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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
KEYLA RENATA DA ROSA MENINE
A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO COM ENFOQUE EMPLANEJAMENTO PARA O ESTADO DO RS (1991-2006)
PORTO ALEGRE
2008
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KEYLA RENATA DA ROSA MENINE
A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO COM ENFOQUE EM
PLANEJAMENTO PARA O ESTADO DO RS (1991-2006)
Monografia de graduação submetida aoDepartamento de Ciências Econômicas daUFRGS como requisito parcial para obtenção dograu de bacharel em Ciências Econômicas soborientação do Prof. Dr. Stefano Florissi.
PORTO ALEGRE2008
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AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço à minha mãe, por todo o suporte e compreensão do esforço
que despendi para chegar até aqui e por ter sido a minha maior apoiadora. Ao meu pai pela
sua dedicação à família, o que muitas vezes importou em abdicações na sua vida. À minha
irmã e minha melhor amiga por ser responsável em me transmitir o valor que hoje dou à
educação, e por ter contribuído com a revisão desta monografia. Aos meus sobrinhos,
Virgínia e Lucas, pela alegria que agregam à minha vida.
Ao meu namorado Pierre, por ter estado ao meu lado todo o tempo, suportando os
meus momentos de estresse. Nunca desista de me fazer sorrir!
Ao meu querido orientador professor Stefano Florissi, por me passar muita confiança
quanto ao resultado deste trabalho. Aos professores que tive a honra de ser aluna, em especial:
André Cunha, Ário Zimmermann, Carlos Henrique Horn, Eduardo Filipi, Eugênio Lagemann,
Maria Aparecida de Souza, Maria Heloísa Lenz, Octávio Conceição, Sabino Porto Júnior e
Sérgio Monteiro. Muito obrigada por todo o conhecimento e experiência que me repassaram.
Talvez os senhores não imaginem a dimensão de quanto contribuíram para uma perspectiva
mais madura que hoje tenho do mundo.
Agradeço à Marianne Stampe por toda a atenção despendida ao ouvir minhas
dúvidas quanto à econometria.
Aos meus colegas de formatura, os quais conhecem os obstáculos que encontramos e
contribuíram para que eu pudesse acompanhá-los nesta jornada.
Aos meus amigos e demais apoiadores que acreditaram que eu conseguiria chegar
até aqui.
Àqueles que me desacreditaram, esses me deram mais forças para resistir e seguir em
frente.
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RESUMO
O primeiro objetivo desta monografia é alicerçar as bases teóricas da economia da educação,enfatizando o planejamento educacional conduzido pelo setor público. Os principais conceitosque envolvem a economia da educação serão abordados definindo suas características, taiscomo consumo e investimento, seus retornos sociais e privados, custos envolvidos e formasde financiamento. Como estudo empírico, objetiva-se analisar o provimento da ofertaeducacional na rede pública estadual de ensino do Rio Grande do Sul, entre os anos de 1991 e2006, descrevendo as políticas implementadas e os resultados anuais alcançados neste períodoAdemais, como ferramenta de avaliação de políticas públicas, alguns métodos de mensuraçãopara a educação serão apresentados, incluindo a análise de eficiência.
Palavras-Chave: Educação; Planejamento Educacional; Matrícula; Gasto Público;Eficiência.
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ABSTRACT
The first objective of this monograph is to establish the theoretical base of the economy of education, emphasizing the educational planning led the public sector. The main concepts thatinvolve the economy of education will be discussed by defining its characteristics asconsumption and investment, their private and social returns, the involved costs and thefinancing ways. As empirical study, the goal is to analyze the educational offer’s provision inRio Grande do Sul state public education between the years 1991 and 2006, describing theimplemented policies and the annual results achieved in this period. Moreover, as a tool forevaluating public policies, some methods of measurement for education will be presented,including an analysis of efficiency.
Key Words: Education; Educational Planning; Enrollment; Public Expediture; Efficiency
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
GRÁFICO 1 – Gastos com educação pública nas três esferas de governo (1995-2005) ........ 54
GRÁFICO 2 – Matrículas totais nas três esferas de governo (1995-2005) ............................ 56
GRÁFICO 3 – Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o ano
de 2001 ................................................................................................................................... 64
GRÁFICO 4 – Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o anode 2004 ................................................................................................................................... 64
GRÁFICO 5 – Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano
de 2001 .................................................................................................................................... 66
GRÁFICO 6 – Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano
de 2004 ................................................................................................................................... 66
GRÁFICO 7 – Matrículas da rede pública estadual de ensino ............................................... 85
GRÁFICO 8 – Evolução da variação da oferta educacional na rede pública estadual de ensino
do RS, total das matrículas do RS (privado, municipal, estadual e federal) e total no Brasil (%)
........... ..................................................................................................................................... 87
GRÁFICO 9 – Matrículas no ensino médio ........................................................................... 89
GRÁFICO 10 – Comparação entre índices de produto e gasto médio (insumo) no RS ........ 95
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LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Comparação internacional do gasto público por aluno..................................... 60
TABELA 2 – Despesas com a Função Educação e Cultura e total das despesas orçamentárias
................................................................................................................................................. 76
TABELA 3 – Razão entre matrículas na rede estadual de ensino por estabelecimentos ........ 78
TABELA 4 – Razão de matrículas na rede estadual por funções docentes ........................... 80
TABELA 5 – Despesas orçamentárias por matrícula da rede estadual .................................. 88
TABELA 6 – Classificação dos índices de produto e insumo por ano de gestão .................. 92
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO......................................................................................................... 9
2. A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO.......................................................................... 13
2.1 Conceito e Relevância ............................................................................................. 15
2.1.1 A “Indústria” Educacional.................................................................................. 15
2.1.2 Características de Consumo e de Investimento .................................................. 18
2.1.3 Objetivos Não-Econômicos da Educação........................................................... 212.2 Planejamento Educacional...................................................................................... 23
2.2.1 Tríade dos Problemas Econômicos..................................................................... 23
2.2.2 Falhas de Mercado e o Governo ......................................................................... 25
2.2.3 O Processo de Planejamento............................................................................... 30
2.3 Despesas e Financiamento da Educação ................................................................. 35
2.3.1 Custos Educacionais ........................................................................................... 35
2.3.2 Despesas Orçamentárias e Financiamento.......................................................... 382.4 A Educação Pública no Brasil ................................................................................. 43
3. ALGUMAS FORMAS DE MENSURAR A EDUCAÇÃO .................................. 47
3.1 Índice para a Educação ........................................................................................... 49
3.2 Trajetória de Gastos e Matrículas ........................................................................... 52
3.3 Comparação Internacional dos Gastos ................................................................... 57
3.4 Análise de Eficiência e Eficácia nos Estados Brasileiros ....................................... 61
4. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EDUCAÇÃO NO RIO GRANDE DO SUL
(1991-2006) .................................................................................................................... 68
4.1 Base de Dados ........................................................................................................ 69
4.2 Gestão Educacional entre os Anos 1991 e 2006 .................................................... 71
4.3 Análise de Eficiência .............................................................................................. 89
5. CONCLUSÃO ........................................................................................................ 96
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6. REFERÊNCIAS.................................................................................................... 100
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1 INTRODUÇÃO
A Economia da Educação é uma área de estudo da Ciência Econômica que abrange
os mais variados aspectos. Os retornos individuais, a formação de capital humano, a inovação,
a criminalidade, a propensão a poupar, o crescimento econômico, entre outros, são objetos
deste campo que pode ser relacionado a muitos outros aspectos monetários e não-monetários
devido à sua amplitude. A Economia da Educação interage, em muitos momentos, com outros
campos de estudo da Ciência Econômica, tais como, a Economia do Trabalho, Economia do
Setor Público, Economia do Bem-Estar, Teoria do Crescimento e Economia do
Desenvolvimento (BLAUG, 1975), devendo-se, portanto, eleger um foco quando se tem a
intenção de fazer uma análise empírica. Do ponto de vista acadêmico, este trabalho procura
contribuir tanto à Economia da Educação quanto à Economia do Setor Público. A Economia
da Educação, apesar de relativamente nova na Ciência Econômica, – Sheehan (1975)
menciona o trabalho de John Vaizey, The Economics of Education (1962), como um dos
pioneiros desta área – ganha cada dia mais importância nas pesquisas econômicas. Já a
discussão sobre o Setor Público é de longa data, iniciando juntamente com a própria Ciência
Econômica. Durante as diferentes fases pela qual passou a história econômica contemporânea,
as concepções hegemônicas sobre o papel do Estado se modificaram por diversas vezes.
Atualmente, há certo consenso de que há espaço para a intervenção do Estado na promoção de
educação; entretanto, políticas de fomento à oferta educacional requerem recursos que são
escassos e ainda não garantem a qualidade dessa oferta, que é difícil de ser mensurada.
Pode-se observar que a rubrica educação freqüentemente é tema de debate na
sociedade. Isso se deve ao fato de que a educação traz retornos sociais e privados, seja atravésda contribuição para o crescimento econômico e para a redução da desigualdade ou pela
elevação da cidadania da população (produzindo maior bem-estar individual) e pela abertura
de oportunidades de acréscimos salariais aos trabalhadores. Assim, obtém-se um campo que
comporta o interesse de distintos segmentos da sociedade e é considerado estratégico,
principalmente, em longo prazo, para o desenvolvimento econômico.
Acerca do arcabouço teórico que envolve a teoria da educação, o segundo capítulo
desta monografia apresentará os debates entorno do provimento da oferta educacional pelosetor público e pelo setor privado, além de discorrer sobre alguns conceitos que envolvem a
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economia da educação. Para este intento, evoca-se alguns autores tradicionais da história do
pensamento econômico, dentre eles Adam Smith, John Galbraith e Milton Friedman, além da
contribuição de outros autores que dedicaram obras específicas para esta área, como, por
exemplo, Blaug, Sheehan e Vaizey. Além destes aspectos, o papel do Estado na educação é
muito discutido, tanto do ponto de vista da eficiência econômica quanto do ponto de vista
distributivo (VASCONCELOS, 2004). Ainda que a educação não seja um bem público puro,
a intervenção do governo é fundamental para dar acesso aos segmentos mais desfavorecidos
e, com isto, promover uma maior distribuição de renda.
O reconhecimento da importância da função educação no processo de
desenvolvimento econômico regional não basta por si só. A ampliação da oferta educacional
está sujeita aos recursos escassos, pois depende da implementação de infra-estrutura, de
planos de carreira para o magistério, de políticas de assistência estudantil, entre outros fatores
que implicam em elevação de gasto, ainda que o conhecimento, por definição, seja um bem
não-rival, diante de toda a estrutura que deve ser sustentada para o provimento do ensino.
Assim, o planejamento educacional deve se submeter às condições da restrição orçamentária
de forma a buscar a melhor alocação de recursos, minimizando despesas e maximizando
retornos.
As instituições de ensino não têm como proposta principal a maximização do lucro e,
portanto, suas escolhas estão sujeitas a um nível subótimo; entretanto, a característica de não
agir conforme as firmas, não pode ser um empecilho para que as instituições educacionais
busquem a maior eficiência no emprego de seus gastos. Considerando que, na maior parte dos
países, incluindo o Brasil, a oferta educacional é, majoritariamente, de responsabilidade
pública, devemos refletir sobre o planejamento educacional de forma a organizar
estrategicamente, buscando, por conseguinte, um maior retorno para o desenvolvimentoeconômico e humano, seja através das melhorias sociais condicionadas pela educação ou pelo
estímulo gerado ao processo de crescimento econômico. Essa meta a ser perseguida depende
da avaliação feita pelos gestores públicos das necessidades prioritárias da população.
Como forma de auxiliar o processo de planejamento, deve-se avaliar os possíveis
retornos do gasto empreendido. Diante dessa perspectiva, a definição dos conceitos de
consumo e investimento faz-se necessário, pois são essas características que delineiam os
efeitos proporcionados pelo gasto, tornando, desse modo, o dispêndio público mais eficiente.Com esta noção, serão apresentados estes conceitos no segundo capítulo, de forma a elucidar
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os possíveis reflexos a serem observados pelas ações produzidas pelo planejamento. Além
desses pontos, serão abordados, na primeira parte desta monografia, os aspectos teóricos que
envolvem o planejamento educacional, tanto pela abordagem das suas despesas
orçamentárias, quanto pelas suas formas de financiamento, pressupondo a oferta pública e, ao
mesmo tempo, contextualizando para a estrutura educacional brasileira.
Diferentes métodos de quantificação do produto educacional e do gasto despendido
estarão presentes no terceiro capítulo. Este, primeiramente, apresentará o trabalho de Santos et
al (2008), em que está presente a construção de um índice para a educação que computa os
resultados pela perspectiva do desempenho qualitativo dos estudantes conjuntamente com a
oferta educacional definida pelo número das matrículas do ensino, utilizando para a
construção deste modelo, dados municipais em cross-section no ano de 2004. Focando no
lado da oferta, o artigo de Castro & Duarte (2008) busca examinar o processo de
descentralização da educação pública no Brasil, distribuindo o número de matrículas e gastos
públicos por cada ente federativo. A análise de eficácia e eficiência elaborada pela ASTEC
(2008) para a educação pública entre os estados brasileiros é importante ao proporcionar um
panorama da efetividade do conhecimento e da oferta educacional entre os anos 2001 e 2004.
Como forma complementar, será brevemente vista uma comparação internacional dos dados
em educação. Nesse sentido, essas pesquisas se complementam por ilustrar ferramentas que
podem ser utilizadas para a avaliação de políticas públicas em educação, ao mesmo tempo em
que informam a atual configuração da educação pública principalmente no Brasil.
O objetivo desses primeiros capítulos é construir uma base teórica e conjeturar sobre
formas de avaliação de políticas públicas em educação, solidificando conceitos e métodos que
nos possibilitem instrumentos de análise de casos empíricos. Com este emprego, o último
capítulo desta monografia buscará a descrição e avaliação das políticas públicas em educaçãono Rio Grande do Sul. O período de escolha proposto abrange as gestões governadas por
Alceu Collares, Antônio Britto, Olívio Dutra e Germano Rigotto, elegendo, para tanto, os
anos compreendidos entre 1991 e 2006 como intervalo de tempo para este trabalho. O período
proposto reflete uma época de transformações, tanto pelo lado da definição de objetivos da
educação pública brasileira em prol da meta de universalização da educação básica, quanto
pelo lado das finanças públicas, visto que se adquire maior consciência da necessidade de
destreza fiscal, devendo-se, desta forma, harmonizar a necessidade de provimento do serviço
público com a responsabilidade financeira. A lógica incorporada a partir desta década, não só
no RS, como em diversas regiões do mundo, é de que não se deve pautar pela despesa como
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indicador de desempenho, primando pela eficiência.
Para o levantamento e conjetura das políticas educacionais implementadas no Estado
do Rio Grande do Sul no período de 1991 a 2006, observar-se-á dados referentes ao gastopúblico empreendido na função educacional (com as devidas adaptações descritas), o número
de matrículas, funções docentes e número de estabelecimentos de ensino. Ao final, de forma
complementar, a metodologia proposta pela ASTEC (2008) será adaptada para permitir a
análise de eficiência dos gastos públicos no que tange à oferta educacional para as referidas
gestões. Considera-se a hipótese de que as políticas implementadas nesse período buscaram se
adequar ao restrito contexto das contas públicas. O que se espera, na verdade, é que em
situações desfavoráveis como esta, se prime, mais do que em qualquer outro momento, pela
eficiência. Para tanto, serão comparadas, entre essas gestões, as despesas e os produtos
ofertados, de forma a averiguar quais gestões conseguiram obter o melhor resultado com o
menor dispêndio possível.
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2 A ECONOMIA DA EDUCAÇÃO
A Economia da Educação é uma área relativamente nova da Ciência Econômica,
sendo creditado ao trabalho de John Vaizey, The Economics of Education, de 1962, a primeira
publicação a tratar da Economia da Educação como disciplina específica (SHEEHAN, 1975,
p.7) e vem conquistando cada vez mais importância na comunidade acadêmica. Atualmente, a
amplitude que esta área conquistou faz com que se possa direcionar a pesquisa para variados
aspectos, elegendo entre reflexos monetários e não-monetários.
Em relação à literatura que envolve o corpo teórico da Economia da Educação, pode-
se destacar, além de Vaizey, os trabalhos de Schultz (1973), Blaug (1975) e Sheehan (1975),
que abordam questões como fatores econômicos da educação, retornos privados do
investimento em educação, análises de eficiência, financiamento educacional e planejamento,
entre outros aspectos que serão apresentados sucintamente ao longo deste capítulo.
Muitos profissionais desta área são sensíveis à submissão da educação à análise de
eficiência, que busca o máximo de retorno com o mínimo de recurso despendido. Esseposicionamento se apóia na resistência de tentar contabilizar a educação. Ainda que existam
grandes dificuldades de mensuração, devido a seus efeitos não serem exclusivamente
monetários, há um esforço nesse sentido, visto que a oferta de educação requer recursos que
são escassos.
Não somente os benefícios educacionais devem ser relevados. Schultz inicia seu
capítulo sobre o custo da educação para as famílias com a observação de que
caso a educação fosse gratuita, as pessoas, provavelmente, a consumiriamaté sentirem-se saciadas, e nela investiriam até que o seu rendimento setornasse nulo. Mas freqüentar escolas implica despesas, conforme todossabem. (SCHULTZ, 1973, p.36).
Schultz (1973) se referia aqui aos salários não-recebidos pelos estudantes, ou seja, o
custo de oportunidade envolvido em retardar o ingresso no mercado de trabalho para se
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qualificar e receber um salário maior posteriormente. Pela amplitude deste assunto, este
trabalho não adentrará nos fatores envolvidos na tomada de decisão do indivíduo que opta por
“consumir” mais educação, preterindo a remuneração imediata do trabalho. O fato é que, além
do custo de oportunidade, a oferta de educação envolve custos com infra-estrutura,
manutenção, salários, assistência, entre outras despesas que torna inevitável o tratamento da
educação como um bem escasso e, portanto, deve ser avaliada a racionalidade da sua oferta.
Por conseguinte, o planejamento educacional deve se submeter às condições da restrição
orçamentária de forma a buscar a melhor alocação de recursos, minimizando despesas e
maximizando retornos.
Nas últimas décadas, com maior relevância no Brasil a partir da década de 1990,houve uma crescente preocupação com o equilíbrio das contas públicas. Essa idéia é oriunda
da liberalização da década de 1980, liderada por Ronald Reagan nos EUA e por Margareth
Tatcher na Inglaterra, que levou à aceleração da modernização administrativa do Estado. A
partir de então, medidas no sentido de levar a eficiência à máquina pública se tornaram
presentes. (CUNHA, 2008, p.3). O que atemoriza os educadores é que os resultados de sua
área sejam averiguados apenas sob o aspecto puramente matemático, sem considerar os
retornos sociais, pelo lado da redução da desigualdade, através da mobilidade social, da
qualificação do trabalhador e da tomada de consciência. Esse temor contribui para a objeção
em submeter a educação à uma análise de eficiência através de sua contabilização.
Reconhecendo estes aspectos, antes de apresentar qualquer análise empírica que
envolva a educação e, principalmente, a contribuição governamental na sua oferta, é
necessário entendermos os conceitos que envolvem o tema. Esse capítulo se propõe, então, a
apresentar a relevância da educação, do seu planejamento, das despesas, do seu financiamento
e a contextualizar o debate da educação pública no Brasil, para que sirvam de instrumentospara a compreensão futura da pesquisa proposta neste trabalho.
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2.1 CONCEITO E RELEVÂNCIA
2.1.1 A “Indústria” Educacional
Primeiramente, devemos definir o conceito do objeto deste trabalho. Sheehan (1975)
comenta a dificuldade que é definir um termo que pode apresentar significados distintos pela
subjetividade que carrega, tendo, assim, outras percepções se o termo for visto sob culturas
diferentes. Este autor define que
a educação está, intimamente, associada à cultura da comunidade a que servee, em decorrência, o conceito de educação difere de uma comunidade paraoutra. O que a educação tem como constante, em que pese à caracterizaçãoemprestada por essas particularidades culturais, é o “ensino” e o
“aprendizado”. Assim, educar significa, etimologicamente, revelar ou extrairde uma pessoa algo potencial e latente; significa aperfeiçoar uma pessoa,moral e mentalmente, de maneira a torná-la suscetível de escolhasindividuais e sociais, e capaz de agir em consonância; significa prepará-lapara uma profissão, por meio de instrução sistemática; e, por fim, significaexercitar, disciplinar ou formar habilidades, como, por exemplo, aperfeiçoaro gosto de uma pessoa. A ação ou processo de atingir um ou mais destesobjetivos é, em primeira aproximação, o que se pode entender por educação.(SHEEHAN, 1973, p.18)
Nessa afirmação de Sheehan (1973), há uma síntese das implicações proporcionadas
pela educação. O aumento do nível educacional proporciona ao indivíduo o desenvolvimento
de suas habilidades potenciais que não seriam ressaltadas senão fosse pela instrução. Para um
trabalhador, isso significa a qualificação da sua mão-de-obra, e, auxiliada pela criatividade,
culmina na elevação da sua produtividade. Esse aumento de produtividade, agregadamente,
proporciona o maior crescimento de uma região. Estudos que relacionam educação e
crescimento são preponderantes na área da economia da educação. A origem remonta ao
conceito de capital humano, introduzido por Schultz, ganhador do prêmio Nobel de Economia
em 1979.
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Para Blaug (1975, p.XV), a economia da educação
trata, fundamentalmente, do impacto da educação sobre fenômenos taiscomo a estrutura ocupacional da força de trabalho, as práticas derecrutamento e promoção usadas pelos empregados, a migração da força detrabalho, as práticas de recrutamento e promoção usadas pelosempregadores, a migração da força de trabalho de uma região para outradentro do mesmo país e entre diferentes países, os padrões de comérciointernacional, a distribuição da renda pessoal, a propensão de poupar sobre arenda corrente e, o que é mais geral ainda, as perspectivas de crescimentoeconômico.
Ademais, não se limita tão-somente ao aprendizado e a reprodução de uma lição que
já existe. O desenvolvimento dos países, principalmente através do aprimoramento
tecnológico, está, fundamentalmente, ancorado na pesquisa que proporciona a expansão do
conhecimento. Essa relação entre educação e crescimento econômico, contudo, não é
consensual. Cardoso (2006) comenta que na década de 1970 houve um grande avanço no
sistema educacional que não conseguiu impedir a recessão impulsionada pela crise do
petróleo. Ocorre que a educação não é a única responsável pelo crescimento econômico, e simum dos fatores de contribuição. Durante muito tempo, a educação sequer foi cogitada como
variável que afetasse a produção, sendo seu efeito atribuído ao fator residual.
A instituição educacional contribui diretamente para a realização de pesquisas, que
rompe as fronteiras do conhecimento já estabelecido e favorece a revelação de aptidões. Com
um sistema econômico que está em constante transformação em direção ao crescimento, a
promoção educacional se torna fundamental ao desenvolver a capacidade adaptativa da
população, que tem de ser mais flexível com as freqüentes alterações na configuração do
trabalho. Schultz (1973, p.55) afirma, nesse sentido, que “compete ao sistema educacional de
um país conciliar as necessidades potenciais do povo com notável saber e perícia”.
Além de contribuir para a produção do país, deve-se observar que a educação afeta o
comportamento da população. Galbraith (1985) afirma que a educação é um instrumento que
afeta a crença da população. Espera-se que essa alteração na crença sirva para a
conscientização, na qual leve a um posicionamento mais crítico. Galbraith (1985) aindaobserva que o estágio atual do sistema capitalista, que o autor denomina de “sistema de
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planejamento”, ao tornar a produtividade como um diferencial do processo produtivo, deve
ser correspondido por um sistema educacional altamente desenvolvido, de forma a elevar a
capacidade da mão-de-obra.
Em contraponto, Bagolin & Porto Júnior (2003) abordam a questão da literatura
econômica não ser conclusiva quanto a uma forte correlação positiva entre educação e
crescimento e cita autores que tanto defendem que esta correlação é fraca quanto outros
autores que inferem que a desigualdade da distribuição de capital humano pode comprometer
negativamente as taxas de crescimento em longo prazo. Outrossim, mencionam outros estudos
com estimativas dessa correlação, mas sugerem testes com outras variáveis explicativas, pois
esses resultados não parecem ser incisivos. Esta monografia não tem como objetivo apresentaresses trabalhos e se limita a apenas mencioná-los, a fim de obter-se percepção das implicações
do aumento do nível educacional.
Alguns autores, tais como Blaug (1975) e Sheehan (1975), fazem alusão à educação
como uma indústria, haja vista o conjunto de instituições educacionais produzir instrução. No
mesmo sentido de uma firma maximizadora de lucros, a “indústria” educacional deveria tentar
otimizar seus resultados, através da oferta de educação com o menor dispêndio possível, ou
seja, tentando produzir eficientemente. A primeira disparidade da indústria educacional com
a firma comum é o fato dos custos e resultados não terem necessariamente valores
monetários, pois há a prestação de um serviço social, no qual não há oferta a preços de
mercado, sendo os seus preços administrados. Essa dificuldade de mensuração da unidade do
produto é compartilhada comumente, entre as indústrias prestadoras de serviços, segundo
Sheehan (1975). A diferença substancial, conseqüentemente, é a finalidade da produção que
não é voltada para o lucro, assim como nas demais indústrias. Blaug (1975, p.XVI) afirma que
essa indústria tem múltiplos objetivos e algumas outras peculiaridades, dentre elas o seu ciclode produção que é longo, devendo se antecipar frente à demanda, e a rígida tecnologia que
depende do trabalho dos educadores e sofre da inércia dos hábitos já estabelecidos. Ao não
estar sujeita às condições das demais firmas do mercado, a indústria educacional acaba por ter
uma produção ineficiente. Segundo Blaug (1975, p.XVI), “todos esses aspectos reduzem-se a
uma inflexível estrutura de produção, impenetrável, pelo menos em certa medida, a escassezes
relativas de fatores, e acentuadas descontinuidades no fluxo de rendimento”. Diante disso,
constata-se a necessidade da elaboração de ferramentas que dinamizem e tragam maioreficiência sob o risco de desequilíbrio nos mercados de fatores e produtos, tendo em vista que
a educação interfere na disponibilidade de mão-de-obra qualificada para os demais setores da
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economia.
