a estrutura da burocracia do estado...

ESTADO BRASILEIRO

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIROUMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIROUMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

Rio de Janeiro, 2016

FGV/DAPP

DiretorMarco Aurelio Ruediger

DAPP(21) 37994300 | www.dapp.fgv.br | [email protected]

EscritórioPraia de Botafogo 190, Rio de Janeiro | RJ, CEP 222509000 ouCaixa Postal 62.591 CEP 22257-970 | Tel (21) 3799-5498 | www.fgv.br

Presidente FundadorLuiz Simões Lopes

PresidenteCarlos Ivan Simonsen Leal

Vice-PresidentesSergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles eMarcos Cintra Cavalcante de Albuquerque

Instituição de caráter técnico-científico, educativo e filantrópico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurídica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em todas as matérias de caráter científico, com ênfase no campo das ciências sociais: administração, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econômico-social do país.

EXPEDIENTE

EQUIPE DE EXECUÇÃOCoordenaçãoMarco Aurelio Ruediger

PesquisadoresAmaro GrassiMiguel OrrilloRafael Martins de Souza

Projeto gráficoRebeca Liberatori Braga

ESTADO BRASILEIRO

A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO

UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

5 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A Estrutura da Burocracia do Estado brasileiro é o primeiro estudo de uma série da FGV/DAPP sobre a burocracia brasileira, produzida a partir de dados sobre o funcionalismo público no Brasil em seus diversos níveis e esferas administrativas. O objetivo dessa série de estudos é jogar luz sobre o serviço público nos três níveis da federação e também entre os Três Poderes, oferecendo insumos para um debate acerca do tamanho do Estado brasileiro e da qualidade dos serviços prestados por esse corpo burocrático, em perspectiva comparativa com o restante do mundo. Pretende-se, assim, buscar respostas às preocupações mais recorrentes no debate público brasileiro, sobretudo em um momento em que voltam ao primeiro plano discussões sobre reformas no Estado brasileiro e na sua burocracia.

Entre os resultados encontrados nessa primeira etapa da pesquisa, um dos mais destacados diz respeito à questão do papel dos municípios hoje dentro do pacto federativo vigente no Brasil. De acordo com o levantamento, o número de vínculos de servidores públicos municipais cresceu 210% entre 1998 e 2014, triplicando o total de funcionários nesse nível. O gasto per capita anual (o quanto cada brasileiro paga para manter essa estrutura) passou de R$ 216 para R$ 671. O crescimento é um reflexo, entre outras coisas, da municipalização de serviços previstos na Constituição de 1988, evidenciando uma sobrecarga de responsabilidades na ponta da estrutura federativa. Os municípios, nesse contexto, são levados a contratar mais servidores a fim de suprir a crescente demanda da sociedade por serviços públicos de qualidade, mas paga mal devido a sua reduzida capacidade fiscal em comparação com as demais esferas.

O estudo apresenta, ao final, uma comparação entre os números de servidores públicos municipais por mil habitantes em todas as capitais brasileiras e também um enfoque especial sobre a cidade do Rio de Janeiro, com dados sobre o gasto com pessoal, em comparação com as capitais brasileiras. Os dados foram publicados no começo de setembro de 2016 no jornal “O Globo”, como parte de uma parceria da FGV/DAPP para a cobertura das eleições municipais.

VISÃO GERAL

6| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

Federal MunicipalEstadual

ServidoresPúblicos-Brasil

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0

8.5

9.0

9.5

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Brasil

NíveisdeAdministraçãoPública

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Federal Estadual Municipal

Esta seção mostra a evolução dos vínculos de trabalho no serviço público entre 1998 e 2014, com base nos dados da RAIS, do Ministério do Trabalho. Nos gráficos a seguir, são apresentados dados sobre o número de vínculos geral e por nível administrativo (ente federativo).

Os primeiros gráficos mostram o crescimento do contingente de funcionários públicos no Brasil entre 1998 e 2014. No período, houve um aumento de 71,6% na quantidade de vínculos no Brasil. Os municípios tiveram o crescimento mais acentuado (cerca de 210%), quase triplicando o seu contingente, no período analisado.

