A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK

FÜGGETLEN PÉNZÜGYI ELLENŐRZÉSE EURÓPÁBAN

Németország és Anglia modellje

Előadás a Magyar Könyvvizsgálói Kamara

XVI. Országos Szakmai Konferenciáján

Eger, 2008. szeptember 4

dr. Nyikos Lászlóegyetemi magántanár

ügyvezetőHUNGARICUS

kutató és tanácsadó kft.www.hungaricuskft.hu

A probléma társadalmi jelentősége Magyarországon

• Az elszámoltatási kultúra fejlesztése

• Az állami és az önkormányzati feladatok elhatárolása

• Önkormányzatiság versus állami függés

• „Átpolitizálódottság”

• Finanszírozási gondok

• Pénzügyi stabilitás versus hosszabb távú gazdálkodás

• Kistelepülések: két „ellenőrző szék” között, pad alatt

• Független, megbízható, nyilvános információk

• Vácuum a külső pénzügyi ellenőrzésben

• Ellenőrzési ráfordítások versus társadalmi haszon

A probléma szakmai aktualitásaMagyarországon

• Tisztázatlan ellenőrzési cél • Tisztázatlan ellenőrzési típus• Tisztázatlan (hiányzó) ellenőrzési módszerek • Ellentmondásos törvényi szabályozás• Jogszabály versus standard• Terminológiai nehézségek• Pénzforgalmi versus eredményszemléletű számvitel• MKVK – ÁSZ – együttműködés• Oktatás, szakképzés (államszámvitel, államjog)• Ellenőrök nyelvi és szakmai felkészültsége

A társadalom-szabályozás főbb jellemzői

Európában

KONTINENTÁLIS JOG(római jog)

Eljárási jog (törvény)

Deduktiv (teoretikus)

Részletes jogszabályok

Bíróságok szerepe kisebb

(törvénykönyvek)

ANGOLSZÁSZ JOG(szokásjog)

Esetjog (precedens)

Induktív (pragmatikus)

Standardok

Bíróságok szerepe nagyobb

(analógia, esküdtszék)

A közigazgatás struktúrája Németországban

A települések száma és lélekszáma a tartományokban

Tartomány

Rheinland-Pf.BayernSchleswig-H.Baden-W.NiedersachsenSachsen-A.ThüringenMecklenburgSachsenHessenBrandenburgNordrh-Westf.SaarlandBremenHamburgBerlinDeutschland

Település

2 306 2 056 1 119 1 108 1 022 1 016 968 849 497 426 420 396 52 2 1 112 239

ebből város

123 315 64 311 164 121 127 84 178 189 112 268 17 2 1 1 2 077

átlagos lélekszám

1 757 6 076 2 533 9 692 7 811 2 403 2 388 1 995 8 551 14 261 6 066 45 527 20 061 331 9901 754 1823 404 037 6 726

A német önkormányzati pénzügyi ellenőrzés

törvényi szabályozásaJOGSZABÁLY Szövetségi

szintű szabályozásTartományi

szintű szabályozás

ALKOTMÁNY + +

Községi törvény(Gemeindeordnung)

− +

Háztartási törvény − +

Számvevőszéki törvény − +

A német községek és városok felügyeleti rendszere

Kommunales Überwachungssystem

Állami felügyelet

Pénzügyiellenőrzés

Rechnungsprüfung

Belsőellenőrzés

Interne Revision

Controlling

„Helységi”(függetlenített)Örtliche Prüfung

Külső („felső”)Überörtliche prüfung

minisztériumi intézményi szakma-testületiszámvevőszékiRechnungshof

Klasszikus modell(számvevő - Prüfer)

Módosított modell(könyvvizsgáló – Wirtschaftsprüfer)

A klasszikus modell jellemzői

TARTOMÁNY FINANSZÍROZÁS DÖNTÉS GYAKORISÁG

Brandenburg tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva

Mecklenburg tartományi kvetés kollegiális négyéves

Rheinland-Pf. tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva

Sachsen tartományi kvetés kollegiális ötéves

Sachsen-Anhalt tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva

Schleswig-H. tartományi kvetés kollegiális nincs szabályozva

A módosított számvevőszéki ellenőrzési modell (Modifizierte Lösung)néhány jellemzője

TARTOMÁNY FINANSZÍROZÁS DÖNTÉS GYAKORISÁG

Hessen tartományi költségvetés elnökre ruházott ötéves

Thüringen tartományi költségvetés elnökre ruházott ötéves

A „helységi” pénzügyi ellenőrzés (örtliche Prüfung) modellje

KépviselőtestületGemeindevertretung

ElöljáróságGemeindevorstand

Számvizsgáló hivatalRechnungsprüfungsamtellenőrzés

éves beszámoló (Jahresrechnung)

vizsgálati jelentés (Prüfungsbericht)

