บทที่ 7การคลังสาธารณะ

งบประมาณแผ่นดิน

งบประมาณรายรับ

งบประมาณรายจ่าย

ประเภทของงบประมาณแผ่นดิน

นโยบายการคลัง (Fiscal Policy)

การด าเนินนโยบายการคลังของไทย1

• งบประมาณแผ่นดิน

การคลังสาธารณะ (Public Finance)เป็นการศึกษาเกี่ยวกับรายรับและรายจ่ายของรัฐบาล

งบประมาณแผ่นดิน• คือ งบประมาณรายรับรายจ่ายของรฐับาลในรอบ 1 ปี โดยงบประมาณแผ่นดินในปีที่ t จะเริ่มตั้งแต่ 1 ตุลาคมของปีที่ t-1 (ปีก่อน) จนถึง 30 กันยายนของปีที่ t

เช่น ปีงบประมาณปี 2558 จะเริ่มจาก 1 ตุลาคม 2557 สิ้นสุด 30 กันยายน 2558• หน่วยงานที่รับผิดชอบในการจัดท างบประมาณ: ส านักงบประมาณ

2

• งบประมาณรายรับ

งบประมาณรายรับ คือ การประมาณการของรัฐบาลว่าจะมีรายรบัทั้งหมดเท่าใดในระยะเวลา 1 ปีงบประมาณ

งบประมาณรายรับประกอบไปด้วย 3 ด้าน1. รายได้ 2. เงินกู้สาธารณะ 3. และเงินคงคลัง

3

1. ด้านรายได้

รายได้ของรัฐ แบ่งออกเป็น 4 ประเภท คือ รายได้จากการภาษีอากร รายได้จากการขายสิ่งของและบริการ รายได้จากรัฐพาณชิย์ รายได้อื่นๆ

4

1.1 รายได้จากการภาษีอากร

ภาษีอากร คือ เงินที่รัฐบาลบังคับเก็บจากบุคคลเพื่อน าไปใช้จ่ายในการด าเนินกิจการของรัฐ ซึ่งภาษีอากรเป็นแหล่งที่มาของรายได้ที่ส าคัญที่สุดของรัฐบาล

5

วัตถุประสงค์ในการเก็บภาษี

1. เพื่อหารายได้ (เป็นวัตถุประสงค์ดั้งเดิมของการเก็บภาษ)ี:

ในประเทศที่พัฒนาแล้วรายได้ส่วนใหญ่มากจากภาษีทางตรง (เช่น ภาษีเงินได้ ภาษีทรัพย์สิน) แต่ในประเทศก าลังพัฒนารายได้ส่วนใหญ่มาจากภาษีทางอ้อม (เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีศุลกากร ภาษีสรรพสามิต)

2. เพ่ือการควบคุม: ใช้ภาษีในการควบคุมการบริโภคของประชาชน

3. เพื่อการกระจายรายได้: ลดความไม่เท่าเทียมกันของประชาชนทางด้านรายได้ โดยการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า

6

5. เพื่อการช าระหน้ีของรัฐ: น าเงินภาษีไปช าระหน้ีที่รัฐบาลก่อ หรือที่เรียกว่า หน้ีสาธารณะ

6. เพ่ือเป็นเครื่องมือในนโยบายทางธุรกิจ: ใช้ภาษีเป็นเครื่องมือสนับสนุนหรือจ ากัดการลงทุนของธุรกิจบางประเภท

7. เพื่อการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ: เช่น การใช้เพิ่มอัตราภาษีเพื่อแก้ปัญหาเงินเฟ้อ หรือลดอัตราภาษีลงเพื่อช่วยให้เศรษฐกจิฟืน้ตัวจากปัญหาเงินฝืด

7

หลักในการเก็บภาษี

1. หลักความเป็นธรรม (Equity): ผู้ใดที่มีความสามารถในการเสียภาษีมาก ก็ควรจะเสียภาษีมาก และไม่ควรยกเว้นหรือลดภาษีแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง

2. หลักความแน่นอน (Certainty): การจัดเก็บภาษีจะต้องมีหลักเกณฑ์ที่แน่นอนเพื่อให้รัฐามารถประมาณการรายได้ทีจ่ะจัดเก็บได้

3. หลักความสะดวก (Convenience): ผู้เสียภาษีทุกคนควรได้รับความสะดวกในการเสียภาษี จะท าให้ไม่มีการหลบเลี่ยงภาษีได้

4. หลักประหยัด (Economy): การจัดเก็บภาษีควรเสียค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด ทั้งผู้จัดเก็บและผู้เสียภาษี

