สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง สํานักงานศาลปกครอง

แนวคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด ในประเด็นเกี่ยวกับเขตอํานาจของศาลปกครอง

สํานักพฒันาระบบงานคดีปกครอง สํานักงานศาลปกครอง

คํานํา เน่ืองจากการดําเนินกระบวนวิธีพิจารณาคดีในศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และระเบียบของที่ประชุมใหญ ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ถือเปนเร่ืองใหม ที่เพ่ิงพัฒนาขึ้นเม่ือไดมีการจัดตั้งศาลปกครอง โดยยังมีตําราและเอกสารตางๆ ที่ใหคําอธิบายเกี่ยวกับแนวทางการดําเนินกระบวนวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองเพื่อใชในการศึกษาคนควาสําหรับเปนแนวทางในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่ที่เกี่ยวของเปนจํานวนนอย

ดวยสาเหตุดังกลาวขางตน สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง สํานักงานศาลปกครอง จึงไดจัดทําเอกสาร “สรุปหลักกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และระเบียบของที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ จากคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด” ขึ้น โดยมีวัตถุประสงคที่จะนําหลักกฎหมายซึ่งศาลปกครองสูงสุดไดวินิจฉัยวางแนวทางเกี่ยวกับกระบวนวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครอง มารวบรวมและจัดหมวดหมูใหเปนระบบเพื่อใหเปนแหลงขอมูลสําหรับตุลาการศาลปกครองและพนักงานคดีปกครองใชประโยชนในการปฏิบัติงาน รวมทั้งเพ่ือใหบุคคลทั่วไปที่สนใจไดใชในการศึกษาคนควาหลักกฎหมายดังกลาว ตลอดจนเพื่อใชเผยแพรความรูเกี่ยวกับหลักกฎหมายปกครองใหแพรหลายมากยิ่งขึ้น แตโดยที่คําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดเกี่ยวกับกรณีดังกลาวที่ผานมาในแตละปมีเปนจํานวนมาก จึงไดรวบรวมเปนรายปและเริ่มรวบรวมจากคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดป พ.ศ. ๒๕๕๐ และไดจัดแบงเนื้อหาออกเปน ๓ สวน โดยฉบับแรก เปนคําวินิจฉัยเกี่ยวกับเขตอํานาจของศาลปกครอง ฉบับที่สอง เปนคําวินิจฉัยเกี่ยวกับเง่ือนไขการฟองคดีปกครอง และฉบับที่สาม เปนคําวินิจฉัยเกี่ยวกับวิธีพิจารณาคดีปกครอง สําหรับฉบับที่จัดทําแลวเสร็จน้ีเปนการรวบรวมคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในป พ.ศ. ๒๕๕๐ ในสวนที่เกี่ยวกับเขตอํานาจของศาลปกครอง

สํานักงานศาลปกครองหวังวา เอกสารที่ไดจัดทําขึ้นน้ีจะเปนประโยชนในการสนับสนุนการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง รวมทั้งเปนแหลงขอมูลในการศึกษาคนควาของผูที่สนใจไดตามสมควร สํานักงานศาลปกครอง พฤศจิกายน ๒๕๕๑

สารบัญ หนา ๑ บทนํา ๑.๑ วัตถุประสงคของการจัดทํา ๑ ๑.๒ ขอบเขตของเนื้อหา ๒

๒ ขอพิจารณาเก่ียวกับคูกรณีในคดี ๓ ๒.๑ หนวยงานทางปกครอง ๔ ๑) กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาเปนหนวยงานทางปกครอง ๔ ๑.๑) สวนราชการที่เรียกชื่ออยางอ่ืนและมีฐานะเปนกรม ๔ ๑.๒) ราชการสวนทองถิ่น ๕ ๑.๓) รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา ๕ ๑.๔) หนวยงานอื่นของรัฐ ๗ ๑.๕) หนวยงานที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครองหรือ ๗ ดําเนินกิจการทางปกครอง ๒) กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาไมเปนหนวยงานทางปกครอง ๘ ๒.๒ เจาหนาที่ของรัฐ ๙ ๑) กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาเปนเจาหนาที่ของรัฐ ๑๐ ๑.๑) ขาราชการ ๑๐ ๑.๒) พนักงาน ๑๐ ๑.๓) ลูกจาง ๑๑ ๑.๔) คณะบุคคลที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง ๑๑ ๑.๕) ผูที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง ๑๒ ๑.๖) คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ ๑๔ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล ๑.๗) บุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ๑๖ ที่มีผลกระทบตอบุคคล ๑.๘) บุคคลที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของหนวยงานทางปกครอง ๑๖ หรือเจาหนาที่ของรัฐดังกลาวขางตน ๒) กรณีที่ศาลปกครองสูงสดุวินิจฉัยวาไมเปนเจาหนาที่ของรัฐ ๑๗

(๒)

หนา

๓ ขอพิจารณาเก่ียวกับลักษณะของขอพิพาท ๑๙ ๓.๑ คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ ๒๐ กระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ๑) การกระทําที่เปนเหตุแหงการฟองคดี ๒๐ ๑.๑) การออกกฎ ๒๐ (๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนกฎ ๒๑ (๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมมีลักษณะเปนกฎ ๒๕ ๑.๒) การออกคําสั่ง ๒๖ (๑) คําสั่งทางปกครอง ๒๖ (๑.๑) กรณีที่เปนคําสั่งทางปกครอง ๒๖ (๑.๒) กรณีที่ไมเปนคําสั่งทางปกครอง ๓๔ (๒) คําสั่งทางปกครองทั่วไป ๓๗ (๓) คําสั่งอ่ืน ๔๐ ๑.๓) การกระทําอ่ืนๆ ๔๐ ๒) เหตุที่ทําใหการกระทําทางปกครองไมชอบดวยกฎหมาย ๔๒ ๒.๑) กรณีกระทําโดยไมมีอํานาจ ๔๒ ๒.๒) กรณีกระทําโดยไมถูกตองตามกฎหมาย ๔๔ ๒.๓) กรณีกระทําโดยไมถูกตองตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการ ๔๔ อันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการกระทําดังกลาว ๒.๔) กรณีกระทําโดยเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม ๔๘ ๒.๕) กรณีกระทําโดยสรางขั้นตอนโดยไมจําเปนหรือมีลักษณะเปน ๕๒ การสรางภาระใหเกิดกับประชาชนเกินสมควร ๒.๖) กรณีกระทําโดยใชดุลพินิจโดยมิชอบ ๕๓ ๓.๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ ๕๕ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ ดังกลาวลาชาเกินสมควร ๑) การละเลยตอหนาที่ ๕๕ ๑.๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลยตอหนาที่ ๕๕ ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ

(๓)

หนา

๑.๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลยตอหนาที่ ๖๑ ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ ๑.๓) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ ๖๒ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ ๒) การปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร ๖๖ ๓.๓ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอ่ืนของหนวยงาน ๖๗ ทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ ๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิด ๖๗ ๑.๑) การกระทําละเมิดอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย ๖๗ ๑.๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนการกระทําละเมิดจากการใชอํานาจ ๖๙ ตามกฎหมาย ๑.๓) การกระทาํละเมิดอันเกิดจากกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน ๗๐ ๑.๔) การกระทําละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมาย ๗๑ กําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ๑.๕) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการกระทําละเมิดโดยปรับหลักกฎหมาย ๗๓ รวมกัน ๑.๖) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการกระทําละเมิดโดยไมไดระบุ ๗๔ เฉพาะเจาะจงวาเปนกรณีใด ๒) คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืน ๗๔ ๓.๔ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ๗๖ ๑) สัญญาที่ศาลปกครองวินิจฉัยวาเปนสัญญาทางปกครอง ๗๘ ๑.๑) สัญญาที่มีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน ๗๘ ๑.๒) สัญญาที่มีลักษณะเปนการใหจัดทําบริการสาธารณะ ๗๘ ๑.๓) สัญญาที่มีลักษณะเปนการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค ๘๑ ๑.๔) สัญญาที่มีขอกําหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษอันแสดงถึงเอกสิทธิ์ ๘๔ ของรัฐ ๑.๕) สัญญาที่ศาลวินิจฉัยวาเปนสัญญาทางปกครองโดยไมไดระบุ ๘๕ เหตุผลชัดเจน

(๔)

หนา

๒) สัญญาอุปกรณของสัญญาทางปกครอง ๘๗ ๓) สัญญาที่ศาลวินิจฉัยวาไมใชสัญญาทางปกครอง ๘๘ ๓.๕ คดีที่มีกฎหมายกําหนดใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐฟองคดี ๙๐ ตอศาลเพื่อบังคับใหบุคคลตองกระทําหรือละเวนกระทําอยางหนึ่งอยางใด ๓.๖ คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกําหนดใหอยูในเขตอํานาจศาลปกครอง ๙๐

๔ คดีพิพาทที่ไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ๙๑ ๔.๑ คดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง ๙๑ และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ๑) การดําเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ๙๑ ๒) การดําเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายวาดวยระเบียบ ๙๒ ขาราชการฝายตุลาการ ๓) คดีที่อยูในอํานาจของศาลชํานัญพิเศษ ๙๒ ๓.๑) ศาลเยาวชนและครอบครัว ๙๒ ๓.๒) ศาลแรงงาน ๙๓ ๓.๓) ศาลภาษีอากร ๙๕ ๓.๔) ศาลทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศ ๙๘ ๓.๕) ศาลลมละลาย ๙๘ ๔.๒ คดีพิพาทที่มีกฎหมายกําหนดไมใหอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษา ๙๙ ของศาลปกครอง ๑) ขอยกเวนตามกฎหมายเฉพาะ ๙๙ ๑.๑) รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ๙๙ ๑.๒) พระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย พ.ศ. ๒๕๔๔ ๑๐๐ ๑.๓) พระราชกําหนดบริหารราชการในสถานการณฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ ๑๐๑ ๑.๔) พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ๑๐๑ พ.ศ. ๒๕๕๑ ๒) ขอยกเวนตามกฎหมายทั่วไป ๑๐๑ ๒.๑) การกระทําทางนิติบัญญัติ ๑๐๒ ๒.๒) การกระทําทางตุลาการ ๑๐๒ ๒.๓) การกระทําทางรัฐบาล ๑๐๒ ๒.๔) การใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญโดยตรงขององคกรตามรัฐธรรมนูญ ๑๐๓

(๕)

หนา

๒.๕) การกระทําในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ๑๐๕ ๒.๖) ขอพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ๑๑๑ ๔.๓ คดีพิพาทที่มิไดเกิดจากการกระทําทางปกครอง ๑๑๘ ๑) ขอพิพาทในทางแพง ๑๑๘ ๑.๑) การประกอบธุรกิจของหนวยงานของรัฐ ๑๑๘ ๑.๒) การปฏิบัติตามสัญญาทางแพง ๑๑๙ ๑.๓) ขอพิพาทที่ตองมีการพิสูจนสิทธิหรือหนาที่ของคูกรณีในทางแพง ๑๒๑ ๑.๔) การกระทําในฐานะเดียวกันกับเอกชนทั่วไป ๑๒๒ ๑.๕) ขอพิพาทเกี่ยวกับการจดทะเบียนหุนสวนบริษัท ๑๒๓ ๑.๖) การดําเนินการตามความยินยอมของผูฟองคดี ๑๒๖ ๑.๗) กระบวนการบังคับคดีของศาลยุติธรรม ๑๒๖ ๑.๘) การดําเนินการตามคําสั่งศาลยุติธรรม ๑๒๗ ๒) การขอใหดําเนินการทางวินัยหรือลงโทษทางอาญา ๑๒๗ ๓) การใหบริการประชาชนตามอํานาจหนาที่ ๑๒๗ ๔) การโตแยงการดําเนินการภายในของฝายปกครอง ๑๒๘

แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ป พ.ศ. ๒๕๕๐ ในประเด็นเก่ียวกับเขตอํานาจของศาลปกครอง

๑. บทนํา

การพิจารณาวาขอพิพาทที่ยื่นฟองตอศาลปกครอง เปนคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม เปนภารกิจสําคัญซ่ึงศาลปกครองจําเปนตองวินิจฉัยใหแลวเสร็จภายในเวลาอันรวดเร็ว ทั้งน้ี เพ่ือเปนการรักษาประโยชนของผูฟองคดี เน่ืองจากหากขอพิพาทซึ่งนํามาสูศาลมิไดมีลักษณะเปนคดีปกครองที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแลว ผูฟองคดีจะไดสามารถนําขอพิพาทนั้นยื่นฟองตอศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษาภายในกําหนดอายุความหรือภายในกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามที่กฎหมายบัญญัติไวตอไป โดยที่วิธีการซึ่งจะชวยใหการวินิจฉัยคดีของศาลสามารถดําเนินการไดอยางรวดเร็วนั้น นอกจากการมีบทกฎหมายที่สมบูรณครบถวนแลว การมีแหลงขอมูลคําวินิจฉัยในคดีตางๆ ที่ไดเคยมีการวินิจฉัยไวแลว เชน คําวินิจฉัยเกี่ยวกับแนวทางการดําเนินกระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และระเบียบของที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งเปนกฎหมายหลักเกี่ยวกับวิธีพิจารณาคดีปกครองที่ศาลปกครองใชในการวินิจฉัยคดี สําหรับเปนตัวอยางหรือแนวทางใหกับตุลาการศาลปกครองและพนักงานคดีปกครอง รวมทั้งเจาหนาที่ที่เกี่ยวของ ไดใชศึกษาคนควาเพื่อนํามาเทียบเคียงเปนแนวทางในการวินิจฉัยคดี ยอมเปนอีกวิธีหนึ่งที่จะชวยใหการวินิจฉัยคดีของศาลสามารถกระทําไดรวดเร็วมากยิ่งขึ้น นอกจากนั้น การมีแหลงขอมูลดังกลาวยังสามารถใชเปนเครื่องมือสําหรับตรวจสอบการจัดทํา คําวินิจฉัยในประเด็นขอพิพาทที่มีขอเท็จจริงและขอกฎหมายในทํานองเดียวกัน ใหเปนไป ในแนวทางเดียวกันไดอีกทางหนึ่งดวย จากเหตุผลดังที่กลาวมา ยอมทําใหการจัดทําเอกสารแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดเกี่ยวกับกระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครองนาจะเปนประโยชนในการเปนแหลงขอมูลที่ชวยสนับสนุนใหการวินิจฉัยคดีปกครองมีความสะดวก และรวดเร็วมากยิ่งขึ้น ๑.๑ วัตถุประสงคของการจัดทํา

เพ่ือรวบรวมหลักกฎหมายซึ่งศาลปกครองสูงสุดไดวินิจฉัยวางแนวทางเกี่ยวกับกระบวนวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และระเบียบของที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒

วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ สําหรับเปนแหลงขอมูลใหกับตุลาการศาลปกครองและพนักงานคดีปกครองไดใชประโยชนในการปฏิบัติงาน รวมทั้งเพื่อใหบุคคลทั่วไปที่สนใจ ไดใชในการศึกษาคนควาหลักกฎหมายเกี่ยวกับกระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครอง ตลอดจนเพื่อใชเผยแพรความรูเกี่ยวกับหลักกฎหมายดังกลาวใหแพรหลายมากยิ่งขึ้น

๑.๒ ขอบเขตของเนื้อหา

เดิมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๖ บัญญัติใหศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เปนขอพิพาทระหวางหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่น หรือเจาหนาที่ของรัฐที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหวางหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่น หรือเจาหนาที่ของรัฐที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของรัฐบาลดวยกัน ซึ่งเปนขอพิพาทอันเน่ืองมาจากการกระทําหรือการละเวนการกระทําที่หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่น หรือเจาหนาที่ของรัฐนั้น ตองปฏิบัติ ตามกฎหมาย หรือเน่ืองจากการกระทําหรือการละเวนการกระทําที่หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่น หรือเจาหนาที่ของรัฐน้ัน ตองรับผิดชอบในการปฏิบัติหนาที่ตามกฎหมาย ตอมามีการยกเลิกรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งไดมีการแกไขอํานาจหนาที่ของศาลปกครองใหชัดเจนขึ้น โดยมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติใหศาลปกครอง มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหวางหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือองคกรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจาหนาที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหวาง หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือองคกรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจาหนาที่ของรัฐดวยกัน อันเน่ืองมาจากการใชอํานาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดําเนินกิจการทางปกครองของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องคกรปกครอง สวนทองถิ่น หรือองคกรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจาหนาที่ของรัฐ ทั้งน้ี ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้ง มีอํานาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติใหอยูในอํานาจของศาลปกครองโดยตรง และในวรรคสองไดจํากัดอํานาจศาลปกครองตามวรรคหนึ่งวา ไมรวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาด ขององคกรตามรัฐธรรมนูญซึ่งเปนการใชอํานาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององคกร ตามรัฐธรรมนูญน้ัน

ดังนั้น การจะพิจารณาวาคดีพิพาทเปนคดีที่อยูในเขตอํานาจของศาลปกครองหรือไม โดยทั่วไปจึงมีขอพิจารณาที่สําคัญ ๒ ประการ คือ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓

ประการแรก ขอพิจารณาเกี่ยวกับคูกรณีในคดี กลาวคือ คูพิพาทในคดีฝายใด ฝายหนึ่งเปนหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือองคกร ตามรัฐธรรมนูญ หรือเจาหนาที่ของรัฐ

ประการที่สอง ขอพิจารณาเกี่ยวกับลักษณะของขอพิพาท กลาวคือ ตองเปนขอพิพาทอันเน่ืองมาจากการใชอํานาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเน่ืองมาจากการดําเนินกิจการทางปกครอง สําหรับคําวา “ทั้งน้ี ตามที่กฎหมายบัญญัติ” นั้น “กฎหมาย” ในที่นี้หมายถึงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวธิีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั่นเอง

จากขอพิจารณาทั้งสองประการดังที่กลาวมาขางตนนั้น เปนเหตุใหแนว คําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตามที่ปรากฏในเอกสารฉบับน้ี อันเปนเอกสารที่รวมรวม คําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ป พ.ศ. ๒๕๕๐ ในประเด็นเกี่ยวกับเขตอํานาจศาลปกครอง มีสาระครอบคลุมในสวนที่เปนขอพิพาทเกี่ยวกับคูกรณีในคดี วามีลักษณะเปนคูกรณีในคดีปกครองหรือไม และสวนที่เปนขอพิจารณาเกี่ยวกับลักษณะของขอพิพาทในคดี วาเปนขอพิพาทที่อยู ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม เปนสําคัญ

๒. ขอพิจารณาเกี่ยวกับคูกรณีในคดี

การพิจารณาว าคดี พิพาทใดเปนคดีที่ อยู ในเขตอํานาจของศาลปกครอง ในเบื้องตน สามารถพิจารณาจากคูกรณีในคดีนั้นวา มีคูกรณีอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือองคกรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจาหนาที่ของรัฐหรือไม ในป พ.ศ. ๒๕๕๐ มีคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดเกี่ยวกับคําวา “หนวยงาน ทางปกครอง” และ “เจาหนาที่ของรัฐ” ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่นาสนใจ ดังนี้

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔

๒.๑ หนวยงานทางปกครอง๑

๑) กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาเปนหนวยงานทางปกครอง

๑.๑) สวนราชการที่เรียกชื่ออยางอ่ืนและมีฐานะเปนกรม

สํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติเปนสวนราชการสังกัดรัฐสภาตามกฎหมายวาดวยการจัดระเบียบปฏิบัติราชการฝายรัฐสภา๒ โดยอยูภายใต การกํากับดูแลของประธานกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ๓ จึงเปนหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๔/๒๕๕๐) สํานักงานสงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษเด็ก เยาวชน ผูดอยโอกาส คนพิการ และผูสูงอายุ เปนสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอ่ืนและมีฐานะเปนกรม อยูในสังกัดกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย จึงเปนหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๓๔/๒๕๕๐)

ขอสังเกต สําหรับมหาวิทยาลัยของรัฐน้ัน ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวามหาวิทยาลัยของรัฐเปนสวนราชการในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา จึงเปนหนวยงานทางปกครอง ปรากฏตามคําวินิจฉัยตอไปน้ี

มหาวิทยาลัยราชภัฏกาญจนบุรี มีฐานะเปนนิติบุคคลตามมาตรา ๔ แหงพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ.๒๕๔๗ และเปนสวนราชการตามกฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา จึงเปนหนวยงานทางปกครอง

๑ โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมในเอกสารทางวิชาการของสํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง เร่ือง “หนวยงานทางปกครอง

ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒” ซ่ึงไดเผยแพรไปกอนหนานี้แลว ๒ พระราชบัญญัติจัดระเบียบปฏิบัติราชการฝายรัฐสภา พ.ศ.๒๕๑๘ มาตรา ๖ ใหมีสวนราชการสังกัดรัฐสภา ดังน้ี (๑) สํานักงานเลขาธิการวุฒิสภา (๒) สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร (๓) สวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่น สวนราชการตาม (๑) (๒) และ (๓) มีฐานะเทียบเทากรมและเปนนิติบุคคล

๓ พระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๗ ใหมีสํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติเปนสวนราชการสังกัดรัฐสภา ตามกฎหมายวาดวยการจัดระเบียบปฏิบัติราชการฝายรัฐสภา โดยอยูภายใตการกํากับดูแลของประธานกรรมการ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕

ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๔/๒๕๕๐) มหาวิ ทยาลั ยมหาสารคามเป นสถานศึ กษาในสั งกั ดของทบวงมหาวิทยาลัย ซึ่งมีกฎหมายวาดวยการจัดตั้งสถานศึกษาโดยเฉพาะและมีฐานะเปนกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ อยูในวันที่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ ใชบังคับ จึงมีฐานะเปนสถานศึกษาที่เปนนิติบุคคลในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาตามมาตรา ๘๒ แหงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และเปนหนวยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๐๔/๒๕๕๐)

๑.๒) ราชการสวนทองถิ่น

เทศบาลนคร เปนราชการสวนทองถิ่น จึงเปนหนวยงาน ทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๓/๒๕๕๐, ที่ ๖๑๘/๒๕๕๐)๔ องคการบริหารสวนตําบล เปนราชการสวนทองถิ่นและเปนนิติบุคคลตามมาตรา ๔๓ แหงพระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๘/๒๕๕๐)๕

๑.๓) รัฐวิสาหกิจที่ตั้งข้ึนโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา

การไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย เปนรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้น ตามพระราชบัญญัติการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย พ.ศ.๒๕๑๑ มีฐานะเปนนิติบุคคลและเปนหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๓/๒๕๕๐) การเคหะแหงชาติเปนรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัต ิการเคหะแหงชาติ พ.ศ.๒๕๓๗ จึงเปนหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๔/๒๕๕๐)

๔ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๓๕/๒๕๕๐ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน

๕ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๔/๒๕๕๐ และที่ ๑๓๒/๒๕๕๐ วินิจฉัยวา องคการบริหารสวนตําบลเปนราชการสวนทองถ่ิน

ตามมาตรา ๗๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖

การทางพิเศษแหงประเทศไทย เปนรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ อันถือไดวาเปนกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ จึงมีฐานะเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดปีกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๒๔/๒๕๕๐) การทองเที่ ยวแหงประเทศไทย เปนรั ฐวิสาหกิจที่ จัดตั้ งโดยพระราชบัญญัติการทองเที่ยวแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ จึงเปนหนวยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๕/๒๕๕๐) องคการตลาดเพื่อเกษตรกร จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองคการตลาดเพื่อเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๕/๒๕๕๐) ธนาคารอาคารสงเคราะห เปนรั ฐวิ สาหกิจที่ จั ดตั้ งขึ้ นโดยพระราชบัญญัติธนาคารอาคารสงเคราะห พ.ศ. ๒๔๙๖ จึงเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๕/๒๕๕๐) ธนาคารออมสิน เปนรัฐวิสาหกิจที่จัดตั ้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารออมสิน พ.ศ. ๒๔๙๘ ถือวาเปนหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๖/๒๕๕๐) องคการขนสงมวลชนกรุงเทพ เปนรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดย พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองคการขนสงมวลชนกรุงเทพ พ.ศ. ๒๕๑๙ จึงเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๘/๒๕๕๐)๖

ขอสังเกต รัฐวิสาหกิจที่มิไดจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือ พระราชกฤษฎีกา ยอมไมใชหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เชน

๖ วินิจฉัยทํานองเดียวกับคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗

บริษัทธนาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน) เปนเพียงนิติบุคคลที่จัดตั้งตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยกับพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจํากัด พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงมิไดมีฐานะเปนหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๙๐/๒๕๕๐)

๑.๔) หนวยงานอื่นของรัฐ

องคการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการทองเที่ยวอยางยั่งยืน (องคการมหาชน) เปนหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๘/๒๕๕๐) บรรษัทบริหารสินทรัพยไทย เปนนิติบุคคล มีฐานะเปนหนวยงานของรัฐที่ไมเปนสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณ และกฎหมายอื่น ตามมาตรา ๕ แหงพระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย พ.ศ. ๒๕๔๔ บรรษัทบริหารสินทรัพยไทยจึงเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๐/๒๕๕๐)

๑.๕) หนวยงานที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครอง

การที่บริษัทวิทยุการบินแหงประเทศไทย จํากัด ไดตอบรับที่จะใหการสนับสนุนกรมการบินพาณิชยในการกอสรางอาคารสถานีและโครงสรางเหล็กติดตั้งระบบเรดารปฐมภูมิบริเวณทาอากาศยานหัวหิน โดยไดดําเนินการจัดหาผูรับเหมามาทําการกอสราง ดวยตนเอง และเปนผูออกคาใชจายในเรื่องดังกลาวทั้งหมด กรณีจึงตองถือวาบริษัทวิทยุการบินแหงประเทศไทย จํากัด เปนผูไดรับมอบหมายจากกรมการบินพาณิชยใหดําเนินการกอสรางอาคารสถานีดังกลาว เพ่ือใชในการควบคุมการจราจรทางอากาศบริเวณทาอากาศยานหัวหิน ใหเกิดความปลอดภัยแกผูใชอากาศยานในบริเวณนั้น อันเปนเรื่องของการดําเนินกิจการ ทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะเกี่ยวกับการควบคุมการจราจรทางอากาศ บริษัท วิทยุการบินแหงประเทศไทย จํากัด จึงเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๕๕/๒๕๕๐) การจัดการศึกษาไมวาจะเปนโครงการจัดการศึกษา หลักสูตรการเรียนการสอน ตลอดจนการวัดผลการศึกษา เปนภารกิจที่รัฐมีหนาที่ในทางปกครองตองควบคุมดูแล เพ่ือใหการจัดการศึกษาซึ่งเปนบริการสาธารณะประเภทหนึ่งบรรลุผล โดยมีหนวยงานของรัฐ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘

เปนผูดําเนินการเอง หรืออาจมอบหมายใหองคกรเอกชนดําเนินการแทน เม่ือมหาวิทยาลัยคริสเตียนเปนสถาบันอุดมศึกษาเอกชนที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๒๒ มหาวิทยาลัยคริสเตียนจึงเปนหนวยงานที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครองที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษา และมีฐานะเปนหนวยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๒/๒๕๕๐) มหาวิทยาลัยหอการคาไทยเปนสถานศึกษาเอกชนไดรับมอบหมายใหจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาอันเปนการดําเนินกิจการทางปกครองอยางหนึ่ง เพ่ือใหบรรลุวัตถุประสงคตามมาตรา ๘ แหงพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๓๐/๒๕๕๐) สํานักงานคณะกรรมการกํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย เปนหนวยงานที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย พ.ศ. ๒๕๓๕ มีอํานาจหนาที่ปฏิบัติการใดๆ เพ่ือใหเปนไปตามมติของคณะกรรมการกํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย และปฏิบัติงานอ่ืนตามบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัติหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือตามกฎหมายอื่น โดยคณะกรรมการกํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย มีอํานาจหนาที่วางนโยบายการสงเสริมและพัฒนาตลอดจนกํากับดูแลในเรื่องหลักทรัพย ธุรกิจหลักทรัพย ตลาดหลักทรัพย ศูนยซื้อขายหลักทรัพย และธุรกิจที่เกี่ยวเนื่อง จึงเปนหนวยงานที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครอง อันเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๗/๒๕๕๐)

๒) กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาไมเปนหนวยงานทางปกครอง

สํานักงานทรัพยสินสวนพระมหากษัตริย แมจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพยสินฝายพระมหากษัตริย พ.ศ. ๒๔๗๙ แตอํานาจหนาที่มิใชการดําเนินกิจการทางปกครอง จึงไมใชหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๐/๒๕๕๐) สหกรณการเกษตรแมเปน จํากัด เปนนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นโดยการ จดทะเบียนตามพระราชบัญญัติสหกรณ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงคเพ่ือสงเสริมผลประโยชนทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิก โดยวิธีชวยตนเองและชวยเหลือซ่ึงกันและกัน โดยมีคณะกรรมการดําเนินการสหกรณที่มาจากการเลือกตั้งโดยสมาชิกของสหกรณ เปนผูดําเนิน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙

กิจการภายใตขอบังคับของสหกรณ เพ่ือประโยชนของสมาชิก การดําเนินกิจการของสหกรณ จึงเปนการดําเนินกิจการภายในของสหกรณเทานั้น หาใชกิจการที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครอง หรือใหดําเนินกิจการทางปกครองแตอยางใดไม ดังน้ัน สหกรณการเกษตรแมเปน จํากัด จึงไมใชหนวยงานทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๐/๒๕๕๐)๗ การที่มีการแตงตั้งขาราชการระดับสูงของกระทรวงคมนาคมและกระทรวงการคลังเปนคณะกรรมการและผูบริหารบริษัทการบินไทย จํากัด (มหาชน) และคณะกรรมการดังกลาวไดออกระเบียบเกี่ยวกับการพัสดุมาใชในการจัดซื้อจัดจาง ถือเปนเพียงการใชอํานาจบริหารกิจการในฐานะผูถือหุนในกิจการของบริษัทการบินไทย จํากัด (มหาชน) ไมใชเปนการใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครองที่ไดมอบหมายใหบริษัท การบินไทย จํากัด (มหาชน) และแมวาบริษัทการบินไทย จํากัด (มหาชน) อาจมีฐานะเปนหนวยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ พระราชบัญญัติวาดวยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติวาดวยความผิดของพนักงานในองคกรหรือหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ แตก็ไมอาจถือวาเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญตัจัิดตัง้ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อีกทั้งการสั่งซ้ือไวนแดงฝรั่งเศสเพื่อใหบริการผูโดยสารบนเครื่องบิน ไมมีลักษณะเพื่อการบริการสาธารณะ จึงมีลักษณะเปนสัญญาทางแพง ดังนั้น จึงถือไมไดวาบริษัทการบินไทย จํากัด (มหาชน) เปนหนวยงานทางปกครอง ที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครองในเรื่องการสั่งซ้ือสินคาดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๔๕/๒๕๕๐)

๒.๒ เจาหนาที่ของรัฐ๘

มาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ใหนิยามคําวา “เจาหนาที่ของรัฐ” หมายหมายความวา (๑) ขาราชการ พนักงาน ลูกจาง คณะบุคคล หรือผูที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง (๒) คณะกรรมการวินิจฉัยขอพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล และ

๗ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๑/๒๕๕๐ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

๘ โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมในเอกสารทางวิชาการของสํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง เรื่อง “เจาหนาที่ของรัฐ

ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒” ซ่ึงไดเผยแพรไปกอนหนานี้แลว

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐

(๓) บุคคลที่ อยู ใ นบั งคั บบัญชาหรื อ ในกํ ากั บ ดูแลของหน วยงาน ทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตาม (๑) หรือ (๒)

ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับคําวา “เจาหนาที่ของรัฐ” ที่นาสนใจ ดังนี้ ๑) กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาเปนเจาหนาที่ของรัฐ

๑.๑) ขาราชการ

ขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาตําแหนงอาจารยระดับ ๗ สังกัดคณะวิทยาศาสตร มหาวิทยาลัยมหาสารคาม เปนเจาหนาที่ของรัฐ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๐๔/๒๕๕๐) รัฐมนตรีวาการกระทรวงการตางประเทศ เปนขาราชการการเมือง เปนผูบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการกําหนดนโยบาย เปาหมาย และผลสัมฤทธิ์ของงานในกระทรวงการตางประเทศใหสอดคลองกับนโยบายที่คณะรัฐมนตรีเสนอไวตอรัฐสภา หรือที่คณะรัฐมนตรีกําหนดหรืออนุมัติ จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๕/๒๕๕๐)

ขอสังเกต บุคลากรในภาครัฐ อาจเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดทั้ง (๑) (๒) หรือ (๓) ในคราวเดียว เชน รัฐมนตรีวาการกระทรวงการตางประเทศ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาเปนขาราชการแลว ดังคําวินิจฉัยขางตน ศาลปกครองสูงสุดยังไดวินิจฉัยวา รัฐมนตรีวาการกระทรวงคมนาคม เปนบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๙/๒๕๕๐)

๑.๒) พนักงาน

การไฟฟาสวนภูมิภาคมีวัตถุประสงคในการดําเนินการใหบริการเกี่ยวกับพลังงานไฟฟาอันเปนการจัดทําบริการสาธารณะ การที่ผูฟองคดีฟองวาพนักงาน ที่ปฏิบัติงานในการไฟฟาสวนภูมิภาคจังหวัดพะเยาไมดําเนินการเชื่อมตอไฟฟาและติดตั้งมิเตอรถาวรให เปนการฟองวาเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕/๒๕๕๐) รองผูวาการการทองเท่ียวแหงประเทศไทย ที่ปฏิบัติหนาที่แทนผูวาการการทองเที่ยวแหงประเทศไทยซึ่งเปนผูดําเนินกิจการของการทองเที่ยวแหงประเทศไทย

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑

ที่เปนรัฐวิสาหกิจซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการทองเที่ยวแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ และเปนพนักงานของการทองเที่ยวแหงประเทศไทยตามบทนิยามในมาตรา ๔ แหงพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงเปนเจาหนาทีข่องรฐัตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๕/๒๕๕๐) ผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําจังหวัด เปนเจาหนาที่ของรัฐ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๗/๒๕๕๐)๙

๑.๓) ลูกจาง

ลูกจางขององคการขนสงมวลชนกรุงเทพตําแหนงพนักงานขับรถโดยสารประจําทางปรับอากาศ มีฐานะเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘/๒๕๕๐)

๑.๔) คณะบุคคลที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง

คณะกรรมการยกรางพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ. ๒๕๔๙ (ประกอบดวย ผูแทนราชเลขาธิการ รองอธิบดีกรมราชทัณฑฝายพัฒนา ผูแทนเลขาธิการสํานักงานศาลยุติธรรม ผูแทนกระทรวงมหาดไทย ผูแทนกระทรวงกลาโหม ผูแทนสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ผูแทนสํานักงานอัยการสูงสุด ผูแทนสํานักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ผูแทนสํานักงานตํารวจแหงชาติ ผูแทนสํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามยาเสพติด ผูอํานวยการสํานักงานทัณฑปฏิบัติ กรมราชทัณฑ ผูอํานวยการกองนิติการ กรมราชทัณฑ และผูอํานวยการสวนอภัยโทษ กรมราชทัณฑ) เปนคณะบุคคลที่ปฏิบัติงาน ในหนวยงานทางปกครอง จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓/๒๕๕๐) คณะกรรมการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการทองเที่ยว อยางยั่งยืน เปนคณะบุคคลที่ปฏิบัติงานในองคการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการทองเที่ยว

๙ ศาลปกครองสูงสุดมิไดอธิบายวาผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําจังหวัดเปนเจาหนาที่ของรัฐในลักษณะใด แตโดยที่ผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําจังหวัด เปนพนักงานในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง และเปนผูบังคับบัญชาพนักงานและลูกจางของสํานักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งประจําจังหวัด ตามขอ ๕ ของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งวาดวยคณะกรรมการการเลือกตั้งประจําจังหวัดและผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําจังหวัด พ.ศ. ๒๕๕๐ ดังน้ัน ผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําจังหวัดจึงเปนพนักงานและเปนเจาหนาที่ของรัฐ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒

อยางยั่งยืน (องคการมหาชน) ซึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๘/๒๕๕๐) คณะกรรมการองคการรับสงสินคาและพัสดุภัณฑ เปนคณะบุคคล ที่ปฏิบัติงานในองคการรบัสงสินคาและพัสดุภัณฑซึ่งเปนรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๙/๒๕๕๐) สภามหาวิทยาลัยราชภัฏกาญจนบุรี เปนคณะบุคคลที่ปฏิบัติงานใหมหาวิทยาลัยราชภัฏจึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๔/๒๕๕๐) คณะผูบริหารองคการบริหารสวนตําบล เปนคณะบุคคล ที่ปฏิบัติงานในองคการบริหารสวนตําบล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๒/๒๕๕๐) สภาเทศบาลตําบล เปนคณะบุคคลที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๓๕/๒๕๕๐) คณะอนุกรรมการสิทธิในการจัดการที่ดินและปา (ชุดที่ ๒) เปนคณะอนุกรรมการที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติแตงตั้งขึ้นตามมาตรา ๑๕ (๙) แหงพระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพ่ือปฏิบัติงานตามที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติมอบหมาย จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓๖/๒๕๕๐)

๑.๕) ผูที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง

ผูอํานวยการองคการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการทองเที่ยวอยางยั่งยืน เปนผูปฏิบัติงานในองคการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการทองเท่ียวอยางยั่งยืน (องคการมหาชน) ซึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๘/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๓

ผู อํานวยการองคการรับสงสินคาและพัสดุ ภัณฑ เปนบุคคล ที่ปฏิบัติงานในองคการรับสงสินคาและพัสดุภัณฑซึ่งเปนรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๙/๒๕๕๐) เ ม่ือมหาวิทยาลัยคริสเตียนเปนสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๒๒ และเปนหนวยงานที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครองที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษาแทนรัฐ มีฐานะเปนหนวยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ผูที่ปฏิบัติงานเกี่ยวกับการวัดผลการศึกษาใหกับมหาวิทยาลัยดังกลาว จึงยอมมีฐานะเปนเจาหนาที่ของรัฐ ตามพระราชบัญญัติเดียวกันดวย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๒/๒๕๕๐) อธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏกาญจนบุรี นายกสภาและกรรมการสภามหาวิทยาลัยราชภัฏกาญจนบุรี เปนบุคคลที่ปฏิบัติงานใหมหาวิทยาลัยราชภัฏกาญจนบุรีจึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๔/๒๕๕๐) นายกองคการบริหารสวนตําบล เปนผูปฏิบัติงานในองคการบริหารสวนตําบล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๗/๒๕๕๐) นายกเทศมนตรีนครเชียงใหม เปนผูปฏิบัติงานในเทศบาลนครเชียงใหมซึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง นายกเทศมนตรีนครเชียงใหมจึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๓๓/๒๕๕๐) ฝายจัดการสินทรัพย ๑ เปนผูปฏิบัติงานใหกับบรรษัทบริหารสินทรัพยไทยซึ่งเปนหนวยงานทางปกครองที่มีวัตถุประสงคในการบริหารสินทรัพยดอยคุณภาพของสถาบันการเงิน ปรับปรุงโครงสรางหนี้ ปรับปรุงกิจการ ทําหนาที่แกไขปญหาการคางชําระหนี้ของลูกหนี้สถาบนัการเงินใหเปนไปอยางรวดเร็ว ดังนั้น การปฏิบัติหนาที่ของฝายจัดการสินทรัพย ๑ ในการดําเนินการเกี่ยวกับการบริหารทรัพยสินดอยคุณภาพโดยการบังคับทรัพยหลักประกันออกขายทอดตลาด จึงเปนการดําเนินการในฐานะเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๐/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๔

เลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการกํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย เปนผูปฏิบัติงานในสํานักงานคณะกรรมการกํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย ซึ่งเปนหนวยงานที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครอง จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๗/๒๕๕๐)

๑.๖) คณะกรรมการซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล

คณะรัฐมนตรี เปนคณะบุคคล๑๐ ซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๒/๒๕๕๐, ที่ ฟ.๓/๒๕๕๐, ที่ ฟ.๘/๒๕๕๐, ที่ ฟ.๙/๒๕๕๐, ที่ ฟ.๒๑/๒๕๕๐, ที่ ๑๗๔/๒๕๕๐ และที่ ๑๗๘/๒๕๕๐)๑๑ คณะกรรมการการเลือกตั้ง เปนคณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐ

๑๐ มาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กําหนดความหมายของเจาหนาที่ของรัฐวา “(๑) ขาราชการ พนักงาน ลูกจาง คณะบุคคล หรือผูที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง (๒) คณะกรรมการวินิจฉัยขอพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําส่ัง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล และ (๓) ....” แตศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาคณะรัฐมนตรีเปนคณะบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจ ในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล

๑๑ เน่ืองจากการใชอํานาจทางบริหารของรัฐที่คณะรัฐมนตรีใชกระทําการตางๆ น้ัน อาจมีแหลงที่มาจากพระราชบัญญัติ

หรือกฎหมายอื่นที่มีผลใชบังคับดังเชนพระราชบัญญัติ หรือจากรัฐธรรมนูญก็ได ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีใชอํานาจทางบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใชบังคับดังเชนพระราชบัญญัติกระทําการ ไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอื่นใด เพื่อใหการดําเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายดังกลาวกําหนดบรรลุผล ถือไดวาคณะรัฐมนตรีเปน “เจาหนาที่ของรัฐ” ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตในกรณีที่คณะรัฐมนตรีใชอํานาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทําการใดๆ ไมวาจะเปนการกระทําในความสัมพันธกับรัฐสภา หรือการกระทําในความสัมพันธระหวางประเทศก็ตาม ถือไดวาคณะรัฐมนตรีกระทําในฐานะที่เปน “องคกรตามรัฐธรรมนูญ” การที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบใหนายกรัฐมนตรีและผูแทนการเจรจารวมตลอดถึงคณะบุคคลที่เกี่ยวของกับการลงนามความตกลงหุนสวนเศรษฐกิจไทย-ญ่ีปุน ดําเนินการลงนามความตกลงดังกลาว เปนกรณีที่คณะรัฐมนตรีใชอํานาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทําการในความสัมพันธระหวางประเทศ คณะรัฐมนตรีจึงไมอยูในฐานะที่เปนเจาหนาที่ของรัฐ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๑๗๘/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๕

ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓๑/๒๕๕๐, ที่ ฟ.๓๒/๒๕๕๐, ที่ ฟ.๓๙/๒๕๕๐ และที่ ๙/๒๕๕๐)๑๒ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ เปนคณะกรรมการซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๔/๒๕๕๐ และที่ ๔๓๖/๒๕๕๐) มาตรา ๑๑ แหงพระราชบัญญัติสงเสริมกิจการฮัจย พ.ศ. ๒๕๒๔ กําหนดใหคณะกรรมการสงเสริมกิจการฮัจยแหงประเทศไทย มีอํานาจหนาที่กําหนดระเบียบ ขอบังคับ เง่ือนไข หรือมาตรการใดๆ เพ่ือเปนแนวปฏิบัติในอันที่จะใหความคุมครองผูที่ประสงคจะเดินทางไปประกอบพิธีฮัจย และเพื่อควบคุมกิจการซึ่งตองไดรับอนุญาตตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน คณะกรรมการสงเสริมกิจการฮัจยแหงประเทศไทยจึงเปนคณะกรรมการ ที่มีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล และเปน

๑๒ แมคณะกรรมการการเลือกตั้งจะมิใชเจาหนาที่ของรัฐที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของรัฐบาล แตการที่คณะกรรมการการเลือกตั้งใชอํานาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยคณะกรรมการการเลือกตั้งและกฎหมายอื่นออกกฎ คําสั่ง หรือมีมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล ยอมเปนการใชอํานาจทางปกครอง ทํานองเดียวกันกับการที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถ่ิน หรือเจาหนาที่ของรัฐที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของรัฐบาลใชอํานาจกระทําการดังกลาว เม่ือคํานึงถึงลักษณะของอํานาจที่คณะกรรมการการเลือกตั้งใชกระทําในกรณีเชนน้ีแลว ตองถือวาคณะกรรมการการเลือกตั้งเปน “เจาหนาที่ของรัฐ” ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคดีพิพาทอันเน่ืองมาจากการกระทําดังกลาว หรือคดีพิพาท อันเน่ืองมาจากการที่คณะกรรมการการเลือกตั้งละเลยตอหนาที่ที่จะตองใชอํานาจกระทําการดังกลาวหรือกระทําการดังกลาวลาชาเกินสมควร เปนคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) (๒) หรือ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แลวแตกรณี (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๔๖๘/๒๕๕๐) แตในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญโดยตรงกระทําการใดๆ ตองถือวาเปนการกระทําในฐานะที่เปน “องคกรตามรัฐธรรมนูญ” ซ่ึงขอพิพาทเกี่ยวกับการกระทําดังกลาวไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เชน การออกประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เร่ือง ผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี ประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เร่ือง ผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล และการมีมติไมรับคํารองของผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาเทศบาล ที่คัดคาน การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาเทศบาล ถือวาคณะกรรมการการเลือกตั้งอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๔๕ (๕) และ (๓) ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ อันเปนการกระทําในฐานะที่เปน “องคกรตามรัฐธรรมนูญ” ไมใชกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกระทําการในฐานะเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๓๓๕/๒๕๕๐) หรือการที่คณะกรรมการการเลือกตั้งออกคําสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของผูฟองคดีซ่ึงสมัครและไดรับการเลือกตั้งเปนนายกเทศมนตรี ยอมเปนกรณีที่คณะกรรมการการเลอืกตัง้อาศยัอาํนาจตามมาตรา ๑๔๕ (๓) ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ อันมีผลใชบังคับอยูในขณะนั้นที่บัญญัติใหคณะกรรมการการเลือกตั้งมีอํานาจสืบสวนสอบสวนเพื่อหาขอเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปญหาหรือขอโตแยงที่เกิดข้ึนเกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกลาว ซ่ึงถือเปนการใชอํานาจกระทําการในฐานะที่เปน “องคกรตามรัฐธรรมนูญ” คดีน้ีจึงไมใชคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๔๖๘/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๖

เจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๘๙/๒๕๕๐) คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลหรือเขตราชการสวนทองถิ่นจังหวัดเชียงใหม เปนคณะกรรมการซึ่งมีกฎหมาย (พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒) ใหอํานาจในการออกกฎ หรือคําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๓/๒๕๕๐) ผูบัญชาการตํารวจแหงชาติ และคณะกรรมการขาราชการตํารวจ เปนบุคคลหรือคณะบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมีมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอการวินิจฉัยสั่งการ และการปฏิบัติหนาที่ของขาราชการตํารวจ จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๖๒/๒๕๕๐) คณะกรรมการพิจารณาการเบิกจายเงินเพ่ิมพิเศษสําหรับแพทย ทันตแพทย และเภสัชกร และคณะกรรมการการพิจารณาคาตอบแทนเจาหนาที่ที่ปฏิบัติงานใหกับหนวยบริการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข เปนคณะบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกมติที่มีผลกระทบตอผูรบัมติ จึงมีฐานะเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๖/๒๕๕๐)

๑.๗) บุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล

นายกรัฐมนตรี เปนบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล จึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๙/๒๕๕๐)

๑.๘) บุคคลที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐดังกลาวขางตน

ผูใหญบานและกํานันเปนบุคคลที่ปฏิบัติงานในสังกัดกรมการปกครองซึ่งเปนกรมในระเบียบบริหารราชการสวนกลางอันเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๗

แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และใชอํานาจปฏิบัติหนาที่ในการปกครองและรักษาความสงบเรียบรอยของราษฎรตามที่พระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พุทธศักราช ๒๔๕๗ กําหนด โดยอยูภายใตการบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของนายอําเภอซึ่งเปนขาราชการในสังกัดกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ผูใหญบานและกํานันจึงเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๗/๒๕๕๐, ที่ ๒๔๗/๒๕๕๐ และที่ ๒๖๙/๒๕๕๐)

ขอสังเกต สําหรับผูใหญบานและกํานันนั้น นอกจากศาลปกครองสูงสุดจะวินิจฉัยวา เปนบุคคลอยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของนายอําเภอซึ่งเปนขาราชการ ดังคําวินิจฉัยขางตนแลว ศาลปกครองสูงสุดยังวินิจฉัยวา เปนบุคคลที่ปฏิบัติงานในสังกัดกรมการปกครองซึ่งเปนกรมในระเบียบบริหารราชการสวนกลางอันเปนหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อีกดวย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๗/๒๕๕๐)

๒) กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาไมเปนเจาหนาที่ของรัฐ

๒.๑) ไมใชคณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจ ในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคลและไมใชบุคคลท่ีอยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ

คณะกรรมการชวยเหลือประชาชนทางกฎหมายของสภาทนายความ มีอํานาจหนาที่ตามมาตรา ๗๔ มาตรา ๗๖ และมาตรา ๗๙ แหงพระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. ๒๕๒๘ ในการใหความชวยเหลือประชาชนทางกฎหมาย ไดแก การใหคําปรึกษา หรือแนะนําเกี่ยวกับกฎหมาย การรางนิติกรรมสัญญา การจัดหาทนายความวาตางแกตาง และมีอํานาจหนาท่ีอ่ืนตามที่กําหนดในขอบังคับ ดังน้ัน คณะกรรมการชวยเหลือประชาชนชน ทางกฎหมายของสภาทนายความจึงมิใชคณะกรรมการซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมีมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล และมิใชบุคคลที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ คณะกรรมการชวยเหลือประชาชนชน ทางกฎหมายของสภาทนายความจึงไมใชเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๓๓/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๘

๒.๒) ไมใชบุคคลที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ

ทนายความเปนผูที่สภาทนายความไดรับจดทะเบียนและออกใบอนุญาตใหเปนทนายความตามมาตรา ๔ แหงพระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงมิใชบุคคลที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๓๓/๒๕๕๐)

๒.๓) ผูที่ไมไดใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครอง

ผู อํานวยการสํานักงานทรัพยสินสวนพระมหากษัตริย ซึ่งพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งขึ้น มิใชขาราชการ พนักงาน ลูกจาง คณะบุคคลหรือผูที่ปฏิบัติงานในหนวยงานทางปกครอง คณะกรรมการวินิจฉัยขอพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอบุคคล หรือบุคคลที่อยู ในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของหนวยงานทางปกครองหรือของบุคคลหรือคณะบุคคลดังกลาวขางตน จึงไมใชเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๐/๒๕๕๐) การที่รัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชยมีคําสั่งแตงตั้งผูชําระบัญชีบริษัทประกันวินาศภัยที่ถูกเพิกถอนใบอนุญาตประกอบธุรกิจ โดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติประกันวินาศภัย พ.ศ. ๒๕๓๕ นั้น แมจะเปนการกระทําตามที่กฎหมายใหอํานาจ แตการแตงตั้งดังกลาวก็เพ่ือใหมีการชําระบัญชีบริษัทที่ถูกเพิกถอนใบอนุญาตเทานั้น ผูชําระบัญชีจึงไมใชเจาหนาที่ที่ไดรับมอบหมายใหใชอํานาจทางปกครองหรือกระทําการในฐานะตัวแทนของอธิบดีกรมการประกันภัยและรัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๖/๒๕๕๐) คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เปนคณะบุคคลที่ถูกจัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๓๕ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ โดยมีอํานาจพิจารณาวินิจฉัยบรรดาการใดที่มีกฎหมายกําหนดใหเปนอํานาจของศาลรัฐธรรมนูญ ความชอบดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ตลอดจนบรรดาอรรถคดีหรือการใดที่อยูระหวางการดําเนินการของศาลรัฐธรรมนูญกอนวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงเปนองคกรที่ใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญที่เปนอํานาจตุลาการกระทําการในกิจการดังกลาว คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงไมใชเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๐๘/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๙

๓. ขอพิจารณาเกี่ยวกับลักษณะของขอพิพาท

นอกจากคู กรณีในคดีปกครองจะตองมีฝายใดฝายหนึ ่งหรือทั ้งสองฝาย เปนหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐแลว ขอพิพาทที่นํามาฟองตอศาลปกครองไดนั้นจะตองเปนขอพิพาทอันเนื่องมาจากการใชอํานาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจาก การดําเนินกิจการทางปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ในการนี้ บทบัญญัติมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกําหนดรายละเอียดของลักษณะคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ในประเภทตางๆ ดังนี้ ๑. คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอ่ืนใด เน่ืองจากกระทําโดยไมมีอํานาจหรือนอกเหนืออํานาจหนาที่ หรือไมถูกตองตามกฎหมาย หรือโดยไมถูกตองตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการกระทํานั้น หรือโดยไมสุจริต หรือมีลักษณะเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม หรือมีลักษณะเปนการสรางขั้นตอนโดยไมจําเปนหรือสรางภาระใหเกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเปนการใชดุลพินิจโดยมิชอบ ๒. คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ๓. คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอ่ืนของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน หรือจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ๔. คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ๕. คดีที่มีกฎหมายกําหนดใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐฟองคดีตอศาลเพื่อบังคับใหบุคคลตองกระทําหรือละเวนกระทําอยางหนึ่งอยางใด ๖. คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกําหนดใหอยูในเขตอํานาจศาลปกครอง

สําหรับคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดประจําป ๒๕๕๐ เกี่ยวกับลักษณะคดี ที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองที่นาสนใจ แยกตามประเภทคดีไดดังนี้

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๐

๓.๑ คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย

คดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ ่ง (๑ ) แหงพระราชบัญญัต ิจ ัดตั ้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เปนคดีฟองเพิกถอนกฎหรือคําสั่งที่ไมชอบดวยกฎหมาย และสั่งหามการกระทําทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมาย ซึ่งมีขอพิจารณาที่สําคัญ ๒ ประการ คือ สวนที่เปน “การกระทําทางปกครองที่เปนเหตุแหงการฟองคดี” และสวนที่เปน “เหตุที่ทําใหการกระทําทางปกครองไมชอบดวยกฎหมาย”

๑) การกระทําที่เปนเหตุแหงการฟองคดี

๑.๑) การออกกฎ

“กฎ” ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หมายความวา พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ขอบัญญัติทองถิ่น ระเบียบ ขอบังคับ หรือบทบัญญัติอ่ืนที่มีผลบังคับเปนการทั่วไป โดยไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ โดยมีคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่นาสนใจเกี่ยวกับ “กฎ” ดังนี้

กฎที่อาจนํามาฟองคดีตอศาลปกครองไดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) หรือมาตรา ๑๑ (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะตองเปนการใชอํานาจรัฐตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่มีลักษณะเปนนิติกรรมทางปกครองในลักษณะเดียวกันกับคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เพียงแตมีขอแตกตางกัน ในสวนของผลบังคับ คือ กฎมีผลบังคับเปนการทั่วไป สวนคําสั่งทางปกครองมีผลบังคับแกบุคคลหนึ่งบุคคลใดหรือกรณีหน่ึงกรณีใดเปนการเฉพาะเจาะจง และโดยที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐจะกระทําการทางปกครองที่กระทบกระเทือนสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนได ตองเปนกรณีที่มีบทบัญญัติแหงกฎหมายในระดับรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติใหอํานาจไว ดังนั้น กฎที่อาจนํามาฟองคดีตอศาลปกครองไดจึงตองมีลักษณะเปนอนุบัญญัติหรือเปนกฎที่ออกโดยอาศัยอํานาจรัฐตามกฎหมายดังกลาวขางตน สวนระเบียบ ขอบังคับ หนังสือเวียน หรือหนังสือสั่งการ ที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกําหนดขึ้นเองโดยอาศัยอํานาจทางบริหารหรืออํานาจทั่วไปของผูบังคับบัญชา เพ่ือจัดระเบียบภายในของ ฝายบริหารหรือกําหนดแนวทางในการปฏิบัติงานหรือวางกรอบในการใชอํานาจดุลพินิจของผูใตบังคับบัญชาใหเปนไปในแนวทางเดียวกัน จึงเปนเร่ืองความสัมพันธภายในฝายบริหาร

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๑

ระหวางผูบังคับบัญชากับผูใตบังคับบัญชา เม่ือไมมีกฎหมายใหอํานาจไวจึงไมอาจมีผลใชบังคับกับประชาชนซึ่งเปนบุคคลภายนอกได อีกทั้งการกระทําดังกลาวโดยตัวมันเองก็ยังไมกอใหเกิดสิทธิหรือหนาที่หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของประชาชน จึงยังไมอาจนํามาฟองเปนคดีตอศาลปกครองได (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๙/๒๕๕๐)

(๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนกฎ ไดแก

หนังสือกระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๒๑ เร่ือง หลักการพิจารณาออกใบอนุญาตใหมีและใชอาวุธปน มีผลบังคับเปนการทั่วไปเพื่อให นายทะเบียนอาวุธปนทุกจังหวัดยึดถือเปนแนวทางในการพิจารณาออกใบอนุญาตใหมีและใชอาวุธปน โดยวางหลักเกณฑในการพิจารณาอนุญาตใหมีอาวุธปนมากนอยเพียงใดแลวแตหลักฐาน ความจําเปนของแตละบุคคล จึงมีสภาพเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๖/๒๕๕๐) มติของคณะกรรมการขาราชการพลเรือนที่กําหนดให ผูมีอํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา ๕๒ แหงพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ สามารถคัดเลือกบุคคลซึ่งสําเร็จการศึกษาปริญญาตรีเกียรตินิยมทุกสาขาจากสถาบันการศึกษาที่คณะกรรมการขาราชการพลเรือนรับรองทั้งในประเทศและตางประเทศ เพ่ือบรรจุเขารับราชการเปนขาราชการพลเรือนสามัญและแตงตั้งใหดํารงตําแหนงที่ไดรับคัดเลือก มีผลบังคับเปนการทั่วไปแกผูสําเร็จการศึกษาปริญญาตรีเกียรตินิยมและผูที่ไมไดรับเกียรตินิยม คือ ผูที่สําเร็จการศึกษาปริญญาตรีเกียรตินิยมมีสิทธิไดรับการคัดเลือกเขารับราชการ สวนผูไมไดรับเกียรตินิยมจะไมมีสิทธิไดรับการคัดเลือกเขารับราชการ มติดังกลาวจึงมีผลบังคับทุกๆ คน เปนการทั่วไป ไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ จึงมีลักษณะเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๘/๒๕๕๐) หนังสือสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน มีขอความระบุใหสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาทุกเขตชะลอการดําเนินการถายโอนสถานศึกษาใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นตามมติคณะรัฐมนตรีไวกอนจนกวาจะไดขอยุติจากการหารือระหวางหนวยงานที่เกี่ยวของ มีสภาพบังคับเปนการทั่วไปใหสํานักงานเขตทั่วประเทศตองปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีในการชลอการถายโอนสถานศึกษา และสงผลกระทบตอสถานภาพแหงสิทธิขององคการบริหารสวนตําบลที่มีความประสงคจะขอรับโอนสถานศึกษาจากสํานักเขตพื้นที่

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๒

การศึกษา จึงมีลักษณะเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๗๒/๒๕๕๐)

มติของ ก.พ. ซึ่งกําหนดใหผูที่ไดรับปริญญาตรีเกียรตินิยม ทุกสาขาวิชาเปนวุฒิที่สมัครเขารับราชการโดยวิธีคัดเลือกได เปนกรณีที่มีเหตุพิเศษที่อาจคัดเลือกบุคคลเขารับราชการได โดยใหมีผลใชบังคับในปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๔ – พ.ศ. ๒๕๔๕ เปนหลักเกณฑที่ใชบังคับเปนการทั่วไป และไมไดมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ จึงมีลักษณะเปนกฎ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๗๙/๒๕๕๐) พระราชกฤษฎีกากําหนดบริเวณที่ดินหาดแหลมสน และเกาะใกลเคียง ในทองที่ตําบลราชกูด อําเภอเมืองระนอง ตําบลมวงกลวง ตําบลกะเปอร ตําบลบางหิน ตําบลนาคา ตําบลกําพวน อําเภอกะเปอร จังหวัดระนอง และตําบลคุระ อําเภอคุระบุรี จังหวัดพังงา ใหเปนอุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๒๒ มีสภาพเปนกฎ ซึ่งตราขึ้นโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๕๙ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๒๑ และมาตรา ๖ แหงพระราชบัญญัติอุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ เพ่ือเปนกลไกในการบริหารราชการแผนดินตามปกติ หรือเพ่ือกําหนดการอันจําเปนแกการดําเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๒๘/๒๕๕๐) ม า ต ร ก า รพั ฒน า แ ล ะ บ ริ ห า ร กํ า ลั ง ค น เ พื่ อ ร อ ง รั บ การเปลี่ยนแปลงของสํานักงาน ก.พ. ที่กําหนดวาขาราชการที่ลาออกจากราชการตามมาตรการนี้แลวจะกลับเขารับราชการประจําในสังกัดฝายบริหารอีกไมได เปนทบบัญญัติที่มีผลบังคับ เปนการทั่วไป โดยไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ จึงมีสภาพเปนกฎ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓๐/๒๕๕๐) ประกาศจังหวัดภูเก็ต เร่ือง กําหนดหามการประกอบกิจกรรมที่เปนการทําลายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมบริเวณทะเลจังหวัดภูเก็ต พ.ศ. ๒๕๔๙ นอกจากกําหนดหามการประกอบกิจกรรมการดําน้ําทุกชนิดแลว ยังกําหนดใหการดําเนินกิจกรรม ดําน้ําจะกระทําไดตอเม่ือไดขึ้นทะเบียนเปนผูไดรับอนุญาตประกอบกิจการตอจังหวัดภูเก็ต โดยผูขออนุญาตจะตองปฏิบัติตามมาตรการคุมครองรักษาสิ่งแวดลอมตามที่กฎหมายกําหนดไว อยางเครงครัด มิฉะน้ันอาจถูกเพิกถอนการอนุญาตประกอบกิจการได ประกาศดังกลาวจึงเปนการกําหนดหลักเกณฑหรือเง่ือนไขการขออนุญาตประกอบกิจการดําน้ํา อันมีผลบังคับเปนการทั่วไปสําหรับผูประกอบกิจกรรมดําน้ําในบริเวณทะเลจังหวัดภูเก็ต จึงมีลักษณะเปนกฎ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕/๒๕๕๐) หลักเกณฑของ ก.พ. ที่กําหนดใหนําระยะเวลาการดํารงตําแหนงในสายงานอื่นที่เริ่มตนจากระดับ ๓ มานับรวมระยะเวลาการดํารงตําแหนงที่เกี่ยวของหรือเกื้อกูล

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๓

กับการดํารงตําแหนงในสายงานที่จะแตงตั้งเพ่ือประโยชนในการประเมินบุคคลเพื่อแตงตั้งใหดํารงตําแหนงในระดับที่สูงขึ้นไดไมกอนวันที่ผูขอรับการประเมินมีคุณสมบัติตรงตามคุณสมบัติเฉพาะสําหรับตําแหนงที่จะแตงตั้ง เปนหลักเกณฑที่มีผลบังคับเปนการทั่วไปสําหรับขาราชการที่ขอรับการประเมินเพ่ือแตงตั้งใหดํารงตําแหนงที่สูงขึ้น มีสภาพเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๙/๒๕๕๐) ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ วาดวยการสงเคราะหครูใหญและครูโรงเรียนเอกชน ในกรณีเจ็บปวยและคลอดบุตร พ.ศ. ๒๕๔๔ ใชบังคับแกครูโรงเรียนเอกชนทุ กคน จึ ง มี ลั กษณะเป นกฎตามมาตรา ๓ แห งพระราชบัญญัติ จั ดตั้ งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๐/๒๕๕๐) มติปรับเงินเลี้ยงชีพรายเดือนที่สภาทหารผานศึก ไดตราออกมาเปนขอบังคับสภาทหารผานศึก วาดวยการสงเคราะหทหารผานศึก ครอบครัวทหารผานศึก และทหารนอกประจําการ (ฉบับที่ ๕๗) พ.ศ.๒๕๔๙ มีผลใชบังคับกับทหารผานศึกเปนการทั่วไป จึงมีลักษณะเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๑/๒๕๕๐) ขอบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัดอุดรธานี (ชั่วคราว) เรื่อง กําหนดคาตอบแทนการใชที่ดินของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๘ ขอบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัดอุดรธานี (ชั่วคราว) เร่ือง การเก็บภาษีบํารุงองคการบริหารสวนจังหวัด (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๘ ขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๙ และขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๐ มีผลใชบังคับเปนการทั่วไป จึงเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๘/๒๕๕๐) ประกาศธนาคารแหงประเทศไทย เ รื ่อง ดอกเบี ้ยและคาบริการที่ธนาคารพาณิชยอาจเรียกไดในการประกอบธุรกิจสินเชื่อสวนบุคคลภายใตการกํากับ ลงวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๘ มีผลใชบังคับเปนการท่ัวไปแกผูประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย ทุกธนาคาร จึงมีสภาพเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๖๕/๒๕๕๐) มติของคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาลในการใหใชบัญช ีผูสอบแขงขันเพื่อบรรจุและแตงตั้งบุคคลเปนพนักงานไดเฉพาะภายในองคกรปกครอง สวนทองถิ่นที่จัดสอบ มีลักษณะเปนการกําหนดหลักเกณฑและเง่ือนไขการคัดเลือก การบรรจุและแตงตั้งบุคคลเปนพนักงานเทศบาล โดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๒๔ วรรคเจ็ด ประกอบกับ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๔

มาตรา ๑๗ วรรคหนึ่ง (๕) แหงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๒๒ จึงเปนการกําหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับเรื่องดังกลาวเพื่อใหคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดแตละแหงนําไปกําหนดหลักเกณฑการบริหารงานบุคคลใหสอดคลองกับมติดังกลาว อันมีผลบังคับเปนการทั่วไป โดยไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ จึงเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๒๙/๒๕๕๐) ระเบียบกระทรวงการคลังวาดวยการเบิกจายเงินตอบแทนพิเศษชั่วคราวของขาราชการในชวงปรับโครงสรางกระทรวง ทบวง กรม ใหม (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๗ มิได มุงใชบังคับเฉพาะแกบุคคลใดหรือกรณีใด แตใชบังคับเปนการทั่วไป ระเบียบดังกลาวจึงมีสภาพเปนกฎ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๘๒/๒๕๕๐)๑๓ ขอบังคับสภาทนายความวาดวยการฝกอบรมวิชาวาความ พ.ศ. ๒๕๒๙ และประกาศสํานักฝกอบรมวิชาวาความแหงสภาทนายความ ฉบับที่ ๙/๒๕๔๙ เร่ืองระเบียบวาดวยการฝกอบรมวิชาวาความ รุนที่ ๒๘ มีลักษณะเปนบทบัญญัติที่มีผลบังคับ เปนการท่ัวไปอันเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๖/๒๕๕๐) ระเบียบมหาวิทยาลัยที่กําหนดเกณฑการประเมินผลการสอบผานภาคทฤษฎีของวิชาอายุรศาสตร ๒ ภาควิชาอายุรศาสตร คณะแพทยศาสตร มหาวิทยาลัยขอนแกน วาจะตองไดคะแนนไมต่ํากวารอยละ ๕๒.๕ มีผลบังคับเปนการทั่วไป มิไดมุงหมายใหใชบังคับแกการสอบครั้งใดหรือนักศึกษาคนใดเปนการเฉพาะ จึงเปนกฎตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๓/๒๕๕๐) ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ในสวนที่ เกี่ยวกับการผอนชําระเงิน ที่เจาหนาที่จะตองรับผิด ซึ่งออกโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๓ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีลักษณะเปนกฎที่นํามาฟองคดีตอศาลปกครองได ตามมาตรา ๑๑ (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตขอกําหนดในสวนอ่ืนของระเบียบฉบับนี้ มิไดออกโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมาย แตออกโดยอาศัยอํานาจทางบริหารของคณะรัฐมนตรีเพ่ือวางแนวทางการปฏิบัติงานและวางกรอบการใช

๑๓ โดยที่ระเบียบดังกลาวคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบ และกระทรวงการคลังโดยรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลัง อาศัย

อํานาจตามขอ ๕๓ แหงระเบียบการเบิกจายเงินจากคลัง พ.ศ. ๒๕๒๐ ซ่ึงออกตามความในมาตรา ๒๑ (๒) แหงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ และมาตรา ๑๐ แหงพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ การฟองขอใหเพิกถอนระเบียบดังกลาวจึงอยูในอํานาจของศาลปกครองสูงสุด

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๕

อํานาจหนาที่ของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่มีอยูตามกฎหมายใหเปนไป ในแนวทางเดียวกัน จึงไมมีลักษณะเปนกฎที่อาจนํามาฟองคดีตอศาลปกครองได (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๙/๒๕๕๐)

(๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมมีลักษณะเปนกฎ ไดแก

ประกาศคณะกรรมการบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อ การทองเที่ยวอยางยั่งยืน เร่ือง กําหนดแนวเขตพื้นที่พิเศษเพื่อการทองเที่ยวอยางยั่งยืน เชียงใหมไนทซาฟารี ลงวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ ๒๕๔๘ ตามแผนที่ทายประกาศ เพ่ือนําพื้นที่ดังกลาวไปจัดตั้งสวนสัตวสาธารณะ “เชียงใหมไนทซาฟารี” ไมมีลักษณะเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๘/๒๕๕๐) มติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันที่ ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ ที่ใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่เปนคูกรณีในคดีปกครอง หากมีเจาหนาท่ีหรือนิติกรที่มีความรูความสามารถอยูแลว และประสงคจะดําเนินคดีปกครองเอง ก็ใหดําเนินคดีปกครองเองจนถึงที่สุด แตถาไมมีเจาหนาที่หรือนิติกรดังกลาว หรือมีแตประสงคใหพนักงานอัยการดําเนินการแทน ใหทําความตกลงกับพนักงานอัยการใหดําเนินคดีแทนโดยเรงดวน หากเปนกรณีตองใชผูเชี่ยวชาญเฉพาะดานก็ใหวาจางทนายความผูเชี่ยวชาญได โดยขอความเห็นชอบจากอัยการสูงสุดหรือผูที่อัยการสูงสุดมอบหมาย และหากมีคาใชจายในการดําเนินการใหทําความตกลงกับสํานักงบประมาณในเรื่องคาใชจายดวย นั้น เปนมติที่ไมมีผลบังคับใหหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐที่เปนคูกรณีในคดีปกครองจะตองดําเนินคดีปกครองเองเสมอไป แตใหเปนดุลพินิจที่จะเลือกดําเนินการตามความรูความสามารถและตามความประสงคของตนเอง จึงเปนเพียงแนวทางการปฏิบัติภายใน ในการดําเนินคดีในศาลปกครอง มิไดมีลักษณะเปนบทบัญญัติที่มีผลบังคับเปนการทั่วไป อีกทั้งมิไดเปนกฎเกณฑที่มีผลเปนการเปลี่ยนแปลงสิทธิหรือหนาที่ ของบุคคลใด รวมทั้งมิไดมีผลโดยตรงออกไปภายนอกฝายปกครอง มติดังกลาวจึงไมมีลักษณะเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๑๗/๒๕๕๐) กฎที่อาจนํามาฟองตอศาลปกครองได จะตองเปนกฎเกณฑทางกฎหมายที่องคกรของรัฐฝายบริหารออกโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายในระดับพระราชบญัญัติ มิใชอาศัยอํานาจทางบริหารหรืออํานาจบังคับบัญชา ดังนั้น การที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติใหกองทัพเรือและกรมการขนสงทางอากาศรวมกันบริหารสนามบินอูตะเภา โดยใหกองทัพเรือเปนผูดําเนินการดานงานสื่อสารการบินและควบคุมการจราจรทางอากาศ โดยจัดเจาหนาที่ที่มีใบอนุญาตตามที่

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๖

กรมการขนสงทางอากาศออกให และตองไดรับการตรวจสอบภาคปฏิบัติเปนครั้งคราว เปนกรณีที่คณะรัฐมนตรีใชอํานาจทางบริหารในฐานะองคกรสูงสุดในฝายบริหาร บริหารจัดการสนามบิน อูตะเภาใหเปนสนามบินพาณิชย และการที่กําหนดใหกองทัพเรือเปนผูดําเนินการดังกลาว เปนเพียงแนวทางปฏิบัติภายใน มิไดมีลักษณะเปนบทบัญญัติที่มีผลบังคับเปนการทั่วไป โดยไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๒๒/๒๕๕๐)

๑.๒) การออกคําสั่ง

การออกคําสั่งของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตามที่บัญญัติไวในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น อาจมีได ๓ ลักษณะ ไดแก คําสั่งทางปกครอง คําสั่ง ทางปกครองทั่วไป และคําสั่งอ่ืน

(๑) คําสั่งทางปกครอง

โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิไดใหคํานิยามคําวา “คําสั่งทางปกครอง” ไว จึงตองพิจารณาจาก คํานิยามตามมาตรา ๕๑๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับคําสั่งทางปกครองไว ดังตอไปน้ี

(๑.๑) กรณีที่เปนคําสั่งทางปกครอง

แยกพิจารณาตามรูปแบบตางๆ ได ดังนี้ ก. คําสั่ง คําสั่งของหนวยงานที่ไมเลื่อนขั้นเงินเดือนใหแก ผูฟองคดี มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธอันมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิในการที่จะไดรับ

๑๔ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ ในพระราชบัญญัติน้ี ฯลฯ ฯลฯ “คําสั่งทางปกครอง” หมายความวา (๑) การใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ที่ มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธข้ึนระหวางบุคคลในอันที่จะกอ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของบุคคล ไมวาจะเปนการถาวรหรือชั่วคราว เชน การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แตไมหมายความรวมถึง การออกกฎ (๒) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง ฯลฯ ฯลฯ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๗

การพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนของผูฟองคดี จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๓๐/๒๕๕๐ และคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๕/๒๕๕๐) คําสั่งลงโทษไลผูฟองคดีออกจากราชการ เปนคําสั่ง ที่มีผลกระทบตอสิทธิและหนาที่ของผูฟองคดี จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๗๘/๒๕๕๐)๑๕ คําสั่ งคณะกรรมการการเลือกตั้ งที่ ใหผูฟองคดี พนจากตําแหนงกรรมการการเลือกตั้งประจําเขตเลือกตั้งที่ ๓ กรุงเทพมหานคร เปนการใชอํานาจตามมาตรา ๑๑ แหงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๔๑ ประกอบขอ ๖ และขอ ๒๓ ของประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เร่ือง ผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําเขตเลือกตั้งและคณะกรรมการการเลือกตั้งประจําเขตเลือกตั้ง ลงวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ ๒๕๔๒ มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคลในอันที่จะกอ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับหรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของบุคคล คําสั่งคณะกรรมการการเลือกตั้งดังกลาวจึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยถือเปนกรณี “การใหพนจากตําแหนง” ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อันเปนเร่ืองของการบริหารงานบุคคลของบุคลากรภาครัฐ โดยไมจําเปนตองคํานึงวาเปนการพนจากตําแหนงไปเปนการถาวรและเด็ดขาด หรือเปนการพนจากตําแหนงหน่ึงไปสูตําแหนงอ่ืน อยางขาราชการประจํา (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๙๐/๒๕๕๐) คําสั่งอนุญาตใหขาราชการลาออกจากราชการ เปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖/๒๕๕๐) คําสั่งใหขาราชการไปชวยปฏิบัติราชการเปนการชั่วคราวนับแตวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๙ เปนตนไป เปนเวลาหกเดือน เปนคําสั่งทางปกครองที่มีการกําหนดระยะเวลาในการบังคับตามคําสั่ง โดยสิ้นผลบังคับในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๘/๒๕๕๐)

๑๕ คําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่วินิจฉัยทํานองเดียวกัน ไดแก คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๔/๒๕๕๐, ที่ อ.๘๗/๒๕๕๐และคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๖/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๘

คําสั่งของอธิบดีกรมที่ดินที่ใหเพิกถอน น.ส.๓ หรือโฉนดที่ดินของเอกชน เปนคําสั่งที่กระทบสิทธิของเจาของที่ดินที่ถูกเพิกถอน จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๕๑/๒๕๕๐ และ ที่ ๔๑๒/๒๕๕๐) คําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่น และเทศบาลที่ ให ผูฟองคดีรื้อถอนโรงเรือนเนื่องจากกอสรางโดยไมไดรับอนุญาต และการกระทํานั้นไมสามารถแกไขใหถูกตองไดตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ เปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๗/๒๕๕๐) คําสั่งของหนวยงานทางปกครองที่แจงใหเจาหนาที่ของรัฐที่ปฏิบัติหนาที่ดวยความประมาทเลินเลออยางรายแรงจนเปนเหตุใหผูอ่ืนอาศัยโอกาสดังกลาวกระทําทุจริตตอหนวยงานทางปกครองนั้น เปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๗๐/๒๕๕๐) คําสั่งแตงตั้งที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝายขาราชการประจํา ระดับ ๑๑ สํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี สํานักนายกรัฐมนตรี เปนคําสั่ ง ทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แมตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข ประกอบกับพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ นายกรัฐมนตรีจะตองนําความกราบบังคมทูลเพ่ือทรงพระกรุณาโปรดเกลาฯ แตงตั้งอีกชั้นหน่ึง ก็ไมทําใหคําสั่งดังกลาวไมใชคําสั่งทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๘/๒๕๕๐) คําสั่งออกโฉนดที่ดินของเจาพนักงานที่ดินจังหวัดอันเปนการใชอํานาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน เปนคําสั่งทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๘๙/๒๕๕๐) คําสั ่งของอธ ิบด ีกรมศ ุลกากรที ่อาศ ัย อํานาจ ตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับขอ ๑๘ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยหลักเกณฑเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่เรียกใหผูฟองคดีซึ่งเปนขาราชการในสังกัดของกรมศุลการกร ชดใชคาสินไหมทดแทนใหแกทางราชการตามความเห็นของกระทรวงการคลัง เปนคําสั่ง ทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๙๒/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๒๙

การที่ผูถูกฟองคดี (นายอําเภอสารภี) ใชอํานาจ ตามมาตรา ๑๒๒ แหงพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พุทธศักราช ๒๔๕๗ สั่งใหผูฟองคดี รื้อถอนรั้วและสิ่งปลูกสรางออกไปจากบริเวณทางสาธารณประโยชน ยอมมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิของผูฟองคดี คําสั่งดังกลาวจึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓๘/๒๕๕๐)

ข. หนังสือตางๆ หนังสือของนายอําเภอที่สั่งใหผูฟองคดีรื้อถอน สิ่งปลูกสรางออกจากที่สาธารณประโยชนเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๑/๒๕๕๐) การที่นายกเทศมนตรี มีหนังสือแจงผู ยื่นซองประกวดราคาในการจางเหมากอสรางเขื่อนคอนกรีตเสริมเหล็กปองกันตลิ่งพังพรอมทางเทาวา บุคคลดังกลาวเปนผูขาดคุณสมบัติเนื่องจากยื่นเสนอราคาผิดหลักเกณฑและเงื่อนไข ซึ่งเปน การไมรับคําเสนอราคาของบุคคลนั้น ถือเปนคําสั่งทางปกครองตามขอ ๑ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๑/๒๕๕๐) หนังส ือของหน วยงานทางปกครองที ่ให ย ึดหลักประกันซองของผูฟองคดีซึ่งผานการพิจารณาดานเทคนิคแลวแตไมสามารถยื่นซองเสนอราคาไดทันเวลาที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกําหนด และใหผูฟองคดีนําเงิน มาชําระภายใน ๗ วัน เปนคําสั่งที่มีผลกระทบตอสิทธิและหนาที่ของผูฟองคดี จึงเปนคําสั่ง ทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๓๗/๒๕๕๐) หนังสือรับรองการทําประโยชน (น.ส. ๓ และ น.ส. ๓ ก.) เปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่รับรองวาผูมีชื่อในเอกสารดังกลาว เปนผูมีสิทธิครอบครองที่ดินตามรูปที่ดิน และเขตติดตอดังที่ระบุไวในเอกสาร (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๐๓/๒๕๕๐)

ค. มติของสภาหรือคณะกรรมการ มติที่ประชุมสภาองคการบริหารสวนจังหวัด ที่ให ผูฟองคดีพนจากตําแหนงสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดและตําแหนงนายกองคการบริหารสวนจังหวัด เปนการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ที่มีผลกระทบตอสถานภาพ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๐

ของสิทธิของผูฟองคดี จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๐๙/๒๕๕๐) มติของสภามหาวิทยาลัยราชภัฏกาญจนบุรีที่ใหดําเนินการสรรหาบุคคลผูมีความเหมาะสมที่จะดํารงตําแหนงคณบดีคณะวิทยาการจัดการใหม มีผลเปนการยกเลิกผลการสรรหาคณบดีคณะวิทยาการจัดการที่คณะกรรมการสรรหาคณบดีชุดเดิมไดดําเนินการสรรหาและเสนอชื่อบุคคลใหสภาพิจารณาเลือกและแตงตั้ง เทากับเปนการปฏิเสธไมพิจารณาเลือกและแตงตั้งบุคคลที่มีการเสนอชื่อดังกลาวเปนคณบดีโดยปริยาย มติดังกลาว จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๔/๒๕๕๐) มติของคณะกรรมการที่ปรึกษาของสภามหาวิทยาลัยรามคําแหงที่ไมอนุมัติปริญญาเกียรตินิยมใหแกผูฟองคดี เปนคําสั่งทางปกครองที่ออกในรูปของคณะกรรมการตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๖/๒๕๕๐) มติใหยุติการจายเงินคาตอบแทนใหแกผูปฏิบัติงาน ในตําแหนงเภสัชกรของคณะกรรมการพิจารณาการเบิกจายเงินเพ่ิมพิเศษสําหรับแพทย ทันตแพทย และเภสัชกร และคณะกรรมการการพิจารณาคาตอบแทนเจาหนาที่ที่ปฏิบัติงานใหกับหนวยบริการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข เปนคําสั่งทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๖/๒๕๕๐) มติของคณะกรรมการการประปาสวนภูมิภาคที่อนุมัติใหการประปาสวนภูมิภาคลงนามทําสัญญากับบริษัทเอกชนในการผลิตน้ําประปาจําหนายใหกับการประปาสวนภูมิภาค เปนลักษณะของการใชอํานาจทางปกครองของเจาหนาที่ที่เกี่ยวกับ การอนุมัติจาง จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามขอ ๑ (๒) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๘๖/๒๕๕๐)

ง. การอนุญาต ใบอนุญาตใหทําการโฆษณาโดยใชเครื่องขยายเสียง ดวยกําลังไฟฟาที่นายอําเภอออกใหแกผูประกอบกิจการรานน้ําชาเพื่อจัดใหมีการเลนดนตรี รองเพลง หรือใชเครื่องขยายเสียง มีลักษณะเปนการใชอํานาจของเจาหนาที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมการโฆษณาโดยใชเครื่องขยายเสียง พ.ศ. ๒๔๙๓ กระทําการที่มีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหนาที่ของผูฟองคดีซึ่งพักอาศัยในบริเวณใกลเคียง มีลักษณะเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๑

แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๔๒๖/๒๕๕๐) ใบอนุญาตใหรื้อถอนอาคารที่ผูอํานวยการเขตสาทร ออกใหแกวัดยานนาวา เปนใบอนุญาตที่ออกโดยเจาหนาที่ของรัฐซ่ึงมีอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กอใหเกิดสิทธิแกผูรับใบอนุญาตในการรื้อถอนอาคาร จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๔/๒๕๕๐)

จ. การอนุมัติ การที่ผูถูกฟองคดีไดอนุมัติใหผูฟองคดีเขาครอบครองทําประโยชนในที่ดิน และออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ใหแกผูฟองคดี ถือเปนการใชอํานาจ ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ของเจาหนาที่ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคลในอันที่จะกอใหเกิดสิทธิในการเขาทําประโยชนในที่ดินดังกลาว จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๖๔/๒๕๕๐)

ฉ. การวินิจฉัยอุทธรณ คําวินิจฉัยอุทธรณเงินคาทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนของรัฐมนตรี แมจะเปนการวินิจฉัยหลังจากพนกําหนดหกสิบวันนับแตวันที่ไดรับคําอุทธรณก็ตาม เปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๙๗/๒๕๕๐)

ขอสังเกต ๑. การพิจารณาวากรณีใดเปนกฎหรือคําสั่งทางปกครองนั้น มิไดพิจารณาจากชื่อหรือรูปแบบ ดังน้ัน ในบางกรณีหนวยงานทางปกครองอาจออกระเบียบหรือประกาศก็ตาม แตหากระเบียบหรือประกาศดังกลาว ไมมีผลบังคับเปนการทั่วไป ก็ไมถือวาเปน “กฎ” แตอาจเขาลักษณะเปนคําสั่งทางปกครองหรือคําสั่งทางปกครองทั่วไปได ดังคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี ประกาศอนุกรรมการขาราชการครูสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน เรื่อง แกไขประกาศการขึ้นบัญชีและการยกเลิกบัญชีผูไดรับการคัดเลือกเพื่อแตงตั้งหรือเลื่อนและแตงตั้งใหดํารงตําแหนงผูอํานวยการโรงเรียน ผูชวยผูอํานวยการโรงเรียน และอาจารยใหญ สังกัดกองการมัธยมศึกษา ลงวันที่ ๒๒ เมษายน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๒

๒๕๔๕ เปนการใชอํานาจตามกฎหมายของอนุกรรมการขาราชการครูสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานซึ่งเปนเจาหนาที่ของรัฐอันมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดีซึ่งเปนผูสมัครเขารับการคัดเลือก จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และเขาลักษณะเปนการแจงผลการสอบหรือวัดผลความรู หรือความสามารถของบุคคลตาม (๒) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๙/๒๕๕๐) ประกาศผลการสอบคัดเลือกลูกจางชั่ วคราวตําแหนงครูผูดูแลเด็กขององคการบริหารสวนตําบล กอใหเกิดนิติสัมพันธระหวางผูเขารับ การคัดเลือกกับองคการบริหารสวนตําบลเกี่ยวกับการคัดเลือกบุคคลเขาเปนคูสัญญาในอัตราลูกจางชั่วคราวตําแหนงดังกลาว ประกาศผลการสอบคัดเลือกดังกลาวจึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๘/๒๕๕๐) ขอสังเกต ประกาศผลการสอบคัดเลือกลูกจางชั่วคราวตามคําพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดขางตน ศาลปกครองสูงสุดใหเหตุผลในการเปนคําสั่งทางปกครองวา มีการกอใหเกิดนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคล ในขณะที่คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๙/๒๕๕๐ ใหเหตุผลวา ประกาศผลการสอบคัดเลือกครูผูดูแลเด็กเล็กขององคการบริหารสวนตําบล ออกโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๒๒ และมาตรา ๒๖ แหงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับประกาศคณะกรรมการกลางพนักงานสวนตําบล เรื่อง มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับพนักงานจาง ลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๔๗ จึงมีลักษณะเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง ถอนสัญชาติไทยของผูฟองคดีทั้งสองตามมาตรา ๑๘ แหงพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. ๒๕๐๘ มีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดีทั้งสอง ถือเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๒-๓/๒๕๕๐)

ประกาศคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเรื่องยกเลิกผลการคัดเลือกที่ใหสิทธิผูฟองคดีเขาทําประโยชนในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน และประกาศสํานักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเรื่องเพิกถอนหนังสืออนุญาต (ส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ก.) ที่ออกใหแกผูฟองคดี มีผลทําใหผูฟองคดีถูกตัดสิทธิมิใหเขาทําประโยชนในที่ดินดังกลาว ประกาศทั้งสองฉบับ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๓

จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๙/๒๕๕๐) ประกาศผลการสอบภาคทฤษฎีของวิชาอายุรศาสตร ๒ คณะแพทยศาสตร มหาวิทยาลัยขอนแกน เปนการแจงผลการสอบหรือการวัดผลความรูหรือความสามารถของบุคคล จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๓/๒๕๕๐)๑๖ ประกาศผลการประกวดราคาจางเหมาพัฒนาพื้นที่และปรับปรุงภูมิทัศนเพ่ือการทองเที่ยวเชิงอนุรักษชุมชนเมืองปายของนายกเทศมนตรีตําบลปาย ซึ่งใหผูเสนอราคารายอื่นเปนผูชนะทั้งที่ผูฟองคดีเปนผูเสนอราคาต่ําสุด เปนการ ดําเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือใหสิทธิประโยชน มีผลเปนการสั่งไมรับคําเสนอราคาของผูฟองคดีซึ่งเปน ผูยื่นซองเสนอราคา อันกระทบตอสิทธิและหนาที่ของผูฟองคดี ประกาศดังกลาวจึงเปนคําสั่ง ทางปกครองตามขอ ๑ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๕/๒๕๕๐)๑๗ ๒. แมวาในบางกรณีศาลปกครองสูงสุดจะมิไดวินิจฉัยโดยตรงวาการกระทําของเจาหนาที่ของรัฐที่เปนเหตุแหงการฟองคดีมีลักษณะเปนคําสั่งทางปกครอง แตโดยเนื้อหาแหงการกระทํามีลักษณะเปนการออกคําสั่งทางปกครอง เชน การฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งเจาพนักงานทองถิ่น ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารสวนที่ดัดแปลงเพิ่มเติมทั้งหมด เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๑/๒๕๕๐) การฟองขอใหเพิกถอนการออกน.ส. ๓ ก (หนังสือรับรองการทําประโยชน) ของบุคคลอื่นในสวนที่เจาพนักงานที่ดินออกทับที่ดินของผูฟองคดี และใหออก น.ส. ๓ ก ใหแกผูฟองคดี เปนกรณีที่ผูฟองคดีโตแยงการกระทําของเจาพนักงานที่ดิน ในการดําเนินการออก น.ส. ๓ ก จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๖/๒๕๕๐)

๑๖ วินิจฉัยทํานองเดียวกับคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๐๔/๒๕๕๐

๑๗ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๐๑/๒๕๕๐ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๔

(๑.๒) กรณีที่ไมเปนคําสั่งทางปกครอง

การดําเนินการที่ยังไมมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของบุคคล ไมถือวาเปนคําสั่งทางปกครอง ซึ่งสามารถแยกคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดออกเปนกลุมตางๆ ไดดังนี้

ก. กระบวนการภายในฝายปกครอง

มติของคณะกรรมการพิจารณาตําแหนงทางวิชาการของสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ที่ไมรับพิจารณาประวัติสวนตัวและผลงานทางวิชาการของผูฟองคดีในการพิจารณาแตงตั้งผูฟองคดีเปนผูชวยศาสตราจารย และเสนอแนะใหมหาวิทยาลัยแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวนขอเท็จจริงเพ่ือลงโทษทางวินัยแกผูฟองคดี เปนเพียงการพิจารณา ทางปกครองของเจาหนาที่เพื่อจัดใหมีคําสั่งทางปกครองตอไปเทานั้น มิใชคําสั่งทางปกครอง อันมีผลกระทบตอสิทธิและหนาที่ของผูฟองคดี (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๓๐/๒๕๕๐) การที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติมีมติเห็นชอบใหสํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติจางบุคคลภายนอกสรุปวิเคราะหขอมูลและขอเท็จจริง จัดทํารายงานผลการตรวจสอบเรื่องรองเรียน และการที่สํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติแจงเวียนแบบฟอรมการขออนุมัติดําเนินการดังกลาวเพื่อใชเปนแนวทาง การปฏิบัติงานใหเปนรูปแบบเดียวกันทั้งสํานักงาน เปนเพียงการดําเนินงานภายใน ไมมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของขาราชการในสํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ หรือกอความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะกอความเดือดรอนหรือเสียหาย แกขาราชการเหลานั้นโดยตรงและเปนการเฉพาะตัว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๔/๒๕๕๐) การแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยผูฟองคดี ในเรื่องที่ถูกกลาวหาและการดําเนินการทางวินัย เปนขั้นตอนการเตรียมการและการดําเนินการของเจาหนาที่ในการพิจารณาทางปกครองเพื่อจัดใหมีคําสั่งทางปกครองตอไป จึงยังไมสงผลกระทบใหผูฟองคดีเสียสิทธิของตนไปในขณะปฏิบัติราชการจนกวาจะมีคําสั่งทางปกครองถึงที่สุด ในเรื่องดังกลาว แมวาผูฟองคดีจะถูกระงับสิทธิตางๆ ในระหวางนี้ แตหากถึงที่สุดแลวผูฟองคดีไมมีความผิดทางอาญาหรือไมไดถูกลงโทษทางวินัย ผูฟองคดียอมไดรับสิทธิเหลานั้นคืน (คาํสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๕/๒๕๕๐)๑๘

๑๘

คําวินิจฉัยของศาลปกครองที่วินิจฉัยทํานองเดียวกัน ไดแก คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๕/๒๕๕๐, ที่ ๑๒๖/๒๕๕๐, ที่ ๑๒๗/๒๕๕๐, ที่ ๒๖๗/๒๕๕๐ ที่ ๓๐๒/๒๕๕๐และที่ ๖๑๗/๒๕๕๐ อยางไรก็ดี แมจะถือวาเปนการเตรียมการและการดําเนินการของเจาหนาที่กอนออกคําสั่งทางปกครอง แตอาจถือเปนคําส่ังอื่นที่อยูในอํานาจตรวจสอบของศาลปกครอง ทั้งน้ี ตามคําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๗/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๕

หนังสือสํานักกฎหมาย กรมศุลกากร ที่แจงใหผูฟองคดีทําหนังสือชี้แจงขอเท็จจริงตอพนักงานเจาหนาที่ ในกรณีที่พนักงานเจาหนาที่ตรวจพบวาผูฟองคดีสําแดงพิกัดอัตราศุลกากรไมถูกตอง เปนเพียงขั้นตอนของการดําเนินการภายในของเจาหนาที่เพ่ือใหไดขอมูลประกอบการพิจารณาดําเนินการตอไป จึงยังถือไมไดวามีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดี (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๙/๒๕๕๐) มติของคณะกรรมการพนักงานสวนตําบล (ก.อบต.) ในการพิจารณาใหความเห็นชอบใหผูฟองคดีประจําสํานักงานเลขานุการคณะกรรมการพนักงานสวนตําบล (ก.อบต.) กอนที่นายกองคการบริหารสวนตําบลจะมีคําสั่งใหผูฟองคดีดํารงตําแหนงดังกลาว เปนเพียงการกระทําภายในหนวยงานกอนที่จะมีคําสั่งทางปกครอง ซึ่งเปนขั้นตอนในการเตรียมการและดําเนินการของเจาหนาท่ีเพ่ือจัดใหมีคําสั่งทางปกครอง มติดังกลาวจึงยัง ไมมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดีโดยตรง (คําสั่งศาลปกครองสงูสดุที่ ๓๙๘/๒๕๕๐) การที่ผูบัญชาการตํารวจแหงชาติมีคําสั่งแตงตั้งพนักงานสอบสวนผูรับผิดชอบ เปนการใชอํานาจตามขอ ๒.๕ ของขอบังคับกระทรวงมหาดไทย วาดวยระเบียบการดําเนินคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๒๓ ซึ่งออกโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๖ แหงประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา อันถือเปนคําสั่งเกี่ยวกับการปฏิบัติงานที่ผูบังคับบัญชาสั่งใหผูใตบังคับบัญชารวมสอบสวนคดีใหเสร็จสิ้น จึงเปนมาตรการภายในฝายปกครองเพื่อใหผูใตบังคับบัญชาปฏิบัติหนาที่ตามที่ผูบังคับบัญชามอบหมาย มิใชคําสั่งทางปกครอง แตเปน การกระทําทางปกครองอยางหนึ่งที่หาไดมีผลเปนการกอนิติสัมพันธขึ้นระหวางผูตองหาในคดีกับผูบัญชาการตํารวจแหงชาติแตประการใดไม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๔/๒๕๕๐) หนังสือของอธิการบดีมหาวิทยาลัยที่ตอบขอหารือของคณะเกี่ยวกับการกําหนดตําแหนงระดับ ๙ วา ที่ประชุมมีมติวายังไมจําเปนตองมีตําแหนงดังกลาว เปนเพียงหนังสือภายในของมหาวิทยาลัยที่มหาวิทยาลัยตอบหนังสือของคณะที่ไดสอบถามเทานั้น จึงไมใชคําสั่งทางปกครองเพราะไมมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดีซึ่งเปนขาราชการระดับ ๘ และไดรับอนุมัติจากคณะใหเทียบคุณสมบัติ ในการขอกําหนดตําแหนงดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๓๑/๒๕๕๐)

ข. หนังสือแจงใหไปชําระเงิน

หนังสือของหนวยงานทางปกครองที่แจงใหผูฟองคดีซึ่งเปนขาราชการในสังกัดทราบถึงคาเสียหายที่ผูฟองคดีตองรับผิดชอบจากการละเมิดในการปฏิบัติหนาที่และใหไปติดตอขอชดใชคาเสียหายดังกลาว เปนเพียงการแจงใหเจาหนาที ่

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๖

ไปตกลงเพื่อระงับขอพิพาทกอนออกคําสั่งเรียกใหชําระเงินตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ หนังสือฉบับดังกลาวจึงไมมีลักษณะเปนคําสั่งทางปกครองและไมมีผลบังคับใหเจาหนาที่ผูทําละเมิดตองปฏิบัติตาม การแจงมีผลเพียงทําใหหนวยงานทางปกครองมีสิทธิออกคําสั่งเรียกใหผูฟองคดีชําระเงินตอไปเทานั้น (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๘๔/๒๕๕๐)