Fő feladat Kötelező részfeladatok Képviselőtestület megbízásából

az éves bevételek, kiadások; a szervezet működése;

zárszámadás vagyongazdálkodás; a helyi közigazgatás

(Jahres számlák tárgyi és gazdaságossága;

Rechnung) számviteli bizonylati szolgáltatások ráfordításai;

ellenőrzése megalapozottsága; saját üzemek működése;

költségvetési előirány- folyó-és pénztárszámla;

zatok betartása; részvétel vállalkozásokban;

vagyon-és adósság- kölcsönök, kinnlevőségek

kimutatások

A „helységi” pénzügyi ellenőrzés

(örtliche Prüfung) feladatai

A külső pénzügyi ellenőrzés(überörtliche Prüfung) néhány jellemzője

Tárgya Kritériuma (típusa)

• háztartás vitele szabályszerűség

• könyvvezetés törvényesség

• Kassenprüfung konformitás (megfelelőség)

• vagyonigazgatás cél-orientáltság

• részvétel vállalkozásokban gazdaságosság

• állami támogatások összehasonlító vizsgálat

• saját üzemek éves beszámolója témavizsgálat

• tanácsadás keresztmetszet-vizsgálat

A külső pénzügyi ellenőrzés és az államháztartási körforgás

a költségvetés elkészítése

a költségvetés elfogadása

a költségvetés végrehajtása

éves beszámoló készítése

„helységi” ellenőrzés

felmentés/megállapítás

külső pénzügyiellenőrzés

(Überörtliche Prüfung)

A módosított számvevőszéki ellenőrzés modellje (A hesseni modell)

SZÁMVEVŐSZÉK(Rechnungshof)

Helyi önkormányzat(polgármester)

Könyvvizsgáló(Wirtschaftsprüfer)ellenőrzés

átruházás elnöki jogkörben

jelentés

Tartományiparlament

Tartományikormány

Településiszövetségek

éves összefoglaló jelentés

A helyi önkormányzatok fő bevételi forrásainak alakulása

A települések halmozott adósságállományának alakulása

A foglalkoztatottság és az iparűzési adó növekedése

Kistelepülések fajlagos bérköltségei és adóbevételei

Fajlagos útfenntartási kiadások 22 hesseni városban

22 közepes nagyságú város megtakarítási lehetőségei

A NÉMET GYAKORLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

• Kontinentális szabályozást alkalmaznak

• A szövetségi számvevőszéknek (BRH) nincs feladata

• A tartományok különböző megoldásokat választottak

• A pénzügyi ellenőrzés centruma a számvizsgáló hivatal

• A számvevőszék külső ellenőr nyolc tartományban

• Magánkönyvvizsgálók két tartományban ellenőriznek

• Megbízásukat és díjukat a számvevőszéktől kapják

• A számvevőszékek nem évente vizsgálnak

A helyi közigazgatás Angliában (grófságok/megyék)

A kerületi és az egyszintű hatósági közigazgatás Angliában

Az Egyesült Krályság közigazgatási tagolása

ÁLLAM

Anglia

Wales

SkóciaGREAT BRITAIN

Észak-ÍrországUNITED KINGDOM

GRÓFSÁG/megye

6 + 34 + London

KERÜLET

240

EGYSZINTŰ KÖZ PONTI HATÓSÁG

42_ _

22

11 régió (EU NUTS 1)

A közpénzek (külső) független pénzügyi ellenőrzés általános céljai

Angliában

1. szavatolni, garantálni financial/certification audit

2. feltárni, kimutatni a „hozadékot” (added value) performance audit (value for money – vfm.)

3. információkkal, tanácsokkal szolgálni provide independent assurance

Audit CommissionKormányszerv (independent watchdog)1982-ben hozták létreTestületi vezetésű szervezetEllenőrző és felügyelő hatásköre kiterjed a helyi önkormányzatokra az egészségügyi és más (pl.: szálloda) szolgáltatásokra egyéb szolgálatokra (tűzoltóság, rendőrség, polgári védelem összesen 11 000 közintézményre (audited and inspected bodies)2 300 fős állománya évente több mint 250 helyi önkormányzati beszámolót auditál évente 180 milliárd ₤ közpénz felhasználását auditálja teljesítményvizsgálatokat végezBevételeit a vizsgálati és az inspekciós díjak biztosítjákMagánkönyvvizsgálókat is foglalkoztatMinden jelentése hozzáférhető az interneten

Az Audit Commission tevékenységének négy fő területe

1. a helyi önkormányzatok gazdálkodása

2. az egészségügyi szolgáltatások

3. a lakásgazdálkodás és otthonteremtés

4. a közbiztonság (tűzoltóság, rendőrség)

Az Audit Commission tevékenységének

négy főiránya

1. ellenőrzés (Auditing)

