1  

กฏ กตกาของภาครฐกบประสทธภาพของตลาด

เดอนเดน นคมบรรกษ

1. บทนา

การเตบโตอยางยงยนของเศรษฐกจไทยตองอยบนขดความสามารถในการเพมผลตภาพของภาคธรกจไทยอยางตอเนอง เพราะผลตภาพของทนหมายถงคาตอบแทนทไดรบจากการลงทน และ ผลตภาพแรงงานหมายถงระดบรายไดของแรงงาน การมนโยบายมหภาค เชน นโยบายการเงน อตราแลกเปลยนทด และ ความมนคงทางการเมองเปนปจจยทสาคญ แตไมเพยงพอทจะผลกดนใหเศรษฐกจขยายตวไดอยางตอเนอง หากภาคธรกจขาดแรงกระตนหรอขาดศกยภาพทจะยกระดบขดความสามารถในการแขงขนของตนเอง

การศกษาเกยวกบความสามารถในการแขงขนของประเทศตางๆ ของ Michael Porter1 ซงเปนปรมาจารยดานการวางยทธศาสตรในการเพมขดความสามารถในการแขงขนทงในระดบธรกจและในระดบประเทศ พบวา ตวแปรสาคญททาใหเศรษฐกจสามารถขยายตวไดอยางตอเนอง คอ ขดความสามารถของภาคธรกจในการทจะเพมผลตภาพในการผลตสนคาหรอใหบรการ (productivity) เชน การพฒนาคณภาพ รปแบบ ความหลากหลาย ของสนคาหรอบรการ ตลอดจนการปรบปรงเทคโนโลยในการผลตเพอลดตนทนและประหยดทรพยากร ซงลวนเกดจากแรกกดดนของการแขงขนในตลาดโดยทงสน

การศกษาดงกลาวพบวา การมคาจางแรงงานตา หรอ มแหลงวตถดบในการผลตในประเทศทอดมสมบรณมไดเปนปจจยทกาหนดความสามารถในการแขงขนของเศรษฐกจหนงใด ดงจะเหนไดวา ประเทศทไดรบความสาเรจทางเศรษฐกจ เชน เยอรมน ญปน สวสเซอรแลนด และ เกาหลใตลวนเปนประเทศทมทรพยากรธรรมชาตนอยมาก ในขณะเดยวกนนโยบายในระดบมหภาค เชน การบรหารคาเงนใหออนกมไดเปนปจจยแหงความสาเรจทางเศรษฐกจ ดงตวอยางของประเทศ เยอรมน และ ญปนทมการขยายตวทางเศรษฐกจทโดดเดนแมคาเงนจะแขงขนอยอยางตอเนอง การศกษาดงกลาวไดขอสรปวา ความสาเรจทางเศรษฐกจของประเทศหนงใดนน เกดจากความแขงแกรงของภาคธรกจซงเปนผลมาจากภาวะกดดนของการแขงขนทงในตลาดภายในประเทศและในตลาดโลกเปนหลก

ตลาดทมประสทธภาพหมายถง ตลาดทมการแขงขนอนสงผลใหผประกอบการตองดนรนในการปรบปรงคณภาพ หรอ รปแบบของสนคาหรอบรการ รวมทงลดตนทนเพอแขงขนในดานราคาในการแยงชงตลาด ซงจะทาใหมความแขงแกรง ในขณะเดยวกน ผบรโภคจะเปนผทไดรบผลประโยชนโดยตรงจากการแขงขนในตลาดเนองจากสามารถเลอกซอสนคาหรอบรการทหลากหลาย มคณภาพ ในราคาทเหมาะสม ใน

                                                            1 Porter, Micahel E. (1990), The Competitive Advantage of Nations. Harvard Business School. March‐ 

April 1990. 

2  

ตลาดทมประสทธภาพนน กลไกตลาดจะเปนตวกาหนดราคา อปทาน และ อปสงคของสนคาหรอบรการททาใหเกดผลประโยชนสงสดตอสงคมโดยไมตองพงพากลไกของรฐ

แตในประเทศกาลงพฒนา กลไกตลาดมกบกพรองเนองจากตลาดมขนาดเลกเกนไปทาใหไมสามารถรองรบผประกอบการหลายรายในตลาดไดทาใหไมมการแขงขน หรอตลาดทนยงไมพฒนาทาใหเอกชนไมสามารถระดมทนไดเพยงพอในการเขาไปแขงขนในตลาด โดยเฉพาะในธรกจทตองใชเงนลงทนสง เชน บรการโทรคมนาคม พลงงาน ขนสง เปนตน รฐจงตองเขามาเปนผใหบรการเอง หรอ มฉะนนแลว รฐตองสรางแรงจงใจในเชงพาณชยใหเอกชนเขามาใหบรการ เชน การใหสมปทานผกขาด หรอ การใหสทธประโยชนดานภาษ เพอใหเอกชนเชอมนวาจะสามารถสรางรายไดคมกบเงนทตองลงทนไป ในขณะเดยวกน รฐตองกากบธรกจเอกชนทไดรบสมปทานหรอทไดรบสทธคมครองจากการแขงขนมใหใชอานาจผกขาดในการเอาเปรยบประชาชนโดยการกาหนดอตราคาบรการ และมาตรฐานคณภาพของบรการ ดงทไดกลาวไววา หากกลไกตลาดไมทางานแลว รฐจะตองเขามากากบดแลเพอคมครองผใชบรการ

เมอเศรษฐกจพฒนาถงระดบหนงแลว ขอจากดตางๆ ไมวาจะเปนขนาดของตลาด หรอ การดอยพฒนาของตลาดทนกจะหายไป ทาใหกลไกตลาดเรมทางานได บทบาทของรฐจงเปลยนไป โดยทวไปแลว รฐจะลดบทบาทในการเปนผจดหาบรการหรอสนคาเอง และหนมาใหความสาคญแกบทบาทในการสงเสรมหรอสรางแรงจงใจใหภาคเอกชนยกระดบผลตภาพและขดความสามารถในการแขงขนของตนเอง โดยการสรางสภาพแวดลอมทเออใหแกภาคเอกชน ทงน รฐจะตองตระหนกวา รฐไมสามารถ “สราง” อตสาหกรรมทมขดความสามารถในการแขงขนไดเอง แตสามารถ “ผลกดน” ใหอตสาหกรรมตองพฒนาตนเองเพอความอยรอด โดยการสงเสรมใหมการแขงขนในตลาด จากการกาหนดนโยบายและมาตรการทลดอปสรรคในการเขาสตลาด และ สรางกฎกตกาในการแขงขนทเปนธรรม

ทผานมา ประเทศไทยไดเดนตามแนวทางดงกลาว เชนกน ดงจะเหนไดวา ในอดตรฐบาลไทยเปนผใหบรการขนสง (การบน รถเมล รถไฟ) สอสาร หรอ พลงงานแตเพยงผเดยว เนองจากธรกจเหลานใชเงนลงทนสง มความเสยงสง แตตอมา กเรมเปดใหเอกชนเขามาเปนผใหบรการเหลานมากขนในรปแบบของสมปทาน เชน สมปทานการเดนรถขนสงผโดยสารระหวางจงหวด สมปทานกจการโทรคมนาคม สมปทานกจการโทรทศน สมปทานการกอสรางทางดวน ฯลฯ แมระบบสมปทานเหลานชวยสงเสรมใหภาคเอกชนเขามามบทบาทในการเปนผใหบรการสาธารณปโภคพนฐานแทนรฐมากขน อนเปนการบรรเทาภาระทางการคลงของภาครฐและชวยใหประชาชนสามารถเขาถงบรการมากขน ตวอยางเชน กอนทจะมสมปทานโทรศพทเคลอนทและโทรศพทพนฐานในชวงป พ.ศ. 2535 ผทตองการโทรศพทบานตองรอสายนานนบปจากองคการโทรศพทแหงประเทศไทย แตในระยะยาว ระบบสมปทานทมลกษณะทจากดการแขงขนใน เชน ในกรณของโทรคมนาคม ทาใหผใหสมปทานซงมกเปนรฐวสาหกจออนแอลงเพราะพงพาแตสวนแบงรายไดจากสมปทาน ในขณะทภาคเอกชนสามารถกอบโกยกาไรจากอานาจผกขาดทาใหประชาชนตองจายคาบรการในอตราทสงเกนควร

3  

ในปจจบน ประเทศไทยไดยกเลกระบบสมปทาน มาสระบบการออกใบอนญาตในบางธรกจแลว ซงจะชวยลดการผกขาดจากระบบสมปทาน เชน ในกรณของกจการโทรคมนาคม กจการแพรภาพกระจายเสยง และ กจการพลงงาน เปนตน ซงไดเปลยนจากระบบสมปทานมาเปนระบบใบอนญาต โดยหนวยงานกากบดแลในสาขานนๆ เปนผออกใบอนญาต เชน คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) ซงจดตงขนตาม พ.ร.บ. การประกอบกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 เปนผออกใบอนญาตการประกอบกจการโทรคมนาคม และ กจการวทยและโทรทศน และ คณะกรรมการกากบกจการพลงงาน (กกพ.) ซงจดตงขนตาม พ.ร.บ. การประกอบกจการพลงงาน พ.ศ. 2550 เปนผออกใบอนญาตโรงไฟฟา การสง จาหนาย นาเขา พลงงาน สาหรบกจการขนสงนน มการราง พ.ร.บ. ประกอบกจการขนสง พ.ศ. .... ตงแตป พ.ศ. 2550 แตจวบจนปจจบน รางกฎหมายดงกลาวยงไมมความคบหนาในกระบวนการนตบญญตทาใหบรการการขนสงบางสวนยงอยภายใตระบบสมปทาน เชน บรการรถเมลในเขตกรงเทพฯ และ ระหวางจงหวด เปนตน

เปนทนาสนใจวา แนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานเศรษฐกจท กาหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ซงเปนรฐธรรมนญ “ฉบบประชาชน” นน มหลกการทสอดคลองกบแนวคดในเชงเศรษฐศาสตรตามทกลาวมาแลว มาตรา ๘๗ ของรฐธรรมนญฉบบดงกลาวบญญตไววา

รฐตองสนบสนนระบบเศรษฐกจแบบเสรโดยอาศยกลไกตลาด กากบดแลใหมการ แขงขนอยางเปนธรรม คมครองผบรโภค และปองกนการผกขาดตดตอนทงทางตรงและทางออม รวมทง ยกเลกและละเวนการตรากฎหมายและกฎเกณฑทควบคมธรกจทไมสอดคลองกบความจาเปนทางเศรษฐกจ และตองไมประกอบกจการแขงขนกบเอกชน เวนแตมความจาเปนเพอประโยชนในการรกษา ความมนคงของรฐ รกษาผลประโยชนสวนรวม หรอการจดใหมการสาธารณปโภค

แนวนโยบายทางเศรษฐกจทกาหนดไวในรฐธรรมนญ ฯ ใหความสาคญแกกลไกตลาดอยางชดเจน โดยไดกาหนดสงทรฐ “ตองทา”คอ เปน “ผกากบดแล” ในการปองกนการผกขาด และ คมครองผบรโภค และ “ตองไมทา” คอ ประกอบกจการทเปนการแขงขนกบเอกชน และ ออกกฎหมายและกฎเกณฑทเปนอปสรรคตอการประกอบธรกจ กลาวคอ รฐไมควรเปนผประกอบการในตลาดทกลไกตลาดทางานไดอยางสมบรณ คอ ตลาดทมการแขงขน และ ควรทจะสนบสนนกลไกตลาดทางานไดอยางมประสทธภาพ โดยการปองกนการผกขาด และ ละเวนจากการออกกฎหมายทเปนการบนทอนกลไกตลาด

