a dani rodrik

R E V I S T A D E L A C E P A L 8 7 • D I C I E M B R E 2 0 0 5

POLÍTICAS DE DIVERSIFICACIÓN ECONÓMICA • DANI RODRIK

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Políticas de diversificacióneconómica

Dani Rodrik

Este trabajo comienza por documentar que no todos los países en

desarrollo concentran sus exportaciones en productos intensivos en re-

cursos naturales o en mano de obra barata, y que aquellos que también

exportan algunos productos propios de países desarrollados tienden a

crecer más rápidamente, con aparente independencia de su capital

humano y su calidad institucional. Para esto se utiliza un índice que mide

para cada país el grado en que presenta ese tipo de mezcla en sus

exportaciones. Este es un fenómeno idiosincrásico, que parece estar li-

gado a las facilidades para emprender la producción y exportación de

productos nuevos. De allí que haya un espacio para políticas de estímu-

los, acompañadas de capacidad gubernamental de reconocer intentos

fallidos y cesar de subsidiarlos. Por el aludido carácter idiosincrásico del

fenómeno no es posible dar recetas universales, pero sí se explora una

decena de principios para ser tenidos en cuenta al diseñar la política de

cada país.

Dani Rodrik,

Profesor de Economía Política Internacional,

Cátedra Rafik Hariri,

John F. Kennedy School of Government,

Universidad de Harvard

✒ [email protected]



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IIntroducción

Las grandes ideas nunca mueren y, en muchos senti-dos, algunas de las ideas más importantes propulsa-das por Raúl Prebisch, uno de los más destacados eco-nomistas latinoamericanos, han vuelto a adquirir re-levancia. Prebisch sostenía que la estructura econó-mica es importante; que lo que producen los países,ya sea que se especialicen en industrias primarias oen manufacturas, es un factor que influye notablemen-te en su desempeño económico. Yo diría que estaidea, que en cierto sentido es muy plausible, desapa-reció de la mente de la mayoría de los economistasgraduados de universidades norteamericanas en lasúltimas décadas. Pero es justo reconocer que estáresurgiendo. De hecho, este artículo gira en torno a esaidea —que lo que un país produce es importante— ya partir de ella trata de extraer algunas conclusionessobre políticas.

Hago hincapié en que lo que un país produce esimportante, porque esta idea se contrapone a muchosde los conceptos de filosofía económica que sirvieronde guía a las autoridades en las décadas de 1980 y1990, no solo en América Latina y el Caribe, sino entodo el mundo.

La idea fuerza de las reformas microeconómicasde esas décadas fue que las autoridades solo tienen que

preocuparse del contexto más amplio; es decir, una vezque se ha logrado establecer una estabilidad macroeco-nómica y definir los parámetros fundamentales de unaeconomía de mercado funcional con una estructuraregulatoria adecuada, se puede orientar a la economíade manera que funcione independientemente y asig-ne los recursos con eficiencia, no solo en términos es-táticos sino también dinámicos. Esto porque se suponeque la economía impulsa el crecimiento económicopor sí sola y que este proceso se empieza a producirautomáticamente cuando hay estabilidad macroeco-nómica y empiezan a operar las variables económicasfundamentales.

Actualmente estamos comprobando que muchasde las reformas del decenio de 1990, sobre todo las quese realizaron en los frentes macroeconómico, fiscal ymonetario, eran imprescindibles, pero que en ciertossentidos es posible que algunas de las demás reformasno hayan estado bien centradas en los factores queefectivamente producen crecimiento económico. Alrespecto, es importante entender mejor cómo contribu-ye la estructura productiva al proceso de crecimiento,en qué consiste dicha estructura y qué significa parala formulación de políticas, tanto macroeconómicascomo microeconómicas.

IILa estructura productiva y la calidad

de la canasta de exportaciones

A continuación trataré de demostrar que la estructuraproductiva es importante en términos de crecimientoeconómico; que el tipo de bienes producidos tambiénes importante, y que las variables económicas y lasventajas comparativas por sí solas no determinan la es-

tructura productiva. Hay un cierto elemento de arbi-trariedad, una cierta idiosincrasia respecto a lo que unpaís termina produciendo, y la función de las estrate-gias públicas consiste en asegurar en el mejor de losmundos posibles que no se predetermine lo que un paísdebe producir, sino que finalmente se termine produ-ciendo lo que más contribuya a su crecimiento. Dehecho, cuando analizamos minuciosamente cómo sur-gen las empresas exitosas, cómo “despegan”, llegamosa la conclusión de que en casi todos los casos la inter-vención estatal ha sido significativa.

Este artículo recoge una conferencia magistral dictada por el autoren la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (San-tiago de Chile, 31 de agosto del 2005), en el marco de la QuintaCátedra Raúl Prebisch.



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En el sentido más amplio posible, el principalargumento que respalda esta afirmación es que se re-quieren estrategias de crecimiento que complementenla búsqueda de estabilidad macroeconómica, median-te una estrategia económica más productiva centradaen las necesidades del sector real y que no responda ala mera suposición de que, una vez establecido elmarco macroeconómico, el sector real funcionará in-dependientemente y producirá el dinamismo necesariopara que se dé un crecimiento sostenido. Esto nos lle-va a preguntarnos en qué consiste ese marco de polí-ticas, un tema realmente difícil, en parte porque sonrelativamente pocas las investigaciones de peso, sobretodo hechas por economistas, sobre lo que a nuestrojuicio sería un marco adecuado de política industrialaplicable a los países de bajos y medianos ingresos;pero también porque apenas se empieza a reflexionarsobre ese tipo de marcos normativos, vuelve a quedaren evidencia la importancia del contexto específico, deque estos marcos funcionen bien. Para que así sea de-ben regirse por ciertas orientaciones generales, ser ala vez muy específicos, aprovechar la base institucionalya existente en el país, que varía de un país a otro, yresponder a los obstáculos concretos, que tambiénvarían de un país a otro. Por eso, es imposible hacermuchas afirmaciones muy concretas y prácticas sobrela naturaleza de estas políticas; lo que se puede inten-tar es describir lo más detalladamente posible algunosprincipios generales para su formulación. Estos debe-rían tomarse en cuenta en la estructuración del marconormativo, de modo que las autoridades nacionales ten-gan una cierta orientación para desarrollar ese marco.

Ahora me referiré a dos aspectos de esos princi-pios generales: uno es la necesidad de llegar a un equi-librio entre incentivos y castigos, entre disciplina yrecompensa, en la formulación de estrategias de pro-moción industrial, y el otro es la necesidad de que lasautoridades, específicamente los organismos públicosencargados de la reestructuración productiva, equili-bren el aislamiento y la integración. Por una parte, estosorganismos deben estar aislados de los intereses pri-vados de tal modo que éstos no puedan instrumenta-lizarlos, no puedan apropiárselos; pero, por otra, tie-nen que estar integrados a esos intereses de manera queles permita obtener la información necesaria sobre lasáreas en que convendría tomar medidas y sobre elcontenido de esas medidas.

