เรื่อง การพฒนากฎหมายั ว่าดวยการส้...

เรอง การพฒนากฎหมาย วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา

โดย

นายวเชฏฐ ทวสข

กองนตการ สานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

คานา

การวเคราะหผลการดาเนนงานทผานมานสบเนองมาจากการดาเนนการพฒนา

กฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาโดยมวตถประสงคเพอสรางกลไกในการ

ขบเคลอนยทธศาสตรสงคมของรฐบาลใหบรรลเปาหมายรวมทงการวางรากฐานในการพฒนา

สงคมใหเกดผลอย างยงยน ทงน เอกสารประกอบดวยสวนของผลการดาเนนงานการพฒนา

กฎหมาย และสวนของการวเคราะหผลการดาเนนงาน โดยไดมการประมวลผลการดาเนนงานท

แสดงใหเหนถงขนตอนการปฏบตงานและกจกรรมทเกยวของ และการเสนอผลการศกษาวเคราะห

ทแสดงใหเหนถงแนวคดทา งวชาการอนเปนทมาของกฎหมาย สาระสาคญของกฎหมาย รวมทง

บทวเคราะหและขอเสนอแนะตอการบรหารการบงคบใชกฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคม

เพอการพฒนาและการพฒนากฎหมายทเกยวของ

สารบญ หนา

ค าน า ผลงานทเปนผลการด าเนนงานทผานมา (รปแบบท 1) บทท 1 บทน า 1. ความเปนมา............................................................................................ 1 1.1 นโยบายรฐบาลดานสงคม................................................................... 1 1.2 ยทธศาสตรสงคม 3 ประการ............................................................... 1 1.3 การผลกดนกฎหมายเพอเปนกลไกในการปฏบตงาน............................. 2 2. วตถประสงคในการศกษาวเคราะห............................................................ 3 3. วธการศกษาวเคราะห............................................................................... 3 4. ประโยชนทคาดวาจะไดรบ........................................................................ 3 บทท 2 แนวคดทฤษฎและงานวจยทเกยวของ.............................................................. 4 1. แนวคดทฤษฎและงานวจยเกยวกบประชาสงคม......................................... 4 1.1 พฒนาการของประชาสงคม................................................................ 4 1.2 ประชาสงคมในประเทศไทย................................................................ 14 2. แนวคดทฤษฎและงานวจยเกยวกบการพฒนากฎหมาย............................... 34 2.1 บทบาทของกฎหมายกบการพฒนาสงคม............................................. 34 2.2 การพฒนากฎหมาย............................................................................ 37 2.2.1 ทฤษฎทางกฎหมาย................................................................... 37 2.2.2 หลกการรางกฎหมาย................................................................. 42 2.2.3 การเสนอรางกฎหมาย................................................................ 44 2.2.4 มตทางกฎหมายของประชาสงคมไทย......................................... 48 บทท 3 การพฒนากฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา.................... 54 1. กระบวนการพฒนากฎหมาย..................................................................... 54 1.1 การพฒนารางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... 54 1.2 สาระส าคญของรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... 55 1.3 ความเหนของหนวยงานทเกยวของ...................................................... 57 1.4 การพจารณาของคณะรฐมนตร........................................................... 60

(2)