2.1.2 CARACTERÍSTICAS DE CONSUMO E DE INVESTIMENTO
Uma questão relevante que deve antepor o gasto em educação é a análise das
características dessa. Devemos, primeiramente, questionar se a educação é de fato
investimento ou se assume a característica de consumo dependendo de sua finalidade. Ainda
que pareça meramente conceitual, essa averiguação é importante na avaliação das políticaseducacionais, pois, desta forma, pode-se verificar se a ação encerra em si mesma ou produz
outros efeitos.
As características de investimento da educação estão na sua capacidade de elevar a
renda futura daquele que se instrui, através da qualificação da sua mão-de-obra, trazendo
maior conhecimento técnico e, desta forma, sendo mais valorizado pelo mercado de trabalho.
A educação não contribui somente para a obtenção de um maior salário no futuro, implica
também em outros fins de feição social e política, tais como a dignidade humana e a coesão
de um povo. Contudo, a sua maior finalidade, na ótica individual, é o investimento no salário
futuro.
Blaug (1975) apresenta duas visões diferentes acerca do chamado “mercado da
educação” e do mercado de trabalho. Primeiramente apresenta o “universo do tipo Leontief”,
o universo de coeficientes de insumo, caracterizado por complementaridades tanto no
mercado de educação como no mercado de trabalho. Essa é a percepção de acordo com asprevisões de potencial humano, em que os estudantes adquirem mais educação por motivo de
consumo, escolhem a sua carreira sem avaliar suas perspectivas, e as elasticidades de
substituição entre trabalhadores especializados são quase nulas. Já no universo Neoclássico, a
visão do mundo ocorre de acordo com as taxas de rendimento. Nesse universo, os estudantes
adquirem mais educação por motivos de investimento e estão atentos aos rumos da carreira
antes de a elegerem. Ademais, os coeficientes de insumo nas escolas são variáveis, há a
completa divisibilidade e não-especificidade dos professores, instalações e equipamentos. Háo deslocamento suave das curvas de demanda de diferentes habilidades. Neste último
universo, há, portanto, a substituibilidade (BLAUG, 1975, p.224).
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A definição de Vaizey (1968) indica que os consumidores são aqueles que obtêm
benefícios imediatos. Por outro lado, a produção tem resultados em longo prazo, se
caracterizando como investimento. Vaizey explana que
se a educação é consumo, pode ser reduzida em tempos de restriçãoeconômica, sem efeitos a longo prazo na economia, ao passo que se éinvestimento, talvez devamos gastar mais em educação do que as pessoas nomomento desejem. (Vaizey, 1968, p.33).
Sendo investimento, o autor generaliza ao afirmar que, em tempos de contração
econômica, deve-se “investir” mais em educação para reverter o momento desfavorável.
Contudo, os dispêndios com educação são, em grande parte, oriundos de recursos públicos e
os resultados do investimento em educação não são verificados em curto prazo; em razão
disso, deve-se avaliar os riscos em agravar a despesa pública.
Consumo é utilização de bens e serviços para a satisfação das necessidades humanas
e, por conseguinte, é o objetivo final de toda a produção. Outra importante constatação de
Blaug (1975, p.17) é que, na teoria keynesiana, o gasto em educação é definitivamente
consumo. Isso em razão de que esses gastos são feitos em favor das famílias. Todavia,
contrapõe Blaug (1975), a instrução no trabalho seria investimento porque é realizado pelas
firmas. Assim, essa simplificação da literatura keynesiana desconsidera a análise do retorno
da educação para o crescimento econômico. A preocupação de Blaug (1975) neste debate é
quanto ao descaso que pode ser gerado ao não reconhecer a educação como fator humano no
processo de crescimento econômico.
Segundo Blaug (1975), a definição poderia ser observada do ponto de vista da
motivação pessoal do gasto. O autor exemplifica que, se o estudante faz uso da educação
durante certo período, mas nem ele ou seus pais têm consciência do aumento potencial de
produtividade que se está adquirindo, acaba-se por descaracterizar o investimento e o período
de uso da educação passa a ser consumo. Ressalva-se que, sob o ângulo social, continua a ser
um investimento. Desse modo, a definição de consumo e investimento é uma análise
subjetiva, dependendo das intenções dos tomadores de decisão e das conseqüênciasresultantes. A distinção para definir a característica de consumo e investimento é designada
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para o momento da satisfação, se são futuras ou presentes. As contribuições concretizadas no
futuro são consideradas como investimento, diversamente da educação consumida no
presente. No entanto, para que a educação possa ser contabilizada como um dos fatores do
crescimento econômico, é necessário que sirva para aumentar a produtividade.
A educação se caracteriza por ser um bem adquirido de longa duração. Muitos dos
gastos educacionais têm reflexos na atividade produtiva, não podendo ser denominado como
consumo. Schultz diz que
a capacidade produtiva do trabalho é, predominantemente, um meio deprodução produzido. Nós produzimos, assim a nós mesmos e, neste sentido,os recursos humanos são uma conseqüência de investimentos entre os quaisa instrução é da maior importância. (Schultz, 1973, p.25).
Sempre que o acréscimo de educação implicar em elevação da renda futura,
verificaremos que o gasto na realidade foi um investimento. Os gastos em educação não
devem ser subestimados, já que implica, segundo Schultz (1973, p.26), no total das poupanças
e de formação de capitais.
Obviamente, nenhum desses argumentos sugere que todo gasto em educação se
constitui necessariamente em investimento. A educação passa, muitas vezes, pelas duas
finalidades, se caracterizando tanto como investimento como em consumo. O acréscimo na
renda futura depende de alguns fatores, dos quais a educação faz parte e por si mesma não é
garantia de elevação de renda. Quando falamos de mais gastos em educação não
estabelecemos se trouxe maior oferta educacional ou maior qualidade na instrução, aspectos
estes que podem diferenciar os resultados em regiões distintas.
A educação como consumo também não deve ser desprezada. Ainda que não retorne
diretamente maiores remunerações no emprego ou não resulte em aumentos futuros de bens e
serviços para a sociedade, por si só traz benefícios intelectuais que não podem ser
menosprezados para aquele que a consome. Perceberemos, muitas vezes, que a educação
assume as duas características, contribuindo para a expansão da renda e, dessa forma, secaracterizando como investimento, não excluindo a satisfação do estudante neste ato ao se
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tornar um indivíduo mais consciente, agregando bem-estar social. Por isso é fundamental
também averiguarmos as conseqüências não exclusivamente econômicas da instrução, pois,
quando a educação é planejada pelos policy makers, os benefícios não-econômicos também
são buscados.
2.1.3 OBJETIVOS NÃO-ECONÔMICOS DA EDUCAÇÃO
As conseqüências do aumento da oferta educacional não são limitadas à produção deefeitos econômicos. Os tomadores de decisões estão cientes de que nem todo gasto auferido
em educação será revertido em aumento da capacidade futura do trabalho. Esse consentimento
não é um erro de trajetória que está sendo desconsiderado, pois as realizações individuais
trazidas pelo consumo de educação são desejáveis. A educação proporciona ao indivíduo o
enriquecimento intelectual que permite que suas ações em sociedade sejam mais conscientes.
A promoção de educação é necessária para a própria dignidade humana, pois, o
analfabetismo, por exemplo, leva à dependência do indivíduo e o marginaliza na organizaçãosocial, ou seja, a escolarização é necessária como ferramenta de cidadania.
Galbraith (1998) incita a formular uma nova recepção às políticas educacionais,
implicando em uma valorização do ser humano e das conseqüências da instrução como uma
ferramenta de elevação da qualidade de vida do indivíduo. Galbraith (1998) afirma que
não podemos tolerar erros tão aberrantes no que se refere à educação. Altacompetência profissional, financiamento adequado e mesmo generoso e umadisciplina justa e eficaz devem tornar a educação disponível a todos. A justificativa não é somente que uma força de trabalho educada aumenta aprodutividade econômica, como se faz hoje, infelizmente. É sobretudo que aboa educação aumenta e enriquece a experiência da vida.
A divisão do trabalho, além de provocar o aumento da produtividade na sociedade
capitalista, trazendo muitos progressos para a inovação tecnológica, trouxe a especialização.
O trabalhador se limita a uma determinada função perdendo seus horizontes sobre o resto do
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sistema produtivo. Se por um lado contribuiu para a evolução da atividade produtiva, por
outro restringiu o conhecimento e a criatividade dos trabalhadores. Esse trabalhador adquiriu
habilidades à custa de suas virtudes intelectuais, já que nunca terá oportunidade de raciocinar
com outras dificuldades porque elas nunca ocorrem, observou Smith (1983). O bloqueio ao
espírito inventivo e à compreensão dos trabalhadores foi uma preocupação apontada por esse
autor. Esse processo seria uma condição natural imposta pela atual organização produtiva,
fazendo com que os trabalhadores ficassem suscetíveis à ignorância. A essa condição estariam
mais propícios os trabalhadores mais pobres que formam grande parte da população. Smith
(1983) argumenta que essa situação não seria desejável, pois uma população mais culta
mantém a ordem e a decência da sociedade. Desse modo, o Governo deveria evitar a total
ignorância do povo, ainda que não obtenha vantagens diretas na instrução em massa.
A reflexão sobre as influências da educação para a desigualdade social e suas
implicações está presente no trabalho de Menezes-Filho (2001). A primeira constatação que
se observa no trabalho desse autor é a idéia de que o bem-estar, que pode estar no centro das
preocupações da sociedade, está sujeito à redução em decorrência da desigualdade. Barros,
Henriques e Mendonça, apud Barros et al (2002, p.2), apresentam os impactos da expansão
educacional, dentre outros, a queda da mortalidade infantil e o aumento na expectativa de
nascimento, evidenciando, mais uma vez, a amplitude dos efeitos de uma elevação no nível
educacional. Quanto à redução de desigualdades, Barros et al (2002), inferem que a educação
poderia reduzir as disparidades resultantes de diferenças de produtividade entre os
trabalhadores, como também os conseqüentes desnivelamentos salariais em empregos de
mão-de-obra semelhantes, porquanto ela é um dos principais determinantes da mobilidade
social.
Souza & Oliveira (2006) apresentam, em seu artigo, os benefícios privados e sociaisobtidos com a educação, através dos ganhos salariais e do aumento da produtividade. Os
gastos com educação, segundo os autores, proporcionam retornos crescentes, já que o
conhecimento gerado pode ser usado pelo conjunto de firmas da economia, gerando
externalidades positivas. Países com baixa escolaridade também apresentam baixa
produtividade de sua mão-de-obra. A conclusão dos autores é que o desenvolvimento
econômico também depende do investimento em capital humano. Ademais a educação
contribui, segundo Souza & Oliveira (2006, p.222), para aperfeiçoamento do ser humano e dacidadania, como exemplifica, “crianças nas escolas, de preferência de turno integral, não
significa apenas menos crianças nas ruas, mas também menos crianças nas fábricas, gerando
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mais empregos para os adultos”, evidenciando assim o efeito multiplicativo da variável
educacional.
A educação promove os valores imprescindíveis para a sociedade. Além depromover dignidade humana e cidadania, existem estudos que buscam apurar os efeitos da
educação em outras variáveis não-econômicas. Podemos citar como exemplo os estudos que
demonstram a relação inversa entre educação e criminalidade. O argumento que embasa essas
pesquisas é de que a educação proporciona uma alternativa para os indivíduos, tirando-os do
ócio que os levariam às ações infratoras. Esse é apenas um entre tantos outros aspectos
relacionados à educação, que aqui serve somente para ilustrar a abrangência dos efeitos
proporcionados pelo aumento educacional, não constituindo o objetivo deste trabalho abordá-los de forma mais específica.
2.2 PLANEJAMENTO EDUCACIONAL
2.2.1 Tríade dos Problemas Econômicos
Os problemas econômicos envolvem três questões básicas, segundo a abordagem de
Gremaud et al (2003). O primeiro problema apresentado é a definição do produto a ser
produzido pela economia e qual a quantidade a ser ofertada. O segundo problema se refere ao
modo de produzir, que envolve a mão-de-obra empregada no processo, os recursosenvolvidos, o processo técnico, entre outros aspectos recorrentes. E, por fim, deve-se
questionar para quem se destinará a produção. Em Gremaud et al (2003) ainda é observado
que essas questões só fazem sentido porque os recursos são limitados, ante as necessidades
humanas ilimitadas. Essas questões definem o objeto de estudo da economia: a escassez.
Ainda que usualmente essa abordagem seja exposta na microeconomia, também
podemos relacioná-la a outros problemas de planejamento. Desta forma, a economia da
educação deve passar por estas reflexões, porque também deveria buscar a alocação dos
recursos escassos de forma mais eficiente. Para o primeiro problema, já temos o produto a ser
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produzido: a educação. A quantidade a ser ofertada, ou o número de matrículas disponíveis
para a população, deve ser definido juntamente com a terceira questão. E o modo de produzir
pode ser relacionado às metodologias de ensino, conteúdo lecionado aos estudantes, políticas
de carreira para os docentes, entre outros aspectos que influenciam o modus operandi do
ensino.
Pressupondo que o maior produtor de educação é o governo, pode-se perceber que a
decisão de planejamento educacional pode estar relacionada, por exemplo, com políticas
universalistas ou com a focalização das políticas sociais, que define a questão de “para quem”
o produto está sendo direcionado. A política universalista prima por ofertar o produto, no caso
a educação, a toda a população. Demo (2003) critica este tipo de política, pois, para ele, apromoção de políticas sociais universalistas coloca no mesmo nível de competição indivíduos
que não tem as mesmas capacidades de concorrência. Ao expor dois estratos sociais no
mesmo patamar, para Demo (2003), se está ignorando que uma parte é marginalizada e não
possui as mesmas condições. Um exemplo claro do que o autor defende é a questão das cotas
nas universidades públicas brasileiras. O argumento apresentado é que ao colocar dois
estudantes de diferentes origens sociais – que estudaram em escolas com qualificações
também distintas – ao prestarem exame vestibular para ingressar no Ensino Superior, não se
faz uma seleção justa, pois o estudante que teve oportunidade de estudar em uma escola
particular, com maior aporte de recursos, tem naturalmente uma vantagem sobre o estudante
oriundo do ensino público, que conta com parcos investimentos. A criação de cotas, segundo
este argumento, auxiliaria em reduzir esse disparate entre os dois estudantes. Ocorre que o
proposto não elimina a fonte dessa desigualdade, criando medidas paliativas que forçam uma
falsa correção acerca de uma distorção criada nos níveis de ensino mais elementares. As
políticas públicas, ao serem definidas como universais ou de focalização social, devem refletir
o real papel do governo na sociedade: promover ações para todos ou para determinados
estratos. Se optar por focalização das políticas, tem-se claro que o governo está optando por
transferência de renda e, conseqüentemente, por redução da desigualdade social, pois os mais
abastados são os financiadores dessas políticas pela sua maior contribuição absoluta através
dos impostos. A favor das políticas de universalismo, Corbucci (2007) introduz a idéia de que
a universalização da educação básica e a erradicação do analfabetismo são elementos comuns
alcançados pelos países mais ricos e que um maior perfil educacional de seus cidadãos foi
fundamental para que chegassem a esse patamar. Quanto à dianteira do desenvolvimento
científico-tecnológico, é resultado da educação superior.
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O que e quanto, para quem e como produzir, portanto, não são questões restritas ao
processo produtivo das firmas. A reflexão sobre a “tríade” dos problemas econômicos é
fundamental em qualquer implicação de oferta que utilize recursos limitados. Até então foi
pressuposto que o planejador das políticas educacionais seria o governo e ainda não foram
apresentados os argumentos que sustentam esse agente como planejador. Na seqüência, serão
abordadas as discussões a respeito das justificativas de intervenção do governo na educação e
os diferentes aspectos da educação pública.
2.2.2 As Falhas de Mercado e o Governo
Na maior parte do mundo, inclusive no Brasil, a educação é majoritariamente
ofertada pelos governos. Suscita, então, o questionamento de por que a educação não é
definida pelo mercado – meio pelo qual os agentes econômicos buscam maximizar seus lucros
ou seu bem-estar –, visto que envolve recursos escassos e se busca a eficiência. O mercado
em concorrência perfeita aloca eficientemente os recursos, alcançando-se o Ótimo de Pareto.Contudo, basicamente os governos devem estabelecer algumas decisões que não seriam
tomadas pelo mercado, devido a alguma falha. Para a determinação da intervenção do Estado
na educação é fundamental averiguarmos suas atribuições. Se os investimentos em educação
tiverem retornos exclusivamente privados, reduz-se os argumentos em prol da intervenção
estatal, entretanto, como observados anteriormente, os efeitos da educação são amplos, tendo
reflexos inclusive não-econômicos. Ainda que a decisão seja incumbida ao Estado, a
maximização da escolha individual não pode ser desprezada nesses processos decisórios.
Friedman (1977, p.79) expõe duas formas sob as quais a educação pode ser
interpretada. Primeiramente, apresenta a idéia dos efeitos laterais, que implica em um custo
ou um benefício a outros pela ação de um indivíduo que, segundo Friedman (1977), não é
possível compensar – assim como as externalidades que podem ser reduzidas com medidas
corretivas – e, portanto, inviabiliza as trocas efetivas no mercado. O segundo ponto
apresentado é em relação ao paternalismo por indivíduos com incapacidade civil, pois estes
não têm a real percepção das suas ações. Uma criança, por exemplo, não pode decidir sobrefreqüentar ou não a escola, pois não tem o entendimento das implicações para o seu futuro, o
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que justifica uma medida de obrigatoriedade da matrícula na escola até determinada idade,
protegendo-a, por exemplo, da ignorância dos pais.
Nesse mesmo sentido, Blaug (1975, p.122) afirma que a falta de compreensão daimportância da educação e a falta de competência para avaliar sua qualidade justificam a
intervenção do estado, contudo ainda não valida a administração estatal. Todavia, a coesão
social justifica, pois a sociedade necessita de valores consistentes para se manter organizada,
o que só é tornada possível com a provisão estatal de ensino, devido ao mercado ser
insuficiente em promover esse tipo de educação porque não rende retornos diretos. Todavia,
há um risco à perda de liberdade. Mill, apud Blaug (1975, p.122), se preocupa com a provisão
de um sistema educacional exclusivamente público, desprovendo os pais da liberdade deescolha sobre a educação dos filhos, moldando indivíduos com a mesma forma de pensar. O
pluralismo é essencial para o compartilhamento de experiências e para a criatividade
resultante desse processo para a sociedade. Além do mais, o conceito de planejamento
educacional não impõe a centralização e controle por parte do Estado.
O laissez-faire é defendido por Friedman (1977), para o qual o governo somente
deveria dar subsídios em casos extremos, pois a provisão estatal é uma coerção às liberdades
individuais. Para esse autor, a função fundamental do Estado é preservar os contratos que
permitem a dinâmica do mercado, sem interferir no livre arbítrio. Friedman (1977) mantém
essa posição quanto às políticas educacionais. Defende o provimento de educação semelhante
a um empréstimo, no qual, após a formação, os beneficiários do sistema educacional deveriam
pagar uma parte do rendimento obtido na profissão para quem o ofertou a instrução, já que
são altos os lucros do investimento em capital humano. A compensação pelo efeito lateral
provocado pela educação não é viável. Dever-se-ia exigir que todas as crianças recebessem
um mínimo de instrução. Se essa instrução exigida fosse compatível com a situação financeiradas famílias, elas próprias deveriam arcar com os gastos. Nos casos em que a família não
possui os recursos necessários para cumprir o estabelecido, seria subsidiado. Isso reduziria o
tamanho do Estado e não permitiria que o governo administrasse as escolas. A proposta de
Friedman (1977) ainda é mais ousada porque elimina a provisão estatal, e as empresas
privadas deveriam ser responsáveis pelos serviços educacionais. O sistema também poderia
ser misto, com escolas públicas e privadas, assim como ocorre na maior parte das nações, na
qual prevalece a oferta pelo setor público, variando, portanto, no grau de intervenção estatal.A singularidade da proposta está em prever o repasse de recursos para as famílias que
optassem pelo ensino privado na mesma quantia estimada gasta em uma criança de escola
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pública, de forma a evitar o pagamento dúplice pela educação: através das mensalidades das
escolas e através do pagamento de impostos. Vaizey (1968) refuta a supremacia desse tipo de
liberdade ao afirmar que “a soberania nacional, a preservação da cultura, o desenvolvimento
de uma sociedade justa podem sobrepujar essa liberdade. (...) educação e civilização são boas
em si mesmas, e sem elas a sociedade tem apenas a liberdade de ser ignorante” (VAIZEY,
1968, p.35).
Na abordagem de Blaug (1975, p.107), também é discutida a presença das falhas de
mercado, sendo elas: a informação incompleta dos agentes econômicos, a existência de
economias de escala, a presença de bens públicos e externalidades. Quando da ocorrência de
quaisquer desses itens, justifica-se a presença do Estado na economia, pois, nessascircunstâncias, segundo o autor, há o desencontro dos custos e benefícios privados e públicos,
que podem ser amenizados pela ação estatal. Para averiguar a necessidade da presença do
governo na educação, Blaug (1975) reflete sobre a ocorrência dessas falhas no “mercado
educacional”. Primeiramente, o autor nota que há economias de escala na educação,
verificando que há lugares, como Kentucky e a Escócia, nos quais os custos unitários são mais
baixos à medida em que há mais estudantes. Isso porque nas áreas com baixa densidade
demográfica, como a dos países referidos, é menos dispendioso concentrar os estudantes em
uma escola central. Ainda que conceitualmente a existência de economias de escala na
educação seja verificada, é improvável que essa ocorrência seja um argumento convincente
para a administração estatal da educação. Um argumento persuasivo é em relação à
desinformação do consumidor. A possível displicência dos pais em relação à educação de
seus filhos é uma forte razão para a intervenção do Estado na educação; contudo, deve ser
limitada: deve-se garantir a liberdade de escolha dos pais para que eduquem de acordo com a
metodologia ou filosofia que mais lhe agradem. O Governo poderia regulamentar os
parâmetros a que todos devem ser submetidos, por exemplo, através da obrigatoriedade da
freqüência às aulas e à garantia de um padrão mínimo de qualidade, ou seja, a intervenção não
implica necessariamente na própria oferta estatal de educação ou no seu financiamento.
Quanto às externalidades, ainda que positivas, violam a condição de otimidade de Pareto, em
razão de não serem mensuradas pelo mercado e pela impossibilidade de se pagar
compensações. Na educação, há externalidades, pois há tanto efeitos positivos, nos quais os
benefícios são desfrutados também por quem não se instrui, através da estabilidade e da
democracia1, quanto efeitos negativos, como o exemplo extremo de Blaug (1975, p.118), em
1 FRIEDMAN (1977).
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que
a criação de obstáculo ao descobrimento de habilidades potenciais, impeçama capacidade da força de trabalho para ajustar-se às modificações datecnologia, promovam inúteis pesquisas acadêmicas, encorajem a desordemcívica e até mesmo aumentem a pressão sobre os serviços sociais.
Não obstante, o autor também não justifica a presença do governo por esta falha de
mercado. Por fim, a falha relacionada aos bens públicos
2
se refere aos bens não exclusivos enão disputáveis, nos quais o custo marginal para um consumidor adicional é zero. A
educação, segundo Blaug (1975), não se enquadra em um caso de bem público puro porque se
podem definir alguns benefícios que são restritamente individuais e se pode adquirir mais
educação, desobedecendo, logo, as condições definidas. Blaug (1975, p.111) afirma que “nem
todos os benefícios da educação se limitam àqueles que a pagam, nem é possível excluir os
menos educados das diversas decorrências externas geradas pelos mais educados”, a definição
ficaria em um meio-termo, podendo-se, consoante o autor, denominá-la como “bem
semipúblico”. Considerar a educação mais próxima de um bem público ou mais próxima de
um bem privado tem implicações nas políticas educacionais. Apesar de todo esforço em
investigar as quatro falhas de mercado, o signatário dessa idéia não se convence de que esses
são os reais motivos da provisão estatal da educação. Por fim, Blaug (1975) sugere que as
motivações para a maior parte da educação ser provisionada pelo setor público estão em
razões não-econômicas.
A presença de falhas de mercado, contudo, torna a intervenção aceitável, mas asfalhas não são decisivas. Outra razão persuasiva para a provisão de educação pelo Estado é
apresentada por Smith (1983). Como o mercado exclui aquilo que não é objeto de procura,
determinadas ciências, principalmente as voltadas para a pesquisa pura, estariam sujeitas à
extinção, caso a educação fosse exclusivamente definida pelo mercado. Dessa forma, a
intervenção do Estado se faz necessária para ofertar matrículas de campos de estudo que não
provocam interesse de produção pelo setor privado.
2 PINDYCK (2002).
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No trabalho de Cardoso (2006), está presente a idéia de que, ainda que estejamos
vivendo uma tendência de minimização dos papéis do Estado, há, simultaneamente, o
reconhecimento da importância do investimento em educação para o desenvolvimento do
país, de forma a beneficiar a reestruturação produtiva e inserir a força de trabalho.