Quisiera mencionar un ejemplo bastante sorpren-dente sacado de un texto de Imbs y Wacziarg (2003).1

Esos autores observaron lo que ocurre con la concen-tración de la producción en el proceso de desarrolloeconómico, ilustrado en los gráficos 1 y 2. En ambosgráficos el eje vertical es un índice de Gini referido,respectivamente, a la concentración del empleo (grá-fico 1) y de la producción (gráfico 2) en distintos sec-tores de la economía. Esto significa que en una eco-nomía muy concentrada en un solo sector el coeficientede Gini es extremadamente alto; por el contrario, enuna economía muy diversificada el coeficiente de Ginirelativo a la producción o al empleo sería muy bajo.El eje horizontal de los dos gráficos corresponde adistintos niveles de ingreso, que reflejan en términosgenerales la evolución de la concentración en el pro-ceso de desarrollo. Estos dos economistas analizaronel crecimiento en distintos países y en un mismo paísen diferentes períodos, de modo que los comentariossiguientes no solo son válidos en lo que respecta a unacomparación entre países, sino también como descrip-ción de una dinámica.

Imbs y Wacziarg observaron que cuando un paíspasa de un ingreso muy bajo a niveles más altos, elpatrón de producción se diversifica notablemente y quecuando el ingreso es bastante alto, la curva empieza ainvertirse, lo que significa que comienza a intensificar-se la concentración. Si observamos el punto de inver-sión, es decir, el nivel de ingreso en que la economíacomienza nuevamente a concentrarse, vemos que es unnivel de ingresos muy alto, que no se ha registrado enningún país de esta región. Por lo tanto, conviene aten-der a lo que pasa en el segmento descendente de lacurva, que revela una reducción de la pobreza, unacreciente diversificación de la producción o, por lomenos, la transición desde una gran concentración auna menor concentración a medida que aumenta elingreso.

En cierto sentido, esto no debería sorprender anadie; pero, desde otro punto de vista, para quieneshicieron un doctorado en economía en América delNorte en los últimos treinta o cuarenta años einternalizaron el supuesto fundamental y lasimplicaciones de política que se les enseñaron, dejan-do de lado todo lo demás, se podría decir que, sindescalificar ese tipo de educación, lo más seguro es quese les haya dicho que para que un país se enriquezca,para que se libere de la pobreza, debe especializarse.De acuerdo a esta lógica, la especialización deberíabasarse en las ventajas comparativas del país, y la di-ferencia entre los países prósperos y los pobres sería quelos primeros optaron por aprovechar sus ventajas com-parativas, es decir, que optaron por asignar los recursosa producir lo que podía contribuir en mayor medida a

1 Véase J. Imbs y R. Wacziarg (2003), Stages of diversification,American Economic Review, Vol. 93, N° 1, Nashville, Tennessee.



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general de lo que conduce al crecimiento no puede sercorrecta, porque de serlo, los países que superan lapobreza serían, contrariamente a lo que indican losgráficos, los que registran una creciente concentraciónde la estructura productiva, es decir, los países que seespecializan en lugar de los que se van diversificandopaulatinamente.

Lo más importante en este contexto es que, inde-pendientemente de la influencia que puedan haber ejer-cido el comercio y las ventajas comparativas en eldesarrollo de esos países, la dinámica que impulsa elcrecimiento no está directamente relacionada con tipoalguno de ventaja comparativa estática. Por el contra-rio, es una dinámica que, de una manera u otra, llevaa algunos países a diversificar gradualmente las inver-siones en una amplia gama de nuevas actividades. Lospaíses prósperos son aquellos en los que se hacennuevas inversiones en nuevas áreas; los que se estan-can son los países en los que no se da ese proceso.

En los estudios que he hecho en los últimos años,muchos de ellos con Ricardo Haussmann en la KennedySchool of Government de la Universidad de Harvard,he abordado este tema de otra manera para cuantificaralgunas de esas relaciones y determinar qué efectostienen. Lo que hicimos fue desarrollar un indicador quepermite medir la calidad de la canasta de exportacio-nes de los países. Para empezar, calculamos a un ni-vel bastante desagregado, de seis dígitos —lo que sig-nifica que el cálculo abarca miles y miles de productosbásicos—, el nivel medio de ingreso PRODY(j)2 de losproductos comercializados por un país en el que esteproducto ha mostrado una ventaja comparativa relati-va. También se podría decir que establecimos una re-lación entre un producto básico y un determinado ni-vel de ingreso, que consideramos representativo delnivel correspondiente a un país con notables ventajascomparativas en lo que respecta a ese producto. Porejemplo, el yute es un producto básico asociado a in-gresos muy bajos, mientras que las aeronaves se aso-cian a ingresos muy altos, porque los países que tie-nen ventajas comparativas en la producción de yute sonpaíses de bajos ingresos y porque los países que pro-ducen aviones son de altos ingresos.

Después de calcular este indicador de los produc-tos básicos, hicimos un cálculo para varios países ba-sado en el promedio ponderado del PRODY(j) de cada

GRÁFICO 1

Coeficiente de Gini para el empleo, enrelación al nivel de ingreso(Estimación no paramétrica)a

GRÁFICO 2

Coeficiente de Gini para el valor agregado,en relación al nivel de ingreso(Estimación no paramétrica)a

Fuente: J. Imbs y R. Wacziarg (2003), Stages of diversification,American Economic Review, Nashville, Tennessee, AmericanEconomic Association, marzo.

a Datos de valor agregado de la Organización de las NacionesUnidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), a tres dígitos.

0,60,590,580,570,560,550,540,530,520,510,5

Índi

ce d

e G

ini

2 000 5 000 8 000 11 000 14 000 17 000

Ingreso per cápita en dólares, a paridadde poder adquisitivo

Fuente: J. Imbs y R. Wacziarg (2003), Stages of diversification,American Economic Review, Nashville, Tennessee, AmericanEconomic Association, marzo.

a Datos de empleo de la Organización de las Naciones Unidas parael Desarrollo Industrial (ONUDI), a tres dígitos.

2 800 5 800 8 800 11 800 14 800

Ingreso per cápita en dólares, a paridadde poder adquisitivo

que dicho principio se manifestara en la práctica, entanto que los segundos hicieron lo contrario, es decir,no siguieron los dictados de las ventajas comparativas.Los gráficos 1 y 2 nos demuestran que, en un primery segundo grado de aproximación, esa descripción

2 PRODY(j) = nivel medio de ingreso de los países que revelan unaventaja comparativa en relación al bien j (Sistema Armonizado de6 dígitos).

0,60,590,580,570,560,550,540,530,520,510,5

Índi

ce d

e G

ini



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país, tomando como factor de ponderación el porcen-taje de cada uno de los productos que conforman sucanasta de exportaciones. Ese promedio ponderado esun indicador cuantitativo que hemos denominado EXPY,el cual mide el nivel de ingreso asociado a la respec-tiva canasta y, por ende, la calidad de la canasta deexportaciones de un país. Este método permite cuanti-ficar lo que el país produce y la combinación de pro-ductos en cuya elaboración ha adquirido gran compe-tencia, mediante una agregación de productos basadaen los niveles de ingreso asociados con los factores quedan origen a las respectivas ventajas comparativas.

