บทท 4 ี่ - tdri · 2014-06-02 · 134 บทที่ 4...

โครงการ “การปฏรปเศรษฐกจเพอความเปนธรรมในสงคม” 131

บทท 4 ผลตอบแทนสวนเกนจากสมปทาน: กรณศกษาสมปทานโทรคมนาคม โทรทศน

การจาหนายสนคาปลอดอากร และทางดวนขนท 2

สมเกยรต ตงกจวานช และ อสรกล อณหเกต

4.1 สมปทานคออะไร

การพฒนาโครงสรางพนฐานขนาดใหญตองอาศยการลงทนในระดบสง รฐบาลของประเทศกาลงพฒนาหลายประเทศ ซงขาดแคลนเงนทน จงมกเปดสวนรวมใหแกเอกชนเขามามบทบาทในการพฒนาโครงสรางพนฐาน ระบบสมปทาน (concession) เปนรปแบบหนงของการเปดใหเอกชนเขามบทบาทในการพฒนาโครงสรางพนฐาน หรอใหบรการสาธารณะตางๆ

ในความหมายแคบนน สมปทานหมายถงเฉพาะรปแบบของการรวมการงานระหวางรฐกบเอกชน ซงรฐใหสทธแกเอกชนในการลงทนในโครงสรางพนฐานเพอใหบรการตางๆ แกประชาชนในชวงเวลาหนง สวนในความหมายกวางนน สมปทานหมายความรวมถงการทรฐเชา (lease) ทรพยสนของเอกชนลงทน การทรฐใหแฟรนไชส (franchise) แกเอกชนในการใหบรการไปจนถงการทเอกชนสราง-ใหบรการ-โอนทรพยสนเปนของรฐเมอครบกาหนดเวลา (build-operate-transfer หรอ BOT) ดงรปท 4.1 กลาวอกนยหนง เมอดจากระดบการมสวนรวมของเอกชน สมปทานเปนรปแบบทอยกงกลางระหวางการทรฐเปนผลงทนในโครงสรางพนฐานและใหบรการแกประชาชนเองทงหมดกบการใหบรการโดยเอกชนอยางเตมรปแบบ (privatization) โดยรวมถงกรณทเอกชนจะตองขอรบใบอนญาต (license) จากรฐในการประกอบการในธรกจทตองกากบดแล (regulated industry) ดวย ทงน ความแตกตางระหวางการประกอบการภายใตระบบสมปทานและการประกอบการภายใตระบบใบอนญาตกคอ ในระบบสมปทาน เอกชนจะไมสามารถเปนเจาของทรพยสนเชนโครงสรางพนฐานทตนลงทน แตจะมสทธในการหารายไดจากการใหบรการ ในขณะทในระบบใบอนญาต เอกชนจะสามารถเปนเจาของทรพยสนตางๆ ทตนลงทนไดดวย

132 บทท 4 ผลตอบแทนสวนเกนจากสมปทาน

รปท 4.1 สมปทาน การใหบรการโดยรฐ และการใหบรการโดยเอกชน

การใหบรการโดยรฐ

การเอาทซอรสใหเอกชน

สญญาจางบรหาร

การแปลงสภาพเปนบรษทและขอตกลงบรการ

การเชา

แฟรนไชส

สมปทานสราง-ดาเนนงาน-โอนทรพยสน

การขายหนรฐวสาหกจใหเอกชน

การใหบรการโดยเอกชนเตมรปแบบ

การประกอบการโดยขออนญาต

สญญาสราง-เปนเจาของ-ใหบรการ

ระบบ

บรการ

บรการ

ทมา: Guasch (2004)


ลกษณะเฉพาะของสมปทานม 4 ประการคอ หนง มการทาสญญาระหวางหนวยงานรฐในฐานะผใหสมปทานและเอกชนในฐานะผรบสมปทาน ซงในทางกฎหมายสญญาดงกลาวมฐานะเปนสญญาทางปกครอง (administrative contract) สอง ผรบสมปทานมหนาทในการลงทนสรางและบารงรกษาโครงสรางพนฐาน โดยการดแลของหนวยงานรฐผใหสมปทาน สาม สญญาสมปทานจะมระยะเวลาทจากด แมอาจมการตออายไดในภายหลง ทงน ในระยะเวลาของสมปทาน เอกชนผรบสมปทานจะมสทธแตเพยงผเดยวในการใชและแสวงหาประโยชนจากทรพยสนตางๆ ทตนสรางขนตามขอบเขตทระบในสญญา และส การแสวงหาประโยชนในสมปทานโดยการจดเกบคาบรการนนจะตองเปนไปตามอตราทกาหนดไวในสญญา

ในประเทศไทย เราจะพบการมสวนรวมของเอกชนในรปแบบสมปทาน หรอทเรยกกนวา “สญญารวมการงาน” อยางกวางขวางทงกจการโทรคมนาคม วทยกระจายเสยงและโทรทศน รถไฟฟา รานคาปลอดอากร ทางดวน เปนตน โดยสมปทานสวนใหญจะอยในรปแบบการสราง-โอนทรพยสนเปนของรฐ-ใหบรการ (built-transfer-operate หรอ BTO)1 ซงหมายความวา เอกชนจะตองโอนโครงสรางพนฐานทตนลงทนพฒนาขนใหเปนของรฐทนทเมอสรางเสรจ โดยมเฉพาะสทธในการแสวงหาประโยชนจากโครงสรางพนฐานดงกลาว พรอมกบแบงสวนแบงรายไดสวนหนงใหรฐเปน “คาสมปทาน” ซงมกคดเปนรอยละของรายไดกอนหกคาใชจาย โดยมการรบประกนมลคาขนตาตามอตราทกาหนดไว รปแบบนแตกตางจากสมปทานแบบ BOT ในตางประเทศ ซงการโอนทรพยสนใหเปนของรฐจะเกดขนเมอสมปทานหมดอายแลว ทงน เนองจาก การเปดใหมสวนรวมของเอกชนในการใหบรการในประเทศไทย ไมไดเกดขนพรอมกบการยกเลกหรอปรบปรงแกไขกฎหมาย ซงใหสทธแกหนวยงานของรฐ โดยเฉพาะรฐวสาหกจในการผกขาดการใหบรการ ทาใหเอกชนไมสามารถถอครองทรพยสนทตนลงทนสรางไดแมในชวงเวลาของสมปทาน อยางไรกตาม ในชวงหลง การมสวนรวมในการใหบรการสาธารณะของเอกชนอยางเตมรปแบบในประเทศไทยไดเรมเกดขนภายใตระบบใบอนญาตในสาขาโทรคมนาคมและสาขาพลงงาน หลงจากทมการตงหนวยงานกากบดแลในสาขาดงกลาวขน

ตามพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอดาเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 ซงจะเรยกตอไปในบทความนวา “พระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ” การทาสญญาสมปทานในโครงการลงทนซงมวงเงนหรอทรพยสนตงแต 1 พนลานบาทขนไป จะตองเปนไปตามหลกเกณฑของกฎหมายดงกลาวทงในสวนของการเสนอโครงการและการดาเนนโครงการดงสรปในกรอบท 4.1

1 ในตางประเทศ โดยเฉพาะในละตนอเมรกา การใหบรการภายใตสมปทานจะพบมากในการใหบรการในสาขานาประปา สวนในสาขาดานโทรคมนาคม การมสวนรวมของเอกชนมกอยในรปของการประกอบการอยางเตมตวภายใตตลาดทเปดเสร


กรอบท 4.1 ขนตอนการดาเนนการตามพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ

การเสนอโครงการ

- หนวยงานรฐทเปนเจาของโครงการทจะใหเอกชนเขารวมงานตองเสนอผลการศกษาและวเคราะหโครงการโดยละเอยดตามหวขอทสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) กาหนดตอกระทรวงเจาสงกด (มาตรา 6) และในกรณทการลงทนมวงเงนหรอมทรพยสนเกน 5 พนลานบาท จะตองวาจางทปรกษามาใหคาปรกษาและทปรกษาตองจดทารายงานเปนเอกเทศประกอบดวย (มาตรา 7)

- กระทรวงเจาสงกดของหนวยงานเจาของโครงการตองเสนอโครงการเพอรบความเหนชอบจาก สศช. กอน ในกรณทเปนโครงการใหม และจะตองไดรบความเหนชอบจากกระทรวงการคลงกอน ในกรณทเปนโครงการตอเนอง (มาตรา 8) แลวให สศช. หรอกระทรวงการคลงนาเสนอใหคณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบในหลกการของโครงการ (มาตรา 9)

- เมอคณะรฐมนตรใหความเหนชอบในโครงการใดแลวใหหนวยงานเจาของโครงการรางประกาศเชญชวนเอกชนเขารวมงาน (มาตรา 12)

- ใหหนวยงานเจาของโครงการแตงตงคณะกรรมการเพอพจารณาใหความเหนชอบรางประกาศเชญชวนเอกชนเขารวมงาน และพจารณาคดเลอกเอกชนเขารวมงาน (มาตรา 13 และ 14) ทงน การคดเลอกจะตองใชวธประมล เวนแตจะไดรบความเหนพองจาก สศช. และกระทรวงการคลง และไดรบความยนยอมจากคณะรฐมนตร (มาตรา 16)

- ใหคณะกรรมการนาผลการคดเลอกพรอมเหตผล ประเดนทเจรจาตอรองเรองผลประโยชน รางสญญา และเอกสารทงหมดเสนอตอรฐมนตรกระทรวงเจาสงกด เพอนาเสนอคณะรฐมนตรพจารณา (มาตรา 21)

การดาเนนโครงการ

- เมอดาเนนโครงการ ใหหนวยงานเจาของโครงการจดตงคณะกรรมการประสานงานเพอตดตามกากบดแลใหมการดาเนนงานตามทกาหนดในสญญา และรายงานผลการดาเนนงาน ความคบหนา ปญหา และแนวทางแกไขตอรฐมนตรกระทรวงเจาสงกดทราบ (มาตรา 22)

บทเฉพาะกาล

- โครงการใดซงไดกระทาไปแลวในขนตอนใดกอนวนทพระราชบญญตนใชบงคบ ใหเปนอนใชได แตการดาเนนการในขนตอนตอไปใหปฏบตตามพระราชบญญตน


4.2 สมปทานกบผลตอบแทนสวนเกน

สมปทานเกยวของกบผลตอบแทนสวนเกนหรอ “คาเชาทางเศรษฐกจ” (economic rent) ในเกอบทกขนตอนของการดาเนนการ นบต งแตการไดมาซงสญญาสมปทานนน การบรหารสญญา เชน การโอนทรพยสน การระงบขอพพาท ตลอดจนการปรบปรงแกไขสญญาสมปทานไปจนถงการเลกสญญาสมปทาน

4.2.1 การไดสมปทาน

เนองจากสมปทานเกยวของกบสทธในการแสวงหาประโยชนแตเพยงผเดยว (exclusive rights) จากทรพยสนของรฐหรอทรพยากรสาธารณะ ผไดสมปทานจงมโอกาสในการแสวงหาผลตอบแทนสวนเกนไดจากสทธผกขาดหรอกงผกขาดในการหาประโยชนจากทรพยสนของรฐหรอทรพยากรสาธารณะนน การไดมาซงสมปทานจงไมสามารถแยกออกไดจากการแสวงหาผลตอบแทนสวนเกน (rent seeking) อยางไรกตาม ในกรณทมการแขงขนกนเพอใหไดสมปทาน เชน การประมล (auction) หรอการประกวดราคา (bidding) ผลตอบแทนสวนเกนดงกลาวทเดมเคยตกกบธรกจอาจเหอดหายไป (dissipate) กลายเปนประโยชนทตกอยกบรฐ หรอกลายเปนประโยชนของผบรโภคในกรณทเปนการประมลคดเลอกผใหบรการซงคดคาบรการตาทสด ในทางเศรษฐศาสตร รายไดของรฐจากการประมลสมปทาน จะกอใหเกดผลกระทบในทางลบตอแรงจงใจในการประกอบการของผประกอบการและตอการบรโภคของผบรโภคนอยกวาการจดเกบภาษ โดยเฉพาะเมอกาหนดใหจายคาสมปทานเปนมลคาทแนนอนไมขนกบรายไดของการใหบรการ2

4.2.2 การบรหารสมปทาน

เนองจากสมปทานเปนเอกสารสญญา (contract) ชนดหนง สมปทานจงยอมไมสามารถหลกเลยงปญหาความไมสมบรณของสญญา (incomplete contract) ไปได ในขนตอนของการบรหารสญญาสมปทาน ความไมสมบรณของสญญาทาใหมความจาเปนทจะตองใหเจาหนาทของรฐสามารถใชดลพนจ (discretion) บางสวนในการปฏบตตามสญญา อยางไรกตาม การเปดใหมการใชดลพนจทมากเกนไป โดยปราศจากกลไกตรวจสอบถวงดล อาจทาใหเกดการใชดลพนจทไมเหมาะสมไดท งในกรณทสญญาไมระบขอบเขตภารกจทผรบสมปทานจะตองปฏบตอยางครบถวนชดเจน หรอแมกระทงในกรณทระบไว กอาจมการไมบงคบใหเปนไปตามสญญากได เชน ไมกากบใหมการสงมอบทรพยสนอยางครบถวนตามสญญา นอกจากน เมอมขอพพาทตามสญญา กระบวนการระงบขอพพาทซงมกกาหนดใหสามารถดาเนนการไดโดยอนญาโตตลาการ ยงอาจเปน

2 อยางไรกตาม ตองมการสรางความเขาใจทถกตองแกประชาชนและสอมวลชนในประเดนดงกลาววา การแขงขนประมลสมปทานหรอใบอนญาตประกอบการ ซงทาใหรฐไดรายไดในระดบทสง จะไมมผลทาใหอตราคาบรการทผประกอบการจดเกบจากผบรโภคอยในระดบทสงตามไปดวย เนองจากตนทนดงกลาวของผประกอบการเปนตนทนจม (sunk cost) ดคาอธบายในประเดนนในบรบทของการประมลคลนความถโทรศพทเคลอนท 3G ไดจาก สมเกยรต (2552)