รฐธรรมนญฯ ฉบบป พ.ศ. ๒๕๕๐ ทจดทาขนในชวงทมคณะมนตรความมนคงแหงชาต ไดคงแนวนญบายพนฐานแหงรฐดานเศรษฐกจดงกลาวไว ในมาตรา ๘๔(๑) และ มาตรา ๘๔(๕) และไดมการเพมเตมอก 2 ขอทเกยวกบนโยบายของรฐกบกลไกตลาด คอ มาตรา ๘๔(๑๐) ซงระบวา รฐตองมใหสาธารณปโภคขน

4  

พนฐานอยในความผกขาดของเอกชน และ มาตรา ๘๔(๑๑) ซงกาหนดวา รฐตองเปนเจาของโครงสรางหรอโครงขายพนฐานของกจการสาธารณปโภคพนฐาน โดยการถอหนไมนอยกวากงหนง 2

ผเขยนเขาใจวาบทบญญตขอน ซงมการเพมเตมมาจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยป พ.ศ. 2540 สบเนองมาจากการแปลงสภาพการปโตรเลยมแหงประเทศไทย (ปตท.) ในป พ.ศ. 2544 ซงไดมการโอนโครงขายทอกาซธรรมชาตซงเปนธรกจทผกขาดใหแก บรษท ปตท. มหาชน จากด แมมต ครม. จะระบใหมการแยกโครงขายดงกลาวออกจากบรษทกอนการแปลงสภาพ ทาใหเกดขอกงวลวา หากรฐบาลดาเนนการในลกษณะเดยวกนกบ การไฟฟาฝายผลต จะทาใหโครงขายสายสงไฟฟาแรงสงตกเปนของเอกชน และ หากกระทรวงการคลงลดการถอหนใน บมจ. ปตท. ตากวากงหนง ปตท. กจะพนจากการเปนรฐวสาหกจทาใหกระทรวงการคลงไมสามารถเขาไปกากบควบคมบรษทไดโดยตรง หากแตตองดาเนนการผานองคกรกากบดแลสาขาพลงงาน ซงอาจทาใหรฐวสาหกจทไดแปรรปเปนบรษทเอกชนผกขาดโครงขายบรการสาธารณปโภคพนฐานเหลานแสวงหากาไรไดอยางเสร

กลาวโดยสรป เศรษฐกจไทยเปนเศรษฐกจทมขนาดและระดบการพฒนาทสามารถรองรบกลไกตลาดไดคอนขางมากแลว ดงจะเหนไดจากการทผประกอบการเอกชนสามารถเขามาใหบรการเกอบทกประเภททเดมทภาครฐเปนผดาเนนการแตเพยงผเดยว ไมวาจะเปน บรการโทรศพท การผลตไฟฟา การเดนรถขนสงผโดยสาร การบน ฯลฯ แนวนโยบายพนฐานทางเศรษฐกจทกาหนดไวในรฐธรรมนญตระหนกถงขอเทจจรง

                                                            

2 มาตรา ๘๔

รฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานเศรษฐกจ ดงตอไปน

(๑) สนบสนนระบบเศรษฐกจแบบเสรและเปนธรรมโดยอาศยกลไกตลาด และสนบสนนใหมการพฒนาเศรษฐกจอยางยงยน โดยตองยกเลกและละเวนการตรากฎหมายและกฎเกณฑทควบคมธรกจซงมบท บญญตทไมสอดคลองกบความจาเปนทางเศรษฐกจ และตองไมประกอบกจการทมลกษณะเปนการแขงขนกบเอกชน เวนแตมความจาเปนเพอประโยชนในการรกษาความมนคงของรฐ รกษาผลประโยชนสวนรวม หรอการจดใหมสาธารณปโภค

(๕) กากบใหการประกอบกจการมการแขงขนอยางเสรและเปนธรรม ปองกนการผกขาดตดตอนไมวาโดยทางตรงหรอทางออม และคมครองผบรโภค

(๑๐) จดใหมสาธารณปโภคขนพนฐานอนจาเปนตอการดารงชวตของประชาชนเพอ ประโยชนในการรกษาความมนคงของรฐในทางเศรษฐกจ และตองมใหสาธารณปโภคขนพนฐานอนจาเปนตอการดารงชวตของประชาชนอย ในความผกขาดของเอกชนอนอาจกอความเสยหายแกรฐ

(๑๑) การดาเนนการใดทเปนเหตใหโครงสรางหรอโครงขายขนพนฐานของกจการ สาธารณปโภคขนพนฐานของรฐอนจาเปนตอการดารงชวตของประชาชน หรอเพอความมนคงของรฐ ตกไปเปนกรรมสทธของเอกชน หรอทาใหรฐเปนเจาของนอยกวารอยละหาสบเอด จะกระทามได

 

ดงกลาวmarket)

โครงสราการแขงขโครงขายเปรยบผสาธารณหลกการจะเขมงวกากบดแภาครฐวา

กบพฒนสงเสรมใผกขาด

1. ไมปกจการเปนการเอกชน

 

จงไดกาหน) ไมออกกฎร

แตในขณะเดาง เชน ธรกจขนในการวางยรวมกน โดผบรโภค ดว

ณปการเหลาน รขอสดทายน วด เพราะในแลของภาครฐาจะสามารถก

บทบาทของภ

ภ

งานวจยชนนนาการทางเศรใหเอกชนเขาม จากดหรอกด

ประกอบทมลกษณะรแขงขนกบ

นดใหรฐตองใระเบยบทบดเบ

ดยวกน รฐธรทมลกษณะเปงโครงขายทซยการปองกนยเหตผลดงก (regulated ผเขยนเหนวานตางประเทศฐ ขอหามดงกากบเอกชนได

ภาครฐตามรฐธ

ภาพท 1 : บท

นมเปาประสงครษฐกจของปมาเปนผใหบรดกนการแขง

ตลาดทแขงข(competitive m

2. กากบการแขงเสรและธรรม ปอการผกข

ใหการสนบสบอนกลไกตล

รรมนญฯ กตปนโครงขาย าซอนเปนกา

นไมใหเจาของกลาว รฐธร markets) าขอหามมใหศหลายประเทงกลาวสะทอนดอยางมประส

ธรรมนญฯ สา

ทบาทของภา

คทจะประเมนประเทศหรอไรการสาธารณงขน หรอ เอ

สนบสน

ขนไดmarkets)

3.

สจ

บใหมขนทะเปนองกนขาด

5

สนนกลไกตลาดดงกลาว แ

ตระหนกวา เนองจากการสนเปลองทงโครงขายใชรมนญฯ จงไ และตองไเอกชนเปนเจทศ เอกชนสานความไมไววสทธภาพ

ามารถสรปได

าครฐในการส

นวา ทผานมาไม โดยลดบณปโภค กากบอาเปรยบผบร

นนระบบเศรษฐกจโดยอาศยกลไ

ละเวนจากการตรกฎหมายและกฎเกณฑทไม

สอดคลองกบความาเปนทางเศรษฐก

าดในตลาดทและ ไมประกอ

ยงมธรกจบาารลงทนในกาทรพยากร รฐอานาจผกขาไดกาหนดใหไมใหเอกชนเขจาของโครงขามารถเปนเจาวางใจในขดค

ดตามทปรากฎ

งเสรมกลไกต

า รฐบาลไดปทบาทในการ

บดแลพฤตกรรรโภคหรอธร

จทเสรและเปนธรไกตลาด

รา

มจ

4. มใหบรสาธารณปพนฐานผโดยเอกช

ทเออตอการแอบกจการทแข

างประเภททรวางโครงขา

ฐจงตองเขามาาดในการกดกหรฐตองเขาขามาเปนเจาายบรการสาธาของได หากความสามารถ

ฎในภาพท 1 ด

ตลาดตามรฐธ

ปรบบทบาทขรเปนผจดหารมทางการคากจอนๆ ทเก

รม

ตลาดทตองกา(regulated m

รการปโภคผกขาดชน

แขงขน (comขงขนกบเอกช

มลกษณะผกยมตนทนสงมากากบดแลใหกนการแขงขนมากากบดแของโครงขายารณปโภคนนกแตตองอยภถในการกากบ

ดานลาง

ธรรมนญฯ

ของตนเองใหสบรการเองมาาของบรษทเอกยวของ โ

ากบดแลmarkets)

5. มใหเอกชนถอกรรมสทธในโครงขายหรอโครงสรางสาธารณปโภค

mpetitive ชน

กขาดโดยมากทาใหหมการใชนหรอเอาลบรการ

ย สาหรบนคอนขางายใตการ

บดแลของ

สอดคลองาเปนการอกชนมใหดยจะยด

6  

แนวนโยบายทางเศรษฐกจทใหความสาคญแกการสนบสนนกลไกตลาดตามทกาหนดไวในรฐธรรมนญฯ ทง 5 ขอทกลาวมาแลวเปนเกณฑ

โครงสรางของรายงานมดงน หวขอท 2 ซงเปนหวขอตอไปจะใหภาพรวมวา ในชวง 16 ปทผานมานบตงแตมการกาหนดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานเศรษฐกจในรฐธรรมนญในป พ.ศ. 2540 นน รฐบาลไทยไดมนโยบายทสงเสรมหรอสนบสนนระบบเศรษฐกจทเสรและเปนธรรมโดยอาศยกลไกตลาดหรอไม หวขอตอไปเปนการประเมนวารฐไดดาเนนการเพอสงเสรมกลไกในตลาดทแขงขนไดจรงหรอไม ไดแก การไมประกอบกจการทเปนการแขงขนกบเอกชน (หวขอท 3) การกากบดแลการแขงขนในตลาดใหเปนไปอยางเสรและเปนธรรม (หวขอท 4) และ การละเวนจากการออกกฎ ระเบยบทบดเบอนตลาด (หวขอท 5) โดยการวเคราะหจะเนนเฉพาะในภาคบรการ หวขอท 6 เปนการประเมนวารฐไดทาหนาทในการปองกนการผกขาดและสงเสรมการแขงขนในธรกจบรการสาธารณปการทมโครงขายทมลกษณะผกขาดหรอไม หวขอท 7 ซงคอหวขอสดทายจะเปนการสรปนโยบายและมาตรการของภาครฐกบประสทธภาพของตลาด และ การนาเสนอขอเสนอแนะเพอทจะใหกลไกตลาดสามารถผลกดนใหภาคธรกจไทยพฒนาผลตภาพและยกระดบขดความสามารถในการแขงขนของตนเอง ซงจะเปนปจจยสาคญในการเตบโตอยางยงยนของเศรษฐกจไทย

2. การสนบสนนระบบเศรษฐกจทเสรและเปนธรรมโดยอาศยกลไกตลาดในตลาดทแขงขนได

ระบบเศรษฐกจทเสรและเปนธรรมโดยอาศยกลไกตลาดหมายถง ระบบเศรษฐกจทเปดกวางใหมการแขงขนอยางเสร โดยไมมการสรางความไดเปรยบเสยเปรยบใหแกธรกจรายใดรายหนงหรอกลมธรกจกลมใดกลมหนง กลไกตลาด คอ การแขงขนดาน ราคา คณภาพ หรอรปแบบของสนคาเทานนทจะเปนตวกาหนดความสาเรจหรอลมเหลวของธรกจ