No es sorprendente entonces que, como se obser-va en el gráfico 3, cuando se compara la dispersión delindicador EXPY con el nivel de ingreso de distintospaíses, se observe una alta correlación. Casi por defi-nición, esta correlación es muy alta, lo que confirmaque los países ricos son los que exportan productoscaracterísticos de países ricos. Pero lo que más meinteresa no es la correlación general, sino las desvia-ciones de la línea de regresión: descubrir por qué al-gunos países están muy por encima de la línea de re-gresión y otros por debajo, y determinar si esto influ-ye concretamente en el desempeño económico.

En este diagrama de dispersión hay cerca de cienpaíses, pero veamos lo que pasa con India y China, quese desvían de la norma. Es muy interesante que dospaíses a los que les ha ido extraordinariamente bien enlas últimas décadas sean países que registran nivelesmucho más altos de EXPY que lo predecible de acuer-do a su nivel de ingresos, y que de hecho estén muchomás arriba de la línea de regresión que otros países.

China, que está muy por encima de esa línea, ex-porta actualmente una serie de productos básicos, lamayor parte de los cuales son artículos electrónicos yartículos electrónicos de consumo, característicos depaíses con un nivel de ingresos muy superior al deChina; de hecho, el nivel de ingresos correspondientea la canasta de exportaciones de China es seis vecesmás alto que el nivel de ingresos agregados del país.

Analicemos entonces la situación desde el puntode vista intertemporal. El gráfico 4 ilustra la evoluciónde este índice que mide la calidad de la canasta de ex-portaciones en varios países de Asia y de AméricaLatina, y permite comparar el punto en que se encuen-tran. En el gráfico se incluyen cuatro países latinoa-mericanos: Argentina, Brasil, Chile y México. Es in-teresante observar que en esta comparación los tres

GRÁFICO 3

Varios países: Dispersión del contenido de ingresos de lasexportaciones (EXPY) en relación al PIB per cápita, 2003(Estimación no paramétrica)

Fuente: Elaboración propia.

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XPY

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PIB per cápita4,6 10,7

7,2

9,8



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primeros tienen los niveles más bajos de EXPY (es de-cir, el menor contenido de ingreso de las exportacio-nes), mientras que China se ubica más cerca de lospaíses asiáticos y de México y su diferencia con esteúltimo se ha ido reduciendo notablemente con el pasodel tiempo. Esto sorprende, porque China sigue sien-do mucho más pobre que estos países de AméricaLatina y, a la vez, exporta artículos mucho más sofis-ticados que los que exportan los países latinoamerica-nos. En parte, esto se debe a que tiene una dotaciónrelativamente mayor de recursos naturales que lospaíses de América Latina, pero yo diría que no obede-ce solo a eso.

Si se mostrara este gráfico a un típico economis-ta neoclásico, fiel exponente de la tradición de las ven-tajas comparativas, seguramente diría que demuestraque China, la República de Corea, la provincia chinade Taiwán, Singapur y otros que han desarrollado unacanasta de exportaciones muy sofisticada se limitarona malgastar recursos, asignándolos a áreas en las que

carece de una de las auténticas ventajas comparativas,que es tener una competencia desarrollada, por lo quese podría decir que el costo de su canasta de exporta-ciones ha sido muy alto. Es importante entonces pre-guntarse qué significa el hecho de que esto sea rele-vante; preguntarse si este corte de la estructura de ex-portaciones y la estructura productiva se refleja en lascifras como un valioso factor predictivo de algo quenos interesa. Y la respuesta a esta pregunta es un “sí”categórico.

La concentración en esta medida de la canasta deexportaciones en particular se justifica por tratarse deuna variable predictiva robusta y significativa desde elpunto de vista cuantitativo del crecimiento económicoposterior, dado que los países que se aferran a una ca-nasta de exportaciones de alta calidad registran un cre-cimiento posterior más alto que los países que no lohacen. El diagrama parcial de dispersión que apareceen el gráfico 5 ilustra la tasa de crecimiento del PIB percápita en un período de diez años a partir del valor

GRÁFICO 4

América Latina y Asia oriental: Contenido de ingresode las exportaciones (EXPY)


8,8

8,9

9

9,1

9,2

9,3

9,4

9,5

9,6

9,7

9,8

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

EX

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Año

República de Corea ChinaRegión AdministrativaEspecial de Hong Kong

Argentina Brasil ChileMéxico



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inicial del indicador EXPY de varios países en 1992, unavez considerados los demás factores que suelen incluir-se en una regresión de crecimiento. Lo que indica enesencia este gráfico es que, si se consideran los nive-les originales de ingreso y de capital humano de va-rios países, se observa que los países que han desarro-llado canastas de exportaciones vinculadas a mayoresniveles de ingresos muestran una convergencia muchomás rápida. Lo anterior significa que cuando un paísse aferra a los bienes de más alta productividad éstase difunde al resto de la economía. Esa es la dinámicapropulsora del crecimiento económico; es lo que ex-plica por qué un país como China produce teléfonosmóviles, refrigeradores y televisores; es lo que se tra-duce en incrementos más altos de la productividad yde la difusión al resto de la economía que lo que per-mitiría la simple producción de prendas de vestir, za-patos y juguetes. De ahí proviene la importancia nor-mativa de esta medida de la producción y las exporta-ciones de un país.

Además, cuando se trata de explicar por qué lacalidad de la canasta de exportaciones de algunos paí-ses es muy superior a la de otros, la mayoría de losfactores que suelen considerarse no ayudan mayormen-te a explicar la situación. Como se observa en los grá-ficos 6 y 7, ni la dotación de capital humano ni un cier-to grado de adecuado desarrollo institucional explicanen mayor medida por qué el EXPY varía de un país aotro una vez considerado el PIB per cápita. Como yavimos, hay una relación entre el EXPY y el PIB per cápita,pero eso resume prácticamente todo lo que sabemos,porque al incluir la dotación de otros factores o medi-ciones del desarrollo institucional, la situación no seaclara mucho más.

No se puede explicar por qué China y la India tie-nen una canasta de exportaciones mucho más sofis-ticada, ni en función de la dotación relativamente altade capital humano ni de la existencia de un mejor mar-co institucional, factores que podrían haber facilitado

GRÁFICO 5

Varios países:a Crecimiento del PIB per cápita, 1992-2003(Como función del nivel de EXPYb de 1992)


a Los códigos de los países corresponden a sus denominaciones en inglés.b Considerando el ingreso inicial y el capital humano

Vín

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EXPY 1992

Predicción lineal

8,1 9,8

0,3

0,4

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GRÁFICO 6

Varios países:a Asociación entre el EXPY y el capital humano


a Los códigos de los países corresponden a sus denominaciones en inglés.