หนา

1.5 การพจารณาของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.............................. 61 1.6 ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคม เพอการพฒนา พ.ศ.2551.................................................................... 63 1.6.1 การเสนอรางระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการสงเสรมประชาสงคม เพอการพฒนา พ.ศ. .... ............................................................. 63 1.6.2 การพจารณาของคณะรฐมนตร.................................................... 63 1.6.3 การพจารณาของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาและคณะรฐมนตร 64 1.6.4 สาระส าคญของรางระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรม ประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551......................................... 64 2. กฎหมายทเกยวของ................................................................................... 65 2.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย......................................................... 65 2.2 กฎหมายอน....................................................................................... 66 บทท 4 บทวเคราะห................................................................................................... 68 1. กระบวนการพฒนากฎหมาย....................................................................... 68 1.1 หนวยงานผ รบผดชอบในการยกรางกฎหมาย........................................... 68 1.2 การสรางกรอบแนวคดและเนอหาสาระของกฎหมาย................................ 68 1.3 การยกรางกฎหมาย............................................................................. 69 2. กฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา................................. 69 2.1 รางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ........... 69 2.1.1 หลกการพนฐาน : ทมาของกฎหมาย............................................. 70 2.1.2 ขอบเขตของกฎหมาย................................................................. 71 2.1.3 สาระส าคญของการสงเสรมประชาสงคมในกฎหมาย...................... 74 2.1.4 ขอจ ากด ปญหา และอปสรรค : ขอค านงตอการก าหนดมาตรการ และการบรหารการบงคบใชกฎหมาย............................................ 80 2.2 ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคม เพอการพฒนา พ.ศ.2551................................................................... 83

(3)

หนา

บทท 5 ขอเสนอแนะ.................................................................................................. 84 1. การพฒนากฎหมาย.................................................................................. 84 1.1 การพฒนานกกฎหมายและนกวชาการทเกยวของ.................................... 84

1.2 การตดตามสถานการณทางสงคม....................................................... 84 1.3 การวจยเพอพฒนากฎหมาย................................................................ 84 1.4 การมสวนรวมของประชาชน................................................................ 85 1.5 การจดท าคมอค าอธบายรางกฎหมาย................................................... 86 1.6 การตรวจสอบการบงคบใชกฎหมาย...................................................... 86 1.7 การจดท าแผนนตบญญต................................................................... 86 2. การบรหารการบงคบใชกฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 87 2.1 แนวทางการสรางการมสวนรวมในการด าเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนา 87 2.2 แนวทางในการสงเสรมประชาสงคม..................................................... 88 2.3 แนวทางในการสงเสรมธรกจเพอสงคม................................................. 90 2.4 แนวทางในการสงเสรมอาสาสมครเพอสงคม......................................... 91 2.5 การบรหารงานดานบคลากร................................................................ 91

บรรณานกรม.......................................................................................................... 92

ภาคผนวก............................................................................................................... 95 ภาคผนวก 1 เอกสารแสดงขนตอนการรบฟงความคดเหนและการสราง กรอบแนวคดในการรางกฎหมาย............................................... 96 ภาคผนวก 2 เอกสารแสดงขนตอนการเสนอรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคม เพอการพฒนา พ.ศ. .... และการพจารณาของคณะรฐมนตร........ 140 2.1 รางพระราชบญญตฉบบแรก ............................................ 150 2.2 รางพระราชบญญตฉบบปรบปรงแกไข................................. 196 2.3 มตคณะรฐมนตรเมอวนท 19 มถนายน 2550....................... 212 ภาคผนวก 3 การพจารณารางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคม เพอการพฒนา พ.ศ. .... ของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา..... 226

(4)

หนา

3.1 การชแจงกฎหมาย............................................................ 227 3.2 รางพระราชบญญตทคณะกรรมการกฤษฎกา (คณะท 9) ตรวจพจารณา................................................................. 234 ภาคผนวก 4 การเสนอรางระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรม ประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ...................................... 238 4.1 หนงสอกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ท พม 0202/46899 ลงวนท 17 ธนวาคม 2550 .................... 239 4.2 รางระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรม ประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ................................ 243 4.3 การพจารณาของคณะรฐมนตร........................................... 248 4.4 การพจารณาของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา………….. 259 4.5 รางระเบยบทส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจพจารณาแลว เรองเสรจท 523/2551…………………………………..…… 275 ภาคผนวก 5 การประกาศใชกฎหมาย........................................................... 282 5.1 มตคณะรฐมนตรเมอวนท 4 พฤศจกายน 2551 .................... 283 5.2 ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคม เพอการพฒนา พ.ศ.2551.................................................. 284 5.3 ระเบยบกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

วาดวยหลกเกณฑและวธการในการสรรหากรรมการภาคประชาสงคมในคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต

พ.ศ. 2552 ....................................................................... 290

บทท 1 บทนา

1. ความเปนมา 1.1 นโยบายรฐบาลดานสงคม รฐบาลสมย พลเอกสรยทธ จลานนท เปนนายกรฐมนตรไดแถลงนโยบายตอสภา นตบญญตแหงชาตในวนท 3 พฤศจกายน 2549 ระบวารฐบาลมความมงมนทจะสรางสงคมเขมแขงทคนในชาตอยเยนเปนสขรวมกนอยางสมานฉนทบนพนฐานของคณธรรม โดยมนโยบายดานสงคม ในประเดนสาคญ ๆ ดงน 1) สงเสรมความรก ความสามคค ความสมานฉนทของคนในชาต 2) จดทาแผนปฏรปสงคมอยเยนเปนสขรวมกนอยางสมานฉนท 3) เรงรดการปฏรปการศกษาโดยยดคณธรรมนาความร 4) พฒนาสขภาวะของประชาชนใหครอบคลมทงมตกาย จต สงคม และปญญา 5) สงเสรมกฬาพนฐานและกฬามวลชน 6) สรางความเขมแขงของชมชนทองถนและประชาสงคม 7) สงเสรมใหทกภาคสวนของสงคมมสวนรวมในการพฒนาสงคมไทยใหเปนสงคมทมสนตสขอยางยงยน 8) ปฏรประบบกระบวนการยตธรรมโดยใหประชาชนมสวนรวม 9) สงเสรมและพฒนาประสทธภาพของหนวยงานและบคลากรในกระบวนการยตธรรม 1.2 ยทธศาสตรสงคม 3 ประการ เนองแตนโยบายรฐบาลดานสงคมดงกลาว กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยไดกาหนดยทธศาสตรทใชในการขบเคลอนในป 2550 ภายใตฐานคดเกยวกบสงคมไทยทพงปรารถนา คอ สงคมทดงามและอยเยนเปนสขรวมกน ซงหมายถง สงคมแหงความพอเพยงและสนต มเศรษฐกจพอเพยง ไมทอดทงกน มความเปนธรรม มวฒนธรรม มคณธรรม มความเขมแขงทางสงคม และสามารถรกษาความสมดลในตวเองและกบโลกภายนอกทามกลางความเปลยนแปลง ยทธศาสตรของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยประกอบดวย 3 ยทธศาสตร คอ 1) ยทธศาสตรสงคมไมทอดทงกน

2

ในยทธศาสตรนประกอบดวยกจกรรมหลก 5 ประการ คอ 1.1) สารวจผถกทอดทงในทกตาบลและใหความชวยเหลอเบองตนภายใน 3 เดอน 1.2) การบรรเทาสาธารณภย 1.3) สงเสรมอาสาสมครเพอสงคมใหเกดขนเตมประเทศ 1.4) การสรางบานใหคนจน 1.5) สงเสรมใหม “คลนกความยตธรรม” ในทกจงหวด 2) ยทธศาสตรสงคมเขมแขง ยทธศาสตรสงคมเขมแขงเปนหวใจของยทธศาสตรสงคม ยทธศาสตรนจะสงเสรมใหมการรวมตวรวมคดรวมทาในทกพนท ในทกองคกร และในทกเรอง ทาใหเกดการพฒนาอยางบรณาการทงประเทศ โดยสงเสรมความเขมแขงของชมชน ความเขมแขงขององคกรทองถน ความเขมแขงของประชาคมตาบล ประชาคมจงหวด และประชาคมประเทศ การพฒนาอยางบรณาการทงจงหวดในทกจงหวด และความเขมแขงของกลมเปาหมายและสถาบนครอบครว 3) ยทธศาสตรสงคมคณธรรม ยทธศาสตรสงคมคณธรรมจะสงเสรมใหความดความงามอยในความรสกนกคดและการปฏบตของผคนในสงคม ทงนโดย 3.1) สงเสรมใหมการศกษาสารวจความดทบคคลหรอองคกรทาในขอบเขต ทวประเทศ และนามาสอสารเพอใหเกดความดขยายตวเตมแผนดน 3.2) สงเสรมบทบาทของสถาบนทางศาสนาในการพฒนาจตใจ สงคมและสงแวดลอม 3.3) สงเสรมจตตปญญาศกษาในการศกษาทกระดบและทกประเภท และในสงคมทวไป 3.4) สงเสรมการใชสนตวธแกไขปญหาความขดแยง 3.5) สงเสรมความเปนธรรมทางสงคม ซงรวมถงความเปนธรรมทางกฎหมายและเศรษฐกจดวย 3.6) สงเสรมการเคารพศกดศรและคณคาความเปนคนของคนทกคนอยาง เทาเทยม โดยการเคารพความรในตวคนและการจดการความรในทกพนท ทกองคกร และทกเรอง 1.3 การผลกดนกฎหมายเพอเปนกลไกในการปฏบตงาน เพอการขบเคลอนยทธศาสตรสงคม 3 ประการดงกลาวใหบรรลผลอยางตอเนองในระยะยาว กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยไดกาหนดใหมการผลกดน

3

กฎหมายเพอเปนกลไกสาหรบการปฏบตงานหลายฉบบ โดยเฉพาะกฎหมายเพอสนบสนนยทธศาสตรสงคมเขมแขง เชน รางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... รางพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. .... และรางพระราชบญญตกองทนสนบสนนการพฒนาสงคม พ.ศ. .... เปนตน ในการน กองนตการ สานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคง ของมนษยไดรบมอบหมายใหรบผดชอบในการยกรางกฎหมายดงกลาว 2. วตถประสงคในการศกษาวเคราะห 1) เพอศกษาวเคราะหกระบวนการพฒนากฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 2) เพอศกษาแนวคดทเกยวของกบการพฒนากฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 3) เพอใหไดแนวทางและขอเสนอแนะตอการบรหารการบงคบใชกฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 3. วธการศกษาวเคราะห ศกษาจากรางกฎหมายและกฎหมายทเกยวของ เอกสารการวจย วทยานพนธ เอกสารวชาการ เอกสารของทางราชการ ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551 และเอกสารอน ๆ ทเกยวของ 4. ประโยชนทคาดวาจะไดรบ 1) ไดทราบกระบวนการพฒนากฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 2) ไดทราบแนวคดทางวชาการทเกยวของกบการพฒนากฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 3) ไดทราบแนวทางและขอเสนอแนะตอการบรหารการบงคบใชกฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 4) ไดขอเสนอแนะตอการพฒนารปแบบและกระบวนการทเหมาะสมในการพฒนากฎหมายอน ๆ ในภารกจของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย

_______________________

บทท 2 แนวคดทฤษฎและงานวจยทเกยวของ

1. แนวคดทฤษฎและงานวจยเกยวกบประชาสงคม 1.1 พฒนาการของประชาสงคม 1) การมสวนรวม การพฒนากระแสหลกไดใหความส าคญกบ “การมสวนรวม” ของประชาชน ซงมฐานคดทแตกตางกนอย 2 ฐานหลก1 คอ ฐานทหนง เปนความเชอในศกยภาพของ “ปจเจก” ทจะมสทธในการแสดงความคดเหนของตนในชมชนทตนสงกด รฐมอ านาจอธปไตยทไดรบมอบหมายจากประชาชนใหสามารถจดการกจการสวนรวมบางประการ แตในขณะเดยวกนประชาชนกสามารถรวมตวกนในรป “ประชาสงคม ” เพอรวมกนจดการ กจการของชมชนดวย และฐานทสอง เปนฐานคดในแนว “ชมชนนยม” (Communitarianism) ซงเนนความส าคญของชมชนในการรวมกนก าหนดการกระท าตาง ๆ เพอประโยชนรวมกน ฐานความคดแรกทเชอเรองศกยภาพของปจเจกและการมสวนรวมในระบบทนนยม เปนแบบปจเจกชนนยม (Individualism) ซงใหหลกการทอางวาปจเจกบคคลเปนความจรงพนฐานทสด สงคมเปนเพยงสงประดษฐ ดงนน บคคลจงควรมากอนสงคม สงคมเปนแคการสมาคมกน (Association) ของบคคล เพอผลประโยชนของบคคลเปนหลก สวนฐานความคดแบบชมชนนยมนน เหนวาสงคมเปนช มชนแบบหนงซงมความ สมพนธและเอกภาพในตวเองโดยธรรมชาตของมนษยซงมความผกพนทหลกไมพน มนษยเปนสตวสงคมทตองอยดวยกน ความสมพนธในสงคมเปนสารตถะและเปนธรรมชาตเลอกไมได ชมชนมนษยมใชการเปนสมาคมกนใหเปนไปตามเจตจ านงของบคคลการอย รวมกนเปนเงอนไขจ าเปนบางอยางตอความเปนบคคลและการบรรลสงทดทสดส าหรบมนษย สงคมจงควรมากอน2 ในการนยงมนกคดบางคน เชน Amy Gutmann3 ใหความส าคญตอความเปนจรงทางสงคมทจะตองประนประนอมระหวาง “ปจเจกชน ” กบ “ชมชน” เพราะตางกเปนองค ประกอบซงกนและกน ดงนน บางครงบคคลตองยอมสละสทธบางประการเพอประโยชนของสวนรวม และในการท า ความเขาใจฐานความคด

1 จามะร เชยงทอง, สงคมวทยาการพฒนา, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพโอเดยนสโตร, 2549) หนา 153

2 ส าราญ เทพจนทร . “ขอโตแยงของฝายชมชนนยมตอมโนทศนของจอหน รอลส เรองบคคลและ

ชมชน,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะอกษรศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2543), หนา 74 - 75 3 จามะร เชยงทอง, อางแลว เชงอรรถท 1, หนา 155 - 156

5

เกยวกบชมชนดงกลาวนนในเชงนตศาสตร กตตศกด ปรกต 4 ไดอธบายวา ไมมเอกชนทด ารงอยอยางอสระมแตเอกชนทรวมอยกนเปนชม ชน กฎหมายและรฐกนบวาเปนรปการจตส าน กของชมชนทยกระดบซบซอนขน หาใชเปนผลของขอตกลงหรอสญญาระหวางเอกชนดวยกนไม ดวยเหตนชมชนจงเปนตวตนทางกฎหมายอยางหนงซงซอนอยระหวางเอกชนกบรฐ เปนหนวยสงคมทด ารงอยตามขอเทจจรงและสามารถมสทธ และหนาทไดเชนเดยวกบเอกชนและรฐ ดงนน ความสมพนธของทงสามสวนกคอระดบหรอขอบเขตของบทบาทของแตละฝายทมตอกนนนเอง ส าหรบระดบชนของการมสวนรวมของประชาชนหรอเอกชนในสงคมนน อาจมหลายระดบ โดย Cohen และ Uphoff5 ไดจ าแนกการมสวนรวมออกเปน 4 ระดบ คอ (1) การมสวนรวมในการตดสนใจ (2) การมสวนรวมในการด าเนนการ (3) การมสวนรวมในการรบผลประโยชน (4) การมสวนรวมในการประเมนผล การมสวนรวมของประชาชนดงกลาวไมวาจะอยในระดบใด ถวลวด บรกล 6 เหนวาตองประกอบไปดวยเงอนไขพนฐาน 3 ประการคอ (1) ตองมอสรภาพ หมายถง มอสระทจะเขารวมหรอไมกได การเขารวมตองเปนไปดวยความสมครใจ การถกบงคบใหรวมไมวาจะเปนรปแบบใด ไมถอวาเปนการมสวนรวม (2) ตองมความเสมอภาค ประชาชนเขารวมในกจกรรมใดจะตองม สทธเทาเทยมกบผ เขารวมคนอน ๆ (3) ตองมความสามารถ ประชาชนจะตองมความสามารถเพยงพอทจะเขารวมในกจกรรมนน ๆ หมายความวาในบางกจกรรมแมจะก าหนดวาผ เขารวมมเสรภาพและเสมอภาค แตกจกรรมทก าหนดไวมความซบซอนเกนความสามารถของประชาชน การมสว นรวมยอมเกดขนไมได นบแตครสตทศวรรษ 1970 ไดมการทาทายกรอบคดเรองการมสวนรวม มการเคลอนไหวเพอเรยกรองความเปนประชาธปไตย โดยประชาชนตองการจะมสวนรวมในทาง