โดยทวไปแลว ประเทศไทยเปนประเทศทสนบสนนระบบเศรษฐกจทเสร เนองจากรฐมบทบาทนอยในการชนาหรอกาหนดแนวทาง หรอ ทศทางในการพฒนาอตสาหกรรมของประเทศ ตางจากบางประเทศ เชน เกาหลใต หรอ มาเลเซย ซงรฐมนโยบายในการสงเสรมอตสาหกรรมภายในประเทศทชดเจน จงมมาตรการทบดเบอนกลไกตลาดเพอทจะคมครองหรอสรางความไดเปรยบใหแกอตสาหกรรมภายในประเทศ เชน การควบคมอตราคาจางแรงงาน หรอ การปลอยเงนกดอกเบยตาเพอลดตนทนในการผลตของผประกอบการในภาคอตสาหกรรมในเกาหลใต หรอ ในกรณของนโยบายการพฒนาอตสาหกรรมรถยนตแหงชาตในมาเลเซย ทาใหรฐตองมมาตรการในการกดกนชนสวนและรถยนตนาเขาจากตางประเทศ เปนการทประเทศไทยไมม ‘อตสาหกรรมเปาหมาย” จงไมมมาตรการทบดเบอนกลไกตลาดเพอคมครองอตสาหกรรมเปาหมาย ในปจจบน อตราภาษศลากรของประเทศไทยไดลดลงเกอบจะเปนศนยหมดแลวในทกสนคาตามขอตกลงการคาเสรอาเซยน และ ตางชาตกสามารถเขามาลงทนในภาคอตสาหกรรมไทยไดอยางเสร โดยไมมการจากดสดสวนหนสวนในธรกจในภาคอตสาหกรรมทสามารถถอครองได

7  

ในขณะทภาคอตสาหกรรมของไทยเปดกวางตอการแขงขนทงจากภายในประเทศและจากตางประเทศทาใหตลาดมประสทธภาพ นโยบายและกฎ กตกาของภาครฐในภาคบรการกลบบนทอนกลไกตลาด โดยการปดกนและจากดการแขงขน ประการแรกประเทศไทยปดกนการลงทนของตางชาตในภาคบรการ เนองจาก พ.ร.บ. การประกอบธรกจตางดาว พ.ศ. 2542 ในบญชแนบทายท 3 กาหนดใหธรกจบรการทกประเภทเปนธรกจทคนไทยไมพรอมแขงขน จงตองจากดหนสวนตางชาตใหไมเกนกงหนง การจากดการลงทนจากตางประเทศดงกลาวทาใหบรการบางประเภททตองใชเงนลงทนสงและเทคโนโลยเขมขน เชน กจการโทรคมนาคม มแหลงเงนทนทจากด สงผลให มจานวนผประกอบการในตลาดไมกราย กลไกตลาดจงทางานไมไดเตมท

ประการทสอง บรการหลายประเภท โดยเฉพาะบรการสาธารณปโภคพนฐาน เชน การขนสง การสอสาร การพลงงาน ตองใชเงนลงทนสง รฐจงเขามามบทบาทคอนขางมากในอดตตามทไดกลาวไวแลว ทผานมา ไดมการดาเนนการในการปรบปรงโครงสรางธรกจเหลานเพอสลายอานาจผกขาดของภาครฐ โดยในป พ.ศ. 2541 คณะรฐมนตรไดอนมตแผนมมบทการปฏรปรฐวสาหกจตามความเหนของคณะกรรมการกากบนโยบายดานรฐวสาหกจ กระทรวงการคลง แผนฯ ดงกลาวครอบคลมสาขาบรการทสาคญอนไดแก โทรคมนาคมและการสอสาร ประปา พลงงาน และขนสง และใหความสาคญแกการจดตงองคกรกากบดแลทเปนอสระ และการแยกธรกจโครงขายบรการสสาธารณปโภคพนฐาน เชน ทอกาซ และ สายสงกระแสไฟฟาแรงสง ออกจากธรกจอนๆ ทแขงขนไดโดยโครงสราง แตในปจจบน มไดมการปรบโครงสรางของสาขาบรการดงกลาว ดงจะเหนไดวา ธรกจการซอและจาหนายกาซธรรมชาต ธรกจโรงแยกกาซ ธรกจทอจาหนายกาซกยงคงอยกบ บมจ. ปตท. ซงเปนเจาของโครงขายทอกาซซงผกขาด และ ธรกจสายสงกระแสไฟฟาแรงสงกยงคงอยกบการไฟฟาฝายผลต ซงเปนผรบซอ ขายและผลตไฟฟารายหใญในตลาด

ประการทสาม ภาคบรการยงถกครอบงาดวยระบบสมปทาน เนองจากสญญาสมปทานจานวนหนงยงไมหมดอายตามทปรากฏในตารางท 1 ดานลาง ดงจะเหนไดวา ในกรณของกจการโทรคมนาคมนน แมกระทงหนวยงานทมหนาทในการกาหนดนโยบาย คอ กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร (กระทรวง ICT) และหนวยงานทมหนาทกากบดแล คอ คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) ตางกมผลประโยชนจากระบบสมปทานดวยเชนกน

ตารางท 1: หนวยงานชองรฐกบผลประโยชนจากระบบสมปทาน

รฐวสาหกจ  สมปทาน ผลประโยชนทรฐไดรบ

ธรกจแพรภาพ กระจายเสยง

บมจ. อสมท. • ชอง 3 • โทรทศนเคเบล UBC • สถานวทย 62 แหงทวประเทศ

• รายไดจากสมปทาน 880 ลานบาทในป 2555(1)

8  

กองทพบก • ชอง 7 • 186-230 ลานบาท

ธรกจโทรคมนาคม

บมจ. TOT • โทรศพทมอถอ AIS • โทรศพทพนฐาน Telecom Asia

และ TT&T • VSAT กบบรษท อควเมนท จากด

• รายไดจากสวนแบงรายไดสมปทานเทากบ 24,348 ลานบาท ในป พ.ศ. 2555(1)

บมจ. CAT Telecom • โทรศพทมอถอ DTAC และ TRUE MOVE

• VSAT กบบรษท Siam Network

• รายไดจากสมปทานเทากบ 20,726 ลานบาท ในป พ.ศ. 2555 (1)

กระทรวง ICT • ดาวเทยมไทยคม • รายไดจากสมปทานเทากบ 746 ลานบาท ในป พ.ศ. 2555 (2)

แหลงทมา: (1) สานกงานตรวจเงนแผนดน รายงานผสอบบญชและงบการเงน (2) แบบ 56-1 ของรายงานประจาปของ บมจ. ไทยคม 2555

การททงหนวยงานภาครฐและรฐวสาหกจไดรบประโยชนจากระบบสมปทานทาใหขาดแรงจงใจทจะยกเลกระบบดงกลาว ดงเชนในกรณท กระทรวง ICT มความพยายามทจะให บมจ. กสท โทรคมนาคม ไดรบสทธในการใชคลนความถยาน 1800 MHz เมอสญญาสมปทานของบรษท ทร และ ดพซ สนสดลงในเดอนกนยายน พ.ศ. 2556 แทนการคนคลนดงกลาวใหคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาตเพอนนาไปประมล เปนตน

ประการทส ในตลาดทมการยกเลกการผกขาดของภาครฐแลว การขาดมาตรการในการสงเสรมการแขงขน ทาใหรฐวสาหกจหรอบรษทเอกชนทไดรบสมปทานทประกอบกจการอยเดมยงคงอานาจทางตลาดอย ผประกอบการรายใหมจงไมสามารถเขามาแขงขนได ทาใหกลไกตลาดบกพรอง เชน ในกรณของธรกจพลงงาน แม พ.ร.บ. การประกอบกจการพลงาน พ.ศ. 2550 เปดเสรกจการพลงงาน โดยผทตองการประกอบธรกจพลงงานสามารถขอใบอนญาตในจาก คณะกรรมการกากบกจการพลงงาน แตในทางปฏบต กลบไมมผประกอบการรายใดสามารถซอ ขายสง ขายปลก หรอ นาเขากาซไดเนองจากไมสามารถเขาถงโครงขายทอกาซของ บมจ. ปตท. ยกเวนจะมการออกกฎระเบยบทบงคบให ปตท. ตองใหผประกอบการรายอนเชาใชโครงขายทอกาซไดในราคาทเปนธรรม หรอทเรยกวา third party access แต เวลาลวงเลยมาแลว 6 ป หนวยงานกากบดแลยงไมสามารถออกประกาศดงกลาวสงผลให บมจ. ปตท. สามารภขยายธรกจพลงงานตงแตตนนา ตลอดจนปลายนา3 ปญหาในลกษณะเดยวกนเกดขนในกจการโทรคมนาคมดงจะกลาวในรายละเอยดในหวขอท 6 วาดวยบทบาทของภาครฐในการกากบดแลกจการบรการสาธารณปโภคพนฐาน

                                                            3  Nikomborirak,  Deunden  (2010),  Regulation  of  the  Gas  Industry:  The  Case  of  Thailand.    APEC 

publications  สามารถดาวนโหลดไดจาก publications.apec.org/file‐download.php?...18‐Gas_in_Thailand.pdf และ

ไพโรจน วงศวภานนท โครงการ “ธรรมาภบาลองคกรของรฐ: กรณศกษารฐวสาหกจไทย” บทท 5 กรณศกษา ปตท. รายงานนาเสนอตอ

สานกงานกองทนสนบสนนการวจย พ.ศ. 2551

9  

ภาคการเกษตรโดยทวไปแลวเปนภาคธรกจทมการแทรกแซงของภาครฐคอนขางมาก ในรปแบบของการประกนราคาสนคาเกษตร มาตรการในการประกนราคาแมจะชวยยกระดบรายไดใหแกเกษตรกร ในระยะสน แตเปนการทาลายขดความสามารถในการแขงขนในระยะยาวของเกษตรกรเนองจากทาใหเกษตรกรขาดแรงจงใจทจะพฒนาประสทธภาพในการผลผลตผลผลตทางการเกษตร ทาใหคณภาพของสนคาเกษตรตาลง ในขณะเดยวตนทนในการผลตกสงขนดวยจากอปสงคการผลตทเพมขน ในชวงทผานมามการใชงบประมาณในการแทรกแซงราคาสนคาเกษตรทมากขนตามลาดบตามทปรากฏในรปท 2 ดานลาง ในกรณของการรบจานาขาวนนการกาหนดราคารบจานาทสงกวาราคาตลาดอยางมากทาใหรฐกลางเปนผซอและผขายรายใหญของประเทศ ทาลายกลไกทางตลาดและสงผลใหบรษทเอกชนทเปนคาและสงออกขาวหลายรายขาดรายได

รปท 2 วงเงนทใชในการยกระดบราคาขาว ป 2551 – 2556

55,900 67,600

337,246

280,733

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

ป 2552/53 ป 2553/54 ป 2554/55 ป 2555/56

ลานบาท

แหลงทมา: ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร และ กระทรวงการคลง รวบรวมโดย สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

กลาวโดยสรป ทผานมารฐบาลไทยมนโยบายทสนบสนนกลไกตลาดของการแขงขนทเสรในภาคอตสาหกรรมการผลต โดยรฐไมเขาไปแทรกแซงกลไกตลาดในภาพรวม ยกเวนในกรณของการกาหนดอตราคาจางขนตาอตราเดยวทวประเทศซงมผลในการบดเบอนโครงสรางคาจางแรงงานทตางกนในแตละพนทตามคาครองชพทาใหตนทนในการประกอบธรกจในตางจงหวดสงเกนควร แตในภาคบรการนน รฐซงหมายถงทงกระทรวง หนวยงานกากบดแล และรฐวสาหกจยงไมมแนวนโยบายทจะลดการผกขาดและสงเสรมการแขงขนในตลาด จากการทหนวยงานของรฐเองนนมสวนแบงรายไดจากธรกจในสาขาบรการนนๆ ในขณะทภาคการเกษตร การแทรกแซงราคาในตลาดของภาครฐทเพมมากขนตามลาดบในกรณของขาว เรมสง