ชองทางในการแสวงหาผลตอบแทนสวนเกนไดอกเชนกน จากการตความขอกาหนดในสญญาสมปทานในลกษณะทเออประโยชนตอผประกอบการเอกชน

4.2.3 การแกไขสมปทาน

ความไมสมบรณของสญญายงทาใหมความจาเปนทจะตองมการปรบปรงแกไขเงอนไขในสมปทานนนใหเหมาะสมกบสภาพการณทเปลยนแปลงไป ดวยการเจรจาขอแกสญญาใหม (contract renegotiation) ปญหากคอ ในประเทศทมระบบนตรฐ (rule of law) ทไมเขมแขง การเจรจาขอแกสญญาใหม กมกจะเปนชองวางในการแสวงหาผลตอบแทนสวนเกนได ซงเปนการทาลายระบบการประมลหรอการแขงขนอยางเปนธรรมเพอใหไดมาซงสมปทานนน เพราะผประกอบการจะสามารถใชวธการเสนอราคาในการประมลทสงเกนกวาทตนเองจะยอมรบได เพยงเพอใหชนะการประมลไดสมปทานนนมา แลวพยายามตอรองเพอเจรจาขอแกสญญาในภายหลง ดงนน ในสภาพการณทมการแกไขสญญาบอยครง การแขงขนดวยการประมลจะไมไดชวยทาใหรฐไดผประกอบการทมประสทธภาพสงสด แตจะไดผทสามารถ “วงเตน” ไดเกงทสดแทน

4.2.4 การเลกสมปทาน

เมอสญญาสมปทานจะหมดอายลง ผรบสมปทานอาจมพฤตกรรมในลกษณะแสวงหาประโยชนในลกษณะฉวยโอกาส (opportunistic) เชนไมบารงรกษาใหทรพยสนทจะโอนไปเปนของรฐนนอยในสภาพทดตอไป หรอในกรณทเหนวาเงอนไขในสญญาสมปทานเดมทมอยนน ไมกอประโยชนสงสด ผรบสมปทานกอาจหาขออางในการทงสญญาสมปทานนนไปสสญญาใหมทมเงอนไขดกวาได

4.3 กรณศกษา: ผลตอบแทนสวนเกนในสมปทานในประเทศไทย

ตารางท 4.1 แสดงขอมลเบองตนของสญญาสมปทานตางๆ ทอยในการศกษานทงในสวนทเกยวของกบหนวยงานรฐทใหสมปทาน ผรบสมปทาน ระยะเวลา และคาตอบแทนทใหแกภาครฐ ตลอดจนขอมลทเกยวของกบการแกไขสญญาทสาคญ


ตารางท 4.1 สรปเนอหาของสญญาสมปทาน และการแกไขทสาคญ

ผรบสมปทาน เอไอเอส ดแทค ทรมฟ (WCS เดม) เทเลอนโฟมเดย หนวยงานทใหสมปทาน ทศท กสท กสท ทศท

ปทเรม (เวลาตามสญญาเดม) 2533 (20 ป) 2533 (15 ป) 2539 (17 ป) 2539 (10 ป)

คาสมปทาน

ปท 1-5 รอยละ 15 ของรายได* ปท 6-10 รอยละ 20 ของรายได* ปท 11-15 รอยละ 25 ของรายได* ปท 16-20 รอยละ 30 ของรายได* แกไขสญญาครงท 4 (2539) ขยายอายสญญาออกไปอก 5 ป แกไขสญญาครงท 6 (2544) ลดคาสมปทานระบบพรเพดจากรอยละ 25 เปน 20 ของรายได แกไขสญญาครงท 7 (2545) หกคาใชจายโรมมงไดกอนจายคาสมปทาน

ปท 1-4 รอยละ 12 ของรายได* ปท 5-15 รอยละ 25 ของรายได* แกไขสญญาครงท 1 (2536) ขยายอายสญญาเปน 22 ป แกไขสญญาครงท 3 (2539) ขยายอายสญญาเปน 27 ป

ปท 1-10 รอยละ 25 ของรายได* ปท 11-17 รอยละ 30 ของรายได* แกไขสญญาครงท 2 (2543) ลดคาสมปทาน ปท 1-4 รอยละ 25 ปท 5-10 รอยละ 20 ปท 11-15 รอยละ 25 ปท 16-17 รอยละ 30

ประมาณรอยละ 70 ของรายได* แกไขสญญาครงท 1 (2541) ลดภาระการพมพสมดรายนามผใชโทรศพท แปลงคาสมปทานเปนหน แกสญญาป 2546 เลกภาระในการพมพสมดรายนามผใชโทรศพท


ผรบสมปทาน ไอทว ชอง 3 ชอง 7 คงเพาเวอร BECL หนวยงานทใหสมปทาน สานกนายกรฐมนตร อสมท กองทพบก ทอท กทพ.

ปทเรม (เวลาตามสญญาเดม) 2539 (30 ป) 2523 (10 ป) 2511 (39 ป) 2548 (10 ป) 2531 (30 ป)

คาสมปทาน

ปท 1 300 ลานบาท ปท 2-7 เพมขนปละ 100 ลานบาท ปท 8-30 ปละ 1,000 ลานบาท

รอยละ 6.5 ของรายได*

แกไขสญญาครงท 2 (2530) ขยายอายสญญาออกอากาศสวนกลางไปถงป 2553

แกไขสญญาครงท 3 (2532) ขยายการออกอากาศไปถงป 2563 หากชอง 3 ไมผดสญญา

ปรบคาสมปทาน เปนอตราตายตว ปท 1-10 23.58 ลานบาท และคอยๆ เพมเปน 149.825 ลานบาทในปท 20 และ 244.06 ลานบาทในปท 2562

แกสญญาครงท 5 (2541) ขยายสญญาออกไป ถงป 2565 ปท 1-3 150 ลานบาท และปรบขนอกครงละ 10 ลานบาทในปท 4, 7, 10, 13, 16, 19, 22 และ 25 ตามสญญาใหม

รอยละ 15 ของยอดจาหนายทงหมด*

ปท 4-12 รอยละ 40 ของรายได ปท 13-21 รอยละ 50 ของรายได ปท 22-30 รอยละ 60 ของรายได โดยฐานรายได ในการคานวณเปนผลรวมของรายไดของทางดวนขนท 1 และทางดวนขนท 2 สวน A และสวน B

* มการรบประกนคาสมปทานขนตา ทมา: รวบรวมโดยคณะผวจยจากสญญาสมปทานตางๆ


4.3.1 สมปทานโทรคมนาคม

แมวาในตางประเทศ การเปดใหเอกชนเขามาประกอบการในกจการโทรคมนาคมมกเกดขนพรอมกบการเปดเสรตลาดกตาม รฐบาลไทยทผานมาไมไดเลอกทจะเปดเสรตลาดโทรคมนาคม โดยยกเลกกฎหมายทใหอ านาจผกขาดในการใหบรการแกรฐวสาหกจ 2 แหงคอ องคการโทรศพทแหงประเทศไทยและการสอสารแหงประเทศไทย แตกลบเลอกใชวธทใหรฐวสาหกจดงกลาวใหสมปทานแกเอกชนแทน ทงน ตลอดชวงเวลาประมาณ 20 ปทผานมา มการใหสมปทานโทรคมนาคมอยางนอย 33 สญญาในบรการตางๆ หลายประเภท (สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย, 2542)

สมปทานทเกยวของกบผลประโยชนขนาดใหญทสดคอ สมปทานโทรศพทเคลอนท 4 สญญาของบมจ.แอดวานซ อนโฟร เซอรวส (เอไอเอส) ทไดรบจากองคการโทรศพทแหงประเทศไทย (ปจจบนเปลยนชอเปน บมจ. ทโอท) และบมจ.โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน (ดแทค), บรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด (ดพซ) ซงไดรบจากการสอสารแหงประเทศไทย (ปจจบนเปลยนชอเปน บมจ. กสท โทรคมนาคม) และสญญาใหบรการโทรศพทพนฐาน 2 ฉบบของบรษทเทเลคอม เอเซย (ปจจบนเปลยนชอเปนบมจ. ทร คอรปอเรชน) และ บมจ. ททแอนดท ซงไดรบจากองคการโทรศพทแหงประเทศไทย และสญญาดาวเทยมสอสารในประเทศของบรษท ชนวตร แซทเทลไลท จากด (ปจจบนเปลยนชอเปน บมจ.ไทยคม) ซงไดรบจากกระทรวงคมนาคมและปจจบนโอนยายไปอยในความดแลของกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

แมสมปทานในกจการโทรคมนาคมจะกอใหเกดความแพรหลายของบรการโทรศพทพนฐานและโทรศพทเคลอนทมากกวาการใหบรการโดยรฐวสาหกจอยางเหนไดชดกตาม ระบบสมปทานกกอใหเกดปญหาตางๆ มากมาย และทาใหการเปดเสรตลอดจนการกากบดแลกจการโทรคมนาคมในปจจบนเปนไปดวยความยากลาบาก ทสาคญ ยงมการแกไขสญญาสมปทานหลายครง ซงทาใหรฐเสยประโยชน ดงตวอยางตางๆ ทจะกลาวตอไปน

ก) การแปรสญญาสมปทาน

นบตงแตมแผนแมบทพฒนากจการโทรคมนาคมป 2540 ไดมความพยายามในการแกไขสญญาสมปทาน หรอทเรยกในวงการโทรคมนาคมวา “การแปรสญญาสมปทาน” หรอ “การแปลงสญญาสมปทาน” มาโดยตลอด เพอใหสอดคลองกบแผนการเปดเสรกจการโทรคมนาคม ความพยายามทเปนรปธรรมครงแรกเรมจากการทกระทรวงคมนาคมในสมยนนไดวาจางบรษททปรกษา ซงประกอบดวยบรษทหลกทรพยธนสยาม จากด Baring Brothers Limited และ Credit Swiss First Boston (Singapore) ใหเสนอแนะแนวทางในการแปรสญญา นอกจากน กระทรวงคมนาคมยงไดแตงตงคณะทางานขนมาอกชดหนงเพอศกษาแนวทางการแปรสญญาไปพรอมกน ทงน กลมบรษททปรกษาธนสยามไดเสนอใหผรบสมปทานทงหมดเลกจายคาสมปทานใหแกรฐวสาหกจภายในป 2549 โดยอางวาประเทศไทยมพนธกรณทจะตองเปดเสรกจการโทรคมนาคมใหผประกอบการตางประเทศเขาแขงขนตามความตกลงทวไปวาดวยการคาบรการ (GATS) ขององคการการคา


โลก (WTO) ในปดงกลาว สวนคณะทางานของกระทรวงคมนาคมกเสนอทางเลอกตางๆ เชน การแปลงสวนแบงรายไดเปนหน หรอใหคสญญาฝายใดฝายหนงซอสทธในสญญาจากอกฝายหนง เปนตน

จากขอเสนอตางๆ มากมายดงกลาว คณะกรรมการกากบนโยบายรฐวสาหกจ (กนร.) จงวาจางใหสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ) ศกษาถงความจาเปนและแนวทางทเหมาะสมในการแปรสญญา การศกษาของทดอารไอพบวา ประเทศไทยไมไดมพนธกรณในการเปดเสรกจการโทรคมนาคมใหผประกอบการตางประเทศตามทกลาวอางกน3 อยางไรกตาม รฐบาลไทยสามารถเปดเสรบรการโทรคมนาคมได โดยไมตองแปรสญญา เนองจาก การแกไขสญญาทผานมาไดทาใหไมมผรบสมปทานรายใดเหลอสทธผกขาดในการใหบรการอกตอไป แตการแปรสญญาจะมประโยชนในการปรบโครงสรางตลาดโทรคมนาคมไทยใหเกดการแขงขนกนมากขน

แนวคดททดอารไอเสนอในการแปรสญญากคอ ใหประมาณการสวนแบงรายไดทผรบสมปทานจะตองจายในอนาคตมาเปนมลคาปจจบน (present value) แลวจายใหแกรฐแทน โดยยดหลกวา ในการแปรสญญา ผรบสมปทานไมควรไดรบประโยชนมากหรอนอยไปกวาทจะไดรบตามสญญาเดมภายใตโครงสรางตลาดเดม แตจะไดรบการชดเชยจากรฐในกรณทมการเปดเสรตลาดแตกตางไปจากสญญาเดมเทานน แนวคดนไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการกากบนโยบายดานรฐวสาหกจ (กนร.) และคณะรฐมนตรในสมยนน อยางไรกตาม การแปรสญญาตามแนวทางดงกลาวไมประสบความสาเรจดวยเหตผลตางๆ โดยเฉพาะการทผรบสมปทานไมใหความรวมมอ ซงนาจะเกดจากการเลงเหนวามโอกาสทจะไดรบผลประโยชนเพมขนจากการแปรสญญาในเงอนไขใหมเมอมการเปลยนแปลงทางการเมอง เนองจากกาลงจะมการเลอกตงทวไปโดยพรรคการเมองทไดรบความนยมสงสดในขณะนนคอ พรรคไทยรกไทย

หลงจากนน ในสมยรฐบาลทกษณ ไดมการวาจางสถาบนทรพยสนทางปญญาแหงจฬาลงกรณ ใหนาเสนอแนวคดในการแปรสญญาอกครงหนง โดยสถาบนดงกลาวเสนอใหผรบสมปทานเลกจายสวนแบงรายไดใหแกรฐวสาหกจในป 2549 คลายกบขอเสนอของทมทปรกษาธนสยามซงกอใหเกดการตอตานจากวงการวชาการและภาคประชาสงคมอยางกวางขวางจนไมสามารถดาเนนการได ในป 2546 รฐบาลทกษณจงไดออกพระราชกาหนดเพอจดเกบภาษสรรพสามตจากบรการโทรคมนาคม โดยจดเกบภาษรอยละ 10 จากโทรศพทเคลอนท และรอยละ 2 จากบรการโทรศพทพนฐาน แตอนญาตใหผรบสมปทานสามารถนาภาษสรรสามตทจายไปหกออกจากคาสมปทานได แนวทางดงกลาวไดรบการวพากษวจารณวามผลในการกดกนการแขงขนไมใหผประกอบการรายใหมสามารถเขาสตลาดได เพราะในขณะทผประกอบการรายใหมมภาระตองจายภาษอยางแทจรง ผประกอบการรายเดมกลบสามารถนาภาษไปหกออกจากคาสมปทานทตองจายอยแลวได