หนังสือของหนวยงานทางปกครองที่แจงใหผูฟองคดี ซึ่งเปนขาราชการคืนเงินคาใชจายที่เบิกจากทางราชการในการยายถิ่นที่อยูสวนที่เบิกเกินสิทธิ มีลักษณะเปนหนังสือทวงถามใหผูฟองคดีชําระเงินเทานั้น มิใชคําสั่งที่มีผลบังคับแตอยางใด (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๒๕/๒๕๕๐)

หนังสือเรียกใหขาราชการคืนเงินประจําตําแหนงที่ไดรับไปแลวเนื่องจากเปนผูไมมีสิทธิไดรับเงินดังกลาว เปนเพียงหนังสือบอกกลาวทวงถามใหนําเงินประจําตําแหนงดังกลาวมาคืนเทานั้น ไมมีการกําหนดระยะเวลาใหใชเงินคืนเม่ือใด จึงไมใชคําสั่ง ทางปกครองที่กําหนดใหผูใดชําระเงิน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๒/๒๕๕๐)

ค. หนังสือแจงเรื่องตางๆ

หนังสือของนายอําเภอที่นําสงประกาศอําเภอ เร่ือง ประกาศกําหนดสมัยประชุมประจําปของสภาทองถิ่น ไมใชคําสั่งทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๕/๒๕๕๐)

หนังสือแจงผลขอหารือเกี่ยวกับพิกัดอัตราศุลกากร ระหวางสํานักกฎหมายกับกลุมงานพิกัดอัตราศุลกากรของกรมศุลกากร มิใชคําสั่งที่สั่งใหผูนําเขาสินคาดําเนินการอยางหนึ่งอยางใด (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๙/๒๕๕๐)

ง. การปฏิบัติงานทั่วไป

ขอตกลงรวมระหวางบริษัทวิทยุการบินแหงประเทศไทย จํากัด กับกองการบินทหารเรือ เกี่ยวกับการปฏิบัติงานของเจาหนาที่สื่อสารการบินในสังกัดบริษัทวิทยุการบินแหงประเทศไทย จํากัด และเจาหนาที่ควบคุมการจราจรทางอากาศในสังกัดกองการบินทหารเรือ เปนขอตกลงในการประสานงานหรือปฏิบัติงานรวมกันระหวางหนวยงาน ที่มีหนาที่ควบคุมจราจรทางอากาศเพื่อใหปฏิบัติงานไดดวยความปลอดภัย เปนระเบียบและรวดเร็วยิ่งขึ้นเทานั้น มิใชคําสั่งทางปกครอง การที่เจาหนาที่ควบคุมการจราจรทางอากาศในสังกัด

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๗

กองการบินทหารเรือตองปฏิบัติตามขอตกลงดังกลาว เปนเรื่องของการปฏิบัติหนาที่ตามที่ไดรับมอบหมายจากผูบังคับบัญชาตามลําดับชั้น (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๑๙/๒๕๕๐) การประชุมแกไขปญหารองคัดคานการกําหนดเสนทางรถโดยสารประจําทาง (รถตูปรับอากาศ) ขององคการขนสงมวลชนกรุงเทพกับคณะกรรมาธิการวุฒิสภา เกิดจากขอรองเรียนของผูฟองคดีเร่ืองการเดินรถตูปรับอากาศ มิใชเปนการประชุม ที่อาศัยอํานาจตามกฎหมายขององคการขนสงมวลชนกรุงเทพ การประชุมดังกลาวจึงมิใชการกระทําทางปกครอง และมติที่ประชุมเปนเพียงแนวทางในการแกไขปญหาตามขอรองเรียน มิใชการใชอํานาจตามกฎหมายขององคการขนสงมวลชนกรุงเทพที่มีผลเปนคําสั่งทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๖/๒๕๕๐)

จ. การใชสิทธิตามสัญญา

แมวาการปรับปรุงซอมแซมถนนในหมูบาน เปนหนาที่ของผูถูกฟองคดี (องคการบริหารสวนตําบล) ตามพระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แตการที่ผูถูกฟองคดีประกาศสอบราคาและทําสัญญาจางเหมากับ ผูฟองคดี จึงเปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีใชสัญญาเปนเครื่องมือในการมอบอํานาจหนาที่ใหแกผูฟองคดีในการเขารวมจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค ความผูกพันระหวางผูฟองคดีกับผูถูกฟองคดีจึงเกิดขึ้นตามสัญญาจางดังกลาว และมีผลใหคูสัญญาตองปฏิบตัิตาม ดังนั้น การที่ผูถูกฟองคดีมีหนังสือบอกเลิกสัญญาซึ่งเปนขั้นตอนหนึ่งของการปฏิบัติตามสัญญา จึงเปนการใชสิทธิในฐานะคูสัญญาฝายหนึ่งตามขอกําหนดในสัญญา มิใชเปนการใชอํานาจทางปกครอง จึงไมเปนคําสั่งทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๗๓/๒๕๕๐)๑๙

(๒) คําสั่งทางปกครองทั่วไป

คําสั่งทางปกครองมีลักษณะสําคัญที่แตกตางจาก “กฎ” ก็คือ กฎมีลักษณะเปนกฎเกณฑที่เปนนามธรรม (abstract) และมีผลใชบังคับกับบุคคลทั่วไปไมจํากัดจํานวน โดยบุคคลที่อยูในบังคับของกฎ จะถูกนิยามไวเปนประเภท เชน ผูเยาว บุคคลที่บรรลุนิติภาวะ ผูมีสัญชาติไทย คนตางดาว ผูประกอบวิชาชีพทนายความ ผูรับอนุญาตจัดตั้งสถานบริการ เปนตน ซึ่งไมอาจทราบจํานวนที่แนนอนของบุคคลที่อยูในบังคับของกฎ แตคําสั่งทางปกครอง

๑๙ วินิจฉัยทํานองเดียวกับคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๘/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๘

จะขาดลักษณะขอใดขอหน่ึงหรือทั้งสองขอของกฎ๒๐ ดังน้ัน คําสั่งทางปกครองจึงอาจมีไดใน ๓ ลักษณะ ไดแก กฎเกณฑที่เปนนามธรรมแตใชบังคับกับบุคคลเฉพาะราย กฎเกณฑที่เปนรูปธรรมและมีผลใชบังคับกับบุคคลเฉพาะราย และกฎเกณฑที่เปนรูปธรรมแตใชบังคับกับบุคคลไมจํากัดจํานวน กฎเกณฑที่เปนนามธรรมและใชบังคับกับบุคคลเฉพาะราย เชน การสั่งใหนาย ก. ตองมารับการตรวจสุขภาพทุกวันที่สิบหาของเดือน มีผลบังคับเฉพาะนาย ก. ตองปฏิบัติตาม แตลักษณะของคําสั่งมีความเปนนามธรรม จึงทําใหนาย ก. ตองมารับการตรวจสุขภาพทุกๆ วันที่สิบหาของเดือน โดยเจาหนาที่ไมตองออกคําสั่งทางปกครองทุกๆ เดือนกําหนดเปนรูปธรรมวา ใหนาย ก. มารับการตรวจสุขภาพในวันที่สิบหาของแตละเดือน เปนตน โดยกฎเกณฑที่เปนนามธรรมและใชบังคับกับบุคคลเฉพาะรายนี้ แมจะไมถือเปนคําสั่งทางปกครองในลักษณะดั้งเดิมที่จะตองเปนรูปธรรม แตโดยที่กฎเกณฑดังกลาวมีผลบังคับเฉพาะบุคคลจึงอนุโลมวาเปนคําสั่งทางปกครองเชนเดียวกัน๒๑ กฎเกณฑที่เปนรูปธรรม (มีผลใชบังคับไดครั้งเดียว)และมีผลใชบังคับกับบุคคลเฉพาะราย นั้น ถือเปนลักษณะเฉพาะของคําสั่งทางปกครองตามที่กําหนดไวใน (๑) ของนิยามคําวา “คําสั่งทางปกครอง” ในมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบตัิราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กฎเกณฑที่เปนรูปธรรมแตมีผลใชบังคับกับบุคคลไมจํากัดจํานวนอันถือเปนการมีผลบังคับทั่วไป เชน การมีคําสั่งหามบุคคลใดดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนยายอาคารหางสรรพสินคาที่ถูกเพลิงไหม เปนตน ซึ่งลักษณะเปนรูปธรรมของกฎเกณฑ คือ ระบุชัดเจนวาเปนหางสรรพสินคาใด ตั้งอยู ณ จุดไหน แตไมสามารถระบุตัวบุคคลผูรับกฎเกณฑได อันมีผลบังคับเปนการทั่วไป ซึ่งกรณีนี้กฎหมายเยอรมันเรียกวา “คําสั่งทั่วไปทางปกครอง” ๒๒ คําสั่งทั่วไปทางปกครอง เปนคําสั่งทางปกครองที่มิไดมีความหมายเฉพาะตอเม่ือเปนคําสั่งที่มีผลกระทบตอบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หากแตเปนกรณีของคําสั่งที่มีลักษณะทั่วไป หรือเปนเรื่องที่เกี่ยวกับกลุมบุคคลที่สามารถกําหนดแนนอนไดดวย โดยในขณะที่ฝายปกครองออกคําสั่งทางปกครองทั่วไป บุคคลผูรับคําสั่งยังมีจํานวนไมแนนอน

๒๐ วรพจน วิศรุตพิชญ, ลักษณะและประเภทของคดีปกครอง, เอกสารประกอบการอบรมหลักสูตร พนักงานคดีปกครองระดับตน รุนที่ ๖ (อัดสําเนา), พ.ศ. ๒๕๔๕, หนา ๑๐-๑๑ และ การกระทําของฝายปกครอง : หลักความชอบดวยกฎหมายของการกระทําทางปกครอง, เอกสารประกอบการอบรมหลักสูตร พนักงานคดีปกครองระดับตน รุนที่ ๑๓ (อัดสําเนา), พ.ศ. ๒๕๕๑, หนา ๒๓-๒๗.

๒๑ วรเจตน ภาคีรัตน, ความรูเบ้ืองตนเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง : หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครองและการกระทําทางปกครอง, พิมพคร้ังที่ ๒ (กรุงเทพฯ : วิญูชน, ๒๕๔๖), หนา ๑๓๓. ๒๒ วรเจตน ภาคีรัตน, เพิ่งอาง, หนา ๑๓๔.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๓๙

แตเจาหนาที่ฝายปกครองไดออกคําสั่งน้ันเน่ืองจากไดมีเหตุการณหรือขอเท็จจริงที่แนนอนเกิดขึ้นในเวลาใดเวลาหนึ่ง คําสั่งหรือขอกําหนดนี้จึงมีลักษณะทั่วไปและเปนรูปธรรม เชน การมีคําสั่งปดกั้นถนนสายใดสายหนึ่ง หรือการหามชุมนุมประทวงในวันเวลาที่ผูชุมนุมไดนัดหมายไวแลว๒๓

ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยวาคําสั่งตอไปนี้เปนคําสั่ง ทางปกครองทั่วไป การที่เลขาธิการสํานักงานศาลปกครองใชอํานาจตามมาตรา ๘๗ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ออกประกาศ รับสมัครคัดเลือกบุคคลผูไดรับวุฒิปริญญาตรีเกียรตินิยมเพ่ือบรรจุแตงตั้งเขารับราชการในตําแหนงพนักงานคดีปกครอง ๓ ถือเปนการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ที่มีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิของบุคคลเปนการทั่วไป กลาวคือ มีผลกระทบตอผูสําเร็จการศึกษาปริญญาตรี แตไมไดรับเกียรตินิยมทุกคน แตประกาศรับสมัครดังกลาวใชเฉพาะกรณีของการรับสมัครคัดเลือกในครั้งนี้ครั้งเดียวเทานั้น จึงเปนการมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดเปนการเฉพาะ ประกาศรับสมัครดังกลาวจึงไมมีลักษณะเปนกฎตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน หากแตมีลักษณะเปนคําสั่งทางปกครองทั่วไป (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๗๙/๒๕๕๐) ขอกําหนดของสถาบันอุดมศึกษาตางๆ ที่เขารวมรับนักศึกษา ในระบบกลางการรับนิสิตนักศึกษา (ADMISSIONS) ที่กําหนดใหนําผลคะแนนสอบตามแบบทดสอบทางการศึกษาแหงชาติขั้นพ้ืนฐาน (O-NET) ครั้งแรกครั้งเดียวมาใชเปนหลักเกณฑในการพิจารณาคัดเลือกบุคคลเขาศึกษาตอในระดับอุดมศึกษาในปการศึกษา ๒๕๕๐ ตามมติของ ที่ประชุมอธิการบดีแหงประเทศไทย๒๔ มีสภาพเปนคําสั่งทางปกครองทั่วไปที่มีผลเปนการจํากัดหรือกระทบกระเทือนสิทธิหรือเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ .ศ . ๒๕๔๙ ของผูฟ องคดี ใน อันที่ จ ะ เลื อกนักศึกษาในระดับ อุดมศึกษาในสาขา ที่ปรารถนาจะศึกษา (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๕/๒๕๕๐) ประกาศอําเภอหางฉัตร เรื่อง กําหนดสมัยประชุมวิสามัญ สมัยที่ ๑ ประจําป ๒๕๔๘ ของสภาเทศบาลตําบลหางฉัตร เปนการใชอํานาจตามกฎหมาย ของเจาหนาที่ของรัฐ (นายอําเภอ) ที่แมวาจะมีผลใชบังคับเปนการทั่วไป โดยมิไดเจาะจงตัวบุคคลก็ตาม แตก็มุงหมายใหใชบังคับเฉพาะกับกรณีหน่ึงกรณีใดเปนการเฉพาะเจาะจง คือ ใชบังคับ

๒๓ เพ็ญศรี วงศเสรี, “คําสั่งทางปกครองทั่วไปในระบบกฎหมายเยอรมัน”, วารสารวิชาการศาลปกครอง ปที่ ๕ ฉบับที่ ๑

(มกราคม-เมษายน ๒๕๔๘) : หนา ๒๙-๓๐.

๒๔ มติของท่ีประชุมอธิการบดีแหงประเทศไทยในเรื่องดังกลาว ไมมีสภาพเปนกฎหรือคําสั่งทางปกครอง เน่ืองจากไมมี

บทบัญญัติแหงกฎหมายใดใหอํานาจที่ประชุมอธิการบดีแหงประเทศไทยออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองมาใชบังคับในเร่ืองตางๆ ได (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๗/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๐

กับการกําหนดสมัยประชุมสภาเทศบาลตําบลหางฉัตร สมัยวิสามัญ สมัยที่ ๑ ประจําป ๒๕๔๘ เพียงครั้งเดียวเทานั้น ประกาศดังกลาวจึงมีลักษณะเปนคําสั่งทางปกครองทั่วไป (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๕/๒๕๕๐)๒๕ ประกาศประมูลจางเหมากอสรางดวยระบบอิเล็กทรอนิกสจํานวน ๑๔ โครงการ ลงวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๕๐ ของเทศบาลตําบล แมจะมีผลใชบังคับกับการประกวดราคาครั้งน้ีเปนการเฉพาะ แตก็มิไดเจาะจงตัวบุคคลผูอยูในบังคับของประกาศดังกลาว ทําใหประกาศฉบับน้ีมีลักษณะเปนคําสั่งทางปกครองประเภทคําสั่งทางปกครองทั่วไป (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๔๔/๒๕๕๐)

(๓) คําสั่งอ่ืน

ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคําวินิจฉัยวา คําสั่งแตงตั้งคณะกรรมการสืบสวนขอเท็จจริงและคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย นั้น แมวาจะมิใชคําสั่งทางปกครอง แตถือเปนคําสั่งอ่ืนที่อยูในอํานาจพิจารณาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๗/๒๕๕๐)

๑.๓) การกระทําอ่ืนๆ

นอกจากหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐจะใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครองดวยการการออกกฎหรือคําสั่งแลว ยังอาจใชอํานาจกระทําการอื่นใดซึ่งมิใชการออกกฎหรือคําสั่งอีกดวย ซึ่งศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยวาการกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตอไปน้ีอยูในอํานาจตรวจสอบของศาลปกครอง คอื

การที่ เทศบาลจัดใหมีสุสานและฌาปนสถานโดยมอบใหวัด เปนผูดําเนินการกอสรางเมรุเผาศพ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๖/๒๕๕๐) การที่เจาหนาที่ของรัฐตั้งเตนท ปอมยาม และปายหยุดตรวจ บริเวณตรงขามสถานประกอบกิจการรานอาหารและเครื่องดื่มของผูฟองคดี โดยใหบุคคลกลุมหน่ึง

๒๕ ประกาศกําหนดสมัยประชุมวิสามัญของนายอําเภอหางฉัตร เปนคําสั่งทางปกครองทั่วไปท่ีแจงใหทราบโดยวิธีการประกาศใหทราบเปนการทั่วไป จึงไมมีผูรับคําสั่งที่จะสามารถแจงวิธีการยื่นคําฟองและระยะเวลาสําหรับยื่นคําฟองไวในคําสั่ง ดังน้ัน นายอําเภอหางฉัตรจึงไมตองดําเนินการตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และมาตรา ๕๐ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๕/๒๕๕๐) ขอสังเกต โปรดเปรียบเทียบกับคําส่ังทางปกครองที่มีผูรับหลายรายตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๑

นั่งประจําเตนทและมองมาที่รานของผูฟองคดีตลอดเวลาที่เปดทําการโดยอางวาเพื่อตรวจตราดูแลการกระทําผิดเกี่ยวกับยาเสพติด การกระทําดังกลาวทําใหมีผูไปใชบริการรานอาหาร ของผูฟองคดีนอยลง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๗/๒๕๕๐) การที่เจาหนาที่ของนิคมสรางตนเองนํารถแทรกเตอรเขาไปไถที่ดินที่มีผูครอบครองและทําประโยชนภายในเขตนิคมโดยไมชอบดวยกฎหมาย เพ่ือเปนการขับไล ผูนั้นออกไป (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๒๒/๒๕๕๐) การที่ผูใหญบานและผูชวยผูใหญบานรื้อถอนฉางขาวซึ่งใช เปนธนาคารขาวประจําหมูบาน และนําไมที่ไดจากการรื้อถอนนั้นไปใชประโยชนอยางอื่น (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๗/๒๕๕๐) การที่ผูวาราชการจังหวัดขุดสระน้ําสาธารณประโยชนแลวนํา ที่ดินดังกลาวซึ่งผูฟองคดีไดอุทิศใหแกทางราชการ ไปออกหนังสือสําคัญสําหรับที่หลวงโดยมี เน้ือที่ไมตรงตามเจตนาของผูฟองคดี เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๐๓/๒๕๕๐) การฟองวากระทรวงการตางประเทศ รัฐมนตรีวาการกระทรวง การตางประเทศ ปลัดกระทรวงการตางประเทศ และรองปลัดกระทรวงการตางประเทศ ดําเนินการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับรางความตกลงหุนสวนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุน (JTEPA) โดยไมปฏิบัติตามหลักเกณฑวิธีการและเงื่อนไขที่ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. ๒๕๔๘ เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนการรับฟงความคิดเห็นดังกลาว เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอ่ืนใด ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๕/๒๕๕๐) การฟองขอใหผูถูกฟองคดีเพ่ิมคะแนนสอบอัตนัยใหผูฟองคดีและประกาศผลสอบใหม เปนการฟองโตแยงการตรวจขอสอบของผู ถูกฟองคดีวาไมชอบ ดวยกฎหมาย เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๖/๒๕๕๐) การฟองวาผูอํานวยการการประถมศึกษาจังหวัดนําที่ดินที่ยังมี ขอพิพาทวาผูฟองคดีไดอุทิศใหสรางโรงเรียนหรือไม ไปขึ้นทะเบียนเปนที่ราชพัสด ุเปนการกระทาํ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๒

โดยมิชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนทะเบียนดังกลาว เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๘๙/๒๕๕๐)

๒) เหตุที่ทําใหการกระทําทางปกครองไมชอบดวยกฎหมาย

ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยที่เปนการปรับบทกฎหมายในสวนของเหตุที่ทําใหการกระทําทางปกครองของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐไมชอบ ดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในกรณีตางๆ ดังนี้

๒.๑) กรณีกระทําโดยไมมีอํานาจ

การกระทําโดยไมมีอํานาจเปนกรณีที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําโดยไมมีกฎหมายใหอํานาจไว หรือเปนกรณีที่กฎหมายใหอํานาจในการออกกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือปฏิบัติการทางปกครอง แตใหเจาหนาที่ของรัฐผูอ่ืนเปนผูออกกฎ คําสั่ง หรอืปฏิบัติการทางปกครองแทน๒๖ โดยมีคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดที่นาสนใจ ดังนี้

(๑) การกระทําการนอกพื้นที่รับผิดชอบ

การที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ไดอนุมัติใหผูฟองคดีเขาครอบครองทําประโยชนในที่ดิน และสํานักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัด (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ไดออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ใหแกผูฟองคดี ถือเปนการใชอํานาจ ตามกฎหมายของเจาหนาที่ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคลในอันที่จะกอใหเกิดสิทธิในการเขาทําประโยชนในที่ดินดังกลาว แตเม่ือที่ดินดังกลาวเปนที่ดินที่ไมอยูในแนวเขตตามแผนที่แนบทายพระราชกฤษฎีกาที่กําหนดใหเปนเขตปฏิรูปที่ดิน แตอยูในเขตปาสงวนแหงชาติซึ่งอยูในความดูแลรับผิดชอบของกรมปาไม ผูถูกฟองคดีทั้งสองจึงไมมีอํานาจ ตามกฎหมายที่จะนําที่ดินดังกลาวไปจัดสรรและปฏิรูปใหแกผูฟองคดี การอนุญาตใหผูฟองคดีเขาครอบครองทําประโยชนและออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ใหผูฟองคดี จึงเปนการกระทํา ที่ไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๖๔/๒๕๕๐)

๒๖ วรพจน วิศรุตพิชญ, เขตอํานาจของศาลปกครอง, เอกสารประกอบการบรรยาย หลักสูตรพนักงานคดีปกครองระดับกลาง รุนที่ ๑๑ (อัดสําเนา), พ.ศ. ๒๕๕๑, หนา ๒๒.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๓

(๒) การออกคําสั่งโดยเจาหนาที่ที่ไมมีอํานาจตามกฎหมาย

การที่ เจ าพนักงานที่ ดินแจง รับรองราคาประเมินที่ ดิน ที่เทศบาลเมืองสุราษฎรธานีประสงคจะจัดซื้อในราคาสูงกวาความเปนจริง และแจงวาที่ดินในบริเวณนั้นไมมีการซื้อขาย ซึ่งไมเปนความจริง เปนเหตุใหเทศบาลเมืองสุราษฎรธานีซื้อที่ดินดังกลาว ในราคาแพงเกินสมควร ยอมเปนกรณีที่เจาพนักงานที่ดินกระทําละเมิดตอเทศบาลเมืองสุราษฎรธานีในการปฏิบัติหนาที่ ซึ่งเทศบาลเมืองสุราษฎรธานีอันเปนหนวยงานของรัฐที่เสียหายยอมเปน ผู มีอํานาจออกคําสั่งเรียกใหเจาพนักงานที่ ดินชําระคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่ผูวาราชการจังหวัดมีคําสั่งเรียกใหเจาพนักงานที่ดินชําระคาสินไหมทดแทนแกเทศบาลเมืองสุราษฎรธานีในมูลกรณีดังกลาว จึงเปนการออกคําสั่งโดยไมมีอํานาจ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๘๑/๒๕๕๐)

(๓) การออกขอกําหนดปลีกยอยเกินกวาที่ระเบียบหลัก ใหอํานาจไว เม่ือระเบียบกระทรวงกลาโหม วาดวยการบรรจุ การโอน และการบรรจุกลับเขารับราชการ พ.ศ. ๒๕๔๙ กําหนดแตเพียงวาบุคคลที่สมัครเขารับราชการเปนขาราชการทหาร ตองไมเปนผูที่เคยตองโทษจําคุกตามคําพิพากษาของศาลในคดีอาญา ยกเวนความผิดฐานประมาทหรือลหุโทษ และใหสวนราชการขึ้นตรงตอกระทรวงกลาโหมมีอํานาจออกระเบียบปลีกยอยไดตามความจําเปน โดยไมขัดกับระเบียบนี้ ดังนั้น ผูบัญชาการกองบัญชาการชวยรบที่ ๓ จึงมีอํานาจออกระเบียบปลีกยอยได แตการออกขอกําหนดคุณสมบัติบุคคลที่สมัครเขารับราชการตําแหนงพลขับวาผูสมัครตองไมเปนผูเคยมีประวัติคดีอาญาทุกประเภท และไมอยูในระหวางเปนผูตองหาคดีอาญา ซึ่งแมวาจะเปนการออกขอกําหนดตามหลักเกณฑที่กองทัพบกกําหนดใหหลีกเลี่ยงการบรรจุบุคคลผูมีประวัติคดีอาญาเขารับราชการโดยเฉพาะขอหายาเสพติดทุกประเภทก็ตาม แตก็เปนการออกขอกําหนดปลีกยอยที่ไมสอดคลองและเกินกวาระเบียบหลัก การออกขอกําหนดดังกลาวจึงเปนการกําหนดโดยไมมีอํานาจตามกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๕๘/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๔

๒.๒) กรณีกระทําโดยไมถูกตองตามกฎหมาย

การกระทําโดยไมถูกตองตามกฎหมายเปนกรณีที่กฎ หรือคําสั่งทางปกครองมีขอความขัดหรือแยงกับกฎหมาย หรือปฏิบัติการทางปกครองขัดหรือแยงกับกฎหมายแมบทหรือขัดรัฐธรรมนูญก็ได๒๗ โดยมีคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดที่นาสนใจ ดังนี้ แมวาเทศบาลเมือง (ผูถูกฟองคดี) จะมีอํานาจในการบํารุงและสงเสริมการทํามาหากินของราษฎรตามมาตรา ๕๔ (๓) แหงพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมีอํานาจในการกําหนดจุดผอนผันชั่วคราวเพื่อใหมีการประกอบกิจการปรุง ขาย หรือจําหนายสินคาบนทางสาธารณะโดยความเห็นชอบของเจาพนักงานจราจร ตามมาตรา ๔ ประกอบกับมาตรา ๒๐ แหงพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบเรียบรอยของบานเมือง พ.ศ. ๒๕๓๕ ก็ตาม แตก็ตองดําเนินการตามความเหมาะสม มิใหเกิดเหตุเดือดรอนรําคาญหรือกระทบสิทธิของประชาชนที่ใชทางเทาสาธารณะในการสัญจรไปมา และกับเจาของอาคารที่อาศัยอยูบริเวณใกลเคียง กับทั้งตองเปนการผอนผันชั่วคราว ซึ่งจะตองกําหนดวันเวลาไวเปนการเฉพาะและในชวงเวลาที่เหมาะสม โดยมิใหมีการครอบครองและสราง สิ่งปลูกสรางเปนการถาวรในพื้นที่จนทําใหราษฎรทั่วไปไมอาจใชทางสาธารณะสัญจรไปมาได ดังน้ัน การที่ผูถูกฟองคดีอนุญาตใหปลูกสรางแผงลอยรานคาบริเวณจุดผอนผันใหจําหนายสินคา มีลักษณะเปนโครงสรางถาวรติดตรึงกับพ้ืนคอนกรีตบนทางเทาสาธารณะเต็มพ้ืนที่ และใหตั้งวางขายทั้งกลางวันและกลางคืนตั้งแตเวลา ๐๔.๐๐ น. ถึง ๒๔.๐๐ น. ซึ่งมิใชเปนการผอนผันชั่วคราว จึงขัดตอมาตรา ๒๐ แหงพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบเรียบรอยของบานเมือง พ.ศ. ๒๕๓๕ ประกอบกับเม่ือเลิกจําหนายสินคาในแตละวันแลว ผูจําหนายสินคาก็มิไดจัดเก็บสินคาอุปกรณเครื่องมือหรือสิ่งของตางๆ ออกนอกเขตพื้นที่ผอนผัน อันเปนการขัดตอขอ ๘ (๕) ขอ ๑๐ (๒) (ง) และขอ ๑๐ (๓) (ค) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการจัดระเบียบการจําหนายสินคาในที่สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๖ การกระทําดังกลาว จึงไมถูกตองตามกฎหมาย อันเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๗๑/๒๕๕๐)

๒.๓) กรณีกระทําโดยไมถูกตองตามรูปแบบ ข้ันตอน หรือวิธีการ อันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการกระทําดังกลาว

การออกกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือปฏิบัติการทางปกครอง โดยไมถูกตองตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการกระทํานั้น

๒๗ วรพจน วิศรุตพิชญ, เพิ่งอาง, หนา ๒๓.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๕

เชน การที่ตองไดรับความเห็นชอบจากองคกรอ่ืนกอน หรือในกรณีที่กฎหมายกําหนดใหคําสั่งทางปกครองตองทําเปนหนังสือโดยอยางนอยจะตองมีขอความอะไรบาง แตคําสั่งนั้นไมมีขอความดังกลาวถือวาผิดรูปแบบ๒๘ โดยมีคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดที่นาสนใจ ดังนี้

(๑) การออกคํ าสั่ ง เลื่ อน ข้ัน เงิน เ ดือนโดยไมแจ งผล การประเมินผลการปฏิบัติงานใหผูถูกประเมินทราบตามที่กฎหมายกําหนด

กรณีที่นายกเทศมนตรีออกคําสั่งไมเลื่อนขั้นเงินเดือนใหแก ผูฟองคดีตามความเห็นของปลัดเทศบาล โดยมิไดแจงผลการประเมินใหผูฟองคดีทราบกอนออกคําสั่งดังกลาวตามมาตรา ๗๒ วรรคสาม แหงพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ประกอบหนังสือสํานักงาน ก.พ. และหนังสือสํานักงาน ก.ท. จึงเปนกรณีที่ปฏิบัติไมถูกตองตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกําหนด (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๐/๒๕๕๐)

(๒) การเขารื้อถอนสิ่งปลูกสรางของเอกชนโดยยังไมมีคําสั่งแจงเตือนใหรื้อถอนกอน

มาตรา ๑๘ วรรคหนึ ่ง แห งพระราชบ ัญญ ัต ิจ ัดที ่ด ิน เพ่ือการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ กําหนดใหอธิบดีมีอํานาจในการออกคําสั่งใหผูที่ไมมีสิทธิครอบครองหรืออาศัยในที่ดินภายในเขตของนิคมโดยชอบดวยกฎหมาย รื้อถอนขนยายสิ่งปลูกสรางและสิ่งอ่ืนออกจากนิคมสรางตนเองภายใน ๓๐ วันนับแตวันที่ทราบคําสั่งของอธิบดี หากผูไมมีสิทธิฯ ไมปฏิบัติการภายในเวลาที่กําหนด อธิบดีหรือผูซึ่งอธิบดีมอบหมายมีอํานาจรื้อถอนสิ่งปลูกสรางออกจากที่ดินของนิคมได โดยผูถูกรื้อถอนฯ จะเรียกคาทดแทนหรือคาเสียหายอยางใดไมได เม่ือขอเท็จจรงิฟงไดวาอธิบดียังไมเคยออกคําสั่งตามมาตรา ๑๘ วรรคหนึ่ง ดังกลาว ดังน้ัน การที่เจาหนาที่ของนิคมสรางตนเองนํารถแทรกเตอรเขาไปไถดินในที่ดินแปลงที่ผูฟองคดีครอบครองและทําประโยชนอยู โดยไมมีคําสั่งของอธิบดีที่แจงใหผูฟองคดีรื้อถอนขนยายสิ่งปลูกสรางและสิ่งอ่ืนออกจากที่ดินแปลงดังกลาว จึงเปนการดําเนินการที่ไมถูกตองตามขั้นตอนหรือวิธีการ อันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการกระทํานั้น การกระทําของเจาหนาทีข่องนคิมสรางตนเองจึงเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๒๒/๒๕๕๐)

๒๘ วรพจน วิศรุตพิชญ, อางแลว, หนา ๒๓.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๖

(๓) การผอนผันใหมีการจําหนายสินคาบนถนนไดโดยยังมิไดรับความเห็นชอบจากเจาพนักงานจราจร และมิไดทําเปนประกาศผอนผัน

การที่สุขาภิบาลชะอวด (ปจจุบันคือเทศบาลตําบลชะอวด) จะผอนผันใหมีการจําหนายสินคาบนถนนได จะตองไดรับความเห็นชอบจากเจาพนักงานจราจรและทําเปนประกาศผอนผันตามมาตรา ๒๐ แหงพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบเรียบรอยของบานเมือง พ.ศ. ๒๕๓๕ และมาตรา ๔๑ แหงพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ เม่ือปรากฏวาการผอนผันใหจําหนายสินคาบนถนนยังมิไดรับความเห็นชอบจากเจาพนักงานจราจรและมิไดทําเปนประกาศผอนผัน จึงเปนการกระทําที่ไมถูกตองตามรูปแบบขั้นตอนและวิธีการอันเปนสาระสําคัญตามที่กฎหมายกําหนด และไมกอใหเกิดสิทธิแกผูประกอบการบนถนนดังกลาวที่จะทําการจําหนายสินคาไดโดยชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๘๗/๒๕๕๐)

(๔) การออกคําสั่งโดยไมไดรับความเห็นชอบจากผูที่กฎหมายกําหนด นายกรัฐมนตรี (ผูถูกฟองคดี) จะแตงตั้งผูฟองคดีซึ่งดํารงตําแหนงผูบัญชาการตํารวจแหงชาติ ไปดํารงตําแหนงที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝายขาราชการประจํา ระดับ ๑๑ สํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี สํานักนายกรัฐมนตรี ไดตอเม่ือไดรับอนุมัติหรือความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแลวเทานั้น เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวาผูถูกฟองคดีมีคําสั่งดังกลาวโดยมิไดรับอนุมัติหรือความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีกอน จึงเปนการกระทําโดยไมถูกตองตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กฎหมายกําหนดไวสําหรับการกระทํานั้นตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๘/๒๕๕๐)๒๙

๒๙ อยางไรก็ดีในคดีน้ีศาลวินิจฉัยวา เม่ือปรากฏวาคณะรัฐมนตรีไดเคยมีมติเม่ือวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๒๐ และวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๔๙ ใหอํานาจผูถูกฟองคดีแตงตั้งขาราชการกอนแลวนําเสนอคณะรัฐมนตรีในภายหลังได ประกอบกับมาตรา ๔๑ วรรคหนึ่ง (๔) แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไดบัญญัติในเร่ืองน้ีวา การออกคําส่ังทางปกครองที่ตองใหเจาหนาที่อื่นใหความเห็นชอบ หากไดมีการออกคําสั่งไปกอนโดยเจาหนาที่น้ันยังไมไดใหความเห็นชอบหรืออนุมัติ ถาเจาหนาที่น้ันไดใหความเห็นชอบหรืออนุมัติในภายหลังแลว ไมเปนเหตุใหคําสั่งน้ันไมชอบดวยกฎหมายหรือไมสมบูรณ ดังน้ัน เม่ือคณะรัฐมนตรีไดมีมติรับทราบคําสั่งดังกลาวกอนวันที่ผูฟองคดีมีหนังสือรองทุกขโตแยงตอคณะกรรมการขาราชการตํารวจ กรณีจึงไมอาจถือไดวาคําส่ังแตงตั้งผูฟองคดีดังกลาวเปนคําสั่งทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมายหรือนาจะไมชอบดวยกฎหมาย

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๗

(๕) การออกคําสั่งลงโทษโดยไมแจงขอเท็จจริงและใหโอกาสชี้แจงขอเท็จจริงและโตแยงแสดงพยานหลักฐาน

ขอ ๘ และขอ ๑๕ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กําหนดใหหัวหนาหนวยงานของรัฐที่ไดรับความเสียหายแตงตั้งคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด เพ่ือพิจารณาเสนอความเห็นเกี่ยวกับผูตองรับผิดและจํานวนคาสินไหมทดแทน ที่ผูนั้นตองชดใช โดยการพิจารณาของคณะกรรมการดังกลาว ตองใหโอกาสแกเจาหนาที่ ที่เกี่ยวของหรือผูเสียหายไดชี้แจงขอเท็จจริงและโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตนอยางเพียงพอและเปนธรรม ดังน้ัน การแจงขอเท็จจริงและใหโอกาสแกเจาหนาที่ชี้แจงขอเท็จจริงและโตแยง แสดงพยานหลักฐานของตนดังกลาว จึงเปนรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการออกคําสั่งใหเจาหนาที่ชดใชเงินแกหนวยงานของรัฐ เม่ือปรากฏวาคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงที่ผูถูกฟองคดีแตงตั้งน้ัน ไดพิจารณาความรับผิดของผูฟองคดีจากบันทึกถอยคําของผูฟองคดีที่ไดใหถอยคําไวกับคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงเบื้องตนมาพิจารณา โดยไมไดแจงขอเท็จจริงใหผูฟองคดีทราบและสอบสวนผูฟองคดีเพ่ิมเติมหรือใหโอกาสผูฟองคดีโตแยงหรือแสดงพยานหลักฐานแตอยางใด แลววินิจฉัยวาผูฟองคดีตองรับผิดชดใชคาเสียหาย จึงเปนการไมปฏิบัติตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวในการออกคําสั่ง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๔๔/๒๕๕๐)

(๖) การออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารโดยขามขั้นตอนของกฎหมาย การที่ผู ถูกฟองคดีกอสรางบานพักอาศัยบนที่ดินที ่ไมใช ที่สาธารณประโยชนและไมใชสาธารณสมบัติของแผนดิน แตเคยเปนที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์ซึ่งเจาของเดมิไมไดเรียกรองเอาที่ดินคืน นั้น ผูถกูฟองคดีจึงอาจไดกรรมสิทธิ์ในที่ดินดวยการครอบครองปรปกษตามมาตรา ๑๓๘๒ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ดังนั้น แมวาผูถูกฟองคดีจะดําเนินการกอสรางโดยไมไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๒๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ แตการฝาฝนดังกลาวเปนกรณีที่สามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได โดยเจาพนักงานทองถิ่นจะตองสั่งใหผูถูกฟองคดียื่นคําขออนุญาตใหถูกตองภายในระยะเวลาที่กําหนดกอน เม่ือปรากฏวาเจาพนักงานทองถิ่นมิไดกระทําการดังกลาว แตมีคําสั่งใหผูถูกฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาวตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงเปนการกระทําโดยไมถูกตองตามกฎหมาย และไมถูกตองตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการกระทํานั้น (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๑๘/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๘

๒.๔) กรณีกระทําโดยเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม

การกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่มีลักษณะเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรมน้ัน ถือเปนการกระทําที่ขัดตอหลักความเสมอภาค อันเปนหลักรัฐธรรมนูญทั่วไปที่มีผลใชบังคับแมจะมิไดบัญญัติขึ้นเปนลายลักษณอักษรสําหรับการกระทํานั้น โดยหลักความเสมอภาคเปนหลักกฎหมายที่รองรับสิทธิของราษฎรที่จะไดรับ การปฏิบัติจากรัฐอยางเทาเทียมกัน ซึ่งมีความหมายวา องคกรตางๆ ของรัฐรวมทั้งฝายปกครอง ตองปฏิบัติตอบุคคลที่เหมือนกันในสาระสําคัญอยางเดียวกัน และปฏิบัติตอบุคคลที่แตกตางกันในสาระสําคัญแตกตางกันออกไปตามลักษณะเฉพาะของแตละคน การปฏิบัติตอบุคคล ที่เหมือนกันในสาระสําคัญแตกตางกันก็ดี การปฏิบัติตอบุคคลที่แตกตางกันในสาระสําคัญ อยางเดียวกันก็ดี ยอมขัดตอหลักความเสมอภาค๓๐ อยางไรก็ดี ในบางกรณีการปฏิบัติตอบุคคลแตกตางกันก็เปน สิ่งที่จําเปนตองกระทํา และไมถือวาเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม หากเปนไปตามเงื่อนไขดังตอไปน้ี๓๑ ๑. การเลือกปฏิบัติตอบุคคลในกรณีนั้นมีความมุงหมายที่ชอบธรรม กลาวคือ มีความมุงหมายเพื่อรักษาหรือกอใหเกิดประโยชนสาธารณะตามที่กฎหมายฉบับที่ใหอํานาจประสงคจะใหความคุมครอง หรือจะใหเกิดขึ้น ๒. การเลือกปฏิบัติตอบุคคลในกรณีนั้นเปนมาตรการที่สามารถดําเนินการใหบรรลวุัตถุประสงคที่ชอบธรรมนั้นไดจริงในทางปฏิบัติ ๓. การเลือกปฏิบัติตอบุคคลในกรณีนั้น เปนมาตรการที่จําเปนแกการดําเนินการใหบรรลุวัตถุประสงคที่ชอบธรรมนั้น

๓๐ Olivier JOUANJAN, Le principe d’égalité devant la loi en droit allemande, อางใน วรพจน วิศรุตพิชญ, หลักการ

พื้นฐานของกฎหมายปกครอง, พิมพคร้ังที่ ๒, (กรุงเทพฯ : วิญูชน,๒๕๔๐), หนา ๓๘.

๓๑ Matthias HERDEGEN , The velation between the principles of Equality and Proportionality, อางใน วรพจน

วิศรุตพิชญ, หลักความชอบดวยกฎหมายของการกระทําทางปกครอง, คูมือการศึกษาวิชากฎหมายปกครอง, สํานักอบรมศึกษากฎหมายแหงเนติบัณฑิตยสภา, ๒๕๔๗, หนา ๒๑๓.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๔๙

(๑) กรณีที่ศาลเห็นวาเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม

(๑.๑) การท่ีคณะกรรมการควบคุมการขนสงทางบกกลางอนุมัติใหกําหนดเสนทางรถโดยสารประจําทางใหมในเสนทางที่ยังไมไดประกาศใหเปนเสนทางเดินรถโดยสาร และอนุมัติใหผูประกอบการขนสงรายหนึ่งนํารถมาวิ่งรับสง คนโดยสารแตผูเดียวในลักษณะเปนการถาวร มติของคณะกรรมการควบคุมการขนสงทางบกกลาง ที่อนุมัติใหกําหนด (ปรับปรุง) เสนทางรถโดยสารประจําทางใหม ในเสนทางที่ยังไมไดประกาศใหเปนเสนทางเดินรถโดยสารและอนุญาตใหประกอบการขนสง ซึ่งผูฟองคดีกับพวกไดนํารถยนตสองแถว และบริษัท ป. นํารถโดยสารที่วิ่งในเสนทางอื่น มาวิ่งรับสงคนโดยสารทั้งที่ยังไมได รับอนุญาต โดยคณะกรรมการฯ มีมติใหบริษัท ป. เปนผูประกอบการขนสงในเสนทางดังกลาวแตผูเดียวในลักษณะเปนการถาวร ทั้งมิใชกรณีฉุกเฉินหรือจําเปนชั่วคราว และไมมีการแจงหรือเปดโอกาสใหผูประกอบการขนสงรายอื่นรวมทั้งกลุมของผูฟองคดีซึ่งขอจัดตั้งสหกรณเดินรถและขอประกอบการเดินรถในเสนทางดังกลาว ไดเขาประกอบการในเสนทางที่กําหนดขึ้นใหมดวย เขาลักษณะเปนการเอ้ือประโยชนใหบริษัท ป. เขาประกอบกิจการขนสงประจําทางโดยรถโดยสาร แตผูเดียว ถือเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๒/๒๕๕๐)

(๑.๒) การท่ีคณะกรรมการขาราชการพลเรือนกําหนดใหการบรรจุผูสําเร็จการศึกษาปริญญาตรีเกียรตินิยมทุกสาขาวิชาจากสถาบันการศึกษา ที่คณะกรรมการฯ รับรอง เขารับราชการเปนขาราชการพลเรือนสามัญ สามารถดําเนินการโดยใชวิธีการคัดเลือกแทนการสอบแขงขัน

ผูที่สําเร็จการศึกษาในระดับปริญญาตรีไมวาจะไดรับเกียรตินิยมหรือไมก็ตาม ลวนแลวแตจะตองผานการศึกษาวิชาการตางๆ และผานการทดสอบครบถวนตามหลักสูตรที่สถาบันการศึกษากําหนดไว โดยถือวาบุคคลดังกลาวมีความรูหรือมีวุฒิในสาขาวิชาการที่สําเร็จมา เพียงแตผูที่ผานการทดสอบดวยคะแนนที่สูงในระดับหน่ึงและผานเง่ือนไขที่สถาบันการศึกษาแตละแหงกําหนด เชน ไมเคยสอบตกในวิชาใดวิชาหนึ่ง เปนตน กจ็ะไดรับการยกยองดวยการใหเกียรตินิยม แตยังคงถือวาบุคคลดังกลาวมีความรูหรือมีวุฒิในสาขา วิชาการที่สําเร็จมาเชนเดียวกับบุคคลที่ไมไดรับเกียรตินิยม จึงถือวาผูที่สําเร็จการศึกษาในระดับปริญญาตรีในแตละสาขา ก็ยอมมีศักดิ์และสิทธิเสมอกัน ดังนั้น การที่คณะกรรมการขาราชการพลเรือนกําหนดใหใชวิธีการคัดเลือกผูสําเร็จการศึกษาปริญญาตรีเกียรตินิยมทางดานกฎหมายแทนการสอบแขงขัน เพ่ือบรรจุและแตงตั้งใหรับราชการในตําแหนงนิติกร ซึ่งเปนตําแหนงที่ไมมี

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๐

ความจําเปนจะตองคัดเลือกจากผูไดรับเกียรตินิยมทางดานกฎหมาย จึงเปนการใหสิทธิเหนือกวาหรือดีกวาผู ที ่ไดรับปริญญาตรีในสาขาเดียวกันแตไมไดรับเกียรตินิยม ทั้งๆ ที่ไดรับวุฒิ อยางเดียวกัน มติดังกลาวจึงเปนการปฏิบัติตอบุคคลที่มีสถานะทางกฎหมายเหมือนกัน ใหแตกตางกัน ยอมถือไดวาเปนการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๘/๒๕๕๐) ขอสังเกต คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๘/๒๕๕๐ ขางตน ไดวินิจฉัยในสวนที่คณะกรรมการขาราชการพลเรือนกําหนดใหผูมีอํานาจสั่งบรรจุและแตงตั้งตามมาตรา ๕๒ แหงพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ สามารถดําเนินการบรรจุผูที่สําเร็จการศึกษาวุฒิตางๆ ตามบัญชีรายช่ือแนบทายหนังสือสํานักงาน ก.พ. ที่ นร ๐๗๐๘.๔/ว๑๑ ลงวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๕ เขารับราชการเปนขาราชการพลเรือนสามัญโดยวิธีการคัดเลือกแทนการสอบแขงขันได วาไมถือเปนการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรม ซึ่งไดแกกรณีการบรรจุผูมีวุฒิปริญญาเอก ปริญญาวิศวกรรมศาสตร ปริญญาแพทยศาสตร ปริญญาวิทยาศาสตรทางรังสีเทคนิค เปนตน โดยในกรณีนี้รวมไปถึงการกําหนดปริญญาหรือประกาศนียบัตรที่กําหนดใหคัดเลือกเฉพาะตําแหนงดวย เชน ปริญญาทางสังคมสงเคราะหศาสตร เพ่ือเขารับราชการในตําแหนงนักสังคมสงเคราะห ปริญญาโททางกฎหมายเพื่อเขารับราชการในตําแหนงนิติกร เปนตน และกรณีการบรรจุผูสําเร็จการศึกษาปริญญาทางบัญชี คอมพิวเตอร เศรษฐศาสตร บริหารธุรกิจ การจัดการและ การบริหารรัฐกิจ จากสถาบันการศึกษาที่คณะกรรมการฯ กําหนดจากประเทศสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย แคนาดา ญี่ปุน และสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี โดยศาลปกครองสูงสุดใหเหตุผลที่ไมถือเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรมวาเปนเพราะมีผูสําเร็จการศึกษาตามวุฒิขางตนจํานวนไมมากหรือไมสนใจที่จะเขารับราชการ และเปนการดําเนินการเพื่อประโยชนสาธารณะ ประกอบกับใครก็ตามที่มีวุฒิในสาขาดังกลาวซึ่งเปนที่ตองการของสวนราชการสามารถสมัครเขารับราชการโดยวิธีคัดเลือกไดทุกคน

(๑.๓) การกําหนดใหผูไดรับปริญญาตรีเกียรตินิยม ทุกสาขาถือเปนเหตุพิเศษที่จะใหไดรับสิทธิคัดเลือกแทนการสอบแขงขัน

ขอยกเวนใหสวนราชการสามารถใชวิธีการคัดเลือกบุคคลเขารับราชการแทนการสอบแขงขัน อาจเปนวิธีการที่ เหมาะสมหากมีผูสําเร็จการศึกษา ในสาขาวิชาที่ไมเพียงพอแกความตองการของสวนราชการ หรือกรณีที่สวนราชการมีขอผูกพันกับบุคคลบางคนไวแลว เชน กรณีผูไดรับทุนใหไปศึกษาในตางประเทศ หรือในกรณีที่มีความจําเปนเรงดวนตองบรรจุและแตงตั้งบุคคลเขารับราชการ เปนตน แตสําหรับการกําหนดใหผูไดรับปริญญาตรีเกียรตินิยมทุกสาขาถือเปนเหตุพิเศษที่จะใหไดรับสิทธิคัดเลือกแทนการสอบแขงขัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๑