Vín

culo

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tre

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Capital humano

Predicción lineal

0,1 1,2

0,5

0,8

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GRÁFICO 7

Varios países:a Asociaciones entre el EXPY y la calidad de las instituciones


a Los códigos de los países corresponden a sus denominaciones en inglés.

Vín

culo

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tre

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Ordenamiento jurídico

Predicción lineal

-1,2 1,9

-0,6

0,6

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15

su especialización en la producción de bienes mássofisticados a través de ventajas comparativas indirec-tas. Hay muchos factores idiosincrásicos y, por lo tan-to, a mi juicio existe un amplio margen para que laspolíticas ejerzan una influencia determinante en la crea-

ción de la canasta de bienes que un país produce y quefacilitan el crecimiento. Lo que un país produce yexporta, las exportaciones en las que muestra compe-tencia, responden a muchos factores fuera de las va-riables fundamentales de la economía.

IIIPatrones de especialización y proceso

de descubrimiento de costos

El carácter idiosincrásico, y arbitrario dentro de cier-tos límites, del patrón de especialización se puedeanalizar desde distintos puntos de vista. Si se observaen detalle en qué se especializan distintos países, que-da en evidencia la arbitrariedad. Bangladesh y Pakistán,por ejemplo, son países que tienen casi las mismascaracterísticas en la dotación general de factores quesustentan sus ventajas comparativas. Nadie esperaríaque estos dos países mostraran distintos patrones deespecialización, y en general eso es indudablemente loque ocurre. Ninguno de los dos exporta ni aeronaves nisemiconductores, pero si se observa en detalle en quése especializan surgen marcadas diferencias: Pakistán seespecializa en pelotas de fútbol, que produce en gran-des cantidades, lo que no hace Bangladesh, y algunosde los productos de exportación de Bangladesh apenasse encuentran en Pakistán. Uno podría hacer compa-raciones como ésta entre países de mayores y meno-res ingresos, observando cuáles son sus exportaciones,y encontrarse con muchos enigmas. ¿Por qué al com-parar la situación de la República de Corea y de la pro-vincia china de Taiwán vemos que la primera es uno delos mayores productores —probablemente el mayorproductor— de hornos microondas, un producto queTaiwán prácticamente no exporta? Por su parte, Taiwáncontrola el mercado mundial de bicicletas, salvo algu-nos modelos muy sofisticados, mientras la Repúblicade Corea prácticamente no exporta bicicletas.

Este es el tipo de elementos idiosincrásicos quese refleja en el predominio que alcanza un país y queprácticamente no se puede explicar en función de lasventajas comparativas o las variables económicas fun-damentales. En tales casos hay que entender por quése da este tipo de situaciones, sobre todo cuando, comohe señalado, se reflejan en el desarrollo posterior. Laexplicación teórica de esta desvinculación, que da ori-

gen a los patrones idiosincrásicos de especialización oa la arbitrariedad de la especialización, es la idea deque, por motivos económicos muy arraigados, los mer-cados que funcionan libremente suelen invertir me-nos de lo necesario en actividades nuevas y no tra-dicionales. Esto se debe a muchas causas, dos de lascuales me gustaría destacar: las externalidades en ma-teria de coordinación y las externalidades en materiade información.

Las primeras responden al hecho de que, para queuna nueva actividad sea rentable, es necesario hacerotras grandes inversiones simultáneamente en la cadenade producción vertical u horizontal. Por eso, si alguienpiensa en invertir en la producción de ananás en un paísque no tiene mayor capacidad de producción y expor-tación de ananás, posiblemente también tenga que pre-ocuparse de que se construya una planta empacadora.En el otro extremo, si alguien piensa en invertir en unaplanta empacadora de ananás, también tendría que pre-ocuparse de contar con un suministro seguro de ananáscultivados en el país, porque si no se hacen esas dosinversiones en forma simultánea ninguna de las dos vaa ser rentable; sin un cierto grado de coordinación delas inversiones en distintas áreas, lo que puede pasares que la industria de producción de ananás no se de-sarrolle, lo que sí hubiera podido ocurrir en caso dehaber habido la coordinación necesaria.

Las externalidades en materia de información sonmuy variadas, pero la que más me interesa es la exter-nalidad relacionada con lo que defino como el “pro-ceso de descubrimiento de costos”. Una de las cosasmás importantes que hacen los empresarios en lospaíses en desarrollo es descubrir la estructura subyacentede costos de la economía, es decir, cuánto cuesta enrealidad producir ananás en una economía después dehacer las modificaciones necesarias en la tecnología



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disponible, y si su producción es o no rentable. Esevidente que la actividad empresarial siempre está lle-na de incertidumbres como esa, pero en los países debajos y medianos ingresos hay una externalidad rela-cionada con el proceso que se da de la siguiente ma-nera: si uno es el primer inversionista que invierte enananás y descubre cuál es el costo de producirlos yfinalmente queda en evidencia que se ha equivocadoy que la economía no le permite producir ananás enforma rentable, la pérdida es absolutamente personal:el inversionista sufre todas las pérdidas que esto su-pone. Pero si uno es un inversionista que ha llegado ala conclusión de que puede producir ananás en esaeconomía a un costo muy bajo y con muchas utilida-des, lo que se da en este caso es un fenómeno de in-corporación y difusión y de imitación de los demásempresarios, lo que significa que el inversionista nopuede apropiarse de todos los beneficios de lo que hadescubierto. A la larga, las ganancias se socializan,pero las pérdidas son personales, y esa es la asimetría

elemental de todo proceso de descubrimiento de cos-tos, lo que significa que ese descubrimiento de costossuele ser insuficiente en las economías pocodiversificadas, por lo que las inversiones en nuevasactividades y en actividades no tradicionales tambiénes insuficiente.

Lo anterior significa que en condiciones como lasdescritas hay mucha incertidumbre, hay muchos ele-mentos que dependen de factores idiosincrásicos comola suerte, el espíritu empresarial, las medidas que tomay no toma el gobierno, quiénes son los vecinos y quié-nes no lo son, y la inversión extranjera que entra o noentra al país. En algunos casos quizás se intente pro-ducir todo el amplio espectro de productos que sepodría estar produciendo pero que aparentemente nose produce, mientras en otros tal vez queden grandesvacíos. Lo importante es determinar qué pueden apor-tar las políticas en situaciones como estas, si puedencontribuir a elevar sistemáticamente las inversiones ennuevas actividades cuando estas son insuficientes.