3 ประเทศไทยมพนธกรณในการเปดเสรโทรคมนาคมนอยมาก เนองจากตกลงทจะเปดใหผประกอบการตางประเทศถอหนไดไมเกนรอยละ 20 ในบรการโทรคมนาคม 4 บรการคอ โทรศพทพนฐาน โทรเลข โทรพมพและโทรสาร ในป 2549


หลงจากทรฐบาลทกษณถกรฐประหารเมอวนท 19 กนยายน 2549 รฐบาลสรยทธกไดยกเลกการจดเกบภาษสรรพสามตจากบรการโทรคมนาคมโดยมผลตอเนองมาจนมาถงปจจบน อยางไรกตาม ในปจจบนตลาดโทรคมนาคม โดยเฉพาะโทรศพทเคลอนทของประเทศไทยกนาจะถงจดอมตวแลว เนองจากมผใชบรการโทรศพทเคลอนทถง 63.25 ลานรายในไตรมาสแรกของป 2552 โดยเอไอเอสมสวนแบงตลาดสงสดรอยละ 43.5 ดแทครอยละ 30 และทรมฟรอยละ 23.7 (กทช. 2552)

ลาสดเมอเดอนพฤศจกายน 2552 คณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กทช.) ไดประกาศทจะออกใบอนญาตประกอบกจการโทรศพทเคลอนท 3G จานวน 4 ใบอนญาต โดยจะจดสรรดวยการประมล โดยคาดวาราคาตงตนการประมล (starting price) และราคาท กทช. ยอมรบ (reserved price) ของใบอนญาตคอ 4,600 ลานบาทสาหรบใบอนญาตใชคลนความถขนาด 2x10 MHz และ 5,200 ลานบาทสาหรบใบอนญาตใชคลนความถขนาด 2x15 MHz ปญหากคอ หากการประมลไมมการแขงขนเทาทควร เชน มจานวนผเขาประมลนอยกวาหรอเทากบจานวนใบอนญาต ราคาสดทายในการประมลกไมนาจะแตกตางจากราคาตงตนมากนก ซงเปนระดบทตากวาประโยชนมหาศาลทผรบสมปทานจะไดรบจากการไมตองจายคาสมปทานใหแกรฐวสาหกจตลอดอายสญญาทเหลออย หากสามารถโอนผใชบรการไปโครงขายใหม หากเปนเชนน การออกใบอนญาต 3G กจะกอใหเกดประโยชนใหแกผรบสมปทานอยางมากเสมอนหนงเปนการแปรสญญาสมปทานไปในแนวทางทผรบสมปทานเรยกรองกนมานานนนเอง

ข) การแกไขสญญาสมปทานของบรษทแอดวานซ อนโฟ เซอรวส

เมอเปรยบเทยบกบคแขงซงไดรบสมปทานจาก กสท. แลวสญญาสมปทานทบรษทแอดวานซ อนโฟ เซอรวส (เอไอเอส) ไดรบจาก ทศท. ในวนท 27 มนาคม 2533 มเงอนไขโดยรวมทดกวาหลายประการ โดยเฉพาะการไดรบคลนความถยาน 900 MHz ซงเปนยานความถตาและมตนทนในการลงทนเพอใหบรการนอยกวายานความถสง นอกจากน ทศท. ซงเปนเจาของโครงขายโทรคมนาคมรายใหญและเปนผใหสมปทานแกเอไอเอสยงเลอกปฏบตในการจดเกบคาเชอมโยงโครงขายระหวางผประกอบการเอกชนแตละราย โดยเอไอเอสไดรบการยกเวนไมตองจายคาเชอมโยงโครงขาย ในขณะทผประกอบการรายอนตองจายคาเชอมโยงโครงขายในระดบทสง ซงสงผลใหตนทนของผประกอบการรายอนสงกวาเอไอเอส4

สญญาสมปทานของเอไอเอสไดรบการแกไขเพมเตมหลายครง ทงกอนและหลงจากทพ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร เขารบตาแหนงนายกรฐมนตร ตวอยางการแกไขสญญาครงสาคญไดแก

4 อยางไรกตาม คแขงรายสาคญของเอไอเอสคอ บรษทโทเทล แอคเซส คอมมวนเคชน (แทค) กไดรบคลนความถในปรมาณทมากทสดถง 75 MHz ซงทาใหบรษทมรายไดจากการนาคลนความถไปขายตอใหรายอนหลายพนลานบาท


- การแกไขสญญาครงท 4 เมอวนท 20 กนยายน 2539: บรษทไดสทธในการขยายอายของสมปทานจาก 20 ปเปน 25 ป เพอแลกกบการเลกสทธผกขาดในการใหบรการโทรศพทเคลอนทแตเพยงรายเดยวทบรษทมอยกบ ทศท.

- การแกไขสญญาครงท 6 เมอวนท 15 พฤษภาคม 2544: บรษทไดรบการลดหยอนการจายคาสมปทานจากบรการโทรศพทเคลอนทในระบบพรเพด (บตรเตมเงน) จากรอยละ 25 เปนรอยละ 20 ของรายได โดยอางวา เมอวนท 2 เมษายน 2544 บรษทคแขงคอ แทค ไดรบการลดหยอนคาเชอมโยงโครงขายของบรการโทรศพทเคลอนทในระบบพรเพดจาก 200 บาทตอเลขหมายตอเดอนเปนรอยละ 18 ของรายได

- การแกไขสญญาครงท 7 เมอวนท 20 กนยายน 2545: ในกรณทบรษทเขาไปใชเครอขายรวม (roaming) ของผประกอบการรายอน บรษทไดสทธในการหกคาใชเครอขายรวมทจายใหแกผประกอบการรายนน กอนจายคาสมปทานใหแก ทศท.

สมเกยรต (2549) มขอสงเกตวา การเปลยนแปลงแกไขสญญาสมปทานดงกลาวขางตน เปนประโยชนอยางมากตอเอไอเอส ในขณะท ทศท. ซงเปนคสญญา ตลอดจนประชาชนไมไดประโยชนในสดสวนททดเทยมกนแตอยางใด นอกจากน ขออางทใชในการแกไขสญญาแตละครงยงไมสมเหตสมผลหลายประการ กลาวคอ

- แมเอไอเอสจะมสทธผกขาดในการใหบรการโทรศพทเคลอนทแตเพยงรายเดยวตามสญญาทมอยกบ ทศท. ตงแตป 2533 ในทางปฏบต สทธผกขาดในการใหบรการโทรศพทเคลอนทแตเพยงรายเดยวของบรษทหมดไปแลวตงแตป 2534 เมอ กสท. ใหสมปทานบรการโทรศพทเคลอนทแกแทค

- การเชอมโยงโครงขายไมไดเปนสวนหนงของระบบสญญาสมปทาน ดงจะเหนไดวาแมในประเทศทมระบบสญญาสมปทาน กย งมการเชอมโยงโครงขายระหวางผ ประกอบการ นอกจากน หลกปฏบตทดในระดบสากลในการคดอตราคาเชอมโยงโครงขายกคอ เจาของโครงขายตองไมเลอกปฏบตระหวางผประกอบการรายอนทขอเชอมโยงโครงขาย การททศท. ปรบลดคาเชอมโยงโครงขายบรการโทรศพทเคลอนทในระบบพรเพดใหแก แทค จงไมควรเปนขออางใหบรษทขอปรบลดการจายคาสมปทานแก ทศท. และแมวาแทคไดรบการปรบลดคาเชอมโยงโครงขายจาก ทศท. เหลอรอยละ 18 ของรายได อตราดงกลาวกยงสงกวาอตรารอยละ 0 ทเอไอเอสไดรบจาก ทศท. มากซงถอวามการเลอกปฏบตอยางชดเจน

- การอนญาตใหเอไอเอสหกคาใชเครอขายรวม (โรมมง) ทจายใหแกผประกอบการรายอน กอนจายคาสมปทานใหแก ทศท. เปนการเปลยนแปลงวธการจายคาสมปทานใหแก ทศท. ซงในสญญาเดม จะคดจากรายไดจากการใหบรการโดยไมมการหกคาใชจายใดๆ ท งสน การ


เปลยนแปลงดงกลาวอาจมผลทาใหบรษทตดสนใจลงทนสรางเครอขายเองนอยลง ซงทาใหทรพยสนท ทศท. จะไดรบจากสมปทานลดลงตามไปดวย

ผลจากการแกไขสญญาดงกลาว จงเปนประโยชนอยางมากตอเอไอเอสและทาให ทศท. ซงเปนรฐวสาหกจเสยประโยชนและทาใหเกดการแขงขนทไมเปนธรรมในตลาดโทรศพท เคลอนท การประมาณการเบองตนโดยสมเกยรต (2549) ชวาเฉพาะการท ทศท. ปรบลดคาสมปทานจากบรการโทรศพทเคลอนทในระบบพรเพดจากรอยละ 25 เหลอรอยละ 20 ใหแกเอไอเอส นาจะทาใหบรษทไดรบประโยชนประมาณ 13,420 ลานบาท เมอคดเฉพาะชวงเวลาระหวางเดอนตลาคม 2544 ถงเดอนกนยายน 2549 ในอนาคต มลคาความเสยหายดงกลาวจะเพมสงขนตามปรมาณการใชบรการ โดยความเสยหายตลอดอายสญญาอาจสงถง 8 หมนลานบาทตามทมการประมาณการกน

ในประเดนดานกฎหมาย คณะกรรมการกฤษฎกา (เรองเสรจท 291/2550) ไดมความเหนวา สมปทานของเอไอเอสไดเกดขนแลวกอนทพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ ใชบงคบ ซงตามมาตรา 25 แหงพระราชบญญตดงกลาวกาหนดวา การดาเนนการในขนตอนตอไปคอการกากบดแลและตดตามผลตองปฏบตตามขนตอนของพระราชบญญตน อยางไรกตาม ภายหลงจากทพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ ใชบงคบ ทศท. ไมไดเสนอเรองการแกไขเพมเตมสญญาครงท 2-7 ตอคณะกรรมการประสานงานตามมาตรา 22 พจารณา และไมไดเสนอคณะรฐมนตรพจารณาเหนชอบเมอมการแกไขเปลยนแปลงสาระสาคญของสญญา จงถอวาไมไดดาเนนการตามกฎหมายดงกลาว ซงทาใหคณะรฐมนตรสามารถพจารณาวา ควรจะเพกถอนการแกไขสญญาหรออาจใชดลพนจใหความเหนชอบตอการแกไขสญญานนกได

ค) การแกไขสญญาของบรษทโทเทล แอคเซส คอมมนเคชน

บรษทโทเทล แอคเซส คอมมนเคชน จากด (บรษทแทค ) ไดรบสมปทานจากการสอสารแหงประเทศไทย (กสท.) ใหดาเนนการใหบรการโทรศพทเคลอนท เมอป 2533 โดยมระยะเวลาดาเนนการ 15 ป นบตงแตป 2534 ถงป 2549 ซงตอมาไดมการทาสญญาแกไขเพมเตมสญญาเดมรวม 3 ครง

- การแกไขสญญาครงท 1 เมอวนท 23 กรกฎาคม 2536: แทคขยายอายสญญาจาก 15 ป เปน 22 ป โดยท กสท.จะไมอนญาตใหผประกอบการรายอนใหบรการโทรศพทเคลอนทในระยะเวลา 10 ป

- การแกไขสญญาครงท 2 เมอวนท 20 มถนายน 2539: แทคสามารถลดคาใชบรการและคาธรรมเนยมไดในกรณจดรายการสงเสรมการขาย

- การแกไขสญญาครงท 3 เมอวนท 22 พฤศกายน 2539: แทคขยายอายสญญาเปน 27 ป เรมนบตงแตวนแรกทเปดใหบรการ

ในประเดนดานกฎหมาย คณะกรรมการกฤษฎกา (เรองเสรจท 292/2550) ไดมความเหนวา สมปทานของแทคไดเกดขนแลวกอนทพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ ใชบงคบ ซงตามมาตรา 25 แหง


พระราชบญญตดงกลาวกาหนดวา การดาเนนการในขนตอนตอไปคอการกากบดแลและตดตามผลตองปฏบตตามขนตอนของพระราชบญญตน อยางไรกตาม ภายหลงจากทพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ ใชบงคบ และมการแกไขเพมเตมสญญา ไมไดมการดาเนนการทถกตองตามกฎหมาย เนองจากไมไดมการเสนอคณะกรรมการประสานงานตามมาตรา 22 พจารณา และไมไดเสนอคณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบ เมอมการแกไขเปลยนแปลงสาระสาคญของสญญา การแกไขเพมเตมสญญาดงกลาวโดย กสท. จงกระทาไปโดยไมมอานาจตามกฎหมาย ซงทาใหคณะรฐมนตรสามารถพจารณาวา ควรจะเพกถอนการแกไขสญญาหรออาจใชดลพนจใหความเหนชอบตอการแกไขสญญานนกได