4 กตตศกด ปรกต, สทธชมชน, (กรงเทพมหานคร : บรษท ส านกพมพวญญชน จ ากด, 2550) หนา 22 - 25

5 ถวลวด บรกล, การมสวนรวม : แนวคดทฤษฎและกระบวนการ , (กรงเทพมหานคร : สถาบนพระปกเกลา ,

2548) หนา 6 6 เพงอาง, หนา 3

6

การเมองอยางแทจรง จนกระทงมการกลาวถงการเคลอนไหวทางสงคมในรปแบบใหม (New Social Movement) ซงไมใชเปนการเคลอนไหวทางดานเศรษฐกจหรอการเมองอยางเดยว แตเปนการเคลอนไหวเพอคณคาทางสงคมบางประการทตนเชอมนหรอการเรยกรองการใชชวตและการยอมรบการใชชวตตามทตองการก าหนดเอง และในประเทศก าลงพฒนากมการเคลอนไหว ทส าคญทเรยกกนวาเปนการเคลอนไหวภาคประชาชน ตงแตการตนตวในความคดเรองประชาสงคม ซงองคกรพฒนาเอกชนหรอองคกรทไมใชรฐบาล (Non – Government Organization หรอ NGO) กเรมมบทบาทมากขนในการสนบสนนการเคลอนไหวภาคประชาชนเหลาน 7 2) พฒนาการของประชาสงคม Jeffrey Alexander8 ไดแบงพฒนาการของ “ประชาสงคม” หรอ Civil Society ออกเปน 3 ชวง คอ ชวงท 1 คอ ชวงปลายครสตศตวรรษท 17 เปนการใชแนวคดของนกทฤษฎยคคลาสสค เชน John Lock, Harrington, Ferguson, Adam Smith, Jean – Jacques Rousseau, Hegel และ Alexis de Tocqueville ซงมองวา ประชาสงคมเปนองคกรทงหมดทอยนอกภาครฐ และรวมถงตลาดในระบบทนนยมและสถาบนทเกยวของ โดยองคประกอบทส าคญของประชาสงคมจะตองม “Voluntary Religion” คอ ความสมครใจในการเชอรวมกนในคณคาแล ะจรยธรรมบางประการ ซงกอใหเกดความไวเน อเชอใจซงกนและกน และตองมสถาบนทจดใหมการแสดงความคดเหนสาธารณะ (Public Opinion) และระบบการเมองทเปดกวางดวย จดเนนแนวคดในยคแรกอยทการใหความส าคญกบมตทางจรยธรรมและศลธรรมพลเรอนทมความเข มแขง และพลงทขบเคลอนในระบบทนนยมวาเปนผลใหการผลกดนทางสงคม ตอมาพฒนาการของระบบทนนยมในชวง ค .ศ.1820s ถง 1830s ปรากฏวาตลาดซงเปนก าหนดกลไกการท างานของระบบไมกอใหเกดการกระจายผลประโยชนถงชนชนทยากจน ชวงท 2 เปนชวงทมมมมองดานลบตอระบบตลาด จงเรมมการแยกแนวคดประชาสงคมใหเปนรปแบบการรวมตวแบบ Collectivistic หรอ Communalistic ซงไมไดกนความเฉพาะการรวมตวกนเทานน แต รวมถงมตทางจตวญญาณซงหมายถงความเออเฟอเผอแผและ