IVEl aporte de las políticas industriales

Las políticas pueden hacer un aporte y de hecho lo ha-cen. Veamos algunos ejemplos de cómo ocurre esto enla práctica. La política sobre el tipo de cambio real des-empeña un papel muy importante. De hecho, es la po-lítica industrial más eficaz que se pueda concebir, por-que un tipo de cambio real subvalorado es un subsidiogeneral a las industrias productoras de bienescomerciables en el ámbito internacional, en las que losproblemas descritos son muy graves; por otra parte, losbeneficios derivados del descubrimiento de nuevas ac-tividades de producción de bienes comerciables sonmucho mayores porque estos se pueden vender en todoel mundo antes de que las utilidades empiecen a dismi-nuir. En el diagrama de dispersión que aparece en elgráfico 8 se presenta la relación entre una medida de lasobrevaloración del tipo de cambio real en el período1994-2003 y la calidad de la canasta de exportacionesreflejada en el EXPY correspondiente al final del perío-do, luego de considerar el nivel inicial de este indica-dor. La duda que se plantea en este caso es si los tiposde cambio registrados a partir de 1994 influyeron en lacalidad de la canasta de exportaciones en los siguientesdiez o doce años, independientemente de la canasta que

el país hubiese heredado para entonces, y la respuestaes afirmativa. En el mismo gráfico vemos también quese destacan China e India. En general, los países queaparecen cerca del origen en el gráfico 7 tenían un tipode cambio relativamente subvalorado, mientras que losque aparecen alejados del origen tenían un tipo de cam-bio relativamente sobrevaluado en el mismo período. Dehecho, una de las características destacadas de la evo-lución de China es que se ha basado en un tipo de cam-bio real muy competitivo.

En el contexto de la teoría que acabo de describiren forma muy resumida, un tipo de cambio real com-petitivo amplía la rentabilidad real de los bienes comer-ciables, acrecienta la cantidad de inversiones en lossectores de bienes comerciables que se vuelven renta-bles, suponiendo que todos los demás factores se man-tengan invariables y, por lo tanto, en términos probabi-lísticos, amplía el número de industrias realmente ren-tables que “despegan” y que a la larga resultan serexitosas. Por eso, se puede decir categóricamente queexiste una relación entre el tipo de cambio real y lacalidad de las exportaciones, aunque se podría pensarque ocurre exactamente lo contrario; es decir, que un



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tipo de cambio real muy depreciado permite mantenersalarios bajos, lo que se traduce en una mayor compe-titividad en el extremo inferior del espectro producti-vo y llevaría a un país con un tipo de cambio realdepreciado a especializarse más en productos basadosen el uso intensivo de mano de obra. Sin embargo, loque sucede en la práctica es que un tipo de cambio realdepreciado hace que a la larga el país avance dentrodel espectro productivo, en lugar de lo contrario. Nuncaestá de más insistir en este efecto del tipo de cambio,por tratarse de un área en que nos enfrentamos a unaalternativa muy válida a la noción predominante hastahace poco tiempo en América Latina sobre la funcióndel tipo de cambio (con escasas excepciones, entre lasque actualmente destaca Argentina, por supuesto).

El argumento en que se basaba ese consenso esque, fundamentalmente, el tipo de cambio no deberíaser una variable de política, y que los bancos centra-les y los gobiernos no deberían tener una meta sobre

tipo de cambio real o nominal, sino una variable deequilibrio que se debería dejar en absoluta libertad,salvo probablemente ante la necesidad de reducir losaltibajos de corto plazo. Desde el punto de vista de ladiversificación productiva, esta posición me pareceinadecuada porque contradice abiertamente la eviden-cia que tenemos, según la cual la existencia de un tipode cambio real competitivo ha sido una condiciónnecesaria, e incluso suficiente, del crecimiento econó-mico sostenido de los países en desarrollo; asimismo,descartar la posibilidad de que el tipo de cambio seauna variable de política, excluyéndola de la gama depolíticas de que disponen los gobiernos, obliga a lospaíses que optan por esa alternativa a adoptar unapolítica industrial nada sistemática, puesto que el tipode cambio real no sirve de apoyo a los sectores debienes comerciables. Esto a su vez obliga aún más aadoptar el tipo de políticas no sistemáticas a las queme referiré a continuación.

GRÁFICO 8

Varios países:a Relación entre la sobrevaloración del tipode cambio real en 1994-2003 y el EXPY en el 2003b


a Los códigos de los países corresponden a sus denominaciones en inglés.b Considerando el ingreso inicial y el capital humano.

Vín

culo

s en

tre

el E

XPY

y la

sob

reva

lora

ción

Sobrevaloración del TCR

Predicción lineal

-0,5 0,6

-0,4

0,5

NIC

CHN

IND

ROM

MKD

NPL

COL

LKA

DZA

MUS

PRY

THA

TGO

IDN

POL

LVA

UGA

BGD

CRI

MAR

MYS

HND

HRV

MDA

EGY

CHL

SLV

BRA

TUR

JOR

GTM

PER

CAF

MEX

GRD

URY

VCT

BOL

TTO

BLZ

ECU

VEN

GAB

DMA

MDG

LCA

MWI



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La política tiene efectos determinantes, porquecuando observamos las industrias exportadoras de bie-nes no tradicionales con mejor desempeño en Améri-ca Latina, excluidos los recursos naturales y exporta-ciones tradicionales como las prendas de vestir, vemosuna y otra vez que entre las medidas que han dadomejores resultados se encuentran la adopción de polí-ticas industriales, las intervenciones estatales, la coope-ración entre los sectores público y privado, y las polí-ticas preferenciales.

En Chile, país al que quienes no lo conocen biensuelen considerar una especie de milagro del libre mer-cado, algunas de las exportaciones no tradicionales másimportantes fuera del cobre se convirtieron en tales gra-cias a estrategias inteligentes y muy variadas del sectorpúblico. Cabe citar, entre otros, el caso del salmón, quese vio beneficiado por las actividades de investigacióny desarrollo de tecnología de la Fundación Chile, y elde la industria maderera, que simplemente se vio favo-

recida por unos pocos subsidios en la época de Pinochet.A pesar del fundamentalismo sobre el funcionamientodel mercado que predominó durante el régimenpinochetista, hubo un sector para el cual se adoptaronpolíticas industriales explícitas: el sector forestal.

En el caso de México no debemos olvidar el pa-pel que desempeñaron las políticas sobre arancelespreferenciales derivadas del Tratado de Libre Comer-cio de América del Norte. Ellas son simplemente po-líticas industriales presentadas en otros términos, por-que en realidad constituyen otra forma de “desnivelarel campo de juego”, pero cuando se las compara conlos subsidios a las exportaciones, por ejemplo, tienenla ventaja de que no es el país exportador sino otro elque paga el precio, aunque en muchos casos operan dela misma manera. Por lo tanto, ninguno de los casosconsiderados en el recuadro 1 obedece al mero funcio-namiento del mercado, a la igualdad de condiciones oa factores similares.

Recuadro 1EJEMPLOS DE EXPORTACIONES NO TRADICIONALES “EXITOSAS” EN AMÉRICA LATINA

En Brasil: la producción de acero, aeronaves y, en gran medida, de calzado, obedece a la industrializaciónmediante sustitución de importaciones, recibe créditos subsidiados y, en el caso de la fabricación de aeronaves,es de propiedad estatal.En Chile: la cría de salmón surgió de la Fundación Chile; el cultivo de uvas es producto de actividades públi-cas de investigación y desarrollo en la década de 1960, y la silvicultura recibió subsidios en el pasado.En México: la fabricación de vehículos automotores fue producto de las políticas de sustitución de importa-ciones y luego se vio beneficiada por políticas arancelarias preferenciales en el marco del Tratado de LibreComercio de América del Norte.