ง) การแกสญญาของเทเล อนโฟมเดย

บรษทเทเล อนโฟมเดย (ชอเดมคอบรษทชนวตรไดเรคทอรส) ไดรบสมปทานจาก ทศท. เมอป 2538 บรษทไดทาสญญาจดพมพและโฆษณาสมดรายนามผใชโทรศพทครงใหมกบ ทศท. มอาย 10 ประหวางป 2539-2548 ตามสญญาดงกลาว บรษท เทเล อนโฟมเดยมหนาทในการจดพมพและสงมอบสมดรายนามผใชโทรศพทเขตนครหลวงและเขตภมภาค ใหแกผใชตามจานวนและรปแบบท ทศท. กาหนด นอกจากน บรษทตองจายคาสมปทานจากการขายโฆษณา กอนหกคาใชจาย ประมาณรอยละ 70 ใหแก ทศท. โดยมการรบประกนผลประโยชนตอบแทนขนตาใหแก ทศท. ตามอตราทกาหนดไวอกดวย ทงน ผลตอบแทนหรอคาสมปทานดงกลาวจะตองไมนอยกวาอตราขนตาซงทยอยปรบเพมจาก 709 ลานบาทในป 2539 เปน 1,359 ลานบาทในป 2548

ในป 2541 เทเล อนโฟมเดยไดขอแกไขสญญากบทศท. โดยเปลยนเงอนไขในสญญาจากการแจกสมดรายนามผใชโทรศพทในเขตนครหลวงทงหมดใหแกผใช เปนการแจกเฉพาะสมดรายนามผใชโทรศพทในเขตเดยวกน และสามารถแจก CD-ROM ไดแทน หากไดรบอนญาตจาก ทศท.ในคราวเดยวกน บรษทยงขอแกไขสญญาเพอลดคาสมปทานทจายใหแก ทศท. เหลอเพยงรอยละ 30 และลดการรบประกนผลประโยชนตอบแทนขนตาใหแก ทศท. ลงอยางมาก เชน ในป 2541 ลดลงจาก 806 ลานบาทเหลอเพยง 282 ลานบาท และในป 2548 ลดลงจาก 1,359 ลานบาทเหลอ 0 บาท พรอมกบแปลงผลประโยชนสวนทเหลอเปนหน โดยใหทศท. ถอหนรอยละ 49 สญญาดงกลาวยงกาหนดดวยวา หากมกฎหมายยกเลกพระราชบญญตองคการโทรศพทแหงประเทศไทย พ.ศ. 2497 การจดพมพสมดรายนามผใชโทรศพทฉบบหนาขาว ซงมตนทนสงและไมสามารถหารายได จะมตอไปหรอไมนนใหเปนไปตามความตกลงระหวาง ทศท. และเทเล อนโฟมเดย แตบรษทจะยงคงจดพมพสมดรายนามผใชโทรศพทฉบบหนาเหลอง ซงสามารถหารายไดจากการโฆษณาไดตอไป

ในทสด เมอมการยกเลกพระราชบญญตองคการโทรศพทแหงประเทศไทย พ.ศ. 2497 เมอ ทศท. แปลงสภาพเปนบรษทจากด เทเล อนโฟมเดยและทศท. ไดตกลงกนเมอปลายป 2546 ใหบรษทหมดภาระในการจดพมพสมดรายนามผใชโทรศพทฉบบหนาขาวตงแตป 2547 เปนตนไป โดย ทศท.ไมไดกาหนดใหเทเล อนโฟมเดย ใหความชวยเหลอแกประชาชนทไมไดรบความไมสะดวกในการสอบถามเลขหมายแตอยางใด โดยเฉพาะประชาชนทไมสามารถสบคนเลขหมายโทรศพทดวยอนเทอรเนต


นอกจากน ทศท. ยงลดคาสมปทานทเทเล อนโฟมเดยตองชาระจากรอยละ 30 ของรายไดในแตละปเหลอเปนคาสมปทานขนตาปละ 5 ลานบาทตอ 1 ลานเลขหมายโทรศพท และสวนเกน 1 ลานเลขหมาย ใหคดอกเลขหมายละ 5 บาท โดยใหเรมตงแตป 2546 เปนตนไป ซงเปนการตกลงทใหมผลยอนหลง เนองจากความตกลงดงกลาวมขนในชวงปลายป 2546

สมเกยรต (2549) มขอสงเกตวา การแกไขสญญาดงกลาวอยางตอเนองมาโดยตลอดไดเออใหเทเล อนโฟมเดยไดรบผลประโยชนมากขนโดยลาดบ ดวยเหตผลหลายประการคอ

- การลดจานวนหรอยกเลกการพมพและแจกสมดรายนามผใชโทรศพทหนาขาวเปนการลดตนทนของบรษท ทงน ในป 2543 ไดมการประมาณการคาใชจายในการพมพและจดสงสมดโทรศพทดงกลาวไวทประมาณ 15 บาทตอเลม ในกรณของเขตนครหลวงและ 20 บาทตอเลมในกรณของเขตภมภาค

- การลดจานวนหรอยกเลกการพมพและแจกสมดรายนามผใชโทรศพทหนาขาว ซงเปนการลดตนทนของบรษท ไมไดเกดขนพรอมกบการยกเลกสทธในการจดพมพสมดรายนามผใชโทรศพทฉบบหนาเหลองของบรษท ซงเปนธรกจทสามารถหารายไดจากการลงโฆษณาได การเปลยนแปลงเงอนไขสญญาดงกลาวจงทาลายหลกการ “ตางตอบแทน” ทมอยในสญญาสมปทานเดม

- การยกเลกการพมพและแจกสมดรายนามผใชโทรศพทหนาขาวไดสรางธรกจใหมใหแกบรษทคอ ธรกจการสอบถามเลขหมายโทรศพท เชนบรการ “โทร...1188 ไทยแลนด เยลโลเพจเจส” ของบรษท อยางไรกตาม การดาเนนการดงกลาวทาใหผบรโภคมตนทนและความไมสะดวกมากขน เชนตองจายคาบรการนาทละ 3 บาทสาหรบลกคาของ AIS และนาทละ 6 บาทสาหรบเครอขายอน และเมอ กทช. กาหนดให ทศท. ตองใหบรการสอบถามเลขหมายโทรศพท โดยไมคดคาบรการ ภาระในการใหบรการดงกลาว ซงแตเดมเปนของบรษท กถกถายโอนมาใหแก ทศท.

- การลดคาสมปทานอยางตอเนองทาใหบรษทไดประโยชนทางการเงน แตทาใหทศท. เสยประโยชน ซงไมอาจชดเชยไดจากการแปลงคาสมปทานเปนหนตามการแกไขสญญาในป 2541 เพราะเปนการโอนถายความเสยงในกจการของบรษทใหแก ทศท. เนองจากแตเดม ทศท. มหลกประกนทจะไดรบคาสมปทาน ไมวาบรษทจะมผลประกอบการอยางไรกตาม ในขณะทตามเงอนไขใหม ทศท. จะไดรบผลตอบแทนในรปของเงนปนผลกตอเมอบรษทมกาไรเทานน ดงจะเหนวา ในชวงป 2541-2545 ทศท. ไมนาจะไดรบเงนปนผลเนองจากบรษทประสบภาวะขาดทน และตอมาในป 2546-2547 เมอบรษทกลบมามผลกาไร กมการปรบวธคดคาสมปทานไปสการคดตามเลขหมาย ซงทาใหคาสมปทานทบรษทจายให ทศท. ลดลงอยางมาก


โดยสรป การเปลยนแปลงแกไขสญญาของเทเล อนโฟมเดยอยางตอเนองไดเออประโยชนใหแกบรษทเปนอยางมาก และมผลในการลดรายไดตลอดจนเพมตนทนและความเสยงตางๆ ใหแก ทศท. ซงเปนรฐวสาหกจ และกอใหเกดตนทนและความไมสะดวกแกประชาชนผใชโทรศพท

4.3.2 สมปทานโทรทศน

สอโทรทศนเปนสอทประชาชนนยมบรโภคมากทสดในประเทศไทย จากการสารวจโดยสานกงานสถตแหงชาต เมอป 2551 พบวา รอยละ 94.6 ของประชาชนไทยทมอายตงแต 6 ปขนไปชมโทรทศนเปนปรกต ซงสงกวาการฟงวทย (รอยละ 31.1) และบรโภคสออนๆ โดยสอโทรทศนทมความแพรหลายมากทสดคอ โทรทศนภาคพนดน (terrestrial TV) หรอทนยมเรยกกนในประเทศไทยวา “ฟรทว” (free-to-air TV) โดยในบทความนจะเรยกสนๆ วาโทรทศน

สอโทรทศนในประเทศไทยแบงการดาเนนงานออกไดเปน 2 ลกษณะใหญๆ คอโทรทศนทรฐเปนเจาของและดาเนนงานเอง ไดแก สถานวทยโทรทศนแหงประเทศไทยชอง 11 สถานวทยโทรทศนไทยทวส ชอง 9 อสมท. และ สถานโทรทศนกองทพบกชอง 5 ตลอดจน สถานทวไทยซงเปนสถานโทรทศนสาธารณะ และโทรทศนทเอกชนดาเนนงานภายใตระบบสมปทานคอสถานวทยโทรทศนไทยทวสชอง 3 ซงไดรบสมปทานจาก อสมท. และสถานโทรทศนสกองทพบก ชอง 7 ไดรบสมปทานจากกองทพบก

จากการทความตองการโฆษณาสนคาและบรการตางๆ ขยายตวขนตามการพฒนาเศรษฐกจ ในขณะทจานวนชองของสถานโทรทศนยงคงเทาเดม สวนสอโทรทศนอนๆ เชน โทรทศนดาวเทยม และเคเบลทวจานวนมากยงไมไดประกอบการอยางถกกฎหมาย หรอยงไมไดรบอนญาตใหโฆษณาสนคา กอนมการบงคบใชพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศน พ.ศ. 2551 มลคาการโฆษณาสนคาในโทรทศนภาคพนดนจงขยายตวอยางรวดเรว โดยงบโฆษณาของสอโทรทศนสวนใหญกระจกตวอยในสถานโทรทศน 2 แหงคอ ชอง 3 และชอง 7 ความตองการทเพมขนในขณะทชองทางในการเผยแพรโฆษณาทยงไมสามารถขยายตวไดทนไดสรางผลตอบแทนสวนเกนทางเศรษฐกจมหาศาลใหแกผประกอบการรายใหญทงสองราย

จ) สมปทานชอง 3

สญญารวมดาเนนกจการสงโทรทศนสระหวาง อสมท. กบ บรษท บางกอกเอนเตอรเทนเมนต (บอซ) ฉบบแรกทาขนเมอ พ.ศ. 2521 ตอมาไดมการแกไขเพมเตมอก 3 ครงเมอ พ.ศ. 2525 พ.ศ. 2530 และ พ.ศ. 2532 ตามลาดบ ทงน สญญาฉบบแรกมอายถง พ.ศ. 2533 แตการแกไขเพมเตมครงท 3 ซงเกดขนในสมยท ร.ต.อ.เฉลม อยบารง ดารงตาแหนงรฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร กากบดแล อสมท. ในรฐบาลพลเอกชาตชาย ชณหะวณ มผลทาใหอายของสญญาขยายมาจนถงปจจบนและมผกพนไปถง พ.ศ. 2563 และมเงอนไขของสญญาแตกตางไปจากเดมอยางมนยสาคญหลายประการ


นายพงษศกด พยฆวเชยร เมอครงดารงตาแหนงรกษาการกรรมการผอานวยการใหญ อสมท. เมอชวงตนป 2550 ไดแตงตงคณะกรรมการพจารณาดานสญญาและกฎหมายขนมาเพอศกษาถงความชอบดวยกฎหมายและความเปนธรรมของสญญาสมปทานระหวาง อสมท. และ บอซ โดยมนายจรญ ภกดธนากล เปนประธาน การศกษาของคณะกรรมการดงกลาว พบวา การแกไขเพมเตมสญญาครงท 3 ทาใหสทธประโยชนท อสมท. เคยไดรบลดลงเปนอยางมาก ดงน

1. คาตอบแทนท อสมท. ไดรบถกเปลยนจากอตรารอยละ 6.5 ของรายได ไปเปนรายไดตายตว ซงเทากบคาตอบแทนขนตาทระบไวในการแกไขเพมเตมสญญา ครงท 2 โดยไมคานงถงอตราเงนเฟอ และคาใชจายท อสมท. ตองรบผดชอบเพมขนเลย

2. มการตออายสญญาทจะสนสดลงในป 2553 ออกไปอก 10 ป ในกรณท บอซไมไดดาเนนการทผดสญญา โดย อสมท. จะไดรบคาตอบแทนตายตวโดยมมลคาในนาม (nominal value) ซงยงไมไดปรบเปนมลคาปจจบน (present value) 2,002 ลานบาทตลอดชวงเวลาดงกลาว

3. มการเปลยนเงอนไข ซงทาใหการบอกเลกสญญากรณบอซกระทาผดมขนตอนยงยากและใชเวลานาน และตดสทธ อสมท. ในการบอกเลกสญญากรณทบอซไมไดกระทาผด

4. บอซสามารถเปลยนโครงสรางการถอหน เพมทน และเปลยนแปลงขอบงคบสาคญของบรษทไดโดยไมตองขอความเหนชอบจาก อสมท.