EVOLUÇÃO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO

Número de vínculos(1998-2014)

Fonte: MTE/RAIS(1998-2014)Elaboração: FGV/DAPP

Servidores Públicos - Brasil

Níveis de Administração Pública



26

28

30

32

34

36

38

40

42

44

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

ServidoresPúblicos-BrasilNíveisdeAdministraçãoPública

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Federal Estadual MunicipalFederal MunicipalEstadual

Os gráficos a seguir mostram a evolução do provimento (remuneração) anual médio por vínculo. Observa-se que, em todo Brasil, houve aumento da remuneração média dos servidores a partir de 2003, atingindo o patamar de R$ 43,5 mil em 2014.

De acordo com o levantamento, os funcionários federais são os mais bem remunerados, enquanto os vínculos municipais recebem os menores rendimentos.

Provimento anual médio por vínculo(1998-2014)

Fonte: MTE/ RAIS(1999-2014)Elaboração: FGV/DAPP






140

160

180

200

220

240

260

280

300

320

340

360

380

400

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

150

160

170

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Ao longo dos anos, houve um aumento do gasto anual com salários em todas os níveis da administração pública, nas regiões do país e nas três esferas da administração pública federal. O gráfico abaixo mostra a evolução desse gasto. De 1999 a 2014, houve um aumento total de cerca de 167% (em valores reais), passando de R$ 146,56 bilhões para R$ 391,79 bilhões. Já na comparação entre os entes federativos, os estados têm o maior gasto, mas os municípios apresentaram o maior crescimento, segundo o levantamento.

Gasto anual com salários dos vínculos(1999-2014)

Fonte: MTE/ RAIS(1999-2014)Elaboração: FGV/DAPP






31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

26

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Na tentativa de mensurar, entre os anos 2000 e 2014, mesmo que panoramicamente, a eficiência do funcionalismo público brasileiro, passamos a analisar dois índices: (a) a distribuição do número de servidores públicos entre a população brasileira e (b) o gasto anual com a máquina pública per capita, ou seja, por cidadão brasileiro. Começamos observando o número de vínculos a cada mil habitantes.

A proporção, no Brasil, aumentou 41,85% de 2000 a 2014. Em relação aos níveis da administração, o contingente de servidores municipais mais do que dobrou no período, chegando a 24 funcionários por mil habitantes. Servidores estaduais e federais tiveram um crescimento mais lento ao longo dos anos.

Vínculos por mil habitantes(2000-2014)

Fonte: MTE/ RAIS(2000-2014) , IBGEElaboração: FGV/DAPP






900

1,000

1,100

1,200

1,300

1,400

1,500

1,600

1,700

1,800

1,900

2,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


200

250

300

350

400

450

500

550

600

650

700

750

800

850

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Em relação ao gasto anual per capita com a folha de pagamentos dos servidores públicos, houve um crescimento superior a 100% entre 2000 e 2014, passando de R$ 932,40 para R$1.932,20.

Gasto anual per capita(2000-2014)

Fonte: MTE/ RAIS(2000-2014), IBGEElaboração: FGV/DAPP




ServidoresPúblicos

75.33%

13.78%

10.89%

Estatutário NãoEfetivo CLT

Municipal

63.86%

17.66%

18.48%

Estatutário NãoEfetivo CLT

Estatutário

Estatutário

CLT

CLT

Não Efetivo

Não Efetivo

O gráfico abaixo revela que pelo menos 3 em cada 4 servidores públicos no Brasil são contratados em regime estatutário. A administração municipal é a esfera com menor percentual de servidores estatutários (63,9%) e com a maior proporção de funcionários sob o regime de CLT e não efetivos, o que sugere a busca do gestor municipal por alternativas para o aumento da prestação de serviços.

Regimes de contratação dos vínculos (2014)

Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP

Servidores Públicos

Municipal


Area

Area

Executivo95.29%

Legislativo2.07%

Autarquias1.64%

Outros0.99%

Executivo Legislativo Autarquias Outros

Esferas administrativas

A segunda parte do estudo apresenta um breve perfil do servidor público municipal com foco na cidade do Rio de Janeiro — ainda em metodologia comparativa, mas agora entre as capitais brasileiras. Em primeiro lugar, são apresentadas as diferentes esferas administrativas do servidor municipal brasileiro em 2014. Como era de se esperar, podemos observar que 95,29% dos servidores municipais são do Executivo. Logo depois, apresentamos duas variáveis importantes comparando as capitais do Brasil: vínculos por mil habitantes e renda média. Esta breve análise pode ser visualizada também por região do Brasil. Finalmente, traçamos um perfil do servidor municipal carioca do Poder Executivo.