(CARDOSO, 2006, p.42). É pacífico, segundo a autora, o reconhecimento de que há a
necessidade de uma formação mais abrangente para atender os novos processos produtivos. O
potencial humano educado é cada vez mais necessário para a sustentação de uma economia
em crescimento, sendo estratégico para o país o estímulo governamental à educação,
habilitando uma futura capacidade produtiva.
A respeito da meritocracia, Blaug (1975, p.120) afirma que o poder aquisitivo nãopoderia ser determinante na distribuição do ensino, porquanto esta deveria ser ofertada de
acordo com as capacidades de aprendizado. Todavia, não é possível avaliar de tal forma, já
que as capacidades de aprendizado são influenciadas, em grande parte, pelo ambiente
familiar. Alguns estudos relacionam a escolaridade do filho com o grau de escolaridade dos
pais, e já foram encontradas evidências de uma alta correlação entre as duas. Ao distribuir
desta forma, estar-se-ia impedindo que as crianças nascidas em ambientes menos favoráveis
ao seu desenvolvimento conseguissem superar as dificuldades que as envolvem e,
conseqüentemente, os mecanismos de mobilidade social ficariam truncados. Deve-se ter claro
que o provimento de educação por parte do Estado é, em muitos casos, a única forma das
famílias obterem acesso à educação. Segundo Vasconcellos (2004, p.404), as famílias
dificilmente conseguirão proporcionar educação de outra forma, visto que o sistema de crédito
para o ensino é restrito, devido à incerteza relacionada aos retornos do investimento em
instrução.
Ainda que esses argumentos legitimem a intervenção estatal, não impõe uma formaúnica de fazê-la. Existem muitas formas do Estado intervir na educação. O ensino pode ser
exclusivamente público – nesse caso, perde-se a liberdade parental de escolha -, pode ser
administrado privadamente, cabendo ao Estado, nesse caso, ser o agente regulador de padrões
de qualidade, podendo, inclusive, amparar com subsídios financeiros o ingresso dos mais
pobres, ou uma combinação dos dois tipos de ensino. Não há a defesa de um sistema de
ensino puramente estatal; tampouco, o argumento em favor da educação pública do Estado é
embasado em razão da provisão ineficiente do setor privado. Logo, os argumentos queconcluem em favor do setor público na educação estão abalizados em justificativas não-
econômicas, tais como a igualdade de oportunidade e a coesão social. (BLAUG, 1975, p.119).
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A educação não difere demasiadamente da provisão de outros bens e serviços da
economia; havendo possibilidades de se garantir a eficiência econômica na sua oferta. O papel
que o governo cumpre nas políticas educacionais é distributivo. No Brasil, a educação pública
convive com a educação privada, existe a liberdade entre as famílias escolherem a forma de
ensino (escolha restrita ao orçamento familiar), de modo que os menos abastados também têm
acesso ao sistema de ensino; porém, persiste o problema apontado por Friedman: as famílias
que optam pelas escolas privadas pagam duas vezes pela educação – no tributo e na
mensalidade, ainda que restituam uma parte por meio da declaração do imposto de renda.
Afora as distorções encontradas nesse sistema, passamos a investigar o planejamento
educacional pressupondo o provimento de educação pelo governo.
2.2.3 O Processo de Planejamento
Até então foi definido o conceito de educação, as suas implicações como consumo e
como investimento e foram alicerçados os problemas econômicos e a justificativa da ofertapública de educação. Com esses pilares teóricos estabelecidos, este trabalho passa a focar
ainda mais o governo como o agente promotor do ensino e, propriamente, a educação pública,
para a construção do arcabouço teórico que legitimará o estudo empírico acerca dos gastos
empreendidos na oferta educacional. Desconsiderando, a partir desse momento, a oferta dada
pelo mercado, deve-se estabelecer a maneira como o governo se envolverá com o sistema
educacional. Para que possa lograr a melhor alocação, considerada como o máximo de
educação (quantitativa ou qualitativamente) com o mínimo de recursos empregados, deve-se,inicialmente, planejar o que se está tentando produzir. Diante desses aspectos, esta seção
versará acerca do processo de planejamento educacional pelos governos.
A delegação do planejamento educacional ao Estado não é sinônimo de centralização
administrativa. As necessidades podem ser identificadas e administradas de forma
descentralizada, conferindo decisões intrinsecamente relacionadas com a demanda local. O
processo de planejamento tem o papel de coordenar as necessidades do sistema educacional,
identificando e computando as especificações de cada nível escolar, concedendo à deliberação
o controle de seus efeitos. Os planejadores devem estar cientes da interdependência entre os
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níveis de ensino e entre o sistema educacional e o mundo exterior.
Segundo Lozano (19__, p.19), o planejamento nos sistemas educacionais tem por
objetivo obter eficiência externa e interna. A capacidade de resposta às exigências do
desenvolvimento global da sociedade define a eficiência externa. Entretanto, manteremos o
foco na eficiência interna que é determinada pela capacidade dos sistemas educacionais em
atender às demandas e a proporcionar um patamar de qualidade do ensino, alocando
eficientemente os recursos públicos dispostos para a educação. É óbvio que as necessidades
de planejamento estão relacionadas à escassez, pois não seria necessário se os recursos, no
caso, públicos, fossem abundantes. Os países vêm sendo pressionados cada vez mais a serem
fiscalmente responsáveis, evocando os governantes a usaram os recursos públicos de forma
mais racional. Os países em desenvolvimento, freqüentemente, são os que menos dispõem de
recursos para a educação e, igualmente, são os que contam com um menor nível de
escolaridade entre a população. Aparentemente, há um problema de causalidade, pois os
escassos recursos criam obstáculos à expansão da oferta educacional, ao mesmo tempo em
que o baixo nível de conhecimento da população desacelera o processo de crescimento
econômico. Esse ciclo não se rompe a menos que haja intervenção. Para o país obter um
desempenho maior de sua economia, é forçoso que se faça um planejamento para a educação,
empreendendo recursos em ações de maior resposta. Para Lozano,
o planejamento é e sistematiza um esforço por introduzir no terreno dasexplicações e do tratamento dos problemas educacionais de um país umaatitude e um procedimento científicos, e por utilizar ao máximo esteconhecimento científico e experimental para solucionais tais problemas(LOZANO, 19__, p.19).
Os policy makers devem embasar suas decisões considerando tanto o valor
econômico da educação, como a sua contribuição para o crescimento econômico, quanto os
seus efeitos distributivos, buscando maiores resultados em ambos os aspectos, primando pela
eficiência dos sistemas educacionais, independentemente se a sua preferência está em
resultados sociais ou econômicos, sendo primordial não incorrer em desperdícios dos recursos
públicos. Dentro da discussão fundamental sobre qual a política educacional é mais eficiente,
Reis e Barros apud Menezes Filho (2001, p.34) sugerem que o governo deveria enfatizar
políticas de redução do analfabetismo, ou seja, investimento público em ensino elementar
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contribuiria para a redução da desigualdade. Outra constatação importante que o autor
exprime de Barros et al é quanto ao atraso da educação brasileira no ensino secundário,
ponderando com países no mesmo nível de desenvolvimento. O autor ainda reflete que o
problema não seria a oferta de vagas, mas sim a manutenção dos desfavorecidos na escola.
Esta questão é muito discutida na rubrica assistência estudantil. A manutenção de um jovem
na escola envolve diversas formas de sustentação, tais como alimentação, hospedagem,
transporte, material escolar, etc., para que aquele não anteponha a necessidade imediata do
emprego à sua formação educacional. A evasão escolar é alta entre as camadas de baixa
renda, aparentemente, devido à falta de subsídios.
Menezes Filho (2001) ainda apresenta o trabalho de Langoni, que, segundo o autor,utilizou o censo de 1960 e a PNAD de 1969 para analisar a taxa de retorno da educação no
Brasil e a comparou com a taxa de retorno do investimento em capital fixo. Diante de
escassez de recursos, Menezes Filho expõe como questão central do estudo de Langoni, a
principal preocupação, ceteris paribus, dos gestores públicos que é a busca de formas de
investimento mais lucrativas de modo a obter a melhor alocação. Langoni apud Menezes filho
(2001, p.21) enfatiza “a importância da composição do investimento, que deveria ser centrada
nos setores com maior impacto sobre a taxa de crescimento da economia e com a maior taxa
de retorno social”.
A acuidade do planejamento é reconhecidamente necessária para o emprego das
verbas públicas, como uma forma de alocar os valores onde mais se obtém retornos. Todavia,
não significa que os gestores têm em vista um planejamento em longo prazo, pois seus
interesses particulares podem ser imediatos. Mendes (2008) comenta que na democracia há
muita influência dos incentivos eleitorais nas decisões sobre o gasto público, podendo incorrer
em desequilíbrio das contas públicas. Ocorre que os governantes, pelo limitado tempo degestão e pela viabilidade de renovarem o mandato através da reeleição, apelam, muitas vezes,
para medidas populistas que agradam grande parte da população sem contrabalançar com as
implicações futuras. O planejamento racional da educação tem a intenção de promover a
combinação ótima das finanças públicas com a qualificação e a expansão do ensino,
projetando a produção educacional de forma sustentável em longo prazo e sem lesar a oferta
de outros serviços essenciais para a população que também disputam espaço no orçamento do
governo. Dessa forma, a ausência de planejamento de longo prazo contribui para umcrescimento econômico sem rumo. Destarte, deve o planejamento educacional estar alinhado
com os objetivos de desenvolvimento nacional.
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Barcelos (2001) se estende quanto à questão da inexistência do planejador exógeno,
pois que os anseios sociais - por serem legítimos - devem ser considerados, tal como a política
pública não é apenas o processo seletivo da decisão de gasto. A escolha da política pública
deve refletir as estratégias escolhidas pela maioria da população, sendo uma decisão particular
dos governos como conduzi-la, cabendo à sociedade a fiscalização da sua consistência com o
plano.
O processo de planejamento envolve a tomada de decisões que terão conseqüências
no futuro. Essencialmente, os processos de planejamento devem estabelecer as metas a serem
perseguidas. Para isso, deve-se refletir acerca de qual a direção a ser seguida pelo
desenvolvimento. As metas podem ter o cunho social, pois, como argumentado anteriormente,essas seriam as reais razões para o governo planejar e intervir na educação e essas metas
sociais também podem ter diferentes objetivos. Quando o seu caráter for residual,
promovendo a educação para aquelas famílias que não conseguem sustentar as crianças no
ensino privado, propõe-se o suprimento de acordo com as necessidades. Logo, o governo tem
o papel apenas de complementar o serviço para suprir toda a demanda educacional,
proporcionando àqueles que não possuem recursos a possibilidade de ascensão social. Outra
postura que o governo pode ter, como discutido anteriormente, é em prol da universalização.
O Estado proporciona a oferta do ensino a todos que assim desejarem, facultando a escolha
pelo ensino privado ou pelo ensino público, não cogitando as necessidades. Neste caso, a
oferta educacional do governo é pública e gratuita, com acessibilidade a todos. A última
proposta tem base em razões mais filosóficas, engajadas no princípio de igualdade, do que em
fundamentos econômicos. A universalidade impõe como objetivo a expansão educacional
que, diante da impossibilidade financeira de conciliar os dois projetos, pode impor a perda da
qualidade do ensino. Isto em razão dos governos, muitas vezes, estarem diante de decisões
como a de aplicar o disponível para a função educacional na construção de mais escolas,
classes e contratação de professores, que contribuem para a expansão da oferta, ou de aplicar
a verba no aumento de salário do magistério, no treinamento dos professores, na compra de
livros, etc., que influem na qualificação do ensino. Hanushek (2008) refuta este tipo de
estratégia, pois a massificação do ensino traria poucos retornos em termos de crescimento
econômico, sendo relevante apenas quando a educação for de um bom nível. Perante essa
variedade de aspectos, observa-se que as direções do planejamento podem ser influenciadas
pelas intenções dos gestores, devendo-se definir seus objetivos e o público-alvo da instrução.
A função educacional também disputa espaço com outras funções socialmente
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importantes, tais como saúde e segurança. As disponibilidades escassas das administrações
impõem a decisão de eleger prioridades entre os diferentes serviços prestados à população,
pois não há recursos que abarquem todos os projetos. Frente a estas restrições, devem-se
confrontar as reais necessidades de suprir a demanda por ensino e os recursos disponíveis,
buscando objetivos viáveis, considerando que a aplicação envolve atividades técnicas e
operacionais que devem ser elaboradas pela pesquisa realista que fundamenta o planejamento.
A totalidade do processo envolve análises cautelosas acerca dos custos envolvidos para que
não haja desperdícios. Os empreendimentos devem estar rigorosamente sustentados na
previsão real das fontes de financiamento, por isso que não tem sentido planejar computando
um conjunto de estruturas, mão-de-obra e verbas que não estarão disponíveis. O planejamento
educacional só tem lógica se for realista, mesmo que as disponibilidades reais não sejamsuficientes para suprir toda a procura da população por ensino, pois deve haver coerência
entre os resultados objetivados e os instrumentos que serão possíveis de implantar, caso
contrário, o processo de planejamento não passará de um exercício acadêmico. Os gestores
que possuem sinceras intenções em promover o desenvolvimento econômico e social devem
buscar o nível ótimo de suas ações, reconhecendo que esse é o ponto máximo de sua
administração, o que pode gerar descontentamento entre seus eleitores que, em sua maioria,
buscam um nível ideal improvável de ser alcançado. Diante dos parcos recursos disponíveis,muitas vezes os gestores devem contar com a inventividade que provoque o aumento da
produtividade e obtenha um melhor aproveitamento de suas estruturas. Antes de provisionar
novos projetos, o governo deveria elaborar o planejamento com a aplicação das despesas já
existentes, o que é justamente o inverso do que usualmente ocorre, visto que, quando se
projeta a oferta educacional, freqüentemente se planeja o aumento do investimento ao invés
da reorganização da composição destes gastos já empregados.
Por ser um serviço que envolve a qualidade de vida da população e, portanto, não
tem por objetivo apenas o fim econômico do aumento da produtividade, como também tem
objetivos sociais que influenciam a qualidade de vida e a mobilidade social, o planejamento
educacional encontra resistências. Há obstáculos para a projeção de eficiência em setores que
ofertam serviços sociais, uma vez que, muitas vezes, são considerados como não sujeitos as
condições de restrição orçamentária, com o argumento de que a população não pode ter seus
serviços prejudicados em virtude da sanidade das finanças públicas. A racionalização técnica
é relacionada a uma insensibilidade às necessidades humanas. Porém, o planejamento técnico
se propõe a manter o serviço sustentável e que obtenha o retorno máximo possível em longo
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prazo, ainda que sacrifícios imediatos sejam necessários, como, por exemplo, o fechamento
de escolas em razão do melhor aproveitamento de outras estruturas centralizadas. O
planejamento deveria transcorrer fundamentado nos dados levantados, que embasariam suas
resoluções e, por conseguinte, traria maior coerência para a decisão. É imprescindível o
diagnóstico da demanda educacional, a fim de que se possa elaborar o programa de execução,
não isentando o gestor, depois de todo o transcurso, de avaliar o que foi realizado,
averiguando se não houve erros de medida. No entanto, existe uma desarmonia entre a forma
como o planejamento educacional deveria ser elaborado com o que o processo político impõe.
2.3 DESPESAS E FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
2.3.1 Custos Educacionais
A subjetividade da educação revela a dificuldade em mensurá-la, conforme aborda
Sheehan apud Cardoso (2006, p.25). A educação tem o tratamento de um bem intangível.
Seus retornos são mesclados com os retornos da mão-de-obra devido ao obstáculo da sua
própria mensuração. Por não exibir retornos imediatos, sendo observáveis em longo prazo, a
educação apresentaria mais essa dificuldade em seu cálculo. A mensuração dos custos
educacionais, como já descrito anteriormente, sofre resistências. Alguns argumentos se
baseiam nos seus reflexos sociais, implicando na impossibilidade de computar os retornos
desses investimentos. Ao negar a mensuração, critérios subjetivos se sobrepõem sem bases
empíricas que corroborem as decisões, tirando o planejamento da educação do plano racional.
Ao auferir resultados importantes para o desenvolvimento econômico e social de um país, não
se está isentando de serem averiguados os dispêndios. Os benefícios educacionais não podem
constituir um dogma o qual se exime de questionamentos. Em toda análise de investimento,
devem ser comparados os custos empregados com os benefícios obtidos, a fim de avaliar o
retorno logrado pelo empreendimento, tanto do ponto de vista social quanto privado. Os
projetos são escolhidos de acordo com o quanto auferem de benefícios por unidade de custo.
Segundo Sheehan (1975), a estimativa sobre os retornos privados do investimento
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proporciona uma explicação da demanda privada por educação e, por outro lado, os cálculos
de retornos sociais constituem a base de legitimação da despesa pública. Blaug (1975) propõe
que se faça a análise de custos-eficiência, visto que parte do produto não ter produção
equivalente pelo setor privado, não sendo apropriada a análise de custos-benefícios, em razão
de, justamente, os preços não terem sido gerados pelo mercado. Devido ao produto
educacional servir a múltiplas metas, entre sociais e econômicas, o mais adequado seria a
análise de custos-eficiência e de custos-benefícios combinados.
Existem diversas medidas para avaliar os gastos em educação. Os custos médios
educacionais podem ser verificados através do levantamento do que foi gasto em cada nível
de ensino, ponderando pelo número de matrículas que cada nível sustenta e a composição dasdespesas também deve ser avaliada. Os níveis devem receber importâncias de acordo com
retornos proporcionados à sociedade, o que muitas vezes não ocorre. De acordo com Schultz,
analisar o custo da instrução, da forma como os economistas fazem comoutros gastos do consumo, oferece oportunidade para que a análiseinvestigue, entre outras coisas, a flutuação do preço e da renda, na procurada instrução. (...) Enquanto o preço médio dos serviços educacionais não estásujeito às flutuações do período de maior escassez, segundo ocorre com asmatérias-primas e os produtos agrícolas, o custo real da instrução, por issomesmo denominado preço real, aumenta mais do que o custo de vida, porlongos períodos, em países onde as rendas efetivas dos trabalhadores,incluindo os salários dos professores, elevam-se proporcionalmente aosdemais fatores de produção. (SCHULTZ, 1973, p.23).
Há, segundo Schultz (1973), a falsa constatação da plena gratuidade da educação
pública. Este autor confere aos pais e estudantes o maior custeio da instrução. O indivíduo aooptar por se instruir está se abstendo em receber remunerações no presente, em favor da
possibilidade de auferir maiores ganhos no futuro. Esses salários não recebidos não podem ser
desprezados, o que levaria a uma superestimação dos retornos obtidos pelo indivíduo no
futuro. Ao contabilizar os custos das famílias no provimento da educação, deve-se, por
conseguinte, relevar a renúncia da renda pelo trabalho no presente. Diante desta constatação,
o autor afirma a necessidade de distinguir os gastos sustentados pelas escolas (e pelos
governos que a administram) dos salários abdicados pelos estudantes, através da permanênciana escola. A mensuração dos gastos da escola segue o modo tradicional de analisar os
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recursos mobilizados para a sustentação do serviço educacional, através do pagamento dos
salários dos professores, dos serventes de escola, bibliotecários, manutenção dos edifícios,
entre outros custeios diretos da oferta de instrução. Schultz (1973), contudo, exclui os gastos
que constituem transferência de renda ou assistência estudantil, tais como com a merenda
escolar, alojamento, recreação, bolsas de estudo, entre outros custeios que proporcionam a
sustentação dos estudantes na escola, transcendendo a oferta educacional. Para analisar os
gastos das famílias, ainda que a educação seja pública e gratuita, o autor sugere as estimativas
dos salários que os indivíduos receberiam se estivessem no mercado de trabalho, ao invés da
escola. Como este levantamento exigiria pressuposições e estimativas que poderiam não se
confirmar, freqüentemente esses gastos são desprezados, levando em consideração apenas os
dispêndios diretos realizados pelas instituições de ensino.
Sheehan (1975) também aborda o conceito de custo de oportunidade, que é a relação
dos rendimentos sacrificados pelos estudantes. Os pais também incorrem em custos ao terem
de suprir as necessidades básicas de consumo dos filhos por um tempo maior. Essas questões
não listadas como custos diretos da educação é que implicam, segundo Sheehan (1975,
p.153), no não aproveitamento da educação ainda que ela seja gratuita. A alternativa para esse
autor é o subsídio aos estudantes, que poderia ser proporcionado através de um sistema de
vales. Esses subsídios serviriam para cobrir despesas que não são tradicionalmente cobertas
pelo governo, tais como transporte, vestuário, livros, alimentação, entre outros que não são
contabilizados como custos diretos. Esses subsídios seriam fornecidos de acordo com as
necessidades financeiras de cada família. Sheehan esclarece que
o nível economicamente ótimo de sustentação de estudantes verificar-se-iano ponto em que a taxa marginal de retornos sociais da educação secundáriacobrisse o custo social marginal do financiamento (tanto dos consumidoresquanto dos produtores da educação). Na prática, contudo, não é provável queas decisões políticas sejam determinadas por tais considerações(SHEEHAN, 1975, p.156).
A estrutura da despesa também deve ser verificada. A distribuição dos gastos por
serviços pode ser avaliada através da análise de seus custos. De acordo com Lozano (19__),
esses custos podem ser mensurados através dos dados médios de rendimento, custo anual por
aluno e o custo por concluinte. As relações entre o número de matrículas e da evasão escolar,
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entre os gastos de funcionamento e a matrícula e entre os concluintes, constituem importantes
instrumentos de análise dos retornos proporcionados pelos gastos na oferta de ensino. Lozano
(19__) também trata dos desvios em relação à média que podem ser encontrados no
levantamento desses dados, representando uma disparidade entre estabelecimentos ou regiões.
As causas dessas diferenças devem ser investigadas e examinadas, já que podem ocultar
diferenças de organização entre os estabelecimentos educacionais. Ressalva-se, que pode
haver diferenças de custos dos fatores humanos e de outros insumos, como também de fatores
culturais da região. Segundo Lozano (19__, p.132), se a análise financeira da educação se
resumisse à descrição das receitas e da distribuição dos recursos, deixaria de cumprir o seu
real objetivo. Ademais, a formulação das políticas educacionais deve estar enquadrada na
realidade financeira nacional, o que implica em definir as prioridades e as urgências dosistema educacional, adequando especificamente àquela conjuntura. De modo geral, os níveis
educacionais mais avançados costumam ser mais dispendiosos, isso em razão da investigação
mais minuciosa exigir maiores aportes de recursos, seja através de aquisição de maior
tecnologia ou outros equipamentos necessários à pesquisa. Em razão disso, quanto maior for a
pretensão de um país em termos de romper as fronteiras do conhecimento, maior é o gasto
requerido.
2.3.2 Despesas Orçamentárias e Financiamento
Dentre as funções que disputam participação no orçamento público, a educação está
entre as que dispõem de maiores recursos para a sustentação do sistema escolar e que contamcom um grande percentual do contingente de servidores públicos, que conformam, em grande
parte, o magistério. A sua relevante participação no orçamento justifica a investigação de
perdas decorrentes da utilização dos recursos públicos, de forma a obter um melhor
aproveitamento da capacidade instalada e da mão-de-obra empregada.
A gratuidade do ensino é questionada como o único meio de suprir a demanda
educacional, inclusive sua eficácia com a mobilidade social. Propostas alternativas são
levantadas, como a substituição do ensino gratuito pelo subsídio financeiro às famílias de
baixa renda, bolsas de estudos ou créditos educacionais que exigem o retorno após a
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formação. A contribuição financeira das famílias aos gastos com educação não é contrária ao
princípio de igualdade de oportunidades, desde que a participação financeira das famílias não
exceda as suas possibilidades, afirmou Lozano (19__). A possibilidade da cobrança de taxas
às famílias, entretanto, não lograria êxito conforme ilustra Vaizey (1968). Impor custos aos
indivíduos causaria desestímulos ao ingresso no sistema escolar, pois as suas perspectivas
dificilmente são de longo prazo. Ademais, “cobrar serviços prestados como se fossem
proporcionados por uma empresa privada seria, pois, divergir diretamente das razões mesmas
pelas quais não foram entregues à empresa privada”, afirmou Vaizey (1968, p.178). Ou seja,
se a educação deve, de fato, ser cobrada, não há razões para ela ser produzida pelo setor
público, visto que o setor privado traria maior eficiência a essa oferta. Se o Estado obrigasse
as famílias a pagarem por educação, teria a caracterização de imposto, e a interferência doEstado nas responsabilidades dos pais tem restrições. As crianças seriam as maiores
prejudicadas se a forma de financiamento fosse através da taxação, pois não conseguiriam
obrigar os pais (porque não tem maturidade para isso) a proporcionar-lhes educação. O
programa de financiamento dos custos educacionais pelas famílias, devido às distintas
condições, teria de consentir exceções às castas desprovidas de renda, entre outras
disparidades, constituindo mais em desvios do que em enquadramento à regra. Ainda, Schultz
(1973) contesta a mensuração das despesas que não incluem os gastos custeados pelasfamílias ou pelos próprios estudantes, pois não abrange a renúncia aos salários não recebidos,
se limitando, apenas, aos gastos diretos com infra-estrutura, equipamentos e mão-de-obra.
A remuneração fixa dos professores é uma preocupação de Smith (1983). O autor
propõe que o Governo não deva se comprometer com toda a despesa referente aos salários dos
professores, devendo haver uma contrapartida por parte da população, pois, caso fosse
totalmente financiado pelo Estado, os professores começariam a negligenciar seu trabalho,
porque não teriam incentivos para serem eficientes. Neste mesmo sentido, Hanushek (2008)
faz a defesa da meritocracia no magistério, retribuindo financeiramente os professores que
conseguirem atingir um melhor desempenho dos estudantes, incluindo a demissão para os
profissionais ineficazes, instituindo um ambiente competitivo assim como nos setores
privados; porém, a classe de educadores tem muita resistência em abandonar a isonomia
salarial, constituindo um entrave para o reconhecimento dos profissionais mais qualificados.