รายงานการศกษาดงกลาวยงพบวา บอซยงไมไดโอนทรพยสนบางรายการใหแก อสมท. เนองจากบอซไมไดจดหาทรพยสนโดยวธซอเสรจเดดขาด ซงขดตอเจตนารมณของสญญา เชน บอซ ไดเชาเสาสงโทรทศนและระบบสายอากาศโทรทศนรวมกบสถานโทรทศนไอทว ณ อาคารใบหยก ทาใหบอซไมสามารถโอนทรพยสนดงกลาวให อสมท. ได

การศกษาของคณะกรรมการพจารณาดานสญญาและกฎหมายสรปวาการแกไขเพมเตมสญญาครงท 3 ทาใหผลตอบแทนท อสมท. ไดรบในระหวางป 2533-2548 ลดลงประมาณ 1,035-2,131 ลานบาท หรอทาให อสมท. ไดรบผลตอบแทนเพยงรอยละ 1.44-2.41 ของรายไดจากเดมทเคยไดรบรอยละ 6.5 ในขณะทบอซไดรบผลตอบแทนจากการลงทนในอตราเฉลยรอยละ 46.77 ตอป ซงสงกวาบรษทชนนาอนๆ ทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย ซงมผลตอบแทนจากการลงทนเฉลยรอยละ 15.52 ตอป ในระหวางป 2534-2549 หรอ บอซ มอตราผลตอบแทนเกนปรกตรอยละ 31.25 ตอป นอกจากน การศกษาดงกลาวชใหเหนวา นบจากป 2533 ถงป 2548 สญญาสมปทานระหวาง อสมท. กบบอซ ทาใหเกดความไมเปนธรรมในการแบงปนผลประโยชนระหวางคสญญา และทาใหผลประโยชนท อสมท. ควรไดรบถกโอนถายไปใหกบบอซเปนจานวนประมาณ 7,290 -12,129 ลานบาท และจะทาให อสมท. ตองสญเสยคาตอบแทนในอนาคตอก หากสญญาไดรบการตออายโดยอตโนมตไปจนถงป 2563

ในชวงท บอซ ไดขอใชสทธในการตออายสญญาทจะสนสดในป 2553 ออกไปอก 10 ปน น คณะกรรมการของ อสมท. ไดดาเนนการเจรจากบ บอซ เพอเพมคาสมปทานท อสมท. จะไดรบ ลาสด เมอวนท 13 พฤศจกายน 2552 คณะกรรมการของ อสมท. มมตยอมรบผลการเจรจากบ บอซ ในการปรบเพม


ผลประโยชนจากสญญาเดมขนอก 405 ลานบาทตลอดอายสมปทาน 10 ปขางหนา โดยให บอซ จายสวนเพมนใหแก อสมท. ในคราวเดยว

ฉ) สมปทานชอง 7

บรษท กรงเทพโทรทศนและวทย จากด ไดสมปทานจากกองทพบก มาตงแต ปพ.ศ. 2511 และไดมการตอสญญาครงใหญในการทาหนงสอตางตอบแทน (ฉบบแกไขเพมเตมครงท 5 พ.ศ. 2541) ระหวางกองทพบก โดยพลเอกเชษฐา ฐานะจาโร ผบญชาการทหารบกในขณะนนกบผแทนของบรษท ในการแกไขสญญาครงท 5 น กองทพบกไดใหบรษท กรงเทพโทรทศนและวทย จากด “เชาและใชเวลาออกอากาศ” สถานกองทพบกชอง 7 ออกไป 25 ป โดยมอตราคาเชาซงมมลคาในนาม (nominal value) ทยงไมไดปรบเปนมลคาปจจบน (present value) รวม 25 ปเปนเงน 4,670 ลานบาท โดยจายปละ 150 ลานบาทใน 3 ปแรกและปรบขนอกครงละ 10 ลานบาทในปท 4, 7, 10, 13, 16, 19, 22 และ 25

การตออายสมปทานดงกลาวไดรบการวพากษวจารณกนอยางกวางขวางเนองจาก คาสมปทานทบรษท กรงเทพโทรทศนและวทย จากด ตองจายใหแกกองทพบกอยในระดบทตามากคอปละ 150 ลานบาทในชวงปแรก ทงทบรษทดงกลาวมรายไดจากการโฆษณาในชวงนนถงประมาณปละกวา 7 พนลานบาท นอกจากน การตอสญญาดงกลาวยงเกดขนกอนทสญญาเดมจะหมดอายถง 8 ป และอยในชวงทพลเอกเชษฐา ฐานะจาโรจะเกษยณอายไมนาน ทสาคญทสดกคอ การตออายสมปทานดงกลาวเกดขนหลงจากทไดมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ซงมบทบญญตในมาตรา 40 กาหนดให

“คลนความถทใชในการสงวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และวทยโทรคมนาคม เปนทรพยากรสอสาร ของชาต เพอประโยชนสาธารณะ

ใหมองคกร ของรฐทเปนอสระทาหนาทจดสรรคลนความถตามวรรคหนงและกากบดแลการประกอบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และ กจการโทรคมนาคม ทงน ตามทกฎหมายบญญต

การดาเนนการตามวรรคสองตองคานงถงประโยชนสงสดของประชาชนในระดบชาต และระดบทองถน ทงในดานการศกษา วฒนธรรม ความมนคงของรฐและประโยชนสาธารณะอน รวมทงการแขงขนโดยเสรอยางเปนธรรม”

เปนททราบกนโดยทวไปวา หลงจากมบทบญญตดงกลาวในรฐธรรมนญแลว จะมการออกกฎหมายเพอจดตงหนวยงานอสระทาหนาทจดสรรคลนความถและกากบดแลการประกอบกจการวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศน และจะหามหนวยราชการตางๆ ใหสมปทานเพมเตม การเรงรดตอสญญาสมปทานสถานโทรทศนกองทพบกชอง 7 ของกองทพบกจงเปนการอาศยชองวางกอนมการออกกฎหมายดงกลาวในการเออประโยชนใหแกผรบสมปทานเดมโดยไมมการแขงขน นอกจากน ยงไมเปนทแนชดวา ในการตอสมปทานดงกลาวไดมการดาเนนการตามขอกาหนดในพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ หรอไม โดยเฉพาะการไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตร ทงน หากไมมการดาเนนการดงกลาว การตอสญญานนก


จะไมชอบดวยกฎหมาย ซงทาใหคณะรฐมนตรสามารถพจารณาไดวา ควรจะเพกถอนการแกไขสญญาหรออาจใชดลพนจใหความเหนชอบตอการแกไขสญญานนกได

4.3.3 สมปทานรานคาปลอดอากรในสนามบนสวรรณภมและสนามบนในภมภาค

บมจ. ทาอากาศยานไทย (ทอท.) เปนรฐวสาหกจทประกอบธรกจทาอากาศยานของประเทศไทยโดยมทาอากาศยานทอยในความรบผดชอบ 6 แหง ในชวงทจะมการเปดสนามบนสวรรณภม ทอท. ไดคดเลอกบรษทคงเพาเวอร ดวตฟร จากด (คงเพาเวอร) ในการประกอบกจการจาหนายสนคาปลอดอากร (duty free) ในสนามบนสวรรณภมและสนามบนในภมภาคอก 3 แหงคอสนามบนเชยงใหม ภเกตและหาดใหญ เปนเวลา 10 ป 3 เดอนระหวางเดอนกนยายน 2548 ถงเดอนธนวาคม 2558 สญญาดงกลาวลงนามเมอวนท 20 เมษายน 2547 ในชวงทนายสรยะ จงรงเรองกจเปนรฐมนตรกระทรวงคมนาคมในสมยรฐบาลทกษณ ตามสญญาน คงเพาเวอรไดสทธในการจาหนายสนคาปลอดอากรในพนทไมต ากวา 5 พนตารางเมตร โดยตองแบงผลประโยชนใหแก ทอท. รอยละ 15 ของรายไดในปท 1-5 และเพมเปนรอยละ 16-20 ในปท 6-10 โดยมอตราการเพมปละรอยละ 1 ทงนคาสมปทานจะตองไมนอยกวามลคาขนตาทกาหนดไวในสญญา

หลงจากทรฐบาลทกษณถกรฐประหารเมอวนท 19 กนยายน 2549 ไดมการตรวจสอบขอเทจจรงในการดาเนนงานของโครงการดงกลาว และไดมการจดทารายงาน 2 ฉบบคอ รายงานผลการตรวจสอบขอเทจจรงเรองการไดมาซงสญญาบรษทคงเพาเวอร ดวตฟร จากด ในการประกอบกจการรานคาปลอดอากร ณ ทาอากาศยานสวรรณภมและทาอากาศยานภมภาค โดยคณะกรรมการตรวจสอบขอเทจจรงในการดาเนนงานของโครงการทาอากาศยานสวรรณภม ซงมพลตารวจเอกประทน สนตประภพ เปนประธาน โดยการแตงตงของคณะกรรมการ ทอท. ชดใหม (ซงจะเรยกตอไปวารายงานของ ทอท.) และรายงานของคณะกรรมาธการวสามญศกษาและตดตามการแกไขปญหาสนามบนสวรรณภม สภานตบญญตแหงชาต (สนช.) ซงมพลเรอเอก บรรณวทย เกงเรยน เปนประธานกรรมการ (ซงจะเรยกตอไปวารายงานของ สนช.)

รายงานท งสองฉบบไดต งขอสงเกตถงความผดปรกตในการทาสญญาดงกลาวหลายประการ โดยเฉพาะความผดปรกตในการคานวณมลคาการลงทนของโครงการ ซงนาจะเปนความพยายามหลกเลยงการปฏบตตามพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอดาเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 ซงกาหนดไววา หากโครงการมมลคาการลงทนตงแต 1 พนลานบาทขนไป จะตองผานกระบวนการพจารณาตามขนตอนทบญญตไว (ดกรอบท 4.1) รายงานทงสองฉบบมความเหนตรงกนวา มลคาการลงทนซงทปรกษาของ ทอท. คอ สถาบนทรพยสนทางปญญาแหงจฬาลงกรณ.ประเมนไวทประมาณ 813.84 ลานบาท นาจะตากวาความเปนจรงมาก โดยรายงาน สนช. และรายงาน ทอท. ประมาณมลคาโครงการดงกลาวทระดบ 2,644.7 และ 2,432.225 ลานบาทตามลาดบ ทงน พบวา มความพยายามทจะไมนามลคาสนคาคงคลงมาใชในการคานวณ และเมอคณะกรรมการกฤษฎกาใหความเหนวา การคดมลคาโครงการจะตองรวมมลคาของสนคาคงคลงเขาไวดวย กมการบดเบอนการคานวณมลคาสนคาคงคลง โดยการดาเนนการดงน


- คดจากฐานของยอดขายเพยงเดอนเดยว แทนทจะคดจากฐานของยอดขาย 3.5-4 เดอนตามสถตการจาหนายสนคาแตละรอบ

- กาหนดสมมตฐานการใชพนทในทาอากาศยานสวรรณภมไวเพยง 5 พนตารางเมตร ซงตากวาความเปนจรงในภายหลงกวาเทาตว5

- ไมนาพนททเกยวของในทาอากาศยานในภมภาคทง 3 แหงรวมเขาไปในการกาหนดมลคาการลงทนดวยทงทอยในสญญาเดยวกน

- คดจากระยะเวลาของสญญาเพยง 5 ป ในขณะทสญญาททาขนภายหลงมอาย 10 ป

การหลกเลยงการปฏบตตามพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ ทาใหการใหสมปทานไมมการประมลแขงขน และเปนไปอยางรวบรดเพยง 2 เดอนนบตงแตมการแตงตงคณะทางานของ ทอท. ทงน ทอท. ไดคดเลอกคงเพาเวอรเขาประกอบการโดยยดตามความเหนของทปรกษาทใหเหตผลวาควรมผประกอบการรายเดยวเนองจากการมผประกอบการหลายรายจะทาใหเกดการแขงขนดานราคา และอาจกระทบตอคณภาพของสนคาและภาพพจนของ ทอท. และสมควรใหผประกอบการเปนคนไทย เนองจากผลประโยชนทางเศรษฐกจจะตกอยกบคนไทย นอกจากน การตรวจสอบขอเทจจรงยงพบในภายหลงดวยวา ทอท. กาหนดใหคงเพาเวอรเปนผจายคาจางทปรกษา

4.3.4 สมปทานทางดวนขนท 2

ทางดวนในกรงเทพมหานคร และปรมณฑลในปจจบน มทงสน 7 เสนทาง โดยทางดวนจานวน 3 เสนทางจากทงหมด 7 เสนทางดงกลาวเปนการสรางระบบทางดวนทเชอมตอกน 3 ขนรวมระยะทางทงสน 70.2 กโลเมตร (และจะเพมเปน105.9 กโลเมตร เมอระบบทางดวนทงหมดเปดใชโดยสมบรณ) ทางดวนขนแรก หรอทางพเศษเฉลมมหานคร สรางโดยการทางพเศษแหงประเทศไทย (กทพ.) ทางดวนขนท 2 หรอทางพเศษศรรชอยในระบบสมปทาน เชนเดยวกบทางดวนขนท 3 ซงยงไมไดเปดดาเนนการอยางสมบรณ หวขอน จะศกษาเฉพาะทางดวนขนท 2 ซงเปนทางดวนทอยภายใตระบบสมปทาน ทมการเปดดาเนนการอยางสมบรณแลว

ทางดวนขนท 2 ซงมระยะทางรวม 38.4 กโลเมตร แบงเสนทางออกเปน 4 สวน ดงน

- สวน A (ชวงพญาไท-อโศก) เรมจากถนนรชดาภเษกผานทางแยกตางระดบพญาไทถงถนนพระราม 9 ระยะทาง 12.4 กโลเมตร เปดใหบรการเมอวนท 2 กนยายน 2536

5 ในประเดนน ยงมการตงขอสงเกตอยางกวางขวางวา การกาหนดใหคงเพาเวอรไดสทธในการจาหนายสนคาปลอดอากรในพนท “ไมตากวา” 5 พนตารางเมตร เปนการกาหนดทแตกตางจากทวไปและมลกษณะทเออประโยชนตอเอกชนมาก เนองจากไมไดกาหนดพนทสงสดไว


- สวน B สายหลก (ชวงประชาชน-บางโคล) มแนวเชอมตอกบสวน A ทบรเวณทางแยกตางระดบพญาไท แลวไปเชอมตอกบทางพเศษเฉลมมหานคร (ระบบทางดวนขนท 1) ทบรเวณบางโคล ระยะทาง 9.4 กโลเมตร เปดใหบรการเมอวนท 6 ตลาคม 2539

- สวน C (ชวงแจงวฒนะ-ประชาชน) เชอมกบทางพเศษสวน A โดยเรมจากถนนรชดาภเษกถงถนนแจงวฒนะ ระยะทาง 8.0 กโลเมตร เปดใหบรการ เมอวนท 2 กนยายน 25366