10  

ผลกระทบในทางลบตอตลาดอยางมนยสาคญไมวาจะเปนปญหาตนทนทสงขน คณภาพของสนคาทตาลง ทาใหการสงออกกหดตว4

การกดกนการลงทนจากตางชาต และ กฎ กตกาของรฐทบดเบอนกลไกตลาดในภาคการเกษตร และ ภาคบรการทาใหผลตภาพแรงงานในภาคบรการและภาคการเกษตรตากวาภาคการผลตอยางมนยสาคญ ซงเปนลกษณะของประเทศทมระดบรายไดตากวาประเทศไทย ดงจะเหนไดจากรปท 3 ดานลาง อนง ผลตภาพแรงงานภาคเกษตรของไทยไดรบการจดอนดบทสดทายจากทงหมด 57 ประเทศ โดยตากวาทงประเทศฟลปปนสและอนโดนเซย

รปท 3 ประสทธภาพของแรงงานในภาคการผลตและภาคบรการป 2554

99,379 

43,373 

16,832  11,021  8,819 

86,417 

43,622 35,025 

21,900  23,057 21,030 

3,428  4,002  4,134 

 ‐

 20,000

 40,000

 60,000

 80,000

 100,000

 120,000

เหรยญ สรอ/คน/ป

บรการ อตสาหกรรม เกษตร

ทมา: IMD World Competitiveness Yearbook 2012.

การศกษาในหวขอตอไปจะเปนการประเมนวา การสนบสนนกลไกตลาดของรฐในประเดนทเจาะจงในรฐธรรมนญ ไดแก การละเวนจากการประกอบกจการแขงขนกบเอกชน และ จากการตรากฎระเบยบทไมสอดคลองกบความจาเปนทางเศรษฐกจอนมผลเปนการบนทอนกลไกตลาด

                                                            4 นพนธ พวพงศกร และ คณะ (2556) “ยทธศาสตรขาวไทย การวจยและการมองไปขางหนา” รายงานวจย นาเสนอตอ

สานกงานกองทนสนบสนนการวจย

11  

3. การไมประกอบกจการทมลกษณะเปนการแขงขนกบเอกชน ยกเวนเพอความมนคง และการจดใหมสาธารณปโภค

แมประเทศไทยจะมนโยบายทตองการลดบทบาทของภาครฐ แตในปจจบนยงมรฐวสาหกจ “แม” ซงหมายถงรฐวสาหกจทกระทรวงการคลงถอหนเกนกงหนงประมาณ 60 แหง และมรฐวสาหกจ “ลก” ทรฐวสาหกจแมถอหนเกนกงหนงอกประมาณ 100 กวาแหงและรฐวสาหกจหลานอกจานวนมากซงยงไมมการเกบขอมลรายละเอยดอยางเปนระบบเพราะกระทรวงการคลงกากบเฉพาะรฐวสาหกจแมเทานน ในป พ.ศ. 2555 รฐวสาหกจเหลานมรายไดรวมกนเปนมลคา 4.9 ลานลานบาท โดยรอยละ 80 เปนรายไดจากรฐวสาหกจในธรกจพลงงาน หากคดเปนสดสวนของผลตภณฑภายในประเทศ ณ ราคาปจจบน (GDP) เทากบรอยละ 43.4 เพมขนจากรอยละ 39.3 ในป 25515

รายงานของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย เรอง โครงการสงเสรมการแขงขนทางการคา (2554) ระบวา รฐวสาหกจแมทง 60 รายนนจานวนหนงเปนรฐวสาหกจทมภารกจในการสงเสรม มไดประกอบธรกจแขงขนกบเอกชน เชน การทองเทยวแหงประเทศไทย การกฬาแหงประเทศไทย สานกงานกองทนสงเคราะหการทาสวนยาง เปนตน แตประมาณ 30 รายประกอบธรกจทแขงขนโดยตรงกบเอกชน สวนมากจะอยในสาขา ขนสง สอสาร การธนาคาร และพลงงาน

การทรฐวสาหกจจะแขงขนกบเอกชนนนไมจาเปนตองเปนสงทไมด หากรฐวสาหกจดงกลาวอยภายใตกฎ กตกาและเงอนไขในการประกอบธรกจเชนเดยวกบธรกจเอกชน แตรฐวสาหกจไทยยงมขอไดเปรยบบรษทเอกชนบางประการ ประการแรก รฐวสาหกจจานวนหนงเปนเจาของสมปทาน จงเปนทงคแขงและผกากบเอกชนทรบสมปทาน เชน อสมท. เปนเจาของสมปทานโทรทศนชอง 3 หรอ บมจ. ทศท. เปนเจาของสมปทานโทรศพทพนฐานและโทรศพทเคลอนท หรอ บรษทขนสง จากด เปนเจาของสมปทานการเดนรถระหวางจงหวด เปนตน ประการทสอง รฐวสาหกจตามนยามของ พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ไดรบสทธพเศษไมตองอยภายใตกฎหมายแขงขนทางการคา ซงหมายความวา รฐวสาหกจสามารถใชกลยทธทางการคาใดๆ กไดทเปนการกดกนการแขงขนคแขงทเปนเอกชน ประการทสาม รฐวสาหกจทขาดทนไดรบเงนอดหนนหรอเงนชดเชยจากรฐบาล อนง การใหเงนอดหนนแกรฐวสาหกจเพอใหบรการในเชงสงคมนนเปนแนวทางในการปฏบตทเปนสากล หากแตในกรณของประเทศไทย มกไมมการแยกบญชระหวางกจกรรมเชงพาณชย กบ กจกรรมเชงสงคมทาใหรฐวสากจไดรบการชดเชยไมวาการขาดทนดงกลาวจะมาจากการใหบรการสงคม หรอ การบรหารจดการทไรประสทธภาพทาใหไดเปรยบคแขงทเปนเอกชน

                                                            5 ตวเลข GDP มาจากสภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ตวเลขรายไดรฐวสาหกจมาจาก เอกสาร ขอมลสาคญของ

รฐวสาหกจไทย ของสานกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ กระทรวงการคลง

12  

การดาเนนการทผานมาเพอลดบทบาทของภาครฐในการประกอบธรกจนนเปนเพยงการลดสดสวนการถอหนของภาครฐในรฐวสาหกจทเขาไปจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยเทานน เพอทจะใหมการระดมทนจากประชาชนในวงกวางและเพอทจะรฐวสาหกจมการบรหารจดการทเปนมออาชพเหมอนบรษทเอกชน อนจะชวยในการปรบปรงประสทธภาพในการบรหารจดการ ซงเปนสงทด แตรฐละเลยทจะใชกลไกตลาดในการ “กดดน” ใหรฐวสาหกจทเปนบรษทมหาชนเหลาตองแขงขนเพอปรบปรงประสทธภาพและลดตนทน ทาใหไดรบผลประโยชนจากการปรบโครงสรางของรฐวสาหกจเพยงครงเดยว

ตวอยางของธรกจบรการทไดรบอานสงคจากนโยบายทสงเสรมการแขงขนทเสรของภาครฐในชวง 16 ปตงแตทมการกาหนดแนวนโยบายพนฐานของรฐในรฐธรรมนญ ฯ ป พ.ศ. 2540 มนอย ผวจยเหนวามกรณเดยวทเปนทประจกษ คอ ธรกจการบนในประเทศ ซงเดมทนนผกขาดโดยการบนไทย สายการบนเอกชนอนๆ เชน บางกอกแอรเวยส ไมสามารถบนทบเสนทางของการบนไทยได จงตองไปสรางสนามบนของตนเองท สโขทย และ สมย ในป พ.ศ. 2546 รฐบาล พ.ท. ทกษณ ชนวตร ประกาศเปดเสรธรกจการบนภายในประเทศ แมนโยบายดงกลาวมการตงคาถามวามแรงจงใจจากผลประโยชนสวนตวของนายกรฐมนตรหรอไม เนองจาก ณ เวลานน ไดมการผลกดนใหสายการบนแอรเอเซย สายการบนตนทนตาจากมาเลเซย รวมทนกบบรษท ชนคอรปอเรชน จากด เขามาประกอบธรกจการบนแขงกบการบนไทย แตสดทายแลว การสลายการผกขาดของการบนไทยทาใหคนไทยทงประเทศสามารถใชบรการสายการบนตนทนตาทหลากหลายในปจจบน สงผลใหอตราคาบรการลดลงมาก เมอกลไกตลาดทางานแลว ประชาชนกไมตองพงพาการกากบอตราคาบรการของกรมการขนสงทางอากาศดงเชนในอดต เพราะสายการบนตางกแขงขนกนดานราคาอยางเตมท

ในทางตรงกนขาม สาหรบธรกจพลงงานและโทรคมนาคม รฐบาลกลบมไดมกนโยบายทจะสลายการผกขาดของรฐวสาหกจ ในกรณของพลงงานนน เดมทนน ปตท. เกดจากการลงทนรวมระหวางรฐกบเอกชนเพอพฒนาอตสาหกรรมพลงงานตนนา คอ การสารวจ ขดเจาะพลงงาน และ ธรกจโรงงานแยกกาซ แตตอมากลบใชอานาจผกขาดทรพยากรสาคญของประเทศ คอ ปโตรเลยมและกาซธรรมชาต เพอขยายขอบเขตของกจการไปจนถงธรกจกลางนา และปลายนาซงมบรษทเอกชนประกอบกจการอยจานวนมาก เชน ธรกจปโตรเคม ธรกจการกลนนามน ธรกจปมปนามน ธรกจรานกาแฟ และในสาขากาซกแผขยายไปยงธรกจ ขายสง ขายปลกกาซ และ ลาสดคอโรงงานผลตไฟฟาทใชกาซธรรมชาต ทาให ปตท. กลายเปนธรกจทมรายไดสงถง 2 ลานลานบาทตอป6 หรอประมาณรอยละ 20 ของ ผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (GDP) จนกระทงตลาดพลงงานแทบจะไมมพนทใดๆ ใหผประกอบการรายใหมตงแตตนนาตลอดจนปลายนา

ตวอยาง เชน ธรกจทอจาหนายกาซธรรมชาต (distribution) ซงโดยโครงสรางแลวเปนธรกจทแขงขนไดเพราะมไดเปนธรกจทตองใชเงนลงทนสง หากแตผทประกอบกจการดงกลาวจะตองสามารถเชอมตอโครงขายทอจาหนายเขากบโครงขายหลกของ ปตท. ได ทาใหผประกอบการทมไดเปนบรษทในเครอ ไมสามารถใหบรการได ผประกอบการทใหบรการในปจจบนทงสามรายจงลวนเปนบรษทในเครอ ปตท. โดย

                                                            6 รายงานประจาป พ.ศ. 2555 ของ บมจ. ปตท.