นั้น ถือเปนการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรม เพราะผูที่ไดรับปริญญาตรีไมวาจะไดรับเกียรตินิยมหรือไมไดรับเกียรตินิยม ถือไดวาสําเร็จการศึกษาในระดับปริญญาตรีในสาขานั้นๆ ตามหลักสูตรและเง่ือนไขที่สถาบันการศึกษากําหนด ผูไดรับปรญิญาตรีเกียรตินิยมในสาขาใด มิไดหมายความวาเปนผูมีความรูในสาขาวิชานั้นๆ มากกวาผูที่ไมไดรับปริญญาตรีเกียรตินิยม เปนแตเพียงไดรับคะแนนหรือเกรดเฉลี่ยสูงกวาผูไมไดรับเกียรตินิยม ดังน้ัน การที่มติของ ก.พ. ที่กําหนดใหผูไดรับปริญญาตรีเกียรตินิยมทุกสาขาถือเปนเหตุพิเศษที่จะไดรับการคัดเลือกแทนการสอบแขงขัน จึงเปนกฎที่ไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๗๙/๒๕๕๐)๓๒

(๒) การกระทําที่ศาลเห็นวาไมเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม

(๒.๑) การไมดําเนินคดีกับผูกระทําความผิดทุกคน

การเลือกปฏิบัติที่ถือไดวาไมเปนธรรมนั้น ตองเปนกรณีของการออกคําสั่งทางปกครองที่ขัดตอหลักความเสมอภาค และเปนการเลือกปฏิบัติ ที่ไมเปนธรรมตอบุคคลเพราะเหตุแหงความแตกตางในเร่ืองถิ่นกําเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ สภาพทางกาย หรือสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรม หรือความคิดเห็นทางการเมือง อันไมขัดตอบทบัญญัติแหงกฎหมาย และการจะกลาวอางวาเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรมไดนั้นตองเปนกรณีที่ผูกลาวอางมีสิทธิ ตามกฎหมายที่จะไดรับสิทธินั้นๆ แตไมไดรับสิทธินั้นเพราะการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม หาใชเปนกรณีที่ผูกระทําความผิดบางคนจะกลาวอางวา ผูกระทําความผิดคนอื่นยังไมไดถูกดําเนินคดี ทําใหการดําเนินคดีกับตนจึงเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม ดังน้ัน การที่หัวหนาสํานักงานการขนสงทางน้ําที่ ๖ สาขาระยอง ยังไมไดดําเนินคดีกับผูที่ปลูกสรางอาคารลวงล้ําเขาไปในทะเลนานน้ําไทยโดยไมไดรับอนุญาตเชนเดียวกันกับที่ดําเนินคดีกับผูถูกฟองคดี จึงไมใชเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๔๒/๒๕๕๐)

๓๒ ในคดีน้ีศาลปกครองสูงสุดมีคําพิพากษาวา ประกาศรับสมัครคัดเลือกบุคคลผูไดรับวุฒิปริญญาตรีเกียรตินิยมเพ่ือบรรจุแตงตั้งเขารับราชการของสํานักงานศาลปกครอง ซ่ึงเปนกรณีที่นํามติของ ก.พ. (ที่ศาลเห็นวามีลักษณะเปนการเลือกปฏิบัติ ที่ไมเปนธรรม) มากําหนดหลักเกณฑการคัดเลือกตามมาตรา ๑๐๔ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เปนประกาศที่ชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากมีความจําเปนตองสรรหาบุคลากรโดยเร็ว อีกทั้งไดเคยใชวิธีการสอบแขงขันและวิธีการคัดเลือกมากอนแลว และประเมินวาการใชวิธีคัดเลือกจะประหยัดกวาทั้งงบประมาณและระยะเวลาดําเนินการ จึงเปนกรณีที่เลขาธิการสํานักงานศาลปกครองไมไดมีความจงใจที่จะเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคลหน่ึงบุคคลใด หากไดยึดประโยชนของทางราชการเปนที่ตั้ง ประกอบกับมีกฎหมายใหอํานาจเลขาธิการสํานักงานศาลปกครอง ที่จะกระทําได

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๒

(๒.๒) การสุมตรวจสอบผูมีพฤติกรรมที่อาจผิดวินัยรายแรง

การที่คณะกรรมการสอบสวนทางวินัยอยางรายแรง สอบสวนการกระทําของผูฟองคดีเกี่ยวกับการแนะนํา ขอรอง ชี้ชวน สั่งการ ดวยวิธีการตางๆ ที่ไมเปนลายลักษณอักษร ใหนายแพทยสาธารณสุขจังหวัดหลายจังหวัดใหความรวมมือในการจัดซื้อยาและเวชภัณฑจากบริษัท หางรานที่ผูฟองคดีแนะนํา ในราคาแพงเกินกวาปกติ โดยการสุมตัวอยางสอบสวนพฤติกรรมของผูฟองคดีเฉพาะจังหวัดที่มีขาวทางสื่อมวลชน แตไมไดสอบสวนในจังหวัดอ่ืนๆ ที่ไมมีขาวทุจริต ไมถือเปนการเลือกปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๐๘/๒๕๕๐)

๒.๕) กรณีกระทําโดยสรางข้ันตอนโดยไมจําเปนหรือมีลักษณะเปนการสรางภาระใหเกิดกับประชาชนเกินสมควร

การกระทําที่เปนการสรางขั้นตอนโดยไมจําเปนหรือเปนการสรางภาระใหเกิดกับประชาชนเกินสมควร เปนการใชอํานาจดําเนินการใหเปนไปตามเจตนารมณ ของกฎหมาย แตเกินขอบเขตแหงความจําเปนหรือไมเหมาะสมกับพฤติการณที่เปนเหตุ แหงการออกคําสั่งทางปกครอง๓๓

การที่องคการบริหารสวนจังหวัดดําเนินการกอสรางสะพานทางเดินเทา ค.ส.ล. เลียบคลองเพ่ือใหประชาชนใชเปนทางสัญจร นั้น เม่ือปรากฏวาผูฟองคดีซึ่งมีที่ดินอยูติดกับคลองบางใหญ ไดลงทุนเปนเงิน ๒๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพ่ือกอสรางอาคารและปรับปรุงที่ ดินใหเปนบานพักตากอากาศ และมีบริการเรือใหนักทองเที่ยวไดทัศนศึกษา ชมทิวทัศนและสภาพแวดลอมสองฝงคลอง อันมีความจําเปนตองอาศัยการเดินทางที่สะดวกปลอดภัยและสภาพแวดลอมที่เปนธรรมชาติเปนจุดขาย แตการกอสรางสะพานดังกลาวไดกอสรางหางจากฝงคลองออกมา เปนผลใหลําคลองแคบลงและทองนํ้าตลอดแนวที่กอสรางสะพาน ไมมีลักษณะโปรงโลงเปนธรรมชาติเหมือนเดิม และโดยที่ผูฟองคดีขุดลอกที่ดินดานที่ติดกับคลองใหเปนลํารางเขาไปในที่ดินของผูฟองคดีเพ่ือใชเปนที่จอดเรือ การกอสรางสะพานจะทําใหปดกั้น ลํารางกับคลองอันเปนผลทําใหผูฟองคดีไมสามารถนําเรือเขามาจอดในที่ดินได แมบริเวณดังกลาวจะกอสรางใหยกตัวสะพานสูงขึ้นเพ่ือใหเรือเล็กลอดผานไปได แตก็ไมไดแกปญหาความเดือดรอนของผูฟองคดีเน่ืองจากเรือของผูฟองคดีเปนเรือขนาดใหญ อีกทั้งหากเปลี่ยนเปนเรือขนาดเล็กนอกจากจะไมมีความปลอดภัยแลว เม่ือถึงชวงเวลาน้ําขึ้นหรือฤดูน้ําหลาก น้ําจะขึ้นสูงถึง

๓๓ วรพจน วิศรุตพิชญ, เขตอํานาจของศาลปกครอง, อางแลว, หนา ๒๔.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๓

ตัวสะพาน ซึ่งถึงแมวาจะเปนเรือเล็กก็ไมสามารถลอดผานสะพานไดอยูดี ในขณะเดียวกันบานเรือนของราษฎรสวนมากจะปลูกอยูหางจากแนวเขตสะพาน ไมสามารถใชสะพานเปนทาง เขาออกบานไดตามปกติ จะตองพายเรือเล็กมาขึ้นตอยังสะพานกอน มิฉะนั้นก็จะตองใชไมพาดกับตัวสะพานแลวเดินขึ้นสะพานอีกทอดหนึ่ง ซึ่งทําใหขาดความสะดวกในการใชสัญจร อีกทั้งยังมีเสนทางที่เชื่อมตอกับทางสาธารณะภายในหมูบานที่ประชาชนใชเปนทางเขาออกสูถนนได โดยไมมีปญหา เพราะสวนมากจะใชรถจักรยานหรือรถจักรยานยนตอยูแลว ดังน้ัน ขออางที่วาการกอสรางสะพานดังกลาวจะเปนประโยชนตอประชาชนสวนมากท่ีอาศัยอยูตามแนวเขตสะพาน นอกจากจะไมมีน้ําหนักพอที่จะรับฟงไดแลว ประโยชนที่ประชาชนจะไดรับจากการกอสรางสะพานนี้เม่ือเปรียบเทียบกับผลกระทบที่ผูฟองคดีไดรับ ยิ่งเห็นไดชัดวาจะทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายมากกวา การกอสรางสะพานดังกลาวจึงถือไดวาเปนการสรางภาระใหเกิดกับประชาชนเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๙๔/๒๕๕๐)

๒.๖) กรณีกระทําโดยใชดุลพินิจโดยมิชอบ

การใชดุลพินิจโดยมิชอบน้ัน ในทางทฤษฎีมีผูอธิบายวา เปนเรื่องของการใชอํานาจออกคําสั่งทางปกครองเพื่อรักษาไวซึ่งประโยชนสาธารณะหรือเพ่ือประโยชนสวนรวม แตประโยชนสวนรวมที่ตองการจะรักษานั้น ไมใชประโยชนสวนรวมหรือประโยชนสาธารณะตามเจตนารมณของกฎหมายฉบับที่ใหอํานาจหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ ของรัฐออกคําสั่งทางปกครอง แตยังไมถึงขนาดเปนการไมสุจริตเพราะไดกระทําไปเพื่อประโยชนสวนรวม เชน การออกคําสั่งหามนําไมแปรรูป ซึ่งแปรรูปที่จังหวัดแพรไปจําหนายในทองที่อ่ืน โดยอางวาเพื่อรักษาปาไมในจังหวัดแพรไมใหถูกทําลายมากเกินไป อันเปนไปเพ่ือคุมครองประโยชนสวนรวมในการรักษาปา แตการหามนําไมแปรรูปไปจําหนายในทองที่อ่ืนซ่ึงเปนไปตามพระราชบัญญัติปองกันการคากําไรเกินควร พ.ศ. ๒๔๙๐ อันมีเจตนารมณเพ่ือจะพยุงราคาสินคาไมใหสูงเกินกวาที่ประชาชนจะรับได แตไมมีเจตนารมณที่จะรักษาปา ดังน้ี แมการออกประกาศดังกลาวจะเปนประโยชนแกสวนรวม แตไมใชประโยชนสวนรวมที่อยูในเจตนารมณของกฎหมาย กรณีเชนนี้ถือไดวาเปนการใชอํานาจในการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองซึ่งเปนการใชดุลพินิจโดยมิชอบ๓๔ สําหรับการปรับบทกฎหมายของศาลปกครองมีคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่นาสนใจ ดังนี้

๓๔ วรพจน วิศรุตพิชญ, อางแลว, หนา ๒๔-๒๕.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๔

(๑) การท่ีคณะกรรมการควบคุมการขนสงทางบกกลางอนุมัติใหกําหนดเสนทางรถโดยสารประจําทางใหมในเสนทางที่ยังไมไดประกาศใหเปนเสนทางเดินรถโดยสาร และอนุมัติใหผูประกอบการขนสงรายหนึ่งนํารถมาวิ่งรับสงคนโดยสาร แตผูเดียวในลักษณะเปนการถาวรทั้งที่มิใชกรณีฉุกเฉินหรือจําเปนชั่วคราว

มติของคณะกรรมการควบคุมการขนสงทางบกกลางที่อนุมัติใหกําหนด (ปรับปรุง) เสนทางรถโดยสารประจําทางใหม ในเสนทางที่ยังไมไดประกาศใหเปนเสนทางเดินรถโดยสารและอนุญาตใหประกอบการขนสง ซึ่งผูฟองคดีกับพวกไดนํารถยนตสองแถว และบริษัท ป. นํารถโดยสารที่วิ่งในเสนทางอื่น มาวิ่งรับสงคนโดยสารทั้งที่ยังไมไดรับอนุญาต โดยใหบริษัท ป. เปนผูประกอบการขนสงในเสนทางดังกลาวแตผูเดียวในลักษณะเปนการถาวร ทั้งที่มิใชกรณีฉุกเฉินหรือจําเปนชั่วคราว และไมมีการแจงหรือเปดโอกาสใหผูประกอบการขนสงรายอ่ืนรวมทั้งกลุมของผูฟองคดีซึ่งขอจัดตั้งสหกรณเดินรถและขอประกอบการเดินรถในเสนทางดังกลาว ไดเขารวมประกอบการในเสนทางที่กําหนดขึ้นใหมดวย เขาลกัษณะเปนการเอ้ือประโยชนใหบริษัท ป. เขาประกอบกิจการขนสงประจําทางโดยรถโดยสารแตผูเดียว ถือเปนการใชดุลพินิจ โดยมิชอบ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๒/๒๕๕๐)

(๒) การสั่งใหออกจากตําแหนงโดยไมปรากฏเหตุตามที่กฎหมายกําหนด การที่ผูวาราชการจังหวัดออกคําสั่งใหผูฟองคดีออกจากตําแหนงผูใหญบานเพราะบกพรองในทางความประพฤติและมีความสามารถไมเหมาะสมกับตําแหนง เน่ืองจากผูฟองคดีมิไดรายงานชื่อผูเกี่ยวของกับยาเสพติดในเขตการปกครองใหอําเภอทราบภายในกําหนดเวลา จนกระทั่งถูกเรงรัดจึงรายงานรายชื่อใหอําเภอทราบเพียง ๑ ราย นั้น เม่ือนโยบายปราบปรามยาเสพติดของรัฐบาลมีระยะดําเนินการตั้งแตวันที่ ๑ กุมภาพันธ ๒๕๔๖ ถึงวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๖ และผูฟองคดีรายงานใหอําเภอทราบเม่ือวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ ๒๕๔๖ แมจะเปนการรายงานภายหลังวันเริ่มดําเนินการ แตระยะเวลาดําเนินการยังคงเหลือเปนเวลากวา ๒ เดือน จึงยังไมถือไดวาผูฟองคดีมีความสามารถไมเหมาะสมกับตําแหนงผูใหญบาน อีกทั้งการดําเนินโครงการตอตานยาเสพติดเปนเพียงงานสวนหน่ึงของงานในหนาที่ผูใหญบานเทานั้น เพราะผูใหญบานยังมีอํานาจหนาที่โดยทั่วไปในทางปกครองและรักษาความสงบเรียบรอยของราษฎร การจะพิจารณาวาผูฟองคดีมีความสามารถเหมาะสมในการดํารงตําแหนงผูใหญบานหรือไม จึงตองคํานึงถึงการปฏิบัติตามอํานาจหนาที่ในภาพรวมประกอบดวย การท่ีผูฟองคดีรายงานรายชื่อผูเกี่ยวของกับยาเสพติดลาชาเพียงกรณีเดียว จึงยังไมถือวาผูฟองคดีเปนบุคคล ที่บกพรองในการปฏิบัติหนาที่และไมเหมาะสมกับตําแหนง การที่ผูวาราชการจังหวัดมีคําสั่ง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๕

ใหผูฟองคดีออกจากตําแหนง จึงเปนการใชดุลพินิจในการออกคําสั่งโดยมิชอบ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๘๐/๒๕๕๐)

๓.๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชา เกินสมควร

คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ ดังกลาวลาชาเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีขอพิจารณา ดังนี้ การละเลยตอหนาที่ หมายความวา กฎหมายกําหนดหนาที่ใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตองปฏิบัติ แตหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐเพิกเฉยไมปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดไว การปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร หมายความวา กฎหมายกําหนดหนาที่ใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตองปฏิบัติ และหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐไดลงมือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวแลว แตใชเวลาในการปฏิบัติหนาที่ดังกลาว จนลวงเลยระยะเวลาที่กฎหมายกําหนดไว หรือเปนกรณีที่ไมไดกําหนดระยะเวลาที่ตองดําเนินการใหแลวเสร็จไว แตโดยปกติหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐสามารถดําเนินการ ใหแลวเสร็จไดในระยะเวลาหนึ่ง แตกลับใชเวลาในการปฏิบัติหนาที่นั้นนานเกินกวาปกติวิสัย ที่จะพึงใชกัน ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับคดีพิพาทที่เปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ดังนี้

๑) การละเลยตอหนาที่ ๑.๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ

(๑) กรณีที่ราษฎรฟองวาสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสวนไดเสียโดยทางออมในสัญญาที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนคูสัญญา ซึ่งจะมีผลทําใหความเปนสมาชิกภาพของสภาทองถิ่นสิ้นสุดลงหรือพนจากตําแหนงผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่น แตผูวาราชการจังหวัดวินิจฉัยวาบุคคลดังกลาวไมไดมีสวนไดเสียในสัญญาแตอยางใด จึงฟองขอใหเพิกถอนคําวินิจฉัยของผูวาราชการจังหวัดและให

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๖

ดําเนินการตามที่กฎหมายวาดวยการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นบัญญัติในการวินิจฉัยเกี่ยวกับการสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิกสภาทองถิ่นและการดํารงตําแหนงของผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นสิ้นสุดลง แมรูปคดีจะเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตเม่ือไดพิจารณาตามคําบรรยายฟองและคําขอใหศาลกําหนดคําบังคับแลว เปนกรณีฟองวาผูวาราชการจังหวัดละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายจัดตั้งทองถิ่นนั้นกําหนดใหตองปฏิบัติ เปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘/๒๕๕๐)

(๒) กรณีที่ราษฎรฟองวาสํานักงานตํารวจแหงชาติ (ผูถูกฟองคดี) ไมดําเนินการกับบุคคลที่ฉอโกงทรัพยของผูฟองคดีตามที่ผูฟองคดีไดยื่นหนังสือรองเรียนไวจํานวน ๕ ฉบับ ขอใหผูถูกฟองคดีปฏิบัติหนาที่ดําเนินคดีกับบุคคลดังกลาว เปนคดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๑/๒๕๕๐)  (๓) กรณีที่บุคคลสัญชาติไทยฟองวาไดยื่นคําขอจดทะเบียนสมรสกับบุคคลตางดาว (ชาวลาวอพยพ) ตอนายอําเภอ แตนายอําเภอไมดําเนินการใหโดยอางวา ไมสามารถตรวจสอบเงื่อนไขของการสมรสตามที่กฎหมายกําหนดได เนื่องจากไมมีหลักฐาน ของบุคคลตางดาวใหทําการตรวจสอบ ซึ่งผูฟองคดีเห็นวาเปนคําสั่งที่ไมชอบดวยกฎหมาย จึงขอใหศาลสั่งใหนายอําเภอปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดโดยจดทะเบียนสมรสให ตามคํารองขอ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑/๒๕๕๐) (๔) กรณีที่ผูครอบครองและทําประโยชนในที่ดินฟองวา ไดยื่นหนังสือรองขอเขาทําประโยชนในที่ดินแปลงที่ผูฟองคดีครอบครองตอปฏิรูปที่ดินจังหวัด (ผูถูกฟองคดี) แตผูถูกฟองคดีปฏิเสธโดยอางวาที่ดินพิพาทเปนที่ราชพัสดุและไดมีการออกหนังสือสําคัญสําหรับที่หลวงแลว จึงฟองขอใหเพิกถอนทะเบียนที่ราชพัสดุและหนังสือสําคัญสําหรับที่หลวงดังกลาว และใหผูถูกฟองคดีรับคํารองขอและพิจารณาออกหนังสืออนุญาตให ผูฟองคดีเขาทําประโยชนในที่ดิน ส.ป.ก.ที่พิพาท (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๒/๒๕๕๐)  (๕) กรณีที่ผูมีสิทธิจดทะเบียนไดสิทธิในที่ดินตามคําพิพากษา ของศาลยุติธรรมฟองวา เจาพนักงานที่ดินไดดําเนินการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในที่ดินพิพาทโดยไมชอบดวยกฎหมายเปนการกระทบสิทธิของผูฟองคดี จึงไดรองขอใหอธิบดีกรมที่ดิน (ผูถูกฟองคดี) ใชอํานาจตามประมวลกฎหมายที่ดินดําเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๗

ที่ไมชอบดวยกฎหมายดังกลาวและจดทะเบียนใหแกผูฟองคดีกับพวกตามสิทธิ แตผูถูกฟองคดีไมดําเนินการ จึงฟองขอใหศาลพิพากษาหรือสั่งใหผูถูกฟองคดีดําเนินการตามกฎหมาย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๓/๒๕๕๐) (๖) กรณีที่สมาชิกสหกรณออมทรัพยฟองวา ไดรองเรียนตอ นายทะเบียนสหกรณ (ผูถูกฟองคดี) วามีความไมโปรงใสในการดําเนินงานของสหกรณที่ผูฟองคดีเปนสมาชิกและไดทําสัญญากูยืมเงินมา ขอใหผูถูกฟองคดีตรวจสอบและแกไขความเดือดรอนเสียหายใหแกผูฟองคดี ซึ่งผูถูกฟองคดีไดตรวจสอบแลวมีคําสั่งใหสหกรณระงับการรับชําระหนี้จากผูฟองคดี แตตอมากลับมีคําสั่งเพิกถอนคําสั่งดังกลาว จึงฟองขอใหศาลมีคําสั่งใหผูถูกฟองคดีเพิกถอนคําสั่งดังกลาวและสั่งใหสหกรณระงับการรับชําระหนี้ แมรูปคดีจะเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการท่ีหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ แตตามคําบรรยายฟองและคําขอเห็นไดวา ผูฟองคดีมีความประสงคที่แทจริงที่จะขอใหศาลวินิจฉัยวาการดําเนินงานของสหกรณและคณะกรรมการสหกรณกอใหเกิดความเสียหายแกสมาชิก การที่ผูถูกฟองคดีไมใชอํานาจตามกฎหมายวาดวยสหกรณเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ โดยมีคําขอใหศาลสั่งใหผูถูกฟองคดีสั่งใหสหกรณระงับการรับชําระหนี้จากผูฟองคดี จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๑/๒๕๕๐)  (๗) กรณีที่ผูสมัครรับเลือกตั้งนายกองคการบริหารสวนตําบลบางรายฟองวา ไดยื่นคําคัดคานการเลือกตั้งดังกลาวตอคณะกรรมการการเลือกตั้ง (ผูถูกฟองคดี) แตผูถูกฟองคดีไมดําเนินการไตสวนและวินิจฉัยคําคัดคานของผูฟองคดีจนเวลาลวงเลยมาถึงเกาสิบวัน จึงฟองขอใหศาลสั่งผูถูกฟองคดีพิจารณาไตสวนคําคัดคานของผูฟองคดีใหแลวเสร็จภายในเกาสิบวันนับแตวันที่ไดรับคํารอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๑๘/๒๕๕๐) (๘) กรณีที่ราษฎรซึ่งเปนเกษตรกรฟองวา ไดยื่นคํารองขอขึ้นทะเบียนและทําบัตรประจําตัวเกษตรกรตอสํานักงานเกษตรอําเภอเพ่ือใชเปนหลักฐานในการขอกูยืมเงินตอธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งในแบบคํารองขอตองมี ผูลงชื่อเปนพยานดวย โดยเจาหนาที่ของสํานักงานไดแจงใหผูใหญบาน (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ลงชื่อเปนพยานใหแกผูฟองคดี แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมยอมลงชื่อเปนพยานให และเกษตรอําเภอ (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ไมแจงใหผูฟองคดีทราบ ทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย ไมสามารถกูยืมเงินไดตามจํานวนที่ตองการ จึงฟองคดีขอใหศาลสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ รวบรวม

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๘

เอกสารและรายงานชี้แจงไปยังกระทรวงเกษตรและสหกรณเพ่ือใหผูฟองคดีไดรับสิทธิตามกฎหมาย และใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ลงลายมือชื่อเปนพยานในเอกสารที่เกี่ยวของ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๙/๒๕๕๐) (๙) กรณีที่เจาของที่ดินฟองวา เจาพนักงานที่ดิน (ผูถูกฟองคดี ที่ ๒) เปนผูทําใหเกิดความผิดพลาดในการปกหลักเขตที่ดินเปนผลทําใหผูฟองคดีกอสรางรั้ว รุกล้ําเขาไปในที่ดินของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทําใหมีกรณีพิพาทตองฟองรองตอศาลยุติธรรม และศาลพิพากษาใหผูฟองคดีรื้อถอนรั้วพิพาท ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีหนาที่ตองแกไขผลการรังวัดและทําการปกหลักเขตเสียใหม แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ เพิกเฉยไมดําเนินการดังกลาว จึงฟองขอใหศาลสั่งใหผูถูกฟองคดีทั้งสองยื่นเรื่องรังวัด ถอนหลักเขตเดิม และปกหลักเขตใหมโดยผูถูกฟองคดีทั้งสองเสียคาใชจายเอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๓๔/๒๕๕๐) (๑๐) กรณีสหกรณบริการเดินรถฟองวา ผูมีสิทธิไดรับใบอนุญาตเดินรถตูปรับอากาศรวมกับกิจการขนสงตองเปนสมาชิกของผูฟองคดี ผูฟองคดีไดถอดถอนสมาชิกของผูฟองคดีบางรายซึ่งไดรับใบอนุญาตเดินรถตูปรับอากาศ และไดแจงใหองคการ ขนสงมวลชนกรุงเทพ (ผูถูกฟองคดี) ดําเนินการเพิกถอนใบอนุญาตประกอบกิจการรถตูปายเหลืองของผูที่ถูกผูฟองคดีถอดถอนออกจากการเปนสมาชิกกลุมเดินรถ แตผูถูกฟองคดีปฏิเสธ จึงฟองขอใหศาลสั่งใหผูถูกฟองคดีดําเนินการดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๖/๒๕๕๐) (๑๑) กรณีผูสมัครคัดเลือกเพื่อแตงตั้งใหดํารงตําแหนงผูอํานวยการสถานศึกษาที่วางฟองวา คณะอนุกรรมการขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาเขตพื้นที่การศึกษาขอนแกน เขต ๒ (ผูถูกฟองคดี) กําหนดตําแหนงบุคลากรที่วางไมครบตามจํานวนตําแหนงที่วางจริง ทําใหผูฟองคดีซึ่งไดรับการคัดเลือกในลําดับที่เกินจากตําแหนงที่ประกาศกําหนดไมไดรับการแตงตั้ง จึงฟองขอใหศาลสั่งใหผูถูกฟองคดีกําหนดตําแหนงวางเพิ่มเติม เพ่ือบรรจุแตงตั้งผูฟองคดีเขาดํารงตําแหนง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๒๑/๒๕๕๐) (๑๒) กรณีที่ผูฟองคดีซึ่งเปนขาราชการสวนทองถิ่นและไดรับอนุญาตใหลาออกจากราชการ ไดยื่นขอรับบําเหน็จตามสิทธิตอนายกองคการบริหารสวนตําบล (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) โดยผูวาราชการจังหวัด (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งเปนผูมีอํานาจสั่งจายเงินดังกลาวไดรับคําขอของผูฟองคดีเรียบรอยแลว แตยังไมมีการจายเงินให ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหมีการเบิกจาย เงินบําเหน็จใหแกผูฟองคดี กรณีเปนการฟองวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๘๓/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๕๙

(๑๓) กรณีที่ผูฟองคดีซึ่งมีภูมิลําเนาในเขตเทศบาลฟองขอให เพิกถอนคําวินิจฉัยของผูวาราชการจังหวัดที่วินิจฉัยวาสมาชิกสภาเทศบาลและที่ปรึกษานายกเทศมนตรีเปนผูมีสวนไดเสียในสัญญาที่เทศบาลเปนคูสัญญา แตไมเปนเหตุใหสมาชิกภาพของสมาชิกสภาคนดังกลาวสิ้นสุดลงและที่ปรึกษานายกเทศมนตรีคนดังกลาวพนจากตําแหนง รวมทั้งวินิจฉัยวารองนายกเทศมนตรีและเลขานุการนายกเทศมนตรี ไมเปนผูมีสวนไดเสีย ในสัญญาที่เทศบาลเปนคูสัญญา โดยขอใหผูวาราชการจังหวัดวินิจฉัยคุณสมบัติของนายกเทศมนตรีตามที่ผูฟองคดีรองเรียน ซึ่งแมวาตามรูปคดีจะเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตความประสงค ที่แทจริงของผูฟองคดีจะขอใหศาลปกครองวินิจฉัยวาสมาชิกสภาเทศบาล รองนายกเทศมนตรี ที่ปรึกษานายกเทศมนตรี และเลขานุการนายกเทศมนตรี เปนผูมีสวนไดเสียในสัญญาที่เทศบาลเปนคูสัญญา และการที่นายกเทศมนตรีอนุมัติใหทําสัญญาดังกลาว ยอมเปนการปฏิบัติการฝาฝนตอความสงบเรียบรอยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ละเลยไมปฏิบัติหรือปฏิบัติการไมชอบ ดวยอํานาจหนาที่ หรือมีความประพฤติในทางที่จะนํามาซึ่งความเสื่อมเสียแกศักดิ์ตําแหนงหรือแกเทศบาลหรือแกราชการ ดังน้ัน การที่ผูวาราชการจังหวัดมีคําวินิจฉัยดังกลาวโดยไมวินิจฉัยการกระทําของนายกเทศมนตรี จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่มาตรา ๑๙ วรรคสอง๓๕ มาตรา ๔๘ โสฬส วรรคสาม๓๖ และมาตรา ๗๓๓๗ แหงพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ กําหนดให

๓๕ -๓๗

พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๑๙ สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลสิ้นสุดลงเม่ือ ฯลฯ ฯลฯ (๔) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามตามมาตรา ๑๕ วรรคสอง (๕) ขาดประชุมสภาเทศบาลสามครั้งติดตอกันโดยไมมีเหตุอันสมควร (๖) กระทําการอันตองหามตามมาตรา ๑๘ ทวิ ฯลฯ ฯลฯ เม่ือมีขอสงสัยเกี่ยวกับสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลผูใดสิ้นสุดลงตาม (๔) (๕) หรือ (๖) ใหผูวาราชการจังหวัดสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ว คําวินิจฉัยของผูวาราชการจังหวัดใหเปนที่สุด ฯลฯ ฯลฯ มาตรา ๔๘ ปญจทศ นายกเทศมนตรีพนจากตําแหนงเม่ือ ฯลฯ ฯลฯ (๔) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามตามมาตรา ๔๘ เบญจ (๕) กระทําการฝาฝนมาตรา ๔๘ จตุทศ ฯลฯ ฯลฯ (มีตอหนาถัดไป)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๐

ตองปฏิบัติ ขอใหศาลปกครองมีคําสั่งใหผูวาราชการจังหวัดปฏิบัติหนาที่ดังกลาว คดีนี้จึงมีเนื้อหาแหงคดีเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๙/๒๕๕๐) (๑๔) ผูฟองคดีไดรองเรียนตอนายอําเภอและนายกเทศมนตรีวา มีผูสรางกําแพงปดทางสาธารณประโยชน แตเจาหนาที่ดังกลาวไมดําเนินการออกคําสั่งให บุคคลผูสรางกําแพงทําการรื้อถอนกําแพงออกไป เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๔/๒๕๕๐) (๑๕) การฟองวาพนักงานสอบสวนรับเร่ืองรองทุกขใหดําเนินคดีอาญากับผูฟองคดีตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๔๗ แตไมดําเนินการสอบสวนใหแลวเสร็จโดยเร็ว โดยพนักงานสอบสวนอางวาผูฟองคดีอยูระหวางถูกจําคุกตามคําพิพากษาของศาลในคดีอ่ืนอยู ตองรอใหผูฟองคดีพนโทษกอน จึงจะรับตัวผูฟองคดีไปดําเนินคดีภายหลัง ซึ่งผูฟองคดีเห็นวาไมมีกฎหมายกําหนดใหพนักงานสอบสวนตองกระทําการเชนน้ัน กรณีจึงเปนการกลาวอางวา การกระทําหรืองดเวนการกระทําของพนักงานสอบสวนมีลักษณะเปนการกระทํานอกเหนือหรือมิไดกระทําตามที่กําหนดไวในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา คดีนี้จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติ

(ตอจากเชิงอรรถที่ ๓๕-๓๗) เม่ือมีขอสงสัยเกี่ยวกับความเปนนายกเทศมนตรีส้ินสุดลงตาม (๔) หรือ (๕) ใหผูวาราชการจังหวัดสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ว คําวินิจฉัยของผูวาราชการจังหวัดใหเปนที่สุด มาตรา ๔๘ โสฬส รองนายกเทศมนตรีพนจากตําแหนง เม่ือ ฯลฯ ฯลฯ ใหนําความในวรรคสามของมาตรา ๔๘ ปญจทศ มาใชบังคับกับกรณีของรองนายกเทศมนตรี ที่ปรึกษานายกเทศมนตร ีและเลขานุการนายกเทศมนตรีดวยโดยอนุโลม มาตรา ๗๓ ในกรณีที่ผูวาราชการจังหวัดเห็นวา นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล หรือรองประธานสภาเทศบาล ปฏิบัติการฝาฝนตอความสงบเรียบรอยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ละเลยไมปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไมชอบดวยอํานาจหนาที่ หรือมีความประพฤติในทางจะนํามาซึ่งความเสื่อมเสียแกศักดิ์ตําแหนงหรือแกเทศบาล หรือแกราชการ ใหเสนอความเห็นตอรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยพรอมดวยหลักฐาน รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยอาจใชดุลพินิจส่ังใหนายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล หรือรองประธานสภาเทศบาล พนจากตําแหนงก็ได คําสั่งของรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยใหเปนที่สุด

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๑

หนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๒๖/๒๕๕๐) (๑๖) ในเรื่องการรับรองแนวเขตที่ดินนั้น ตามขอ ๒.๒.๑ ของคําสั่ง กรมที่ดินที่ ๑๓๐๔/๒๕๒๔ เร่ือง การรับรองแนวเขตที่ดินของทางราชการ ลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๒๔ ไดกําหนดแนวทางปฏิบัติไววา หากเจาหนาที่ผูดูแลรักษาที่ดินของทางราชการไมมาชี้และรับรองแนวเขตในวันรังวัดทําแผนที่ หรือมาแตไมยอมลงชื่อรับรอง และไมตอบหนังสือ ที่เจาพนักงานท่ีดินขอใหไปตรวจสอบแนวเขต เจาพนักงานที่ดินจะดําเนินการออกหนังสือ แสดงสิทธิในที่ดินโดยไมตองมีการรับรองแนวเขต ดังน้ัน เม่ือผูรับมอบอํานาจจากกรมทางหลวง และผูอํานวยการสํานักงานบํารุงทางชลบุรีที่ ๒ ไมยอมลงลายมือชื่อรับรองแนวเขต แตเจาพนักงานที่ดินกลับระงับการดําเนินการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน ทั้งที่ผูฟองคดีไดรองขอใหดําเนินการ เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๗/๒๕๕๐)

๑.๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ

(๑) การฟองวาสภาทนายความจัดที่นั่งในการเขาฝกอบรมวิชา วาความไมเพียงพอตอจํานวนผูเขารับการฝกอบรม ซึ่งแมวาสภาทนายความจะมีหนาที่ควบคุม ดูแลการฝกอบรม ใหมีความเหมาะสมและเปนไปตามวัตถุประสงคของการฝกอบรม แตหนาที ่ในการจัดที่นั่งใหผูเขารับการฝกอบรม ไมใชหนาที่ทางปกครอง จึงไมใชคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๖/๒๕๕๐) (๒) การรังวัดสอบเขตโฉนดที่ดินของผูฟองคดีมีผูคัดคาน และ การไกลเกลี่ยตกลงกันไมได ซึ่งเจาพนักงานที่ดินไดแจงผลการไกลเกลี่ยและแจงสิทธิใหผูฟองคดีไปฟองตอศาลยุติธรรมภายใน ๙๐ วันนับแตวันที่ไดรับแจงตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคหา แหงประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งผูฟองคดีสามารถยื่นฟองตอศาลยุติธรรมภายในระยะเวลาดังกลาวโดยไมตองอุทธรณคําสั่งตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กําหนดในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กอน เน่ืองจากวิธีปฏิบัติราชการตามที่กําหนดในมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคหา แหงประมวลกฎหมายที่ดิน เปนวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองที่กฎหมายกําหนดไวโดยเฉพาะ และเปนหลักเกณฑที่ประกันความเปนธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไมต่ํากวา

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๒

หลักเกณฑที่กําหนดในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังน้ัน การที่ผูฟองคดีไดอุทธรณคําสั่งของเจาพนักงานที่ดิน แตเจาพนักงานที่ดินไมพิจารณาอุทธรณ จึงไมใชคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๖๗/๒๕๕๐) (๓) อธิบดีกรมสงเสริมสหกรณในฐานะนายทะเบียนสหกรณ มีอํานาจหนาที่เพียงกํากับดูแลการดําเนินการของสหกรณใหเปนไปตามพระราชบัญญัติสหกรณ พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเปนเร่ืองเก่ียวกับการดําเนินกิจการของสหกรณเปนสําคัญ มิไดมีหนาที่ในการแกไขปญหาหนี้ของเกษตรกรตามกฎหมายวาดวยกองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกร ดังนั้น เม่ือผูฟองคดีฟองวาอธิบดีกรมสงเสริมสหกรณและกระทรวงเกษตรและสหกรณไมดําเนินการแกไขปญหาหนี้สินของผูฟองคดี จึงไมใชคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๐/๒๕๕๐) ๑.๓) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ

(๑) การที่ ผู บั งคับบัญชาซึ่ งมี อํ านาจสั่ งบรรจุแต งตั้ ง ไมแตงตั้งขาราชการใหเปนไปตามที่คณะอนุกรรมการอุทธรณและรองทุกขมีมติ

ขอเท็จจริงปรากฏวา คณบดีและอธิการบดีสถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกลาเจาคุณทหารลาดกระบัง ไดทราบมติของคณะอนุกรรมการอุทธรณและรองทุกขประจําสถาบันฯ เกี่ยวกับเรื่องรองทุกขของผูฟองคดีแลววา หากมีตําแหนงหัวหนางานวางลง ใหผูบังคับบัญชาพิจารณาผูฟองคดีเปนลําดับแรกกอนที่จะพิจารณาขาราชการรายอื่นๆ คณบดีและอธิการบดีซึ่งเปนผูบังคับบัญชาของผูฟองคดีจึงมีหนาที่จะตองปฏิบัติใหเปนไปตามมติของ อ.ก.ม. อุทธรณและรองทุกขประจําสถาบันฯ ในการที่จะตองแตงตั้งผูฟองคดีใหดํารงตําแหนงดังกลาวเปนลําดับแรกกอนที่จะพิจารณาขาราชการรายอื่น การที่คณบดีเสนอชื่อบุคคลอ่ืน ใหดํารงตําแหนงดังกลาว จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๑/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๓

(๒) การที่นายทะเบียนกรมการขนสงทางบกไมบันทึกรายการโอนรถยนตตามคําขอของผูครอบครองรถยนต  ผูฟองคดีไดซื้อและรับมอบรถยนตพรอมใบแทนใบคูมือจดทะเบียนและเอกสารตางๆในการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์มาจากเจาของรถยนตพิพาท กรรมสิทธิ์ในรถยนตดังกลาวซึ่งเปนสังหาริมทรัพยยอมโอนมาเปนของผูฟองคดีแลวตั้งแตวันทําสัญญาซื้อขายตามมาตรา ๔๕๘๓๘ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย แมจะมีผูอางวาไดรับโอนรถยนตพิพาทโดยมีหลักฐานใบคูมือจดทะเบียนก็ตาม ก็ฟงไมขึ้น และเม่ือผูฟองคดียื่นคําขอบันทึกรายการโอนรถและนํารถยนตเขาตรวจสภาพเรียบรอยแลวตามระเบียบกรมการขนสงทางบก วาดวยการดําเนินการเกี ่ยวกับทะเบียนและภาษีรถตามกฎหมายวาดวยรถยนต พ.ศ. ๒๕๓๑ ตอนายทะเบียนกรมการขนสงทางบก (ผูถูกฟองคดี) ซึ่งผูถูกฟองคดีมีหนาที่ตองดําเนินการใหตามคําขอ แตหาไดดําเนินการไม จึงถือวาเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๕/๒๕๕๐)

(๓) การที่กรมทางหลวงไมสั่งใหผูบุกรุกทางหลวงรื้อถอน สิ่งปลูกสรางออกจากทางหลวง

ที่ดินพิพาทเปนที่ดินที่การไฟฟาฝายผลิตจัดกรรมสิทธิ์ให กรมทางหลวงกอสรางทางหลวงใหมแทนทางหลวงสายเดิมซึ่งถูกน้ําทวมเน่ืองจากการสรางเขื่อน ที่ดินดังกลาวจึงตกเปนทางหลวงแผนดินตามกฎหมาย แมจะปรากฏวาไดมีการใชที่ดินเพียงบางสวน เปนเขตทางก็ตาม แตโดยที่ที่ดินดังกลาวเปนที่ดินที่ถูกจัดกรรมสิทธิ์สําหรับเปนทางสาธารณะเทานั้น บุคคลใดๆ จะจัดใหเปนที่อยูอาศัยไมได ดังนั้น กรมทางหลวงจึงมีภาระหนาที่ในการสั่งใหผูที่เขาไปกอสรางสิ่งปลูกสรางในที่ดินดังกลาวรื้อถอนหรือทําลายสิ่งปลูกสรางตามมาตรา ๓๗ วรรคสาม๓๙ แหงพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ เม่ือกรมทางหลวงไมดําเนินการดังกลาว

๓๘ ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย

มาตรา ๔๕๘ กรรมสิทธิ์ในทรัพยสินที่ซ้ือขายนั้น ยอมโอนไปยังผูซ้ือตั้งแตขณะเม่ือไดทําสัญญาซื้อขายกัน

๓๙

พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๓๗ หามมิใหผูใดสรางทาง ถนน หรือส่ิงอื่นใดในเขตทางหลวงเพื่อเปนทางเขาออกทางหลวง เวนแตไดรับอนุญาตเปนหนังสือจากผูอํานวยการทางหลวงหรือผูซ่ึงไดรับมอบหมายจากผูอํานวยการทางหลวง ในการอนุญาต ผูอํานวยการทางหลวงหรือผูซ่ึงไดรับมอบหมายจากผูอํานวยการทางหลวงจะกําหนดเงื่อนไขอยางใดก็ได รวมทั้งมีอํานาจกําหนดมาตรการในการจัดการเพื่อรักษาสิ่งแวดลอม การปองกันอุบัติภัย และการติดขัดของการจราจร การอนุญาตตามวรรคหนึ่ง เม่ือมีความจําเปนแกงานทางหรือเม่ือปรากฏวา ผูไดรับอนุญาตไดกระทําการผิดเงื่อนไข ที่กําหนดในการอนุญาต ผูอํานวยการทางหลวงหรือผูซ่ึงไดรับมอบหมายจากผูอํานวยการทางหลวงจะเพิกถอนเสียก็ได (มีตอหนาถัดไป)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๔

จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๖/๒๕๕๐)

(๔) การไมจายคาตอบแทนใหแกผูที่มาชวยปฏิบัติงาน ในหนวยงานทางปกครองตามกฎหมาย

ตามพระราชบัญญัติกองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติใหมีกองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกรโดยใหมีฐานะเปนนิติบุคคล สวนคาใชจายในการดําเนินงานของกองทุน และคาใชจายตามภาระผูกพันของกองทุนใหจายจากเงินกองทุนตามระเบียบที่คณะกรรมการกองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกรกําหนดโดยความเห็นชอบ ของกระทรวงการคลัง และกฎหมายดังกลาวไดบัญญัติใหอํานาจคณะกรรมการบริหารกองทนุฟนฟูและพัฒนาเกษตรกรกําหนดเงินเดือน หรือเงินอ่ืน ฯลฯ ใหแกพนักงานและลูกจาง ซึ่งตอมาคณะกรรมการกองทุนฯ ไดมีมติเห็นชอบใหจายคาตอบแทนใหแกผูที ่มาชวยปฏิบัติงาน ตามอัตราที่คณะกรรมการบริหารกองทนุฯ กําหนด เม่ือปรากฏวาในระยะแรกไมมีเจาหนาที่หรือลูกจางปฏิบัติงาน สํานักงานเศรษฐกิจการเกษตรจึงมีคําสั่งใหเจาหนาที่และลูกจางของสํานักงานไปชวยปฏิบัติงานกองทุน ดังน้ัน เม่ือไดปฏิบัติงานเสร็จแลว เลขาธิการสํานักงานกองทุนฟนฟูและพัฒนาเกษตรกรจึงมีหนาที่ตองเสนอเรื่องการจายคาตอบแทนใหคณะกรรมการบริหารฯ พิจารณากําหนดคาตอบแทนใหถูกตองตามกฎหมายตอไป การที่มิไดดําเนินการดังกลาวถือเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๖๒/๒๕๕๐)

(๕) การที ่สํ า น ัก ง าน เขตพื ้นที ่ก า รศ ึกษา ไม จ ัด ให มี การประเมินความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในการจัดการศึกษาข้ันพื้นฐาน ตามกฎหมายวาดวยการศึกษาแหงชาติ

พระราชบัญญัติการศึกษาแหงชาติ พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสิทธิจัดการศึกษาในระดับใดระดับหนึ่งหรือทุกระดับตามความพรอม ความเหมาะสมและความตองการภายในทองถิ่น โดยใหกระทรวงศึกษาธิการกําหนดหลักเกณฑ

(ตอจากเชิงอรรถที่ ๓๗) ทาง ถนน หรือส่ิงอื่นใดที่สรางข้ึนโดยไมไดรับอนุญาตหรือไมปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กําหนด ใหผูอํานวยการทางหลวงหรือผูซ่ึงไดรับมอบหมายจากผูอํานวยการทางหลวงมีอํานาจสั่งใหผูกระทําการดังกลาวรื้อถอนหรือทําลายภายในกําหนดเวลาอันสมควร ถาไมปฏิบัติตามใหผูอํานวยการทางหลวงหรือผูซ่ึงไดรับมอบหมายจากผูอํานวยการทางหลวงรื้อถอนหรือทําลาย โดยผูน้ันจะเรียกรองคาเสียหายไมได และตองเปนผูเสียคาใชจายในการนั้นดวย

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๕

และวิธีการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งตอมาไดมีการออกกฎกระทรวงและประกาศกระทรวงศึกษาธิการกําหนดหลักเกณฑและวิธีการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแลว องคกรปกครองสวนทองถิ่นยอมมีสิทธิจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานโดยขอประเมินความพรอมตามที่กฎหมายกําหนด แมคณะรฐัมนตรีจะเห็นวาหลักเกณฑ วิธีการ และเงื่อนไขการประเมินความพรอมดังกลาวไมสามารถบรรลุวัตถุประสงคของการถายโอนอํานาจในการจัดการศึกษาใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางมีประสิทธิภาพ แตตราบใดที่กฎกระทรวงและประกาศกระทรวงดังกลาวยังมีผลใชบังคับอยู ฝายปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐจะตองผูกพันตามกฎเกณฑที่ตนไดกําหนดขึ้นตามหลักกฎหมายทั่วไป การที่คณะรัฐมนตรีมีมติใหชะลอการดําเนินการถายโอนสถานศึกษาใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นไวกอนจึงเปนมติที่ไมชอบดวยกฎหมาย และการที่เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานมีหนังสือแจงใหสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาทุกแหงปฏิบัติตามมติของคณะรัฐมนตรีจึงเปนกฎ ที่ไมชอบดวยกฎหมาย ดังน้ัน การที่สํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาไมดําเนินการจัดใหมีการประเมินความพรอมขององคการบริหารสวนตําบลในการจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๗๒/๒๕๕๐)  

(๖) การที่หนวยงานทางปกครองไมทําสัญญาผอนผันใหนับระยะเวลาการกลับเขารับราชการของผูที่ขอกลับเขารับราชการเปนระยะเวลาการปฏิบัติราชการชดใชทุนตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติ

การที่กรมการขนสงทางน้ําและพาณิชยนาวีไมดําเนินการ ทําสัญญาผอนผันใหนับเวลาขอกลับเขารับราชการเปนระยะเวลารับราชการชดใชทุนใหแกผูฟองคดีตามมติคณะรัฐมนตรี ถือเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ เพราะสวนราชการจะตองถือปฏิบัติใหเปนไปตามมติของคณะรัฐมนตรีในเรื่องที่เกี่ยวของ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๘๓/๒๕๕๐)  

          (๗) การที่เจาหนาที่ในการเวนคืนตามกฎหมายไมแกไขบัญชีรายชื่อเจาของหรือผูครอบครองทรัพยสินที่ตองเวนคืนใหถูกตองตามขอเท็จจริง

การที่การนิคมอุตสาหกรรมแหงประเทศไทยทราบแลววาที่ดินของผูฟองคดีอยูในแนวเขตเวนคืนที่ดินตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพยฯ เพ่ือจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรม แตมีขอผิดพลาดทําใหไมปรากฏชื่อผูฟองคดีเปนเจาของหรือ ผูครอบครองที่ดินโดยชอบดวยกฎหมายตามบัญชีรายชื่อแนบทายพระราชบัญญัติดังกลาว การนิคมอุตสาหกรรมแหงประเทศไทยจึงมีหนาที่ตองดําเนินการแกไขความผิดพลาดใหถูกตอง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๖

ตามความเปนจริงโดยเร็ว แตกลับไมดําเนินการเวนคืนที่ดินของผูฟองคดี จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๘๖/๒๕๕๐) 

(๘) การติดตั้งปายโฆษณาปดทับหนาตางตูรถโดยสารของขบวนรถไฟ

การรถไฟแหงประเทศไทย (ผูถูกฟองคดี) มีอํานาจหนาที่ในการจัดทํากิจการรับขนสงผูโดยสาร สินคา พัสดุภัณฑและของอ่ืนๆ ซึ่งเปนบริการสาธารณะ ซึ่งในการจัดทําบริการสาธารณะดังกลาว นอกจากจะตองจัดใหมีขบวนรถไฟสําหรับขนสงผูโดยสาร สินคา พัสดุภัณฑและของอ่ืนๆ อยางเพียงพอตอความตองการของประชาชนแลว ยังจะตองมีหนาที่ดูแลรักษาสวนตางๆ ของตูรถโดยสารของขบวนรถไฟซึ่งเปนเครื่องมือสําคัญที่ใชในการจัดทําบริการสาธารณะดังกลาว ใหอยูในสภาพที่ใชการไดดีและสามารถอํานวยความสะดวกสบายในการเดินทางใหแกผูโดยสารไดตามสมควร โดยเฉพาะหนาตางของตูรถโดยสารของขบวนรถไฟซึ่งมิไดมีไวเพียงเพ่ือใหแสงสวางจากภายนอกรถเขาไปภายในรถไดเทานั้น แตยังมีไวเพ่ือใหผูโดยสารสามารถมองเห็นสรรพสิ่งที่อยูภายนอกรถเพื่อใหเกิดความเพลิดเพลินในระหวางที่อยูในรถ และระแวดระวังภยันตรายที่อาจจะมีจากภายนอกรถอีกดวย รถโดยสารที่ไมมีหนาตาง จึงไมอาจเรียกไดวารถโดยสาร และตองถือวาผูใหบริการรถโดยสารสาธารณะที่ไมมีหนาตาง เปนการปฏิบัติตอผูโดยสารเยี่ยงวัตถุ ซึ่งเปนการละเมิดศักด์ิศรีความเปนมนุษยของผูโดยสาร ดังน้ัน ผูถูกฟองคดีจึงมีหนาที่ที่จะตองจัดใหตูรถโดยสารของขบวนรถไฟทุกขบวนมีหนาตาง และดูแลรักษาใหอยู ในสภาพที่สามารถใชการไดสมวัตถุประสงค การที่ผูถูกฟองคดีติดตั้งปายโฆษณาปดทับหนาตาง ตูรถโดยสารของขบวนรถไฟจนทําใหผูโดยสารไมอาจเห็นทิวทัศนสองขางทางรถไฟไดชัดเจนเหมือนกับการมองผานกระจกหนาตางที่ใสสะอาด จึงเปนการละเลยตอหนาที่ในการจัดทํากิจการรับขนคนโดยสาร สินคา พัสดุภัณฑและของอื่นๆ ซึ่งเปนบริการสาธารณะตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๓๑/๒๕๕๐)

๒) การปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร

กรณีดังตอไปนี้ ศาลวินิจฉัยวาเปนการปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดลาชาเกินสมควร

(๑) การที่คณะอนุกรรมการแกไขปญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐจังหวัดอุดรธานี ใชเวลากวา ๖ เดือนในการพิจารณาพิสูจนสิทธิในที่ดินวาที่ดินที่ผูฟองคดีขอออกโฉนดเปนที่สาธารณประโยชนหรือไม แตก็ยังไมทราบผล ถือวาเปนการปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๐/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๗

(๒) การที่คณะกรรมการพิจารณากําหนดหลักเกณฑ เง่ือนไข และจํานวนเงินชดเชยพิเศษแทนการจัดสรรที่ดินแปลงอพยพ จังหวัดลพบุรี ไมพิจารณาสิทธิรับเงินชดเชยพิเศษตามคํารองขอของผูฟองคดีใหแลวเสร็จภายในเวลา ๙๐ วันนับแตวันที่ไดรับคํารองขอ ถือวาเปนการปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๒/๒๕๕๐)

(๓) การที่การนิคมอุตสาหกรรมแหงประเทศไทยใชเวลาในการเจรจาเกี่ยวกับการซื้อที่ดินของผูฟองคดีซึ่งอยูในแนวเขตเวนคืนที่ดินตามพระราชบัญญัติเวนคืนแตตกสํารวจ เปนเวลากวา ๔ ป ถือวาเปนการปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๘๖/๒๕๕๐)

๓.๓ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอ่ืน ของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ

คดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอ่ืนของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่ง ทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน หรือจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แยกพิจารณาเปนกรณียอยได ดังน้ี

๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิด

คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองมีลักษณะ ดังนี้

๑.๑) การกระทําละเมิดอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาคดีพิพาทตอไปนี้เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําละเมิดอันเกิดจากการใชอํานาจ ตามกฎหมาย

(๑) การฟองวากรมทางหลวงกอสรางถนนปดกั้นลํารางสาธารณะทําใหน้ําทวมขังบริเวณที่ดินของผูฟองคดี จึงขอใหกรมทางหลวงดําเนินการกอสรางสะพานหรือวางทอระบายน้ําเพื่อระบายน้ําใหไหลผานออกสูคลองสาธารณะ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๔๙/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๘

(๒) การฟองขอใหกรุงเทพมหานครรื้อถอนเสาเหล็กที่ปดกั้นสะพานขามคลองซึ่งทําใหผูฟองคดีไมสามารถนํารถยนตแลนขามสะพานได (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๐๗/๒๕๕๐) (๓) การฟองขอใหกรมการประกันภัยชดใชคาสินไหมทดแทน จากการไมดําเนินการใดๆ เพ่ือใหบริษัทประกันภัยดําเนินกิจการตอไปได เปนเหตุใหมีการเพิกถอนใบอนุญาตประกอบธุรกิจประกันวินาศภัยและทําใหผูฟองคดีซึ่งเปนเจาหนี้คาซอมรถยนต อันเปนเพียงเจาหนี้สามัญ ไมไดรับการชําระหนี้ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๖/๒๕๕๐) (๔) การฟองวาเจาหนาที่ของรัฐที่ทําหนาที่ตรวจตราผูกระทําความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดไดตั้งเต็นท ปอมยาม และปายหยุดตรวจบริเวณตรงขามกับรานขายอาหารและเครื่องดื่มของผูฟองคดี โดยใหบุคคลกลุมหนึ่งนั่งประจําเต็นทและมองมาที่ราน ของผูฟองคดีตลอดเวลาที่เปดทําการ ทําใหมีผูมาใชบรกิารที่รานอาหารของผูฟองคดนีอยลง จึงขอ ใหศาลสั่งใหเจาหนาที่ของรัฐดังกลาวงด ระงับ ยกเลิกการตั้งปอม เตนท ปายหยุดตรวจ รวมทั้งรื้อถอนหรือยายสิ่งเหลานั้น ออกไปจากบริเวณดังกลาว และขอใหชดใชคาเสียหายจากการกระทําดังกลาว นั้น ในสวนของขอหาวาการกระทําของผูถูกฟองคดีทําใหเกิดความเสียหายแกผูฟองคด ีและขอใหชดใชคาเสียหายเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมายตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๗/๒๕๕๐)  (๕) การฟองขอใหองคการบริหารสวนตําบลรื้อถอนถนนที่กอสราง รุกล้ําเขาไปในที่ดินของเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๒/๒๕๕๐ และที่ ๑๗๒/๒๕๕๐) (๖) การที่เจาของที่ดินฟองขอใหกระทรวงมหาดไทยชดใชคาเสียหายอันเนื่องมาจากการที่นายอําเภอและผูใหญบานดําเนินโครงการแกไขปญหาน้ําทวมซ้ําซาก ในเขตพ้ืนที่ ดวยการเขารื้อถอนตนปาลมและถนนที่ผูฟองคดีสรางขึ้น (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๐/๒๕๕๐)  (๗) การที่ข าราชการซึ่ งลาออกจากราชการตามโครงการ เปลี่ยนเสนทางชีวิต : เกษียณกอนกําหนด ฟองเรียกเงินขวัญถุงที่ตนมีสิทธิไดรับจากทางราชการ ซึ่งหนวยงานทางปกครองไมยอมจายใหแกผูฟองคดี แตไดผลักไปใชหน้ีที่ผูฟองคดีผิดสัญญาชดใชทุนลาศึกษาตอ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๒/๒๕๕๐)  (๘) การฟองขอใหกรมที่ดินชดใชคาเสียหายจากการที่นายชางรังวัดไมแจงใหเจาของที่ดินขางเคียงมาระวังชี้และรับรองแนวเขต อันเปนเหตุใหมีการเพิกถอน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๖๙

โฉนดที่ดินในสวนที่ทับซอนกับที่ดินขางเคียง และทําใหที่ดินของผูฟองคดีมีเน้ือที่ลดลงจากเดิม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๗/๒๕๕๐) (๙) การที่หนวยงานทางปกครองฟองขอใหเจาหนาที่ของรัฐที่เบียดบังเงินงบประมาณของทางราชการไปใชเพื่อประโยชนสวนตัวและของผูอื่น ชดใชคาเสียหาย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๖๒/๒๕๕๐) (๑๐) การฟองขอใหกระทรวงยุติธรรมและกรมราชทัณฑชดใชคาเสียหายกรณีที่เปลี่ยนสถานที่คุมขังผูฟองคดี ทําใหอาการเจ็บปวยของผูฟองคดีไมไดรับ การรักษาอยางตอเน่ือง เปนเหตุใหอาการเจ็บปวยทรุดหนัก เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๒๓/๒๕๕๐) (๑๑) การที่เจาหนาที่ที่ดินบันทึกขอความเพิ่มเติมในสวนทาย ของคําขอจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม และการสอบสวนสิทธิในที่ดินประเภทจํานองเปนประกันวา ที่ดินแปลงนี้อยูในเขตปาสงวนแหงชาติ อาจถูกยกเลิกเพิกถอนในภายหลังได หรืออาจถูกเวนคืนเพ่ือสรางเขื่อน หากเกิดความเสียหายใดๆ ผูรับจํานองยินดีรับความเสียหายเองทั้งสิ้น ไมเกี่ยวของกับเจาหนาที่ที่ดิน ซึ่งผูฟองคดีอางวาฝาฝนตอความจริงเปนเหตุใหผูรับจํานองยกเลิกการใหกูเงินและรับจํานองที่ดินของผูฟองคดี เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับเจาหนาที่ของรัฐกระทําละเมิดอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมายอันเกี่ยวกับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๒/๒๕๕๐)

๑.๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนการกระทําละเมิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย

(๑) การฟองขอใหนายอําเภอชดใชคาเสียหายกรณีคัดคาน การรังวัดออกโฉนดที่ดินของผูฟองคดีนั้น แมวานายอําเภอจะเปนเจาหนาที่ซึ่งมีอํานาจหนาที่ ในการดูแลรักษาและคุมครองปองกันที่ดินอันเปนสาธารณประโยชนตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แตการที่นายอําเภอคัดคานการรังวัดออกโฉนดที่ดินของผูฟองคดี เปนการกระทําในฐานะผูดูแลผลประโยชนในที่ดินอันเปนสาธารณประโยชนเชนเดียวกับเอกชนผูเปนเจาของที่ดินขางเคียงที่ตองระวังแนวเขตที่ดินตามขั้นตอนและวิธีการสําหรับการรังวัดออกโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ดังน้ัน ขอพิพาทเกี่ยวกับการคัดคานการรังวัดของนายอําเภอจึงมิใชขอพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๗/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๐

(๒) การกระทําของคณะกรรมการตรวจการจางในขั้นตอนการตรวจรับงานที่ผูรับจางไดกอสรางอาคาร เปนเพียงการปฏิบัติตามสัญญาจางกอสรางอาคาร ไมใชเปนการใชอํานาจหนาที่ตามกฎหมายกระทําใหผูรับจางไดรับความเสียหาย อันจะถือเปนการกระทําละเมิดตอผูรับจาง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๑/๒๕๕๐)

๑.๓) การกระทําละเมิดอันเกิดจากกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน การกระทําละเมิดอันเกิดจากกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน เปนกรณีที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐดําเนินการออกกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน และผูฟองคดีซึ่งไดรับผลกระทบจากการดําเนินการดังกลาวเห็นวาเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย จึงยื่นฟองขอใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐชดใชเงิน สงมอบทรัพยสิน กระทําการหรืองดเวนกระทําการใดๆ โดยมีตัวอยางคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดดังตอไปน้ี

(๑) การฟองวาคณะรัฐมนตรีมีมติใหรัฐวิสาหกิจทุกแหงปรับลดเงินสําหรับการเลื่อนขั้นเงินเดือนและคาจางตามความเหมาะสม ทําใหผูฟองคดีซึ่งเปนพนักงาน ของการเคหะแหงชาติ ไมไดรับการเลื่อนขั้นเงินเดือนเปนเวลาสามปติดตอกันเนื่องจากวงเงิน ไมเพียงพอ และเปนผลทําใหการเคหะแหงชาติมีคําสั่งใหผูฟองคดีออกจากงาน จึงฟองขอใหศาลสั่งใหการเคหะแหงชาติ คณะรัฐมนตรี และกระทรวงการคลัง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ถึงผูถูกฟองคดี ที่ ๓) ชดใชคาเสียหาย และใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ รับผูฟองคดีกลับเขาทํางานตามเดิม เปนขอพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากกฎ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๔/๒๕๕๐) (๒) การที่นายแพทยสาธารณสุขจังหวัดไดอนุมัติและจายเงินขวัญถุงใหแกเจาหนี้ของขาราชการที่ลาออกจากราชการตามโครงการเปลี่ยนเสนทางชีวิตเกษียณกอนกําหนด ซึ่งเปนการจายเงินที่ขัดกับกฎหมายและทําใหสิทธิในการรับเงินขวัญถุงของทายาทขาราชการดังกลาวระงับสิ้นไป จึงเปนการกระทําละเมิดของเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากคําสั่ง ทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๙๐/๒๕๕๐) (๓) การฟองวาทางหลวงชนบทจังหวัดยึดหลักประกันซองเสนอราคาของผูฟองคดีไวโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหคืนหนังสือค้ําประกันซองดังกลาว เปนขอพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองอันเกิดจากคําสั่งทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๓๗/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๑

(๔) การฟองขอใหองคการบริหารสวนตําบลชดใชคาเสียหายจากการที่มีคําสั่งใหผูฟองคดีเปนผูไมผานการคัดเลือกใหเขาเสนอราคาประมูลการจางกอสรางระบบประปาหมูบานดวยระบบอิเล็กทรอนิกส เน่ืองจากคณะกรรมการดําเนินการประมูลเห็นวาผูฟองคดีมีคุณสมบัติไมครบถวน เปนขอพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองอันเกิดจากคําสั่งทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๗๕/๒๕๕๐)   (๕) การฟองขอใหเพิกถอนหนังสือของผูถูกฟองคดี (นายอําเภอสารภี) ที่แจงใหผูฟองคดีรื้อถอนรั้วและสิ่งปลูกสรางออกไปจากบริเวณทางสาธารณประโยชน และใหผูถูกฟองคดีร้ือถอนถนนหรือคืนที่ดินใหแกผูฟองคดีพรอมกับปรับพ้ืนที่ใหอยูในสภาพเดิม เปนคดีพิพาทในประเด็นหลักวา การที่ผูถูกฟองคดีใชอํานาจตามกฎหมายออกคําสั่งทางปกครองดังกลาว เปนการกระทําละเมิดแกผูฟองคดีหรือไม อันเปนคดพิีพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓๘/๒๕๕๐) (๖) การฟองขอใหสํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขจายคาตอบแทนที่คณะกรรมการพิจารณาการเบิกจายเงินเพิ่มพิเศษสําหรับแพทย ทันตแพทย และเภสัชกร และคณะกรรมการการพิจารณาคาตอบแทนเจาหนาที่ที่ปฏิบัติงานใหกับหนวยบริการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข มีมติใหยุติการจายนั้น เปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๖/๒๕๕๐)

๑.๔) การกระทําละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร

การกระทําละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร เปนกรณีที่ผูฟองคดียื่นฟองขอใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐใชเงิน สงมอบทรัพยสิน กระทําการหรืองดเวนกระทําการอยางหนึ่งอยางใดเพื่อเยียวยาความเดือดรอนหรือเสียหายอันเกิดจากการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ขอพิพาทที่ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร มีตัวอยางดังนี้

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๒

(๑) การฟองเ รียกคาเสียหายจากการที่กระทรวงยุติธรรม ไมดําเนินการเบิกจายเงินเดือนตั้งแตวันที่มีคําสั่งใหผูฟองคดีออกจากราชการ จนถึงวันที่มีคําสั่งยกโทษและใหกลับเขารับราชการ ใหเสร็จสิ้นภายในเวลา ๑ ป นับแตวันที่มีคําสั่งใหกลับเขารับราชการ ตามขอ ๖ ของระเบียบกระทรวงการคลัง วาดวยการจายเงินเดือนใหแกขาราชการ ซึ่งถูกสั่งใหออก ปลดออก หรือไลออกจากราชการโดยไมชอบดวยกฎหมาย และขาราชการซึ่งถูกสั่งใหออก ปลดออก หรือไลออก จากราชการแลวตอมาไดรับการพิจารณายกโทษ พ.ศ. ๒๕๓๘ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๓/๒๕๕๐) (๒) การฟองเรียกคาเสียหายจากการที่ เจาพนักงานทองถิ่น (ผูถูกฟองคดี) ซึ่งมีอํานาจหนาที่ตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ ไมออกคําสั่งระงับควบคุมเหตุรําคาญอันเนื่องมาจากการเผาศพในเมรุเผาศพพิพาท ซึ่งทําใหผูฟองคดี ซึ่งอาศัยอยูในละแวกใกลเคียงไดรับความเดือดรอนรําคาญจากกลิ่นเหม็น เปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ อันเปนการกระทําละเมิดทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๖/๒๕๕๐) (๓) การฟองเรียกคาเสียหายจากการที่การไฟฟาสวนภูมิภาคซึ่งมีวัตถุประสงคในการดําเนินการใหบริการเกี่ยวกับพลังงานไฟฟาอันเปนการจัดทําบริการสาธารณะ ไมยอมดําเนินการเชื่อมตอไฟฟาและติดตั้งมิเตอรถาวรใหแกผูฟองคดีตามคําขอ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕/๒๕๕๐)

(๔) การฟองเรียกคาเสียหายจากการที่เจาหนาที่สงขอมูลขาวสาร ใหผูฟองคดีไมครบถวนตามคําวินิจฉัยของคณะกรรมการขอมูลขาวสาร (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔/๒๕๕๐) (๕) การฟองเรียกคาเสียหายจากการที่อธิบดีกรมการประกันภัย ปลอยปละละเลยไมกาํกับดูแลการประกอบธุรกิจประกันวินาศภัยและประมาทเลินเลอในการเสนอความเห็นเกี่ยวกับแผนฟนฟูกิจการของบริษัทดังกลาวจนเปนเหตุใหรัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชยมีคําสั่งเพิกถอนใบอนุญาตประกอบธุรกิจประกันวินาศภัยของบริษัทนั้น ทําใหผูฟองคดีซึ่งเปนผูประกอบกิจการใหบริการซอมรถยนตที่เอาประกันภัยกับบริษัทดังกลาวไมไดรับชําระหนี้คาซอมรถยนต (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๘/๒๕๕๐)๔๐

๔๐ วินิจฉัยทํานองเดียวกับคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙/๒๕๕๐, ที่ ๕๐/๒๕๕๐, ที่ ๕๑/๒๕๕๐, ที่ ๕๒/๒๕๕๐, ที่ ๕๓/๒๕๕๐, ที่ ๕๔/๒๕๕๐, ที่ ๘๒/๒๕๕๐, ที่ ๘๓/๒๕๕๐, ที่ ๘๔/๒๕๕๐, ที่ ๘๕/๒๕๕๐, ที่ ๘๖/๒๕๕๐, ที่ ๘๗/๒๕๕๐, ที่ ๙๓/๒๕๕๐, ที่ ๙๔/๒๕๕๐, ที่ ๙๕/๒๕๕๐, ที่ ๙๖/๒๕๕๐, และที่ ๙๗/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๓

(๖) การฟองเรียกคาเสียหายจากการที่กรมทางหลวงไมดูแลรักษาตรวจตราปดฝาทอระบายน้ําเขตทางหลวงใหอยูในสภาพเรียบรอย ไมจัดใหมีเครื่องหมายแจง การกอสราง แสงไฟ เพ่ือความปลอดภัยสําหรับผูใชทางหลวงตามที่กฎกระทรวงแบงสวนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ กําหนดไวจนเปนเหตุใหผูใชถนนเกิดอุบัติเหตุ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๐๘/๒๕๕๐) (๗) การฟองเรียกคาเสียหายจากการที่เจาพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินใหผูฟองคดีลาชา เปนการฟองวาเจาหนาที่ของรัฐกระทําละเมิดอันเกิดจากการละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติและปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๗/๒๕๕๐) (๘) การฟองเรียกคาเสียหายจากการที่สํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรีดําเนินการแกไขสัญญาเขารวมงานและดําเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน โดยไมไดนําเสนอคณะรัฐมนตรีเพ่ือใหความเห็นชอบตามมาตรา ๒๑ แหงพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ เปนเหตุใหสัญญาในสวนที่มีการแกไขนั้นไมสามารถใชบังคับได ทําใหผูฟองคดีไดรับผลกระทบทางการเงินอยางรุนแรง เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๑/๒๕๕๐)

๑.๕) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการกระทําละเมิดโดยปรับหลักกฎหมายรวมกัน

การฟองขอใหผูวาราชการจังหวัดชดใชคาเสียหายจากการ ออกหนังสือสําคัญสําหรับที่หลวงในที่ดินที่ผูฟองคดีอุทิศใหสรางสระน้ําสาธารณประโยชน โดยมีจํานวนที่ดินมากกวาที่ผูฟองคดีอุทิศให เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน หรือจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๔

ดังกลาวลาชาเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๐๓/๒๕๕๐)๔๑

๑.๖) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการกระทําละเมิดโดยไมไดระบุเฉพาะเจาะจงวาเปนกรณีใด แมวาจะมีพระราชกฤษฎีกากําหนดแนวเขตทางหลวงฯ และมีประกาศกําหนดใหการเวนคืนเปนกรณีมีความจําเปนเรงดวน แตเม่ือเจาของที่ดินมิไดตกลงทําสัญญาซื้อขายที่ดินกับกรมทางหลวง กรรมสิทธิ์ในที่ดินจึงยังไมโอนไปเปนของรัฐ เจาหนาที่ของกรมทางหลวงจึงมีอํานาจเพียงเขาครอบครองและใชที่ดินไดตามมาตรา ๑๓ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติวาดวยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย พ.ศ. ๒๕๓๐ และเปนกรณีมีความจําเปนตองตราพระราชบัญญัติเพ่ือเวนคืนอสังหาริมทรัพยดังกลาวตามมาตรา ๑๕ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อปรากฏวามิไดมีการตราพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย กรรมสิทธิ์ ในที่พิพาทจึงยังเปนของผูฟองคดี การที่กรมทางหลวงยังคงครอบครองและใชประโยชนในที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกากําหนดแนวเขตทางหลวงฯ สิ้นผลการใชบังคับแลว กรณีจึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๕/๒๕๕๐)

๒) คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืน

คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืนตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่รูจักกันดี คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการจายเงินคาทดแทนอสังหาริมทรัพยที่ถูกเวนคืน ซึ่งมีตัวอยางคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ดังนี้

การฟองขอใหกรมทางหลวงจายเงินคาทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนเพ่ิมขึ้นใหเทากับที่ดินขางเคียง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๙๗/๒๕๕๐)

๔๑ ขอเท็จจริงในคดีน้ี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวามีประเด็นที่เปนเน้ือเร่ืองแหงคดีวา การที่ทางราชการนําที่ดินของ

ผูฟองคดีไปสรางสระน้ําสาธารณประโยชนเปนการกระทําละเมิดตอผูฟองคดีและจะตองรับผิดชดใชคาเสียหายใหแกผูฟองคดีหรือไมเพียงใด และการที่ผูวาราชการจังหวัดนําสระน้ําดังกลาวไปออกหนังสือสําคัญสําหรับที่หลวงเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมายและจะตองถูกเพิกถอนทั้งหมดหรือบางสวนหรือไม ซ่ึงแมจะมีประเด็นที่ตองพิจารณาในเบื้องตนกอนวา ผูฟองคดีไดอุทิศที่ดินใหแกทางราชการมีจํานวนเน้ือที่ดินเพียงใด ก็ไมถือวาเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๕

การฟองขอใหกรุงเทพมหานครจายเงินคาทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืน ในสวนที่ยังไมไดจายอีกรอยละ ๒๕ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๓/๒๕๕๐) การฟองขอใหหนวยงานทางปกครองเพิ่มเงินคาทดแทนการเวนคืนที่ดิน เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืนของหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๗/๒๕๕๐)๔๒

อยางไรก็ดี ยังมีขอพิพาทในลักษณะอ่ืนที่ศาลวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืน เชนคดีพิพาทดังตอไปน้ี

(๑) การฟองขอใหขาราชการผูซึ่งถูกไลออกจากราชการเนื่องจากละทิ้งราชการติดตอในคราวเดียวกันเปนเวลาเกินกวา ๑๕ วัน โดยไมมีเหตุอันสมควร ใหชดใชเงินเดือนที่ไดรับไปนับแตวันที่ละทิ้งราชการเปนตนไป นั้น เปนการขอใหศาลกําหนดคําบังคับใหใชเงินตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเปนบทบัญญัติที่ใหศาลมีอํานาจกําหนดคําบังคับในกรณีที่มีการฟองเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐหรือการฟองเก่ียวกับสัญญาทางปกครอง เม่ือการฟองเรียกเงินคืนจากขาราชการดังกลาวเปนผลสืบเนื่อง มาจากการออกคําสั่งไลออกจากราชการยอนหลังตั้งแตวันที่ละทิ้งหนาที่ราชการเปนตนไป จึงกอใหเกิดความรับผิดแกขาราชการดังกลาวที่จะตองคืนเงินเดือนที่ไดรับไปตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ ประกอบกับมาตรา ๕๓ วรรคหา แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีจึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืนของเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๘/๒๕๕๐) (๒) การที่กระทรวงกลาโหมมีคําสั่งลงวันท่ี ๑๑ เมษายน ๒๕๔๘ ปลด ผูถูกฟองคดีออกจากราชการตั้งแตวันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เปนตนไป เนื่องจากไมรายงานตัวเขารับราชการภายในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๖ แตโดยที่ผูถูกฟองคดีไดรับเงินเดือนตั้งแตวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๔๖ ถึงวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๔๖ แลว การออกคําสั่งดังกลาวจึงมีผลทําใหเงินเดือนที่ผูถูกฟองคดีไดรับไปในชวงเวลาดังกลาว เปนเงินที่ผูถูกฟองคดีไมมีสิทธิไดรับตามมาตรา ๑๖ แหงพระราชกฤษฎีกาการจายเงินเดือน เงินป บําเหน็จ บํานาญ และเงินอ่ืน

๔๒ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๐/๒๕๕๐ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๖

ในลักษณะเดียวกัน พ.ศ. ๒๕๓๕ ประกอบกับขอ ๕ ของขอบังคับกระทรวงกลาโหม วาดวยการตัด งด และจายเงินเดือน พ.ศ. ๒๕๐๔ และกอใหเกิดความรับผิดที่ผูถูกฟองคดีจะตองคืนเงินดังกลาวตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ ประกอบกับมาตรา ๕๓ วรรคหา แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การฟองเรียกเงินคืนดังกลาวจึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอื่นของเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๖๙/๒๕๕๐) (๓) ขอพิพาทเกี่ยวกับกรณีที่ผูถูกฟองคดีนําเงินคาทดแทนทรัพยสิน ที่ถูกเขตเดินสายไฟฟาผาน ไปฝากไวกับธนาคารออมสินในชื่อของผูถูกฟองคดีประเภทเผื่อเรียก มิใชประเภทฝากประจํา เปนเหตุใหผูฟองคดีไดรับดอกเบี้ยในอัตราต่ําสุด จึงขอใหผูถูกฟองคดีชดใชเงินและดอกเบี้ยในอัตราสงูสุด กรณีเปนขอพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืนของหนวยงานทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๙๕/๒๕๕๐) (๔) ขอพิพาทเกี่ยวกับการฟองขอใหผูถูกฟองคดีคืนเงินบํานาญและเงินอ่ืนๆ ที่ไดรับไปในชวงหลังจากวันที่คําสั่งไลผูออกจากราชการมีผลบังคับ เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอยางอ่ืนของเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๙๙/๒๕๕๐)

๓.๔ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

มาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดใหคํานิยามของสัญญาทางปกครองวา หมายความรวมถึง สัญญาที่คูสัญญาอยางนอยฝายใดฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครองหรือเปนบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยวางหลักการพิจารณาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองวา สัญญาใดจะเปนสัญญาทางปกครองนั้น ประการแรก คูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งตองเปนหนวยงานทางปกครองหรือเปนบุคคลที่ไดรับมอบหมายใหกระทําการแทนรัฐ ประการที่สอง สัญญานั้นมีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดใหมี สิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเปนสัญญาที่หนวยงาน ทางปกครองหรือบุคคลที่กระทําการแทนรัฐตกลงใหคูสัญญาอีกฝายหน่ึงเขาดําเนินการหรือเขารวม

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๗

ดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเปนสัญญาที่มีขอกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษ ที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งน้ี เพ่ือใหการใชอํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล๔๓ โดยศาลปกครองสูงสุดไดวินิจฉัยกําหนดลักษณะของสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไวดังนี้๔๔ สัญญาสัมปทาน คือสัญญาที่หนวยงานทางปกครองมอบหมายใหเอกชนจัดทําบริการสาธารณะที่อยูในอํานาจหนาที่ของหนวยงานทางปกครอง แทนหนวยงานทางปกครอง โดยใหเอกชนมีสิทธิเก็บเงินคาบริการจากประชาชนที่มาใชบริการสาธารณะดังกลาวเปนการตอบแทน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ คือสัญญาที่หนวยงานทางปกครองจางใหเอกชนจัดทําบริการสาธารณะที่อยูในอํานาจหนาที่ของหนวยงานทางปกครอง สัญญาจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค คือสัญญาที่หนวยงานทางปกครองจางใหเอกชนสรางหรือซอมแซมสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาใหแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ คือสัญญาที่หนวยงานทางปกครองยอมใหเอกชนแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ

นอกจากนี้ ศาลปกครองยังวางหลักการพิจารณาเกี่ยวกับสัญญาอุปกรณของสัญญาทางปกครองไวดวยวา ขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาอุปกรณของสัญญาทางปกครองซึ่งแมจะมีลักษณะเปนสัญญาทางแพง แตเม่ือการพิจารณาวินิจฉัยขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกลาว จะตองวินิจฉัยสัญญาหลักซึ่งเปนสัญญาทางปกครองเสียกอน ดังน้ัน จึงจําเปนตองดําเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอํานาจเดียวกับศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันเปนสัญญาหลัก ซึ่งไดแกศาลปกครอง โดยเปนไปตามนัยคําวินิจฉัย ชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖๔๕ ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและสัญญาอุปกรณของสัญญาทางปกครอง ดังนี้

๔๓ มติที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด คร้ังที่ ๖/๒๕๔๔ วันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๔

๔๔

คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๘/๒๕๕๐

๔๕ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๒๑/๒๕๔๗

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๘

๑) สัญญาที่ศาลปกครองวินิจฉัยวาเปนสัญญาทางปกครอง

๑.๑) สัญญาที่มีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน

สัญญาสัมปทานจัดเก็บรังนกอีแอนระหวางเอกชนกับคณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนกอีแอนจังหวัด เปนสัญญาสัมปทานที่อนุญาตใหเอกชนเขามาแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ จึงมีลักษณะเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๐๓/๒๕๕๐)

๑.๒) สัญญาที่มีลักษณะเปนการใหจัดทําบริการสาธารณะ

(๑) การที่องคการบริหารสวนตําบลสัญญาวาจะจางครูผูดูแลเด็กเล็กเพ่ือปฏิบัติหนาที่ในศูนยพัฒนาเด็กเล็ก ซึ่งเปนการดําเนินการตามหนาที่ขององคการบริหาร สวนตําบลตามมาตรา ๖๗ (๕) และ (๖) แหงพระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ อันถือเปนการบริการสาธารณะแกประชาชนในเขตองคการบริหารสวนตําบล โดยสัญญาดังกลาวกําหนดใหผูเขาทําสัญญาตองฝกหัดเรียนรูงานโดยไมไดรับคาตอบแทนกอน เม่ือครบระยะเวลาฝกหัดเรียนรู งานแลว จึงจะจางใหเปนลูกจางประจําในตําแหนงดังกลาว นั้น วัตถุประสงคหลักของสัญญาเปนการใหดําเนินการหรือรวมดําเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกลาวจึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๘/๒๕๕๐) (๒) สัญญาที่การไฟฟาสวนภูมิภาคจางใหเอกชนปรับปรุงพ้ืนที่เพ่ือกอสรางโรงจักรเดินเครื่องยนตกําเนิดไฟฟา บานพักพนักงาน และถนนเขาที่ทําการ โดยมีวัตถุประสงคเพ่ือใหมีโรงจักรเดินเครื่องยนตกําเนิดไฟฟาสําหรับจายกระแสไฟฟาใหกับประชาชนในหมูบาน อันมีลักษณะเปนการบริการสาธารณะ สัญญาดังกลาวจึงเขาขายเปนสัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ อันเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๑/๒๕๕๐)

(๓) สัญญาที่เทศบาลซึ่งเปนหนวยงานทางปกครองจางเหมาเอกชนเก็บขนขยะมูลฝอย เปนสัญญาที่มีวัตถุประสงคใหเอกชนจัดทําบริการสาธารณะ จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๖/๒๕๕๐) (๔) สัญญาที่ขาราชการขอลาไปศึกษา ณ ตางประเทศ และสัญญารับทุนการศึกษา มีวัตถุประสงคใหขาราชการกลบัมาทํางานราชการอันเปนบริการสาธารณะ ถือวามี

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๗๙

ลักษณะเปนสัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๘๕/๒๕๕๐)๔๖ (๕) สัญญาของผูสมัครเขาเปนนักเรียนจาทหารเรือ ซึ่งมีเน้ือหาวาเม่ือผูเขารับการศึกษาพนสภาพนักเรียนจากสถานศึกษาของกองทัพเรือและรับราชการแลว ผูเขารับการศึกษายอมรับราชการตอไปอีกเปนเวลาไมนอยกวา ๕ ป ถาผูเขารับการศึกษา รับราชการไมครบตามกําหนดโดยไมมีเหตุผลอันสมควรไดรับความปราณีจากทางราชการแลว ผูเขารับการศึกษายอมชดใชเงินเปนคาตอบแทนแกทางราชการตามระยะเวลาที่รับราชการไมครบ นั้น สัญญาดังกลาวเปนสัญญาที่คูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง และมีลักษณะเปนสัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๐๐/๒๕๕๐) (๖) การรับจํานําขาวเปลือกนาปขององคการตลาดเพื่อเกษตรกร(ผูฟองคดี) เปนการดําเนินการเพื่อพยุงราคาสินคาเกษตรและกระตุนเศรษฐกิจใหประโยชนตกถึงมือเกษตรกรอยางแทจริง ถือเปนการดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะทางดานเศรษฐกิจ และการที่ผูฟองคดีทําสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจําหนายขาว กับสหกรณการเกษตรสมัชชาเกษตรกรรายยอยปาติ้ว จํากัด (ผูถูกฟองคดี) โดยมอบหมายใหผูถูกฟองคดีเก็บรักษาขาวเปลือกไวในคลังสินคา แปรสภาพขาวเปลือกเปนขาวสารตามที่ผูฟองคดีสั่ง จําหนายผลิตภัณฑที่เหลือจากการสีขาว จัดจําหนายขาวสารที่ไดรับการแปรสภาพตามเงื่อนไขที่กําหนด ถือเปนการมอบหมายใหเอกชนเขามามีสวนรวมใกลชิดโดยตรงในลักษณะที่เปนกลไกหนึ่ง ในการจัดทําบริการสาธารณะ จึงเปนสัญญาที่หนวยงานทางปกครองตกลงใหคูสัญญาอีกฝายหนึ่ง

๔๖ สัญญาใหทุนการศึกษาไมวาจะเปนการศึกษาภายในประเทศหรือตางประเทศที่มีวัตถุประสงคใหผูรับทุนกลับมารับราชการหรือทํางานกับหนวยงานทางปกครองตามที่ผูใหทุนกําหนดนั้น ศาลปกครองสูงสุดมีความเห็นวา การเขารับราชการหรือการทํางานดังกลาวเปนการดําเนินการหรือมีสวนรวมในการดําเนินการบริการสาธารณะ เขาลักษณะเปนสัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะทั้งส้ิน ทั้งน้ี ตามคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๒/๒๕๕๐, คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐/๒๕๕๐, ที่ ๓๐/๒๕๕๐, ที ่๘๑/๒๕๕๐, ที่ ๑๗๙/๒๕๕๐, ที่ ๒๐๒/๒๕๕๐, ที่ ๒๘๕/๒๕๕๐, ที่ ๓๐๙-๓๑๐/๒๕๕๐, ที่ ๔๑๘/๒๕๕๐, ที่ ๕๑๑/๒๕๕๐, ที่ ๕๓๒/๒๕๕๐, ที่ ๕๔๕/๒๕๕๐ และที่ ๕๙๙/๒๕๕๐ รวมถึงคําวินิจฉัยที่ศาลปกครองสูงสุดมิไดวินิจฉัยวาเปนสัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ แตเน้ือหาของสัญญาเปนการใหทุนการศึกษาเพื่อกลับมารับราชการหรือทํางานกับหนวยงานทางปกครองเชนเดียวกัน คือ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๗๗/๒๕๕๐, คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖/๒๕๕๐, ที่ ๑๑/๒๕๕๐, ที่ ๘๑/๒๕๕๐, ที่ ๙๙/๒๕๕๐, ที่ ๑๐๐/๒๕๕๐, ที่ ๑๐๑/๒๕๕๐, ที่ ๑๒๘/๒๕๕๐, ที่ ๑๔๓/๒๕๕๐, ที่ ๒๕๕/๒๕๕๐, ที่ ๓๒๑/๒๕๕๐ และที่ ๓๕๔/๒๕๕๐ และ เม่ือสัญญาใหทุนการศึกษาเปนสัญญาทางปกครองซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแลว ศาลปกครองยังไดวินิจฉัยวาสัญญาค้ําประกันสัญญาใหทุน การศึกษาซึ่งเปนสัญญาอุปกรณ ยอมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดวย ตามคําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐/๒๕๕๐, ที่ ๑๑/๒๕๕๐, ที่ ๙๙/๒๕๕๐, ที่ ๑๐๐/๒๕๕๐, ที่ ๑๐๑/๒๕๕๐, ที่ ๓๒๑/๒๕๕๐ และที่ ๔๑๘/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๐

เขารวมดําเนินการบริการสาธารณะ อันเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๕/๒๕๕๐)๔๗ (๗) สัญญาจางกอสรางหอพักนิสิตหญิงของจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย เปนสัญญาที่มีลักษณะใหจัดทําบริการสาธารณะ จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๑/๒๕๕๐) (๘) สัญญาที่สํานักงานสงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษเด็ก เยาวชน ผูดอยโอกาส คนพิการ และผูสูงอายุ (ผูฟองคดี) ซึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง ที่มีอํานาจหนาที่ในการจัดทําบริการสาธารณะทางดานการผลิตสื่อสําหรับเด็ก โดยมีการจัดตั้งกองทุนสงเสริมการผลิตสื่อสําหรับเด็ก เพ่ือสงเสริม สนับสนุน การผลิตสื่อสําหรับเด็กใหเปนไปอยางมีคุณภาพ เปนประโยชนตอเด็ก และสามารถแขงขันกับสื่ออ่ืนๆ ได ใหผูผลิตสื่อสําหรับเด็กกูยืมเงินจากกองทุนดังกลาวนั้น เปนวิธีการอยางหนึ่งที่ผูฟองคดีใชในการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อใหการบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญากูยืมเงินดังกลาวจึงมีลักษณะเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๓๔/๒๕๕๐)

นอกจากนี ้ ศาลปกครองสูงสุดยังมีคําวินิจฉัยวา สัญญาที ่มีวัตถุประสงคเพ่ือใหการจัดทําบริการสาธารณะบรรลุผล เปนสัญญาทางปกครองดวย ไดแก

(๑) สัญญาจางทํางานโครงการปรับปรุงพื้นที่ทองเที่ยวเชิงอนุรักษและศูนยศึกษาธรรมชาติระหวางองคการบริหารสวนตําบลกับเอกชน ที่มีขอกําหนดใหเอกชนกอสรางอาคารบริการนักทองเที่ยว โรงครัว หองน้ํา หองสวม ถนน ระบบประปา ฯลฯ อันเปนไปเพ่ือประโยชนของประชาชนและเปนเครื่องมือในการดําเนินบริการสาธารณะใหบรรลุผล เปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๐/๒๕๕๐) (๒) สัญญาที่บริษัทวิทยุการบินแหงประเทศไทย จํากัด จางเอกชนกอสรางอาคารสถานีและโครงสรางเหล็กติดตั้งระบบเรดารปฐมภูมิบริเวณทาอากาศยาน มีลักษณะเปนไปเพ่ือใหการดําเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะเก่ียวกับ การควบคุมการจราจรทางอากาศบรรลุผล จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๕/๒๕๕๐)

๔๗ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๑๔/๒๕๕๐ วินิจฉัยเกี่ยวกับสัญญาที่มีลักษณะทํานองเดียวกันกับสัญญาตามคําส่ังศาลปกครอง

สูงสุดที่ ๕๙๕/๒๕๕๐ วา เปนสัญญาทางปกครองเนื่องจากมีวัตถุประสงคใหผูประกอบกิจการ (กิจการโรงสี) ซ่ึงเปนคูสัญญากับองคการคลังสินคา เขารวมในการดําเนินการบริการสาธารณะทางดานเกษตรกรรมและพาณิชยกรรมของรัฐ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๑

(๓) สัญญาที่จังหวัด (ผูฟองคดี) จางเอกชนดําเนินการสํารวจสภาวะสุขภาพอนามัยของประชาชนและประเมินความพึงพอใจของประชาชนตอการบริการ ของสถานบริการสาธารณสุขของรัฐในพื้นที่ของผูฟองคดี โดยผูฟองคดีจะนําผลสํารวจดังกลาวไปใช ในการกําหนดนโยบาย วางแผนพัฒนา และปรับปรุงการใหบริการดานสาธารณสุข อันถือไดวาสัญญาจางดังกลาวมีวัตถุประสงคเพ่ือใหการจัดทําบริการสาธารณะบรรลุผล จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๕/๒๕๕๐)

๑.๓) สัญญาที่มีลักษณะเปนการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค

จําแนกตามลักษณะของสัญญา ดังน้ี

๑.๓.๑) สัญญาจางกอสรางอาคาร

(๑) สัญญาจ างก อสร างสถานี อนามัยทั่ วไปทดแทน มีคูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนจังหวัดซึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง และอาคารสถานีอนามัย เปนเครื่องมือสําคัญที่ใชในการดําเนินกิจการทางปกครองหรือในการจัดทําบริการสาธารณะ ตามอํานาจหนาที่ ของหนวยงานทางปกครอง สัญญาดังกลาวจึงเปนสัญญาจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค และเปนสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๔๕/๒๕๕๐)๔๘ (๒) สัญญาที่กรมทรัพยากรธรณีจางเหมาเอกชนกอสรางอาคารวิจัยตัวอยางทางธรณีวิทยา (ในสวนที่ยังไมแลวเสร็จ) เปนสัญญาที่คูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง และอาคารที่จางกอสรางนั้นจะเปนเครื่องมือสําคัญที่กรมทรัพยากรธรณีใชในการดําเนินกิจการทางปกครองหรือจัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหนาที่ สัญญาดังกลาวจึงมีลักษณะเปนสัญญาจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภคและเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๐๓/๒๕๕๐) (๓) สัญญาที่สํานักงานคณะกรรมการการอาชีวะศึกษาจางเอกชนกอสรางอาคารศูนยวิทยบริการ ณ วิทยาลัยสารพัดชางนครราชสีมา เปนการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค และอาคารดังกลาวเปนสวนหนึ่งของการศึกษาอันเปนการบริการสาธารณะ สัญญาดังกลาวจึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๗/๒๕๕๐) (๔) สัญญาจางกอสรางอาคารเรียนระหวางมหาวิทยาลัยของรัฐกับเอกชนผูรับจาง เปนสัญญาที่มีคูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง และวัตถุประสงคของสัญญาคือการสรางอาคารเรียนซึ่งเปนเครื่องมือสําคัญที่มหาวิทยาลัย

๔๘ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๓๖/๒๕๕๐ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๒

ใชในการดําเนินกิจการทางปกครองหรือจัดทําบริการสาธารณะดานการศึกษาตามอํานาจหนาที่ จึงมีลักษณะเปนสัญญาจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภคและเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๓๕/๒๕๕๐) (๕) สัญญาจ างเหมากอสร างสํ านักงานขนส งจังหวัด เปนสัญญาที่มีกรมการขนสงทางบกซึ่งเปนหนวยงานทางปกครองเปนคูสญัญา และสัญญาดังกลาว มีลักษณะเปนสัญญาที่จัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๐๘/๒๕๕๐)

๑.๓.๒) สัญญาจางกอสรางเข่ือนปองกันตลิ่ง

สัญญาจางกอสรางเขื่อนปองกันตลิ่งคันคลอง เปนสัญญา ที่ผูฟองคดีทํากับกรมชลประทานซึ่งเปนหนวยงานของรัฐในการจัดสรางสิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๒๘/๒๕๕๐)

๑.๓.๓) สัญญาจางกอสรางทอหรือรางระบายน้ํา

(๑) สัญญาจางกอสรางรางระบายน้ําระหวางองคการบริหารสวนตําบลกับเอกชน เมื่อองคการบริหารสวนตําบลเปนหนวยงานทางปกครองและการจัดทํา รางระบายน้ําเปนการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๕/๒๕๕๐) (๒) สัญญาจางกอสรางทอระบายน้ํา ค.ส.ล.และทอลอดคู ระหวางกรุงเทพมหานครกับบริษัทเอกชน เปนสัญญาที่คูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยงาน ทางปกครอง และมีลักษณะเปนสัญญาที่จัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๗/๒๕๕๐)

๑.๓.๔) สัญญาจางปรับปรุงถนน

สัญญาที่หนวยงานทางปกครองจางเอกชนปรับปรุงถนน มีลักษณะเปนสัญญาจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภคอันเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๘๖/๒๕๕๐) 

๑.๓.๕) สัญญาจางพัฒนาแหลงนํ้า

การที่ผูวาราชการจังหวัดอนุญาตใหเอกชนเขาขุดลอกและพัฒนาแหลงน้ําสาธารณประโยชนเพ่ือใชในการเกษตรและการอุปโภคบริโภค โดยมีเง่ือนไขใหเอกชนตองชําระคาตอบแทนแกองคการบริหารสวนจังหวัดหากนําดินที่ไดจากการขุดลอกไปใช