O PERFIL DO SERVIDOR MUNICIPAL



PastGDP

JoãoPessoa

Vitória

Palmas

PortoVelho

BoaVista

Goiânia

Cuiabá

SãoLuís

Macapá

Curitiba

Teresina

CampoGrande

Natal

Aracaju

Florianópolis

Maceió

Recife

RiodeJaneiro

BeloHorizonte

Belém

SãoPaulo

RioBranco

Manaus

PortoAlegre

Fortaleza

Salvador

Brasília

0 5 10 15 20 25 30 35 40

38,88

35,35

32,68

26,2

23,46

21,33

21,26

20,83

18,98

18,45

18,36

17,49

16,83

16,52

16,39

15,48

15,25

14,33

13,46

12,44

12,22

11,94

11,41

11,2

10,72

7,47

0

Norte

Palmas

PortoVelho

BoaVista

Macapá

Belém

RioBranco

Manaus

0 5 10 15 20 25 30 35 40

32,68

26,2

23,46

18,98

12,44

11,94

11,41

Esta seção revela a distribuição dos servidores municipais do Poder Executivo nas capitais brasileiras, oferecendo um panorama do funcionalismo nesses municípios. O primeiro gráfico mostra o número de vínculos por mil habitantes; o segundo, a remuneração média dos servidores por capital. Podemos observar que a cidade do Rio de Janeiro é a segunda cidade da região Sudeste com maior número de vínculos por mil habitantes, sendo a cidade de Vitória a primeira do ranking neste índice. Por outro lado, os vínculos empregatícios, que correspondem a estas cidades, são os menos remunerados. Entre as cidades da região Sudeste, os vínculos cariocas têm uma renda média de R$ 3,45 mil.

Distribuição de servidores municipaisVínculos por mil habitantes - 2014


Brasil

Norte


Brasil

PortoAlegre

Florianópolis

SãoPaulo

CampoGrande

BeloHorizonte

Salvador

Curitiba

Fortaleza

Manaus

RiodeJaneiro

Aracaju

Vitória

Teresina

Recife

RioBranco

Maceió

Goiânia

Natal

Palmas

Belém

Macapá

PortoVelho

Cuiabá

SãoLuís

BoaVista

JoãoPessoa

Brasília

0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0

5,97mil

4,76mil

4,05mil

4,04mil

3,95mil

3,91mil

3,82mil

3,72mil

3,62mil

3,45mil

3,17mil

3,14mil

3,14mil

3,04mil

2,86mil

2,85mil

2,84mil

2,83mil

2,80mil

2,76mil

2,66mil

2,62mil

2,38mil

2,35mil

2,03mil

1,61mil

0

Norte

Manaus

RioBranco

Palmas

Belém

Macapá

PortoVelho

BoaVista

0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0

3,62mil

2,86mil

2,8mil

2,76mil

2,66mil

2,62mil

2,03mil

Distribuição de servidores municipaisRenda Média - 2014


Brasil

Norte


Nordeste

JoãoPessoa

SãoLuís

Teresina

Natal

Aracaju

Maceió

Recife

Fortaleza

Salvador

0 5 10 15 20 25 30 35 40

38,88

20,83

18,36

16,83

16,52

15,48

15,25

10,72

7,47

CentroOeste

Goiânia

Cuiabá

CampoGrande

0 5 10 15 20 25 30 35 40

21,33

21,26

17,49

Sudeste

Vitória

RiodeJaneiro

BeloHorizonte

SãoPaulo

0 5 10 15 20 25 30 35 40

35,35

14,33

13,46

12,22

Sul

Curitiba

Florianópolis

PortoAlegre

0 5 10 15 20 25 30 35 40

18,45

16,39

11,2


Nordeste

Centro Oeste

Sudeste

Sul


Nordeste

Salvador

Fortaleza

Aracaju

Teresina

Recife

Maceió

Natal

SãoLuís

JoãoPessoa

0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0

3,91mil

3,72mil

3,17mil

3,14mil

3,04mil

2,85mil

2,83mil

2,35mil

1,61mil

CentroOeste

CampoGrande

Goiânia

Cuiabá

0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0

4,04mil

2,84mil

2,38mil

Sudeste

SãoPaulo

BeloHorizonte

RiodeJaneiro

Vitória

0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0

4,05mil

3,95mil

3,45mil

3,14mil

Sul

PortoAlegre

Florianópolis

Curitiba

0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0

5,97mil

4,76mil

3,82mil


Nordeste

Centro Oeste

Sudeste

Sul


Sexo

76.85%

23.15%

Feminino MasculinoEscolaridade

0.34%

1.40%

5.03%

5.59%

5.68%

81.97%

EnsinoMédioIncompleto Atéo5ªanoIncompletodoEnsinoFundamental EnsinoFundamentalCompleto