8

ภาษีที่ให้ความสะดวกแก่ผู้เสียภาษีและประหยัดค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บ คือ ภาษีทางอ้อม

วิธีการเก็บภาษีที่อ านวยความสะดวกให้แก่ผู้เสียภาษีและเจ้าหน้าที่ผู้จัดเก็บ คือ วิธีหักภาษีไว้ ณ ที่จ่าย

9

ประเภทของภาษีอากร

ภาษีอากรสามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเภทใหญ่ๆ คือ

• ภาษีทางตรง (Direct Tax) หมายถึง ภาษีที่ผู้เสียภาษีต้องรับภาระภาษีไว้เองโดยจะผลักไปให้ผู้อื่นได้ยาก เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก เป็นต้น

• ภาษีทางอ้อม (Indirect Tax) หมายถึง ภาษีที่ผู้เสียภาษีสามารถผลักภาระภาษีไปให้ผู้อื่นได้ง่าย เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรสามิต ภาษีศุลกากร เป็นต้น

10

อัตราภาษี

อัตราภาษีที่จัดเก็บ แบ่งออกเป็น 3 ประเภท

1. อัตราคงท่ี

2. อัตราก้าวหน้า

3. อัตราถอยหลัง

11

ฐานภาษี คือ สิ่งที่เป็นรายได้ที่จะน ามาค านวณภาษี อาจเป็นเงินรายได้ หรือมูลค่าของทรัพย์สินก็ได้ เช่น ราคาที่ดิน คือ ฐานภาษีส าหรับการเก็บภาษีที่ดิน

1. อัตราคงที่ (Flat Rate หรือ Proportional Rate) คือ อัตราภาษีที่จัดเก็บในอัตราท่ีเท่ากันไม่ว่าขนาดของฐานภาษีเท่าใดก็ตาม เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีเงินได้นิติบุคคล

2. อัตราก้าวหน้า (Progressive Rate) คือ อัตราภาษีที่จัดเก็บในอัตราท่ีสูงขึ้นเมื่อฐานภาษีมากขึ้น เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

3. อัตราถอยหลัง (Regressive Rate) คือ อัตราภาษีที่จัดเก็บในอัตราท่ีลดลงเมื่อฐานภาษีมากขึ้น (ไม่มีตัวอย่าง แต่เมื่อเทียบสัดส่วนภาษีที่ต้องจ่ายกับรายได้ หากอัตราภาษีคงท่ี พบว่าคนรวยจะเสียในสัดส่วนท่ีน้อยกว่าคนจน ซึ่งได้แก่พวกภาษีทางอ้อมต่างๆ เช่น VAT)

12

อัตราภาษี ฐานภาษี อัตราภาษี (%) จ านวนภาษี

คงที่ 1,000 5 50

2,000 5 100

3,000 5 150

ก้าวหน้า 1,000 5 50

2,000 7 140

3,000 10 300

ถอยหลัง 1,000 10 100

2,000 7 140

3,000 5 150

13

14

VA

T s

pend a

s a

pro

port

ion o

f household

incom

e

กลุ่มคน 20% ที่จนที่สุดใน UK เสียภาษีมูลค่าเพิ่มโดยมีสัดส่วนคิดเป็นกว่า 12.1% ของรายได้ทั้งหมด ในขณะที่กลุ่มคนที่รวยที่สุด 20% เสียภาษีมูลค่าเพิ่มเทียบกับรายได้น้อยกว่า 5% ดังน้ัน VAT เป็น regressive rate

15

ประเทศแคนาดา

16

17

Thailand

ที่มา กรมสรรพากร

18

Federal marginal income tax brackets

The US

ที่มา https://www.thebalance.com/federal-income-tax-rates-4108244

19

Belgium

ที่มา https://home.kpmg.com/xx/en/home/insights/2011/12/belgium-income-tax.html

1.2 รายได้จากการขายสิ่งของและบริการ ได้แก่ ค่าขายหนังสือราชการ ค่าเช่าทรัพย์สินของรัฐบาล ค่าธรรมเนียมต่าง ๆ เป็นต้น

1.3 รายได้จากรัฐพาณิชย์ ได้แก่ รายได้จากผลก าไร เงินปันผลที่ได้จากองค์การของรัฐ หรือกิจการที่เป็นของรัฐหรือมีหุ้นส่วน เป็นต้น