Salienta-se que, para estabelecer medidas como essa, é necessário o desenvolvimento de
ferramentas que consigam mensurar o real desempenho do aluno, sem prejudicar os
professores pela imperícia da avaliação.
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Galbraith (1985) enfatiza a importância do ensino e, principalmente, do ensino
superior para o funcionamento do sistema, ressaltando que os educadores devem compreender
que são essenciais nesse processo. Indaga o estado de subserviência que a educação se coloca
apesar da sua importância, pois, para Galbraith, ela é essencial para as necessidades da
estrutura tecnológica e para os objetivos do sistema, devendo-se concentrar os esforços no
ensino superior que se presta, mais do que qualquer outro nível de ensino, às necessidades do
sistema. Primeiramente, Galbraith (1985, p.270), para evitar esse hábito de submissão, propõe
que as próprias instituições educacionais tenham o controle de seus próprios orçamentos. Isso
em virtude das verbas da educação servirem aos interesses ou do Governo Federal ou das
empresas, dependendo da fonte de financiamento. Desse modo, as pesquisas seriam
influenciadas pela origem de seu custeamento, subjugando o ensino através dos recursosaplicados.
Para o financiamento da despesa educacional, é essencial identificar e analisar a
fontes de recursos antes mesmos deles ocorrerem. O esforço que o país pode propor ao
provimento de educação pode ser averiguado, por exemplo, pela relação do produto interno
bruto pelas receitas obtidas, o que nos proporcionará uma idéia do que o país dispõe para
investir em educação e em outros serviços. Por outro lado, permanece a questão de quanto o
governo deve reservar de seu orçamento à educação, deixando o setor privado suprir o
restante da demanda, e de seu orçamento destinado à educação pública, ainda restando a
decisão sobre os pesos dedicados a cada nível de ensino. A decisão acerca do orçamento
público tem de ser racional para que não fique em um nível subótimo.
As fontes de financiamento do setor público estão preestabelecidas em transferências
para diferentes serviços. Faz-se necessário conhecer os critérios dessas fontes que determinam
o volume dessas transferências aos diversos órgãos que exercem pressões pela distribuiçãodos recursos. Os diferentes segmentos da sociedade também pressionam o sistema, cada um
despendendo forças para direcionar o orçamento às suas necessidades. A administração dos
recursos públicos inicia pela elaboração do orçamento, de maneira que amenize as
deficiências na distribuição dos recursos escassos entre os diversos serviços. No caso da
função educação, as estimativas da demanda devem ser conjugadas com a dotação de fundos,
para que não haja distorções entre o planejamento e a execução. Para que a elaboração não
seja apenas uma formalidade, essa execução não pode divergir do planejado, exceto se houveruma mudança no cenário previsto. Por fim, deve ser feita a avaliação do processo, como
ferramenta de controle. A administração educacional deve ser observada sob o aspecto da
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eficiência, se seus objetivos preestabelecidos foram cumpridos de acordo com a despesa
projetada e computar a totalidade de seus custos, buscando para a próxima projeção o
aperfeiçoamento constante dos programas propostos. Quando os resultados verificados se
referem ao desempenho, devemos notar que o resultado presente se refere a empreendimentos
no passado, tendo um elemento de defasagem nos resultados observados. Identificar as
políticas educacionais responsáveis pelo resultado obtido é necessário para que não se credite
o mérito do desempenho a outros programas educacionais.
A renda nacional pode ser dividida entre as despesas de consumo, as despesas de
investimento e despesas administrativas. Blaug (1975, p.133) afirma que, em uma economia
mista, a demanda agregada influencia parte do tamanho do orçamento público em relação àarrecadação tributária. Os recursos destinados às diversas funções que disputam espaço no
orçamento de governo devem ser ponderados pelos seus resultados em termos de benefícios
econômicos por unidade de custo, pois a função educação compete diretamente com outros
serviços sociais. A alocação do orçamento público dificilmente conseguirá se posicionar em
um nível ótimo, pois essas razões de custos-benefícios estão embasadas em resultados já
efetivados, não garantindo a permanência desses resultados. Não é simples definir com
exatidão as variáveis que decidem a parcela do orçamento público destinado à educação, pois
há decisões de ordem política envolvidas.
Correa (1967) observa que os países desenvolvidos expandem seus sistemas
educacionais, particularmente nos níveis superiores, essenciais para o desenvolvimento
tecnológico. Esses países, segundo estimativas da época, gastam duas vezes mais em
educação do que o que é necessário para os propósitos do desenvolvimento econômico.
Segundo aponta o autor, esse comportamento em relação aos gastos inclusive transcende os
limites do que é caracterizado como investimento, assumindo a forma de consumo. Portanto,quanto mais rico é o país mais ele despende em educação e ciência e, conseqüentemente,
esses gastos se refletirão positivamente no produto nacional.
Vaizey (1958) indaga sobre o que, além do aumento populacional, está liderando a
variação do nível do gasto educacional e constata que o aumento da taxa de crescimento da
renda nacional está associado às despesas em educação. O autor conjectura sobre a disposição
de novas verbas quando a economia nacional confere crescimento, fazendo com que os
projetos sociais estejam habilitados a disputar esses novos recursos. Combinado a outrasrazões de crescimento dos gastos, tais como o aumento de matrículas, a tendência de
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crescimento da renda se torna cumulativa, pois aumenta o investimento em educação e a
educação influencia o crescimento econômico. Estudos como o de Edding apuram a relação
das despesas com educação e a renda nacional. No trabalho de Edding, apud Schultz (1973,
p.41), é analisada uma série de dados ao longo do tempo em 24 países. Schultz (1973), no
entanto, adverte para o erro induzido, devido à omissão das despesas com o ensino privado e
justamente pela omissão dos salários renunciados pelos estudantes. Estudos que apontam essa
relação entre despesas educacionais e produto nacional são cada vez mais comuns. Schultz
(1973, p.49) aponta para outra ocorrência: o aumento dos custos da instrução com o
crescimento da população e do valor do produto nacional bruto. O autor fundamenta essa
variação de custos pela elevação da instrução ministrada e pelo preço de fornecimento dos
seus fatores e serviços. Inicialmente, o autor justifica que o aumento da instrução cresce maisdo que proporcionalmente à educação, pois a procura por educação é cada vez maior. Os
custos da educação também se elevam quanto maior é o seu nível, Schultz (1973) exemplifica
ao apresentar dados referentes aos EUA, em que o custo de um ano letivo universitário é,
aproximadamente, 12 vezes maior do que um ano na instrução primária. Schultz ainda afirma
que
caso, realmente, o rendimento unitário do potencial da instituiçãoeducacional permanecesse fundamentalmente constante, justificar-se-ia asuposição de que o custo real da unidade de instrução se desenvolve
acentuadamente de acordo com o crescimento econômico”. (SCHULTZ,1973, p.51).
Entretanto, o autor afirma o que se observa é um
aumento quantitativo da instrução, bem como uma elevação marcante dopreço relativo de aquisição dos fatores que a integram, associada aocrescimento econômico do tipo que tem caracterizado os EUA as últimasdécadas. (SCHULTZ, 1973, p.51).
Vaizey (1968, p.81) invalida essas pesquisas que buscam correlacionar as despesas
públicas com a renda nacional, devido às porções definidas no orçamento público serem
justamente arbitrárias.
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Racionalizar as fontes de custeio do serviço educacional se torna necessário, diante
do estreitamento dos recursos públicos. Métodos alternativos de financiamento, como
verificamos, são propostos, mas encontram obstáculos na aceitação pela sociedade. Vaizey
(1958) afirma que o problema óbvio em não admitir outras técnicas de financiamento é a
inibição da modernização da máquina administrativa, o que impediria um melhor
aproveitamento dos recursos empregados na Educação, o qual oportunizaria a expansão da
oferta e um melhor desempenho educacional com mais eficiência.
2.4 A EDUCAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
O ensino público brasileiro passou por uma re-elaboração de sua organização no
final da década de 80, através do processo de descentralização da educação pública no Brasil,
o qual remonta à Constituição Federal de 1988, conhecida também como Constituição
Cidadã, que marca uma mudança na estrutura política e social brasileira. Afirmando o
propósito de garantir a oferta educacional, o art.205 da CF de 1988 garante a educação comodireito de todos e como dever do Estado e da família, o que marca a caracterização da
educação como majoritariamente pública com o princípio do acesso universal. O direito de
acesso é garantido pelo art. 208, o qual assegura a universalidade do ensino fundamental e
prevê a expansão progressiva do acesso ao ensino médio gratuito. Os Municípios, por sua vez,
deveram atuar prioritariamente no ensino fundamental e infantil, enquanto que os Estados e o
Distrito Federal atuarão, principalmente, no ensino fundamental e médio. Segundo
Vasconcellos (2004), o papel da União é normativo, redistributivo e supletivo, assegurando ocurrículo escolar mínimo e supervisionando os cursos de educação superior. O arcabouço
jurídico formado pela Constituição Federal de 1988, juntamente com o Estatuto da Criança e
do Adolescente e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) compõe,
segundo Castro & Duarte (2008), as condições formais para o provimento da educação, tanto
pública quanto privada, assimilando suas responsabilidades e competências no Brasil.
Castro & Duarte (2008) explanam acerca das políticas educacionais implementadas
no Brasil após a abertura democrática. A LDB, segundo os autores, foi fundamentalmente
importante para a extensão do ensino público fundamental gratuito para os adultos, que estão
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desenquadrados da faixa etária apropriada para o acompanhamento deste nível, confirmando o
propósito de universalização do ensino fundamental com a intenção de estender ao nível
médio. Confirmando a intenção da Constituição Federal, a União deve destinar, no mínimo,
18% da sua arrecadação tributária e os Estados e Municípios devem contribuir com, pelo
menos, 25% de sua receita de impostos para o sistema educacional. Vasconcellos (2004)
explica que como custos de manutenção e desenvolvimento do ensino são considerados
“despesas diretamente relacionadas, como remuneração de pessoal docente, aquisição e
manutenção de instalações, levantamentos estatísticos, atividade-meio necessárias, bolsas a
alunos de escolas públicas e privadas, aquisição de material didático e transporte escolar”.
(VASCONCELLOS, 2004, p.406).
Ante essas novas idéias incorporadas no fim da década de 80, ainda que,
publicamente, a intenção do governo Collor – primeiro governo eleito após a abertura
democrática – fosse direcionar o controle da educação pública aos poderes locais, a
administração foi altamente centralizadora. Castro & Duarte (2008, p.10) expõem que, ainda
que o debate suscitado fosse anterior, apenas a partir do governo de Itamar Franco, sucessor
de Collor, que a descentralização do ensino passou a tomar forma, operacionalmente. O
destaque dessas mudanças está na transferência de recursos aos poderes locais, estabelecendo
o peso adequado de acordo com o número de matrículas atendidas na rede de ensino. Na
gestão de Fernando Henrique Cardoso, que se inicia em 1995, percebe-se maiores
movimentos no sentido de descentralizar a educação. O Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério3 (FUNDEF) é um
avanço em direção à descentralização, estabelecendo que 60% dos recursos para a educação
deveriam ser destinados para o ensino fundamental, reiterando a intenção de ampliar este
nível de ensino e promover a erradicação do analfabetismo, tornando o poder público como
protagonista desta transformação na estrutura educacional. O Governo Federal se compromete
em complementar os recursos destinados para este nível de ensino, através da determinação
de um custo mínimo por aluno. Segundo Castro & Duarte, esta nova estruturação da educação
pública, trouxe maior autonomia ao responsabilizar os órgãos locais pela administração
escolar. O FUNDEF evoluiu para o FUNDEB na gestão do presidente Lula, seguindo uma
direção muito semelhante ao FUNDEF, mas ampliando para a totalidade da educação básica.
O Brasil conseguiu avançar muito em relação à expansão das matrículas no ensino
3 Instituído pela Emenda Constitucional nº14, de setembro de 1996.
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básico, atingindo metas em relação à participação da população em idade escolar. Entretanto,
ainda que as normas se refiram à garantia de um patamar mínimo, a qualidade do ensino foi
deixada em segundo plano pelas políticas públicas. Ainda que o país conte com um sistema de
avaliação de desempenho dos alunos, os resultados educacionais estão muito prejudicados,
inclusive, segundo Vasconcellos (2004), se compararmos com os resultados dos demais países
da América Latina. O autor esclarece que esse resultado não está compatível com o gasto
público despendido ao ensino, uma vez que está em um patamar equivalente aos dos países da
OCDE, que obtém um desempenho muito mais satisfatório. Para fins econômicos, esse
resultado contribui pouco, como ilustra Demo (2003), pois “o que aumenta a produtividade
não é a acumulação de anos de estudos não aprendidos, mas a efetiva aprendizagem ligada á
capacidade de saber pensar”. Neste mesmo sentido, Hanushek (2008) estima que se odesempenho dos estudantes brasileiros fossem 15% superior, a taxa de crescimento
econômico brasileiro seria, a cada ano, meio ponto percentual acima da atual, evidenciando
que a expansão do conhecimento é o que contribui para o desempenho econômico de um país.
Podemos deduzir, portanto, que, ao proporcionar o aumento da oferta educacional, as
intenções do governo são mais sociais do que econômicas.
Quanto à estrutura do país em termos de desigualdade educacional, Bagolin & Porto
Júnior (2003) exploram o conceito do Gini educacional, denotando que o país segue a
tendência internacional de redução deste índice, que aponta para uma relação direta ao nível
de desigualdade; porém, não converge quando se analisa as disparidades entre os Estados da
federação – sendo aquelas regiões com menor renda per capita as que obtêm os piores
resultados em termos de desigualdade educacional. O que é, segundo os autores, muito grave
quando se verifica que a educação é um fator essencial para o crescimento econômico de
longo prazo. E, finalmente, Bagolin & Porto Júnior (2003) sugerem que esses resultados
devem ser considerados na elaboração de políticas públicas, aconselhando, por exemplo, os
gestores à perseguição de metas de universalização do acesso ao ensino.
Uma preocupação de Corbucci (2007) é quanto à fonte de financiamento do ensino.
Afirma que essa discussão voltou à tona nos anos 1990 e, apesar do reconhecimento da sua
importância para o desenvolvimento nacional e para a inserção competitiva, o empenho de
recursos não acompanhou o discurso oficial. Em um contexto de ajuste fiscal, o
contingenciamento orçamentário prevaleceu frente ao investimento em educação. Outraquestão elucidada é quanto à desproporção entre os gastos per capita com esse nível de ensino
e os despendidos com educação básica. O pouco recurso empreendido viria para estratos
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sociais já, de certa forma, favorecidos. O gasto per capita, em educação superior tende a ser
maior que o do nível básico. Entretanto, essa disparidade é acentuada no Brasil, pois os gastos
aplicados nos Ensinos Fundamental e Médio são insuficientes para garantir um patamar
mínimo de qualidade. O que pode transluzir uma falsa idéia de que os gastos com Ensino
Superior são demasiados, quando na realidade o que há é uma escassez de recursos nos níveis
anteriores de ensino. O autor apresenta o estudo realizado por Corbucci4 em que não obstante
a redução relativa dos gastos do MEC ao Ensino Superior, melhorou o desempenho deste no
que se refere ao número de estudantes atendidos e à produção científica. Ainda assim, o autor
não pode conjeturar o quão sensível seria este desempenho caso não houvesse contenção
orçamentária. Igualmente reflete sobre a possibilidade desse ganho de eficiência ser advindo
de investimentos passados, pois os retornos de investimentos em educação e ciência sãonotados significativamente em longo prazo. O que nos faz refletir sobre uma possível
conseqüência futura desse ajuste fiscal.
Quanto a essa concepção hegemônica no país, Hanushek (2008) afirma que
a massificação do ensino por si só, tem pouco efeito – e a matemática nãodeixa dúvida quanto isso. Os dados mostram que a influência da educaçãopassa a ser decisiva apenas quando ela é de bom nível. Aí, sim, consegueempurrar os indivíduos e a economia. A relação é simples. Países capazes deproporcionar bom ensino a muita gente ao mesmo tempo elevamrapidamente o padrão de sua força de trabalho. Quando uma populaçãoatinge alta capacidade de raciocínio e síntese, torna-se naturalmente maisprodutiva e capaz de criar riquezas para o país. Nesse sentido, a posição doBrasil é desvantajosa. Faltam aos alunos habilidades cognitivas básicas, eisso funciona como um freio de mão para o crescimento.
Salientando, portanto, que o país deve avançar em direção à qualificação de seu
ensino se tiver pretensões econômicas. Há muito ainda a ser planejado para a educação
pública no Brasil, ainda que tenha se avançado em relação à expansão da oferta educacional.
4 CORBUCCI, P. As Universidades Federais: Gastos, Desempenho, Eficiência e Produtividade. Brasília:IPEA, 2000.
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3 ALGUMAS FORMAS DE MENSURAR A EDUCAÇÃO
Como viu-se anteriormente, a contabilização dos gastos em educação encontra
obstáculos, tanto pela resistência de parcela da sociedade que coloca a educação como um
serviço que deve ser prestado pelo Estado independentemente de sua restrição orçamentária,
pois estaria isenta de considerações acerca de sua despesa, quanto pela própria dificuldade de
mensurar algo que compõe retornos intangíveis. Após serem apresentadas as principais
discussões teóricas a respeito do tema, passaremos agora a verificar alguns artigos que se
propuseram a investigar os gastos em educação conjuntamente com algum indicador de
aumento de oferta ou de desempenho educacional.
A relação entre a renda per capita com a despesa per capita com educação foi objeto
de estudo de Edding. Edding, apud Blaug (1975), levantou dados de dezoito países, nos anos
de 1938, 1950 e 1954, que definiam de forma semelhante os gastos educacionais. O resultado
observado através dos dados em cross section é de uma alta correlação entre a renda per
capita e o dispêndio educacional per capita, de magnitudes acima de 0,9, concluindo que há
uma grande limitação nas decisões de dispêndios com a educação (BLAUG, 1975, p.134).
Blot e Debeauvais apud Blaug (1975) ampliaram a base de dados, examinando 95 países em
1960 e 104 países em 1961. O coeficiente de correlação encontrado foi tão alto quanto o
observado por Edding e até mesmo superou com relação aos gastos e o Produto Nacional
Bruto na totalidade. Diferenças foram encontradas quando os países foram decompostos por
suas características, como pobreza e riqueza, encontrando uma elasticidade maior para os
países na primeira situação. Em geral, os resultados encontrados apresentavam uma
elasticidade maior do que um (1), associando a cada unidade de renda per capita um
acréscimo maior nos gastos educacionais per capita (BLAUG, p.1975, p.135). No entanto,
não é possível afirmar que a renda é o único condicionante dos gastos em educação, existindo
outros fatores tão relevantes quanto esse.
Os dados básicos para estimar os custos da educação são os números de estudantes,
professores, estabelecimentos de ensino e número de salas de aula, atribuindo o valor que
concerne a cada nível de instrução. Sheehan (1975) ressalva os estudos que fazemcomparativos entre a despesa e a população em idade escolar, uma vez que, freqüentemente,
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há um retardamento na seqüência natural da formação, desenquadrando o número de
matrículas com o número de pessoas compreendidas na faixa etária relacionada ao perfil
escolar. Sugere, desse modo, abordagens distintas no que refere à participação no ensino e na
relação do custo unitário, que oferece um indicativo de como os gastos estão sendo
distribuídos, ponderando-os pela oferta educacional. Previamente ao gasto, as fontes de
financiamento devem ser examinadas, comparando, em detalhes, as exigências do plano
educacional com os recursos disponíveis para a sua realização (OECD, 1967, p.69). Se o
número de matrículas não se altera com a redução do gasto, o planejamento educacional pode
ser revisto, de forma a poupar os recursos; porém, não podemos observar os gastos como
basilares somente para a quantidade, já que também podem contribuir para a qualidade dessa
oferta, ao proporcionar uma estrutura com um maior aporte de recursos tecnológicos,proporcionando uma maior assimilação do conhecimento ministrado.
As informações devem, prefacialmente, ser coletadas anualmente. O gasto total do
governo em educação deve ser avaliado, bem como a relação entre os componentes do custo
total. No trabalho da OECD (1967), se assume que o nível do gasto educacional é
determinado pelo preço, pela quantidade e por um fator residual que pode estar relacionado à
qualidade do ensino. Obviamente, em termos de quantidade, o indicador mais importante é o
número de matrículas. O custo educacional pode ser projetado de acordo com a estimativa dos
custos necessários para a manutenção do ensino por estudante. Quantitativamente, ainda
pode-se verificar os números de estabelecimentos de ensino, número de funções docentes por
aluno, entre outros fatores, que nos dão uma idéia do custo demandado pela rede de ensino.
Outro dado importante a ser coletado é referente ao magistério. O número de funções
docentes e o valor atribuído à folha de pagamento do corpo docente e demais servidores da
educação igualmente é relevante para verificar o peso da mão-de-obra nos gastos totais, assimcomo a comparação de seus salários com os demais servidores públicos. Outras informações
proeminentes no que tange aos ordenados podem ser obtidas, como, por exemplo, o retorno
marginal do salário, podendo-se relevar a sua distribuição, mensurando o quanto o aumento
da remuneração reflete o resultado. Entretanto, no Brasil isto não faz sentido, pois existe
isonomia salarial, não sendo possível observar as diferenças salariais por qualificação e
desempenho. Esse estudo seria muito importante no sentido de verificar quão sensível é a
performance de um estudante ao trabalho do educador.
Os gastos empreendidos na educação devem ser ponderados com o montante do
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gasto público. Em OECD (1967), explica-se que essa proporção representa um instrumento
mais prático para o planejamento educacional que a relação tradicional com o Produto
Nacional Bruto. Verificar o peso da educação no total do orçamento público representa um
ordenamento das prioridades do governo. Diante dessas observações, o objetivo deste capítulo
é apresentar algumas pesquisas que mensuraram a educação, de formas diferenciadas, mas
que podem ser usadas como uma ferramenta adequada de avaliação de políticas públicas
educacionais. Primeiramente, expressaremos o trabalho de Santos et al (2008), em que foi
construído um índice geral de análise de recursos e resultados na educação. Em seguida, será
apresentado o trabalho de Castro & Duarte (2008), onde se verifica a trajetória de gastos e
matrículas por dependência administrativa e nível de ensino, sendo complementado na seção
subseqüente pelo trabalho de Almeida (2001), com enfoque na comparação internacional. Porfim, como forma de introduzir a análise empírica regional, verificaremos o trabalho da
ASTEC (2008), com a análise do sistema público de ensino por Estado, dando ênfase ao
retorno dos gastos empreendidos em termos de oferta de produtos e resultados.
3.1 UM ÍNDICE PARA A EDUCAÇÃO
Afirma-se que a educação pública é pouco planejada comparativamente ao setor
privado que é projetado em longo prazo, tornando imprescindível o seu planejamento
embasado em justificativas científicas e não ideológicas. No artigo produzido por Santos et al
(2008), é reconhecida a necessidade do planejamento público, de forma a avaliar e projetar
suas ações. Como ferramenta de avaliação dos gastos públicos em educação, os autorespropõem a elaboração de um índice composto para a educação, em que a variável principal
fosse esse dispêndio. Para corroborar o grande peso dado ao gasto neste índice, se propõe o
teste econométrico da hipótese de que “mais gastos públicos significam melhora quantitativa
e qualitativa na educação” (SANTOS, 2008, p.5). O gasto público pode ser mensurado de
muitas formas. Como base de comparação, podemos verificar a proporção do gasto
educacional em relação ao PIB, em relação ao gasto público total e até mesmo pelo gasto
médio por matrícula. Além da variável gasto, nesta pesquisa os autores também se utilizam dabase de dados do Censo Escolar, que contém as principais informações que envolvem os
ensinos público e privado. Primeiramente, Santos et al (2008, p.7) definem as características
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de um indicador apropriado a verificar a eficácia das políticas públicas, entre eles: a
abrangência temporal das informações, o detalhamento regional, a flexibilidade da falta de
informação e à inclusão e exclusão de variáveis e a avaliação de recursos e resultados.
Conforme justificam os autores, os índices que se referem aos resultados avaliam os efeitos
presentes, entretanto são conseqüentes de políticas passadas, havendo, portanto, uma
defasagem no resultado das políticas implementadas. Todavia, há o índice vinculado aos
recursos empreendidos, que nos permite avaliar as políticas públicas presentes.
Santos et al (2008, p.10) elaboraram um índice composto que avalia o atendimento
do público proposto nas políticas públicas. Denominaram de Índice Social com Base em
Públicos-Meta da Educação (ISPM–E). Os autores explicam que o público-meta de cadaindicador seria a média dos 20 melhores municípios. Os índices compostos utilizados na
elaboração deste trabalho serão relativos aos recursos, por ser capaz de avaliar as políticas
atuais, o índice de resultados, que tardam a responder às políticas implementadas e um índice
geral. Santos et al (2008) apresentam as informações que estarão contidas nesse índice,
referente ao ano de 2004. Primeiramente, ilustram os gastos por pessoa em idade escolar, com
a observação de que os Estados do Nordeste brasileiro concentram os piores resultados,
ficando os Estados do Rio de Janeiro, São Paulo, Acre, Amapá e Roraima com os índices
mais altos, devido às transferências de recursos do Governo Federal. Os anos de estudo
médios da população em idade adulta também compõem este estudo, conferindo destaque ao
Estado de São Paulo, também são avaliadas as proporções de ensino fundamental, médio e
superior entre essa população. Outra informação avaliada nesta pesquisa, de fundamental
importância para a qualidade da instrução ministrada, é a escolaridade dos docentes, em que,
mais uma vez, o Estado de São Paulo aparece na dianteira, seguido de Mato Grosso do Sul.