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๓

เพ่ือประโยชนสวนตนหรือผูอ่ืน มีลักษณะเปนสัญญาที่ใหเอกชนดําเนินการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๒๙/๒๕๕๐)

๑.๓.๖) สัญญาจางที่ปรึกษา

สัญญาที่กรมควบคุมมลพิษจางเอกชนเปนที่ปรึกษา เพ่ือปฏิบัติงานตามโครงการสํารวจและออกแบบรายละเอียดระบบรวบรวมและบําบัดน้ําเสียเขตควบคุมมลพิษ มีลักษณะเปนบริการสาธารณะเพื่อสวนรวมหรือเปนการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภคเพื่อประโยชนของประชาชน จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๓/๒๕๕๐)

๑.๓.๗) สัญญาซื้อขาย

(๑) สัญญาซื ้อขายที ่ด ินในสวนที ่อยู ในเขตเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ที่เจาของที่ดินทํากับเจาหนาที่ ที่รับผิดชอบการเวนคืนที่ดิน มีกรมทางหลวงซึ่งเปนหนวยงานทางปกครองเปนคูสัญญา และมีวัตถุประสงคเพ่ือนําที่ดินที่จะถูกเวนคืนไปกอสรางขยายทางหลวงแผนดิน อันมีลักษณะเปนสัญญาจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๑/๒๕๕๐) (๒) สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งผูจะขายตกลงยินยอมใหกรุงเทพมหานครใชที่ดินเพ่ือสรางถนนอันเปนการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภคเพ่ือเปนการบริการสาธารณะ ถือไดวาไดเกิดสัญญาทางปกครองขึ้นตั้งแตมีการตกลงดังกลาวขางตน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๒๒/๒๕๕๐) (๓) สัญญาซื้อขายเครื่องควบคุมความเร็วสําหรับรถจักรดีเซลไฟฟา “อัลสต็อม” เปนสัญญาที่มีการรถไฟแหงประเทศไทย (ผูถูกฟองคดี) ซึ่งเปนรัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการรถไฟแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ เปนคูสัญญา จึงเปนสัญญาที่มีคูสัญญาฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง ประกอบกับผูถูกฟองคดีมีวัตถุประสงคประการหนึ่งเพ่ือจัดดําเนินกิจการรถไฟตามมาตรา ๖ (๒) แหงพระราชบัญญัติการรถไฟฯ และในการดําเนินกิจการของผูถูกฟองคดีนั้น ผูถูกฟองคดีตองดําเนินกิจการโดยคํานึงถึงความปลอดภัย รวมทั้งประโยชนของรัฐและของประชาชน เม่ือรถจักรดีเซลไฟฟา “อัลสต็อม” ทุกคันจะตองติดตั้งเคร่ืองควบคุมความเร็วเพ่ือควบคุมความเร็วรอบและกําลังเครื่องยนตใหการเดินรถไฟปลอดภัย ดังน้ัน วัตถุแหงสัญญาในคดีนี้ จึงเปนการจัดใหมีเครื่องมือหรืออุปกรณสําคัญที่จําเปนตอการจัดทําบริการสาธารณะดานการคมนาคมใหบรรลุผล จึงเปนการจัดใหมีสิ่งอันเปนสาธารณูปโภค ที่จําเปนตอการเดินรถไฟเพื่อใหเกิดความปลอดภัยแกผูโดยสาร ซึ่งเปนประโยชนโดยตรง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๔

ตอประชาชนที่มาขอรับบริการสาธารณะดานการคมนาคม สัญญาดังกลาวจึงเปนสัญญา ทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๑/๒๕๕๐)

๑.๓.๘) สัญญาเก่ียวกับระบบประปา

(๑) สัญญาจางเหมาวางทอขยายเขตจําหนายน้ําประปาระหวางการประปาสวนภูมิภาคกับเอกชน มีลักษณะเปนสัญญาที่มีคูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครองหรือเปนบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเปนสัญญาจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค ประกอบกับขอกําหนดในสัญญามีลักษณะที่เปนการใหเอกสิทธิ์แกการประปาสวนภูมิภาค ซึ่งเปนคูสัญญาฝายปกครอง สัญญาดังกลาวจึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๐/๒๕๕๐)  

(๒) สัญญาที่การประปาสวนภูมิภาคให เอกชนผลิตน้ําประปาจําหนายใหแกการประปาสวนภูมิภาค เปนการจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค จึงมีลักษณะเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๘๖/๒๕๕๐) (๓) สัญญาจางวางทอประปาและงานที่เกี่ยวของในถนนพรอมงานกอสรางปรับปรุงถนน ระหวางการประปานครหลวงกับเอกชน เปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๖/๒๕๕๐) (๔) สัญญาจางกอสรางระบบประปาหมูบานระหวางองคการบริหารสวนตําบลกับเอกชน เปนสัญญาที่มีคูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครองหรือเปนบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีล ักษณะเปนสัญญาที ่จ ัดใหมี สิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๘/๒๕๕๐)

๑.๔) สัญญาที่ มี ข อกํ าหนดซึ่ งมี ลั กษณะพิ เศษอันแสดงถึ ง เอกสิทธ์ิของรัฐ

การประกาศสอบราคาของกรมชลประทานเพื่อจางเหมาซอมแซมฝาย ซึ่งมีลักษณะเปนคําเชื้อเชิญใหผูมีอาชีพรับจางกอสรางทําคําเสนอตอกรมชลประทาน โดยเม่ือมีการยื่นใบเสนอราคาจะเปนการเสนอขอเขาทําสัญญาจางกับกรมชลประทาน และเม่ือกรมชลประทานพิจารณาอนุมัติรับราคาพรอมกับมีหนังสือแจงใหผูชนะการสอบราคาไปทําสัญญาจาง ยอมถือไดวากรมชลประทานไดสนองรับคําเสนอของผูเสนอราคาแลว ดังนั้น เมื่อคําเสนอของผูเสนอราคาตรงกับคําสนองของกรมชลประทาน จึงเกิดเปนสัญญาประเภทหนึ่งที่เรียกวา “สัญญาสอบราคา” โดยคูสัญญามีความผูกพันกันในฐานะที่จะเขาทําสัญญาจางเปนหนังสืออีกชั้นหน่ึง และโดยที่สัญญาสอบราคาดังกลาวมีคูสัญญาฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครองและมีขอกําหนดให

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๕

หนวยงานทางปกครองซึ่งเปนคูสัญญามีเอกสิทธิ์ในการเลือกคูสัญญา ควบคุมการปฏิบัติ ตามสัญญา แกไขสัญญา และเลิกสัญญาไดฝายเดียว อันเปนขอกําหนดในสัญญาที่ไมคอยพบในสัญญาทางแพง สัญญาสอบราคาดังกลาวจึงแสดงถึงลักษณะพิเศษในการใชอํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองเพื่อใหบริการสาธารณะบรรลุผล ซึ่งมีลักษณะเปนสัญญา ทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๕/๒๕๕๐)

๑.๕) สัญญาที่ศาลวินิจฉัยวาเปนสัญญาทางปกครองโดยไมไดระบุเหตุผลที่ชัดเจน

นอกจากสัญญาตามขอ ๑.๑) – ๑.๔) ดังที่กลาวขางตนแลว ยังมีสัญญาที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาเปนสัญญาทางปกครองโดยไมไดระบุวาเขาลักษณะ ของสัญญาทางปกครองประเภทใด ไดแก

๑.๕.๑) สัญญาจางกอสราง

(๑) สัญญาจางกอสรางปรับปรุงเชิงลาดและคอสะพาน ขามคลองระหวางกรุงเทพมหานครกับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒/๒๕๕๐) (๒) สัญญาจางกอสรางประตูเมืองและขยายผิวจราจรบริเวณทางเขาประตูเมือง ระหวางเทศบาลนครขอนแกนกับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๖/๒๕๕๐) (๓) สัญญาจางกอสรางโครงการบานพักขาราชการดานศุลกากรสงขลา (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๕๗/๒๕๕๐) (๔) สัญญาจางกอสรางวางทอจายน้ําและงานที่เกี่ยวของในซอยและถนนระหวางการประปานครหลวงกับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๖๐/๒๕๕๐) (๕) สัญญาจางเหมากอสรางปรับปรุงขยายการประปาระหวางการประปาสวนภูมิภาคกับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖๗/๒๕๕๐) (๖) สัญญาจางกอสรางสะพาน ค.ส.ล. ขามแมน้ํา ระหวางองคการบริหารสวนจังหวัดกับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๒/๒๕๕๐) (๗) สัญญาจางกอสรางขยายสะพาน ค.ส.ล. ทางเดินเทาเลียบคลอง ระหวางเทศบาลกับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๔๓/๒๕๕๐) (๘) สัญญาจางกอสรางปรับปรุงเรือนจํา ระหวางจังหวัดกับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๕/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๖

(๙) สัญญาจางกอสรางอาคารบานพักอาศัยในโครงการ บานเอ้ืออาทรของการเคหะแหงชาติ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๑๕ และที่ ๙๑๖/๒๕๕๐)

๑.๕.๒) สัญญาจางอ่ืนๆ

(๑) สัญญาจางนําเขาขอมูลทะเบียนที่ดินตามโครงการจัดเก็บขอมูลที่ดินเพ่ือการตรวจสอบตามนโยบายจัดที่ดินทํากินใหประชาชนระหวางกรมที่ดิน กับเอกชน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๑๘/๒๕๕๐) (๒) สัญญาการรับการสนับสนุนโครงการตรวจสอบ การเลือกตั้งสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบลและนายกองคการบริหารสวนตําบล ซึ่งคณะกรรมการการเลือกตั้งจางองคการเอกชนในการรับแจงเหตุและติดตามความคืบหนา สังเกตการณการเลือกตั้ง และสํารวจคาใชจายในการเลือกตั้งดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓๐/๒๕๕๐) (๓) สัญญาที่กองทัพเรือจางเอกชนซอมทําบริภัณฑ อากาศยาน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๙/๒๕๕๐)

๑.๕.๓) สัญญารับทุนการศึกษาอบรม

ส ัญญาสม ัคร เข า เป นน ัก เ ร ียนโรง เร ียนนายร อย พระจุลจอมเกลาซึ่งมีเน้ือหาวา ถาผูเขารับการศึกษาไมรับราชการเมื่อสําเร็จการศึกษา จะยอมชดใชเงินคาเสียหายตามระยะเวลาที่รับการศึกษา สัญญาสําหรับผูที่ทางราชการสงไปดูงานหรือสงไปศึกษาหรือรับโอนใหศึกษาโดยใชเงินงบประมาณของกระทรวงกลาโหม และสัญญาสําหรับผูที่ทางราชการสงไปศึกษาหรือรับโอนเขาศึกษาในตางประเทศซึ่งผูเขารับการศึกษาทํากับกระทรวงกลาโหม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖/๒๕๕๐)

๑.๕.๔) สัญญารวมการงาน

(๑) สัญญาผูถือหุนระหวางบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) กับเอกชน ซึ่งรวมทุนกันจัดตั้งบริษัทเพื่อดําเนินการใหบริการบัตรโทรศัพทระหวางประเทศ และสัญญาดําเนินการใหบริการบัตรโทรศัพทระหวางประเทศระหวางบริษัท ที่จัดตั้งขึ้นดังกลาวกับบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๖/๒๕๕๐)

ขอสังเกต ขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองนั้น รวมถึงกรณี การฟองโตแยงการริบหลักประกันสัญญา และการฟองขอคืนคาปรับดวย เชน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๗

(๑) การฟองขอใหยกเลิกการริบหลักประกันสัญญา เปนการโตแยงเกี่ยวกับการไมปฏิบัติตามสัญญาและการบอกเลิกสัญญาอันเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา ทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓/๒๕๕๐) (๒) การฟองขอใหหนวยงานทางปกครองคืนคาปรับอันเกิดจากกรณีที่เอกชนผูรับจางสงมอบงานลาชากวาระยะเวลาที่กําหนดไวตามสัญญาจางกอสรางโรงจักรไฟฟา ซึ่งหนวยงานทางปกครองไดหักคาปรับดังกลาวออกจากคาจางงวดสุดทายของผูรับจาง เปนขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๑/๒๕๕๐)

๒) สัญญาอุปกรณของสัญญาทางปกครอง

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาสัญญาตอไปน้ีเปนสัญญาอุปกรณของสัญญาทางปกครอง ซึ่งขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกลาวอยูในอํานาจของศาลปกครอง

(๑) สัญญาค้ําประกันการปฏิบัติตามสัญญารับทุนเปนสัญญาอุปกรณ ของสัญญารับทุนซึ่งเปนสัญญาทางปกครอง เม่ือขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญารับทุนอันเปนสัญญาหลักอยูในอํานาจของศาลปกครอง ขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาอุปกรณจึงอยูในอํานาจของศาลปกครองดวย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๕๐)๔๙ (๒) สัญญาค้ําประกันการปฏิบัติตามสัญญาของขาราชการที่ไปศึกษาหรือฝกอบรมของขาราชการกองพัฒนาอุตสาหกรรมสัตวน้ํากับกรมประมง เปนสัญญาอุปกรณของสัญญาของขาราชการที ่ไปศึกษาหรือฝกอบรม ณ ตางประเทศซึ ่งเปนสัญญาหลัก เม่ือขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักซึ่งเปนสัญญาทางปกครองอยูในอํานาจพจิารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาอุปกรณจึงอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดวย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๘๑/๒๕๕๐) (๓) สัญญาซึ่งธนาคารพาณิชยค้ําประกันการเบิกเงินประกันผลงานคืนของเอกชนผูรับจางกอสรางปรับปรุงขยายการประปากับการประปาสวนภูมิภาค แมจะเปนสัญญาที่แยกตางหากจากสัญญาจางเหมากอสรางปรับปรุงขยายการประปา แตก็เปนสัญญาที่มีขึ้นเพื่อประกันการปฏิบัติตามขอสัญญาของเอกชนที่จัดทําไวกับการประปาสวนภูมิภาค จึงมีลักษณะเปนสัญญาอุปกรณของสัญญาจางเหมากอสรางปรับปรุงขยายการประปา ซึ่งเปนสัญญาทางปกครองอันเปนสัญญาหลัก (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖๗/๒๕๕๐) ๔๙ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๗๗/๒๕๕๐ และคาํสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๑๘/๒๕๕๐ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๘

๓) สัญญาที่ศาลวินิจฉัยวาไมใชสัญญาทางปกครอง

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาสัญญาตอไปน้ี ไมใชสัญญาทางปกครอง ไดแก

(๑) สัญญาการใชน้ําประปาระหวางการประปาสวนภูมิภาคกับเอกชนเปนสัญญาที่มีวัตถุประสงคใหไดมาซึ่งน้ําประปาเพื่อใชในกิจการสวนตัวของเอกชน กรณีจึงเปน การใหบริการสาธารณะแกเอกชน โดยเอกชนเปนเพียงผูรับบริการสาธารณะเทานั้น ไมมีวัตถุประสงคใหเอกชนเขาดําเนินการหรือรวมดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดใหมี สิ่งสาธารณูปโภค แมการประปาสวนภูมิภาคจะเปนรัฐวิสาหกิจและเปนผูกําหนดเงื่อนไขเพียงฝายเดียว ก็เปนการกําหนดแบบของสัญญาตามปกติของผูประกอบการทั่วไป มิไดมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ มิไดใชอํานาจทางปกครอง และไมมีจุดมุงหมายที่จะใชอํานาจทางปกครอง แตเปนสัญญาที่คูสัญญามุงผูกพันตนบนพื้นฐานแหงความเสมอภาค จึงเปนสัญญาทางแพง (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒/๒๕๕๐) (๒) สัญญาจางรักษาความปลอดภัยแกสถานที่และทรัพยสินของหนวยราชการ เปนสัญญาทางแพงทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ไมไดเปนสัญญาที่ใหคูสัญญาจัดทําบริการสาธารณะ หรือเขารวมจัดทําบริการสาธารณะ อีกทั้งขอกําหนดในสัญญา ที่กําหนดใหหนวยงานทางปกครองมีสิทธิบอกเลิกสัญญากอนครบกําหนด และคูสัญญาจะตองปฏิบัติตามระเบียบและคําสั่งของหนวยงานนั้น ก็เปนขอกําหนดในสัญญาตามรูปแบบสัญญาทั่วๆ ไป ไมใชขอกําหนดใหหนวยงานทางปกครองมีเอกสิทธิ์ของรัฐแตอยางใด (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๘๐/๒๕๕๐) (๓) สัญญาที่เทศบาลใหเอกชนเชาอาคารพาณิชยเพ่ืออยูอาศัยและประกอบการคา มิใชสญัญาที่มีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกลาวจึงไมใชสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๒๓/๒๕๕๐) (๔) สัญญาซื้อขายที่ดินตามประกาศขายทอดตลาดระหวางเจาพนักงานบังคับคดีซึ่งกระทําการแทนกรมบังคับคดีกับเอกชนผูซื้อ แมจะเปนสัญญาที่คูสัญญาอยางนอยฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง แตสัญญาดังกลาวไมมีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกลาวจึงไมใชสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๑/๒๕๕๐) (๕) สัญญาซื้อขายไฟฟาระหวางการไฟฟาสวนภูมิภาคซึ่งเปนหนวยงานทางปกครองกับเอกชน มีวัตถุประสงคเพียงเพ่ือใหไดมาซึ่งกระแสไฟฟาเพื่อใชในกิจการสวนตัวโดยเฉพาะของเอกชน ซึ่งเปนเพียงการใหบริการสาธารณะแกเอกชน มิใชเปนการมอบให

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๘๙

เอกชนเขาดําเนินการหรือเขารวมดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาที่คูสัญญามุงผูกพันบนพื้นฐานแหงความเสมอภาค อันมีลักษณะเปนสัญญาทางแพง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๘๘/๒๕๕๐ และที่ ๖๔๑/๒๕๕๐) (๖) สัญญาที่หนวยงานของรัฐจางเอกชนจัดนิทรรศการและบริหารจัดการอาคารแสดงนิทรรศการ มีลักษณะของสัญญาเปนการมุงที่ผลสําเร็จของงานจัดนิทรรศการ จึงเปนสัญญาจางทําของตามมาตรา ๕๘๗ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย สัญญาดังกลาวไมมีลักษณะแสดงใหเห็นถึงเอกสิทธิ์ของหนวยงานของรัฐที่เหนือกวาเอกชน อีกทั้งขอกําหนดในสัญญาเรื่องการบอกเลิกสัญญาที่ใหหนวยงานของรัฐมีสิทธิบอกเลิกสัญญาไดหากเอกชนไมสามารถทํางานใหแลวเสร็จตามกําหนดเวลา หรือทําผิดสัญญาขอใดขอหน่ึง หรือตกเปนผูลมละลาย หรือไมปฏิบัติตามคําสั่งของคณะกรรมการตรวจรับพัสดุ ก็มีบัญญัติไวในมาตรา ๓๘๘ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยเชนเดียวกัน ดังน้ัน แมวาสัญญานี้จะมีคูกรณีฝายหนึ่งเปนหนวยงานของรัฐ ก็ไมอาจถือไดวาสัญญาดังกลาวเปนสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๐๐/๒๕๕๐) (๗) บันทึกขอตกลงระหวางสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาลกับผูฟองคดี ในการใหผูฟองคดีรับสลากแบบเลขทาย ๓ ตัว และ ๒ ตัว เพ่ือนําไปจําหนายชั่วคราว แมวาจะใหสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาลมีอํานาจยกเลิกบันทึกขอตกลงไดเองโดยมิตองไดรับความยินยอมจากผูฟองคดี แตบันทึกขอตกลงดังกลาวไมมีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ จึงไมเปนสัญญาทางปกครอง แตมีลักษณะเปนสัญญาทางแพง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๒๑/๒๕๕๐, ที่ ๖๐๐/๒๕๕๐ และที่ ๖๐๙/๒๕๕๐) (๘) สัญญาที่เอกชนเชาที่ดินของเทศบาลเพื่อปลูกสรางโรงเรียนอนุบาล แมจะมีคูสัญญาอยางนอยฝายหน่ึงเปนหนวยงานทางปกครอง แตสัญญาดังกลาวไมมีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งมิไดมีขอกําหนดใดๆ ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงใหเห็นถึงเอกสิทธิ์ของเทศบาลที่มีเหนือเอกชน สัญญาดังกลาวจึงไมใชสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๘/๒๕๕๐) (๙) การกอสรางอาคารแฟลตเอนกประสงคตามโครงการบานพักขาราชการ (ประเภทเชา) ของการเคหะแหงชาติ เปนการจัดใหมีเคหะเพื่อใหขาราชการไดมีที่อยูอาศัยโดยการเก็บคาเชาจากผูเชาพักอาศัยเปนรายเดือน จึงเปนการประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการกอสรางอาคารตามมาตรา ๖ แหงพระราชบัญญัติการเคหะแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ อันเปนวัตถุประสงคหลักของการเคหะแหงชาติที่ดําเนินการไดเชนเดียวกับเอกชนโดยไมจําเปนตองใช

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๐

อํานาจทางปกครอง ดังนั้น สัญญาจางกอสรางอาคารแฟลตเอนกประสงคดังกลาว จึงไมมีลักษณะเปนการจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค หรือการดําเนินการอื่นใดตามที่บัญญัติไวในมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๖/๒๕๕๐)

นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดไดวินิจฉัยวากรณีตอไปน้ี ไมใชคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง การฟองขอใหผูถือประทานบัตรเหมืองแรชําระคาภาคหลวงแรที่คางชําระตามจํานวนเงินซ่ึงผูถือประทานบัตรไดยอมรับวาเปนหนี้ พรอมกับดอกเบี้ยของจํานวนเงินดังกลาว ถือเปนการฟองเรียกรองหนี้ที่มีจํานวนแนนอนโดยอาศัยเหตุตามกฎหมาย มิใชคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓๙/๒๕๕๐) ๓.๕ คดีที่มีกฎหมายกําหนดใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐฟองคดีตอศาลเพื่อบังคับใหบุคคลตองกระทําหรือละเวนกระทําอยางหนึ่งอยางใด

มาตรา ๑๘ ทวิ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติการเดินเรือในนานน้ําไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ บัญญัติใหเจาทารองขอตอศาลเพื่อมีคําสั่งใหผูที่ปลูกสรางสิ่งกอสรางลวงล้ําลําน้ํา รื้อถอนสิ่งกอสรางนั้น ดังน้ัน การที่หัวหนาสํานักงานการขนสงทางน้ําที่ ๖ สาขาระยอง (ผูฟองคดี) ในฐานะเจาทาตามพระราชบัญญัติดังกลาว มีคําสั่งใหบุคคลที่ปลูกสรางอาคารลวงล้ํา ลําน้ําเขาสูทะเลนานน้ําไทยรื้อถอนอาคารดังกลาว แตบุคคลดังกลาวไมยินยอมรื้อถอน ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองศาลเพื่อบังคับใหผูที่ปลูกสรางอาคารลวงล้ําลําน้ํา รื้อถอนอาคารนั้น จึงเปนการฟองคดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๕) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งสามารถดําเนินการไดโดยไมจําตองรอการพิจารณาอุทธรณคําสั่งใหรื้อถอนของผูมีอํานาจพิจารณาอุทธรณตามที่บุคคลดังกลาวไดยื่นอุทธรณ เน่ืองจากเปนการใชมาตรการบังคับทางปกครองตามคําสั่งทางปกครองที่กําหนดใหกระทํา ซึ่งไมมีกฎหมายกําหนดขั้นตอนหรือวิธีการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายกอนนําคดีมาฟองตอศาล (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๔๒/๒๕๕๐)

๓.๖ คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกําหนดใหอยูในเขตอํานาจศาลปกครอง

การรองขอใหศาลมีคําสั่งแตงตั้งอนุญาโตตุลาการแทนฝายผูคัดคาน ตามมาตรา ๙ ประกอบกับมาตรา ๑๘ แหงพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๑

เน่ืองจากผูคัดคานมิไดดําเนินการแตงตั้งอนุญาโตตุลาการฝายผูคัดคานภายในระยะเวลา ที่กฎหมายกําหนด ผูรองจึงมีสิทธิยื่นคํารองตอศาลที่มีเขตอํานาจ เม่ือเหตุแหงการฟองคดีนี้ เปนขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาเขารวมงานและดําเนินการวิทยุโทรทัศนอันมีลักษณะเปนสัญญาทางปกครอง ศาลที่มีเขตอํานาจจึงเปนศาลปกครอง ดังน้ัน กรณีจึงเปนขอพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกําหนดใหอยูในเขตอํานาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๕/๒๕๕๐)

๔. คดีพิพาทที่ไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

โดยทั่วไปแลวการใชอํานาจตามกฎหมายของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่เรียกวาการกระทําทางปกครอง ยอมอยูในอํานาจการตรวจสอบของศาลปกครอง แตการกระทําทางปกครองบางเรื่องไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ไดแก

๔.๑ คดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๙ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติวา เร่ืองดังตอไปนี้ไมอยูในอํานาจศาลปกครอง (๑) การดําเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร (๒) การดําเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการฝายตุลาการ (๓) คดีที่อยูในอํานาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศ ศาลลมละลาย หรือศาลชํานัญพิเศษอ่ืน ศาลปกครองสูงสุดไดมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับเรื่องดังกลาว ดังนี้

๑) การดําเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร

(๑) การที่ผูฟองคดีซึ่งเปนขาราชการทหารไดขาดหนีราชการไปจากหนวยงานตนสังกัดโดยไมทราบสาเหตุ จึงถูกผูบังคับบัญชาสั่งปลดออกจากราชการนั้น ถือเปนการดําเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร หากผูฟองคดีเห็นวาคําสั่งดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย ก็ชอบที่จะรองทุกขตอผูบังคับบัญชาตามหลักเกณฑที่กําหนดไวในพระราชบัญญัติวาดวยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ รวมทั้ง กฎ ระเบียบและขอบังคับที่เกี่ยวของ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๔๘/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๒

(๒) การฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งปลดผูฟองคดีออกจากราชการ เปนนายทหารกองหนุน ไมมีเบี้ยหวัดบําเหน็จบํานาญ และคําสั่งยายประเภทผูฟองคดีเปนพนราชการทหารประเภทที่ ๒ นั้น เม่ือคําสั่งทั้งสองเปนผลมาจากผูฟองคดีกระทําผิดวินัยทหารอยางรายแรง กรณีจึงเปนคดีพิพาทในเรื่องการดําเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๘๘/๒๕๕๐)

๒) การดําเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการฝายตุลาการ

การฟองขอใหผูบังคับบัญชาตามลําดับชั้นดําเนินการสอบสวน การกระทําตามหนาที่ของผูพิพากษาศาลยุติธรรมที่มีคําพิพากษาใหจําคุกผูฟองคดีตลอดชีวิต ซึ ่งการดําเนินการในขั ้นตอนสุดทายของการสอบสวนตองเขาสู การพิจารณาวินิจฉัย ของคณะกรรมการตุลาการ กรณีจึงเปนเรื่องเก่ียวกับการดําเนินการของคณะกรรมการตุลาการ ตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการฝายตุลาการ ขอพิพาทในคดีจึงไมอยูในอํานาจ ของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๕/๒๕๕๐ และที่ ๑๘/๒๕๕๐)

๓) คดีที่อยูในอํานาจของศาลชํานัญพิเศษ

๓.๑) ศาลเยาวชนและครอบครัว

(๑) กรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่นายอําเภอไมอนุญาตใหบิดาของผูฟองคดีจดทะเบียนรับรองผูฟองคดีเปนบุตร โดยอางวาเม่ือมารดาของบุตรไดเสียชีวิตไปแลวจึงไมอาจใหความยินยอมได การจะขอจดทะเบียนดังกลาวไดตองมีคําพิพากษาของศาลมาแสดง ตามมาตรา ๑๕๘๔ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ซึ่งแมเนื้อหาแหงคดีเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตการที่ศาลจะวินิจฉัยกรณีของผูฟองคดีได จะตองยกบทบัญญัติตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยเกี่ยวกับครอบครัวขึ้นมาบังคับแกคดี กรณีจึงเปนเรื่องเกี่ยวกับคดีครอบครัวซ่ึงอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลเยาวชนและครอบครัวตามมาตรา ๑๑ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลเยาวชนและครอบครัวและวิธีพิจารณาคดีเยาวชนและครอบครัว พ.ศ. ๒๕๓๔ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔/๒๕๕๐) (๒) การฟองวาเจาพนักงานที่ดินดําเนินการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินใหแกบุคคลที่มิไดเปนทายาทของเจามรดกโดยไมชอบดวยกฎหมาย และขอใหกรมที่ดิน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๓

ดําเนินการแกไขทะเบียนใหที่ดินดังกลาวกลับมาเปนของผูฟองคดีซึ่งเปนทายาทโดยชอบดวยกฎหมายและใหชดใชคาเสียหายนั้น แมผูฟองคดีจะอางวาเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายและการกระทําละเมิดอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย แตเม่ือผูฟองคดีกลาวอางวาบุคคลที่เจาพนักงานที่ดินจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินให เปนผูที่ไมมีสิทธิไดรับมรดก ทําใหผูที่ไดรับการใหที่ดินโดยเสนหาจากบุคคลดังกลาว ยอมไมไดไปซ่ึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามหลักผูรับโอนไมมีสิทธิดีกวาผูโอน จึงเปนกรณีที่มี ขอพิพาทกันในเรื่องที่วาดวยครอบครัวมรดกอันเกี่ยวเน่ืองกับสิทธิในที่ดินซึ่งเปนคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๔/๒๕๕๐)

๓.๒) ศาลแรงงาน

(๑) การที่อดีตพนักงานรัฐวิสาหกิจฟองรัฐวิสาหกิจวาไมปรับขึ้นคาจางและเลื่อนขั้นคาจาง ไมใหไดรับเบี้ยขยัน เงินโบนัส และขอใหรัฐวิสาหกิจ คืนเงินเดือน เงินบําเหน็จ และเงินอ่ืนที่ถูกตัดไปโดยไมชอบดวยกฎหมาย ซึ่งแมวาจะเปนการฟองคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย แตเม่ือพิจารณาความสัมพันธระหวางคูกรณีแลวเห็นวา มีฐานะเปนนายจางกับลูกจางซึ่งอยูภายใตบังคับตามมาตรา ๕ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ พ.ศ. ๒๕๔๓ และมีเหตุแหงการฟองคดีเปนขอขัดแยงระหวางนายจางกับลูกจางเกี่ยวกับสภาพการจางอันมีลักษณะเปนขอพิพาทแรงงานตามมาตรา ๖ แหงพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ พ.ศ. ๒๕๔๓ หรือเกี่ยวกับการทํางานตามสัญญาจางแรงงาน ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ จึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๒/๒๕๕๐) (๒) การฟองวาองคการขนสงมวลชนกรุงเทพมีคําสั่งลงโทษผูฟองคดีซึ่งเปนพนักงานขับรถโดยสารประจําทางและใหผูฟองคดีชดใชคาเสียหายโดยไมชอบ ดวยกฎหมาย รวมทั้งมีการหักเงินเดือนของผูฟองคดีเพ่ือชดใชคาเสียหายดังกลาว โดยแมวาจะเปนการฟองวาหนวยงานทางปกครองออกคําสั่งโดยไมชอบดวยกฎหมายและเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตเน่ืองจากความสัมพันธระหวางองคการขนสงมวลชนกรุงเทพกับพนักงานเปนความสัมพันธระหวางนายจางกับลูกจาง ขอพิพาทระหวางองคการขนสงมวลชนซึ่งเปนนายจางกับพนักงานขับรถ จึงเปนคดีพิพาทอันเกิดแตมูลละเมิดระหวางนายจางและลูกจางสืบเน่ืองจาก

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๔

ขอพิพาทแรงงานหรือเกี่ยวกับการทํางานตามสัญญาจางแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๕) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘/๒๕๕๐) (๓) กรณีอดีตพนักงานการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทยฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งที่ไมรับตนกลับเขาทํางานและไมชดใชผลประโยชนตอบแทนในการออกจากงาน เปนคดีพิพาทซึ่งเกิดจากนิติสัมพันธระหวางนายจางกับลูกจางอันเกี่ยวกับสิทธิและหนาที่ ตามสัญญาจางแรงงานหรือขอตกลงเกี่ยวกับสภาพการจางซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๓/๒๕๕๐) (๔) ขอพิพาทเกี่ยวกับการบรรจุพนักงานตามมาตรา ๒๘ (๒) แหงพระราชบัญญัติการทองเที่ยวแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ เปนความสัมพันธระหวาง การทองเที่ยวแหงประเทศไทยและพนักงาน หากมีขอพิพาทยอมเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับ สภาพการจางของพนักงานรัฐวิสาหกิจซ่ึงมีฐานะเปนลูกจางอันอยูในเขตอํานาจของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๕๒/๒๕๕๐) (๕) การฟองวารองผูวาการการทองเที่ยวแหงประเทศไทยซึง่ปฏบิตัิหนาที่แทนผูวาการการทองเที่ยวแหงประเทศไทย ออกคําสั่งแตงตั้งพนักงานตางๆ ในโครงสรางองคการของการทองเที่ยวแหงประเทศไทยโดยไมชอบดวยกฎหมาย เปนกรณีพิพาทเกี่ยวกับคําสั่งแตงตั้งพนักงานในองคการเพื่อจัดอัตรากําลังใหลงกรอบตามตําแหนงหนาที่ตามโครงสรางขององคการที่กําหนดไว จึงเปนเร่ืองการบริหารงานบุคคลในองคการเพื่อใหบุคลากรปฏิบัติงานอยางมีประสิทธิภาพบรรลุภารกิจขององคการ อันเกี่ยวกับหลักเกณฑและเง่ือนไขการทํางาน ซึ่งเกี่ยวกับสภาพการจางตามมาตรา ๖ แหงพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ พ.ศ. ๒๕๔๓ และอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๕/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๕

(๖) การที่ธนาคารอาคารสงเคราะหออกคําสั่งใหพนักงานชดใชคาเสียหายตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ถือเปนการ ใชอํานาจระหวางหนวยงานของรัฐซ่ึงเปนนายจางกับพนักงานซึ่งเปนลูกจางตามสัญญาจางแรงงาน ตามบทบัญญัติแหงกฎหมายแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ อันเน่ืองมาจากการกระทําละเมิดฝาฝนหลักเกณฑและเงื่อนไขการจางหรือการทํางานของธนาคาร ซึ่งเปนสภาพการจางตามพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ พ.ศ. ๒๕๔๓ ขอขัดแยงระหวางธนาคารกับพนักงานจึงเปนขอขัดแยงเกี่ยวกับสภาพการจางซึ่งถือเปนขอพิพาทแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๕) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีจึงไมอยูในอํานาจของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๕/๒๕๕๐) (๗) นิติสัมพันธระหวางองคการขนสงมวลชนกรุงเทพกับพนักงานตําแหนงผูอํานวยการองคการขนสงมวลชนกรุงเทพ เปนนิติสัมพันธตามสัญญาจางแรงงานระหวางนายจางกับลูกจาง การที่องคการขนสงมวลชนกรุงเทพมีคําสั่งเรียกใหพนักงานชําระเงินคาสินไหมทดแทนอันเปนผลมาจากการปฏิบัติหนาที่ในตําแหนงดังกลาว จึงเปนขอพิพาท อันเกิดแตมูลละเมิดเกี่ยวกับการทํางานตามสัญญาจางแรงงานซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๕) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๘/๒๕๕๐)

๓.๓) ศาลภาษีอากร

๓.๓.๑) การประเมินภาษีเงินได

(๑) การฟองขอคืนภาษีเงินไดบุคคลธรรมดาที่ชําระไวเกิน เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนภาษีอากรซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๕/๒๕๕๐) (๒) การฟองขอใหเพิกถอนการประเมินภาษีตามแบบ ภ.ง.ด. ๑๒ และเพิกถอนการยึดและอายัดทรัพยสินของผูฟองคดีอันเนื่องจากการประเมินดังกลาว รวมทั้งขอใหศาลมีคําสั่งระงับการยึดและอายัดทรัพยสินของผูฟองคดีไวเปนการชั่วคราว นั้น ถือเปนคดีอุทธรณคําวินิจฉัยของเจาพนักงานตามกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๖

ศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๓/๒๕๕๐)

๓.๓.๒) การประเมินภาษีสรรพสามิต

(๑) การฟองโตแยงคําวินิจฉัยใหเสียภาษีสรรพสามิต ซึ่งผูฟองคดีมีหนาที่ตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. ๒๕๒๗ เปนคดีอุทธรณคําวินิจฉัยของเจาพนักงานเกี่ยวกับภาษีอากรซึ่งเปนคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๖/๒๕๕๐) (๒) การฟองวากรมศุลกากรกําหนดราคาสินคาเพื่อใช ในการกําหนดมูลคาหลักประกันที่จะใหผูฟองคดีนํามาวางในสวนตางในการนําสินคาออกจากคลังสินคา เน่ืองจากเห็นวาผูฟองคดีสําแดงราคาสินคาต่ํากวาราคาปกติ แมวาการดําเนินการดังกลาวจะทําใหผูฟองคดีเสียหายและไมเปดโอกาสใหผูฟองคดีไดชี้แจงก็ตาม แตก็เปนกระบวนการหรือขั้นตอนในการประเมินราคาสินคาเพื่อเรียกเก็บอากรและภาษีสรรพสามิต ซึ่งหากผูฟองคดีไมเห็นดวย ผูฟองคดียอมมีสิทธิอุทธรณตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ ตามมาตรา ๑๑๒ ฉ แหงพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช ๒๔๖๙ การที่ผูฟองคดีขอใหศาลปกครองมีคําพิพากษาหรือคําสั่งระงับการเรียกเงินดังกลาว ซึ่งเปนขั้นตอนการประเมินภาษีอากรอันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงมิใชคดีที่อยูในอํานาจพิจารณา ของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๑๗/๒๕๕๐)

๓.๓.๓) การประเมินพิกัดอัตราศุลกากร

การฟองวากรมศุลกากรตีความพิกัดอัตราศุลกากรสินคาของผูฟองคดีผิดประเภท ทําใหผูฟองคดีตองเสียอากรขาเขาตางไปจากเดิมที่ผูฟองคดีเคยไดรับ และยังประเมินพิกัดอัตราศุลกากรผูฟองคดียอนหลังอีก คดีจึงมีมูลกรณีอันสืบเน่ืองมาจาก การวินิจฉัยสั่งการของเจาหนาที่ตามพระราชกําหนดพิกัดอัตราศุลกากร พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งเปนคําสั่งเกี่ยวกับภาษีอากร กรณีจึงเปนคดีอุทธรณคําวินิจฉัยของเจาพนักงานหรือคณะกรรมการ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๗

ตามกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร ที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ ซึ่งไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๖๑/๒๕๕๐ และที่ ๓๕๙/๒๕๕๐)

๓.๓.๔) การประเมินภาษีรถประจําป

การฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของขนสงจังหวัดที่วินิจฉัยอุทธรณยืนตามคําสั่งไมรับคําขอแจงการไมใชรถชั่วคราว และใหผูฟองคดีชําระภาษีรถประจําปและเงินเพ่ิมที่คางชําระ นั้น เน่ืองจากกอนที่ศาลจะวินิจฉัยปญหาตามคําฟองดังกลาวจะตองไดขอยุติเสียกอนวาผูฟองคดีจะตองชําระคาภาษีอากรประจําปและเงินเพ่ิมหรือไม ซึ่งเปนปญหาเกี่ยวกับภาษีอากร กรณีจึงเปนคดีอุทธรณคําวินิจฉัยของเจาพนักงานหรือคณะกรรมการตามกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร ที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร ไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๓๔/๒๕๕๐)

๓.๓.๕) การประเมินภาษีบํารุงทองที่

คดีพิพาทเกี่ยวกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นประเมินภาษีบํารุงทองที่โดยไมเปนธรรมและไมชอบดวยกฎหมาย และผูวาราชการจังหวัดไดวินิจฉัยอุทธรณวาการประเมินดังกลาวชอบแลว เปนคดีอุทธรณคําวินิจฉัยของเจาพนักงานหรือคณะกรรมการตามกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ และไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๐/๒๕๕๐)

๓.๓.๖) การชําระเงินอากรรังนก

แมสัญญาสัมปทานจัดเก็บรังนกอีแอนระหวางผูฟองคดี กับคณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนกอีแอนจะเปนสัญญาทางปกครอง แตการที่คณะกรรมการดังกลาวออกคําสั่งใหผูฟองคดีชําระเงินอากรรังนก เปนการใชอํานาจตามพระราชบัญญัติอากรรังนกอีแอน พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งเงินดังกลาวตองนําสงใหแกอธิบดีกรมสรรพากรตามมาตรา ๓๓ วรรคสอง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๘

แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน เม่ือผูฟองคดีเห็นวาตนเองไมตองรับผิดและขอคืนเงินอากรที่ไดชําระไวแลว ถือเปนกรณีที่ผูฟองคดีโตแยงคําสั่งของคณะกรรมการพิจารณาจัดเก็บอากรรังนกอีแอนตามมาตรา ๗ (๑) (๓) และ (๔) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ อันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากร ไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๐๓/๒๕๕๐)

๓.๔) ศาลทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศ

แมวาคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบดวยกฎหมายของคําสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนเครื่องหมายการคา จะเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบดวยกฎหมายของคําสั่งทางปกครองก็ตาม แตการที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาว และขอใหมีการรับจดทะเบียนเครื่องหมายการคาตามคําขอของผูฟองคดี ศาลจะตองพิจารณาเกี่ยวกับการให ผูฟองคดีมีสิทธิในเครื่องหมายการคาในเบื้องตนกอน ซึ่งเปนขอโตแยงคําสั่งของนายทะเบียนที่เกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการคาตามกฎหมายวาดวยเคร่ืองหมายการคา กรณีจึงเปนคดีแพงเกี่ยวกับเครื่องหมายการคาที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศตามมาตรา ๗ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๘๐/๒๕๕๐)

๓.๕) ศาลลมละลาย

เม่ือศาลลมละลายมีคําสั่งใหฟนฟูกิจการของผูรับจางกอสรางอาคารใหหนวยงานทางปกครองแลว จะตองดําเนินการตามพระราชบัญญัติลมละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ โดยหากหนวยงานทางปกครองจะเรียกรองใหผูรับจางชดใชคาเสียหายอันเปนผลมาจาก ความบกพรองของงานกอสราง จะตองยื่นคําขอรับชาํระหนี้ตอเจาพนักงานพิทักษทรัพย ดังน้ัน การฟองเรียกคาเสียหายตามสัญญาจางกอสรางดังกลาวจึงไมใชคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๖๘/๒๕๕๐)๕๐

๕๐ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๑/๒๕๕๐ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๙๙

๔.๒ คดีพิพาทท่ีมีกฎหมายอื่นกําหนดไมใหอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

การกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐในบางกรณีแมวาจะเปนการกระทําทางปกครอง และไมเขาขอยกเวนตามมาตรา ๙ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตหากมีกฎหมายกําหนดไมใหการกระทําดังกลาวอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแลว ศาลปกครองยอมไมมีอํานาจพิจารณาพิพากษา ทั้งนี้ การยกเวนเขตอํานาจของศาลปกครองโดยกฎหมายมี ๒ ประเภท ไดแก๕๑

๑) ขอยกเวนตามกฎหมายเฉพาะ

กฎหมายที่กําหนดเขตอํานาจศาลปกครองซึ่งไดแก พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เปนกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ดังน้ัน กฎหมายที่จะกําหนดยกเวนเขตอํานาจศาลปกครอง อยางนอยที่สุดจะตองมีคาบังคับไมต่ํากวาระดับพระราชบัญญัติเชนเดียวกัน ซึ่งไดแก

๑.๑) รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

รัฐธรรมนูญถือเปนกฎหมายสูงสุด กฎหมายใดจะขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญไมได โดยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดบัญญัติยกเวนเขตอํานาจของศาลปกครองไวในหลายกรณี เชน (๑) มาตรา ๒๑๙ วรรคสาม ซึ่งบัญญัติวา “ใหศาลฎีกามีอํานาจพิจารณาและวินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและการไดมาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา และใหศาลอุทธรณมีอํานาจพิจารณาและวินิจฉัยคดีที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่น ทั้งนี้ วิธีพิจารณาและวินิจฉัยคดีใหเปนไปตามระเบียบที่ที่ประชุมใหญศาลฎีกากําหนด โดยตองใชระบบไตสวนและเปนไปโดยรวดเร็ว” (๒) มาตรา ๒๒๓ วรรคสอง ซึ่งบัญญัติวา “อํานาจศาลปกครองตามวรรคหนึ่งไมรวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาดขององคกรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเปนการใชอํานาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององคกรตามรัฐธรรมนูญนั้น”

๕๑ ประสาท พงษสุวรรณ, ถอดเทปคําบรรยายเรื่อง คดีปกครองเกี่ยวกับการเพิกถอนกฎ คําสั่ง และการหามการกระทํา

หลักสูตรพนักงานคดีปกครองระดับกลาง รุนที่ ๑๑ วันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๕๑.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๐

(๓) มาตรา ๒๓๙ วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติวา “ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยใหมีการเลือกตั้งใหมหรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งกอนการประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา ใหคําวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลือกตั้งเปนที่สุด” ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยเก่ียวกับคดีพิพาทที่รัฐธรรมนูญบัญญัติมิใหอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ไดแก การฟองวาคณะกรรมการการเลือกตั้งออกประกาศกําหนดวันและเวลาลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรลวงหนา ณ ที่เลือกตั้งกลาง ลงวันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๐ โดยไมมีอํานาจ เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลฎีกาตามมาตรา ๒๑๙ วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓๖/๒๕๕๐ ถึง ฟ.๓๘/๒๕๕๐)

๑.๒) พระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย พ.ศ. ๒๕๔๔

มาตรา ๑๑ แหงพระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติไมใหนํากฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองมาใชบังคับแกการดําเนินการเกี่ยวกับการบริหารสินทรัพยดอยคุณภาพของ บสท. ตามพระราชกําหนดนี้และการออกระเบียบหรือขอบังคับ คําสั่ง คําวินิจฉัย การอนุญาต และการกระทําอ่ืนใดของคณะกรรมการและคณะกรรมการบริหาร อันเกี่ยวกับการบริหารสินทรัพยดอยคุณภาพตามพระราชกําหนดนี้ ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับการบริหารสินทรัพย ดอยคุณภาพของบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย ดังนี้

(๑) การฟองขอใหคณะกรรมการบรรษัทบริหารสินทรัพยไทยพิจารณาสั่งการใหบรรษัทบริหารสินทรัพยไทยดําเนินการแจงใหธนาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน) โอนหนี้สินของผูฟองคดีมาใหบรรษัทบริหารสินทรัพยไทยตามมาตรา ๓๓ แหงพระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย พ.ศ. ๒๕๔๔ นั้น แมจะเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ อันเปนคดีพิพาทที่อยูในอํานาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แตเม่ือมาตรา ๑๑ แหงพระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติไมใหนํากฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองมาใชบังคับแกการดําเนินการในกรณีดังกลาว ศาลปกครองจึงไมอาจรับคําฟองไวพิจารณาได (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๘/๒๕๕๐) (๒) การฟองวาเจาหนาที่ของบรรษัทบริหารสินทรัพยไทยนําทรัพยสินของผูฟองคดีออกขายทอดตลาดโดยไมแจงใหผูฟองคดีทราบกอน ทําใหผูฟองคดีไมมีโอกาส

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๑

เขาสูราคาในการซื้อขายทรัพยสินนั้น เปนการฟองวาผูถูกฟองคดีดําเนินการจําหนายทรัพยสิน ที่เปนหลักประกันของผูฟองคดีโดยไมชอบดวยกฎหมาย เม่ือกรณีดังกลาวเปนการบังคับทรัพยหลักประกันออกขายทอดตลาดตามมาตรา ๗๖ แหงพระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพยไทย พ.ศ. ๒๕๔๔ อันเปนกระบวนการของการบริหารสินทรัพยดอยคุณภาพซึ่งมาตรา ๑๑ แหงพระราชกําหนดดังกลาว บัญญัติมิใหนํากฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองมาใชบังคับ ขอพิพาทในคดีนี้จึงไมอยูในอํานาจพจิารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๐/๒๕๕๐)

๑.๓) พระราชกําหนดบริหารราชการในสถานการณฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ มาตรา ๑๖ แหงพระราชกําหนดบริหารราชการในสถานการณฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ บัญญัติวา “ขอกําหนด ประกาศ คําสั่ง หรือการกระทําตามพระราชกําหนดนี้ไมอยูในบังคับของกฎหมายวาดวยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง”

๑.๔) พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๕๑

มาตรา ๒๓ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๕๑ บัญญัติวา “การดําเนินคดีใด ๆ อันเน่ืองมาจากขอกําหนด ประกาศ คําสั่ง หรือการกระทําตามหมวดนี้ใหอยูในอํานาจของศาลยุติธรรม...”