Principales cinco productos de exportación a Estados Unidos en el 2000a

País Categoría Valor (en millones de dólares)

Brasil Aeronaves 1 435Calzado 1 069Petróleo no crudo 689Acero 485Pulpa química de madera 465

Chile Cobre 457Uva 396Pescado 377Madera para la construcción 144Madera 142

México Vehículos automotores 15 771Petróleo crudo 11 977Computadores y periféricos 6 411Juegos de cables para bujías de encendido 5 576Camiones 4 853

a Sistema Armonizado a 4 dígitos.



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China ofrece una última explicación de por quélas políticas tienen un rol determinante. Este país harecurrido en gran medida a la inversión directa, peroevidentemente lo ha hecho en forma estratégica y a lasempresas transnacionales que desean instalarse enChina se les exige asociarse con empresas nacionales(cuadro 1). Actualmente se reconoce que el éxito delas inversiones extranjeras directas en China se debeen parte a la colaboración entre empresas nacionales,en su mayor parte de propiedad estatal, y empresasextranjeras. Es interesante observar esta imagen de laestructura de propiedad de las empresas, porque lasindustrias no están dominadas por las empresas extran-jeras sino en manos de empresas mixtas. Esto no dejade ser importante porque, por el hecho de estar encondiciones de transferir tecnología y contar con laprotección del Estado, estas empresas han permitido alos inversionistas chinos desarrollar ciertas capacida-

des, lo que no habrían podido hacer si no se hubierandado esas condiciones. China difiere mucho del típicopaís latinoamericano, que no respondería al patrón ilus-trado en este cuadro, en el que figuran sobre todoempresas mixtas que no han recibido inversiones ex-tranjeras directas, y habría un mayor número de em-presas de propiedad extranjera.

Por lo tanto, se podría decir que las preferencias,las estrategias y las políticas chinas han ejercido unaindudable influencia en lo que respecta al tipo de in-dustrias en que se han especializado las empresas yalgunas de ellas llegaron a ser muy exitosas a la larga.La empresa mixta creada conjuntamente por IBM yGreat Wall (cuadro 1), compró hace poco la línea decomputadores personales de IBM y actualmente es unode los mayores fabricantes de esos equipos. Con esto,espero haber demostrado en términos que causen inte-rés, aunque quizá no convenzan del todo todavía, las

CUADRO 1

China: Principales empresas de artículos electrónicos de consumo,por tipo de propiedad

Segmento de mercado

Teléfonos móviles

Computadoras personales

Audio y televisión

Electrodomésticos de líneablanca

Extranjeras

– Motorola

– HP

– Dell

– Siemens

Asociaciones

– Motorola/Eastcom– Nokia/Capitel, Southern– Siemens/MII subsidiaries– Samsung/Kejian– SAGEM/Bird

– IBM/Great Wall– Toshiba/Toshiba Computer

(Shanghai)– Epson/Start– Taiwán GVC/TCL

– Sony/SVA

– Philips/Suzhou CTV

– Toshiba/Dalian Daxian– Great Wall Electronics/TCL

– Samsung/SuzhouXiangxuehai

– Electrolux/ChangshaZhongyi

– LG/Chunlan– Mitsubishi/Haier– Sanyo/Kelon, Rongshida– Sigma/Meiling– Hong Leong (SG)/Xinfei– Toshiba Carrier/Midea

Sin IEDa

– TLC

– Lenovo (previously Legend)– Founder– Tongfang

– Changhong– Konka– Hisense– Skyworth– Haier– Panda– Xoceco

– Changling– Gree


a IED= Inversión extranjera directa.



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siguientes dos ideas: i) lo que un país produce es de-terminante, lo que quiere decir que la estructura pro-ductiva debe ser uno de los objetivos de las políticas,

y ii) las políticas pueden influir en la estructura pro-ductiva por muchas vías, lo que significa que puedencontribuir a configurar el patrón de especialización.

VLa formulación de políticas

Lo anterior tiene consecuencias en lo que toca a laformulación de políticas. La información disponiblesobre el tema es escasa. Para ser adecuada, la políticaque se aplique tiene que ser formulada en cada país porpersonas que estén familiarizadas con la estructurainstitucional de este. No existe un manual de políticasindustriales ni un conjunto de normas sobre lo queconviene o no conviene hacer que sean válidas paratodos los casos. Lo que se puede hacer es tratar deestablecer principios generales que, a mi juicio, debe-rían reflejarse en toda normativa adecuada, y dejar quecada país y cada encargado de formular políticas seocupe de los detalles. Esta área no difiere de las de-más que hemos examinado; por lo tanto, si los objeti-vos que se desea lograr son la sostenibilidad fiscal yel control de la inflación, por su importancia podemosconsagrarlos como principios generales de una buenapolítica. Pero indudablemente el método que se empleepara alcanzar estos objetivos dependerá en gran medi-da de lo que sea factible en cada caso; tanto los ins-trumentos concretos como el plan de operación quedichos objetivos supongan tendrán que concebirse endetalle en cada país.

Lo mismo se podría decir con respecto a la crea-ción de un entorno institucional que proteja los dere-chos de propiedad. El reconocimiento de la importan-cia de los derechos de propiedad puede ser undesideratum de la política económica; pero cuando setrata de determinar en la práctica cómo consagrar esosderechos que representan una aspiración, no podemoshacerlo en términos generales. En algunos países,como China y Vietnam, es más fácil y eficaz recurrira mecanismos muy heterodoxos para reconocer esosderechos de los inversionistas, mientras en otros esmás fácil “importar” códigos, leyes y modelos occi-dentales ya existentes. En realidad, este es un proble-ma general; la política industrial y las políticas pro-ductivas en general no son una excepción en lo querespecta a la imposibilidad de establecer una agendaconcreta y muy específica. Con la debida prudencia,entonces, ¿qué podemos postular en términos de

orientaciones generales? Destacaremos aquí un par decosas.

En primer lugar, en esos mecanismos hay queincorporar medidas disciplinarias y recompensas, esdecir, tanto incentivos como castigos. Los incentivosson necesarios dado que, como indiqué antes, si en elproceso de descubrimiento de costos los empresariosencuentran que una nueva actividad no será rentable,no invertirán en ella. Como no queremos que eso su-ceda, tiene que haber incentivos para que los empre-sarios hagan este tipo de inversiones, aunque sabemosque se corre el riesgo de congelar recursos en activi-dades que podrían terminar siendo improductivas, asícomo de crear condiciones para un sistema de capta-ción de rentas. Por lo general, lo que debe haber es unacombinación de incentivos y castigos que aliente lainversión en campos no tradicionales y elimine lasinversiones que fracasan. Partiendo de este punto devista, se puede evaluar el marco de política industrialde países que presentan distintas características. Lospaíses de Asia oriental son famosos por haber combi-nado incentivos y castigos: a los inversionistas de laRepública de Corea, de la provincia china de Taiwány de Singapur se les otorgaron muchos incentivos enforma de subsidios a las exportaciones, incentivos fis-cales y créditos subsidiados, entre otros mecanismos.Pero también se les impusieron normas de desempeñomuy claras vinculadas en general, aunque no siempre,a las exportaciones. En los casos de incumplimiento,los gobiernos castigaban rápidamente a las empresaso les suprimían los incentivos, de modo que gran par-te del éxito de las políticas industriales de Asia orien-tal se ha debido a que ellas no se limitaron a los in-centivos sino que los combinaron con castigos, lo quea mi juicio hoy en día se reconoce ampliamente.