Outras informações que compõem esse índice são as escolaridades líquida e bruta, que
registram o enquadramento da idade adequada para o nível de ensino, e os resultados do
IDEB e ENEM, que são indicadores de desempenho escolar que, diferentemente das outras
informações que foram levantadas para o ano de 2004, são averiguadas referente aos anos de
2005 e 2006, respectivamente. Uma observação importante a ser feita é quanto às regiões que
apresentam os melhores resultados, as quais, freqüentemente, se repetem. De acordo com
Santos et al (2008), o gasto público é altamente correlacionado com a atividade econômica, o
que foi enfatizado pela Constituição de 1988 que vinculou o percentual de 25% da receita
pública à educação. Neste capítulo, não se tem o intuito de averiguar esses resultados obtidos
e sim a metodologia empregada na pesquisa.
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Após a síntese desses indicadores, os autores finalmente propõem a composição do
ISPM-E, que, como visto, comportará a informação de diversos aspectos vinculados à
educação. Entretanto, deve-se ponderar o peso adequado de cada informação que comporá
este índice geral. Tanto os recursos empreendidos e a freqüência escolar devem ser avaliados,
como a qualidade dessa educação. Como visto no capítulo anterior desta monografia, o que de
fato agrega ao aumento da capacidade da força de trabalho, que expande às fronteiras
nacionais em termos de tecnologia, é o conhecimento efetivamente incorporado.
Universalização a qualquer custo não é desprezível, e sim relevante para o ponto de vista da
inclusão social, mas não da capacidade produtiva.
Observa-se que a vinculação das receitas públicas à educação foi essencialmenteimportante para a ampliação da oferta de vagas, principalmente, no ensino fundamental.
Entretanto, este efeito positivo foi seguido de um efeito limitador, pois os entes federados
habitualmente não ultrapassam o mínimo preestabelecido. Ainda que os gastos em educação
sejam importantes para o aumento da oferta educacional, deve-se avaliar a qualidade desse
gasto, que deve ser bem empregado. Para comprovar a influência qualitativa e quantitativa
dos gastos em educação, Santos et al (2008) fazem um teste de causalidade entre gasto
público e desempenho escolar no período de uma década no Brasil, considerando todos os
níveis de ensino. Santos et al (2008, p.26) apresentam o seguinte modelo cross-section:
)exp(ZGY iiii ε= δβ
Onde Y é o desempenho escolar, G é o gasto público, Z é um conjunto de variáveis e
β é um parâmetro de correlação (Santos et al, 2008, p.26-27). Os autores fazem duas
observações quanto à inferência da relação gasto-desempenho através desta função:
primeiramente, o desempenho dos melhores alunos pode atrair mais recursos e, segundo, avariável Z pode causar um problema de multicolinearidade com a variável G. Analisando
duas regressões, uma utilizando os dados do Ideb e outra utilizando os dados do Enem, os
autores inferem que a elevação dos gastos tem um impacto maior no resultado do Ideb, pois
este é um exame que avalia as notas e as aprovações no ensino básico, enquanto o Enem é um
exame voluntário e apenas para o Ensino Médio, não sendo tão sensível ao aumento dos
gastos em educação (Santos et al, 2008, p.28). O resultado encontrado pelos autores é de “um
aumento de 100% na média dos gastos públicos em educação no município elevarão o Ideb
em 14,5% e o Enem em 2,1%” (Santos et al, 2008, p.28). Quando a causalidade testada é o
gasto público em relação à matrícula, pretende-se averiguar o impacto do dispêndio
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governamental sobre o aumento quantitativo da oferta educacional, fator importante para o
objetivo de universalização do ensino. O resultado obtido foi de um aumento médio de 100%
nos gastos incrementando 11,5% das matrículas. Para o ajuste do modelo, em ambos os casos
os autores utilizaram o logaritmo natural das variáveis. Um comportamento distinto
observado entre as regressões que analisaram o impacto qualitativo e a regressão que analisou
quantitativamente o resultado, é que a escolaridade da população adulta tem um coeficiente
negativo para essa última. Além dessas estimativas, os autores conferem a correlação dos
gastos com a formação dos professores, observando uma correlação positiva.
Esses resultados são importantes de serem apresentados para elucidar a construção
do índice geral elaborado por Santos et al, que estabelece um peso 50% do índice de recursosaos gastos públicos; este índice também é composto da escolaridade dos adultos (25%) e
escolaridade dos professores (25%). Os índices de recursos têm um peso de 45%, enquanto o
resultado completará o percentual restante. Deste último índice, a escolaridade líquida terá o
peso de 60%, que também será composto pelos exames do Ideb e Enem. A construção final
deste índice proporciona, na presença de todas essas informações, uma ferramenta de
avaliação conjunta das políticas públicas. Além de informar acerca da política implementada,
serve de instrumento para comparação entre as regiões (ao menos no Brasil, onde os autores
elaboraram o modelo) e para verificar as distinções entre os níveis educacionais.
3.2 TRAJETÓRIA DE GASTOS E MATRÍCULAS
Estudos na área de educação freqüentemente relacionam a elasticidade das
matrículas em relação aos gastos. O trabalho de Bergh & Fink (2006) busca averiguar a
relação dos gastos públicos nos níveis primário e secundário com o aumento da taxa de
matrícula no terceiro nível. Para tal análise, os autores utilizaram dados em cross section de
132 países no ano de 2003. O objetivo deste trabalho é determinar os efeitos do gasto público
na matrícula terciária. Com a mesma preocupação de Blot e Debeauvais, Bergh & Fink
distinguem os países por nível de renda. Os países considerados pobres, na definição dos
autores, eram aqueles em que seu PIB per capita era abaixo de US$5.000. Em ambas as
amostras o resultado foi significativo, evidenciando o resultado já esperado dos gastos em
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educação nos níveis primário e secundário gerarem efeitos positivos sobre a matrícula do
ensino superior. Nos países mais pobres, esse efeito é mais visível. Entretanto, quando os
gastos em educação são separados por nível de ensino, verifica-se que os gastos na educação
superior não produzem o efeito de incrementar a matrícula. Os autores acrescentaram mais
uma variável nessa regressão: o tamanho do governo. Essa variável, segundo Bergh & Fink
(2006), é importante para controlar o nível de intervenção estatal e porque é esperado que seja
negativamente relacionado com os retornos em educação e essa conclusão foi confirmada
pelo estudo.
O artigo de Castro & Duarte (2008) apresenta o processo de descentralização da
educação pública no Brasil. A origem desse processo está relacionada à Constituição Federalde 1988, a qual determina aos municípios a priorização do ensino fundamental e infantil e
propõe aos governos estaduais a administração prioritária dos ensinos fundamental, em
conjunto com os municípios, e médio. Outro evento que contribuiu para as alterações na
estrutura de financiamento foi o FUNDEF, instituindo um gasto mínimo por aluno e o piso
salarial para o magistério. Os autores buscam averiguar as alterações geradas a partir do
processo de descentralização nos gastos em educação e nas matrículas, entre os anos 1995 a
2005. Para verificar a trajetória dessas duas variáveis, optam por considerar apenas os gastos
efetuados pelo setor público, pois estes são os responsáveis pelo direcionamento das políticas
educacionais. Os gastos públicos com educação compreendem os recursos brutos utilizados
no provimento de bens e serviços à educação. Quanto à metodologia, os autores afirmam
seguir o conceito e a apuração adotados pela Diretoria de Estudos Sociais do IPEA,
considerando "as despesas com formulação da política setorial, manutenção, expansão e
melhoria das escolas de diversos níveis e modalidades de ensino" (CASTRO & DUARTE,
2008, p.17). Os valores estão corrigidos pelo IPCA5 médio para o ano de 2005. O importante
deste estudo, segundo os próprios autores, é observar a tendência, pois alguns dados são
imprecisos por não estarem disponíveis, sendo necessária a sua estimação. Ressalta-se que,
como qualquer estudo econométrico, não se pode garantir a exatidão dos parâmetros
estimados, portanto, os valores absolutos não têm tanta relevância quanto a trajetória
apresentada.
Primeiramente, os autores apresentam tabela contendo os gastos com educação
pública entre os anos 1995 e 2005, do Governo Federal, dos Estados e dos Municípios,
5 Índice de Preços ao Consumidor Amplo.
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subdivididos nos níveis infantil (criança de 0 a 6 anos), fundamental, médio e
profissionalizante, superior e os demais que não estão contemplados por estas nomenclaturas.
Castro & Duarte (2008,p.19) ressaltam que essa nova estrutura de organização do sistema
educacional brasileiro, atribui responsabilidades específicas para cada ente da federação,
sendo relevante, portanto, a análise da distribuição dos gastos educacionais por esfera de
governo.
0
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
( R $ M i l h õ e s )
Governo Federal Estados Municípios
Gráfico 1 – Gastos com educação pública nas três esferas de governo (1995-2005)Fonte: Castro & Duarte (2008)
A primeira observação que se destaca é o crescimento contínuo dos gastos efetivadospelos Municípios. Ao final de 2005, verificamos que os Municípios tiveram um salto de
97,34% de seus gastos com educação. Destacam-se os crescimentos dos ensinos fundamental,
médio e profissionalizante e superior com a variação percentual entre 1995 e 2005 de,
respectivamente, 127,43%, 113,16% e 126,96%. Como planejado, houve um grande
crescimento nos gastos com ensino fundamental nos municípios, entretanto, não foi
acompanhado pelo nível de educação infantil que, juntamente com o primeiro, seria sua
prioridade. Esse resultado pode ter sido conseqüente do FUNDEF, que vinculou 60% da
totalidade do orçamento educacional ao ensino fundamental. Surpreendentemente, houve uma
ampliação do gasto de proporção aproximada nos ensinos médio e profissionalizante, que
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seriam prioridades dos governos estaduais, e do ensino superior, cuja prioridade é,
constitucionalmente, do Governo Federal. Convergindo com o propósito da descentralização
do ensino, Castro & Duarte (2008, p.21) observam que a participação dos municípios passou
de 27,93% do total dos gastos para 38,91%, o que não é relacionado a um aumento da
capacidade de financiamento dos municípios e sim a um aumento de recursos sob sua
administração, proporcionado pela nova estrutura da organização do sistema de ensino. Deve-
se advertir que essa mudança na disposição dos recursos se deve à alteração legal do sistema,
pois parte desses recursos em poder dos municípios é oriundo de transferências dos Governos
Estaduais.
Os gastos totais tiveram um crescimento neste período de 41,67%, podendo-severificar que a maior parte desses gastos é imputada aos governos municipais e estaduais. Este
crescimento foi interrompido nos anos de 1997 e 2003, nos quais houve uma redução de,
respectivamente, 3,71% e 1,86%, que nos anos subseqüentes foram recuperados por variações
positivas de 15,07% e 8,53%. Os Estados obtiveram um acréscimo de 23,22% dos seus gastos
totais, enquanto o Governo Federal incrementou 13,76%. O Governo Federal reduziu seus
gastos com educação infantil e com o ensino fundamental, incrementando modestamente seu
dispêndio com os ensinos fundamental e superior. Quanto à redução dos gastos dos primeiros
níveis, pode-se especular que seja um resultado da política de descentralização, que atribuiu
às administrações locais a responsabilidade por estes níveis, conferindo ao Governo Federal a
função de complementar esses dispêndios. Os governos estaduais seguiram em direção ao
objetivo de priorizar o ensino médio, incrementando os gastos com este nível de ensino na
ordem de 62,56% entre 1995 e 2005. Na totalidade dos gastos, nota-se que o ensino
fundamental e o ensino médio e profissionalizante lograram um grande crescimento no
período com, respectivamente, 54,77% e 57,33% de variação.
Quanto às matrículas, Castro & Duarte (2008) relacionaram os dados referentes à
educação infantil, e aos ensinos fundamental, médio e superior, não especificando os gastos
com educação especial, analfabetismo e outras modalidades educacionais (CASTRO &
DUARTE, 2008, p.25). A ampliação total da oferta educacional foi de 16,43%, destacando-se
a ampliação de 64,4% das matrículas totais dos municípios e de 30,50% da oferta federal. As
matrículas providas pelos Estados decresceram 12,67%. Cumprindo o planejamento
apresentado na Constituição Federal de 1988, o Governo Federal se ocupou com as matrículasdo ensino superior, saindo de uma oferta de 368 mil matrículas em 1995 para 580 mil em
2005, representando, portanto, um acréscimo de 57,61%. A elevação das matrículas atendidas
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pelos municípios é devida, principalmente, ao ensino fundamental que acresceu 71,44%. Em
menor medida, mas ainda muito significante, a oferta da educação infantil foi ampliada em
51,43%. Observa-se mais uma vez o cumprimento do processo de descentralização. Enquanto
os municípios tomaram para si a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental e
infantil, reduziram suas matrículas com o nível médio, que foi assumido pelos governos
estaduais que mais que dobraram a sua oferta, partindo de 3,808 milhões de matrículas em
1995 para 7,660 milhões em 2005. Verifica-se que os Estados, ainda que tenham elevado seus
gastos, não acompanharam o crescimento da oferta educacional total dos demais entes
federados, o que não é resultado de negligência dos executivos estaduais e sim conseqüência
da política de descentralização. Por conseguinte, percebe-se uma queda significativa da
participação dos governos estaduais na totalidade das matrículas ofertadas, tomando osmunicípios a dianteira do provimento da educação pública, como nitidamente se observa no
gráfico abaixo.
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25000
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Governo Federal Estados Municípios
Gráfico 2 - Matrículas totais nas três esferas de governo (1995-2005)Fonte: Castro & Duarte (2008)
Castro & Duarte (2008) observam que a evolução das matrículas acompanha a
evolução dos gastos em educação, convergindo, ambas, em suas tendências. Os autores ainda
afirmam que o centro da oferta da educação pública no Brasil está no ensino fundamental,
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conforme é proposto pelo FUNDEF, seguido pelo ensino médio. Ressaltam, no entanto, que
os gastos variaram mais bruscamente que as matrículas, crescendo a uma taxa real média de
3,67% a.a., enquanto a oferta educacional cresceu a uma taxa anual média de 1,56%. Exime-
se, no entanto, a inferir a respeito da eficácia desses gastos e matrículas, pois uma análise com
esse objetivo deve observar o desempenho apresentado pelos anos, adverte-se que ampliação
da oferta educacional não é um sinônimo de conhecimento efetivamente adquirido, que é o
que de fato amplia a capacidade produtiva do trabalho, não desmerecendo, no entanto, os
efeitos positivos de inclusão social que a universalização do ensino proporciona, conforme
abordado no segundo capítulo desta monografia.
Com os dados de gastos e matrículas do período compreendido entre 1995 e 2005,verificou-se que, após determinadas mudanças na estrutura legal, mudou-se a configuração do
provimento da educação pública no Brasil, atribuindo aos entes federativos responsabilidades
específicas por nível de ensino. O processo de descentralização colocou em pauta um novo
planejamento, cujos objetivos vinculam recursos (indicando a fonte de financiamento),
imputam um papel de complementação de recursos pelo Governo Federal, uma maior
organização dos fundos contábeis e redistribuição dos recursos entre os níveis de ensino,
priorizando, como visto através desses dados, o ensino fundamental, a ponderação de recursos
de acordo com a estimativa de gasto por aluno e o controle local das políticas educacionais
(CASTRO & DUARTE, 2008, p.32).
3.3 COMPARAÇÃO INTERNACIONAL DOS GASTOS
O trabalho de Almeida (2001) se propõe a analisar uma série de dados referentes ao
gasto público em educação para os anos compreendidos entre 1994 e 1999, seguindo a
metodologia desenvolvida pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA). Assim
como verificado em outros trabalhos, Almeida (2001) destaca o aumento dos gastos no
Ensino Fundamental proporcionado pelo FUNDEF, que propõe uma política de transferências
de recursos entre os entes federativos, designando um percentual majoritário para aplicação
nesse nível de ensino. Desta forma, o autor observa que as alterações verificadas foram,
principalmente, redistributivas, não influenciando significativamente o gasto absoluto total em
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relação ao PIB, pois, ao mesmo tempo em que se observa uma tendência de aumento dos
gastos municipais, em contraponto, os gastos estaduais se reduzem, conforme também
observado na pesquisa de Castro & Duarte (2008). Como sinalizado, os gastos estaduais não
diminuem em razão da não participação dos Estados neste processo, mas em virtude da
política de transferências então adotada. Nesta conclusão, o resultado verificado por esta
política que tem como objetivo a universalização do Ensino Fundamental demonstra que
houve apenas a transferência da administração para os poderes locais, não afetando,
substancialmente, o que este gasto representa em termos proporcionais de expansão em
relação a outras variáveis macroeconômicas, ainda que o resultado absoluto seja muito
significativo.
Almeida (2001) ilustra que o gasto unitário, ou seja, balizado pelo número de
matrículas, avançou 50,5% no Brasil de 1994 a 1999, partindo de R$459 para R$691, quando
os valores são corrigidos a preços de 1999. Quando verificada a proporção dos gastos totais
com educação em relação ao PIB, o autor mostra que no primeiro ano da série essa relação era
de 3,8%, avançando minimamente para 4,3% em 1999, ou seja, o crescimento antes
observado na ordem de 50,5%, quando balizado pelo produto total do país, cai para um
acréscimo dos gastos de 13,15%. Refletindo o resultado obtido anteriormente, confirma a
suposição de que houve uma redistribuição dos gastos, não alterando a sua proporção, ainda
que o acréscimo no gasto unitário pareça significativo. Segundo Almeida (2001), há uma
tendência de estabilização dos gastos com educação, pois essa série não apresentou uma
trajetória de crescimento significativo. Como verificaremos mais adiante, este resultado
proporcional, ainda que tenha logrado uma variação mais modesta, não destoa do resultado
obtido em outros países. Em contraponto, os gastos unitários, mesmo com a grande variação
observada para o período, apresenta resultados muito inferiores diante dos demais países
observados.
Após apresentada as condições do ensino público brasileiro, para a comparação
internacional, foi necessária a adaptação da metodologia adotada pelos organismos
internacionais, tais como o Instituto de Estatísticas da Unesco e a OCDE, de forma a tornar os
dados sujeitos à equiparação. Algumas das diferenças metodológicas se situam na inclusão
pelo Ipea dos gastos com cultura e desporto e pela não contabilização de benefícios, tais como
transporte e alimentação, dos servidores, que é apropriado à outra rubrica específica(Almeida, 2001, p.141) para estes auxílios. Dentre as adaptações efetuadas está a
nomenclatura dos níveis de ensino, que fundiu os Ensinos Fundamental, Médio, Supletivo,
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60
Especial e manutenção de atividades administrativas em apenas Ensino Fundamental e Médio.
O autor também explica que os gastos com o aparelho do Estado e com os hospitais
universitários (que devem ser enquadrados na rubrica da saúde) foram excluídos da
metodologia de comparação internacional. Incluem-se, entretanto, os gastos com benefícios
dos servidores, bolsas de estudo, merenda escolar e pesquisas universitárias. Almeida (2001)
também explica que, internacionalmente, o que se busca é a averiguação do total do gasto no
sistema educacional, não distinguindo as especificidades que o compõe, conjugando os custos
em uma única rubrica. Ainda assim, vimos anteriormente que os gastos com a instrução
envolvem uma série de elementos que nem sempre são contabilizados, pois incluem, além dos
custos diretos de edificações, equipamentos, manutenção e salários, os custos que envolvem a
alimentação, hospedagem, transporte e saúde, bem como o custo de oportunidaderepresentado pelos salários abdicados no presente.
Uma comparação interessante que Almeida (2001) cita é o confronto de informações
entre os servidores totais do ente federativo com apenas os servidores da função educacional.
Esta análise proporciona a verificação do tratamento dispensado aos servidores da educação
em relação à totalidade dos servidores, a fim de observar se existem disparidades que indicam
o tratamento prioritário dedicado a essa categoria ou se esses são preteridos diante das demais
funções. Essa comparação pode ser refletida diante da equiparação de salários, quanto pela
verificação da sobrecarga da demanda atendida, examinando, portanto, não só pelo lado da
remuneração salarial quanto pelas condições de trabalho. Tanto em Almeida (2001), quando
neste trabalho, limita-se a divagar sobre estas observações, sugerindo este problema para uma
pesquisa posterior, devendo-se confrontar os resultados com os demais países, verificando as
condições proporcionadas para esses trabalhadores.
A tabela abaixo é reproduzida de Almeida (2001) e apresenta a variação do gastopúblico com relação ao PIB em 1999 com relação ao ano anterior para países selecionados.
Destes, além do Brasil, quatro são latino americanos, permitindo uma comparação mais
equivalente pelas condições semelhantes de configuração econômica e estágio de
desenvolvimento.
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Tabela 1 – Comparação internacional do gasto público por aluno
Gasto Público 1998/1999 Gasto/AlunoPaís (%) PIB Ensino Fundamental Ensino SuperiorArgentina 4,5 1401 4821Austrália 5,0 4178 10084Brasil 4,3 691 9756Chile 4,2 1463 5493Coréia do Sul 4,1 2441 4606Estados Unidos 5,2 5661 16529Japão 3,5 4506 8839Média OCDE 5,2 3637 9823México 4,4 943 4119Paraguai 4,8 754 4700
Portugal 5,7 2991 4130Fonte: Education at a glance, 2002, OCDE apud Almeida (2001).Nota: ajustado para R$ pela Paridade Poder de Compra (ALMEIDA, 2001, p.148).
Depois de esclarecidas as diferenças metodológicas com relação à mensuração dos
gastos públicos em educação, Almeida (2001) compara a média dos países da OCDE, com a
razão individual do gasto por aluno da Argentina, Austrália, Brasil, Chile, Coréia do Sul,
Estados Unidos, Japão, México, Paraguai e Portugal, verificando a variação entre os anos
1998 e 1999, extraindo as informações da publicação Education at a glance da OCDE. Os
dados apresentados revelam que, dentre os países desenvolvidos, apenas o Japão não
despende mais de 5% de seu PIB em educação, em contraponto, dentre esses países, possui o
segundo maior gasto unitário no Ensino Fundamental e os gastos com Ensino Superior se
encontram acima da mediana. O caso brasileiro apresenta um grande disparate, pois, ainda
que seus gastos educacionais apresentem uma proporção do PIB na ordem de 4,5%, se
mantendo pouco acima da média dos países latino-americanos, o seu dispêndio unitário noEnsino Fundamental é o pior dentre os países selecionados, superando minimamente ¼ da
média da razão gastos por aluno nesse nível de ensino. Entretanto, o gasto com Ensino
Superior no Brasil é o maior dentre os países da América Latina, se aproximando da média
dos gastos com estudantes do Ensino Superior mantido pelos países da OCDE e superando,
até mesmo, o dispêndio unitário japonês com esse nível de ensino. Nesse quesito, o gasto
unitário mexicano é o pior. Os Estados Unidos obtém o melhor resultado em ambos os níveis
de ensino. Essa extensa discrepância de gastos entre os níveis de ensino no Brasil,distanciando o gasto unitário no nível mais elementar do gasto destinado ao estudante do
ensino superior, corrobora, mais uma vez, o que foi apresentado em Corbucci (2007).
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Aparentemente, os gastos neste último nível de ensino são demasiados, entretanto, a análise
deve ser vista como uma escassez de recursos empregados no nível fundamental, visto que os
gastos nos níveis mais avançados do ensino tendem a ser maiores, diante da maior
complexidade deste tipo de instrução. Ademais, como vimos anteriormente, este nível de
ensino é relevante do ponto de vista estratégico para a expansão das fronteiras do crescimento
econômico, não devendo, portanto, ser subestimado.
3.4 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NOS ESTADOS BRASILEIROS
O estudo elaborado pela Assessoria Técnica da Secretaria de Coordenação e
Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul (ASTEC) buscar avaliar os resultados obtidos
na função educação entre os Estados brasileiros, em termos de desempenho e oferta de
serviço, provenientes dos recursos despendidos pela administração direta. O período de
abrangência desta pesquisa é dos anos 2001 e 2004. O objetivo é obter um instrumento que
sirva para avaliar as políticas públicas nos Estados brasileiros, possibilitando, aos gestores e àpopulação, a percepção da qualidade da utilização dos recursos públicos, podendo-se inferir a
respeito do empreendimento do gasto tanto pelo lado da oferta de matrículas nas redes de
ensinos estaduais quanto pelo conhecimento efetivamente adquirido pelos estudantes. As
análises da função educação nos Estados seguiram dois aspectos: a despesa refletida no
produto ofertado e no resultado e a verificação dos Estados que conseguem obter resultados
acima da mediana e despesas abaixo dela; ou seja, a pesquisa observa as relações de eficiência
e eficácia na oferta de educação nos Estados.
A noção estabelecida neste trabalho é de que os
Estados com menor insumo (menor despesa per capita) apresentam umdesempenho melhor em termos de eficiência e efetividade do gasto público.Entretanto, menor dispêndio global implica em menor oferta de produtos ouserviços e menos resultados, ocasionando menor bem-estar geral da
população. (BRUNET et al, 2008, p.4).
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As ações do governo, segundo BRUNET et al (2006), podem ser avaliadas de acordo
com os indicadores de insumo, os indicadores de produto e os indicadores de resultado. O
primeiro se refere à despesa média per capita aplicada na função Educação. O segundo
indicador, de produto, representa a oferta de bens e serviços públicos. Para a construção do
indicador de produto, analisando a oferta na função Educação, foram levantados os dados
acerca do número de alunos por professor em estabelecimentos estaduais de ensino
fundamental e médio, percentual de estabelecimentos estaduais de ensino fundamental e
médio na rede de ensino básico do Estado e o percentual de matrículas nos estabelecimentos
estaduais de ensino fundamental e médio. Por último, o indicador de resultado abarca as
informações acerca da distorção idade-série, o abandono escolar, o percentual de aprovação,
analfabetismo, a média de anos de estudo e a avaliação do MEC/Sistema de Avaliação doEnsino Básico em língua portuguesa e matemática para as 4ª e 8ª séries do Ensino
Fundamental e 3ª Série do Ensino Médio. O indicador de resultado tem como objetivo
demonstrar os efeitos produzidos pelas políticas públicas adotadas.