- สวน D (ชวงอโศก-ศรนครนทร) เรมจากถนนพระราม 9 ถงถนนศรนครนทร ระยะทาง 8.6 กโลเมตร เปดใหบรการสวนแรก (ชวงอโศก-คลองแสนแสบ) เมอวนท 2 ธนวาคม 2541และสวนทสอง (ชวงคลองแสนแสบ-ศรนครนทร) เมอวนท 1 มนาคม 2543

ความเปนมาของสมปทานทางดวนขนท 2 เรมขนในป 2528 เมอคณะรฐมนตรมมตเหนชอบสนบสนนให กทพ. ลงทนเพอดาเนนโครงการระบบทางดวนขนท 2 เฉพาะสวนท 1 (สวนวงแหวน) แตเนองจากปญหาทางดานการเงนและการคลง คณะรฐมนตรรฐบาลพลเอกเปรม ตณสลานนท จงไดมมตเมอวนท 30 มถนายน 2530 อนมตให กทพ. ใหสมปทานระบบทางดวนขนท 2 และขนท 37

กทพ. ประกาศประกวดขอเสนอขอรบสมปทานระบบทางดวนขนท 2 และเปดจาหนายเอกสารขอกาหนดการจดทาขอเสนอเมอวนท 14 สงหาคม 2530 เมอถงกาหนดการยนขอเสนอเมอวนท 1 กมภาพนธ 2531 มผยนขอเสนอ 2 ราย ไดแก กลมบรษท Bangkok Expressway Consortium (กลมบรษท BEC หรอ BECL ในปจจบน)8 และกลมบรษท Thai Expressway Development Joint Venture คณะอนกรรมการเพอพจารณาผมคณสมบตเหมาะสมเปนผลงทนโครงการระบบทางดวนมมตเอกฉนทเมอวนท 14 มนาคม 2531 เหนวาขอเสนอของ BECL มเงอนไขทดกวา จงใหเชญ BECL มาเจรจาเพอตอรองในประเดนเงอนไขทสาคญ เชน การแบงสดสวนรายไดจากการเกบคาผานทาง การคนเงนคาจดกรรมสทธทดน เปนตน ทงน คณะอนกรรมการใหเหตผลวาขอเสนอของ BECL มเงอนไขทดกวาในดานตางๆ ดงน

- ขอเสนอของ BECL สอดคลองกบขอกาหนดและหลกเกณฑเงอนไขมากกวา - BECL เสนอจดทะเบยนเตมจานวน 1,800 ลานบาทเมอมการลงนามในสญญา ขณะทกลมบรษท

Thai Expressway Development Joint Ventureจะจดทะเบยนเพยง 350 ลานบาท หรอรอยละ 10 ของทนจดทะเบยน 3,500 ลานบาท

6 นอกจากน ระบบทางดวนขนท 2 ยงมทางพเศษอดรรถยา (ชวงบางปะอน-ปากเกรด) หรอสวน C+ เปนสวนตอขยายจากจดปลายของระบบสวน C ทถนนแจงวฒนะไปยงเชยงราก (ชวงแจงวฒนะ-เชยงราก) และบางไทร (ชวงเชยงราก-บางไทร) ระยะทางรวมประมาณ 32 กโลเมตร 7 เลขาธการคณะรฐมนตรชดทมมตดงกลาว คอ นายอนนต อนนตกล ซงดารงตาแหนงประธานกรรมการการทางพเศษแหงประเทศไทยควบคกนไปในชวงเวลาดงกลาวดวย 8 กลมบรษท BEC เปนกลมทยนขอเสนอเพอเปนผลงทนในสมปทานระบบทางดวนขนท 2 และใชชออยางเปนทางการวา Bangkok Expressway Company Limited หรอ BECL เมอมการลงนามในสญญาสมปทานดงกลาว เพอหลกเลยงความสบสน ในเอกสารนจงจะใชชอ BECL เพยงชอเดยว


- BECL มแผนกอสรางโครงการทงหมด และมกาหนดระยะเวลาทรวดเรวกวา - กลมบรษท Thai Expressway Development Joint Venture ระบให กทพ. จายเงนสนบสนน

โครงการ หากปรมาณการจราจรนอยกวาทคาดการณไว - ราคาคากอสรางตามแบบพนฐาน ณ ป 2531 ของ BECL ถกกวา - BECL เสนอโครงการจดหาผลประโยชนอนๆ ชดเจน

ภายหลงการประชมเจรจาตอรองกบผยนขอเสนอรวม 7 ครง ในชวงเดอนเมษายน–มถนายน 2531 คณะกรรมการ กทพ. ไดมการลงนามในสญญาสมปทานระหวาง กทพ. กบ BECL เมอวนท 22 ธนวาคม 2531

ขอสงเกตสาคญในขนตอนการไดมาซงสมปทานของ BECL นคอ วธการคดเลอกผรบสมปทานดงกลาวมไดใชวธการประมล หากแตใชวธการพจารณาเปรยบเทยบขอเสนอของผยนขอเสนอแตละรายแทน ซงอาจเปดชองใหมการใชดลพนจเปนอยางมาก เนองจากพจารณาขอเสนอจากเงอนไขตางๆ หลายดานมาก9 นอกจากน ในเกณฑการพจารณาขอเสนอนน ผลตอบแทนหรอคาสมปทานทเอกชนใหแกรฐนนยงมไดเปนปจจยสาคญในการพจารณาคดเลอกผรบสมปทาน โดยมนาหนกเพยงรอยละ 10 ของเกณฑการพจารณาทงหมดเทานน การกาหนดหลกเกณฑเชนนเปดชองใหเอกชนผรบสมปทานสามารถแสวงหาผลตอบแทนสวนเกนจากการเปนผรบสมปทาน และทาใหรฐตองสญเสยผลประโยชน

ประเดนสาคญทสดในการศกษาผลตอบแทนสวนเกนจากการใหสมปทานระบบทางดวนขนท 2 น คอ ขอกาหนดเรองการแบงรายไดระหวางเอกชนกบ กทพ. โดยในชวงการประชมเพอเจรจาตอรองระหวาง กทพ. กบ BECL นน ทประชมไดขอสรปวา การแบงรายไดคาผานทางจะใชวธรวมรายไดจากทางดวนทงสองระบบเขาดวยกน อยางไรกตาม สญญาสมปทานโครงการระบบทางดวนขนท 2 ระบใหรวมรายไดเฉพาะโครงขายในเขตเมอง ไดแก ทางดวนขนท 1 และทางดวนขนท 2 สวน A และสวน B เทานน มไดรวมรายไดคาผานทางจากทางดวนขนท 2 สวน C และสวน D แตอยางใด ทงน ขอ 11.4 ของสญญาสมปทานกาหนดใหมการแบงรายไดดงกลาวระหวาง กทพ. กบ BECL เปน 3 ชวงเวลาในอายสมปทาน 30 ป (ไมรวมระยะเวลากอสราง 3 ป) ตามตารางท 4.1

อยางไรกตาม ขอ 11.6 ของสญญาสมปทานระบวาในชวงกอนทจะเปดทางดวนขนท 2 สวน B ให กทพ. และ BECL แบงรายไดคาผานทางทงหมด ของระบบทางดวนในขณะนนคอ ขนท 1 ขนท 2 สวน A และขนท 2 สวน C ตามสดสวนในขอ 11.4 ไปกอน ซงมผลเสมอนใชรายไดจากทางดวนขนท 2 สวน C มาแทนขนท 2 สวน B แตเมอทางดวนขนท 2 สวน B เปดใชแลว รายไดคาผานทางทจะนามาแบงกนตามสดสวน

9 เกณฑการพจารณาใหคะแนนขอเสนอแบงออกเปน 4 ขอ ไดแก ความสอดคลองกบขอกาหนดในการจดทาขอเสนอ 10 คะแนน การเสนอราคาโครงการและผลตอบแทน 30 คะแนน การพจารณาขอเสนอดานการเงน 30 คะแนน และการพจารณาขอเสนอทางเทคนค 30 คะแนน


ขางตนกคอ รายไดจากทางพเศษในเขตเมอง (ขนท 1 และทางดวนขนท 2 สวน A และสวน B) แตรายไดคาผานทางจากทางพเศษนอกเขตเมอง (สวน 2C และ 2D) จะตกเปนของ BECL ทงหมด

คณะผวจยมขอสงเกตวาการแบงรายไดจากคาผานทางระหวาง กทพ. และ BECL นาจะทาให กทพ. เสยประโยชนทควรจะไดรบดวยเหตผล 3 ประการ ดงน

ประการทหนง การแบงรายไดโดยรวมระบบทางดวนทงสองเขาดวยกน ทาให กทพ. ตองสญเสยรายไดเนองจากตองแบงรายไดของระบบทางดวนขนท 1 ใหแก BECL โดยเฉพาะในชวงเรมแรกของการเปดใชทางดวนขนท 2 กอนทจะเปดใชพนทในสวน B ทงนเนองจากแมวาการเปดใชระบบทางดวนขนท 2 จะทาใหรายไดคาผานทางของระบบทางดวนขนท 1 เพมขน10 แตเมอพจารณารายไดรวมทจะตองนามาแบงระหวาง กทพ. กบ BECL ตามสญญาสมปทานแลวจะพบวา รายไดรวมของระบบทางดวนขนท 1 และทางดวนขนท 2 สวน A และ C ในปงบประมาณ 2537 เทากบ 4,744.8 ลานบาท โดยแบงเปนรายไดของ BECL 2,846.9 ลานบาท และของ กทพ. 1,897.9 ลานบาท ซงลดลงจากเดมท กทพ. เคยไดรบในปงบประมาณ 2536 (กอนเปดใชระบบทางดวนขนท 2) กวา 300 ลานบาท นนหมายความวา สญญาสมปทานดงกลาวทาให กทพ. ตองอดหนนเอกชนโดยออม ผานการแบงรายไดจากระบบทางดวนขนท 1 ซงมผใชและรายไดทมนคงแลว ไปยงระบบทางดวนขนท 2 ทยงอยในระยะเรมตน โดยเฉพาะในชวงแรกท นาเอารายไดจากทางดวนขนท 2 สวน C ซงนอยกวา มาแทนรายไดของขนท 2 สวน B

ประการทสอง การแบงสดสวนรายไดตามสญญาดงกลาวมไดสะทอนผลจากการเชอมตอโครงขาย (Network effects) ทางดวน 2 ระยะเขาดวยกน ดงทควรจะเปนตามหลกวชาการ เนองจากมไดอางองขอมลการใชบรการเพอเปนฐานในการคานวณ หากแตเปนผลมาจากการเจรจาเปนหลก โดยในขนตอนของการเจรจาตอรองนน คณะอนกรรมการฯ ยอมรบสดสวนการแบงรายไดดงกลาว โดยเปรยบเทยบจากสดสวนการลงทนโครงการในสวนของ กทพ. กบ BECL ซง กทพ. ลงทนทางดวนขนท 1 มลคาประมาณ 9,000 ลานบาท รวมกบคาจดกรรมสทธทดนทางดวนขนท 2 อกประมาณ 10,000 ลานบาทเปน 19,000 ลานบาท ขณะท BECL ลงทนกอสรางทางดวนขนท 2 มลคาประมาณ 19,200 ลานบาท จงไดตกลงทจะแบงรายไดตามสวนแบงทดเหมอนเทาๆ กนคอ 50:50

การเปดใหบรการระบบทางดวนขนท 2 ซงเชอมตอจากระบบทางดวนขนท 1 ไดกอใหเกดผลจากการเชอมโยง กลาวคอ ผใชบรการทางดวนทงสองระบบจะเพมมากขนกวาการทระบบทางดวนทงสองถกแยกออกจากกน ดงนน การแบงรายไดจากระบบทางดวนขนท 1 ใหแก BECL จงควรแบงตามรายไดคาผานทางทเพมขนจากการมทางดวนขนท 2 อยางไรกตาม แมวาการเปดใชระบบทางดวนขนท 2 จะทาใหจานวนรถของระบบ

10 รายไดของกทพ. เพมขนจาก 2,218.2 ลานบาทในปงบประมาณ 2536 กอนเปดใชระบบทางดวนขนท 2 สวน A และ C เมอวนท 2 กนยายน 2536 เปน 3,712.7 ลานบาทในปงบประมาณ 2537


ทางดวนขนท 1 เพมขน แตกเพมขนเพยงเลกนอยเทานน จาก 123.6 ลานเทยวในปงบประมาณ 2536 เปน 124.82 ลานเทยวในปงบประมาณ 2537 และลดเหลอ 124.27 ลานเทยวในปงบประมาณ 2551 การแบงรายไดคาผานทางระบบทางดวนขนท 1 มากถงรอยละ 40–60 ใหแก BECL จงนาจะทาให กทพ. เสยประโยชน

นอกจากน แมจะดเหมอนวา ทงสองฝายไดผลตอบแทนใกลเคยงกนทอตรา 50:50 กตาม เมอวเคราะหในรายละเอยดจะพบวา BECL ไดสวนแบงในสดสวนสงกวาในชวงแรก ซงถอวาไดประโยชนมากกวา เนองจากเงนทไดมาชวงแรก สามารถนาไปแสวงหาผลประโยชนไดมากกวา

ประการทสาม สดสวนการแบงรายไดดงกลาวมไดใชกบระบบทางดวนทงหมด แตจะแบงระบบทางพเศษออกเปน 2 สวนคอ

- สวนแรก เปนทางพเศษในเขตเมอง ไดแก ระบบทางดวนขนท 1 กบระบบทางดวนขนท 2 สวน A และสวน B

- สวนทสอง เปนทางพเศษนอกเขตเมอง ไดแก ระบบทางดวนขนท 2 สวน C และสวน D กบทางพเศษอดรรถยา (สวน C+)

ทงน รายไดจากทางพเศษในเขตเมองจะถกแบงตามสดสวนในตารางท 4.1 ขณะทรายไดคาผานทางจากทางพเศษนอกเขตเมองจะไมมการแบง แตจะเปนของ BECL และบรษทยอยทงหมด