Do6ªao9ªanoIncompletodoEnsinoFundamental EducaçãoSuperiorIncompleta EducaçãoSuperiorCompleta

Os gráficos abaixo mostram, por fim, o perfil dos servidores públicos do Poder Executivo no município do Rio de Janeiro, com recortes por sexo, escolaridade, faixa etária, regime de contratação, renda e tempo de emprego.

Perfil dos servidores no município do Rio de Janeiro2014


Sexo

Escolaridade

Feminino

Ensino médio completo

Do 6° ao 9° ano incompleto do ensino fundamental

Ensino fundamental completo

Educação superior completa

Masculino

Até o 5° ano completo do ensino fundamental

Educação superior incompleta


Idade

0.94%

16.28%

26.30%

33.80%

22.68%

18|--25 25|--35 35|--45 45|--55 55ou+

Regime

98.32%

1.68%

Estatutário NãoefetivoFonte: MTE/ RAIS(2014)

Elaboração: FGV/DAPP

Idade

Regime jurídico

18|--25 35|--4525|--35 45|--55 55 ou +

Estatutário Não efetivo


Faixarenda

10.56%

44.87%

39.60%

3.48%

1.49%

0|--2 2|--4 4|--10 10|--20 20ou+

Tempoemprego

28.16%

11.83%

10.72%

16.04%

7.70%

6.74%

10.90%

7.91%

0|--4 4|--8 8|--12 12|--16 16|--20 20|--24 24|--28 28ou+Fonte: MTE/ RAIS(2014)

Elaboração: FGV/DAPP

Faixa de renda média (SM)

Tempo de emprego (por anos)

0|--2

0|--4 20|--24

4|--10

8|--12 28 ou +

2|--4

4|--8 24|--28

10|--20

12|--16

20 ou +

16|--20


Os dados deste estudo são extraídos a partir da RAIS (2008-2014) e considerou-se como unidade principal de pesquisa, em grande parte deste trabalho, cada vínculo ativo em dezembro de cada ano. Evidentemente, quando foi necessário pesquisar o saldo de vínculos, consideramos as diferenças entre os vínculos iniciados e finalizados em cada ano. Para obtenção da população em cada região de estudo, foi utilizada a projeção populacional do IBGE.

Os valores monetários das séries históricas foram deflacionados a valores de dezembro de 2014.

Seguindo o manual da RAIS 2014, foram adotados como funcionários públicos os servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Próprio de Previdência; servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Geral de Previdência Social e servidores públicos não efetivos (demissível ad nutum ou admitido por meio de legislação especial, não regido pela CLT). Além disso, restringimos nossa base de estudo considerando os funcionários dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) junto com os servidores das autarquias e fundações públicas de direito público e privado, nos três níveis de administração (federal, estadual e municipal).

A RAIS disponibiliza a renda mensal média de cada vínculo. Esta variável foi utilizada para estimar o valor anual gasto por cada vínculo. Para isso, multiplicou-se a renda média pelo número de meses trabalhados de cada vínculo.

As análises feitas nesta pesquisa foram realizadas usando o software R.

MTE/RAISAnos: 1998 - 2014 http://www.rais.gov.br/

IBGEInstituto Brasileiro de Geografia e Estatísticahttp://www.ibge.gov.br/home/ http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/

Portal da Transparência Governo Federalhttp://www.portaldatransparencia.gov.br/downloads/servidores.asp

Banco Central do Brasilhttps://www3.bcb.gov.br/sgspub/localizarseries/localizarSeries.do?method=prepararTelaLocalizarSeries

FGV/DAPPMosaico Orçamentáriohttp://dapp.fgv.br/mosaico/mosaic_f/2016

NOTAS METODOLÓGICAS

FONTES

FGV/DAPPDiretoria de Análise de Políticas Públicas | Fundação Getulio Vargas

DIRETORMarco Aurelio Ruediger

PesquisadoresAmaro GrassiMiguel Orrillo

Rafael Martins de Souza

EXPEDIENTE

[email protected]

+55 (21) 3799.4300

INOVAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS

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