La etapa de industrialización mediante sustituciónde importaciones en América Latina se caracterizó pornumerosos incentivos y la falta casi absoluta de casti-gos. Las empresas disfrutaban, entre otras medidas, dela protección derivada de mayores barreras a la im-portación y de los subsidios que suponían las tasas de



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interés negativas, pero prácticamente no se preveíamecanismo alguno que garantizara la supresión de lossubsidios a empresas que tuviesen un desempeño in-satisfactorio o que se dedicaran a nuevas actividadesque terminaran en fracasos. La supresión de los subsi-dios a esas empresas habría liberado recursos paradestinarlos a otras actividades productivas. A mi jui-cio, lo que ocurrió con el proceso de industrializaciónmediante sustitución de importaciones fue que graciasa la existencia de incentivos dio origen a actividadesde alto nivel en América Latina, pero por la inexisten-cia de castigos, se prolongó en exceso la producciónde una amplia gama de sectores y actividadesineficientes.

En la década de 1990 se produjo un giro de 180grados en la estructura de los incentivos: las empresasy los empresarios se enfrentaron a una disciplina másradical, por tener que funcionar en mercados sin pro-tección, expuestos a la competencia internacional ysin incentivos. Era imposible recurrir a la asistenciade los gobiernos, que no estaban en condiciones dedarla. En dicha década las empresas latinoamericanasse movían en un medio caracterizado por toda la dis-ciplina y los castigos imaginables, en el que casi nohabía incentivos.

Lo que ha pasado, en mi opinión, es que las em-presas que han tenido éxito han tenido muchísimoéxito, lo que se refleja en las altas tasas de productivi-dad de aquellas que han sobrevivido. Pero a la vez esevidente que la inversión en nuevas actividades esinsuficiente, por lo que los niveles extraordinariamen-te altos de productividad no se han difundido al restode la economía; de hecho, se ha producido una granbrecha entre el nivel de productividad agregada de laeconomía y el de las empresas exitosas. En AméricaLatina no se dio un proceso análogo al que vivieronlos “cuatro tigres” de Asia en las décadas de 1960,1970 y 1980, y más recientemente China, donde nosolo hubo avances notables en una parte de las empre-sas y sectores, sino que en toda la economía.

En segundo lugar, es preciso combinar la estruc-tura burocrática con cierto grado de integración. La vi-sión tradicional de los economistas sobre la regulaciónla concibe como un proceso impuesto desde arriba, enel que participa un organismo regulador burocráticoque —independientemente de la incertidumbre quepueda haber en el sistema— establece un conjunto denormas que el sector privado deberá aplicar, mientrasse le mantiene a una distancia prudente. Esto significaque la relación entre el organismo regulador o los bu-rócratas y el sector privado regulado es distante, lo quea mi parecer responde a una visión errónea de la for-mulación de políticas sobre productividad; erróneaporque los burócratas, sea cual sea el organismo al quese asigne la tarea de formular las políticas, necesitaninformación y esta se encuentra esencialmente en elsector privado. El sector privado, las empresas, losinversionistas, son quienes saben dónde están los obs-táculos: si radican en el mercado, si son externalidadesde mercado o si, como suele suceder, se deben a lasregulaciones y la excesiva tramitación del gobierno. Noes la burocracia sino el sector privado quien sabe dedónde provienen los problemas y, por lo tanto, cuál esla respuesta adecuada a esos problemas; por eso, senecesita un mecanismo que permita al sector público, alos organismos y a la burocracia conseguir la informa-ción necesaria. Si no logra hacerlo, si el modelo de re-gulación es un modelo impuesto desde arriba en el quese mantienen las distancias, la política puede resultarineficaz e incluso negativa. En mi opinión, el modeloadecuado se encuentra en un punto intermedio, y suobjetivo es establecer una forma de colaboración y co-operación estratégicas entre los sectores público y pri-vado, que permita identificar los mayores obstáculospara la reestructuración productiva. Si el desarrolloeconómico y la transformación productiva son proce-sos de autodescubrimiento, los mecanismos a los queme refiero también son procesos de descubrimientotanto de las oportunidades de crear y colaborar comode los instrumentos adecuados para tal fin.

VIAlgunas reflexiones finales

De las orientaciones generales para la formulación depolíticas industriales que he descrito en forma resumi-da se desprenden algunas conclusiones a las que megustaría referirme.

Una conclusión es que, al reflexionar sobre lapolítica industrial, conviene concentrarse en el proce-so y no tanto en los efectos. Se tiende a prestar dema-siada atención a determinar qué instrumentos se van a



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usar, es decir, si se va a optar por créditos fiscales,créditos subsidiados, subsidios a las exportaciones o lacreación de una zona franca industrial, entre otras po-sibilidades. Esto equivale a ignorar lo que debe ser elproceso de formulación, en el cual es preciso identifi-car con precisión los problemas que hay que resolverantes de concentrarse en los instrumentos concretos queconviene emplear. Lo esencial es que el marcoinstitucional y el proceso mismo sean adecuados; engeneral, una política óptima en un marco institucionalincorrecto puede tener efectos más negativos que unapolítica subóptima en el contexto adecuado, si por lomenos se persigue el fin correcto aunque los instrumen-tos no sean los mejores.

Otra conclusión es que no hay que preocuparsedemasiado por identificar los sectores en los que se vaa actuar. Lo importante, una vez más, es el proceso:no hay que seleccionar los sectores de antemano deacuerdo a una visión preconcebida de lo que ellos son;idealmente, su selección debería basarse en una cola-boración como la descrita. Conseguir información so-bre la disposición del sector privado a invertir en dis-tintas áreas si se eliminaran los obstáculos pertinenteses un aspecto esencial de la consideración de las polí-ticas sectoriales. De todo esto se desprende que la cla-ve de la aplicación de políticas industriales eficaces noes en absoluto la capacidad de elegir a posibles “triun-fadores”, sino la de descartar a los perdedores. El ar-gumento más común contra la política industrial es quelos gobiernos no son capaces de elegir triunfadores, loque es absolutamente cierto, pero esa es una maneraincorrecta de analizar lo que hay que hacer. Si el pro-ceso de transformación productiva que he descrito escorrecto, se trataría de un proceso de experimentacióncaracterizado por una gran incertidumbre sobre lasinversiones que pudieran funcionar o fracasar. Estaincertidumbre no solo se da en el sector público, sinotambién en el sector privado, por lo que es inevitableque, incluso en caso de que la combinación de políti-cas sea óptima, algunas de las inversiones que recibanapoyo fracasen. De hecho, si ninguna empresa fracasaes una clara prueba de que no se está haciendo todo lonecesario, dado que por lógica en un conjunto de pro-yectos siempre hay algunos que son muy exitosos yotros que fracasan. El hecho de que se produzca unasituación de equilibrio en la que todos los proyectosen los que se ha invertido tienen éxito significa que nose ha invertido todo lo necesario, puesto que la renta-bilidad ha sido mucho más alta de lo previsible.