วธแบงรายไดตามการแบงสวนระบบทางดวนดงกลาว ทาใหสดสวนรายไดทแทจรงของ กทพ. นอยกวาทระบไวในสญญา เชน ในปงบประมาณ 2551 นน การแบงรายไดรวมอนเกดจากระบบทางดวนขนท 1 และขนท 2 ระหวาง กทพ. กบ BECL คอ 4,603 ลานบาทตอ 7,045 ลานบาท หรอคดเปนสดสวนประมาณ 40:60 แทนทจะเปน 50:50 ตามทระบไวในสญญา การใชวธการแบงรายไดเชนนนาจะทาให BECL ไดรบผลตอบแทนสวนเกนจากรายไดคาผานทางทมากกวาทควรจะเปน

การวเคราะหขางตนใชขอสมมตวา กจการทางพเศษเปนกจการในเชงพาณชย ผลประโยชนจงควรตองแบงระหวางคสญญาท งสองฝายอยางเปนธรรม จรงอย อาจมขอโตแยงวา กจการทางพเศษกอใหเกดประโยชนสาธารณะจากการลดความแออดในถนนทวไปดวย รฐจงอาจมเหตผลในการใหการอดหนนตอเอกชน คณะผวจยไมไดปฏเสธประเดนดงกลาว อยางไรกตาม หากรฐมเจตนาในการใหการอดหนนเอกชนเพอประโยชนสาธารณะอยางแทจรง แนวทางทใชในการคดเลอกผมคณสมบตเหมาะสมเปนผลงทนโครงการดงกลาวกไมเหมาะสม เพราะมไดระบถงการจะไดรบการอดหนนจากรฐอยางโปรงใส ตรงกนขาม เจาหนาทของรฐกลบคดเลอกผเสนอโครงการรายหนงออกดวยเหตผลวา เนองจากผเสนอโครงการรายนนตองการใหรฐจายเงนสนบสนนโครงการ หากปรมาณการจราจรนอยกวาทคาดการณไว ในขณะทผเสนอโครงการทไดรบการคดเลอกกลบไดรบการอดหนนอยางแอบแฝงจากรฐ หากรฐเหนวาโครงการดงกลาวสมควรไดรบการอดหนน กพงทจะประกาศเปนหลกเกณฑในการคดเลอกออกมาอยางชดเจน และใชเปนเกณฑในการคดเลอกผ เสนอโครงการ เชน ใหคะแนนมากแกผทตองการสนบสนนจากรฐนอยทสด


กรณศกษาเรองสมปทานระบบทางดวนขนท 2 น ชใหเหนวา การคดเลอกผรบสมปทานโดยใชวธการพจารณาคดเลอกขอเสนอแทนทจะใชวธการประมล และเกณฑการพจารณาทมไดใหน าหนกในประเดนผลตอบแทนจากสมปทานมากเพยงพอ สงใหผลตอบแทนสวนเกนจากสมปทานระบบทางดวนขนท 2 ตกแกเอกชนแทนทจะเปนรฐ

4.3.5 การประมาณการผลตอบแทนสวนเกนจากการแกไขสมปทาน

ตารางท 4.2 แสดงผลการประมาณการผลตอบแทนสวนเกนจากการแกไขสญญาสมปทานหรอการหลกเลยงการจายคาสมปทานในกรณศกษาบางกรณดงทกลาวมาแลวขางตน โดยบางสวนเปนการประมาณการของคณะผวจยเอง และบางสวนเปนการประมาณการโดยหนวยงานอน

4.4 เศรษฐศาสตรการเมองเรองสมปทาน

จากกรณศกษาทงหลายในหวขอท 4.3 จะเหนวา กระบวนการตางๆ ในการดาเนนการในการใหและบรหารสมปทานลวนเกยวของกบผลตอบแทนสวนเกนทางเศรษฐกจขนาดมหาศาล โดยการแสวงหาผลตอบแทนสวนเกนทางเศรษฐกจเหลานมกจะทาใหเกดความเสยหายตอรฐ และประชาชนในเกอบทกกรณ ปรากฏการณดงกลาวจะไมสามารถทาความเขาใจไดโดยปราศจากการพจารณามตดานเศรษฐศาสตรการเมองของธรกจสมปทาน

เนองจากผลตอบแทนสวนเกนในสญญาสมปทานถกกาหนดขนโดยอานาจรฐ นกธรกจสมปทานจงพยายามเขาถงอานาจรฐท งในฝายการเมองและฝายขาราชการประจาเพอชงความไดเปรยบในการหาผลตอบแทนสวนเกนทางเศรษฐกจ ประเวศ (2543) ไดวเคราะหถงการรวมตวของนกธรกจผกขาด นกการเมอง และขาราชการระดบสงบางคนในรปของ “3 ประสาน” เพอแสวงหาประโยชนจากการผกขาดจากสมปทานโทรคมนาคม (ดกรอบท 4.2) ซงนาจะสามารถประยกตใชกบสมปทานอนๆ ได โดยอาจเพมบทบาทของนกวชาการบางกลมในการใหคาปรกษาแกหนวยราชการ รฐวสาหกจและฝายการเมองในการแสวงหาผลตอบแทนสวนเกนจากสมปทาน เปน “4 ประสาน”


ตารางท 4.2 ตวอยางผลตอบแทนสวนเกนจากการแกไขสญญาหรอการหลกเลยงการจายคาสมปทาน

การดาเนนการเกยวกบสมปทาน ผลตอบแทนสวนเกนทเกยวของ (ลานบาท)

ทมา/สมมตฐานทใชในการประมาณการผลตอบแทนสวนเกน

การออกใบอนญาต 3G โดย กทช. 151,600 ประมาณการโดยบรษทหลกทรพย CLSA โดยคดผลประโยชนทผประกอบการ 3 ราย ไดเพมขนจากคาสมปทานทลดลงจากการโอนถายผใชบรการไปยงโครงขาย 3G และผลประโยชนจากสญญาการประกอบการทมอายยาวขน ทงนโดยหกรายจายในการประมลคลนความถและรายจายในการลงทนแลว

การปรบลดคาสมปทานของบรการโทรศพทพรเพดของ AIS

13,420 ประมาณการโดยสมเกยรต (2549) โดยคานวณจากสวนตางของคาสมปทานตามสญญาเดมและตามสมปทานใหม โดยคดเฉพาะชวง ตค. 2544-กย. 2549 แตไมไดคดผลกระทบของคาบรการทเปลยนแปลงไปตอปรมาณการใชของผบรโภค ทงน มผประมาณการวาความเสยหายตลอดอายสญญาอาจสงถง 8.5 หมนลานบาท

การแกไขสญญาของเทเล อนโฟมเดย 2,063 ประมาณการโดยสมเกยรต (2549) โดยคานวณจากประโยชนทบรษทไดรบจากการลดคาสมปทานและการลดภาระในการพมพและแจกสมดรายนามผใชโทรศพทหนาขาว โดยยงไมไดรวมประโยชนทบรษทไดรบจากบรการสอบถามเลขหมายทเพมขนจากการเลกพมพสมดรายนามผใชโทรศพทหนาขาว

การแกสญญาสมปทานชอง 3 (ครงท 3)

11,444 ประมาณการโดยคณะผวจย โดยสมมตวาควรจายคาสมปทานในอตราเดยวกนกบท บมจ. ไอทวจาย

กรณของสมปทานชอง 3 การประมาณโดยคณะกรรมการพจารณาดานสญญาและกฎหมายของ อสมท. ใหคาทใกลเคยงกนคอ 7,290-12,129 ลานบาท การตอสญญาสมปทานชอง 7 11,350

ทมา: คณะผวจย ประมาณการเอง และรวบรวมจากแหลงอน


กรอบท 4.2 “สามประสานปลนชาต”

ระบบโทรคมนาคมซบซอนตองการทงทน เทคโนโลย นโยบายและกลไกของรฐ คนทวไปไมสามารถปลนชาตโดยการผกขาดได การผกขาดจะทาไดโดยการรวมมอของคน 3 ประเภท เรยกวา “3 ประสาน” คอ

1. นกการเมองทถออานาจรฐ 2. เจาหนาทระดบสงของรฐ 3. ธรกจทจองผกขาด

จะสงเกตวาพรรคการเมองตางๆ สนใจทจะสงคนของตวไปเปนรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคมมากเพราะมอานาจรฐ ในเรองโทรคมนาคมและอนๆ เจาหนาทระดบสง ซง รวมรฐวสาหกจดวยเปนผทเขาใจกลไกของรฐในความซบซอนของระบบโทรคมนาคม

เจาหนาทเชนนหรอผคนเปนเจาหนาทเชนนมกจะเปนทตองการของพรรคการเมองมาก เอามาเปนทปรกษาหรอเอามาแตงตงใหดารงตาแหนงทางการเมองในกระทรวงคมนาคม ธรกจทจองผกขาดกแนนอน มทนและเทคโนโลย แตลาพงตนเองผกขาดไมได ตองอาศยคนอก 2ประเภท รวมเปน “3 ประสาน” ทพดหมายเฉพาะคน 3 ประเภททรวมหวกนผกขาด ไมไดหมายถงผบรสทธ สงคมควรเพงเลง “3 ประสาน” ใหด

ทมา: ศ.นพ. ประเวศ วะส, “ระวงการปลนชาตแบบใหม”, มตชนรายวน 28 เมษายน 2543

ในทางเศรษฐศาสตรการเมอง วธการหลกในการสรางอทธพลทางการเมองของธรกจสมปทานไดแก การลอบบผกาหนดนโยบาย (lobbying) การใหเงนสนบสนนทางการเมอง (political contribution) การตดสนบน (bribe) หรอแมกระทงการเขาไปมสวนรวมทางการเมองโดยตรง (direct participation) ในระบบการเมองโดยผานกระบวนการเลอกตง ซงแตละวธมตนทนและประสทธผลแตกตางกน เชน การใหเงนสนบสนนทางการเมองนาจะสามารถชวยใหธรกจสมปทานสามารถเขาถงพรรคการเมองและนกการเมองเพอสอสารขอมลและนาเสนอความเหนของตนใหแกฝายการเมองไดอยางมประสทธภาพ อยางไรกตาม ลาพงเงนสนบสนนทางการเมองอาจจะไมเพยงพอในกรณทมการเปลยนแปลงกฎกตกาขนานใหญ เชน ในชวงทมการเปดเสรในสาขานน หรอการแปรสญญาในกจการโทรคมนาคม ซงจาเปนจะตองใชรปแบบการเขาไปมสวนรวมทางการเมองโดยตรง

ในกรณของการเขาไปมสวนรวมทางการเมองโดยตรง Bunkanwanicha and Wiwattanakantang (2006) ศกษาพบวา ในชวงป 2544-2546 ในจานวนตระกลนกธรกจขนาดใหญ หรอ “เจาสว” (tycoon) ทมทรพยสนรวมมากทสด 100 อนดบแรก ม 13 ตระกลทมสมาชกลงสมครรบเลอกตงในการเลอกตงทวไปเมอเดอนพฤศจกายนป 2543 โดยในจานวนนมถง 10 ตระกลททาธรกจทเกยวของกบสมปทานจากหนวยงานรฐ ซงทาใหตระกลทมสมาชกลงสมครรบเลอกตงมรายไดจากสมปทานสงถงรอยละ 22.9 ซงมากกวาตระกลทสมาชกไมไดลงสมครรบเลอกตงทมรายไดจากสมปทานเพยงรอยละ 2.5


ในสวนของการเขาถงและการมอทธพลตอหนวยราชการและรฐวสาหกจ วธการหนงทธรกจสมปทานนยมใชคอการแตงต งขาราชการระดบสงหรอผบรหารรฐวสาหกจทเกษยณอายจากหนวยราชการหรอรฐวสาหกจทใหสมปทานเขาเปนกรรมการของบรษททรบสมปทานนน หรอบรษทอนในเครอเดยวกน ทงน มความเปนไปไดวา การแตงตงขาราชการหรอเจาหนาทของรฐนนอาจเกดขนจากทบรษทผรบสมปทานนนตองการใชความรความเชยวชาญทเปนประโยชนตอการประกอบธรกจของตนอยางแทจรง อยางไรกตาม การดาเนนการในลกษณะดงกลาวกเสยงทจะทาใหเกดการแขงขนทไมเปนธรรม เนองจาก ขาราชการระดบสงหรอผ บรหารรฐวสาหกจท เพ งเกษยณอายน น อาจใชความสมพนธในฐานะอดตผ บงคบบญชาขอใหผใตบงคบบญชาดาเนนการในลกษณะทเปนประโยชนตอบรษททรบสมปทานนนได โดยเฉพาะในสวนทเกยวของกบการบรหารสญญา หรอในบางกรณ อาจมการใชอานาจหนาทของตนเออประโยชนใหแกบรษททรบสมปทานนนกอนเกษยณอายดวย หากคาดหวงวาจะไดรบการตอบแทนจากบรษททรบสมปทานนนภายหลง

การศกษาของคณะผวจยพบวา มขาราชการระดบสงหรอผบรหารรฐวสาหกจตลอดจนเจาหนาทของรฐบางสวนเขาไปรบตาแหนงกรรมการในบรษททรบสมปทานจากหนวยงานของตนหรอบรษทอนในเครอ เมอพนจากตาแหนงในภาครฐแลว ดงแสดงตวอยางในตารางท 4.311 จากตารางจะเหนวา มเจาหนาทของรฐจานวนไมนอยทเขารบตาแหนงกรรมการในบรษททเกยวของกบสมปทานในสาขาโทรคมนาคม ซงมการแกไขสญญาสมปทานหลายครง อยางไรกตาม ขอมลจากการวจยนไมเพยงพอทจะบงชไดวา เจาหนาทของรฐรายใดมสวนชวยเหลอในการแกไขสญญาสมปทาน หรออานวยความสะดวกเปนพเศษแกผรบสมปทานในการบรหารสญญานน แมจะดารงตาแหนงอยในชวงเวลาเดยวกบการเปลยนแปลงแกไขสญญาสมปทานกตาม