13  

ทงสน7 ซงสะทอนใหเหนวาผประกอบการรายใดทไมรวมทนกบ ปตท. ไมสามารถเขาสตลาดพลงงานไดเลยในชวงเวลสทผานมา

นโยบายของรฐทผานมามไดแสดงถงความพยายามทจะยบยงการขยายตวของ ปตท. ไปสตลาดทตองแขงขนโดยตรงกบเอกชน ในทางตรงกนขาม รฐกลบมนโยบายทสงเสรมการผกขาดของ ปตท. ไมวาจะเปนการไมแยกโครงขายทอกาซธรรมชาตออกจาก ปตท. เมอมการแปรสภาพเปนบรษทมหาชนในป พ.ศ. 2544 ซงนอกจากจะไมสอดคลองกบแผนการปฏรปรฐวสาหกจ พ.ศ. 2541 ทไดกลาวมาแลว ซงเสนอใหมการแยกธรกจขนสงกาซออกจากธรกจจาหนายกาซและใหบคคลทสามสามารถเชาใชโครงขายกอกาซของ ปตท. ไดภายในป พ.ศ. 2542

นอกจากนแลว การมไดแยกธรกจขนสงกาซออกมาจาก ปตท. ยงขดกบมต ครม. และ หนงสอชชวนสาหรบนกลงทน หรอ การ ปตท. เขาไปซอกจการของ บรษท อตสาหกรรมปโตรเคมกลไทย จากด (หรอ TPI) ในป พ.ศ. 2547 ทาให ปตท. และบรษทในเครอมสวนแบงตลาดธรกจกลนนามนกวารอยละ 80 นอกจากนแลว การให ปตท. ตรงราคาขายปลกนามนของปมป ปตท. เพอทจะมใหเกดแรงกดดนเงนเฟอหรอชวยคาครองชพนน แมอางไดวาเปนนโยบายทางสงคม หากแตมาตรการดงกลาวกลบเปนการทาลายกลไกตลาด เนองจากผประกอบกจการสถานบรการรายอนๆ โดยเฉพาะรายยอยตามตางจงหวดไมสามารถรบภาระการขาดทนจากการแขงขนทางราคากบ ปตท. ไดจงตองปดตวไป

ในสวนของธรกจการเงนนน แมธนาคารเฉพาะกจของรฐมเปาหมายเชงสงคม ไมวาจะเปนธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ธนาคารเพอการสงออก ธนาคารอาคารสงเคราะห ธนาคารเพอธรกจขนาดกลางและขนาดยอม ฯลฯ แตในชวงทผานมา ธนาคารของภาครฐบางแหงเรมมการมการขยายตวของธนาคารของรฐในตลาดสนเชอซงทบซอนกบตลาดของธนาคารพาณชยเอกชน ซงเปนขอกงวลของภาคเอกชน เนองจากธนาคารของรฐไดเปรยบธนาคารพาณชยเอกชนจากการทมกระทรวงการคลงทพรอมทจะใหเงนเพมทนหากขาดทน และตามกฎหมาย ธนาคารเฉพาะกจของรฐไมไดอยภายใตการกากบดแลของธนาคารแหงประเทศไทยดงเชนธนาคารพาณชยเอกชน แมในทางปฏบต กระทรวงการคลงจะขอให ธปท. เปนผตรวจสอบความมนคงทางการเงนของธนาคารของรฐโดยใชมาตรฐานเดยวกบธนาคารเอกชนทวไป

ณ สนป พ.ศ. 2555 ธนาคารของรฐมการปลอยสนเชอประมาณ 4.8 ลานลานบาท คดเปนสดสวนทสงถงรอยละ 48 จากวงเงนสนเชอทงระบบของธนาคารซงมวงเงนประมาณ 10 ลานลานบาท สงกวาในป พ.ศ. 2551 ซงธนาคารของรฐมสวนแบงตลาดสนเชอเพยงรอยละ 41 เทานน8 แมธนาคารของรฐบางแหงจะมภารกจดานสงคม เชน ธนาคารเพอวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม ซงมงเปาในการใหสนเชอแกธรกจขนาด

                                                            7 ผประกอบการทงสามรายไดแก บมจ. ปตท. บรษท PTT NGD จากด และ บรษท Amata NGD ซง ปตท. ถอหนรอยละ

60 8 ตวเลขสนเชอของธนาคารของร ฐมาจาก ขอมลสาคญของรฐวสาหกจไทย ของสานกงานคณะกรรมการนโยบาย

รฐวสาหกจ กระทรวงการคลง ตวเลขสนเชอทงระบบมาจากฐานขอมลสนเชอของธนาคารแหงประเทศไทย

14  

กลางและขนาดยอม หรอ ธนาคารออมสนทใหความสาคญแกการสงเสรมการออม แตในความเปนจรง การดาเนนธรกจของธนาคารเฉพาะกจหลายแหงไมแตกตางจากของธนาคารพาณชยเอกชนทวไป

ตวอยาง เชน การศกษาของเดอนเดน (2553)9 พบวา แมธนาคารเพอการสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (ธพว.) จะมวตถประสงคในการปลอยกใหแกวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมทไมสามารถเขาถงระบบสนเชอของธนาคารพาณชยได แตในทางปฏบต เนองจากดชนชวดผลการดาเนนงานทกระทรวงการกาหนดตวหนงคอ อตราหนเสย การปลอยกใหธรกจขนาดยอมทมความเสยงสงทาให ธพว. ไมสามารถรกษาระดบอตราหนเสยในเกณฑทกระทรวงการคลงกาหนดได จงตองเลอกปลอยสนเชอใหแกผประกอบการขนาดกลางทมความเสยงตา ไมตางจากธนาคารพาณชยทวไป รายงานดงกลาวแสดงขอมลวา ในชวง 9 เดอนแรกของป พ.ศ. 2553 สนเชอเกอบครงหนงของ ธพว. มวงเงนสงถงกวา 40 ลานบาท ในลกษณะเดยวกน ดชนประเมนผลการดาเนนงานของธนาคารออมสนกใหความสาคญแกผลดาเนนการดานการเงนมใชเปาหมายทางสงคม เชน การสงเสรมการออม ทาใหธนาคารมงเนนการธรกรรมในเชงพาณชยไมตางจากธนาคารพาณชยทวไป

ภาพของธรกจพลงงานและการเงนแสดงใหเหนวารฐยงคงขยายบทบาทของตนเองในตลาดแมเอกชนจะประกอบธรกจไดแลว ในสวนของกจการโทรคมนาคมนน ทผานมารฐวสาหกจไมไดแขงขนกบเอกชนเทาใดนกเพราะมสถานภาพทเปน “ผใหสมปทาน” ทาใหไมตองขวนขวายทจะสรางรายไดเพอความอยรอด ในป พ.ศ 2555 บมจ. กสท. (เดมคอ การสอสารแหงประเทศไทย หรอ กสท.) มรายไดจากการใหบรการเองเพยง 13,590 ลานบาท แตมรายไดจากสวนแบงรายไดจากสมปทานสงถง 20,726 ลานบาท ในขณะท บมจ. ทโอท ท (เดมคอองคการโทรศพทแหประเทสไทย หรอ ทศท.) มรายไดจากการใหบรการเอง 30,142 ลานบาท ในขณะทรายไดจากสมปทาน 24,348 ลานบาท10

รายไดจากสมปทานทาใหรฐวสาหกจทงสองไมมความจาเปนตองขวนขวายเพอพฒนาหรอปรบปรงขดความสามารถในการแขงขนเหมอนคแขงเอกชน ทาใหสวนแบงตลาดในบรการโทรคมนาคมของรฐวสาหกจในตลาดทแขงขนนอย เชน บมจ. ทโอท มสวนแบงตลาดโทรศพทเคลอนทเพยงรอยละ 0.25 เทานน11 แมจะมคลนความถ 2.1 GHz หรอ 3G กอนบรษทเอกชนรายอนๆ ยกเวนในสวนของบรการโทรศพทพนฐานของ บมจ. ทโอท ยงมสวนแบงตลาดคอนขางมากตามทปรากฎในตารางท 2 ดานลาง เนองจากสญญาสมปทาน

                                                            9 การเขาถงสทธประโยชนดานภาษและแหลงเงนทนของธรกจขนาดกลางและขนาดเลก บทความทนาสเนอในงานสมนา

วชาการประจาป พ.ศ. 2553 ของ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 10

 ขอมลจาก สานกงานตรวจเงนแผนดน รายงานผสอบบญชและงบการเงน ของ บรษท กสท โทรคมนาคม จากด

(มหาชน) และ บรษท ทโอท จากด (มหาชน) สาหรบปสนสดวนท 31 ธนวาคม 2555 11

 สานกงานคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) สรปสภาพ

ตลาดโทรคมนาคม พ.ศ. 2555 ไตรมาสท 3 

15  

จากดจานวนเลขหมายทผรบสมปทานเอกชนสามารถใหบรการได ความไดเปรยบในเชงโครงขายโทรศพทของ บมจ. ทโอท ทาใหยงคงรกษาสวนแบงตลาดในธรกจทเกยวเนอง คอ บรการอนเตอรเนต ไวได

ตารางท 2: สวนแบงตลาดโทรคมนาคมของรฐวสาหกจ

ตลาด สวนแบงตลาดของรฐวสาหกจ

(รอยละ) โทรศพทเคลอนท 0.25

โทรศพทพนฐานเขต กทม 46 โทรศพทพนฐานเขต กทม 74

อนเตอรเนต 33 แหลงทมา: สานกงานคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) สรป

สภาพตลาดโทรคมนาคม พ.ศ. 2555 ไตรมาสท 3 

ตวเลขสวนแบงดงกลาวแสดงใหเหนวา แมรฐวสาหกจจะมขดไดเปรยบบรษทเอกชนบางประการ แตกยงไมสามารถแขงขนกบเอกชนไดแมจะมทรพยากรเชนคลนความถในครอบครอง ทงนสวนหนงเปนเพราะรฐวสาหกจอยภายใตกฎระเบยบของราชการทไมคลองตว และไมสอดคลองกบกฎเกณฑในการแขงขนยคใหม เชน รฐวสาหกจไมสามารถประมลคลนความถได เพราะตองของบประมาณลวงหนา เปนตน

ชวงนเปนชวงหวเลยวหวตอในการกาหนดบทบาทของรฐวสาหกจในกจการโทรคมนาคมในยคทไมมรายไดจากสมปทานทจะหลอเลยงแลว เนองจาก พ.รบ. องคกรจดสรรคลนความถ พ.ศ. 2553 กาหนดใหรายไดจากสมปทานกจการโทรคมนาคมเขารฐ อนง เนองจาก รฐวสาหกจในกจการโทรคมนาคมมไดมอานาจผกขาดโครงขายโทรคมนาคมซงตางจากรฐวสาหกจในธรกจพลงงานทาใหตองขวนขวายเพอความอยรอด

การทรฐวสาหกจทงสองมรายไดแบบ “งายๆ” จากสมปทานทาใหองคกรออนแอ ไมไดมการพฒนาขดความสามารถในการแขงขนเทาทควร ดงนน เมอรายไดสญญาจากสมปทานจะสนสดลงในป พ.ศ. 2556 จงประสบปญหาในการหารายไดเสรมเพอมาชดเชยรายไดจากสมปทาน รฐวสาหกจจงจาตองเลอกวธการทใหเอกชนเชาใชทรพยากรทคงอยในครอบครอง ดงเชนในกรณท บมจ.กสท โทรคมนาคม ไดทาสญญากบ บรษท BFKT จากด ซงเปนบรษทในเครอของ บมจ ทรคอรปอเรชน โดยใหบรษทเอกชนดงกลาวเปนผบรหารโครงขายเกอบทงหมด ทาใหสญญาดงกลาวมลกษณะเสมอนกบ “สมปทานจาแลง” ก า ร ทรฐวสาหกจทาสญญาใหเอกชนรบชวงตอในการใหบรการในลกษณะดงกลาวเปนการบดเบอนกลไกตลาด เพราะแทนทผประกอบการจะแขงกนในการประมลคลนความถ และ บรหารจดการคลนใหเกดประโยชนสงสด กลบหนมาหาชองทางในการทาสญญากบรฐวสาหกจแทน ซงเปนการไดคลนมาครอบครองทางลดโดยไมตองประมล