No se trata entonces de no cometer errores. Ladistinción entre regímenes formativos eficaces e inefi-

caces radica en la capacidad de autocorrección y en laexistencia de un mecanismo que, cuando quede demanifiesto que alguna inversión ha fracasado, permitareconocer el error e ir suprimiendo paulatinamente elapoyo. Esto es, en términos generales, lo que ha suce-dido con las políticas industriales aplicadas en paísesasiáticos, incluso en China en muchos casos, que handado mejores resultados. Por lo tanto, la capacidadinstitucional clave, el elemento fundamental e impres-cindible de una estructura institucional, es una autén-tica cláusula de supresión automática de los incentivosque se aplique cuando el fracaso es evidente. Estoimplica incentivos o regímenes de fomento de carác-ter temporal, evaluaciones periódicas, disposicionessobre rendición de cuentas y medidas que aseguren quelas evaluaciones sean transparentes y que todos pue-dan conocerlas. Lo importante es que haya mecanis-mos que permitan retirar el apoyo automáticamente.Utilizar este tipo de mecanismo es mucho menos difí-cil que suponerse omnisciente, como ocurre cuando sesostiene que no habría que formular una política indus-trial si no es posible elegir a los triunfadores: solo sise tiene un conocimiento ilimitado se pueden evitar loserrores y elegir siempre a los triunfadores. La incor-poración de una cláusula de extinción automática delos incentivos en la política industrial reduce notable-mente las exigencias y, por lo tanto, es mucho másrealista. Solo exige ser capaz de reconocer un error.

Por las razones que he dado, es imposible e in-conveniente especificar de antemano los resultados quese esperan de una arquitectura como la descrita. Tododepende de las oportunidades y limitaciones que seidentifiquen en el proceso de colaboración. Aun así, esposible enumerar algunos principios generales quepueden contribuir a la formulación de políticas indus-triales (recuadro 2).

Actualmente está surgiendo un consenso sobre losprincipales lineamientos de lo que sería una estrategiaadecuada de crecimiento para los países en desarrollo.En este nuevo consenso se atribuye un papel funda-mental a la estabilidad y el marco macroeconómico, alos que solo me he referido en este artículo en rela-ción con la política cambiaria. A mi juicio, la estabi-lidad macroeconómica es indudablemente una condi-ción necesaria, pero en muchos casos insuficiente, delcrecimiento.

Según el nuevo consenso, otro elemento esencial,además de la estabilidad macroeconómica, es la cali-dad de las instituciones, sobre todo del marcoregulatorio. Aunque esto es verdadero, me parece quehoy se da demasiada importancia a instituciones como



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la estrategia de desarrollo económico. En cierto senti-do, el fundamentalismo de mercado de hace unos añosestá siendo reemplazado por un fundamentalismo quepone en primer lugar a las instituciones. Estoy conven-cido de que las instituciones de calidad son indispen-sables para el desarrollo a largo plazo, pero no es enellas donde se producen grandes cambios a corto pla-zo. La consolidación de instituciones es un procesolargo y tenemos pruebas de que con las institucionesexistentes es posible lograr un crecimiento elevado sise actúa con creatividad e imaginación. Pero sabemosque aunque no se necesite un programa muy ambicio-so de reformas institucionales para sostener el creci-miento, tarde o temprano habrá que perfeccionar lasinstituciones. Evidentemente, si China sigue crecien-do a su ritmo actual tendrá que iniciar numerosas re-formas institucionales, pero también es cierto que lo-gró una notable expansión con reformas mínimas a lasinstituciones. Creo que en vez de agotar rápidamenteel capital político en un ambicioso programa de refor-ma institucional, sería preferible invertirlo en una es-trategia explícita de desarrollo a corto plazo, en la quese atienda en especial al fomento de la reestructuraciónproductiva y de la inversión en nuevas actividades in-dustriales. Esto es útil y quizás incluso necesario en las

Recuadro 2DIEZ PRINCIPIOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS

1. Concesión de incentivos y subsidios solo a las actividades “nuevas”.2. Establecimiento de puntos de referencia y criterios claros de éxito y fracaso de los proyectos subsidiados.3. Aplicación de una cláusula de extinción automática de los subsidios.4. Focalización en actividades económicas (transferencia o adopción de tecnología y capacitación, entre otras)

en lugar de sectores industriales.5. Concesión de subsidios solamente a actividades con evidentes posibilidades de tener efectos secundarios

positivos y de servir de ejemplo.6. Asignación de la facultad de aplicar las políticas industriales a instituciones de probada competencia.7. Adopción de medidas para garantizar que estas instituciones estén supervisadas por un director con claro

interés en los resultados y que tenga autoridad política del más alto nivel.8. Adopción de medidas para garantizar que las instituciones que aplican las políticas mantengan canales de

comunicación con el sector privado.9. Comprensión de que en el marco de políticas industriales óptimas, a veces se “elige” a proyectos “perde-

dores”.10. Respaldo a actividades de fomento capaces de evolucionar para que el ciclo de descubrimiento sea cons-

tante.

etapas iniciales, cuando es fundamental dar impulso ala economía e inyectar dinamismo al sector privado; enpocas palabras, aplicar una estrategia productivistaexplícita.

Por último, más que cualquier política específicacomo las que he mencionado, lo esencial es que existauna mentalidad productivista. Hay una enorme diferen-cia entre un gobierno que tiene esa mentalidad y unoque cree que la estabilidad macroeconómica y los fac-tores fundamentales del mercado bastan para mantenerel dinamismo de la economía; entre un gobierno queescucha las quejas de los empresarios y un gobiernopara el cual todo empresario que le pide algo es un es-tafador. No es lo mismo un gobierno que considera queel tipo de cambio influye efectivamente en el desarro-llo productivo, que un gobierno que ve el tipo de cam-bio como una simple variable de equilibrio que se de-termina mejor en el mercado financiero. Ni es lo mis-mo un gobierno que se pregunta cómo facilitar la cola-boración productiva con el sector privado para identi-ficar nuevas inversiones o, por lo menos, cómo ayudarlea identificar nuevas áreas de inversión y organizarsepara darle el mejor apoyo posible, que un gobierno quemira la reestructuración productiva como un proceso au-tomático en el cual no le compete involucrarse.

a dani rodrik

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