1.4 รายได้อื่นๆ ได้แก่ ค่าแสตมป์ และค่าปรับต่าง ๆ

20

2. ด้านเงินกู้

เงินกู้ หมายถึง การกู้ยืมเงินของรัฐบาล เกิดจากการที่รายได้น้อยกว่ารายจ่าย (งบประมาณขาดดุล) โดยเงินกู้ของรัฐบาลเรียกว่า หน้ีสาธารณะ

หน้ีสาธารณะ แบ่งออกได้เป็น 2 ประเภท ตามระยะเวลาการกู้ยืม และแหล่งที่มาของเงินกู้

21

แบ่งตามระยะเวลาการกู้ยืม ได้แก่ การกู้ระยะสั้น คือ การกู้เงินที่มีก าหนดเวลาการช าระคืนเงินต้นภายในระยะเวลา 1 ปี เช่น ตั๋วเงินคลังในระยะสั้น เป็นต้น

การกู้ระยะปานกลาง คือ การกู้เงินที่มีก าหนดเวลาการช าระคืนเงินต้นภายในระยะเวลา 2-5 ปี เช่น พันธบัตรหรือหลักทรัพย์ของรัฐบาลในระยะปานกลาง เป็นต้น

การกู้ระยะยาว คือ การกู้เงินที่มีก าหนดเวลาการช าระคืนเงินต้นตั้งแต่ 5 ปีข้ึนไป ได้แก่ พันธบัตรรัฐบาลระยะยาว การกู้ยืมเพื่อการลงทุนระยะยาว เช่น โครงการสร้างเข่ือน เป็นต้น

22

แบ่งตามแหล่งที่มาของเงินกู้ ได้แก่ หนี้ภายในประเทศ (Internal Debt) คือการกู้ยืมเงินของรัฐบาลจากประชาชนและสถาบันการเงินต่างๆ ภายในประเทศ ได้แก่ การกู้เงินจากประชาชนต่างๆ การกู้เงินจากธนาคารพาณิชย์ เป็นต้น

หนี้ภายนอกประเทศ (External Debt) คือ การกู้เงินโดยตรงของรัฐบาลและการกู้เงินของรัฐวิสาหกิจซ่ึงรัฐบาลค้ าประกนั โดยแหล่งเงินกู้ส่วนใหญ่ คือ ธนาคารโลก IMF ADB เป็นต้น

23

24

ที่มา: ฐานเศรษฐกิจ

25

ที่มา https://tradingeconomics.com/thailand/government-debt-to-gdp

สัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อ GDP

Thailand

26

ที่มา https://tradingeconomics.com/greece/government-debt-to-gdp

Greece

27

ที่มา https://tradingeconomics.com/japan/government-debt-to-gdp

Japan

3. เงินคงคลัง

เงินคงคลัง หมายถึง เงินที่เหลือจากการใช้จ่ายในปีก่อน ๆ ซ่ึงรัฐบาลเก็บสะสมไว้และสามารถน ามาใช้ในปีที่งบประมาณขาดดุลได้ ซ่ึงเงินคงคลังเกิดได้หลายกรณีคือ เงินที่เหลือจากการประมูลต่างๆ ที่รัฐได้ตั้งงบประมาณสูงเกินกว่าจ่ายจริง หรือส่วนราชการบางแห่งอาจใช้เงินไม่หมด หรือเกิดการแก้ไขภาษีระหว่างปี (เพิ่มอัตราภาษีในปีนั้น) เป็นต้น

28

• งบประมาณรายจ่าย

ในการก าหนดงบประมาณรายจ่ายเพือ่น าไปใช้พัฒนาประเทศ จะพิจารณาโดยคิดเป็นสัดส่วนของผลิตภัณฑ์ภายในประเทศเบ้ืองต้น (GDP)

1. ตามลักษณะงาน คือแบ่งตามการด าเนินงานของรัฐบาล มี 8 ด้านคือ เศรษฐกิจ การศึกษา การป้องกันประเทศ การรักษาความสงบภายใน การสาธารณสุข การบริหารทั่วไป การช าระหนี้ และด้านอื่นๆ

2. ตามแผนงาน คือ แบ่งตามแผนงานต่างๆ เช่น เกษตรกรรม อุตสาหกรรม คมนาคม สาธารณสุข เป็นต้น

29

3. ตามลักษณะทางเศรษฐกิจ คือ แบ่งเป็นรายจ่ายประจ า (รายจ่ายทางด้านเงินเดือน สวัสดิการของข้าราชการ ซ่ึงมีสัดส่วนมากสุด) รายจ่ายเพื่อการลงทุน (รายจ่ายก่อสร้าง ครุภัณฑ์ เพื่อสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ) และรายจ่ายในการช าระหน้ี