16  

ผเขยนเหนวา การทรฐละเลยทจะดาเนนการตามแนวนโยบายทางเศรษฐกจทกาหนดไวในรฐธรรมนญสวนหนงมาจากเงนทรฐวสาหกจสงเขาคลงปละประมาณ 100,000 ลานบาท อกสวนหนงเปนเหตผลดงท ดร. ไพโรจน วงศวภานนท (2551)12 ไดกลาววา เปนเพราะฝายการเมองเองไดประโยชนจากรฐวสาหกจจากการจดซอจดจาง และจากการปนบาเหนจคนทอาจพลาดตาแหนงทางการเมองไปนงเปนกรรมการรฐวสาหกจทผกขาด มกาไรสง จงมเบยประชมสง เชน บมจ. ปตท. บมจ. ปตท. สผ. เปนตน ขาราชการเองกมแรงจงใจทจะรกษารฐวสาหกจในสงกดกระทรวงของตนเองไว เพราะขาราชการระดบสง เชน ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงพลงงาน อยการสงสด เลขาธการสภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา ฯลฯ ไดนงเปนในรฐวสาหกจขนาดใหญเหลานเชนกน

4. กากบดแลการแขงขนในตลาดใหเปนไปอยางเสรและเปนธรรม

ในตลาดทมผประกอบการมากกวาหนงรายและมการแขงขนในตลาด รฐยงคงตองทาหนาทในการกาหนดกฎ กตกในการแขงขนเพอปองกนมใหผประกอบการรายใหญทมอานาจตลาดเอาเปรยบคแขงทเลกกวา หรอ มใหผประกอบการรวมหวกนเพอกาหนดเงอนไขการคาทมลกษณะเปนการเอาเปรยบผบรโภค เชน การกาหนดราคาหรออตราคาบรการรวมกน เปนตน

ประเทศไทยม พ.ร.บ. การแขงขนทางการคาตงแต ป พ.ศ. 2542 โดยนบเปนประเทศแรกในอาเซยนทมการบงคบใชกฎหมายดงกลาว13 เปนทนาเสยดายวา แมประเทศไทยจะเปนประเทศแรกในภมภาคอาเซยน14 ทมการตรากฎหมายวาดวยการปองกนการผกขาดอยางเตมรปแบบ15 แตกลบไมมการบงคบใชกฎหมายฉบบนอยางจรงจงในชวง 14 ปทผานมา ดงจะเหนไดวาจากเวบไซตของสานกงานสงเสรมการแขงขนทางการคา กระทรวงพาณชย (otcc.git.go.th) ซงเปนหนวยงานทบงคบใชกฎหมายฉบบน แทบจะไมมรายละเอยดใดๆ เมอเทยบกบสานกแขงขนทางการคาของประเทศเพอนบานทมกฎหมายในลกษณะเดยวกน เชน อนโดนเซย (www.kppu.go.id)

                                                            12

 ไพโรจน วงศวภานนท โครงการ “ธรรมาภบาลองคกรของรฐ: กรณศกษารฐวสาหกจไทย” บทท 5 กรณศกษา ปตท.

รายงานนาเสนอตอสานกงานกองทนสนบสนนการวจย พ.ศ. 2551 13

 อนโดนเซยตรากฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาในปเดยวกน แตมบทบญญตใหมการบงคบใชในปถดมา ใน

ปจจบน สงคโปร มาเลเซย และ เวยตนาม มกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาแลว 14

  เดมทนน ประเทศไทยม พ.ร.บ. กาหนดราคาสนคาและปองกนการผกขาด พ.ศ. 2522 ซงมเปาประสงคหลกในการ

ควบคมราคาสนคา เพอปองกนปญหาเงนเฟอเปนหลกมากกวาปองกนพฤตกรรมของเอกชนทเปนการผกขาด จงมความจาเปนทจะตอง

ตรากฎหมายใหมเพอทจะใหบทบญญตในสวนทเกยวของกบการปองกนการผกขาดทสมบรณมากขน ซงกเปนทมาของ พ.ร.บ. การ

แขงขนทางการคา พ.ศ. 2542 15

  ประเทศอนโดนเซยมการตรากฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาในป พ.ศ. 2542 เชนเดยวกบประเทศไทย หากแต

กฎหมายมผลบงคบใชในปตอมาคอ พ.ศ. 2543 โดยประเทศสมาชกอนๆทมการตรากฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคา ไดแก

สงคโปร (พ.ศ. 2548) และเวยดนาม (พ.ศ. 2548 แตมการบงคบใชในป พ.ศ. 2549) 

17  

จากเรองรองเรยนจานวนมากทระบวามขอยตแลวนน ลวนแตไมพบหลกฐานของความผดของผถกกลาวหาโดยไมมขอมลเหตผลสนบสนน นอกจากนแลว เรองรองเรยนทคางคามาตงแตป พ.ศ. 2542 อกจานวนหนงกยงไมมคาตดสน เวนแตในกรณรองเรยนเกยวกบผผลตรถจกรยานยนตรายใหญรายหนงเทานนทสานกแขงขนทางการคามคาตดสนวามความผดจรง และไดดาเนนการทางกฎหมาย หากแตตองเผชญกบการทอยการสงไมฟองดวยเหตผลวากระบวนการสอบสวนผดขนตอน และแมสานกงานฯ ไดดาเนนการใหถกตองและสงฟองอกครง แตอยการสงไมฟองอกในป พ.ศ. 2556 ดวยเหตผลวาหลกฐานไมเพยงพอทาใหไมมประวตการดาเนนคดใดๆ จากกฎหมายแขงขนทางการคาตงแตถกบญญตขนมา

เหตใด กฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาของไทยจงเปนหมนมาเปนเวลา 10 ป? หากพจารณาจากมมมองของเศรษฐกจการเมองแลว การทกฎหมายฉบบนไมมการบงคบใชกไมใชเรองทเกนความคาดหมายแตอยางใด บทความของสรยะใส และ รจตกนก (พ.ศ. 2545)16 ไดวเคราะหความสมพนธทโยงใยระหวางฝายการเมองและธรกจขนาดใหญกบคณะกรรมการการแขงขนทางการคา ณ เวลานน ซงมนาย อดศย โพธารามก เปนประธานกรรมการในฐานะ รมว. กระทรวงพาณชย พบวากรรมการหลายรายรวมทงประธานกรรมการและเลขานการคณะกรรมการ (อธบดกรมการคาภายใน) มตาแหนงในบรษทขนาดใหญในธรกจโทรคมนาคมและในบรษทในเครอของกลมธรกจขนาดใหญ อนไดแก เครอปนซเมนตไทย เครอเจรญโภคภณฑ และเครอแสงโสมซงเปนบรษททเกยวของกบประเดนการกดกนการแขงขนทมการรองเรยนเขามาทงสน ในลกษณะเดยวกน บทความของเดอนเดน นคมบรรกษ และ สณพร ทวรรณกล (พ.ศ. 2549)17 กไดแสดงภาพการโยงใยระหวางธรกจขนาดใหญและนกการเมอง (หมายความถงผทมตาแหนงทางการเมองในรฐบาล ณ เวลานน) ในคณะกรรมการการแขงขนทางการคา

หากพจารณาโครงสรางคณะกรรมการการแขงขนทางการคาในปจจบน พบวาสายสมพนธโยงใยระหวางธรกจกบการเมองลดนอยลงมาก เนองจากนกการเมองจากเครอธรกจขนาดใหญเขาไปรบตาแหนงในรฐบาลนอยลง เนองจากหลายรายถกหามมใหเลนการเมองอนเปนผลจากการยบพรรคในชวง 5 ปทผานมา อยางไรกด คณะกรรมการการแขงขนทางการคาชดปจจบนทไดรบการแตงตงเมอเดอนเมษายน พ.ศ. 2556 ยงคงมกรรมการทเปนตวแทนจากภาคธรกจ อนไดแก สภาหอการคา และสภาอตสาหกรรม เชนเดม โดยมกรรมการทเกยวของกบบรษทในเครอปนซเมนตไทย เครอเจรญโภคภณฑ และบรษทแสนสร

การทคณะกรรมการการแขงขนทางการคาซงเปนผควบคม กฎ กตกาการแขงขนทเปนธรรมถกอานาจทางการเมองและอานาจของกลมทนขนาดใหญเขาแทรกแซงตลอดมา เปนผลทาใหกลไกในการปองกนการผกขาดในประเทศไทยลมเหลว ดงจะเหนไดวา คณะกรรมการการแขงขนทางการคาไมมความกระตอรอรน

                                                            16

  สรยะใส กตะศลา และรจตกนก จตมนใจธรรม (พ.ศ. 2545) การผกขาดธรกจกบการเมอง ในรายงาน “การสรางแนว

รวมในการผลกดนนโยบายการแขงขนทางการคา” สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 17

 เดอนเดน นคมบรรกษ และสณพร ทวรรณกล (พ.ศ. 2549) “การผกขาดธรกจกบการเมอง” งานวจยนาเสนอในการ

ประชมสมมนาวชาการประจาปของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ป พ.ศ. 2549

18  

ทจะออกเกณฑทจาเปนในการบงคบใชกฎหมาย ไมวาจะเปนเกณฑของผประกอบการทมอานาจเหนอตลาดตามมาตรา 25 หรอเกณฑการควบรวมธรกจตามมาตรา 26 จนกระทงมาในยคของรฐบาลทมาจากการปฏวตในป พ.ศ. 2550 จงไดมการคลอดเกณฑของผมอานาจเหนอตลาดออกมา หลงจากทกฎหมายการแขงขนทางการคาไดมการบงคบใชนานถง 8 ป แตกเปนเกณฑทคอนขางหละหลวม18 และแมจะมการประกาศเกณฑ แตกยงคงไมมการบงคบใชกฎหมายอยางจรงจงเชนเดม ในสวนของเกณฑการควบรวมธรกจนน ยงไมมการประกาศกาหนดจนทกวนน ทาใหรฐไมมเครองมอในการกากบการควบรวมธรกจระหวางธรกจขนาดใหญทอาจนาไปสการผกขาด

กลาวโดยสรปแลว การคาของประเทศไทยในปจจบนมอยในสภาพของ “มอใครยาวสาวไดสาวเอา” ใครมอสนกตองหาทางดนรนชวยตนเอง เพราะไมสามารถหวงพงพาทางราชการใหเขามาชวยเหลอและดแลใหเกดความเปนธรรมไดเลย มองไปในอนาคต โอกาสทกฎหมายฉบบนจะมการบงคบใชยงคงมดมด สานกงานแขงขนทางการคา ยงคงเปนหนวยงานเลกๆ ภายใตกรมการคาภายในทรฐมนตรไมคอยใหความสาคญเทาใดนก ทงดานงบประมาณและบคลากร ตวอยางเชน ในชวงรฐบาล พนตารวจโท ทกษณ ชนวตร ป พ.ศ. 2544 – 49 มการประชมคณะกรรมการแขงขนทางการคาเพยง 5 ครง หรอเฉลยปละครงเดยว ในป พ.ศ. 2554 สานกงานฯ ไดรบงบประมาณเพยง 3 ลานบาท (เมอเทยบกบอนโดนเซยประมาณ 245 ลานบาท) และเจาหนาท 28 คนมกถกดงตวไปปฏบตหนาทในโครงการประชานยมทรฐบาลมงหาคะแนนเสยง19 เชน โครงการขายสนคาราคาถก ธงฟา เปนตน ทาใหไมสามารถพฒนาทกษะดานการแขงขนทางการคาทมความซบซอนสง และตองการความรทงทางดานเศรษฐศาสตร และ นตศาสตรทลกซง ความลมเหลวในการบงคบใชกฎหมายทาใหเรองรองเรยนในป พ.ศ. 2552-53 เหลอเพยงกรณเดยวตอป และแมแตเรองรองเรยนจะเพมขนเปน 11 เรองในป พ.ศ. 2555 แตกยงไมมการดาเนนการทางกฎหมายกบธรกจใดๆ

