процесс переговоров значительно повлиял на

систему мер правовой защиты в сфере

госзакупок: она кардинально изменилась.

Перед переговорами о вступлении в

ЕС…

• Меры правовой защиты в сфере госзакупок обеспечивались в рамках одного из управлений министерства финансов.

• Отдельное управление, которому поручена работа с жалобами и разработка правил госзакупок, подчиненное министру.

• Большинство из указанных выше базовых требований выполнены не были.

• Результат: отсутствие доверия.

В 2003….

• Был создан отдельный независимый орган –Государственная комиссия по надзору за процедурами государственных закупок.

• Это орган был создан на основании закона.

• Этот орган был постоянным (а не временным, ad hoc).

• Юрисдикция этого органа была обязательной

• Процедура предусматривала участие двух сторон - inter partes.

• Верховенство закона.

• Независимость (подотчетен Парламенту).

Сейчас…

«Государственная комиссия является

самостоятельным и независимым

государственным органом, которому

поручено рассмотрение жалоб в связи с

процедурами государственных закупок,

процедурами передачи концессий и

процедур выбора частных партнеров в

проектах частно-государственного

партнерства.’’

Правовая база

• Закон о государственной комиссии содержит

положения, приведенные в соответствие с

Директивой 2007/66/EC Европейского

парламента и Совета от 11 декабря 2007

года, которой вносятся изменения в

Директивы Совета 89/665/EEC и 92/13/EEC в

отношении повышения эффективности

процедур контроля передачи

государственных контрактов (OJ L 335,

20.12.2007).

Государственная комиссия в 2007/2008

• Отдельный независимый орган

• 5 членов, председатель и его заместитель.

• Всего 21 сотрудник.

• В 2007 году Государственная комиссия получила 637 апелляций/жалоб

• Государственная комиссия имела право рассматривать связанные с государственными закупками жалобы, поданные только участниками тендеров и только после завершения конкурсных процедур.

Государственная комиссия в2014.

• 9 членов, председатель, 2 заместителя (в составе трех советов)

• Всего 35 сотрудников.

• В 2011 году Государственная комиссия получила 1921 жалобу в связи с госзакупками и передачей концессий

• В 2013 году Государственная комиссия получила 2098 жалоб.

• Государственная комиссия имеет право рассматривать жалобы относительно госзакупок, частно-государственного партнерства и концессий. Кроме того, Государственная комиссия наделена полномочиями подавать обвинительные ходатайства относительно нарушений, установленных в ЗГЗ и в других нормативных документах сферы государственных закупок

ПОЛНОМОЧИЯ В 2014.

Жалобы относительно

процедур госзакупок

Жалобы относительно

процедур передачи концессий

Жалобы относительно процедур выбора

партнера в ЧГП

Подача обвинительных ходатайств

относительно нарушений в сфере

госзакупок

Статистика

На конец 2013 года число

жалоб составляло 2098.

Наибольшие проблемы в области мер

правовой защиты I

• Постоянное расширение полномочий

(концессии, ЧГП, нарушения)

• Постоянный рост числа жалоб

(нехватка административных

возможностей)

• Увеличение среднего количества дней,

необходимых для реагирования на

жалобу (30 в 2007 году и 70 в 2011).

Наибольшие проблемы в области мер

правовой защиты II • Жалобы приобретают все более сложный

характер

• Необходимость в специальных знаниях относительно определенных предметов жалоб

• Ex officio

• Проблемы, связанные с автоматической приостановкой

• Административный суд (длительные процедуры, неоднозначные результаты и действия после вынесения решения)

• Жалобы от представителей разных стран, имеющих разные правовые системы…

Уроки, полученные в Хорватии…

• Предпочтительно иметь специализированный административный орган с полномочиями в области правовой защиты (обычные суды в Хорватии перегружены, их процедуры затянуты и сложны, а кроме того, нет специалистов в области госзакупок).

• Рынок госзакупок постоянно изменялся, и количество жалоб продолжает расти с каждым годом. Нашей ошибкой было слишком долгое выжидание, прежде чем мы приняли определенные меры (увеличение состава и числа профессиональных юристов). Необходимо проявлять гибкость и умение адаптироваться: в системе госзакупок ваши проблемы множатся.

• Борьба с коррупцией:

- Исключительно важна, но отвечающий за

правовую защиту орган – не идеальный выбор,

поскольку у него и без этого слишком много

обязанностей (ex officio).

• Полноценное сотрудничество с органом,

отвечающим за выработку правил.

• Постоянное увеличение потенциала.

• Прозрачность и независимость в

работе (результатом будет доверие со

стороны организаторов тендеров,

субъектов хозяйствования и общества в

целом).

Спасибо!