๒) ขอยกเวนตามหลักกฎหมายทั่วไป

หลักกฎหมายทั่วไปเปนหลักการที่เปนรากฐานของระบบกฎหมายทั้งระบบ เปนสิ่งที่อยูเหนือบรรดาถอยคําของกฎหมายที่บัญญัติขึ้นที่เรียกวาเจตนารมณของกฎหมาย๕๒ หลักกฎหมายทั่วไปจึงสามารถใชบังคับไดแมวาจะมิไดบัญญัติไวเปนลายลักษณอักษร ซึ่งขอ ๕ วรรคสอง แหงระเบียบของที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ไดบัญญัติใหนําหลักกฎหมายทั่วไปวาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครองมาใชได หากกฎหมายหรือระเบียบดังกลาวมิไดกําหนดเร่ืองน้ันไวโดยเฉพาะ หลักกฎหมายทั่วไปที่ศาลปกครองนํามาวินิจฉัยคดีปกครอง เชน ขอพิพาทเกี่ยวกับการกระทําทางนิติบัญญัติ การกระทําทางตุลาการ การกระทําของรัฐบาล กระบวนการยุติธรรมทางอาญา รวมทั้งขอพิพาทเกี่ยวกับ

๕๒ วรพจน วิศรุตพิชญ, หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง,พิมพคร้ังที่ ๒, (กรุงเทพฯ : วิญูชน, ๒๕๔๐), หนา ๕๒.

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๒

กรรมสิทธิ์ในที่ดิน เปนตน โดยศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทําที่ไมอยู ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามหลักกฎหมายทั่วไป ดังนี้

๒.๑) การกระทําทางนิติบัญญัติ

การฟองขอใหสมาชิกวุฒิสภา คณะกรรมาธิการ คณะอนุกรรมการ รับเรื่องรองทุกข ประธานคณะกรรมาธิการ เจาหนาที่วุฒิสภา และเลขาธิการวุฒิสภา นําเรื่องรองเรียนของผูฟองคดีเขาสูการประชุมของวุฒิสภา อันเปนเรื่องเกี่ยวเนื่องกับการใชอํานาจ ทางนิติบัญญัติหรือดําเนินกิจการทางนิติบัญญัติ ซึ่งไมอยูภายใตการตรวจสอบขององคกรตุลาการ บุคคลดังกลาวจึงไมเปนหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่ใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๘๗/๒๕๕๐)

๒.๒) การกระทําทางตุลาการ

การที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งถูกจัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๓๕ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ ใชอํานาจพิจารณาคดียุบพรรคและมีคําสั่งใหเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารพรรคการเมือง เปนการใชอํานาจตุลาการ มิใชการใชอํานาจทางปกครองตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใชบังคับดังเชนพระราชบัญญัติ ออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอ่ืนใด เพ่ือใหการดําเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายดังกลาวกําหนดไวบรรลุผล ขอพิพาทเกี่ยวกับการฟองขอใหศาลเพิกถอนคําวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกลาวขางตน จึงไมใชขอพิพาททางปกครองที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๐๘/๒๕๕๐)

๒.๓) การกระทําทางรัฐบาล

(๑) โดยที่รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ และประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย เปนประมุข กําหนดใหคณะรัฐมนตรีเปนผูใชอํานาจทางบริหารของรัฐ โดยอํานาจทางบริหารของรัฐนั้น อาจมีแหลงที่มาจากพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใชบังคับดังเชนพระราชบัญญัติหรือจากรัฐธรรมนูญก็ได ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีใชอํานาจทางบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใชบังคับดังเชนพระราชบัญญัติกระทําการ ไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอ่ืนใด เพ่ือใหการดําเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายดังกลาวกําหนดบรรลุผล ถือไดวาคณะรัฐมนตรีเปน “เจาหนาที่ของรัฐ” ตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคดีพิพาทอันเนื่องจากการดําเนินการดังกลาวยอมเปนคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๓

วรรคหนึ ่ง (๑ ) (๒ ) หรือ (๓) แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน แลวแตกรณี แตในกรณี ที่คณะรัฐมนตรีใชอํานาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทําการใดๆ ไมวาจะเปนการกระทําในความสัมพันธกับรัฐสภาหรือกระทําในความสัมพันธระหวางประเทศก็ตาม คณะรัฐมนตรียอมกระทําในฐานะที่เปน “องคกรตามรัฐธรรมนูญ” และคดีพิพาทอันเน่ืองมาจากการกระทําดังกลาวจะไมอยู ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังน้ัน การที่คณะรัฐมนตรีมีมติใหนายกรัฐมนตรีและผูแทนการเจรจา รวมตลอดถึงคณะบุคคลที่เกี่ยวของกับการลงนามความตกลงหุนสวนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุน ดําเนินการลงนามความตกลงดังกลาวนั้น ถือเปนกรณีที่คณะรัฐมนตรี ใชอํานาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทําการในความสัมพันธระหวางประเทศ จึงมิใชคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๗๘/๒๕๕๐) (๒) การที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอรางพระราชบัญญัติฉบับหน่ึงฉบับใดหรือในเรื่องหน่ึงเรื่องใดตอองคกรของรัฐฝายนิติบัญญัติหรือไม และเม่ือใดน้ัน ยอมขึ้นอยูกับนโยบายของคณะรัฐมนตรีที่ไดแถลงไวตอองคกรของรัฐฝายนิติบัญญัติและความรับผิดชอบทางการเมืองที่มีตอองคกรดังกลาว อีกทั้งยังเปนการดําเนินการโดยอาศัยอํานาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ อันถือวาเปนการกระทําของรัฐบาลที่จะตองรับผิดชอบทางการเมอืงตอฝายนติบิญัญัต ิจึงเปนเรื่องของความสัมพันธทางการเมืองระหวางองคกรของรัฐฝายบริหารกับองคกรของรัฐฝายนิติบัญญัติที่ไมอยูในอํานาจการตรวจสอบขององคกรของรัฐฝายตุลาการ ดังน้ัน คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบดวยกฎหมายของการดําเนินการของคณะรัฐมนตรีในการจัดทํารางพระราชบัญญัติจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย พ.ศ. .... จึงไมใชเรื่องของการกระทําทางปกครอง เพราะเปนเร่ืองของการดําเนินการเพื่อที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอรางพระราชบัญญัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ อันเปนการกระทําของรัฐบาล (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๘๓/๒๕๕๐)

๒.๔) การใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญโดยตรงขององคกรตามรัฐธรรมนูญ

การใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญโดยตรงขององคกรตามรัฐธรรมนูญ ถือเปนเรื่องที่ศาลไมอาจตรวจสอบไดโดยสภาพทํานองเดียวกับการกระทําในทางนิติบัญญัติ การกระทําในทางตุลาการ และการกระทําของรัฐบาลที่เปนงานดานนโยบายหรืองานทางการเมือง หรือนโยบายตางประเทศ หรือในความสัมพันธกับฝายนิติบัญญัติ โดยศาลปกครองสูงสุด มีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับการใชอํานาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามมาตรา ๑๔๕ วรรคหนึ่ง (๓)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๔

และ (๕) ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ วา ไมอยูในอํานาจการตรวจสอบของศาลปกครอง ดังนี้๕๓ (๑) การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งมีคําสั่งใหมีการนับคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบลใหมและมีประกาศเรื่อง ผลการนับคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบลใหม ถือเปนการดําเนินการอันสืบเนื่องมาจากการเลือกตั้งซ่ึงคณะกรรมการการเลือกตั้งไดดําเนินการภายในอํานาจหนาที่ตามมาตรา ๑๔๕ วรรคหน่ึง (๓) และ (๕) ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ อันเปนการใชอํานาจหนาที่ขององคกรตามรัฐธรรมนูญในเรื่องที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไวโดยเฉพาะ มิใชการกระทําในทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙/๒๕๕๐) (๒) การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งมีคําสั่งเพิกถอนการเลือกตั้ง ของผูฟองคดี เนื่องจากเห็นวาผูฟองคดีมิไดยื่นบัญชีรายรับและรายจายในการเลือกตั้ง ตอคณะกรรมการการเลือกตั้งประจําจังหวัด ตามมาตรา ๕๕ แหงพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๕ พรอมทั้งสั่งใหมีการเลือกตั้งใหม ถือเปนการดําเนินการในการจัดการเลือกตั้งตามมาตรา ๑๔๔ และมาตรา ๑๔๕ ของรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ อันเปนการใชอํานาจตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญซึ่งมีผลใชบังคับอยูในขณะที่มีเหตุแหงการฟองคดีและขณะที่ผูฟองคดียื่นคําฟองตอศาล (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๔๔/๒๕๕๐) (๓) การที่ผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําเทศบาลไดดําเนินการออกประกาศใหถอนชื่อผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งนายกเทศมนตรีออกจากประกาศบัญชีรายชื่อผูสมัครรับเลือกตั้งนายกเทศมนตรี และประกาศใหมีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีใหมตามคําสั่ง ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ถือเปนการดําเนินการตามมาตรา ๕๐ ประกอบกับมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งเปนผล สืบเน่ืองมาจากคําสั่งคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่ใชอํานาจหนาที่ในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาขอเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปญหาหรือขอโตแยงตามกฎหมายตามมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เปนการใชอํานาจหนาที่ตามรัฐธรรมนูญ อันมีผลใหการวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ไดใชอํานาจตามมาตรา ๑๔๕ วรรคหนึ่ง (๓) ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งเปนกรณีที่

๕๓ คําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในสวนน้ี เปนการวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐

ซ่ึงในชวงเวลานั้น ยังไมมีกฎหมายกําหนดใหการตรวจสอบการใชอํานาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งเกี่ยวกับการจัดการเลือกตั้งเปนอํานาจขององคกรใด

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๕

ศาลรัฐธรรมนูญไดมีคําวินิจฉัยที่ ๕๒/๒๕๔๖ วินิจฉัยวา การวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลอืกตัง้ถือเปนยุติ ซึ่งผูกพันศาลปกครองตามมาตรา ๒๖๘ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๑๑/๒๕๕๐) (๔) การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งออกประกาศเรื่อง ผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาเทศบาล และการมีมติไมรับคํารองของผูฟองคดีที่คัดคาน การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาเทศบาลเปนเรื่องคัดคานนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งยอมตองอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๔๕ (๕) และ (๓) ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงเปนกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกระทําการในฐานะที่เปน “องคกร ตามรัฐธรรมนูญ” ซึ่งไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๓๕/๒๕๕๐) (๕) การฟองขอใหเพิกถอนคําวินิจฉัยของนายอําเภอ ที่วินิจฉัยวา ผูที่ไดรับเลือกตั้งเปนนายกองคการบริหารสวนตําบลไมไดกระทําผิดกฎหมายเกี่ยวกับ การเลือกตั้ง นั้น เม่ือในกรณีนี้คณะกรรมการการเลือกตั้งไดมีมติใหยกคํารองเรียนของผูฟองคดีที่คัดคานการรับรองผลการเลือกตั้งดังกลาว จึงตองถือวาคําวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการ การเลือกตั้งเปนยุติตามคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕๒/๒๕๔๖ คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๗/๒๕๕๐) (๖) การฟองขอใหเพิกถอนคําวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่มีมติใหยกคํารองคัดคานของผูฟองคดีที่คัดคานประกาศของผูอํานวยการการเลือกตั้งประจําทองถิ่นกรุงเทพมหานครในการวินิจฉัยวาผูฟองคดีเสียสิทธิในการสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาทองถิ่นตามมาตรา ๔๕ (๑๐) แหงพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นหรือผูบริหารทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๔ ถือเปนกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งซ่ึงเปนองคกรตามรัฐธรรมนูญ ใชอํานาจตามมาตรา ๑๔๕ วรรคหน่ึง (๓) ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ โดยตรงในการออกคําสั่งหรือมีมติใดๆ ที่มีผลกระทบตอผูฟองคดี จึงมิใชคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๖/๒๕๕๐)

๒.๕) การกระทําในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา

การดําเนินงานในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาอันเปนขั้นตอนการดําเนินการเพื่อนําไปสูการลงโทษผูกระทําความผิด โดยกระบวนการในขั้นตอนการดําเนินการของเจาหนาที่ของรัฐซ่ึงไดแก พนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการ อาจมีการกระทําทางปกครองปะปนอยูดวย ซึ่งแมวาการดําเนินงานดังกลาวจะไมอยูในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เน่ืองจากมีหลักเกณฑและขั้นตอนการออกคําสั่งทางปกครอง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๖

ที่กําหนดไวโดยเฉพาะตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาแลว และไมมีกฎหมายใดระบุวาการดําเนินงานตามกระบวนยุติธรรมทางอาญาในสวนของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการ ไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แตก็เห็นไดชัดวาในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับการดําเนินการในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จําเปนตองตรวจสอบการใชดุลพินิจทางอาชญาวิทยาและทัณฑวิทยาอันมีลักษณะเฉพาะและแตกตางกับการใชดุลพินิจ ทางปกครอง ดังนั้น ที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุดจึงมีมติในการประชุมครั้งที่ ๗/๒๕๔๔ เม่ือวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๔๔ วา๕๔ ถาขั้นตอนการดําเนินการของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาขั้นตอนใด เปนการกระทําที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดใหอํานาจไวเปนการเฉพาะโดยตรง การกระทําดังกลาว จะอยูในอํานาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรมตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ แตถาการกระทําใดที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทํานอกเหนือหรือมิไดกระทําตามที่กําหนดไว ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเปนการกระทําที่เขาเกณฑเปนกรณีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองยอมมีอํานาจควบคุมตรวจสอบได สําหรับการกระทําของเจาหนาที่อ่ืนของรัฐตามกฎหมายพิเศษของฝายปกครองที่มีการบัญญัติโทษทางอาญาไวดวย การปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ฝายปกครองตามกฎหมายดังกลาวในขั้นตอนการดําเนินการที่จะนําไปสูการนําตัวผูกระทําผิดมาลงโทษ ทางอาญา ถามีขั้นตอนใดเปนการกระทําที่กฎหมายพิเศษนั้นและหรือประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดใหอํานาจไวเปนการเฉพาะโดยตรง การกระทําดังกลาวจะอยูในอํานาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม แตถาการกระทําใดเปนการกระทํานอกเหนือหรือมิไดกระทําตามที่กําหนดไวในกฎหมายพิเศษและหรือประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และ เปนการกระทําที่เขาเกณฑเปนกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองยอมมีอํานาจควบคุมตรวจสอบไดเชนเดียวกัน ทั้งน้ี การกระทําใดจะถือวาเปนการกระทําที่อยูในอํานาจการตรวจสอบของศาลยุติธรรมหรืออยูในอํานาจการตรวจสอบของศาลปกครอง จะตองพิจารณาขอเท็จจริงเปนคดีๆ ไป โดยศาลปกครองสูงสุดไดมีคําวินิจฉัยวาการดําเนินการตางๆ ตอไปน้ี เปนเร่ืองของการดําเนินการในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุตธิรรม

๕๔

คําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที่ ๑๙/๒๕๔๕ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๗

(๑) การสอบสวนอันไดแก การรวบรวมพยานหลักฐานซึ่งพนักงานสอบสวนไดกระทําไปเกี่ยวกับความผิดที่กลาวหา เพ่ือที่จะสอบขอเท็จจริงหรือพิสูจนความผิดและเพื่อจะเอาตัวผูกระทําผิดมาฟองลงโทษ และการตรวจสํานวนการสอบสวนซึ่งพนักงานอัยการไดทําไปเพื่อวินิจฉัยวาควรสั่งฟองหรือสั่งไมฟองผูตองหา เปนการดําเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา การดําเนินการดังกลาวจะตองใชเวลานานเพียงใดยอมเปนอํานาจของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการที่จะใชดุลพินิจพิจารณาตามพยานหลักฐานที่รวบรวมได และตามหลักเกณฑและวิธีการที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและกฎหมายอื่น ที่เกี่ยวของกําหนด ดังน้ัน การที่ผูฟองคดีเห็นวาพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควรในคดีที่ผูฟองคดีแจงความรองทุกขนั้น จึงเปนขอพิพาทอันเนื่องมาจากหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ในการดําเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่นที่กําหนดหลักเกณฑและวิธีการในการนําผูกระทําผิดทางอาญามาลงโทษกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที่ ๒๑/๒๕๔๘ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๒๙/๒๕๕๐)๕๕ (๒) การฟองวาเจาพนักงานสอบสวนดําเนินการสอบสวนไมตรงตามที่ผูฟองคดีไดรองทุกขกลาวโทษและมีความเห็นสั่งไมฟองผูตองหา ทําใหพนักงานอัยการ มีคําสั่งเด็ดขาดไมฟองผูตองหาเชนเดียวกัน ขอใหศาลมีคําสั่งใหพนักงานสอบสวนปฏิบัติหนาที่ ตามกฎหมายและใหเปลี่ยนตัวพนักงานสอบสวนนั้น เปนกรณีที่พนักงานสอบสวนไดดําเนินการสอบสวนจนเสร็จสิ้นตามขั้นตอนที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดแลว และผูเสียหายมีสิทธิฟองคดีตอศาลยุติธรรมไดเอง กรณีเปนการดําเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่ไมอยูในอํานาจของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓/๒๕๕๐) (๓) การที่เจาหนาท่ีตํารวจจับกุมผูฟองคดีโดยไมมีพยานหลักฐานวากระทําความผิดฐานจําหนายยาเสพติดใหโทษและในที่สุดศาลอาญาพิพากษายกฟอง ผูฟองคดี ๕๕ เชนเดียวกับคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๐/๒๕๕๐ ที่วินิจฉัยวา การสอบสวนคดีอาญา เปนขั้นตอนดําเนินการ เพื่อนําไปสูการลงโทษผูกระทําความผิดทางอาญา ที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดใหอํานาจพนักงานอัยการหรือพนักงานสอบสวนไวเปนการเฉพาะโดยตรง การที่พนักงานสอบสวนจะดําเนินการสอบสวน หรือพนักงานอัยการจะพิจารณาส่ังฟองหรือไมอยางใด หรือใชเวลาเพียงใด น้ัน ยอมเปนอํานาจของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการที่จะใชดุลพินิจภายใตหลักเกณฑของกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวของ อันเปนการใชอํานาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ดังน้ัน การกลาวหาวาพนักงานอัยการและพนักงานสอบสวนละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ดวยการไมดําเนินการฟองคดี จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการใชอํานาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซ่ึงอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๘

จึงฟองขอใหเจาหนาที่ตํารวจชดใชคาเสียหาย เม่ือความเสียหายดังกลาวเกิดจากการปฏิบัติหนาที่ ตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จึงไมใชการกระทําละเมิดอันเกิดจากการใชอํานาจ ตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากผูฟองคดีเห็นวาการกระทําดังกลาวกอใหเกิดความเสียหายแกตน ก็ชอบที่จะขอใหมีการแกไขเยียวยาตามขั้นตอนของกฎหมายตอศาลยุติธรรมที่มีเขตอํานาจ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๑/๒๕๕๐)๕๖ (๔) การฟองขอใหเพิกถอนใบสั่งของเจาพนักงานจราจรที่กลาวหาวา ผูฟองคดีเพ่ิมเติมสิ่งหน่ึงสิ่งใดเขาไปในตัวรถอันอาจกอใหเกิดอันตรายตามมาตรา ๑๔๐ และมาตรา ๑๔๑ แหงพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งผูฟองคดีเห็นวาการกระทํา ตามขอกลาวหาดังกลาวเปนความผิดตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติรถยนต พ.ศ. ๒๕๒๒ เจาพนักงานตํารวจจึงไมใชผูมีอํานาจที่จะแจงขอกลาวหา ถือเปนกรณีที่ผูฟองคดีโตแยงคําสั่งของเจาพนักงานซึ่งอาศัยอํานาจตามกฎหมายที่มีบทบัญญัติกําหนดโทษในทางอาญา อันเปน สวนหนึ่งของการดําเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญาซึ่งไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษา ของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๕๔/๒๕๕๐) (๕) การฟองวาเจาหนาที่ตํารวจเบียดบังของกลางขณะเขาจับกุม ผูฟองคดีในขอหามียาเสพติดไวในครอบครองเพื่อจําหนายไปเปนของตนเองหรือผูอ่ืนโดยทุจรติ ใชอํานาจในตําแหนงขมขืนใจหรือจูงใจใหบุคคลมอบใหหรือหามาใหซึ่งทรัพยสิน เบิกความ อันเปนเท็จ และนําสืบหรือแสดงพยานหลักฐานอันเปนเท็จในการพิจารณาคดีของศาลยุติธรรม และขอใหลงโทษเจาหนาที่ตํารวจนั้น ถือเปนขอพิพาทอันเนื่องมาจากการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐใชอํานาจกระทําการในการดําเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอ่ืนที่กําหนดหลักเกณฑและวิธีการในการนําตัวผูกระทําผิดทางอาญามาลงโทษ จึงอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๒๔/๒๕๕๐)

๕๖ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๕๔/๒๕๕๐ วินิจฉัยในแนวทางเดียวกันวา การขอใหเจาหนาที่ตํารวจชดใชคาเสียหายจาก

การออกใบสั่งตั้งขอกลาวหาวาผูฟองคดีตอเติมส่ิงหน่ึงส่ิงใดเขาไปในตัวรถอันอาจกอใหเกิดอันตราย โดยไมมีอํานาจนั้น หากจะมีการกระทําละเมิดตอผูฟองคดี ก็เปนกรณีที่สืบเน่ืองมาจากการดําเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซ่ึงไมอยูในอํานาจศาลปกครอง นอกจากนี้ ยังมีคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๙๐/๒๕๕๐ วินิจฉัยวา การที่เจาหนาที่ศุลกากรไดอายัดสินคาของผูฟองคดีตามใบแจงการนําจับตามพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช ๒๔๖๙ ถือเปนการดําเนินการของเจาหนาที่ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดอํานาจไวเปนการเฉพาะ หากมีความเสียหายแกผูฟองคดี ก็เปนความเสียหายสืบเน่ืองมาจากการดําเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของเจาหนาที่ศุลกากร กรณีจึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของเจาหนาที่อันสืบเน่ืองมาจากการใชอํานาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา อันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๐๙

(๖) การที่เจาหนาที่กรมศุลกากรเขาตรวจคนสถานประกอบการ ของผูฟองคดีตามหมายคนของศาลอาญากรุงเทพใต เน่ืองจากมีเหตุอันควรสงสัยวามีเอกสารที่ใช ในการกระทําความผิดตามกฎหมายศุลกากร ถือเปนการดําเนินการของเจาพนักงานตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งอยูภายใตการพิจารณาตรวจสอบของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสงูสุดที่ ๒๔๐/๒๕๕๐) (๗) การที่เจาหนาที่ศุลกากรไดอายัดสินคาของผูฟองคดีตามใบแจง การนําจับตามพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช ๒๔๖๙ หากผูฟองคดีมิไดยินยอมยกสินคาที่นําเขาใหแกกรมศุลกากรเพื่อใหมีการยุติการดําเนินคดีอาญา การดําเนินการตอไปอาจมีการนําไปสูการลงโทษผูฟองคดีในทางอาญา การดําเนินการดังกลาวของเจาหนาที่ศุลกากรจึงเปนการดําเนินการของเจาหนาที่ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดอํานาจไวเปนการเฉพาะ อันถือเปนการใชอํานาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาและอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๙๐/๒๕๕๐) (๘) การที่พนักงานสอบสวนจะดําเนินการสอบสวนและรวบรวมพยานหลักฐานอยางใดอยางหนึ่ง หรือใชเวลาดําเนินการสอบสวนนานเพียงใด หรือการที่พนักงานอัยการพิจารณาดําเนินการสั่งฟองคดีอาญาชาหรือเร็วนั้น ยอมเปนอํานาจของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการที่จะใชดุลพินิจในการรวบรวมพยานหลักฐานและมีความเห็น ในการสั่งฟองคดีอาญาภายใตหลักเกณฑของกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวของอันเปนการใชอํานาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาที่กําหนดใหอํานาจพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการไวเปนการเฉพาะโดยตรง การกระทําดังกลาวจึงเปนการกระทําของเจาหนาที่ของรัฐในการดําเนินคดีอาญาอันเปนขั้นตอนดําเนินการเพื่อนําไปสูการลงโทษผูกระทําความผิดอาญา ซึ่งอยูในอํานาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรมโดยตรง ไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองที่ ๒๙๙/๒๕๕๐) (๙) การที่เจาพนักงานตํารวจไดสอบสวนในคดีที่ผูฟองคดีแจงความ รองทุกขไวและสรุปสํานวนการสอบสวนโดยมีความเห็นวา ไมพบผูกระทําความผิดจึงเห็นควรใหงดการสอบสวน พรอมกับสงสํานวนการสอบสวนและความเห็นดังกลาวไปยังพนักงานอัยการ โดยพนักงานอัยการมีคําสั่งใหงดการสอบสวนเชนกัน ถือเปนเรื่องเกี่ยวกับการปฏิบัติหนาที่ ของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในการดําเนินคดีอาญาอันเปนขั้นตอนดําเนินการ เพ่ือนําไปสูการลงโทษผูกระทําผิดอาญา ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาบัญญตัไิวเปนการเฉพาะ ซึ่งอยูในอํานาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรมโดยตรง ไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๐๐/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๐

(๑๐) การฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูบัญชาการตํารวจแหงชาติที่แตงตั้งพนักงานสอบสวนผูรับผิดชอบ นั้น คําสั่งดังกลาวเปนคําสั่งเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการที่ผูบังคับบัญชาสั่งใหผูใตบังคับบัญชารวมสอบสวนคดี ซึ่งผูบัญชาการตํารวจแหงชาติอาศัยอํานาจตามขอ ๒.๕ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยระเบียบการดําเนินคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๒๓ อันเปนกฎหมายลําดับรองที่ออกโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๖ แหงประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จึงเปนมาตรการภายในฝายปกครองเพื่อใหผูใตบังคับบัญชาปฏิบัติหนาที่ตามที่ผูบังคับบัญชามอบหมาย หากผูฟองคดีซึ่งเปนผูตองหาในคดีดังกลาวเห็นวาคําสั่งแตงตั้งพนักงานสอบสวนไมชอบดวยขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกําหนดประการใด ก็ชอบที่จะไปดําเนินการทางพนักงานอัยการหรือทางศาลที่มีอํานาจพิจารณาทางอาญาตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดไว กรณีมิใชขอพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๔/๒๕๕๐) (๑๑) การฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูบังคับการกองบังคับการปราบปรามอาชญากรรมทางเศรษฐกิจและเทคโนโลยี ที่สั่งใหยุติเร่ืองรองทุกขของผูฟองคดี ในการใหดําเนินคดีอาญากับผูที่ขายรถยนตใหกับผูฟองคดี และขอใหเปลี่ยนตัวพนักงานสอบสวนกับใหดําเนินการสอบสวนใหแลวเสร็จภายใน ๓ เดือน นั้น กรณีเปนการฟองขอใหศาลตรวจสอบการรวบรวมพยานหลักฐานและความเห็นของพนักงานสอบสวน ซึ่งการสอบสวนและรวบรวมพยานหลักฐานคดีอาญา เปนขั้นตอนดําเนินการเพ่ือนําไปสูการลงโทษผูกระทําความผิดทางอาญาที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดใหอํานาจพนักงานสอบสวนไวเปนการเฉพาะโดยตรง ศาลปกครองไมอาจกาวลวงเขาไปดําเนินการแทนพนักงานสอบสวนได จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการดําเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๘/๒๕๕๐) (๑๒) การจับกุม ตรวจคน และยึดของกลาง ของเจาพนักงานตํารวจ เปนการใชอํานาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาในการลงโทษผูกระทําความผิด ทางอาญา แมการกระทําดังกลาวจะกอใหเกิดความเสียหายแกผูฟองคดี และผูฟองคดีมุงประสงคจะเรียกรองคาเสียหาย แตเม่ือการกระทําดังกลาวเปนขั้นตอนการดําเนินการของเจาพนักงานตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากําหนดอํานาจไวเปนการเฉพาะโดยตรง จึงไมใชคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๘๐/๒๕๕๐)๕๗

๕๗ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๔/๒๕๕๐ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๑

(๑๓) การขอคัดสําเนาคําพิพากษาคดีอาญาของเจาหนาที่ตํารวจ เปนขั้นตอนการรวบรวมพยานหลักฐานของพนักงานสอบสวนในคดีอาญา สวนผูพิพากษาที่อนุญาตใหคัดถายสําเนาคําพิพากษา เปนการใชอํานาจตามกฎหมายของผูพิพากษาศาลยุติธรรม ซึ่งเปนสวนหนึ่งของการดําเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ไมใชการใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๘๘/๒๕๕๐) (๑๔) การฟองขอใหพนักงานสอบสวนคืนของกลางที่ ยึดไว ในคดีอาญา เปนคดีพิพาทอันเกิดจากการใชอํานาจของพนักงานสอบสวนในการดําเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งอยูในอํานาจการควบคุมและตรวจสอบของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๔๙/๒๕๕๐) ขอสังเกต หากเปนกรณีที่เจาหนาที่ของรัฐซ่ึงมีหนาที่ตามกฎหมายที่จะตองคืนของกลางที่ยึดไวใหกับผูถูกกลาวหา แตไมคืนของกลางดังกลาว ถือเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามนัยคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที่ ๓/๒๕๕๑

(๑๕) การที่ผูกํากับการสถานีตํารวจมีคําสั่งไมดําเนินคดีอาญา กับเจาหนาที่ตํารวจที่ถูกรองทุกข เปนการใชอํานาจตามที่บัญญัติไวในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ถือเปนการดําเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คาํสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๐๑/๒๕๕๐)

๒.๖) ขอพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน๕๘

คดีพิพาทเกี่ยวกับการสั่งการของเจาพนักงานที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งมีประเด็นพิพาทเกี่ยวเน่ืองกับการโตแยงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง ในที่ดินน้ัน ที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเคยมีมติวา การพิจารณาวาศาลใดจะมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเก่ียวกับการสั่งการของเจาพนักงานที่ดินตามมาตรา ๖๐ แหงประมวลกฎหมายที่ดิน นั้น จะตองพิจารณาในรายละเอียดของคําฟองวา ผูฟองคดีประสงคที่จะ

๕๘ โปรดดูคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๒/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๕/๒๕๕๐, ที่ อ.๘๑/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๑๙/๒๕๕๐ และที่

อ.๑๒๖/๒๕๕๐ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕/๒๕๕๐, ที่ ๔๐/๒๕๕๐, ที่ ๕๕/๒๕๕๐, ที่ ๕๖/๒๕๕๐, ที่ ๖๔/๒๕๕๐, ที่ ๘๐/๒๕๕๐, ที่ ๑๑๑/๒๕๕๐, ที่ ๑๑๕/๒๕๕๐, ที่ ๑๑๗/๒๕๕๐, ที่ ๑๑๙/๒๕๕๐, ที่ ๑๓๙/๒๕๕๐, ที่ ๑๕๑/๒๕๕๐, ที่ ๑๖๗/๒๕๕๐, ที่ ๒๐๘-๒๑๗/๒๕๕๐, ที่ ๒๒๓/๒๕๕๐, ที่ ๒๒๘/๒๕๕๐, ที่ ๒๓๒/๒๕๕๐, ที่ ๒๔๙/๒๕๕๐, ที่ ๒๕๗/๒๕๕๐, ที่ ๒๘๘/๒๕๕๐, ที่ ๒๙๗/๒๕๕๐, ที่ ๓๐๗/๒๕๕๐, ที่ ๓๓๒/๒๕๕๐, ที่ ๓๓๓/๒๕๕๐, ที่ ๓๓๖/๒๕๕๐, ที่ ๓๔๔/๒๕๕๐, ที่ ๓๕๑/๒๕๕๐, ที่ ๓๘๗/๒๕๕๐, ที่ ๔๐๖/๒๕๕๐ และที่ ๔๒๗/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๒

โตแยงในประเด็นใด ถาประเด็นหลักเปนการโตแยงเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินที่ขอออกโฉนด ศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษาในคดีคือ ศาลยุติธรรม แตถาเปนการโตแยง ในประเด็นหลักวา การสั่งการของเจาพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจาพนักงานที่ดินสาขาไมชอบ ดวยกฎหมาย ศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคือ ศาลปกครอง เนื่องจากการสั่งการของ เจาพนักงานที่ดินดังกลาว ถือไดวาเปนคําสั่งทางปกครอง สวนกรณีที่การฟองในประเด็นดังกลาวอาจเกี่ยวพันกับประเด็นเรื่องกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินดวย ก็เปนเพียงประเด็นเกี่ยวพันที่ศาลปกครองมีอํานาจวินิจฉัยกอนไดตามขอ ๔๑ วรรคสอง แหงระเบียบของที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓๕๙ อยางไรก็ตาม คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลไดวางหลักวา การพิจารณากรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพยสิน ซึ่งกลาวอีกนัยหน่ึงคือสิทธิครอบครองหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ตองพิจารณา ตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย บรรพ ๔ ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดิน โดยจะตองพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใชประโยชนในที่ดินของคูกรณี ซึ่ งมาตรา ๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิไดกําหนด ใหศาลปกครองมีอํานาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพยสิน ดังน้ัน คดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพยสินของบุคคลจึงอยูในอํานาจของศาลยุติธรรม๖๐

สําหรับแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในป ๒๕๕๐ นั้น แยกไดเปน ๒ กลุม ดังนี้

๒.๖.๑) กรณีวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาทเก่ียวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยูในเขตอํานาจศาลยุติธรรม

(๑) การที่ผูฟองคดียื่นคําขอออกหนังสือรับรองการทําประโยชน (น.ส. ๓ ก.) แตนายอําเภอและองคการบริหารสวนตําบลคัดคานการรังวัดพิสูจนสอบสวนการทําประโยชนวาแนวเขตที่ดินรุกล้ําหนองนํ้าสาธารณประโยชน เจาพนักงานที่ดิน จึงไมออก น.ส. ๓ ก. ให ผูฟองคดีจึงยื่นฟองเจาพนักงานที่ดินขอใหออก น.ส. ๓ ก. ใหแกตน นั้น การที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาวาเจาพนักงานที่ดินจังหวัดละเลยตอหนาที่ในการออกหนังสือรับรองการทําประโยชนหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรหรือไม จําตองพิจารณาใหได

๕๙ มติที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด คร้ังที่ ๑๖/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๔๕

๖๐ คําวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที่ ๔/๒๕๔๕, ที่ ๒๖/๒๕๔๗, ที่ ๒๘/๒๕๔๗, ที่ ๑๓/๒๕๔๘,

ที่ ๑๗/๒๕๔๘ และที่ ๕๐/๒๕๕๐

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๓

ความกอนวาที่ดินพิพาทเปนของใครเปนสําคัญ จึงเปนกรณีพิพาทเก่ียวกับสิทธิในที่ดินอันเปนอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๗/๒๕๕๐) (๒) การฟองขอใหเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ที่เจาพนักงานที่ดินออกใหแกบุคคลอื่น เน่ืองจากที่ดินดังกลาวมีการแจงการครอบครอง (ส.ค.๑) ไว และตกเปนทรัพยมรดกของบิดามารดาของผูฟองคดี ซึ่งการที่ศาลจะวินิจฉัยวาเจาพนักงานที่ดินออก น.ส. ๓ ก. ใหแกบุคคลอ่ืนชอบหรือไม ศาลจะตองวินิจฉัยเสียกอนวาที่ดินพิพาทเปนทรัพยมรดกตกทอดมายังผูฟองคดี หรือเปนที่ดินที่บุคคลอื่นมีสิทธิครอบครอง จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๒๙/๒๕๕๐) (๓) การฟองวาเจาพนักงานที่ดินรังวัดแบงกรรมสิทธิ์รวมที่ดินพิพาทใหแกผูมีชื่อในโฉนดที่ดิน รุกล้ําถนนสาธารณประโยชนที่เจาของที่ดินรายเดิมอุทิศให จึงขอใหเจาพนักงานที่ดินดําเนินการใหถูกตอง ซึ่งแมวาผูฟองคดีจะไมไดกลาวอางวาตนเองเปนผูมีสิทธิในที่ดินพิพาทก็ตาม แตการที่ศาลจะมีคําพิพากษาหรือคําสั่งในคดีนี้ได ศาลจําตองพิจารณาใหไดความกอนวาที่ดินพิพาทบางสวนเปนที่ดินที่เจาของรายเดิมอุทิศใหเปนถนนสาธารณประโยชน หรือเปนที่ดินกรรมสิทธิ์ของผูมีชื่อในโฉนดที่ดิน ทั้งผลของคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาลปกครองยอมกระทบกระเทือนตอสิทธิในที่ดินของผูมีชื่อในโฉนดที่ดินพิพาทโดยตรง ประเด็นที่พิพาทกันในคดีนี้จึงเกี่ยวเนื่องกับการพิสูจนสิทธิในที่ดิน อันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๓๘/๒๕๕๐) (๔) การฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของเจาพนักงานที่ดิน ที่เพิกถอนหนังสือรับรองการทําประโยชน (น.ส. ๓) ของผูฟองคดี โดยเจาพนักงานที่ดินอางวา น.ส. ๓ ฉบับดังกลาว ออกโดยอาศัยใบจองที่ออกทับที่ปาสงวนแหงชาติ นั้น แมวาจะเปนการโตแยงวาคําสั่งของเจาพนักงานท่ีดินชอบดวยกฎหมายหรือไม แตคูกรณีก็ยังโตเถียงกันวาที่ดินพิพาทเปนของผูฟองคดีหรือเปนที่ปาสงวนแหงชาติ และการที่ศาลจะมีคําพิพากษาหรือคําสั่งในคดีนี้ได จําตองพิจารณาใหไดความกอนวาที่ดินพิพาทเปนของผูฟองคดีหรือเปนที่ปาสงวนแหงชาติ จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๔๘-๒๔๙/๒๕๕๐)๖๑ (๕) แมผูฟองคดีจะฟองวาเจาพนักงานที่ดินกระทําการ โดยไมชอบดวยกฎหมาย และละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ เนื่องจากไมออกโฉนดที่ดิน และไมรังวัดแบงกรรมสิทธิ์รวมที่ดินให แตโดยที่ขอเท็จจริงปรากฏวายังมีขอพิพาท

๖๑ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๒๔๑/๒๕๕๐, ที่ อ.๒๖๑/๒๕๕๐, ที่ อ.๒๗๕/๒๕๕๐ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่

๔๓๔/๒๕๕๐, ที่ ๔๓๕/๒๕๕๐ วินิจฉัยในทํานองเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๔

เกี ่ยวกับแนวเขตที่ดินดังกลาววาทับที่สาธารณประโยชนหรือไม ซึ่งกอนที่ศาลปกครอง จะวินิจฉัยวาเจาพนักงานที่ดินกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายหรือละเลยตอหนาที่หรือไม ตองไดขอยุติกอนวา ที่ดินที่ผูฟองคดีขอออกโฉนดเปนที่ดินที่ผูฟองคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเปนที่สาธารณประโยชน ซึ่งเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการพิสูจนสิทธิในที่ดินอันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๘/๒๕๕๐) (๖) การฟองโตแยงคําสั่งของอธิบดีกรมที่ดินที่สั่งใหแกไขรูปแผนที่และเนื้อที่ดินของผูฟองคดี โดยอางวาที่ดินพิพาทออกทับที่ปาชาสาธารณประโยชน แมจะถือเปนกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐออกคําสั่งโดยไมชอบดวยกฎหมาย ซึ่งควรอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แตการที่ศาลจะวินิจฉัยวาคําสั่งน้ันชอบหรือไม ศาลจะตองพิจารณากอนวาที่ดินพิพาทเปนของผูฟองคดีหรือเปนที่ดินสาธารณประโยชน จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซ่ึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษา ของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๐/๒๕๕๐)๖๒ (๗) แมการฟองวาองคการบริหารสวนตําบลซึ่งมีหนาที่จัดใหมีและบํารุงรักษาทางน้ําและทางบกไดวาจางเอกชนซอมแซมถนนบุกรุกเขาไปในที่ดิน และทําใหตนมะพราวของผูฟองคดีไดรับความเสียหาย อันถือเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหง

๖๒ ตุลาการเจาของสํานวน (นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) มีความเห็นแยงวา คําสั่งของอธิบดีกรมที่ดินที่ใหผูฟองคดีนําโฉนด

ที่ดินไปแกไขรูปแผนที่และเน้ือที่ดิน เปนคําสั่งทางปกครอง เม่ือผูฟองคดีเห็นวาคําสั่งดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย ยอมเปนคดีพิพาททางปกครองที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แมการที่ศาลปกครองจะมีคําส่ังเพิกถอนไดน้ัน จําเปนตองพิจารณาใหไดความเสียกอนวาที่ดินที่พิพาทเปนของผูฟองคดีหรือเปนที่ดินปาชาสาธารณประโยชน อันเปนประเด็นโตแยงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินวาใครมีสิทธิดีกวากัน แตก็เปนเพียงปญหาขอเท็จจริงและเปนเพียงประเด็นรองเกี่ยวพันที่ตองวินิจฉัยกอน มิใชประเด็นหลักแหงคดี ที่ฟองรองกัน การที่บอกวาคดีน้ีไมอยูในอํานาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาไดไมวาจะโดยคําสั่งของศาลปกครองสูงสุดเองหรือโดยคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาล ลวนเปนคําวินิจฉัยที่ไมไดตั้งอยูบนเหตุผลและหลักกฎหมาย โดยหากมองวาเปนคดีที่อยูในอํานาจของศาลยุติธรรม แตเมื่อศาลยุติธรรมวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในทรัพยสินแลว ศาลยุติธรรมไมมีอํานาจตามกฎหมายในการเพิกถอนคําสั่งทางปกครองของอธิบดีกรมที่ดิน หากศาลยุติธรรมเพิกถอนคําสั่งดังกลาวจะกลายเปนการพิพากษาโดยไมมีอํานาจตามกฎหมายรองรับ เพราะมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กําหนดใหการพิจารณาพิพากษาเรื่องดังกลาวอยูในเขตอํานาจของศาลปกครอง แมจะไมมีบทบัญญัติของขอ ๔๑ วรรคสอง ของระเบียบของท่ีประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ที่ใหอํานาจศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในทรัพยสินอันเปนประเด็นที่จําเปนตองวินิจฉัยกอนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแหงคดีได ประเด็นเร่ืองสิทธิในทรัพยสินก็เปนเพียงประเด็นเร่ืองขอเท็จจริง หากการเพิกถอนคําสั่งทางปกครองอยูในเขตอํานาจศาลปกครอง ศาลปกครองก็ยอมมีอํานาจที่จะพิจารณาประเด็นขอเท็จจริงดังกลาวนี้ไดโดยปริยาย

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๕

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตการจะวินิจฉัยวาผูถูกฟองคดีกระทําละเมิดดังกลาวจริงหรือไม จําตองพิจารณาวินิจฉัยใหไดความเสียกอนวาที่ดินพิพาทเปนทางสาธารณประโยชนหรือเปนที่ดินของผูฟองคดี กรณีจึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหวางคูกรณี ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๘/๒๕๕๐) (๘) ขอพิพาทเกี่ยวกับคําสั่งของหัวหนาอุทยานแหงชาติที่สั่งใหผูฟองคดีออกจากอุทยานแหงชาติ และรื้อถอนสิ่งปลูกสราง และขนยายทรัพยสินรวมทั้งสิ่งของเครื่องใชตลอดจนพืชผลออกจากที่ดินแปลงพิพาทซึ่งผูฟองคดีอางวาไดครอบครองและทํากินมาโดยชอบกอนที่มีการประกาศเปนอุทยานแหงชาติโดยมีหลักฐานเปน ส.ค.๑ นั้น กอนที่ศาลจะพิพากษาเพิกถอนคําสั่งดังกลาวได ตองไดขอยุติวาที่ดินพิพาทเปนท่ีดินที่ผูฟองคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบดวยกฎหมาย อันเปนประเด็นหลักที่เกี่ยวเนื่องดวยกับการพิสูจนสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๐๗/๒๕๕๐) (๙) แมวาผูฟองคดีจะฟองขอใหศาลปกครองเพิกถอนคําสั่งของนายกเทศมนตรีที่สั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารของผูฟองคดีเนื่องจากสรางอยูบน ทางสาธารณะอันเปนที่สาธารณสมบัติของแผนดินประเภททรัพยสินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน แตผูฟองคดีเห็นวาคําสั่งดังกลาวไมชอบดวยกฎหมายซึ่งเปนกรณีที่มีลักษณะเปนการโตแยงคําสั่งทางปกครองก็ตาม แตการที่ศาลปกครองจะวินิจฉัยวาคําสั่งดังกลาวชอบดวยกฎหมายหรือไม จะตองพิจารณาใหไดความเสียกอนวา ที่ดินพิพาทเปนที่ดินที่ผูฟองคดีมีสิทธิในที่ดินหรือเปนที่สาธารณสมบัติของแผนดิน ซึ่งเปนขอพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๕๘/๒๕๕๐) (๑๐) การฟองวาเจาพนักงานที่ดินไมรับคําขออายัดที่ดินของผูฟองคดี แตกลับรับคําขอออกโฉนดที่ดินดังกลาวของบุคคลอ่ืน เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมายและละเมิดสิทธิของผูฟองคดี ซึ่งแมจะเปนการฟองวาเจาหนาที่ของรัฐกระทําการ ทางปกครองโดยไมชอบดวยกฎหมาย แตตามเนื้อหาแหงคดีแลว คดีนี้เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหวางผูฟองคดีกับบุคคลอื่นอันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงไมใชคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๐๖/๒๕๕๐) (๑๑) การฟองวาองคการบริหารสวนตําบลกอสรางถนนรุกล้ําเขามาในที่ดินของผูฟองคดี โดยองคการบริหารสวนตําบลโตแยงวาที่ดินที่กอสรางเปนทางสาธารณะ การจะพิจารณาวาการกระทําขององคการบริหารสวนตําบลเปนการกระทําละเมิด ตอผูฟองคดีหรือไม จะตองพิจารณาใหไดความกอนวาที่ดินพิพาทเปนกรรมสิทธิ์ของผูฟองคดี

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๖

หรือเปนทางสาธารณะที่อยูในความดูแลขององคการบริหารสวนตําบล จึงเปนคดีพิพาทโตแยงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๓๑๗/๒๕๕๐) (๑๒) การที่ผูฟองคดีฟองขอใหองคการบริหารสวนตําบลรื้อถอนถนนที่สรางในที่ดินของผูฟองคดีและปรับพ้ืนที่ใหอยูในสภาพเดิม นั้น เม่ือที่ดินดังกลาวยังมีขอพิพาทระหวางผูฟองคดีกับสํานักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดวาเปนที่สาธารณประโยชนหรือที่ดิน ส.ป.ก. กรณีจึงเปนขอพิพาทโตแยงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหวางผูฟองคดีกับสํานักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ซึ่งศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ไดแก ศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๒/๒๕๕๐) (๑๓) การฟองขอใหกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทยชดใชคาเสียหายจากการแกไขโฉนดที่ดินใหมีเน้ือที่ดินนอยลง ทําใหผูฟองคดีตองชดใชเงินตามจํานวนเน้ือที่ที่ขาดหายไปคืนใหกับบุคคลที่รับซื้อที่ ดิน นั้น แมจะเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอ่ืนใด และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอ่ืนของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน หรือจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แตการที่ศาล จะวินิจฉัยวาคําสั่งที่ใหแกไขโฉนดที่ดินดังกลาวเปนคําสั่งทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมายหรือไม และเปนการกระทําละเมิดตอผูฟองคดีหรือไม ศาลจําตองพิจารณาวินิจฉัยใหไดความ กอนวาที่ดินสวนที่รังวัดกันเขตออกจากเนื้อที่ดินตามแนวเขตที่ดินดังกลาว เปนที่สาธารณประโยชน ซึ่งไมสามารถออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน หรือเปนที่ดินที่ผูฟองคดีไดสิทธิครอบครองมาโดยชอบดวยกฎหมาย อันเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม มิใชศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๕/๒๕๕๐) (๑๔) การฟองขอใหเพิกถอนคําวินิจฉัยของเทศบาล ที่วินิจฉัยวาถนนที่อยูในโฉนดที่ดินของทายาทผูฟองคดีเปนทรัพยสินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน นั้น การวินิจฉัยคดีของศาล จําเปนตองพิจารณาในเบื้องตนกอนวาผูฟองคดีมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทหรือไม ดังน้ัน การฟองคดีนี้จึงเปนการที่ผูฟองคดีมุงประสงคจะใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งรับรองและคุมกันสิทธิในที่ดินของผูฟองคดีเปนสําคัญ จึงเปนขอโตแยงเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดิน อันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๐/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๗