11 ยงมกรณอนทไมอยในการศกษาน ซงหนวยงานของรฐถอหนในบรษททรบสมปทาน และมเจาหนาทของรฐเขาไปเปนกรรมการของบรษทดงกลาว เนองจากการเขาไปเปนกรรมการดงกลาวอาจเขาไปในฐานะเปนตวแทนของผถอหน


ตารางท 4.3 เจาหนาทของรฐทเขาไปรบตาแหนงกรรมการของบรษททรบสมปทานจากหนวยงานของตนหรอบรษทอนในเครอเดยวกนเมอพนจากตาแหนงแลว

บรษท กรรมการ ชวงเวลา ตาแหนง ชวงเวลา ตาแหนงเดม AIS

ดร. ไพบลย ลมปพยอม

2541 – ปจจบน

ประธานกรรมการ และกรรมการอสระ

2535 – 2536

ทปรกษา องคการโทรศพทแหงประเทศไทย

2542 – 2545

รองประธานกรรมการ บมจ. ชน คอรปอเรชน

2531 – 2535

ผอานวยการ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย

2536 – 2541

กรรมการและกรรมการบรหาร กลมบรษท ชน คอรปอเรชน

นางทศนย มโนรถ


กรรมการและกรรมการตรวจสอบ บมจ. แอดวานซ อนโฟร เซอรวส

2545 – 2548

รองกรรมการผจดการใหญ ดานการเงนและบญช บมจ. ทศท. คอรปอเรชน

2544 – 2548

กรรมการ บมจ. แอดวานซ อนโฟร เซอรวส

2543 - 2545 รองผอานวยการ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย 2542 - 2543 ผชวยผอานวยการ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย 2539 - 2542 ผอานวยการฝายการเงนและงบประมาณ

นายชาครย ทรพยพระวงศ


กรรมการ บมจ. แอดวานซ อนโฟร เซอรวส

รองกรรมการผจดการใหญ บมจ. ทโอท 2548 - 2551 ผชวยกรรมการผจดการใหญ บมจ. ทโอท 2546 - 2548 ผจดการฝายโทรศพท นครหลวงท 4 บมจ. ทโอท

2543 – 2546

ผจดการฝายโทรศพท ภาคเหนอ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย

UCOM*

นายศรภม สขเนตร

2535-ปจจบน

ประธานกรรมการ

ปลดกระทรวงคมนาคม ประธานคณะกรรมการการสอสารแหงประเทศไทย อธบดกรมไปรษณยโทรเลข

ก.พ.52-ปจจบน รกษาการรองกรรมการผจดการใหญ (สายงานธรกจการตลาด)


บรษท กรรมการ ชวงเวลา ตาแหนง ชวงเวลา ตาแหนงเดม

DTAC

นายสมพล จนทรประเสรฐ

ก.ค.49-ปจจบน

กรรมการ บมจ. โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน

บมจ. กสท โทรคมนาคม ม.ย.51-ปจจบน

รองกรรมการผจดการใหญ (สายงานธรกจบรอดแบนด) บมจ. กสท โทรคมนาคม

ม.ค. 50-ม.ย.51 ทปรกษาอาวโส ระดบ 13 บมจ. กสท โทรคมนาคม ก.ค.49– ม.ค.50

รองกรรมการผจดการใหญ (สายงานเทคโนโลยสารสนเทศ) บมจ. กสท โทรคมนาคม

พ.ค.48–ธ.ค.48

รกษาการ รองกรรมการผจดการใหญ (สายงานตลาดและการขาย) บมจ. กสท โทรคมนาคม

เม.ย.48–ม.ย.49

รองกรรมการผจดการใหญ (สายงานรวมกจการ) บมจ. กสท โทรคมนาคม

ม.ค.47–เม.ย.48

รองกรรมการผจดการใหญ (สายงานกลยทธองคกร) บมจ. กสท โทรคมนาคม

2539-2547

ผอานวยการ ฝายบรการโทรคมนาคมทางขอมล การสอสารแหงประเทศไทย

2537-2539

ผอานวยการ กองสอสารขอมล การสอสารแหงประเทศไทย

2536-2537

ผอานวยการ กองนโยบายและแผน การสอสารแหงประเทศไทย

2533-2537

ผชวยผอานวยการ กองสอสารขอมล การสอสารแหงประเทศไทย

บมจ. นาประปาไทย**

นายสมนก ชยเดชสรยะ


กรรมการ

2540 - 2541 ผวาการ การทางพเศษ 2538 - 2540 รองผวาการฝายปฏบตการ การทางพเศษ


บรษท กรรมการ ชวงเวลา ตาแหนง ชวงเวลา ตาแหนงเดม 2537 - 2538 รองผวาการฝายกฎหมายและกรรมสทธทดน การทางพเศษ

2536 - 2537 ผอานวยการฝายกรรมสทธทดน การทางพเศษ 2532 - 2536 ผอานวยการฝายกฎหมาย การทางพเศษ

กลมบรษทคงเพาเวอร

ดร.ทนง พทยะ

ปจจบน

รองประธานคณะกรรมการทปรกษา

2548 – 2549 2544 – 2548

รฐมนตรวาการ กระทรวงการคลง ประธานกรรมการ คณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

บรษท ทงคาฮาเบอร จากด (มหาชน)

นายปรชา อรรถวภชน


ประธานคณะกรรมการ

2536-2539

อธบดกรมทรพยากรธรณ

นายสมศกด โพธสตย


กรรมการบรหาร

2545 – 2549 อธบดกรมทรพยากรธรณ

2543-2545 รองอธบดกรมทรพยากรธรณ นายนภดล มณฑะจตร


กรรมการอสระ

2545-2547

อธบดกรมพลงงาน

* เดม UCOM เปนบรษทแมของ TAC ขอมลของ UCOM มาจากรายงานประจาป 2549 ของ UCOM ** บมจ. นาประปาไทย เปนบรษททถอหนโดย บมจ. ช. การชาง และ บมจ. ทางดวนกรงเทพ ทมา: แบบรายงาน 56-1 ป 2551 ของแตละบรษท


4.5 ขอเสนอแนะ

แมทผานมาการใหเอกชนเขารวมลงทนโครงสรางพนฐานและใหบรการโดยผานระบบสมปทานจะมผลทาใหเกดการลงทนและบรการแพรหลายมากกวาการใหบรการโดยหนวยราชการและรฐวสาหกจกตาม บทความนไดแสดงใหเหนวาระบบสมปทานมแนวโนมทจะกอใหเกดปญหาตางๆ มากมาย โดยเฉพาะการแสวงหาผลตอบแทนสวนเกน ซงกอใหเกดความไมเปนธรรมในการแขงขน ความไมมประสทธภาพในการจดสรรทรพยากรและปญหาทเกยวของกบธรรมาภบาลในระบบเศรษฐกจ

รฐบาลจงควรพจารณาเลกระบบสมปทานใหเหลอนอยทสดเทาทจาเปน โดยควรปรบเปลยนไปสการแขงขนเสรภายใตระบบใบอนญาตทออกโดยหนวยงานกากบดแลแทน ซงจะเปนระบบทชวยลดผลตอบแทนสวนเกนทางเศรษฐกจไมใหมากเกนไปและมกลไกในการคมครองผบรโภคและประโยชนสาธารณะมากกวาระบบสมปทาน สวนในกรณทยงจาเปนตองใชระบบสมปทาน เนองจากรฐยงมความจาเปนตองเปนเจาของทรพยสนและโครงสรางพนฐานตางๆ อยตอไป ควรดาเนนการดงตอไปน12

1. ใหสมปทานโดยใชวธการประมลอยางโปรงใสเปนวธหลก เพอใหเกดการแขงขนมากทสด ซงจะทาใหสามารถเลอกผประกอบการทมประสทธภาพในการใหบรการสงสดและแปลงใหผลตอบแทนสวนเกนของเอกชนกลายเปนผลประโยชนของรฐ หรอผบรโภคแทน

2. ควรยกรางสญญาสมปทานอยางรดกมเพอลดการใชดลพนจตางๆ ใหเหลอนอยทสดเทาทจะสามารถทาได โดยเฉพาะในสวนของสทธในทรพยสน หลกเกณฑและขนตอนในการปรบอตราคาใชบรการหรอคาตอบแทน บทลงโทษในการเลกสญญากอนสญญาหมดอาย และกระบวนการระงบขอพพาท

3. ควรมขอกาหนดในสญญาใหสามารถเจรจาตอรองกนไดเฉพาะในกรณทมเงอนไขทกาหนดไวอยางชดเจนลวงหนาเทานน เพอปองกนผรบสมปทานทเสนอราคาในการประมลสมปทานสงเกนไป โดยหวงทจะเจรจาเพอแกไขสญญาในภายหลง หรอกาหนดใหมการวางหลกประกน (performance bond) ในการปฏบตตามสญญาในมลคาทสงพอเพอปองกนการผดสญญา

4. บงคบใชพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานฯ อยางเขมงวด โดยมมาตรการในการลงโทษทเหมาะสมตอเจาหนาทของรฐทฝาฝน และตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของสญญาสมปทานทผานมาวา ไดดาเนนการครบถวนตามกฎหมายดงกลาวหรอไม และเจรจาใหเอกชนจายคาตอบแทนเพมขนอยางเหมาะสมเปนการแลกเปลยน ในกรณทคณะรฐมนตรจะใหความเหนชอบตอสญญาสมปทานหรอการแกไขสญญาสมปทานนนยอนหลง หรอมฉะนน กควรใชวธฟองรองเรยกคาชดเชยจากผรบสมปทานในสวนทไมมการปฏบตตามกฎหมาย

12 ขอเสนอตางๆ ยกเวนขอ 4 สามารถใชไดกบการออกใบอนญาตการประกอบการตางๆ ไดในลกษณะเดยวกนโดยอนโลม


5. ออกกฎระเบยบหามขาราชการระดบสงและผบรหารของรฐวสาหกจเขารบตาแหนงกรรมการ ผบรหาร หรอทปรกษาในบรษททรบสมปทานจากหนวยราชการหรอรฐวสาหกจในชวงเวลาทกาหนด เชน 2 ป

บรรณานกรม

คณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กทช.). 2552. รายงานสภาพตลาดโทรคมนาคม ณ สนไตรมาสท 1 ป.

คณะกรรมการกฤษฎกา. 2550. บนทกสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเรองการบงคบใชพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอดาเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 (กรณสญญาอนญาตใหบรการโทรศพทเคลอนท ระหวางบรษททโอท จากด (มหาชน) กบบรษทแอดวานซ อนโฟร เซอรวส จากด (มหาชน)). เรองเสรจท 291.

คณะกรรมการกฤษฎกา. 2550. บนทกสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเรองการบงคบใชพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอดาเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 (กรณสญญาใหดาเนนการใหบรการวทยคมนาคมระบบเซลลลา ระหวางบรษท กสท โทรคมนาคม จากด (มหาชน) กบบรษท โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน จากด (มหาชน)). เรองเสรจท 292.

คณะกรรมการกฤษฎกา. 2550. บนทกสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเรองการบงคบใชพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอดาเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. 2535 (กรณสญญาอนญาตใหดาเนนการใหบรการวทยคมนาคมระบบเซลลลาระหวางบรษท กสท โทรคมนาคม จากด (มหาชน) กบบรษททร มฟ จากด). เรองเสรจท 293

คณะกรรมการกฤษฎกา. 2550. บนทกสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเรองการบงคบใชพระราชบญญตวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรอดาเนนการในกจการของรฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ (กรณสญญาอนญาตใหดาเนนการใหบรการวทยคมนาคมระบบเซลลลาระหวางบรษท กสท โทรคมนาคม จากด (มหาชน) กบบรษทดจตอล โฟน จากด). เรองเสรจท 294.

คณะกรรมการตรวจสอบขอเทจจรงในการดาเนนงานของโครงการทาอากาศยานสวรรณภม. 2550. รายงานผลการตรวจสอบขอเทจจรงเรองการไดมาซงสญญาบรษทคงเพาเวอร ดวตฟร จากด ในการประกอบกจการรานคาปลอดอากร ณ ทาอากาศยานสวรรณภมและทาอากาศยานภมภาค. เมษายน.

คณะกรรมาธการวสามญศกษาและตดตามการแกไขปญหาสนามบนสวรรณภม. 2550. รายงานของคณะกรรมาธการวสามญศกษาและตดตามการแกไขปญหาสนามบนสวรรณภม สภานตบญญตแหงชาต. ตลาคม.


ประเวศ วะส. 2543. “ระวงการปลนชาตแบบใหม.” มตชนรายวน 28 เมษายน.

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. 2542. รายงานฉบบสมบรณโครงการการประมวลผลการแปรสญญารวมการงานในกจการโทรคมนาคม. นาเสนอตอกระทรวงการคลง.

สมเกยรต ตงกจวานชย. 2549. ทนสมปทานกบธรรมภบาลทางเศรษฐกจ. เอกสารประกอบการสมมนาวชาการประจาป 2549 ของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย เรอง สหนงทศวรรษหลงวกฤตเศรษฐกจ: ไดเรยนรและปรบปรงอะไรบาง?” วนท 9-10 ธนวาคม ณ โรงแรมแอมบาสซาเดอร ซต จอมเทยน ชลบร.

สมเกยรต ตงกจวานชย. 2552. ผาขมทรพย 3G ตอนท 2: จรงหรอ ถาคาประมลคลน 3G แพงแลว ผบรโภคจะดอดรอน? (เวบไซตของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย www.tdri.or.th)

Bunkanwanicha, Pramuan and Wiwattanakantang, Yupana. 2006. Big Business Owners and Politics: Investigating the Economic Incentives for Holding Public Office. Center for Economic Institutions Working Paper Series.

Guasch, J. Luis. 2004. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions: Do It Right, WBI Development Studies, World Bank Institute.

บทท 4 ี่ - tdri · 2014-06-02 · 134 บทที่ 4...

Documents