4. ตามส่วนราชการและรัฐวสิาหกิจ คือ แบ่งตามหน่วยงานต่างๆโดยแบ่งตามกระทรวง ทบวงต่างๆ และหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ

30

31

ที่มา รายงานงบประมาณประจ าปี 2560, ส านักงบประมาณ

32

ที่มา รายงานงบประมาณประจ าปี 2560, ส านักงบประมาณ

• ประเภทของงบประมาณแผ่นดิน

แบ่งออกเป็น 2 ประเภทคือ

1. งบประมาณสมดุล (Balance Budget) หมายถึง งบประมาณที่รายได้ของรัฐบาล เท่ากับรายจ่ายของรัฐบาล เนื่องจากให้ประบบเศรษฐกิจมีเสถียรภาพ

2. งบประมาณไม่สมดุล (Unbalanced Budget) หมายถึง งบประมาณที่รายได้ของรัฐบาลไม่เท่ากับรายจ่ายของรัฐบาล ซึ่งแบ่งออกเป็น

33

I. งบประมาณเกินดุล (Surplus Budget) หมายถึง งบประมาณที่รายได้ของรัฐบาลมากกว่ารายจ่ายของรฐับาล เงินคงคลังเพิ่ม

การใช้นโยบายแบบเกินดุลนี้เพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจขยายตัวมากไป หรือเพื่อให้ระบบเศรษฐกิจมีการชะลอตวั

I. งบประมาณขาดดุล (Deficit Budget) หมายถึงงบประมาณที่รายได้ของรัฐบาลน้อยกว่ารายจ่ายของรัฐบาล เงินคงคลังลด

การใช้นโยบายแบบขาดดุลนี้เพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจตกต่ า เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจมีการขยายตัว

34

• นโยบายการคลังนโยบายการคลัง คือ นโยบายที่ด าเนินการโดยรัฐบาลเก่ียวกับการจัดหารายได้และการใช้จ่ายเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ

ลักษณะของนโยบายการคลัง มี 2 ประเภทดังนี้

1. นโยบายการคลังแบบหดตัว (Contractionary Fiscal Policy) หมายถึง การด าเนินงบประมาณแบบเกินดุล คือ มีงบประมาณรายได้มากกว่างบประมาณรายจ่าย โดยเพิ่มอัตราภาษีอากร ลดรายจ่ายของรัฐบาล ซึ่งมักจะใช้ช่วงเศรษฐกิจขยายตัวมากไป

2. นโยบายการคลังแบบขยายตัว (Expansionary Fiscal Policy) หมายถึง การด าเนินงบประมาณแบบขาดดุล คือ มีงบประมาณรายได้น้อยกว่างบประมาณรายจ่าย โดยลดอัตราภาษี เพิ่มรายจ่ายของรัฐบาล ซึ่งมักจะใช้ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ าเพื่อกระตุ้นให้เศรษฐกิจฟื้นตัว

35

ลดภาษีมูลค่าเพิ่มและลดภาษีสรรพาสามิต

ลดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ลดภาษีเงินได้นิติบุคคล

รายได้พึ่งใช้จ่าย รายได้ธุรกิจ

ค่าใช้จ่ายในการบริโภค การลงทุน

รายได้ประชาชาติ

เศรษฐกิจตกต่ า นโยบายการคลังแบบขยายตัว

เพิ่มรายจ่ายของรัฐบาล36

ขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มและขึ้นภาษีสรรพาสามิต

ขึ้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ขึ้นภาษีเงินได้นิติบุคคล

รายได้พึ่งใช้จ่าย รายได้ธุรกิจ

ค่าใช้จ่ายในการบริโภค การลงทุน

รายได้ประชาชาติ

เศรษฐกิจขยายตัวมากไป นโยบายการคลังแบบหดตัว

37

ลดรายจ่ายของรัฐบาล

• สรุปการด าเนินนโยบายการคลัง

38

เศรษฐกิจตกต่ า (เงินฝืด) เศรษฐกิจขยายตัวมากไป (เงินเฟ้อ)

นโยบายการคลังแบบขยายตัว

(งบประมาณขาดดุล)

นโยบายการคลังแบบหดตัว

(งบประมาณเกินดุล)

- เพิ่มค่าใช้จ่ายรัฐบาล - ลดค่าใช้จ่ายรัฐบาล

- ลดอัตราภาษี - เพิ่มอัตราภาษี