(๑๕) การฟองขอใหสํานักงานที่ดินจังหวัดแกไขหนังสือรับรองการทําประโยชน (น.ส. ๓) ฉบับพนักงานเจาหนาที่ใหตรงกับฉบับผูถือ และหามหนวยงานของรัฐมายุงเกี่ยว กับที่ดินดังกลาว นั้น เมื่อมูลความแหงคดีนี้สืบเนื่องมาจากมีการตรวจสอบพบวาแนวเขตที่ดินของผูฟองคดีตามหนังสือรับรองการทําประโยชนดังกลาว ทับซอนกับ ทางสาธารณประโยชนที่อยูในเขตพ้ืนที่ปาสงวนแหงชาติ จึงไดมีการแกไขหนังสือรับรองการทําประโยชนฉบับพนักงานเจาหนาที่ แตผูฟองคดีเห็นวาทางดังกลาวเปนที่ดินของผูฟองคดี ซึ่งการที่ศาลจะมีคําพิพากษาหรือคําสั่งตามคําขอของผูฟองคดีไดนั้น ศาลจําตองพิจารณาใหไดความกอนวาที่ดินดังกลาวเปนกรรมสิทธิ์ของใคร แลวจึงจะพิจารณาไดวาการกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐชอบดวยกฎหมายหรือไม จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖๔/๒๕๕๐)

๒.๖.๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนคดีปกครอง

(๑) การที่ผูฟองคดีฟองวาเจาพนักงานที่ดินลงชื่อบุคคลอื่น เปนผูจัดการมรดกในเอกสารสิทธิในที่ดินประเภทหนังสือรับรองการทําประโยชนแบบหมายเลข ๓ โดยไมถูกตอง เน่ืองจากที่ดินดังกลาวผูฟองคดีและครอบครัวไดครอบครองและทําประโยชน มาเปนเวลารวม ๕๐ ป โดยไมเคยมีปญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินกับผูใด อีกทั้งผูฟองคดีไดแจงการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) แลว โดยขอใหศาลเพิกถอนการจดทะเบียนผูจัดการมรดกดังกลาว นั้น ถึงแมวาในที่สุดแลวอาจมีการโตแยงสิทธิในที่ดินดังกลาว ระหวางผูฟองคดีกับบุคคลที่เปนผู จัดการมรดก แตการฟองคดีนี้ ผูฟองคดีประสงคใหศาลปกครองตรวจสอบความชอบ ดวยกฎหมายของการจดทะเบียนของเจาพนักงานที่ดิน ซึ่งมีเกณฑการตรวจสอบตามประมวลกฎหมายที่ดินและพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งไมจําเปนตองพิจารณาถึงสิทธิในที่ดินแตอยางใด แตหากแมนจะตองพิจารณา ก็เปนประเด็นเกี่ยวพัน ที่ศาลปกครองมีอํานาจวินิจฉัยกอนไดเพ่ือที่จะสามารถวินิจฉัยประเด็นความชอบดวยกฎหมายของคําสั่งดังกลาวอันเปนประเด็นหลักแหงคดีตอไปไดตามขอ ๔๑ วรรคสอง แหงระเบียบ ของที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดเคยมีคําวินิจฉัยวางแนวไวตามคําสั่งที่ ๒๑๒/๒๕๔๙ และคําสั่งที่ ๗๔๙/๒๕๔๙ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๑๕/๒๕๕๐) (๒) การฟองขอใหเพิกถอนหนังสือของนายอําเภอที่ให ผูฟองคดีรื้อถอนรั้วและส่ิงกอสรางที่รุกล้ําทางสาธารณประโยชนออกไป และใหนายอําเภอรื้อถอนถนนที่สรางรุกล้ําที่ดินของผูฟองคดีและปรับพ้ืนที่ใหอยูในสภาพเดิม นั้น ประเด็นหลักที่พิพาทกัน ในคดีนี้ คือ การที่นายอําเภอใชอํานาจตามกฎหมายออกคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนรั้วและสิ่งปลูกสราง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๘

ที่รุกล้ําทางสาธารณประโยชนออกไป เปนการกระทําละเมิดแกผูฟองคดีหรือไม จึงเปนคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓๘/๒๕๕๐)

๔.๓ คดีพิพาทที่มิไดเกิดจากการกระทําทางปกครอง

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาการกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตอไปน้ีไมใชเปนการกระทําทางปกครอง

๑) ขอพิพาทในทางแพง

การดําเนินการของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ ที่กระทําบนพื้นฐานของความเทาเทียมกันหรือเปนการกระทําในฐานะที่เปนเอกชนคนหนึ่ง มิไดมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เชน การดําเนินกิจการของหนวยงานของรัฐบางแหง มีลักษณะเปนการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจที่เรียกวา วิสาหกิจมหาชน ซึ่งหนวยงานของรัฐ ที่รับผิดชอบกิจการดังกลาวจะถูกจัดตั้งในรูปแบบของ “รัฐวิสาหกิจ” นิติสัมพันธระหวางรัฐวิสาหกิจกับเอกชนในการดําเนินธุรกิจตามวัตถุประสงคยอมเปนไปตามหลักกฎหมายแพง รัฐวิสาหกิจจึงอยูในฐานะเชนเดียวกับเอกชนทั่วไป ยอมไมถือวาเปนการกระทําทางปกครอง และอาจเปนการกระทําในทางแพง ไดแก

๑.๑) การประกอบธุรกิจของหนวยงานของรัฐ

(๑) การกําหนดราคาจําหนายน้ําประปา อัตราคาบริการ คาเครื่องอุปกรณ คาสิ่งอํานวยความสะดวก วิธีการและเงื่อนไขในการชําระราคาและคาตอบแทนการใชน้ําประปา ตลอดจนการกําหนดหลักเกณฑ วิธีการและเงื่อนไขในการใชน้ําประปาของการประปา สวนภูมิภาค (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒/๒๕๕๐)   (๒) การกอสรางอาคารใหประชาชนเชา เชาซื้อ หรือซ้ือเปนที่อยูอาศัย หรือการสราง ซื้อ จําหนาย เชา ใหเชา ใหเชาซื้อ ยืม ใหยืม รับจํานอง วาจาง รับจาง แลกเปลี่ยน โอน รับโอน ถือกรรมสิทธิ์ มีสิทธิครอบครอง หรือมีทรัพยสิทธิอ่ืน หรือดําเนินการใดๆ เกี่ยวกับทรัพยสิน ซึ่งรวมถึงการบริหารจัดการหองพักอาศัยและอาคารพาณิชยของการเคหะแหงชาติ ขอพิพาทเกี่ยวกับเง่ือนไขการตอสัญญาเชาที่ผูเชาหองพักและอาคารพาณิชยของการเคหะแหงชาติตองปฏิบัติตามเง่ือนไขและขอกําหนดซึ่งผูที่การเคหะแหงชาติอนุญาตใหเชาชวง เขาบริหารจัดการอาคารที่อยูอาศัยไดกําหนดขึ้นใหมและแตกตางจากเงื่อนไขเดิมที่เคยทํากับการเคหะแหงชาติโดยตรง เปนการโตแยงสิทธิในการบริหารจัดการหองพักอาศัยและอาคารพาณิชยของการเคหะแหงชาติในฐานะที่เปนผูประกอบกิจการ จึงเปนขอพิพาทระหวางเอกชน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๑๙

กับเอกชนดวยกันที่จะตองไปวากลาวกันในทางแพง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๑-๖๓/๒๕๕๐)๖๓

(๓) การที่การไฟฟาสวนภูมิภาคเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดเก็บและ การชําระคาไฟฟาจากเดิมที่มีตัวแทนไปเก็บเงินจากผูใชกระแสไฟฟาโดยตรง เปนสงใบแจง คาไฟฟาใหผูใชไฟฟาตรวจสอบความถูกตองกอน แลวใหผูใชไฟฟาไปชําระที่สํานักงานที่ทําการไฟฟาสวนภูมิภาคที่อยูใกลบานโดยไมเสียคาบริการใดๆ หรือจะชําระผานจุดบริการรับชําระเงินโดยเสียคาบริการเปนเรื่องเกี่ยวกับการจําหนาย การซื้อ และการชําระหนี้ระหวางผูขายและผูซื้อตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย มิใชเปนการใชอํานาจรัฐหรือดําเนินกิจการทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่๑๔๙/๒๕๕๐) (๔) การประชุมแกไขปญหารองคัดคานการกําหนดเสนทางรถโดยสารประจําทาง (รถตูปรับอากาศ) ขององคการขนสงมวลชนกรุงเทพกับคณะกรรมาธิการวุฒิสภา ที่เกิดจากขอรองเรียนของผูฟองคดี องคการขนสงมวลชนกรุงเทพไดเขาประชุมในฐานะที่เปนเอกชน ผูประกอบกิจการเดินรถเชนเดียวกับผูฟองคดี มิใชเปนการประชุมที่อาศัยอํานาจตามกฎหมายขององคการขนสงมวลชนกรุงเทพ การประชุมดังกลาวจึงมิใชการกระทําทางปกครอง (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๖/๒๕๕๐)

๑.๒) การปฏิบัติตามสัญญาทางแพง

(๑) ขอพิพาทเกี่ยวกับการชําระคาน้ําประปาที่ผูฟองคดีเห็นวา มีการเรียกเก็บแพงกวาความเปนจริง และการเรียกคาใชจายการติดตั้งมาตรวัดน้ําประปา ที่ถูกถอดออกไป เปนการพิพาทเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจจําหนายน้ําประปาของการประปา สวนภูมิภาคที่กระทําในฐานะเอกชน โดยสัญญาการใชนํ้าประปาดังกลาวแมจะมีคูสัญญาฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง แตมีวัตถุประสงคเพียงเพื่อใหไดมาซึ่งนํ้าประปาเพ่ือใชในกิจการสวนตัวโดยเฉพาะของผูฟองคดี จึงเปนการใหบริการสาธารณะแกผูฟองคดีซึ่งอยูในฐานะผูรับบริการ ไมมีวัตถุประสงคใหผูฟองคดีเขาดําเนินการหรือรวมดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค แมการประปาสวนภูมิภาคจะเปนผูกําหนดเง่ือนไขของสัญญาเพียงฝายเดียว ก็เปนการกําหนดแบบของสัญญาตามปกติของผูประกอบการโดยทั่วไป มิไดมี

๖๓

วินิจฉัยทํานองเดียวกับคดีพิพาทเกี่ยวกับการคืนเงินประกันการเชาอาคาร เงินคาธรรมเนียมการไดสิทธิการเชา ตามโครงการเคหะชุมชนนวมินทร และการเปลี่ยนแปลงผูบริหารโครงการดังกลาว อันถือเปนการประกอบกิจการเกี่ยวกับการกอสรางอาคารใหประชาชนไดเชาซ่ึงการเคหะแหงชาติไดกระทําในฐานะเดียวกับเอกชนทั่วไป ขอโตแยงดังกลาวจึงเปนเพียงการปฏิบัติหรือไมปฏิบัติใหเปนไปตามขอตกลงตามสัญญาเชาทรัพย อันมีลักษณะเปนสัญญาทางแพงตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๙/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๐

ลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ มิไดใชอํานาจทางปกครองและไมมีจุดมุงหมายที่จะใชอํานาจทางปกครอง สัญญาดังกลาวจึงเปนสัญญาทางแพง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒/๒๕๕๐) (๒) สัญญากูยืมเงินกองทุนเงินใหกูยืมเพ่ือการศึกษา มีวัตถุประสงคใหผูขาดแคลนทุนทรัพยมีโอกาสไดรับการศึกษาอยางทัดเทียมกันกับผูมีฐานะดีดวยการใหบุคคลดังกลาวกูยืม และเม่ือสําเร็จการศึกษาแลวผูกูยืมมีหนาที่ตองชดใชเงินกูยืมพรอมดอกเบี้ย จึงเปนเพียงสัญญาทางแพง ดังน้ัน การที่ผูจัดการกองทุนเงินใหกูยืมเพ่ือการศึกษามีหนังสือเรียกให ผูกูยืมชําระหนี้ที่กูยืม จึงเปนเรื่องที่คูกรณีแหงสัญญาทวงถามใหปฏิบัติการชําระหนี้ตามสัญญา ไมใชการใชอํานาจหนาที่ทางปกครอง คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๙๐/๒๕๕๐) (๓) การฟองวาการไฟฟาสวนภูมิภาคเรียกเก็บคาไฟฟาไมถูกตอง เปนผลมาจากสัญญาซ้ือขายไฟฟาระหวางผูฟองคดีกับการไฟฟาสวนภูมิภาคตามมาตรา ๔๕๓ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ซึ่งการที่การไฟฟาสวนภูมิภาคมีหนังสือเรียกเก็บคาไฟฟา เปนการกระทําที่เกี่ยวเนื่องกับสัญญาซื้อขายไฟฟาดังกลาว เม่ือมีการผิดสัญญาเกิดขึ้นก็ตองบังคับตามสิทธิและหนาที่ของคูสัญญาตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ขอพิพาทในคดีนี้จึงมิไดเปนการใชอํานาจทางปกครองของการไฟฟาสวนภูมิภาคท่ีศาลปกครองจะมีอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําสั่งไดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๒/๒๕๕๐)๖๔ (๔) สัญญาที่หนวยงานของรัฐจางเอกชนจัดนิทรรศการและบริหารจัดการอาคารแสดงนิทรรศการ มีลักษณะของสัญญาเปนการมุงที่ผลสําเร็จของงานจัดนิทรรศการ จึงเปนสัญญาจางทําของตามมาตรา ๕๘๗ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย สัญญาดังกลาวไมมีลักษณะแสดงใหเห็นถึงเอกสิทธิ์ของหนวยงานของรัฐที่เหนือกวาเอกชน อีกทั้งขอกําหนดในสัญญาเรื่องการบอกเลิกสัญญาที่ใหหนวยงานของรัฐมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได หากเอกชนไมสามารถทํางานใหแลวเสร็จตามกําหนดเวลา หรือทําผิดสัญญาขอใดขอหน่ึง หรือตกเปนผูลมละลาย หรือไมปฏิบัติตามคําสั่งของคณะกรรมการตรวจรับพัสดุ ก็มีบัญญัติไวในมาตรา ๓๘๘ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยเชนเดียวกัน ดังน้ัน แมวาสัญญานี้จะมีคูกรณีฝายหนึ่งเปนหนวยงานของรัฐ ก็ไมอาจถือไดวาสัญญาดังกลาวเปนสัญญาทางปกครอง เม่ือเปนเชนน้ีแลว การฟองขอใหหนวยงานของรัฐคืนเงินภาษีเพ่ือการบริโภคที่หนวยงานของรัฐ

๖๔ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๔๑/๒๕๕๐ วินิจฉัยทํานองเดียวกันวา สัญญาซ้ือขายไฟฟาระหวางผูฟองคดีกบัการไฟฟาสวนภูมิภาค มีวัตถุประสงคเพียงเพือ่ใหไดมาซึ่งกระแสไฟฟาเพื่อใชในกิจการสวนตัวโดยเฉพาะของผูฟองคดี เปนการใหบริการ สาธารณะแกผูฟองคดี มิใชเปนการมอบหมายใหผูฟองคดีเขาดําเนินการหรือเขารวมดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดใหมีส่ิงสาธารณูปโภค จึงเปนสัญญาที่คูสัญญามุงผูกพันบนพื้นฐานแหงความเสมอภาค จึงมีลักษณะเปนสัญญาทางแพง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๑

ไดรับคืนจากประเทศที่ไปจัดนิทรรศการ จึงมีมูลคดีมาจากการทําสัญญาดังกลาวซึ่งเปนสัญญาทางแพง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๐๐/๒๕๕๐)

๑.๓) ขอพิพาทที่ตองมีการพิสูจนสิทธิหรือหนาที่ของคูกรณีในทางแพง

(๑) การฟองขอใหอธิบดีกรมที่ดินเพิกถอนการจดทะเบียนนิติกรรมเกี่ยวกับที่ดิน เน่ืองจากมีการปลอมลายมือชื่อของผูฟองคดีในสัญญาจํานองและหนังสือยินยอมใหแกไขรูปแผนที่และเนื้อที่ในการรังวัดแบงแยกกรรมสิทธิ์รวมนั้น การที่จะพิสูจนวาลายมือชื่อปลอมหรือไม ตองดําเนินการวากลาวกันในคดีอาญาหรือคดีแพง ซึ่งเปนเร่ืองที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองจะวินิจฉัยวาการไมเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามที่ผูฟองคดีรองขอจากอธิบดีกรมที่ดินเปนการไมชอบหรือไม ตองไดขอยุตกิอนวาลายมือชื่อที่ยื่นขอจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมอันเปนเหตุแหงการฟองคดีเปนของผูฟองคดีหรือเปนลายมือปลอมเสียกอน ซึ่งการพิสูจนวาเปนลายมือชื่อปลอมหรือไม อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ขอพิพาทในคดีนี้จึงไมใชคดีปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๖๗/๒๕๕๐)๖๕ ขอสังเกต คําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดบางฉบับวินิจฉัยวา การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย เปนเพียงการปฏิบัติหนาที่ที่จะตองดําเนินการใหเม่ือมีผูยื่นความประสงคใหทางราชการดําเนินการเทานั้น และเปนการกระทําเพ่ือใหมีขอมูลที่บุคคลทั่วไปสามารถตรวจสอบถึงความถูกตองและเชื่อถือไดของขอเท็จจริง ที่เกิดขึ้นหรือมีอยู จึงไมใชการที่เจาหนาที่ของรัฐใชอํานาจทางปกครองตามกฎหมายในการออกคําสั่ง ดังน้ัน การฟองขอใหศาลปกครองมีคําสั่งใหเจาพนักงานที่ดินเพิกถอนการจดทะเบียนลงชื่อบุคคลเปนผูจัดการมรดกในโฉนดที่ดิน และเพิกถอนการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน จึงไมอยู ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๓๖/๒๕๕๐) (๒) การฟองวาเจาพนักงานที่ดินดําเนินการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินตามสัญญาประนีประนอมยอมความที่คูกรณีไดทําตอหนาศาลยุติธรรมไมชอบดวยกฎหมาย ถือเปนขอพิพาทที่มีประเด็นสืบเน่ืองมาจากสัญญาประนีประนอมยอมความในศาลยุติธรรม ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีจึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษา ของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๓/๒๕๕๐)

๖๕ คดีน้ีศาลปกครองวินิจฉัยวา แมเจาพนักงานที่ดินจะมีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายในการรับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย แตเปนเพียงการปฏิบัติหนาที่ที่จะตองดําเนินการใหเม่ือมีผูยื่นความประสงคใหทางราชการดําเนินการเทานั้น และการรับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกลาวเพื่อความถูกตองสมบูรณของนิติกรรมตามแบบที่ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยกําหนดเทานั้น

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๒

๑.๔) การกระทําในฐานะเดียวกันกับเอกชนทั่วไป

(๑) การฟองขอใหนายอําเภอชดใชคาเสียหายกรณีคัดคานการรังวัด ออกโฉนดที่ดินของผูฟองคดีนั้น แมวานายอําเภอจะเปนเจาหนาที่ซึ่งมีอํานาจหนาที่ในการดูแลรักษาและคุมครองปองกันที่ดินอันเปนสาธารณประโยชนตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศกัราช ๒๔๕๗ แตการที่นายอําเภอคัดคานการรังวัดออกโฉนดที่ดินของผูฟองคดี เปนการกระทําในฐานะผูดูแลผลประโยชนในที่ดินอันเปนสาธารณประโยชนเชนเดียวกับเอกชนผูเปนเจาของที่ดินขางเคียงที่ตองระวังแนวเขตที่ดินตามขั้นตอนและวิธีการสําหรับการรังวัด ออกโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ดังนั้น ขอพิพาทเกี่ยวกับการคัดคานการรังวัด ของนายอําเภอจึงมิใชขอพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจาก การใชอํานาจตามกฎหมาย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๗/๒๕๕๐)๖๖ (๒) การฟองขอใหเพิกถอนหลักเกณฑในสัญญาจะซื้อจะขาย ของการเคหะแหงชาติ ที่กําหนดคุณสมบัติของผูซื้อวาจะตองผานเกณฑการพิจารณาขอสินเชื่อ จากธนาคาร หากผูซื้อไมผานเกณฑดังกลาวถือวาสัญญาจะชื้อจะขายเปนอันเลิกกัน นั้น เม่ือธนาคารอาคารสงเคราะหปฏิเสธการใหสินเชื่อแกผูฟองคดี เปนเหตุใหผูฟองคดีเสียสิทธิการเขาอยูอาศัยในโครงการบานเอ้ืออาทรตามสัญญา กรณีจึงเปนการโตแยงสิทธิของคูกรณีซึ่งมีความผูกพันกันตามสัญญาจะชื้อจะขาย ซึ่งแมวาการเคหะแหงชาติจะเปนหนวยงานทางปกครอง แตการที่การเคหะแหงชาติในฐานะผูจะขายเลิกสัญญาจะซ้ือจะขายหองชุดบานอ้ืออาทรกับผูฟองคดี การเคหะแหงชาติดําเนินการในฐานะเอกชนกับเอกชน มิไดใชอํานาจรัฐกระทําการในทางปกครอง และสัญญาจะซื้อจะขายหองชุดดังกลาวก็มิไดมีลักษณะเปนสัญญาทางปกครอง จึงเปนกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหนาที่ตามสัญญาจะซื้อจะขายตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๐/๒๕๕๐) (๓) การฟองขอใหธนารักษพ้ืนที่ศรีสะเกษอนุญาตใหผูฟองคดีเชา ที่ราชพัสดุ นั้น กฎกระทรวง วาดวยหลักเกณฑและวิธีการปกครอง ดูแล บํารุงรักษา ใช และจัดหาประโยชนเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ไดใหอํานาจกรมธนารักษและผูวาราชการจังหวัด นําที่ราชพัสดุที่ไมไดใชประโยชนในทางราชการหรือที่ไมไดสงวนไวเพ่ือประโยชนในทางราชการ มาจัดหาประโยชนโดยการจัดใหเชาก็ได ซึ่งเปนการดําเนินการหาประโยชนทางธุรกิจในฐานะ

๖๖ ทํานองเดียวกับคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๖๔/๒๕๕๐ ที่วินิจฉัยวา การที่นายอําเภอหรือนายกองคการบริหารสวนตําบล ในฐานะเจาหนาที่ผูมีหนาที่ดูแลรักษาผลประโยชนในที่ดินอันเปนสาธารณประโยชน คัดคานการรังวัดออกโฉนดที่ดินของผูฟองคดี เปนการกระทําเชนเดียวกับผูเปนเจาของที่ดินขางเคียงทั่วไปที่ตองดูแลรักษาสิทธิในที่ดินของตน การคัดคานดังกลาวจึงมิได เปนการใชอํานาจตามกฎหมาย ขอพิพาทในคดีน้ีจึงไมใชคดีปกครองที่อยูในอํานาจของศาลปกครอง

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๓

เจาของทรัพยสินเชนเอกชนทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ดังนั้น การที่ธนารักษพ้ืนที่ศรีสะเกษไมอนุญาตใหผูฟองคดีเชาที่ดินแปลงดังกลาว เน่ืองจากองคการบริหารสวนตําบล ขอใชแลว จึงเปนการดําเนินการในฐานะเจาของทรัพยสินทางธุรกิจ มิใชเปนการใชอํานาจของรัฐหรือดําเนินกิจการทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๗/๒๕๕๐) (๔) บริษัทการบินไทย จํากัด (มหาชน) แมจะมีฐานะเปนรัฐวิสาหกิจ แตก็มิไดจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา และการสั่งซ้ือหรือยกเลิกใบสั่งซ้ือสินคาสําหรับใชบริการผูโดยสารบนเครื่องบินโดยสาร ซึ่งเปนการกระทําที่เปนเหตุแหงการฟองคดีนี้ ก็มิใชการใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายมอบหมายใหใชหรือใหทํา แตเปนการดําเนินการซื้อขายสินคาซึ่งเปนการประกอบธุรกิจดังเชนเอกชนทั่วไป จึงมิใชคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๗/๒๕๕๐) (๕) การใหสินเชื่อของธนาคารออมสินตามโครงการสินเชื่อเพื่อพัฒนาชีวิตครู เปนเพียงการดําเนินธุรกิจเชนธนาคารพาณิชยโดยทั่วไป มิใชเปนการกระทําทางปกครองหรือการงดเวนการกระทําทางปกครอง การฟองคดีเก่ียวกับการที่ธนาคารออมสินละเลย ตอหนาที่ในการพิจารณาอนุมัติจายเงินสนับสนุนใหแกกลุมเครือขายพัฒนาชีวิตครู จึงไมใชคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๒๖/๒๕๕๐)

๑.๕) ขอพิพาทเกี่ยวกับการจดทะเบียนหุนสวนบริษัท

(๑) การฟองวานายทะเบียนหุนสวนบริษัทไมรับจดแจงการโอนหุน ของผูฟองคดีลงในทะเบียนผูถือหุนตามคํารองขอของผูฟองคดี เน่ืองจากนายทะเบียนเห็นวามิใชรายการที่กฎหมายกําหนดใหตองจดทะเบียน จึงไมมีอํานาจหนาที่รับจดแจงการโอนหุนและไมมีอํานาจออกคําสั่งใหกรรมการผูมีอํานาจกระทําการของบริษัท จดแจงการโอนหุนดังกลาวและ สงสําเนาบัญชีรายชื่อผูถือหุนนั้น เหตุแหงการฟองคดีสืบเน่ืองมาจากผูฟองคดีขอใหกรรมการ ผูมีอํานาจลงชื่อผูกพันบริษัทดําเนินการจดแจงการโอนหุนลงในสมุดทะเบียนผูถือหุนใหถูกตองตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย แตกรรมการดังกลาวเพิกเฉยอันเปนกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหนาที่ของผูถือหุนโอนหุนและผูรับโอนหุนกับกรรมการผูจัดการบริษัทในการ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๔

จดแจงการโอนหุนลงในทะเบียนผูถือหุนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ซึ่งเปน ขอพิพาทในทางแพง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๑/๒๕๕๐)๖๗ (๒) การที่ศาลปกครองจะวินิจฉัยวาคําสั่งของนายทะเบียนหุนสวนบริษทัเกี่ยวกับการจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงหุนสวนบริษัทชอบดวยกฎหมายหรือไม ศาลจําตองพิจารณาใหไดความเสียกอนวา การประชุมและมติที่ประชุมผูถือหุนชอบดวยประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย วาดวยหุนสวนและบริษัทหรือไม เม่ือบริษัทจํากัดจดทะเบียนเปนนิติบุคคล ตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย มีวัตถุประสงคในการประกอบกิจการคาเพื่อแสวงหากําไรและเกี่ยวของกับคนเปนจํานวนมาก ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยจึงไดกําหนดให การกอตั้ง การดําเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลตองเปนไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญก็ตองนําความไปแจงตอนายทะเบียนดวย เพ่ือเปนการรับรองสิทธิวานิติบุคคลนั้นเปนบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทํานิติกรรมได และเพ่ือเปดเผยใหบุคคลภายนอกไดรับรูถึงสถานะ อํานาจหนาที่ของกรรมการผูมีอํานาจกระทําการแทนนติิบุคคลนั้นๆ ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนของการจดทะเบียนและการเพิกถอนการจดทะเบียนตามกฎหมายนี้ เปนไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพงเทานั้น มิใชเร่ืองทางปกครอง สถานภาพของผูถือหุนหรือกรรมการอื่นจะเปลี่ยนแปลงหรือไม จึงตองเปนไปตามความประสงคของผูถือหุนของบริษัทเปนหลัก ซึ่งก็คือมติที่ประชุมผูถือหุนของบริษัทนั่นเอง อันเปนเรื่องในทางแพง มิใชอยูที่การรับจดทะเบียนของนายทะเบียน เม่ือศาลจําตองพิจารณาถึงสิทธิในทางแพงเปนสําคัญแลว ขอพิพาทในคดีนี้จึงไมอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๙๖/๒๕๕๐)๖๘ (๓) ขอพิพาทในเรื่องการดําเนินการจดทะเบียนเลิกบริษัทจํากัด เปนขั้นตอนและวิธีการที่ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยกําหนดไวโดยเฉพาะ จึงมิใชขอพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐออกคําสั่งโดยไมชอบดวยกฎหมาย

๖๗ วินิจฉัยทํานองเดียวกับคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๕๐/๒๕๕๐ ซ่ึงวินิจฉัยเพิ่มเติมวา สําเนาบัญชีรายชื่อผูถือหุน ที่กรรมการบริษัทจัดสงใหนายทะเบียนน้ัน นายทะเบียนมีหนาที่เพียงรับและจัดเก็บไวเทานั้น โดยตนฉบับยังคงอยูใน ความครอบครองของบริษัท และการที่นายทะเบียนรับสําเนาบัญชีรายชื่อผูถือหุนไว ก็มิใชเปนการรับรองถึงความถูกตองแทจริงของสถานะผูถือหุนตามเอกสารดังกลาว เพราะสมุดทะเบียนผูถือหุนซ่ึงอยูในความครอบครองของบริษัทเทานั้นที่จะไดรับ การสันนิษฐานวาเปนพยานหลกัฐานที่ถูกตองตามมาตรา ๑๑๔๑ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ดังน้ัน การที่นายทะเบียนรับเอกสารดังกลาว จึงเปนเพียงการปฏิบัติหนาที่ ไมอาจถือวาเปนการออกคําสั่งหรือกระทําการโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมาย

๖๘ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๙/๒๕๕๐, ที่ ๑๔๕/๒๕๕๐, ที่ ๑๕๐/๒๕๕๐, ที่ ๒๓๖/๒๕๕๐ และที่ ๓๙๗/๒๕๕๐ วินิจฉัย

ในแนวเดียวกัน ทั้งน้ี คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๙/๒๕๕๐และที่ ๑๕๐/๒๕๕๐ วินิจฉัยเพิ่มเติมวาเปนคดีพิพาทที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที่ ๙/๒๕๔๙

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๕

ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) อันจะอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แตอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๒/๒๕๕๐)๖๙ (๔) นายทะเบียนหุนสวนบริษัทมีหนาที่เพียงรับและจัดเก็บสําเนาบัญชีรายช่ือผูถือหุนที่กรรมการบริษัทจัดสงให โดยตนฉบับของบัญชีรายชื่อผูถือหุน รวมทั้งสมุดทะเบียนผูถือหุน ยังคงอยูในความครอบครองของบริษัท การที่นายทะเบียนรับสําเนาบัญชีรายชื่อผูถือหุนที่กรรมการบริษัทจัดสง มิใชเปนการรับรองถึงความถูกตองแทจริงของสถานะผูถือหุนตามเอกสารดังกลาว แตเปนเพียงการปฏิบัติหนาที่ตอเนื่องจากการที่กฎหมายกําหนดใหเปนหนาที่ของกรรมการบริษัทจะตองสงสําเนาบัญชีรายชื่อ จึงไมอาจถือไดวาเปนการออกคําสั่งหรือการกระทําการโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมาย คดีพิพาทเกี่ยวกับความถูกตองของบัญชีรายชื่อ ผูถือหุนบริษัท จึงมิใชขอพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๓/๒๕๕๐) (๕) การเพิ่มทุนของหางหุนสวนจํากัด ตองเปนไปตามขอตกลงระหวาง ผูเปนหุนสวนทั้งหลาย โดยจะมีผลตอบุคคลภายนอกเมื่อไดจดทะเบียนตามมาตรา ๑๐๘๖ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย การจดทะเบียนจึงเปนเพียงขั้นตอนตามกฎหมายเพื่อเปดเผยใหบุคคลภายนอกไดรับรูและเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพงเทานั้น ซึ่งการดําเนินการเพ่ิมทุนจะเปนไปโดยชอบหรือไม จะตองพิจารณาเอกสารตามที่มาตรา ๑๐๑๙ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยกําหนดไว ดังน้ัน ขอพิพาทเกี่ยวกับการจดทะเบียนหางหุนสวนจํากัด จึงเปนขอพิพาทระหวางผูเปนหุนสวนซ่ึงเปนเอกชนดวยกันทุกฝาย มิใชขอพิพาทเกี่ยวกับเร่ืองทางปกครอง การฟองวานายทะเบียนละเลยการเพิกถอนการจดทะเบียนเพ่ิมทุนดังกลาว จึงไมใชคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๑/๒๕๕๐) (๖) ขอโตแยงวานายทะเบียนหุนสวนบริษัทรับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการและอํานาจกรรมการของบริษัทจํากัดตามมติที่ประชุมวิสามัญผูถือหุนโดยไมชอบ ดวยกฎหมาย ซึ่งกอนที่จะวินิจฉัยวาคําสั่งของนายทะเบียนดังกลาวชอบดวยกฎหมายหรือไม ศาลจําตองพิจารณาใหไดความเสียกอนวาการประชุมและมติที่ประชุมวิสามัญผูถือหุนชอบดวยประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย วาดวยหุนสวนและบริษัทหรือไม ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนของการจดทะเบียนตามกฎหมายนี้ เปนไปเพื่อรองรับสิทธิของนิติบุคคลในทางแพงเทานั้น มิใชเร่ืองทางปกครอง ดังน้ัน เม่ือศาลจําตองพิจารณาถึงสิทธิในทางแพงเปนสําคัญแลว ขอพิพาท

๖๙ เทียบเคียงคาํวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที ่๒๓/๒๕๔๘ และที่ ๙/๒๕๔๙

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๖

ในคดีนี้จึงไมใชขอพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐออกคําสั่งโดยไมชอบดวยกฎหมาย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๕๙/๒๕๕๐)

๑.๖) การดําเนินการตามความยินยอมของผูฟองคดี

เม่ือผูฟองคดีไดทําหนังสือมอบอํานาจใหสหกรณออมทรัพยเปนผูมีอํานาจรับเงินบําเหน็จบํานาญ หรือเงินไดอ่ืนที่ผูฟองคดีจะพึงไดรับจากทางราชการแทน ผูฟองคดีเมื่อผูฟองคดีลาออกจากราชการ เพื่อชดใชหนี้เงินกู และไดทําหนังสือใหกองคลัง หักเงินเดือน หรือเงินคาจาง หรือบําเหน็จ หรือบํานาญ หรือเงินอ่ืนใดที่จะไดรับจากทางราชการ หรือที่ทางราชการจะจายใหผูฟองคดี เพ่ือชําระหนี้เงินตนและดอกเบี้ยใหกับสหกรณกอนหน้ีรายอ่ืน ซึ่งเปนการแสดงเจตนาความยินยอมตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ดังน้ัน การที่ผูบังคับบัญชาของผูฟองคดีมีหนังสือแจงใหอธิบดีกรมบัญชีกลางเพื่อใหกรมบัญชีกลางหักเงินบําเหน็จของผูฟองคดีโอนเขาบัญชีเงินฝากของสวนราชการเพื่อที่กองคลังจะไดนําจายใหแกสหกรณตอไปนั้น จึงเปนการดําเนินการตามหนังสือแสดงเจตนาความยินยอมของผูฟองคดี มิใชเปน การใชอํานาจตามกฎหมาย หรือเปนการออกกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน หรือเปนการปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติแตอยางใด จึงไมใชคดีพพิาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๐๖/๒๕๕๐)  

๑.๗) กระบวนการบังคับคดีของศาลยุติธรรม

(๑) การขายทอดตลาดทรัพยสินตามคําพิพากษาของศาลยุติธรรมเปนกระบวนการบังคับคดีทางแพงเพื่อปฏิบัติตามคําพิพากษาของศาลซึ่งประมวลกฎหมาย วิธีพิจารณาความแพงไดบัญญัติไวโดยเฉพาะ การฟองใหเพิกถอนการขายทอดตลาดทรัพยสินโดยอางวากระบวนการขายทอดตลาดไมชอบดวยกฎหมายชอบที่จะรองคัดคานตอศาลยุติธรรม ซึ่งออกหมายบังคับคดี ไมเขาลักษณะเปนคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๖๓/๒๕๕๐)๗๐ (๒) การฟองขอใหเจาพนักงานบังคับคดีคืนเงินมัดจําสัญญาซื้อขายที่ดินระหวางผูฟองคดีที่ซื้อที่ดินตามประกาศขายทอดตลาดกับเจาพนักงานบังคับคดี เน่ืองจากระบุสภาพที่ดินและแผนที่สังเขปที่ตั้งของที่ดินผิดไปจากความเปนจริง แมจะเปนขอพิพาท

๗๐ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๐๔/๒๕๕๐ วินิจฉัยในแนวทางเดียวกัน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๗

เกี่ยวกับสัญญา แตสัญญาดังกลาวมิใชสัญญาทางปกครอง จึงไมใชคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๑/๒๕๕๐)

๑.๘) การดําเนินการตามคําสั่งศาลยุติธรรม

การรังวัดทําแผนที่ที่ ดินพิพาทเพื่อใชประกอบการพิจารณาพิพากษาคดีตามคําสั่งของศาลยุติธรรม ไมใชการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครอง ดังน้ัน หากผูฟองคดีซึ่งเปนจําเลยในคดีดังกลาวเห็นวาการรังวัดทําแผนที่ที่ดินไมถูกตอง ก็ชอบที่จะโตแยงคัดคานการรังวัดตอศาลยุติธรรมที่พิจารณาคดีได คดีจึงไมอยูในเขตอํานาจของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๙/๒๕๕๐)

๒) การขอใหดําเนินการทางวินัยหรือลงโทษทางอาญา

(๑) การฟองวาปลัดอําเภอหัวหนาฝายทะเบียนและบัตร ไดดูหม่ินผูฟองคดี ซึ่งหนาในขณะที่มาติดตอราชการเพื่อขอทําบัตรประจําตัวประชาชน ขอใหศาลมีคําสั่งวา การกระทําดังกลาวเปนการกระทําผิดวินัยอยางรายแรง และลงโทษตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ นั้น การกระทําดังกลาวมิไดเปนการกระทําโดยการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่แตเปนการกระทําในทางสวนตัว จึงไมใชการกระทําทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๗/๒๕๕๐ และที่ ๒๖๒/๒๕๕๐) (๒) การฟองวาเจาหนาที่ของรัฐละเวนการปฏิบัติหนาที่และปฏิบัติหนาที่โดยมิชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๑๕๗ แหงประมวลกฎหมายอาญา ขอใหศาลลงโทษ ผูถูกฟองคดี เปนการกลาวอางวาผูถูกฟองคดีกระทําความผิดกฎหมายอาญาอันเปนลักษณะความผิดที่มีการกําหนดโทษ ซึ่งการฟองคดีเพ่ือใหศาลลงโทษผูกระทําความผิดดังกลาว ตองฟองคดีตอศาลยุติธรรม คดีไมอยูในอํานาจของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๒๓๕/๒๕๕๐)

๓) การใหบริการประชาชนตามอํานาจหนาที่

การที่เจาหนาที่ศาลยุติธรรมชวยเขียนคํารองใหแกราษฎรที่ไปติดตอ มิใชการใชอํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการทางปกครอง แตเปนการใหบริการแกประชาชนตามหนาที่ การที่ผูฟองคดีอางวาเจาหนาที่ดังกลาววางตัวไมเปนกลางสนับสนุนใหคูความฝายจําเลยไดประโยชนโดยชวยเขียนคํารองขอถอนฟองในคดีแพงใหแกผูฟองคดี แมตอมาศาลมีคําสั่ง ใหจําหนายคดีตามคําขอดังกลาว กรณีก็มิใชคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของเจาหนาที่ ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมายตามาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติ

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๘

จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๒๖๑/๒๕๕๐)

๔) การโตแยงการดําเนินการภายในของฝายปกครอง

การดําเนินการภายในของฝายปกครองถือเปนการเตรียมการและ การดําเนินการของเจาหนาที่เพ่ือจัดใหมีกฎ หรือคําสั่งทางปกครอง จึงเปนกระบวนการที่ยังอยูภายในฝายปกครอง ไมมีผลออกไปสูภายนอก ยังไมมีผลกระทบสิทธิของคูกรณีที่จะนําคดีมาฟอง ตอศาลปกครองได ซึ่งศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉยัเกี่ยวกับการฟองโตแยงการดําเนินการภายในของฝายปกครอง ดังนี้

๔.๑) การตอบหนังสือหารือ

การฟองขอใหศาลเพิกถอนหนังสือกลุมงานพิกัดอัตราศุลกากร ที่แจงสํานักสืบสวนและปราบปรามใหทราบถึงพิกัดอัตราศุลกากรของสินคาของผูฟองคดี นั้น แมหนังสือดังกลาวจะมีผลเปนการเปลี่ยนพิกัดอัตราศุลกากรของสินคาประเภทดังกลาวและทําให ผูฟองคดีจะตองมีภาระภาษีนําเขาเพิ่มขึ้น แตกรมศุลกากรก็ยังไมไดแจงการประเมินภาษีอากรนําเขาเพิ่มแกผูฟองคดี หนังสือดังกลาวจึงมิใชคําสั่งใหผูฟองคดีดําเนินการอยางหนึ่งอยางใด เปนเพียงหนังสือหารือเกี่ยวกับพิกัดอัตราศุลกากรระหวางหนวยงานของกรมศุลกากร ซึ่งเปนขั้นตอนการดําเนินการภายในของกรมศุลกากร ยังถือไมไดวามีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดี (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๙/๒๕๕๐)

๔.๒) การขอใหชี้แจงขอเท็จจริง

การฟองขอใหเพิกถอนหนังสือสํานักกฎหมาย กรมศุลกากร ที่แจงใหผูฟองคดีทําหนังสือชี้แจงขอเท็จจริงตอพนักงานเจาหนาที่ นั้น หนังสือดังกลาวเปนเพียงการแจงใหผูฟองคดีทําคําชี้แจงในกรณีที่พนักงานเจาหนาที่ตรวจพบวาผูฟองคดีสําแดงพิกัดอัตราศุลกากรไมถูกตอง เพ่ือประกอบการพิจารณาดําเนินการตอไป กรมศุลกากรยังไมไดมีคําสั่งวา ผูฟองคดีกระทําผิดจริงตามที่พนักงานเจาหนาที่กลาวหาแตอยางใด หนังสือดังกลาวจึงเปนเพียงขั้นตอนของการดําเนินการภายในของกรมศุลกากร ยังถือไมไดวามีผลกระทบตอสถานภาพ ของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดี (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๙/๒๕๕๐)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๒๙

๔.๓) ความเห็นเบื้องตนเพื่อประกอบการพิจารณาในการบริหารงานบุคคล

การฟองขอใหเพิกถอนมติของคณะกรรมการพนักงานสวนตําบลจังหวัดชุมพร ในการพิจารณาใหความเห็นชอบใหผูฟองคดีประจําสํานักงานเลขานุการคณะกรรมการพนักงานสวนตําบล (ก.อบต. จังหวัดชุมพร) นั้น แมกฎหมายจะกําหนดใหคณะกรรมการพนักงานสวนตําบลจังหวัดชุมพรมีสวนในการพิจารณาใหความเห็นชอบกอน ที่นายกองคการบริหารสวนตําบลจะมีคําสั่งใหผูฟองคดีดํารงตําแหนงดังกลาว แตผูที่มีอํานาจตามกฎหมายในการออกคําสั่งคือ นายกองคการบริหารสวนตําบล มติของคณะกรรมการพนักงานสวนตําบลจังหวัดชุมพร จึงเปนเพียงการกระทําภายในหนวยงานกอนที่จะมีคําสั่ง ทางปกครอง ซึ่งเปนขั้นตอนในการเตรียมการและดําเนินการของเจาหนาที่เพ่ือจัดใหมีคําสั่ง ทางปกครอง ยังไมมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดีโดยตรง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๙๘/๒๕๕๐)

๔.๔) หนังสือวางแนวทางปฏิบัติงาน

หนังสือสํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติที่แจงเวียนแบบฟอรมการขออนุมัติดําเนินการจางบุคคลภายนอกสรุปวิเคราะหขอมูลและขอเท็จจริง จัดทํารายงานผลการตรวจสอบเรื่องรองเรียนตามมติของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ เปนเพียงการแจงใหทราบถึงแบบฟอรมการดําเนินงานเพื่อใชเปนแนวทางการปฏิบัติงานใหเปนรูปแบบเดียวกันทั้งสํานักงาน ถือเปนเพียงการดําเนินงานภายใน ไมมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของขาราชการในสํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ หรือกอความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะกอความเดือดรอนหรือเสียหายแกขาราชการเหลานั้นโดยตรงและเปนการเฉพาะตัวที่จะนํามาฟองขอใหศาลเพิกถอนได (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๒๗๔/๒๕๕๐) ๔.๕) การแตงตั้งคณะกรรมการสืบสวนขอเท็จจริงและคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย

การฟองขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวน ทางวินัยผูฟองคดี นั้น เม่ือการแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยผูฟองคดีในเรื่องที่ถูกกลาวหา เปนเพียงขั้นตอนการเตรียมการและการดําเนินการของเจาหนาที่ในการพิจารณา ทางปกครองเพื่อจัดใหมีคําสั่งทางปกครองตอไป จึงยังไมสงผลกระทบใหผูฟองคดีเสียสิทธิของตน

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

๑๓๐

ไปในขณะปฏิบัติราชการจนกวาจะมีคําสั่งทางปกครองถึงที่สุดในเรื่องดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๗/๒๕๕๐ และที่ ๓๐๒/๒๕๕๐) ๗๑

๔.๖) การเสนอความเห็นใหลงโทษทางวินัย

การฟองขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งตํารวจภูธรภาค ๒ ที่เห็นวาพยานหลักฐานรับฟงไดวาผูฟองคดีกระทําผิดวินัยตามที่ถูกกลาวหา เห็นควรลงโทษไลออกจากราชการ นั้น คําสั่งดังกลาวยังไมมีผลเปนการลงโทษไลผูฟองคดีออกจากราชการ เนื่องจากตํารวจภูธรภาค ๒ ยังตองสงสํานวนการสอบสวนใหคณะกรรมการขาราชการตํารวจพิจารณา คําสั่งดังกลาวยังอยูระหวางการพิจารณาอันเปนกระบวนการเพื่อจะนําไปสูการมีคําสั่งลงโทษผูฟองคดีหรือคําสั่งยุติเรื่องตอไป (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๕/๒๕๕๐)

๗๑ ศาลปกครองไดวางแนวคําวินิจฉัยเร่ืองน้ีวา ผูที่ถูกกลาวหาไมใชผูที่ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย แตก็ยังมีความเห็นของตุลาการบางทานเห็นวา ตราบใดที่การสอบสวนความผิดทางวินัยอยางรายแรงยังไมแลวเสร็จ ผูถูกกลาวหาจะไมไดรับการพิจารณาใหเลื่อนข้ันเงินเดือนและไมไดรับการเลื่อนใหดํารงตําแหนงที่สูงข้ึน แมวาเม่ือการสอบสวนเสร็จส้ินแลว หากผูถูกกลาวหาไมมีความผิดหรือจะตองถูกลงโทษภาคทัณฑ ก็มีสิทธิไดรับการเลื่อนข้ันเงินเดือนยอนหลัง และมีสิทธิไดรับการพิจารณาใหเลื่อนไปดํารงตําแหนงที่สูงข้ึนได แตกรณีดังกลาวหาไดมีผลเปนการเยียวยาความเดือดรอนหรือเสียหายที่ผูถูกกลาวหาไดรับในระหวางที่การสอบสวนยังไมแลวเสร็จใหหมดไปโดยสิ้นเชิงไม โดยเฉพาะอยางยิ่งไมมีผลเปนการเยียวยาความเดือดรอนหรือเสียหายที่ไมไดใชเงินเดือนที่สมควรไดรับในเวลาที่สมควรจะไดใช (ความเห็นแยงนายวรพจน วิศรุตพิชญ ในคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๕/๒๕๕๐)

คณะผูจัดทํา

ที่ปรึกษา

นางสาวพรทพิย ทองดี เลขาธิการสํานักงานศาลปกครอง นายสุชาติ เวโรจน รองเลขาธิการสํานักงานศาลปกครอง*

ผูจัดทํา

นางสมฤดี ธัญญสิริ ผูอํานวยการสํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง นางวาสนา จันทราภรณ พนักงานคดีปกครอง ๘ รักษาการในตําแหนง ผูเชี่ยวชาญดานพัฒนาระบบงานคดีปกครอง นายสมชัย จารุจินดา พนักงานคดีปกครอง ๘ นายมนูญ พิบูลรัตนากุล พนักงานคดีปกครอง ๗ ว นายปะการัง บําเพ็ญอยู พนักงานคดีปกครอง ๕ นายปริญญา สวัสดิ์ดวง พนักงานคดีปกครอง ๔ นางสาวสิรินาถ วิสุทธวิัชรกุล พนักงานคดีปกครอง ๔ นางสาวณภัทรพร สิงหประเสริฐ พนักงานคดีปกครอง ๓

ผูเรียบเรียงและจัดพิมพ นายมนูญ พิบูลรัตนากุล พนักงานคดีปกครอง ๗ ว

* เปนตําแหนงในขณะที่จัดทําเอกสารนี้ ปจจุบันรักษาการในตําแหนงเลขาธิการสํานักงานศาลปกครอง