ทงหมดนแสดงใหเหนชดเจนวา ทผานมา รฐละเลยภารกจสาคญในการสงเสรมกลไกตลาด คอ การรกษากฎกตกาในการแขงขนทเปนธรรม แตทนาเปนหวงมากกวานนคอ บอยครง กฎ กตกาของรฐเองเปนตนเหตของการผกขาดของธรกจ การศกษาในหวขอตอไปจะวเคราะหวาการผกขาดทเกดจาก กฎ ระเบยบของรฐนนมอยแพรหลายเพยงใด

5. ยกเลกหรอละเวนการตรากฎหมายและกฎเกณฑทควบคมธรกจซงไมสอดคลองกบความจาเปนทางธรกจ

                                                            18

  เกณฑของผมอานาจหนอตลาด คอ ผประกอบการรายใดรายหนงทมสวนแบงตลาดมากกวารอยละ 50 และมยอดขาย

ตงแต 1,000 ลานบาทตอปขนไป หรอผประกอบการ 3 รายรวมกนมสวนแบงตลาดตงแตรอยละ 75 ขนไป โดยรายใดรายหนงมยอดขาย

มากกวา 1,000 ลานบาทตอป 19

 Deunden Nikomborirak (forthcoming), The Political Economy of the competition regime in Thailand and Korea: a comparison. 

19  

นอกจากการกากบดแลพฤตกรรมทางการคาของผประกอบการเอกชนมใหผกขาดแลว รฐเองกตองไมออก กฎหมายหรอระเบยบทเปนการกดขวางหรอจากดการแขงขนในตลาดซงอยเหนอการบงคบของกฎหมายแขงขนทางการคา ในประเทศทใหความสาคญแกการพทกษรกษากลไกตลาด กอนการออก กฎหมาย หรอ ระเบยบใดๆ ของฝายบรหารหรอนตบญญตจะตองมการศกษาผลกระทบของกฎระเบยบทเรยกวา Regulatory Impact Assessment ซงจะรวมถงผลกระทบตอการแขงขนในตลาดดวย

คณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 4 กมภาพนธ 2546 เหนชอบใหทกหนวยงานจะตองจดทาหลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายเพอประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตรในการเสนอรางกฎหมาย และตอมาไดมการออกระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 กาหนดใหหนวยงานจะตองจดทาคาชแจงตามหลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายประกอบการเสนอรางพระราชบญญตและใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจสอบความถกตองตามหลกเกณฑในการตรวจพจารณารางของพระราชบญญตดวย หลกเกณฑดงกลาวม 10 ขอ20 แตไมมขอใดกลาวถงการประเมนผลกระทบตอการแขงขนในตลาด ตางจากกรอบวธการทา RIA ในตางประเทศซงใหความสาคญแกการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบตอกลไกตลาด21 ดวยเหตผลดงกลาว จงม มาตรการจานวนมากทจากดการนาเขาวตถดบในการผลต เชน อาหารสตว ไดแก กากถวเหลอง ขาวโพดเลยงสตว และ ปลาปน นมผง และ พอพนธ แมพนธสตว เชน ไกไข ทาใหผประกอบการรายยอยเสยเปรยบผประกอบการรายใหญเนองจากเขาถงวตถดบไดยากกวาเพราะมปรมาณการสงซอนอย จงตองซอผานพอคนกลางทไดรบสทธในการนาเขาเทานน เปนตน

อกตวอยางอกกรณหนง คอ ธรกจสราซงมการผกขาดภายใตระบบสมปทานตงแตเดมมาเปนเวลากวา 40 ป กอนทกรมสรรพสามตจะเปดเสรการผลตสราในป พ.ศ. 2542 โดยใหผประกอบการทตองการผลตสราสามารถขออนญาตการผลตสราได หากแตเงอนไขในการตงโรงสราทกาหนดขน เชน ปรมาณการกลนขนตา พนทขนตาของโรงงาน และระยะทตองอยหางจากแหลงนา ทาใหไมมผประกอบการรายใดสามารถขอใบอนญาตการประกอบธรกจกลนสราได22 สงผลใหตลาดการผลตสราเปนตลาดทผกขาดมาโดยตลอด แมในทฤษฎจะมการเปดเสรการประกอบกจการนแลวกตาม หรอในกรณทมการจากดใบอนญาตการประกอบกจการนายหนาคาหนหรอโบรกเกอร ทาใหผใหบรการในตลาดมนอยราย และทาใหการแขงขนในตลาดมจากด ผประกอบการจงสามารถรวมตวกนในการกาหนดอตราคาบรการรวมกนหรอสราง กฎ กตกา เพอจากด

                                                            20 (๑) วตถประสงคและเปาหมาย (๒) ผทตองปฏบตภารกจ (๓) ความจาเปนในการตรากฎหมาย (๔) ความ

ซาซอนของกฎหมาย (๕) ภาระตอบคคลและความคมคา (๖) ความพรอมของรฐ (๗) หนวยงานทรบผดชอบ (๘) วธการทางานและกดารตรวจสอบ (๙) อานาจในการตราอนบญญต และ (๑๐) การรบฟงความคดเหน

21 OECD (2008) Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis. 22 เดอนเดน นคมบรรกษ และคณะ (พ.ศ. 2545) โครงการสารวจพฤตกรรมทางการตลาดเพอสนบสนนระบบการ

แขงขนตามโครงการสงเสรมระบบการแขงขนทางการคาทเออตอการสงออก เสนอตอกรมการคาภายใน กระทรวงพาณชย

20  

การแขงขนระหวางกนเพอสรางกาไรสวนเกนไดงาย23 หรอบางครง กฎ ระเบยบของรฐเอง เชน การกาหนดอตราคาธรรมเนยมสงสด ซงแมจะมเจตนาท ดในการคมครองผบรโภคแตหากกลายเปนเครองมอทผประกอบการใชในการกาหนดอตราคาบรการรวมกนโดยถกตองตามกฎหมาย24

อนง หนวยงานราชการบางแหงหารายไดจากการการผกขาด “ขอมลราชการ” เชน กรมพฒนาธรกจการคาไดให บมจ. บสซเนส ออนไลน เปนใหบรการขอมลบรษทจดทะเบยนทงหมดในลกษณะออนไลนแกลกคาแตเพยงรายเดยว แมบรการดงกลาวจะเปนประโยชนอยางยงสาหรบสและนกวชาการทตองการตรวจสอบขอมลรายละเอยดเกยวกบนตบคคลทเปนขาวและสาหรบภาควชาการทตองการศกษาโครงสรางและผลการดาเนนงานของภาคธรกจในประเทศไทย แตอตราคาบรการทกาหนดนนสงมาก25 ในป พ.ศ. 2555 บรษทมอตรากาไร (สทธ) รอยละ 23 และมอตราตอบแทนของผถอหนสงถงรอยละ 31.5426 คณะผวจยขอตงขอสงเกตวา การทกรมพฒนาธรกจการคาไดรบสวนแบงรายไดจากบรษทเอกชนอาจทาใหกรมพฒนาธรกจการคาไมมแรงกระตนในการปรบปรงการเขาถงฐานขอมลของตนเองใหแกประชาชนและไมมแรงจงใจทจะเขามาควบคมอตราคาบรการใหเปนธรรมสาหรบผใชบรการ

กลาวโดยสรป ประเทศไทยยงไมมกลไกทตรวจสอบการออกกฎระเบยบของหนวยงานของภาครฐทสรางผกขาดเทยมขนในตลาดเพอทจะแสวงหากาไรใหแกหนวยงานเองทาใหการบดเบอนกลไกตลาดจากกฎกตกาของภาครฐมอยอยางแพรหลาย

6. กากบดแลมใหสาธารณปโภคพนฐานอยภายใตการผกขาดของเอกชน

บรการสาธารณปโภคพนฐาน เชน ไฟฟา พลงงาน โทรคมนาคม ขนสง ฯลฯ ซงมลกษณะทเปนโครงขายมกมลกษณะตลาดท “ผกขาดโดยธรรมชาต (natural monopoly)” เนองจากโครงขายโทรคมนาคม โครงขายทอกาซ โครงขายสายสงกระแสไฟฟาแรงสง ลวนตองการเงนลงทนสงจงไมคมคาทจะมการวางโครงขายทซบซอนกน ทาใหไมสามารถมการแขงขนในการใหบรการได ในตลาดเหลาน รฐมหนาททจะกากบมใหเจาของโครงขาย ไมวาจะเปนวสาหกจของเอกชนหรอของรฐกด ใชอานาจผกขาดในการเอาเปรยบผใชบรการโดยการกาหนดคาบรการในการเชาใชโครงขายทสงเกนควร หรอ ปฎเสธการเชาใชโครงขาย

รฐธรรมนญ ฯ มาตรา ๘๔ ขอ กาหนดไววา รฐตอง “ปองกนมใหเอกชนผกขาดบรการพนฐาน ใหรฐวสาหกจเปนเจาของโครงสรางหรอโครงขายขนพนฐานของกจการสาธารณปโภคนน พนฐานของรฐอน

                                                            23 สฤณ อาชวานนทกล (พ.ศ. 2552) “อานาจเหนอตลาดของบรษทนายหนาคาหลกทรพย” รายงานการศกษา

นาเสนอในงานสมมนาวชาการประจาป ของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยป พ.ศ. 2552 24 เดอนเดน นคมบรรกษ พรชย ฬลหาเวสส และคณะ (พ.ศ. 2552) โครงการประเมนการแขงขนในบรการโอนเงน

เขาบญชระหวางธนาคาร เสนอตอธนาคารแหงประเทศไทย 25

 คาบรการสาหรบแพกเกจขนตาท 25 ชวโมง คอ 46,000 บาท ณ เดอน กนยายน 2556 ไมมบรการแพกเกจท

จานวนชวโมงตากวานน 26

 ขอมลจากฐานขอมลบรษทจดทะเบยนของระบบ Corpus Business on Line 

21  

จาเปนตอการดารงชวตของประชาชน หรอ เพอความมนคงของรฐ” ในปจจบน รฐวสาหกจยงคงเปนเจาของโครงขายพนฐานของกจการสาธารณปโภคทกประเภท เชน โครงขายทอกาซ โครงขายถนนและราง และ โครงขายสายสงไฟฟาแรงสง แตในบางกรณ รฐวสาหกจทเปนเจาของโครงขายมสถานภาพเปน “นตบคคลเอกชน” ซงจดทะเบยนในตลาดหลกทรพย เชน บมจ. ปตท. ทาใหความเปนรฐวสาหกจซงปฏบตภารกจเพอผลประโยชนของประเทศลดนอยลงมาก เนองจากตองแสวงหากาไรใหแกผถอหนเชนเดยวกบธรกจเอกชนทวไป