2. értékelés (Assessment)

3. adategyeztetés (Data-matching)

4. kutatás (Research)

Az Audit Commission szervezeti felépítése

Az Audit Commission bevételeinek megoszlása

Öt stratégiai célja szerintaz Audit Commission

1.értékel (assesses)

2.segít (helps)

3. jelez (signals)

4. informál (informs)

5.példákat nyújt (provides) a jó és a

hibás gyakorlat bemutatásával

A helyhatóságok működésének átfogó értékelése

(Comprehensive Performance Assessment – CPA)

• törvény a legmagasabb értékű szolgáltatások nyújtására (vfm)

• kötelező intézkedések a Best Value érdekében

• az AC általános ellenőrzési és felügyeleti felhatalmazása

• elsőként az audit és a felügyelet összekapcsolása

(combined audit and inspection work)

• 2002-ben 150 település, 2003-ban és 2004-ben 238 település,

• 2005-ben 46 tűz-és katasztrófavédelmi hatóság

átfogó összehasonlító értékelése

1. az (irányító) testület megítélése (Corporate assessment)

2. az erőforrások használatának megítélése (Use of resources) 3. a szolgáltatások megítélése (Service assessment)

4. a haladási irány megítélése (Direction of travel)

A CPA-rendszer elemei

A CPA-rendszer alkalmazási területei

elsőként (2002 óta) az egyszintű és a grófsági/megyei önkormányzati tanácsok(single tier and county councils), majd a kerületi (körzeti) önkormányzati tanácsok (district councils) és végül

a tűzoltó- és életvédelmi hatóságok

CPA-eljárás a kerületi (körzeti) önkormányzatok megítéléséhez

Az erőforrások használatának értékelése egy önkormányzatnál

A helyi önkormányzatok fejlődésének megítéléséhez

használt minősítések

• erőteljesen fejlődik (improving strongly)

• jól fejlődik (improving well)

• megfelelően fejlődik (improving adequately)

• nem fejlődik (not improving)

Kulcskérdések az önkormányzatok irányításának átfogó

megítéléséhez

KÉRDÉS A KÉRDÉS IRÁNYA

1) Mit akar az önkormányzat (a 1) Közösségi ambíciók partnereivel együtt) teljesíteni? 2) Rangsorolás

2) Megvannak-e a képességek, adottságok 3) Képességek, lehetőségek a kitűzött célok (partnerekkel együtt 4) Végrehajtás lebonyolítása történő) eléréséhez?

3) Mit valósítottak meg? 5) Megvalósulás és fejlődés

Az egyes témák (irányultságok) osztályozása

OSZTÁLYZAT SZÖVEGES ÉRTÉKELÉS MEGJEGYZÉS 4 erőteljes (performing strongly) jóval a minimális elvárások fölött 3 jó ( (performing well) a minimális elvárások fölött

2 megfelelő (adequat performance) csak a minimális elvárásoknak felel meg 1 nem megfefelő (inadequat a minimális elvárások alatt performance)

Súlyok az önkormányzatok irányításának

átfogó értékeléséhez

IRÁNYULTSÁG SÚLYOZÁS

1. (Ambition) 2

2. (Prioritisation) 2

3. (Capacity) 2

4. (Performance management) 2

5. (Achievement) 7

Stratford önkormányzatának átfogó értékelése

(overall assessment) a CPA-rendszerben

AZ ANGOL GYAKORLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

• Angolszász szabályozást alkalmaznak

• A közpénzek külső ellenőrei: NAO és Audit Commission

• Az AC feladata: ellenőrzés (audit) és felügyelet (inspection)

• Anglia és Wales: egységes megoldás

• A pénzügyi ellenőrzés fókuszpontjai: internal audit és AC

• Átfogó ellenőrzés (CPA és CAA)

• A CPA egyik eleme a könyvvizsgálat (in financial reporting)

• Az AC magánkönyvvizsgálókat is foglalkoztat

• Az AC díjaz, a könyvvizsgáló neki jelent

• Ellenőrzésért és felügyeletért az ellenőrzött fizet

• Könyvvizsgálat évente, felügyelet háromévente

Felhasznált források

Binus, K-H.: Überörtliche Kommunalprüfung. Deutscher Universitäts-Verlag. Wiesbaden, 2005

Eibelshäuser, M.: Siebzehnter Zusammenfassender Bericht. Hessischer Rechnungshof. Darmstadt, 2007

www.rechnungshof-hessen.de

State Audit in the European Union. NAO Information Centre. London, 2005

Annual report and accounts. Better outcomes. Audit Commission, 2007/8

Regional Public Sector Audit Institutions in Europe.EURORAI, 2004

Nyikos L.: A független pénzügyi ellenőrzés Westminster modellje. Pénzügyi Szemle, 2007/3-4

www.attentus.hu