Após apresentar a construção dos referidos indicadores, BRUNET et al (2006, p.11)
aborda os conceitos de eficiência e eficácia na adoção das políticas públicas. A eficiência,
definida pela quantidade de produtos ofertados com os recursos disponíveis, reflete a
proporção dos recursos utilizados para alcançar o resultado obtido em termos de oferta
educacional. Objetiva-se minimizar os custos executados na mesma quantidade ofertada.
Portanto, os Estados que conseguem ofertar mais produtos com um menor volume de insumos
são considerados mais eficientes. Por outro lado, há o conceito de eficácia. A definição de
eficácia está na realização dos objetivos propostos, sendo a medida do resultado ou o alcance
das metas. Nesta pesquisa, estabelece-se que os Estados mais eficazes ou mais efetivos são
aqueles, segundo BRUNET et al (2006), que alcançam os melhores resultados com o menor
volume de insumo.
A análise de eficiência e eficácia na função Educação nas unidades da federação se
justifica, pois, de acordo com BRUNET et al (2006), os Estados possuem o maior percentual
no total das despesas com a educação, dentre os três entes da Federação, com um total de
46,79% dos gastos despendidos nesta função. Os municípios seguem em segundo lugar na
participação dos gastos, com uma tendência crescente, assim como visto na seção anterior, já
liderando a proporção em número de matrículas. Contudo, esse mesmo estudo mostra quehouve redução, nas três esferas de governo (municipal, estadual e federal), das despesas em
educação na participação do PIB, entre os anos de 2001 e 2004, partindo de 5,79% do PIB no
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primeiro ano da série para 4,71% no último ano. A porção referente aos Estados, é de 2,72%
do PIB em 2001 caindo para 2,21% e 2004.
Pela elaboração da Secretaria da Coordenação e Planejamento do Estado do RioGrande do Sul, percebe-se que esse Estado obtém um índice de insumos de 4,48 no ano de
2001, passando para um índice de 4,84 em 2004. Em 2001, o RS estava no terço inferior no
ranking definido pela ordem decrescente do índice. Nesse mesmo ano, Roraima (RR) liderava
seguido do Acre (AC) e do Distrito Federal (DF), com um índice de insumos de,
respectivamente, 1,86, 7,25 e 6,95. Esclarece-se que quanto maior o índice de insumos, maior
é a despesa per capita aplicada na função Educação, o índice varia de um intervalo de zero a
dez. Para o ano de 2004, o RS passou cinco estados no ranking, devido ao incremento de seusgastos na função educação, agora se situando no segundo tercil. Nesse último ano, o Amapá
(AP) liderou o índice de insumos, e Roraima passou para a segunda posição, seguido
novamente do Acre. Em ambos os anos, Pernambuco (PE) ficou na última posição, indicando
o menor dispêndio per capita dentre as unidades federativas. O Estado de São Paulo (SP)
permaneceu durante os dois anos de estudo no tercil superior, ocupando apenas a quinta
posição no primeiro ano e passando para a quarta posição no último ano. Os gráficos abaixo
apresentam os índices de insumo e produto calculados pela Secretaria da Coordenação e
Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul para, respectivamente, os anos de 2001 e 2004,
nos 26 estados brasileiros mais o Distrito Federal. Quanto mais o índice de insumo se
distancia do índice de produto, menor é a eficiência obtida pela oferta educacional, já que
reflete um maior dispêndio unitário.
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INSUMO PRODUTO
Gráfico 3 - Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o ano de
2001.
Fonte: ASTEC (2008).
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INSUMO PRODUTO
Gráfico 4 - Relação dos índices de insumo e de produto na Função Educação para o ano de2004Fonte: ASTEC (2008).
Adentrando na análise de eficiência, BRUNET et al (2008) define que o cálculo dos
indicadores para os anos 2001 e 2004 embasará a classificação dos Estados, considerandoeficiente aquele que consegue manter sua despesa abaixo da mediana e, simultaneamente, sua
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oferta de educação acima da mediana dos Estados, conseguindo, desta forma, obter mais
produto com um menor dispêndio. Para obter essa relação, a Assessoria utilizou as variáveis
já mencionadas para a construção do índice, extraindo os dados de oferta do Ministério da
Educação. A despesa está contida no Balanço dos Estados fornecido pelo Ministério da
Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional.
Em ambos os anos, cinco Estados do primeiro tercil dos maiores dispêndios médios
(insumos) se mantiveram no primeiro tercil da oferta de produtos. Dos nove estados do último
tercil do índice de insumos, em 2001, apenas o RS conseguiu ficar no primeiro tercil de
oferta. Em 2004, Minas Gerais (MG) cumpriu essa mesma função, se mantendo no último
tercil de despesas, mas no primeiro da oferta educacional. O RS, nesse último ano, se manteveno primeiro tercil do índice de produtos, passando da oitava colocação para a sexta, mas
aumentou os seus gastos, passando para o tercil intermediário do índice de insumo. A
conclusão obtida nesta análise já era esperada, pois os Estados com maior índice de insumo
nesta função foram os que obtiveram o melhor resultado no índice de produto, confirmando,
assim, o pressuposto de que os gastos em educação contribuem para o aumento da oferta
educacional.Para a análise de eficácia ou efetividade, BRUNET et al (2008) analisa as
variáveis já mencionadas referente aos resultados ou desempenhos obtidos na educação. A
média desses indicadores formam o valor atribuído ao índice de resultado. Para ser
considerado um Estado eficaz, a mediana deve estar acima da sua despesa e, ao mesmo
tempo, abaixo do seu resultado. Os gráficos abaixo demonstram os índices de insumo e
resultado para os estados brasileiros e Distrito Federal para, respectivamente, os anos de 2001
e 2004, seguindo a mesma metodologia apresentada na elaboração da análise de eficiência.
Segundo BRUNET et al (2006, p.4)
o valor atribuído ao índice do resultado é uma média de indicadoresvinculados diretamente ao contexto da realidade do nível educacional dapopulação nos estados. Ou seja, estes indicadores apresentam os resultadosefetivos das políticas públicas na área educacional, sejam eles de avanço ouretrocesso. (BRUNET et al, 2006, p.4)
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INSUMO RESULTADO
Gráfico 5 - Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano de
2001
Fonte: ASTEC (2008)
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INSUMO RESULTADO
Gráfico 6 - Relação dos índices de insumo e de resultado na Função Educação para o ano de
2004
Fonte: ASTEC (2008)
No ano de 2001, apenas os estados do RS e do Espírito Santo (ES) estavam entre os
nove Estados com a menor despesa, e também, ao mesmo tempo, presentes entre os nove commelhores resultados. No terço superior de insumos, apenas três Estados se mantiveram no
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mesmo enquadramento quanto aos resultados (DF, SP e MS). Em 2004, o resultado
encontrado já não é o mesmo, pois somente MG alcançou a eficácia pelos critérios
previamente definidos. Quatro Estados do tercil superior de insumos conseguiram obter o
mesmo desempenho quanto ao índice de resultados neste ano. Os Estados do terço médio do
índice de insumos foram os que melhor se enquadraram no índice de resultados. A conclusão
obtida é de que a correlação entre despesas e resultados não é tão clara, pois maior despesa
não é garantia de melhores resultados, divergindo, portanto, do que foi observado na primeira
análise de eficiência. O estudo da ASTEC (2008) converge para a idéia de que a qualidade da
alocação do gasto público é fundamental para obter retornos.
O estudo da ASTEC (2008), para a rede de ensino estadual confirma que, em 2001,os estados considerados, simultaneamente, eficientes e eficazes foram os estados do Espírito
Santo, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Goiás, ou seja, se encontravam abaixo da
mediana do índice de insumos e, concomitantemente, acima da mediana do índice de oferta de
produtos e acima da mediana do índice de resultados. Em 2004, os Estados que alcançam este
resultado são os mesmos, com exceção de Santa Catarina e Espírito Santo, o primeiro por
elevar seu dispêndio médio neste ano, permanecendo no tercil superior de insumos e o
segundo por reduzir sua colocação no ranking do índice de oferta de produtos. A pesquisa da
ASTEC (2008) enfatiza que o resultado encontrado converge com a boa reputação da
qualidade da educação dos Estados da Região Sul. Outra conclusão obtida pelos autores é
que, quando se alcança um determinado nível, parece haver um “componente inercial” na
função Educação, necessitando de um menor dispêndio para se obter o mesmo resultado.
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4 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A EDUCAÇÃO NO RIO GRANDE DO
SUL (1991-2006)
No segundo capítulo desta monografia, foi apresentada a base teórica da economia
da educação, introduzindo o seu conceito, abrangência e características do dispêndio
educacional, fundamentando, principalmente, as razões do planejamento, com a justificativa
da intervenção estatal nesta área, que envolve as intenções dos policy makers e a
racionalização do gasto público. No capítulo subseqüente, selecionaram-se alguns artigos que
propuseram a mensuração dos elementos educacionais, utilizando-se informações específicas
da área tais como número de matrículas, gastos governamentais por esfera de governo,
resultados de exames escolares, número de estabelecimentos de ensino, entre outros
elementos que demonstram uma variação tanto qualitativa quanto quantitativa do sistema
educacional. Outrossim, foram relacionadas variáveis mais abrangentes, como, por exemplo,
o PIB e a população. Alicerçados os aspectos teóricos e as possibilidades de mensuração das
variáveis educacionais, pode-se estruturar, a partir deste momento, a investigação empírica
que está embasada nas acepções analisadas. Com esse objetivo, este capítulo apresentará,
objetivamente, as principais políticas apresentadas nos governos do Estado do Rio Grande do
Sul, entre os anos de 1991 e 2006, que compreendem as gestões lideradas por Alceu Collares,
Antônio Britto, Olívio Dutra e Germano Rigotto. Após a apresentação das políticas
educacionais e dos principais indicadores do período, a metodologia de análise de eficiência
proposta nos trabalhos da ASTEC (2008) e de Brunet et al (2006) será adaptada para avaliar
os gastos e os resultados obtidos, com relação à oferta, pelas citadas gestões nos ensinos
fundamental e médio da rede estadual de ensino, buscando evidenciar quais as gestões queconseguiram obter uma relação mais eficiente, nos moldes previamente explanados.
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4.1 BASE DE DADOS
A investigação dos dados pertinentes a este período não é uma tarefa simples. A
coleta de informações passou por muitas mudanças metodológicas que implicam em uma
descontinuidade da série, muitas vezes, demandando adaptações que podem comprometer o
resultado final de qualquer estudo que tenha a pretensão de fazer inferências estatísticas.
Apresentar números que passam por alterações na moeda oficial, na sistemática dos dados
coletados e alterações na estrutura oficial, como a fragmentação de um órgão público, traz um
árduo trabalho de remodelar estas séries para que possam ser compatíveis com seus valores
defasados. A decisão de adaptar as informações deve passar por uma reflexão das influências
que possa causar e, ainda assim, deve-se estar ciente de que a adaptação nunca é perfeita e sim
uma aproximação que torna mais importante a trajetória apresentada por esses valores e suas
relações entre si, ao invés dos seus valores puramente absolutos.
Como toda série ao longo do tempo incorre nesses riscos, este trabalho também não
ficou isento. Ainda que o início da década de 90 seja de profundas transformações, pois aabertura democrática e, conseqüentemente, de informações no Brasil é muito recente, com a
intenção cada vez maior de transparecer os dados, todavia não há uma maturidade suficiente
no país na organização das informações e na sua própria estrutura administrativa, o que acaba
comprometendo a consistência e continuidade na metodologia de operacionalização das
informações.
Nesta monografia, serão apresentados dados cruciais para a percepção das políticas e
do planejamento educacional, conforme já mencionado. Referente aos gastos em educação,
deve-se salientar que o mais relevante seria se tivéssemos essa informação distinguida nesta
série por destino, especificando o nível de ensino ao qual foi designado o recurso. Entretanto,
ainda que ideal, essa informação não está disponibilizada para o período proposto neste
trabalho, apresentando tal distinção somente nos períodos posteriores ao proposto. Os gastos
em educação utilizados neste trabalho foram extraídos dos balanços financeiros do Poder
Executivo do Estado do Rio Grande do Sul, publicados nos Diários Oficiais do ano
subseqüente. No período proposto, há mudanças na moeda oficial no Brasil. Até 1993, amoeda nacional era o Cruzeiro, sendo substituído em julho daquele ano pelo Cruzeiro Real
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que permaneceu até 30 de junho de 1994, para então ser instituído o Real; portanto, os gastos
em educação apresentados estavam na moeda corrente da época e, em decorrência,
carregavam o peso dos preços hiperinflacionados. Para manter a paridade dos valores entre si,
a autora corrigiu, através de ferramenta específica no site do Banco Central do Brasil, os
gastos em educação para o último ano da série de dados, atualizando pelo IPCA de dezembro
de 2006 (mês de referência do balanço financeiro do Estado). O IPCA, calculado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), é referência para a autoridade
monetária e foi o indicador de preços escolhido por Abraão (2008), em sua pesquisa que
correlaciona gastos e matrículas.
Outro obstáculo encontrado foi em relação à modificação nas funções do Estado quedividiu a Secretaria da Educação e Cultura em funções distintas. No artigo de Brunet (2008),
o autor explica que, para manter a consistência dos dados diante dessas alterações a partir do
ano de 1999, foi necessário elaborar uma adaptação através da análise de subprogramas de
forma a não destoar em relação aos gastos dos anos anteriores. Nesta monografia, devido à
impossibilidade de rever todos os dispêndios empregados em cada atividade referente à
função, agregaram-se os gastos pertinentes à Secretaria de Educação e à Secretaria de Cultura
a partir do ano 2000. Ressalta-se, mais uma vez, que todas as formas de adaptação consistem
em uma tentativa de aproximação dos valores reais, não representando uma ilustração
fidedigna, mas muito significante quanto à sua tendência.
As informações específicas do sistema educacional foram obtidas das sinopses
anuais publicadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP). Destacando-se a informação do número de matrículas pelas dependências
administrativas, e, especificamente, por Estado, o que proporcionou a mensuração dos
resultados quantitativos apresentados pela rede pública estadual do Rio Grande do Sul. Onúmero de funções docentes foi extraído do mesmo documento, representando os educadores
disponibilizados a suprir a demanda educacional. Ressalva-se que o número de funções
docentes não é equivalente ao número de professores, pois um professor pode cumprir mais
de uma função. O número de estabelecimentos é outro dado importante que é disponibilizado,
pois é a ilustração da estrutura disposta aos estudantes, mas que incorre em muitos custos de
manutenção. Não foi possível distinguir a dimensão dos estabelecimentos, pois os dados
específicos sobre estrutura, tais como número de salas de aula, não estava disponível paratoda a série. Portanto, equivalem-se escolas de grande porte com escolas que abarcam um
pequeno número de alunos.
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4.2 GESTÃO EDUCACIONAL ENTRE OS ANOS 1991 E 2006
Esta seção tem o objetivo de apresentar as principais políticas implementadas pelas
gestões do executivo estadual gaúcho que se sucederam entre os anos 1991 e 2006. Este
período foi escolhido por conter as gestões que integralmente estiveram sob vigência da
Constituição Federal de 1988 e por ser um período em que a preocupação com a
racionalização dos gastos começa a ficar mais evidente. Como visto anteriormente, a Carta
Magna brasileira definiu a nova estrutura da educação no país, conduzindo o processo de
descentralização da educação pública, definindo atribuições específicas para os entes
federativos e, em decorrência, aumentando a participação local nos processos decisórios.
Ademais, a coleta de informações a partir da década de 90 recebe uma maior relevância,
possibilitando uma maior investigação dos resultados obtidos pelas políticas públicas, ainda
que, muitas vezes, haja algumas mudanças metodológicas, visto que esse enriquecimento de
informações é relativamente recente.
Com uma população de mais de 10 milhões de habitantes, o Rio Grande do Sul está,
dentre os Estados, em 4º lugar na relação dos maiores PIB’s brasileiros6. Em relação ao
desenvolvimento humano, este Estado apresenta um IDH de 0,8697, considerando que, quanto
mais próximo de 1, melhor é o resultado conjunto da expectativa de vida, renda e taxas de
escolarização e alfabetização, atingindo um resultado maior do que o índice nacional que
obteve um IDH de 0,88. Especificamente quanto à educação, segundo pesquisa de Santos et al
(2008, p.15), o Rio Grande do Sul, no ano de 2004, mantinha o sétomo maior gasto dentre os
Estados brasileiros9. Obteve ainda a segunda maior média de anos de estudo entre a
População em Idade Adulta (PIA), perdendo somente para o Estado de São Paulo, mas
superando este quando vista a maior proporção da população com Ensino Fundamental,
liderando, portanto, no referido ano, a meta de universalização proposta como estratégia
nacional a partir da Constituição de 1988. Entretanto, em relação à proporção da mesma
6 FEE (2008)7 ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Economia. Disponível em <http://www.estado.gov.br>, acesso em 31de outubro de 2008.8 PNUD. Relatórios do Desenvolvimento Humano 2007/2008. Disponível em <http://www.pnud.org.br>,acesso em 31 de outubro de 2008.9 Levantamento de dados municipais e calculada a média por Estado (SANTOS et al, 2008, p.8)
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população no Ensino Médio, o Estado fica abaixo da média nacional. Em relação aos
indicadores de desempenho, Santos et al (2008, p.23) apresentam os gráficos dos exames
escolares Ideb em 2005 e o Enem em 2006. Para o primeiro, o resultado obtido não é tão
satisfatório, pois, apesar de possuir a maior proporção da PIA com Ensino Fundamental, está
apenas na 6ª colocação no resultado do Ideb entre os Estados brasileiros. Surpreendentemente,
o Rio Grande do Sul lidera, em 2006, os resultados obtidos no Enem. Pode-se, a partir desses
resultados, suspeitar de um possível trade-off entre oferta educacional e qualidade de ensino.
Sugere-se, a partir dessas informações, para um trabalho posterior, uma pesquisa que teste
essa hipótese econometricamente. Não é possível inferir essa relação de forma peremptória
em virtude da possibilidade desses resultados serem reflexos de variáveis defasadas, cabendo,
portanto, apenas conjeturar a hipótese a ser verificada. Contudo, não constitui objetivo dessetrabalho verificar essa relação, devendo focar a eficiência do gasto na oferta da rede de ensino
público estadual. Collaziol (2008) afirma que
do mesmo modo, deve-se ter em mente que, se o RS desfruta hoje deindicadores educacionais que nos colocam dentre as melhores posições noranking nacional, isso se deve à ampla rede de ensino público montado no
Estado ao longo dos anos, o que não se fez, evidentemente, sem pesadapressão sobre a despesa pública. (COLLAZIOL, 2008, p.5).
A atual Constituição Federal foi instituída em 1988, durante a gestão do governador
Pedro Simon. O primeiro governo a assumir o Governo do Estado do Rio Grande do Sul após
a nova Constituição e primeiro na década de 90 foi Alceu Collares em 1991, erguendo a pauta
educacional como um dos pilares de sua gestão. Em convergência com a proposição da
abertura democrática, Collares disponibiliza um mecanismo de participação popular no
planejamento de governo através dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, com a
participação de representações de diversos segmentos da sociedade (AMARAL, 2006),
objetivando a democracia participativa no sentido de contribuir para a priorização de projetos
e para o cumprimento da função fiscalizadora.
Acerca do período de Alceu Collares, que compreende os anos entre 1991 e 1994,
devemos observar que, do período proposto por este trabalho, foi a única gestão pré-PlanoReal, observando, portanto, uma inflação média de quatro dígitos. Ainda que o momento
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nacional fosse desfavorável, com políticas monetárias restricionistas diante de um cenário de
hiperinflação e com impeachment do presidente da República Fernando Collor de Mello,
verifica-se o crescimento da economia do Rio Grande do Sul, com exceção do primeiro ano
de governo. Em 1992, a taxa de crescimento foi de 8,3%, em 1993, 10,8% e em 1994, 5,2%,
nestes três anos, a taxa média de 8,1% somente é comparável, segundo Brunet, aos anos do
Milagre Econômico brasileiro (BRUNET, 2008, p.22).
O plano de governo apresentado é denominado “Povo Grande do Sul”, tendo como
centro a política educacional. O objetivo inicial em seu primeiro ano de mandato era eliminar
a carência de 400 mil alunos desprovidos de vaga nas escolas. Para a educação neste governo,
existiam três eixos: a criação de Centros Integrados de Educação Pública (CIEPs), oCalendário Rotativo e a Nucleação Regional. O Calendário Rotativo foi um projeto polêmico
que estabelecia três calendários escolares diferentes, objetivando a otimização do uso do
espaço escolar. A Nucleação Regional se baseou na aquisição de veículos para o transporte
escolar, desativando escolas com menos de 100 alunos e promovendo o deslocamento destes
para outras escolas de maior porte, assim, racionalizando o uso da infra-estrutura. O saldo
final desta gestão foi a realização de 94 escolas de turno integral, 55 CIEPs e ainda 39 Centros
de Atendimento Integral à Criança e ao Adolescente (CAIACs). Outros pontos ainda
destacados são a busca pela melhoria salarial para o magistério, a aquisição de materiais
didáticos distribuindo um milhão de livros para o projeto “Nenhum Adulto Analfabeto” e para
a qualificação de professores e bibliotecas e o projeto “Nenhuma Criança Sem Escola” que
conseguiu alocar aproximadamente 200 mil alunos que então estavam sem vagas nas escolas
(AMATO & BANDEIRA, 2004, p.27).
Neste governo, começa-se a sentir a restrição imposta ao orçamento público. Brunet
(2008) observa que se estabelece um trade-off entre gastos correntes e de capital, preterindoeste último. Com esta percepção, segundo Amato & Bandeira (2004), a gestão de Alceu
Collares avalia três focos para alcance do equilíbrio fiscal: o combate à sonegação de
impostos, o aumento da arrecadação tributária e a cobrança. Como se pôde observar, o eixo
do ajuste está baseado no aumento da receita proveniente de tributos e não pelo corte de
despesas. As despesas de capital começam a ser deixadas em segundo plano diante da pressão
das despesas correntes. Entretanto, como mencionado, houve tentativa do governo de
racionalizar os recursos já estabelecidos, como, por exemplo, demonstra o CalendárioRotativo, com o discurso de melhor aproveitamento do espaço escolar, e pelo sucedido
projeto que fechou escolas de pequeno porte e assumiu os gastos de transporte escolar desses
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alunos realocados. Brunet (2008) ainda apresenta os valores que comprovam que participação
das despesas de capital no PIB no governo Collares foi a segunda pior do período estudado
neste artigo, de 0,86%, perdendo apenas para o Governo Olívio, o que, de acordo com o autor,
é um sinal da crise nas finanças públicas do RS (exclui-se da comparação o governo de
Germano Rigotto). Uma observação importante é que foi a primeira vez que a Função
Educação e Cultura esteve entre as duas primeiras prioridades da gestão.
O trabalho de Brunet (2008) analisa a evolução das despesas de capital do executivo
do Estado do Rio Grande do Sul, observando as funções que foram priorizadas pelos
governos. Brunet afirma que
embora as decisões de política econômica abranjam também os gastoscorrentes, escolheu-se por estudar o gasto de capital em sentido restrito, porser a parcela do gasto público em que: 1) o governante tem maior grau deliberdade para sua alocação, pois serve de variável de ajuste frente adecréscimos (ou acréscimos) de receita; 2) tem grande influência naexpansão do Produto Interno Bruto do Estado; 3) é a parcela pela qual ogovernante pode, em geral, atender a seus grupos de interesse com maiorrapidez e com maior volume de recursos. (BRUNET, 2008, p.3)
E ainda afirma que
em termos gerais, a primeira observação importante a ser feita é que osdados apontam que do ponto de vista macroeconômico, há a retirada
paulatina do Estado de suas funções de propulsor do desenvolvimento comoinvestidor direto na economia, confirmando-se assim a tendência históricasegundo a qual o Estado abandona sua função de agente direto daacumulação de capital. (BRUNET, 2008, p.5)
Brunet (2008) utiliza essa metodologia por objetivar a identificação das prioridades
das gestões estaduais. Neste sentido, a administração da função educação e cultura no governo
Collares converge com o discurso do governo, diante da maior atenção dispensada às políticas
educacionais, favorecendo para que esta função se aloque na segunda maior participação das
despesas de capital no seu mandato. Para classificar a ordem de prioridades por função em
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cada gestão, Brunet utiliza dois métodos de comparação. Primeiramente, verifica quais
funções governamentais têm maior participação relativa no cômputo das despesas de capital e,
segundo, avalia o acréscimo na despesa absoluta em cada função governamental, ordenando
conforme a maior variação positiva (BRUNET, 2008, p.3). Uma observação importante feita
pelo autor é que não necessariamente os maiores gastos apresentados em um período são as
prioridades daquela gestão, pois podem refletir compromissos assumidos nas gestões
anteriores. Desta forma, justifica a utilização do segundo método, pois o maior incremento
absoluto pode indicar a intenção de reordenar as prioridades do governo. No governo de
Alceu Collares, a função educação e cultura ganhou a segunda posição em participação
percentual dentre as demais funções, com 21,61% das despesas de capital, ficando atrás
somente da função transportes. Entretanto, não aparece entre os quatro maiores incrementos,quando comparamos o valor absoluto anterior com o da referida gestão.