ผเขยนมความเหนวา การทเอกชนเปนเจาของโครงขายขนพนฐานของกจการสาธารณปโภคนนไมจาเปนตองเปนสงทไมด หากหนวยงานกากบของรฐมความเขมแขง สามารถรกษาผลประโยชนของสาธารณชนได โดยการกากบดแลมใหเอกชนใชอานาจผกขาดในการเอาเปรยบผบรโภค และ คแขงทางธรกจ ดงเชนในประเทศทพฒนาแลวหลายประเทศ รวมถงสหรฐอเมรกา แคนาดา ออสเตรเลย และยโรปทมหนวยงานกากบดแลกจการสาธารณปโภคทเขมแขง

การกากบดแลกจการสาธารณปโภคพนฐานของประเทศไทยยงไมเปนระบบเทาใดนก ตวอยางเชนกจการขนสง ประปา และ ไปรษณย ยงไมมหนวยงานกากบดแลเฉพาะ ทาใหรฐวสาหกจบางแหงทมสญญาสมปทานในครอบครองทาหนาททงเปนผใหบรการและผกากบดแลผใหบรการเอกชนทอยภายใตสมปทาน เชน ธรกจบรการการเดนรถระหวางจงหวดและในกรงเทพฯ รฐวสาหกจ คอ บรษท ขนสง จากด (บขส.) และ องคการขนสงมวลชนกรงเทพฯ (ขสมก.) ยงคงเปนทงผใหบรการเดนรถ กากบบรษทเอกชนทไดรบสมปทานการเดนรถ ทาใหมผลประโยชนและบทบาทททบซอน สาหรบกจการอนๆ ทไมมสมปทาน เชน กจการประปาอยภายใตการกากบของคณะกรรมการของรฐวสาหกจทใหบรการเองทาใหเกดปญหาการขดแยงของผลประโยชนและบทบาทหนาทของกรรมการเชนกน

แมการกากบดแลบรการสาธารณปโภคพนฐานเหลานจะไมเปนระบบ แตรฐมกจะเขามากากบดแลการกาหนดราคาอยางเขมงวด เนองจากราคาบรการสาธารณปโภคพนฐาน เชน ราคาคาไฟฟา ประปา กาซหงตม รถเมล ฯลฯ นนมกเปนประเดนทางการเมอง ทาใหรฐวสาหกจทผกขาดบรการไมสามารถกาหนดราคาคาบรการทสงเกนควรได ในทางตรงกนขาม อตราคาบรการพนฐานบางประเภทตากวาตนทนอยางมาก เชน คาบรการขนสงผโดยสารทางรถไฟชนสองและสาม หรอ คาโดยสารรถเมลแบบไมมแอร คาบรการโทรศพทพนฐาน เปนตน ทาใหไมมการลงทนเพอปรบปรงทงคณภาพและความเพยงพอและทวถงของบรการเหลาน เนองจากรฐวสาหกจไมตองการทจะตองรบภาระการขาดทน ในขณะทรฐละเลยทจะกากบเรองมาตรฐานของคณภาพของบรการ

สาหรบบรการสาธารณปโภคทมหนวยงานกากบดแลเฉพาะ ไดแก โทรคมนาคม และ พลงงาน ซงทมหนวยงานกากบดแลนน การกากบดแลเพอปองกนการผกขาดโครงขายกลบมไดมผลงานทดไปกวาในสาขาบรการสาธารณปโภคอนๆ ทกลาวไปแลว

22  

กจการโทรคมนาคมอยภายใตการกากบดแลของสานกงานคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) การผกขาดของกจการโทรคมนาคมจะอยทโครงขายการสอสาร เชน โครงขายโทรศพทพนฐาน และโครงขายเคลอนท ซงประกอบดวยสถานฐานและเสาสญญาน แมกฎหมายวาดวยการประกอบกจการโทรคมนาคมกาหนดใหผทเปนเจาของโครงขายโทรคมนาคมจะตองใหผประกอบการรายอนเชอมตอโครงขายโดยไมสามารถปฏเสธได หากแตหนวยงานกากบดแลมไดกากบใหอตราคาเชอมทตอเปนธรรม แตกลบปลอยใหผใหบรการโทรศพทมอถอสามรายใหญ ซงเปนเจาของโครงขาย กาหนดอตราคาบรการรวมกนท 1 บาทตอนาท ในขณะทมการประมาณการตนทนทเพยง 25 สตางคตอนาท คาบรการทสงดงกลาวนอกจะทาใหการโทรศพทขามโครงขายมตนทนสงเกนควรแลว ยงทาใหผประกอบการรายเลก คอ บรษท ฮทชสน ตองประสบภาวะขาดทนอยางมากจนกระทงตองขายกจการใหแกคแขง คอ บรษท ทร โทรศพทมอถอในประเทศไทยจงเหลอผใหบรการขนาดใหญเพยง 3 รายเทานน

สาหรบกจการพลงงานนน ธรกจทมลกษณะผกขาดโดยธรรมชาต คอ ธรกจโครงขายทอสงกาซธรรมชาตซงสวนหนง ปตท. เปนเจาของและอกสวนหนงรฐเปนเจาของหากแตให ปตท. เชาใชแตเพยงผเดยวการท บมจ. ปตท. เปนเจาของโครงขายทอกาซแตผเดยวทาใหสามารถใชอานาจผกขาดดงกลาวขยายขอบเขตของธรกจของบรษทฯ สงผลใหตลาดพลงงานของประเทศไทยเปนธรกจทผกขาดเกอบสมบรณตงแตตนนา เชน การขดเจาะ และ ผลตพลงงาน จนกระทงถงปลายนาเชน ธรกจสถานบรการนามน ธรกจทอจาหนายกาซ ฯลฯ โดย ปตท. และ บรษทในเครอ

ดงทไดกลาวมาแลววา ทผานมา หนวยงานกากบดแล คอ สานกงานคณะกรรมการกากบกจการพลงงาน (กกพ.) ยงไมสามารถออกกฎเกณฑในการใหบคคลทสามสามารถเชาใชโครงขายทอกาซและสายสงกระแสไฟฟาแรงสงเพอทจะปลดลอคการผกขาดในธรกจพลงงานตามแผนแมบทการปฏรปรฐวสาหกจ พ.ศ. 2541 ยงกวานน อตราคาผานทอซงคานวณจากอตราผลตอบแทนการลงทนในสวนของทน (Internal Rate of Return on Equity) ท กกพ. กาหนดยงสงมาก ไมสอดคลองกบสภาพทางเศรษฐกจทเปลยนแปลงไปในทศทางทอตราดอกเบยลดลงตามาก (รอยละ 18 สาหรบทอกาซเกา และ รอยละ 12.5 สาหรบทอกาซใหมตงแตป พ.ศ. 2551) ทาให ปตท. มกาไรจากธรกจกาซทมากกวาสดสวนรายได27 ในขณะทผบรโภคตองรบภาระคาไฟฟา (ซงใชกาซธรรมชาตเปนเชอเพลงเปนหลก) ทสงเกนควรอกดวย

กลาวโดยสรป ในบรการสาธารณปโภคพนฐานทหนวยงานของรฐในรปแบบของหนวยงานราชการภายใตกระทรวงยงมการกากบดแลราคาบรการสาธารณปโภคพนฐานอยางใกลชด เชน อตราคาบรการโดยสารรถเมล รถไฟ ประกา เปนตน เนองจากเปนประเดนทมผลกระทบตอคะแนนเสยงของรฐบาล หากแตในสวนของคณภาพของบรการยงถกละเลย สาหรบบรการทมหนวยงานกากบดแลนน ยงไมเหนผลงานในการสงเสรมการแขงขนทประจกษ

                                                            27

 ไพโรจน วงศวภานนท โครงการ “ธรรมาภบาลองคกรของรฐ: กรณศกษารฐวสาหกจไทย” บทท 5 กรณศกษา ปตท.

รายงานนาเสนอตอสานกงานกองทนสนบสนนการวจย พ.ศ. 2551 หนา 5-12 

23  

4. บทสรปและขอแสนอแนะ

การศกษาชนนพบวา ในภาพรวมแลว รฐไทยไมไดมนโยบายในการแทรกแซงตลาดในการพฒนาเศรษฐกจ ซงตางจากบางประเทศ เชน เกาหลใต ญปน หรอ แมกระทงมาเลเซย ซงรฐจะเขามามบทบาทสาคญในการผลกดนการพฒนาของภาคอตสาหกรรมโดยการใหการอดหนนหรอบดเบอนกลไกตลาด เชน คาจาง หรอ อตราดอกเบยเงนก เพอสรางความแขงแกรงใหกบธรกจทสงเสรม การทรฐไทยไมมนโยบายในลกษณะดงกลาว ทาใหภาคอตสาหกรรมของไทยมการพฒนาไปตามกลไกของตลาด แรงกดดนของการแขงขนทาใหภาคสงออกของไทยมความแขงแกรง เปนหวจกรในการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศทผานมาโดยตลอด โดยมการสงออกสนคาทหลากหลาย อยางไรกด ในชวงทผานมา รฐบาลเรมมนโยบายทเปนการแทรกแซงกลไกตลาดมากขน เชน การกาหนดอตราคาจางแรงงานขนตาเปนอตราเดยวกนทวประเทศ เปนตน

ในทางตรงกนขาม ภาคบรการของประเทศไทยในสวนของบรการสาธารณปโภคพนฐาน กลบเปนภาคธรกจทมการแขงขนนอยและผกขาดในบางกรณเพราะขาดการกากบดแลทด และมการจากดเงนทนจากตางประเทศทอาจชวยในการคานอานาจการผกขาดของผประกอบการรายใหญในตลาด นอกจากนแลว วสาหกจของรฐและหนวยงานของภาครฐจานวนหนงทอยในตลาดบรการ โดยเฉพาะทเกยวกบบรการสาธารณปโภคพนฐานไดรบผลประโยชนจากระบบสมปทานซงเปนระบบทสรางการ “ผกขาดเทยม” ขนในตลาด

สาหรบภาคการเกษตรนน มาตรการในการพยงราคาสนคาเกษตรทเขมขนมากขนทาใหภาคการเกษตรซงมผลตภาพแรงงานทตามากอยแลว ยงมประสทธภาพตาลง และในกรณทรฐเปนผรบจานาสนคาเกษตรเอง การกาหนดราคารบซอทสงกวาราคาตลาดอยางมากทาใหรฐกลายเปนผคาขาวรายใหญเบยดบงโอกาศในการประกอบธรกจของผประกอบการเอกชน และทาลายกลไกตลาด

ทผานมา รฐไดมความพยายามทจะแปรรปรฐวสาหกจและจดตงองคกรกากบดแลรายสาขาขนมา ซงกไดดาเนนการไปบางแลวในบางสาขาบรการ หากแตการแปรรปรฐวสาหกจและการจดตงองคกรกากบดแลกลบไมไดเออใหมการแขงขนในตลาดทมลกษณะทผกขาดหรอกงในตลาดบรการทสาคญ เชน โทรคมนาคม และ พลงงานเทาใดนก

ประเทศไทยจาเปนตองมแนวนโยบายทเหนความสาคญของการสงเสรมใหตลาดมการแขงขน เพอทจะพฒนาขดความสามารถของผประกอบการในตลาด และเพอทจะสลายอานาจผกขาดทหยงรากลกในธรกจบรการบางประเภท แตตราบใดทผลประโยชนของธรกจผกขาด และ ผลประโยชนของผกาหนดนโยบาย และ ผกากบดแลยงทบซอนกนอย โอกาสทจะมการปฏรปตลาดบรการของไทยนนรบหร