7 จามะร เชยงทอง, อางแลว เชงอรรถท 1) หนา 147 - 148

8 จามะร เชยงทอง , ววฒนาการของประชาสงคมในประเทศไทย , (กรงเทพมหานคร : สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย, 2543) หนา 6 - 8

7

ชวยเหลอซงกนและกนดวย แนวคดประชาสงคมในชวงนจงมความชดเจนในการแยกประชาสงคมออกจากตลาดซงมตรรกแนวคดในการท างานทแตกตางกน ชวงท 3 เปนชวงทประชาสงคมแยกออกจากตลาด รฐ และการจดระเบยบสงคมรปแบบอน ๆ เปนแนวความคดขององครวมทเรยกวา “ประชาขน ” (People) มความรสกรวมกบทางชาตพนธ ซงแยกตางหากจากความสมพนธภายใตระบบตลาดโดยชมชนทวานจะตองมการแสดงออก ซงความคดเหนสาธารณะ มสถาบนกฎหมายและหนงสอพมพ ภายใตอดมการณประชาธปไตย ในทศนะของ Perez – Diaz9 ไดแบงทมาแนวคดประชาสงคมออกเปน 3 แหลง คอ กลมท 1 นกคดในครสตศตวรรษท 18 โดยเฉพาะนกปรชญาสงคมชาว สกอตซงใหนยามประชาสงคมทกวางกวากคอ สงคมซงประกอบดวยสถาบนทางสงคม การเมอง เนนการใชกฎหมายเปนกฎในการควบคมกฎระเบยบทางสงคม มการใชอ านาจบรหารทจ ากดและโปรงใส มระบบเศรษฐกจโดยเฉพาะตลาดทมกลไกแบบเสรนยมเปนตวก าหนดกลไกการท างาน มความหลากหลายทางสงคม และมมณฑลสาธารณะ (Public Sphere) ใหสามารถแสดงความคดเหนไดอยางเสร นกทฤษฎกลมนใหความส าคญกบกลไกการเชอมโยงทเปนระบบ ซงจะเขามาประสานความหลากหลายในระบบสงคมเขาดวยกน กลมท 2 ตางจากกลมท 1 ตรงทนกทฤษฎกลมนแยกประชาสงคมวา เปนการจดองคกรทางสงคมทแยกออกจากรฐ (Non – Government Component) โดยเฉพาะนกทฤษฎมารกซสตทสนใจองคกรในระบบตลาดและชนชนทางสงคม หรอนกสงคมวทยาซงสนใจความเขมแขงและผลการจดองคกรทางสงคม กลมท 3 เปนกลมของนกทฤษฎในครสตศตวรรษท 20 ซงนยามประชาสงคมในขอบเขตจ ากดกวา คอมองประชาสงคมเปนการจดองคกรเหนอองคประกอบของรฐและระบบตลาด เปนองคประกอบความสมพนธทางสงคมซงเปนความผสมผสานระหวางการเคลอนไหวทางสงคมกบมณ ฑลสาธารณะ นกทฤษฎกลมนมกจะมองเหนความขดแยงระหวางระบบตลาดกบรฐกบประชาสงคม และมองวาประชา สงคมเปนปฏปกษตอตลาดเสรและรฐ โดยเหนวานกทฤษฎกลมนไดรบอทธพลจากมารกซสต เชน Antonio Gramsci และ Jurgen Habermas