Contudo, o foco deste trabalho está na relação de eficiência dos gastos públicos, que,
como vimos, deve pautar o planejamento educacional, devendo, portanto, incluir a totalidade
das despesas concernentes à educação. Nos quatro anos de gestão, a função educação ocupa a
quarta posição entre as maiores despesas orçamentárias publicadas no balanço financeiro do
Estado, o que pode ser conseqüência do efeito limitador da vinculação das receitas, conforme
observado por Santos et al(2008). A variação dos gastos em educação no governo Collares é
bastante significativa, como vista na tabela abaixo, ainda que no ano de 1993 tenhamos visto
uma redução nos gastos empreendidos por este governo. Entretanto, a participação nas
despesas orçamentárias totais declinou, iniciando em 15,72% das despesas totais decrescendo
até o patamar de 12,75% de participação no seu último ano de mandato.
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Tabela 2 - Despesas com a Função Educação e Cultura e total das despesas orçamentárias
AnoDespesa com a Função
Educação e Cultura(R$)
Total da DespesaOrçamentária
(R$)
% DespesaFunção
Educação eCultura no
total
VariaçãoReal Anual
(%)
1991 762.980.177,53 4.853.865.176,15 15,72 -1992 811.407.975,20 5.413.545.109,60 14,99 6,351993 701.752.322,06 4.962.577.851,63 14,14 (13,51)1994 1.231.643.082,87 9.657.722.961,55 12,75 75,511995 1.348.679.967,60 13.381.387.880,53 10,08 9,501996 2.387.392.018,09 15.134.231.774,84 15,77 77,021997 1.754.031.231,23 14.997.667.061,59 11,70 (26,53)1998 2.046.352.806,48 21.831.271.292,80 9,37 16,671999 1.892.390.784,30 13.489.733.537,08 14,03 (7,52)2000 3.101.133.587,27 14.765.880.845,15 21,00 63,872001 2.242.184.748,77 15.180.593.074,05 14,77 (27,70)2002 3.335.391.632,22 14.926.769.270,98 22,35 48,762003 3.196.653.761,53 14.126.979.423,07 22,63 (4,16)2004 2.518.574.116,67 14.403.076.466,12 17,49 (21,21)2005 1.855.671.619,81 15.477.682.205,00 11,99 (26,32)2006 1.941.376.047,09 15.988.867.783,36 12,14 (4,62)
Fonte: Balanço Financeiro – Diário Oficial (1992-2007). Elaboração da autora.Nota: dados atualizados pelo IPCA dez./2006.
Como visto nos capítulos anteriores, o gasto é um indicador relevante para avaliar
políticas públicas, mas não deve ser o principal, visto que a qualidade do gasto é essencial
para a avaliação do retorno dos resultados da administração. Ainda que o Estado oferte
matrículas em outros níveis de ensino, tais como pré-escola, creche e, a partir do governo
Olívio Dutra, Ensino Superior, averiguaremos apenas dois níveis de ensino, analisando as
variáveis em torno das matrículas do Ensino Fundamental e Ensino Médio, diante da
obrigatoriedade do primeiro e da relevância para a formação profissional do segundo, não
obstante a importância do Ensino Superior para a expansão produtiva, no entanto, não temos
para toda a série proposta a sua oferta na rede pública estadual. Excetua-se deste critério a
análise de estabelecimentos, incluindo o ensino no nível pré-escolar, diante do funcionamento
concomitante desse nível de ensino com os demais sugeridos em uma mesma escola.
Nos anos 1992 e 1994, verifica-se que o número de estabelecimentos decresce. A
nucleação regional foi um projeto do governo Collares para reduzir o número de
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estabelecimentos e concentrar um maior número de escolas na mesma região. Como vimos
anteriormente, estabelecimentos incorrem em gastos com manutenção, pois a estrutura deve
ser mantida com energia elétrica, saneamento, salas de aula, número de professores, entre
outros aspectos inerentes à manutenção física das escolas. Blaug (1975), ao discutir as falhas
de mercado envolvidas na indústria educacional, observou a existência de economias de
escala na educação. Quanto maior a oferta educacional em um estabelecimento, menores são
os seus custos unitários devido aos custos de manutenção das edificações escolares serem
diluídos em uma maior oferta. Justificando este programa com o uso de economias de escala,
pode-se verificar que o número de matrículas por estabelecimento cresceu, não só neste
governo, como também foi um fenômeno verificado nas gestões subseqüentes, conforme
podemos observar na tabela 3. Os números na gestão Collares reduziram de 3.200estabelecimentos no primeiro ano de governo para 3.184 no ano subseqüente, representando
um decréscimo de 0,5%, recuperando 2,1% dos estabelecimentos no ano seguinte para fechar
a gestão com um crescimento pífio no período, de 0,093% com relação ao primeiro ano,
diante de um incremento nas matrículas da pré-escola e níveis fundamental e médio na ordem
de 16,29%. No entanto, devemos observar que o objetivo de melhor aproveitamento do
espaço físico foi alcançado, não só neste governo como nos governos seguintes, diante da
razão de alunos por número de estabelecimentos ter crescido até o ano de 1999. Observamos,a partir de 2000, que a razão matrículas por estabelecimentos caiu em virtude do número de
matrículas ter decrescido a partir deste ano. Schuch (2008) observa que o INEP justificou a
queda no número de matrículas em virtude da queda da taxa de natalidade e em razão da
queda nos índices de repetência, justificativa essa não verificada.
O Calendário Rotativo, ainda que tivesse como propósito a utilização de forma mais
eficiente da estrutura das escolas, aproveitando o período de férias escolares para atender
outro grupo de estudantes, com a subdivisão de três calendários letivos distintos, não logrou
sucesso. Impor aos estudantes a freqüência às aulas em um período de férias, tornou-se uma
medida impopular e considerada apelativa diante das demais possibilidades disponíveis de
inclusão escolar de estudantes que estavam afastados das salas de aula. Diante da
desaprovação por parte da comunidade escolar, o projeto não foi estendido pela gestão
posterior.
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Tabela 3 - Razão entre Matrículas na Rede Estadual de Ensino por Estabelecimentos
Ano Matrículas EstabelecimentosRazão Matrículas por
Estabelecimentos1991 1.029.556 3.200 321,73631992 1.078.634 3.184 338,76701993 1.151.685 3.251 354,25561994 1.197.269 3.203 373,79611995 1.218.311 3.215 378,94591996 1.273.990 3.209 397,00531997 1.282.064 3.101 413,43571998 1.308.581 3.002 435,9031
1999 1.323.870 3.002 440,99602000 1.330.254 3.033 438,59352001 1.319.899 3.033 435,17942002 1.317.533 3.044 432,82952003 1.299.492 3.041 427,32392004 1.282.556 3.002 427,23382005 1.233.438 2.885 427,53482006 1.199.696 2.856 420,0616
Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006). Elaboração da autora.Nota: Matrículas na Pré-Escola, Ensino Fundamental e Ensino Médio.
O Governo de Antônio Britto, compreendido entre os anos 1995 e 1998, está
inteiramente inserido no contexto do Plano Real. Como conseqüência, as taxas de crescimento
no país são muito baixas, devido à política de juros altos e paridade cambial, que foram
medidas eficazes no combate à inflação. Neste período do cenário nacional também
observamos diversas privatizações e, neste sentido, o governador do Estado do RS não
diverge. Este governo teve o segundo10 maior gasto das despesas de capital (BRUNET, 2008,
p.24), atingindo 2% em relação ao PIB, possibilitado, em grande parte, pelos recursos
advindos das privatizações das telecomunicações (CRT11) e da Energia (CEEE12). Entretanto,
a função Educação e Cultura cai para a quarta posição na ordem de prioridades, segundo a
metodologia de Brunet, com 6,73% da participação percentual nas despesas de capital,
constituindo-se em uma das que mais perderam, relativamente, nesta gestão, ocorrendo
reduções no programa de ensino fundamental, subprograma de ensino regular. Contudo, as
despesas orçamentárias destinadas a esta função aumentaram significativamente em termos
10 Exclui-se da análise o governo Rigotto, devido a data de publicação do artigo ser anterior.11 COMPANHIA RIOGRANDENSE DE TELECOMUNICAÇÕES
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absolutos, conforme ilustra a tabela 2, apesar de que o seu mandato terminou com uma queda
na participação desta função nas despesas orçamentárias totais, com 9,37%. Ainda que a
função educação não tenha sido uma das prioridades do governo, Amato & Bandeira (2004)
afirmam que houve valorização dos quadros do Magistério com o aumento real de salário em,
aproximadamente, 30%, através do Plano de Carreira. Esses dados não foram verificados de
forma mais precisa, pois o dispêndio referente à despesa pessoal não constitui objetivo deste
trabalho, visto a isonomia salarial limitar efeitos que poderiam influenciar o desempenho
educacional.
Como podemos observar na tabela 3, assim como já assinalado anteriormente, o
governo de Antônio Britto segue a tendência de aumento da razão de matrículas na redepública estadual de ensino em relação aos estabelecimentos disponíveis, aumentando esta
razão em 16,62% em relação ao último ano da gestão anterior. Em decorrência, segue uma
ininterrupta queda no número de estabelecimentos escolares em comparação com o seu
primeiro ano de governo, enquanto o número de matrículas no período cresceu 9,3%.
Quanto ao ajuste fiscal, se tenta buscar o equilíbrio através da renegociação da dívida
com o Governo Federal, reestruturando a dívida pública, com o controle de emissão de Notas
Fiscais de forma a incrementar a receita tributária (incentivando, inclusive, que a população
fizesse parte desse processo, exigindo a nota fiscal e, em contrapartida, concorrendo a sorteios
promocionais), a restrição dos gastos correntes, através do Plano de Demissões Voluntárias
(PDV), comprimindo os futuros gastos com folha de pagamento e, principalmente, pelo
Programa de Reforma do Estado, com a privatizações de empresas estatais como a CRT e
CEEE que deram um certo incremento na receita do Estado. (AMATO & BANDEIRA, 2004,
p.32). Em relação ao combate à sonegação, especificamente, as escolas obtiveram incentivos
nesta campanha, através do programa Mãos Dadas, o qual destinava recursos para obras eaquisição de equipamentos em troca de notas fiscais, incorporando, portanto, a comunidade
escolar no controle à emissão de notas.
A gestão do Governador Antônio Britto se destacou pelas proposições de redução do
Estado. Esse objetivo é seguido, através do Programa de Demissão Voluntária (PDV) que
reduziu do quadro do funcionalismo público, aproximadamente, 14 mil servidores. Em um
primeiro momento, as despesas de pessoal aumentaram devido a este programa, porém, nos
anos seguintes ganhou fôlego com a exclusão dessas folhas de pagamento. O PDV,
12 COMPANHIA ESTADUAL DE ENERGIA ELÉTRICA.
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juntamente com a redução de vantagens ao funcionalismo, atenuou o limite de
comprometimento obtido dos gastos com pessoal – então determinado pela Lei Camata13, no
próximo mandato este item já estará incorporado na Lei de Responsabilidade Fiscal.
(AMATO & BANDEIRA, 2004, p.30). Conforme ilustrado na tabela abaixo, o número de
funções docentes obtido no primeiro ano de governo é de 70.097 e termina a gestão em
63.292, representando, portanto, 9,71% de redução do quadro do magistério estadual nos
ensinos fundamental e médio, ainda considerando que mais de uma função pode estar
associada a um servidor, esses dados indicam o desligamento de mais de 6.805 funções
docentes, nem todas, obviamente, relacionadas ao PDV, entretanto, estima-se que,
aproximadamente, 4.700 professores tenham sido desligados através deste programa14.
Percebe-se, portanto, que a relação aluno por função aumenta em meados deste governo,declinando novamente apenas na metade do governo Olívio Dutra.
Tabela 4 - Razão de matrículas na rede estadual por funções docentes
Ano Matrículas Funções DocentesRazão Matrículas por
Funções Docentes
1991 977.795 67.819 14,41771481992 1.022.859 66.176 15,456645911993 1.093.458 67.428 16,216675571994 1.136.547 69.635 16,321490631995 1.157.225 70.097 16,508909081996 1.210.605 72.190 16,769704951997 1.220.267 65.982 18,493937741998 1.246.936 63.292 19,701320861999 1.261.896 61.837 20,40681146
2000 1.267.818 61.653 20,563768192001 1.257.685 67.661 18,588034472002 1.257.126 68.335 18,396517162003 1.239.207 70.868 17,486129142004 1.222.554 69.996 17,46605522005 1.176.528 69.327 16,970704052006 1.145.316 68.301 16,76865639
Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006). Elaboração da autora.Nota: Funções e Matrículas apenas dos Ensinos Fundamental e Médio.
13 Lei Complementar 82/95.14 FUG (2008, p.20).
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Propriamente em relação às medidas aplicadas pela área de educação neste governo,
pode-se citar tentativa de reaproximação com o magistério, rompendo com ações da gestão
anterior, tais como a descontinuidade do Calendário Rotativo, a exclusão das punições
implementadas em decorrência da greve ocorrida em 1991 e a atribuição de eleições para
diretores de escola. Estes aspectos se destacam sob o ponto de vista político, logrando uma
maior diplomacia no início do mandato para com o magistério. Sob o ponto de vista
econômico, podemos destacar um dos tópicos contidos na Lei da Gestão Democrática do
Ensino Público, a qual um de seus preceitos é a eficiência no uso dos recursos. Converge com
a proposição deste governo, que tenta incorporar a lógica do setor privado, através de metas
de desempenho, redução de gastos correntes, otimização de resultados e incentivo individuais,
dentro dos limites comportados pelo setor público. Neste sentido, a lei de Gestão Democrática
institui no Parágrafo 3º, Art.97, o Prêmio Anual de Qualidade Escolar. O Estado do RS na
gestão Britto propõe um incentivo para projetos inovadores nas escolas, retribuindo com
recursos, mas não através de remunerações, para empreendimentos dentro da escola. A
mensuração do resultado atingido seria efetuada através do cálculo de um coeficiente escolar,
que avaliaria, entre outros critérios especificados pelo próprio governo, indicadores de
aprovação e evasão escolar. Retribuições ao desempenho costumam trazer resultados acima
do convencional, entretanto, deve-se ressalvar a qualidade dessas avaliações, de forma que
ponderem as discrepâncias que podem ser apresentadas entre escolas distintas e,
principalmente, que tenham o controle sobre os indicadores propostos, inibindo possíveis
distorções. Por exemplo, as avaliações escolares podem ser flexibilizadas para que a
pontuação do estabelecimento seja superestimada, produzindo, desta forma, o efeito inverso,
através da dissimulação dos resultados. Assim como visto no segundo capítulo, o qual
Hanushek (2008) sugere o fim da isonomia salarial e, no mesmo sentido da preocupação de
Smith (1983), com a questão da falta de incentivos dos educadores que são integralmentepagos pelo poder público, o governo do Estado tenta agir com este propósito, mas de uma
maneira mais moderada, diante das limitações legais impostas em favor da isonomia salarial.
A crítica gerada neste projeto é em razão de não promover a equalização dos níveis
entre as escolas. As instituições que já tem um determinado perfil que favoreça a obtenção de
melhores resultados recebem recursos para elevar a sua qualidade que já é superior às demais,
deixando à margem as instituições que mais precisariam de recursos para melhorar seu
desempenho, não permitindo a sua recuperação. Com este discurso, o governo sucessor,
comandado por Olívio Dutra, enviou à Assembléia Legislativa alterações na lei da Gestão
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Democrática do Ensino Público, que, dentre outras modificações propostas, excluía o Prêmio
Anual de Qualidade Escolar.
O governo de Olívio Dutra (1999-2002) presenciou duas fortes crises cambiais. Emambas, a depreciação cambial em relação ao dólar, utilizando-se o INCC15 com indexador,
supera os 30%, o que demonstrou a fragilidade brasileira. A economia gaúcha praticamente
acompanha a taxa de crescimento da economia brasileira no período com uma taxa média de
crescimento do produto de 2,98%. Analisando a despesa de capital do período, foi o Governo
que menos investiu nos últimos 32 anos16 (BRUNET, 2008, p.27). É a administração em que
se esgotam quase todas as possibilidades de financiamento alternativo através de
desmobilizações do Estado. As despesas de capital, comprimidas pela baixa elasticidade doICMS17, somadas ao declínio das transferências federais, à pressão da folha de inativos, aos
constrangimentos da Lei de Responsabilidade Fiscal e às metas do Acordo com a União para
Refinanciamento da Dívida Estadual, são reduzidas a 0,61% do PIB estadual. A função
Educação e Cultura ascende na hierarquia das prioridades, subindo duas posições em relação
à gestão anterior, segundo a metodologia de Brunet (2008), alcançando o segundo lugar no
ranking de prioridades da gestão.
A partir de 1999, as funções governamentais são alteradas através das portarias da
Secretaria de Orçamento Federal nº117/98 e 42/99 de 14 de abril de 1999 (Diário Oficial da
União 15/04/1999) passando a 28 funções em lugar das 16 anteriores. Nisso, decorre que a
função Educação e Cultura se fragmenta em duas funções distintas. Para não haver
descontinuidade da série, as informações referentes às despesas orçamentárias a partir deste
período somam os valores referentes a estas duas, a partir de então, distintas funções. Sabe-se
que as atribuições não se mantêm perfeitamente inalteradas, portanto, pode-se observar este
problema na adaptação utilizada. Como justificado no início deste trabalho – e assim comooutros autores também se apóiam nesta concepção – devemos observar primordialmente a
tendência apresentada por estas informações e não seus valores absolutos, pois devemos
compreender que a adaptação metodológica atribui uma coerência entre os dados, podendo
apresentar diferenças muito relevantes se comparados os mesmos dados adequados em
distintos critérios.
O governo Olívio Dutra se apóia em outra estratégia em sua relação com o
15 Índice Nacional da Construção Civil (BRUNET, 2008, p.27).16 Exclui-se da análise o governo Rigotto, devido a data de publicação do artigo ser anterior.
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magistério, a despeito dos conflitos gerados nas gestões anteriores: escolhe como secretária de
educação a professora Lúcia Camini. Ainda que tentasse cooptar a base do magistério
designando para gerir a função uma profissional da categoria, não consegue evitar conflitos
com os professores, não impedindo, por exemplo, a greve estabelecida no ano 2000 e a
sujeição das primeiras discussões a respeito da Constituinte Escolar, que pautaria questões
relativas à gestão educacional, à negociação salarial.
Quanto à administração da função educação, Amato & Bandeira (2004) afirmam
que, dentre outras ações no Governo Olívio, destaca-se o programa de alfabetização de
adultos (MOVA) atendendo 138 mil pessoas acima de 15 anos, representando R$28,9 milhões
despendidos no decorrer do mandato (AMATO & BANDEIRA, 2004, p.34). A novidadeaqui apresentada é a inclusão da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS). Este
projeto é diferenciado na medida em que oferta cursos considerados de necessidade
estratégica para o Estado, ou seja, os tradicionais cursos para o mercado de trabalho não estão
incluídos. A UERGS gera polêmica ao aumentar os gastos correntes diante de uma situação
complicada nas finanças estaduais e sua sustentabilidade é questionada, principalmente pelas
insuficiências ainda apresentadas pelos níveis mais elementares do ensino. Anteriormente, o
governador Britto havia optado em políticas de financiamento para estudantes no ensino
particular, através de crédito educativo, ao invés da criação de uma universidade.
Como forma de participação popular, a gestão de Olívio Dutra institui para o
Governo Estadual o sucedido Orçamento Participativo já implantado nas gestões da prefeitura
de Porto Alegre pelo seu partido. Muitos dos recursos para a educação puderam ser
disputados nas reuniões do Orçamento Participativo, permitindo que a população pudesse
recorrer a esta ferramenta para tentar promover as suas prioridades. Ocorre que, muitas vezes,
não houve alternativa, restringindo a disputa de verbas não previstas somente pelas limitaçõesdo Orçamento Participativo. O governo de Olívio Dutra também enfrenta problemas com o
processo de municipalização do Ensino Fundamental, como propunha o FUNDEF, devido ao
atraso no repasse dos recursos aos municípios (FUG, 2008). Tampouco havia pontualidade no
ressarcimento dos municípios que custeavam o transporte dos estudantes locais para as
escolas da rede estadual, incorrendo, em alguns casos, na suspensão deste serviço.
Quanto ao número de estabelecimentos, verificamos que na gestão de Olívio Dutra a
relação com o número de matrículas começa a cair, conforme podemos observar na tabela 3.
17 Imposto sobre Circulação Mercadorias e Serviços.
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Há, no final deste governo, o saldo de 42 novos estabelecimentos, enquanto que o número de
matrículas começa a decrescer a partir da metade do mandato. Os percentuais de participação
dos gastos da função educação e cultura nas despesas orçamentárias totais neste governo são,
conjuntamente, os maiores do período estudado, contudo, a maior participação está no ano de
2003, já sob a gestão de Germano Rigotto, com 22,63% da participação das despesas
orçamentárias. Entretanto, notamos que nesta última gestão, os gastos seguem um
comportamento decrescente, podendo-se conjeturar se a maior proporção de gastos no seu
primeiro ano de governo não é proveniente de ações da gestão anterior.
Quanto às funções docentes, percebemos pela tabela 4, que a gestão de Olívio Dutra
começa a recuperar o número de docentes que apresentou trajetória descendente na gestãoanterior. Enquanto que 1998 apresentou uma redução no número de funções docentes na
ordem de 9,71% em relação à 1995, o quartil posterior obteve um crescimento de 10,51%. Na
gestão de Germano Rigotto (2003 a 2006), ainda que haja um aumento no número de funções
no primeiro ano, mantendo 70.898 vínculos, esses números decrescem lentamente até se
estabilizar no último dado da série no patamar de 2002.
Com relação à proposição de municipalizar o ensino fundamental e tornar prioridade
do Estado a oferta do Ensino Médio, verificamos que há uma trajetória decrescente, a partir de
1996 (ano do FUNDEF), na oferta de matrículas no Ensino Fundamental pela rede estadual de
ensino. Em contrapartida, podemos observar a ascendência da oferta do Ensino Médio. No
período compreendido por este trabalho, observa-se que a variação da oferta educacional no
Ensino Médio no fim da série representa um crescimento de 162,98%. O gráfico abaixo
ilustra a evolução da oferta desses dois níveis de ensino pela rede pública estadual.
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0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
1.000.000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
E.Fundamental Ensino Médio
Gráfico 7 - Matrículas da rede pública estadual de ensino
Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006).
O cenário que envolve o início do mandato do governador Germano Rigotto, entre
2003 e 2006, envolve a pauta de desequilíbrio nas finanças do Estado. Desta forma, estaadministração tem muitas restrições em sua capacidade de investimento, pois sequer consegue
cumprir com pontualidade o pagamento dos vencimentos de seus servidores. É interessante
destacar que algumas das proposições da Lei de Responsabilidade Fiscal são pontuadas, como
o estabelecimento de metas de desempenho e mecanismo que dêem transparência ao serviço
público, mantendo, ainda, a participação da população iniciada na gestão anterior, porém,
organizada de forma distinta. Verificamos nesta gestão programas como de erradicação do
analfabetismo, a implantação de escolas de turno integral e outras propostas que tem como
intuito principal os objetivos de inclusão social da educação. Não há, portanto, proposição de
medidas diretas de caráter econômico para a educação, assim como houve nos governos
anteriores, seja pela tentativa de otimização do espaço escolar, pela redução do quadro do
magistério e por metas de desempenho criando um espaço competitivo, ou pela instauração de
nível superior com objetivo estratégico de desenvolvimento do Estado. Todavia, não podemos
imputar a esta condição um descaso para a área educacional, pois, na realidade, há muita
inflexibilidade para as políticas públicas no Estado, não só na área da educação, devido às
condições restritas das finanças estaduais. Segundo Collaziol (2008), o Estado do Rio Grande
do Sul perde ano a ano a sua capacidade de investimento.
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Conforme já sinalizado no início deste capítulo por Collaziol (2008), o
reconhecimento da formação escolar do Rio Grande do Sul como um dos mais destacados do
país teve como contrapartida o dispêndio público. Hoje, com o desequilíbrio das finanças
estaduais, não há muita margem para grandes projetos, tendo o gestor de superar o
imediatismo causado pelos incentivos eleitorais e propor medidas que torne eficiente o gasto
público, otimizando os retornos obtidos e tentando minimizar os seus gastos para manter a
máquina pública funcionando. A redução dos gastos se deve, principalmente, ao peso das
despesas com o funcionalismo e o pagamento dos juros da dívida interna.
Ainda que haja a defesa da insubordinação da educação à restrição orçamentária,
como vimos, em virtude de seu dispêndio trazer retornos em termos de crescimentoeconômico, se justificando, portanto, em longo prazo, também devemos ponderar que o
desequilíbrio nas finanças públicas trazem efeitos negativos para a economia gaúcha, pois
repele investimentos que podem ser trazidos para o Estado e imobilizam o funcionamento da
máquina pública. Com esta preocupação, Portugal & Souza (1998) também mencionam como
fator que se correlaciona positivamente com o crescimento econômico o Índice de Sanidade
Fiscal. Este, segundo os autores, é composto pela dívida pública e o déficit público em relação
ao PIB, bem como pela despesa com pessoal e serviço da dívida pública relacionadas à receita
líquida. Assim, reflete-se que, apesar de os gastos em educação influenciarem positivamente o
desenvolvimento econômico, estes devem ser ponderados pela saúde financeira do Estado
(Portugal & Souza, 1998, p.17).
Os dados referentes ao governo Rigotto, informam que ainda que haja a redução de
188 estabelecimentos, a razão de matrículas ainda é a menor desde 1997, devido, justamente,
à redução desta última. Entretanto, isso não significa uma redução na oferta educacional
propriamente do Estado, pois esta é um comportamento observado a partir da metade final dasérie também nos dados nacionais. No gráfico abaixo, podemos visualizar a trajetória
descendente da variação do número de matrículas na rede estadual de ensino, nos ensinos de
todas as dependências administrativas no Estado e a variação nacional.
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-10
-5
0
5
10
15
20
25
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
∆%RS - ∆%Brasil - ∆%Rede Estadual -
Gráfico 8 - Evolução da variação da oferta educacional na rede pública estadual de ensino do
...................RS, total das matrículas do RS (privado, municipal, estadual e federal) e total no
...................Brasil (%)
Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006). Elaboração da autoraNota: Matrículas na Pré-Escola, Ensino Fundamental e Ensino Médio.
Observa-se também no governo de Germano Rigotto, uma sistemática redução das
despesas orçamentárias com a função Educação e Cultura, amenizada no último ano da série.
Todavia, quando verificamos no total das despesas orçamentárias a participação desta função,
observamos que o governo inicia com 22,63% das despesas totais para a educação e decai
para 11,99% no seu pior ano, em 2005. Este resultado é o menor obtido desde 1998. Quando
ponderamos a despesa orçamentária na função Educação e Cultura pelo número de matrículas
nos nível fundamental e médio, verificamos que, exceto pelo ano de 2005, o período de gestão
de Germano Rigotto, encontra-se acima da mediana dos gastos por matrícula.
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Tabela 5 – Despesas orçamentárias por matrícula da rede estadual
AnoGasto pormatrícula
1991 780,311992 793,271993 641,771994 1083,671995 1165,441996 1972,071997 1437,421998 1641,101999 1499,64
2000 2446,042001 1782,792002 2653,192003 2579,602004 2060,092005 1577,242006 1695,06
Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006).Balanço Financeiro – Diário Oficial (1991-1994)Nota: Funções e Matrículas apenas dos Ensinos Fundamental e Médio. Dados atualizados pelo IPCA dez./2006.
Por fim, analisa-se o objetivo de priorização do Ensino Médio no Estado, como
orientado pela Constituição Federal de 1988. A série proposta inicia em 1991, com o Governo
do Estado do Rio Grande do Sul destinando apenas 15% da sua oferta educacional para o
Ensino Médio. Ao fim da série a proporção da oferta muda, destinando 35% das matrículas
para este nível de Ensino. A oferta no Ensino Fundamental é transferida, assim como proposto
pelo FUNDEF, para os municípios, diminuindo, portanto, a participação direta nesta ofertapelos Estados, entretanto, as despesas, ainda assim, são em certa parte provenientes dos
recursos estaduais, diante dos mecanismos de transferência estabelecidos por este fundo.
Podemos observar abaixo que o número de matrículas do Ensino Médio ofertado pelo Estado
aumentou sua proporção quando verificada a totalidade desta oferta entre as demais
dependências administrativas, partindo de, aproximadamente, 68% da oferta de Ensino Médio
de responsabilidade do Governo Estadual no primeiro ano da série, atingindo 85% do total
desta oferta em 2006.
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0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Ensino Médio Total RS EM
Gráfico 9 - Matrículas no Ensino Médio
Fonte: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006).
A meta proposta até então foi a universalização do Ensino Fundamental, através do
processo de descentralização, que atribuiu a cada dependência administrativa um nível de
ensino prioritário. Após a universalização deste nível mais elementar, parte-se, gradualmente,
para o objetivo de expandir o ensino médio com o mesmo propósito. Com o alcance destas
metas, deve-se discutir a qualificação do ensino público, pois, como já mencionado, o
conhecimento efetivamente adquirido é o que de fato agrega em termos de expansão da
produtividade.
4.3 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA
Seguindo a metodologia elaborada pela ASTEC (2008), pode-se analisar a oferta do
produto educacional, verificando os gastos efetuados para viabilizar esta oferta. Como vimos
no capítulo anterior, foi construído um índice de insumos e outro de produto, a fim de auferir
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a eficiência dos gastos empregados pelos Estados. O índice de insumo se refere, nesta
abordagem, ao gasto médio aplicado em educação, enquanto que o índice de produto constitui
a conjunção das informações do número de alunos por professor em estabelecimentos
estaduais de ensino, percentual de estabelecimentos estaduais na rede de ensino básico e o
percentual de matrículas nos estabelecimentos estaduais, sendo essas informações referentes
aos níveis de ensino fundamental e médio.
Considerando-se como objetivo do planejamento educacional no Brasil, conforme
definido pela Constituição Federal de 1988, a universalização do ensino, com a primeira meta
de atingir esse resultado no Ensino Fundamental, para após, gradualmente, focar essa meta no
Ensino Médio, como atribuição prioritária dos Estados, primando, nessa seção final, aobservar a expansão dos produtos educacionais. Uma mesma oferta de ensino pode ser
atribuída com um custo menor, otimizando a produção da “indústria” educacional, através da
operacionalização da oferta que permita a minimização de seus custos. Porém, não se deve
subestimar o efeito dos gastos em educação em termos de qualidade do ensino, pois, ainda
que observássemos que um determinado número de matrículas pode operar com um menor
nível de dispêndio, isso não torna conclusiva e automática a decisão sobre o corte de despesas.
O gasto, além de proporcionar a oferta de ensino, também contribui para a qualidade desta
oferta, através da aquisição de livros, equipamentos e outras condições estruturais que
contribuem para o aprendizado. Dessa forma, os gestores devem se pautar pela otimização do
serviço público, identificando seus objetivos agregadamente, ofertando a melhor “cesta de
serviços” com o menor gasto público possível. Exime-se, contudo, de avaliar essa relação, não
só pela descontinuidade dos dados, quanto pelo objetivo constituído aqui nesta monografia de
averiguar a oferta educacional no Estado do RS, visto que o país tomou como direção
estratégica do planejamento educacional a universalização do ensino, deixando em segundo
plano a qualificação, conforme Hanushek (2008) observou.
Com o intuito de conjeturar acerca da eficiência dos gastos nas gestões do executivo
estadual do Rio Grande do Sul, entre o período compreendido entre os anos 1991 e 2006, esta
última seção irá abordar concisamente os gastos empreendidos pela oferta de produto
educacional, seguindo a metodologia elaborada pela ASTEC (2008), mas, algumas adaptações
serão aplicadas. Primeiramente, a análise integral proposta inclui, além da relação de
eficiência, a relação de eficácia implicada pelas despesas, ao mensurar os aspectos referentesao desempenho educacional, comparando-as conjuntamente. Neste trabalho, não se tem o
intuito de averiguar a relação de eficácia, pois, além do argumento da direção escolhida pelo
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país no planejamento, consoante já mencionado, essa é muito mais complexa, haja vista a
falta de uniformidade dos dados de desempenho educacional para o período proposto. Assim,
modificações nas variáveis que compõem o índice de produto serão feitas. Os valores não
mais serão obtidos por razões ou percentuais, verificando-se apenas os valores brutos e, por
conseguinte, o índice de produtos na análise desta monografia será composto pelo número de
estabelecimentos de ensino, número de funções docentes e número de matrículas nos ensinos
fundamental e médio, conforme os dados já apresentados na seção anterior. Com esta
alteração, considera-se o axioma microeconômico de que “mais é melhor do que menos”18,
sem adentrarmos nas especificações dos efeitos de cada variável.
Outra modificação realizada se refere à escala do índice que, para a análise aquiproposta, ao maior resultado da variável observada será designado o valor base 5, maior valor
atribuído aos índices de produto e insumo nesta pesquisa. Os demais índices foram calculados
pela simples regra de proporção. Da mesma forma que o trabalho da ASTEC (2008) alerta, os
índices não possuem quaisquer efeitos para inferências externas a este trabalho, visto que
servem apenas como elemento comparativo internamente à análise. O escopo do resultado a
ser verificado é similar à metodologia apresentada na seção 3.4 desta monografia, o qual
considera como eficiente o Estado com menor dispêndio simultaneamente ao provimento de
uma maior oferta educacional. Diferentemente do trabalho da ASTEC (2008), devido à
desconformidade no tamanho das amostras, a análise não será enquadrada por terços, mas será
dividida pela metade, portanto, os anos que se encontrarem abaixo da mediana no índice de
gastos concomitantemente a uma posição superior à mediana na oferta de produto educacional
serão considerados eficientes. Ressalva-se que as variáveis matrículas, funções docentes e
estabelecimentos de ensino não ocupam, por certo, a totalidade dos gastos em educação no
Estado, apenas servem como base por serem os principais produtos educacionais ofertados.
Os cálculos reformulados dos índices de insumo e de produto obtidos estão descritos na tabela
abaixo, com a classificação decrescente dos valores.
18 PINDYCK & RUBINFELD (2002, p.64)
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Tabela 6 – Classificação dos índices de produto e insumo por ano de gestão
AnoÍndice deProduto
ClassificaçãoÍndice deInsumo
Classificação
1991 4,49 16 1,47 151992 4,50 15 1,49 141993 4,66 9 1,21 161994 4,74 7 2,04 131995 4,79 4 2,20 121996 4,90 1 3,72 51997 4,72 8 2,71 111998 4,64 11 3,09 81999 4,63 13 2,83 102000 4,64 10 4,61 3
2001 4,77 5 3,36 62002 4,79 3 5,00 12003 4,82 2 4,86 22004 4,76 6 3,88 42005 4,63 12 2,97 92006 4,55 14 3,19 7
Fontes: Sinopse Estatística da Educação Básica – INEP (1991-2006); Balanço Financeiro – Diário Oficial (1991-1994)Nota: Metodologia apresentada em ASTEC (2008) e Brunet (2008). Elaboração da autora.
A classificação apresentada na tabela 6 relaciona o ano de gestão do executivo
estadual do Rio Grande do Sul, no período compreendido entre 1991 e 2006, a um
ordenamento decrescente de gastos e de insumos. Quanto maior o índice de insumo, maior é a
despesa orçamentária média na função Educação e Cultura, ou seja, ponderada pelo número
de matrículas. Quanto maior o índice de produto, maior é a oferta de produtos educacionais,
elaborada pela média dos indicadores de matrículas, funções docentes e estabelecimentos na
rede estadual de ensino do RS para os níveis de ensino fundamental e médio.
Percebe-se, a partir da tabela apresentada – e assim como observado na seção
anterior – que o ano de 2002 apresentou o maior gasto médio na função educacional. Nesse
mesmo ano, seguindo a trajetória esperada, conseguiu-se obter o terceiro melhor índice de
produto educacional, sustentado, em grande parte, pelo número de matrículas que foi o quarto
maior do período proposto, permanecendo no primeiro quadrante para as duas verificações.
Este ano é o último de gestão do governador Olívio Dutra e corrobora o pressuposto de
correlação positiva entre gastos e produto educacional. Exceto pelo seu primeiro ano degestão em 1999, o dispêndio médio deste governo se encontra acima da mediana do índice de
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insumo entre os anos observados, alcançando, além do maior gasto médio em 2002, o terceiro
e sexto lugares nos gastos médios, respectivamente, nos anos de 2000 e 2001. Ainda que os
anos de 2002 e 2001 tenham seguido a tendência prevista de obter os maiores gastos e,
conseqüentemente, os maiores produtos e, ao mesmo tempo, o ano de 1999 não surpreende
por estar na divisão inferior de gastos médios e, também, nos piores resultados da oferta, o
ano de 2000 não segue a trajetória prevista. Esse ano, conforme já descrito, representa o
terceiro maior dispêndio médio, todavia, tem a décima oferta educacional, se localizando na
parte inferior de referência. Se, previamente, convencionou-se que as gestões mais eficientes
estão localizadas abaixo da mediana de insumos e acima da mediana de produtos, a situação
exatamente inversa caracteriza a ineficiência da oferta do produto educacional. Ressalva-se,
mais uma vez, que ainda que o governo não tenha sido o mais eficiente em termos de ofertade produtos esta análise se abstém de qualquer inferência a respeito da eficácia do
conhecimento ministrado.
Observa-se que o segundo maior índice de insumos está situado no ano de 2003,
período em que inicia a gestão do governador Germano Rigotto. Como se observou na última
seção, este gasto pode estar refletindo compromissos assumidos na gestão anterior, visto que a
tendência observada é de queda nos gastos absolutos entre os anos 2003 e 2006, sutilmente
interrompida pelo último ano da série. O comportamento observado em 2003 é condizente
com o índice de produto encontrado, se situando igualmente na segunda posição. Nos dois
anos subseqüentes, os resultados também estão dentro do previsto: em 2004, tanto o índice de
insumo quanto o de produto se encontram acima da mediana; e, em 2005, ambos os resultados
estão abaixo desta linha, indicando que o baixo dispêndio contribuiu para um menor retorno
em produtos educacionais. O último ano da série, porém, indica também uma relação oposta à
de eficiência, uma vez que o índice de insumos em 2006 está na divisão superior e o índice de
produto está na metade inferior da classificação, cabendo, em razão disso, igual ressalva
quanto à análise de eficácia.
A gestão de Antônio Britto, compreendida entre os anos 1995 e 1998, apresenta, pela
primeira vez, o resultado ambicionado. Em 1995 e em 1997, os índices de insumo se
encontram na metade inferior, ao mesmo tempo em que seus índices de produto se localizam
na metade superior da classificação. Esse resultado indica um maior produto obtido com um
menor gasto, denotando uma relação de eficiência ao tentar otimizar o serviço. Como visto naseção anterior, esse governo se preocupou em incorporar noções de iniciativa e eficiência no
setor público e, como mostrado por esta metodologia, parece ter logrado o objetivo, ao menos
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nos dois anos mencionados. O primeiro ano de gestão parece ter obtido um resultado
satisfatório em termos de produto, devido ao maior número de funções docentes, que é o
terceiro maior da série. Salienta-se que este governo objetivou o enxugamento do quadro
funcional do Estado, incentivando o desligamento dos servidores públicos através do PDV,
que impactou negativamente também o magistério. Conseqüentemente, este resultado parece
ter sido fortemente influenciado por uma situação preestabelecida e não por uma intenção
consciente do governo. O ano de 1996 flui conforme o esperado e, no último ano do mandato
(1998), as condições de ineficiência são encontradas, mas, tanto o índice de insumos quanto o
de produtos, encontram-se na fronteira de definição, sendo separadas apenas por duas
posições e, por isso, o resultado encontrado não é tão saliente.
Por último, discorre-se a respeito do governo Collares, que ocupou, na metodologia
sugerida pela ASTEC (2008), exatamente as quatro últimas posições no índice de insumos. A
despeito do baixo valor do índice, indicando um valor reduzido de recursos aplicados na
função Educação e Cultura, apenas os dois primeiros anos de gestão acompanharam o mesmo
resultado em relação ao índice de produto. Verifica-se a partir do ano de 1993, ainda que seja
o menor gasto empreendido em toda a série, que a oferta educacional passa para a linha
limítrofe. O ano ulterior logra o status de eficiência, devido ao seu índice de insumos estar na
décima terceira posição, simultaneamente ao índice de produto evoluir para a sétima posição,
em virtude do aumento conjunto dos produtos ofertados para a rede estadual de ensino,
enunciando a ocorrência de minimização dos custos e maximização dos benefícios
educacional sob a ótica da oferta.
O gráfico abaixo demonstra a tendência de crescimento dos índices de insumo e
produto. O índice de produto parece seguir uma tendência estável, visto que o número de
matrículas, funções docentes e estabelecimentos de ensino sofreram variações mais suaves.Dos três elementos que compõem esse indicador, constata-se que as matrículas cresceram no
início da série e estão em tendência declinante, assim como o número de estabelecimentos. As
funções docentes flutuaram um pouco mais, também decaindo no final da série. A redução
conjunta pode ser visualizada no gráfico 10. Os gastos médios possuem uma oscilação muito
mais brusca, seguindo uma trajetória, indicada pela linha de tendência, aparentemente
ascendente. As súbitas flutuações dos gastos podem ser explicadas pela arbitrariedade da
decisão do planejamento educacional.
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0,00
1,00
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2 0 0
5
2 0 0
6
Índice de Produto Índice de Insumo
Log. (Índice de Produto) Log. (Índice de Insumo)
Gráfico 10 - Comparação entre índices de produto e gasto médio (insumo) no RS
Fonte: elaborado pela autora.
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97
5 CONCLUSÃO
Através deste trabalho, buscou-se apresentar, num primeiro momento, os principais
conceitos que fundamentam o planejamento educacional do Estado, passando por definições
elementares. Na seqüência, a educação foi exposta, analogamente, a uma indústria que produz
conhecimento, mostrando-se quais os efeitos gerados pelo produto educacional. Da mesma
forma que as firmas, as instituições de ensino deveriam organizar a sua produção
minimizando custos e maximizando retornos, ou seja, primando pela eficiência. As
características de consumo e de investimento servem como instrumentos de avaliação dosretornos produzidos, ao identificar se a ação influenciará, direta ou indiretamente, a expansão
da atividade econômica. Atentou-se que o produto educacional pode assumir essas duas faces,
de consumo e investimento, dependendo de sua finalidade. Ainda que a instrução ofertada não
contribua, nem para o crescimento econômico, nem para o indivíduo auferir maiores
remunerações futuras, foi visto que a contribuição não-econômica para o bem-estar social não
deve ser desdenhada.
O segundo capítulo desta monografia foi subdividido em três partes, além de definir
os conceitos básicos, conforme mencionado, procurou-se abordar as condições do
planejamento e os aspectos que envolvem as despesas e o financiamento educacional. Acerca
do planejamento, refletiu-se sobre as três perguntas elementares do problema econômico. O
produto a ser ofertado está explicitado no tema desta monografia. A quantidade a ser
produzida pode se referir ao número de matrículas disposto na rede de ensino e deve ser
determinada juntamente com a questão de para quem direcionar a produção. Essa pergunta
deve ser cogitada através da identificação da intenção dos policy makers. Esses podem
intervir de duas formas: atuando apenas para a demanda residual ou objetivando políticas
universalistas, essa última embasada em argumentos mais filosóficos do que econômicos.
Quanto à pergunta de “como produzir”, está relacionado ao modus operandi das instituições
educacionais, cabendo aos economistas apenas examinar os insumos disponibilizados e as
remunerações do magistério, visto que questões metodológicas de ensino são pertinentes aos
pedagogos e educadores.
Antes de efetivamente abordar o planejamento educacional, fez-se necessário
apresentar as condições que avalizam o provimento da oferta educacional pelo setor público.
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98
Verificou-se, fundamentalmente, pela abordagem de Blaug (1975), que, não obstante às falhas
de mercado não constituírem argumentos persuasivos que justifiquem o provimento da oferta
pública educacional, o Estado tem razões não-econômicas para ser o mentor do planejamento.
No entanto, existem muitas formas de participação governamental, como visto, não
imputando necessariamente à administração pública direta. Intrinsecamente ao planejamento,
o capítulo de embasamento teórico se voltou para os conceitos de custos educacionais,
elucidando as dificuldades de mensuração, diante dos retornos majoritariamente intangíveis e
os custos implícitos pela abdicação de remuneração no presente, antepostos a um maior
salário futuro. Todo custo deve ser precedido de provisão de financiamento, em virtude da
forte preocupação com a sanidade das contas públicas. Conjeturou-se, de forma
complementar, acerca da remuneração do magistério, sinalizando a falta de incentivovinculado ao conceito de isonomia salarial, conforme fundamentado por Smith (1973) e
Hanushek (2008).
A seção final do segundo capítulo apresenta, brevemente,quanto à direção adotada
no Brasil para o planejamento educacional. As principais alterações legais pós-abertura
democrática, fundamentadas pela Constituição Federal de 1988 e pela LDB, esclarecem que o
objetivo estratégico escolhido para pontuar o planejamento educacional no Brasil é a
universalização do ensino. Objetiva-se o alcance desta meta, inicialmente, no Ensino
Fundamental, que passa a ser organizado de forma mais descentralizada, através da
transferência de responsabilidades para os poderes locais, enquanto cabe aos Estados a
priorização do ensino médio, deixando em segundo plano a qualidade do ensino.
Após refletidas as principais questões pertinentes à teoria econômica da educação,
esta monografia passou a apresentar formas de mensuração do produto educacional conduzido
pelo seu dispêndio, com o objetivo de elucidar as ferramentas possíveis de avaliação depolíticas públicas. De forma introdutória, viu-se que é corriqueira a comparação do dispêndio
educacional com o PIB. Em seguida, apresentou-se o artigo de Santos et al (2008) que busca a
construção de um índice para a educação, conjugando variáveis de recurso e de desempenho.
Este artigo também apresenta um modelo econométrico muito interessante para ponderar-se
sobre desempenho escolar através dos gastos, incluindo variáveis de controle. Devido ao
problema de micronumerosidade das observações propostas por essa monografia, o referido
modelo não pôde ser rodado, diante da estimação viesada que possivelmente incluiriaproblemas de multicolinearidade, sugerindo esta regressão para trabalhos que tenham o
mesmo intuito, com um número de observações mais amplo.
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99
Ainda acerca das formas de mensuração, apresenta-se o artigo de Castro & Duarte
(2008). O citado trabalho tem por escopo sopesar os movimentos apresentados pela trajetória
de gastos e matrículas entre os anos de 1995 e 2005, visando os impactos da descentralização
da educação pública brasileira entre os entes federativos (União, Estados e Municípios). As
tendências observadas corroboram com a estratégia preestabelecida, haja vista o crescimento
das responsabilidades dos municípios com relação ao ensino fundamental e dos estados para
com o ensino médio. A seguir, de forma sucinta, ilustra-se a comparação internacional
apresentada por Almeida (2001), concluindo acerca de um baixo emprego de gastos unitários
no ensino fundamental, discrepando da situação encontrada no ensino superior, que está no
patamar dos países desenvolvidos.
Por fim, este capítulo apresenta os artigos da ASTEC (2008) e de Brunet et al
(2008), que analisam a eficácia e a eficiência no provimento da função orçamentária
Educação e Cultura. Constroem-se três indicadores: o índice de insumo, o índice de produto e
o índice de resultado. O objetivo é fazer comparações entre os Estados, através de
classificações balizadas pela mediana. Para o período de avaliação proposto, verificou-se que
os Estados, simultaneamente, mais eficazes e mais eficientes, eram Espírito Santo, Paraná,
Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Goiás, observando, portanto, a hegemonia dos resultados
na região Sul.
A análise empírica é aplicada no quarto capítulo, sendo fundamentada pela teoria e
pelas metodologias apresentadas nos capítulos precedentes. A pesquisa se propõe a avaliar os
resultados obtidos pelas gestões do executivo estadual gaúcho, no período compreendido
entre 1991 e 2006, na rede de ensino, enfatizando os resultados efetivados nos níveis de
ensino fundamental e médio. Inicialmente, observa-se que os dados apresentam
inconsistências e exigem adaptações, tais como os valores dispostos em moeda corrente e afragmentação da função Educação e Cultura em rubricas distintas. A primeira constatação é
de que, em termos estáticos, o RS vive uma situação favorável, todavia, conforme elucidado
por Collaziol (2008), este resultado foi obtido ocorreu comprimindo as finanças públicas.
Observou-se que o governo Collares se propôs a priorizar a função educacional e, ao
mesmo tempo, tentou racionalizar a utilização de recursos, através da nucleação regional e da
instauração do Calendário Rotativo. Obteve os menores dispêndios da série de gestores e
conseguiu aumentar tanto a razão de matrículas por estabelecimentos de ensino, quanto por
funções docentes, indicando um melhor aproveitamento da estrutura existente. Já no que
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tange à eficiência, observou-se que o ano de 1994, se situa em uma colocação confortável, em
virtude de se enquadrar abaixo da mediana do índice de insumos e, simultaneamente, acima
da mediana do índice de produtos.
O governo Britto tentou incorporar a lógica do setor privado, através de proposições
como o Prêmio Anual de Qualidade Escolar, no intuito de trazer mais eficiência ao setor
público. Analisando pela metodologia sugerida pela ASTEC (2008), esse governo foi o mais
eficiente, ao lograr os anos de 1995 e 1997 abaixo da linha limítrofe do índice de insumos e
acima no índice de produtos. Entretanto, 1998 foi um ano em que esteve justamente na
posição inversa.
O destaque do governo Olívio Dutra é o estabelecimento da UERGS, que tem como
propósito a oferta de vagas para o ensino superior em cursos ditos estratégicos para o
desenvolvimento econômico do Estado. No entanto, critica-se a pressão que exercerá sobre as
despesas correntes, visto que a situação financeira do Estado é gravemente desfavorável. Esta
gestão obteve os maiores dispêndios absolutos da aludida série. O ano de 2000, pela definição
proposta na metodologia de análise, é considerado ineficiente, devido aos altos gastos médios
e ante um parco índice de produto obtido em comparação com os demais anos de governo.
Na gestão do governador Germano Rigotto, entretanto, não se verificou políticas
para a educação com objetivos claramente econômicos, intuindo em seus programas um
objetivo de cunho mais social. Ressalta-se que, nesse governo, a situação crítica das contas
públicas impõe restrições a novos investimentos. Quanto à metodologia de avaliação final,
observa-se que o ano de 2006 pode ser considerado ineficiente do ponto de vista da oferta
educacional. Os demais anos seguem a trajetória esperada.
Finalmente, ressalve-se que esta monografia se restringiu a inserir um debate no que
concerne à avaliação de políticas públicas em educação, fundamentado pela teoria do
planejamento educacional. Outrossim, delineou-se uma análise de eficiência, averiguando
gastos efetivados em função da oferta educacional. Muitas possibilidades são abertas para o
aprofundamento dessas pesquisas, sugerindo-se a análise conjunta com a eficácia, de forma a
habilitar inferências acerca da efetividade das propostas governamentais.
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