9 เพงอาง, หนา 8 - 9

8

และอทธพลแนวคดเรองการจดอ งคกรจาก Parsons หรอ Gouldner และเรยกนกทฤษฎกลมนวา พวก “Minimalist” ซงมกจะเหนความขดแยงระหวางระบบตลาดกบรฐและประชาสงคม Samantha Ashenden10 ผศกษาแนวคดของ Habermas ไดสรปวามณฑลสาธารณะเปนอาณาบรเวณสาธารณะของกระฎมพ (Bourgeois Public Sphere) อนเปนผลมาจากการเกดขนของรฐสมยใหม (Modern State) และระบบเศรษฐกจแบบทนนยม มณฑลสาธารณะตามแนวคดดงกลาวใหความ ส าคญกบการใชเหตผลของปจเจกชนแตละคนในการถกเถยง อภปรายสอสารระหวางกนเปนอยางมาก อนจะน ามาสขอสรปรวมกนอยางเปนเอกฉนท ซงเปนสงทจ าเปนอยางยงในโลกของการปกครองระบอบประชาธปไตย Habermas ไดแบงสงคมออกเปนสองระดบหรอสองสวน ไดแก สวนทเรยกวา “System” และสวนทเรยกวา “Life world” ในสวนของ System เปนอาณาบรเวณของการปกครองและควบคมโดยรฐผานกระบวนการทางรา ชการ เปนการใชเหตผลในฐานะทเปนเครองมอและเปนไปตามหลกการปกครองโดยกฎหมาย (Rule of Law) ส าหรบอาณาบรเวณในสวนทเรยกวา Life world เปนอาณาบรเวณแหงเสรภาพทางจตส านกและการสอสารของปจเจกชนแตละคน เปนอาณาบรเวณแหงการปลดปลอยทางจตส านกของมนษยท รองรบการใชเสรภาพในการสอสารความคดเหนของปจเจกชนและการกอก าเนดของวถชวตแบบประชาธปไตย จงเหนไดวาแนวความคดดงกลาวเปนแนวคดทสนบสนนการมสวนรวมทางสงคมและการเมองอยางเขมขน ซงสอดรบเปนอยางดกบแนวความคดในเรองประชาสงคม 3) การจ าแนกแนวคดประชาสงคม กฤษฎา บญชย 11 ไดจ าแนกแนวคดประชาสงคมออกเปน 5 แนวตามความแตกตางในเรองทศนะและอดมการณ ดงน แนวท 1 ประชาสงคมแบบรฐนยม ถกใชมากในประเทศโลกทสาม กฤษฎากลาววาอนทจรงประชาสงคมแบบรฐนยมเปนการขดกบหลกปรชญาของประชา สงคม แตเปนการชวงชงวาทกรรมของรฐ เพอคงรกษาสถานภาพอ านาจเดมไว โดยการกระจายอ านาจ เปดชองใหประชาชนมสวนรวมในระดบหนง แตศนยกลางในการตดสนใจคอรฐ หรอการจดตง

10

เชษฐา ทรพยเยน , “พฒนาการความคดประชาสงคมไทย ,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะรฐศาสตรมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2547), หนา 26 - 31 11

สรางครตน จ าเนยรพล , “การสรางประชาสงคมไทยโดยรฐ : การปรบตวของรฐไทย ,” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2544), หนา 33 - 35

9

“ประชาสงคม ” โดยรฐ เชน แนวคดประชารฐ อนทจรงมเปาหมายในการเพ มศกยภาพในการจดการ และรกษาสถานภาพรฐไวทามกลางความออนแอของรฐในกระแสโลกาภวตน แนวท 2 ประชาสงคมแบบทนนยม เปนกระแสทตองการลดบทบาทของรฐในทางเศรษฐกจและสงคมลง เชน บทบาทดานสวสดการสงคม หรอการแทรกแซงตลาดเพอความมนคง การแปรรปกจการของร ฐใหเปนเอกชนเพอเปดโอกาสใหกลไกตลาดและทนท างานอยางอสระ ประชาสงคมแบบทนนยมนมงเนนการแขงขน การเพมประสทธภาพ เปนประชาสงคม ของชนชน กลางและนายทนทตองการใหกลไกตลาดปลอดการควบคมและใหพลงของตลาดควบคมรฐได แนวท 3 ประชาสงคมแบบเสร นยมหรอแบบกลมอาสาสมคร เนนความเปน “พลเมอง ” ทมจตส านกทางการเมองในสงคมประชาธปไตยมากกวาการเปนพลเมองทดของรฐ โดยใหความส าคญกบพลงของชนชนกลาง กจกรรมอาสาสมคร กลม สมาคมอสระ (Free Association) ทหลากหลายในวฒนธรรมแบบเมอง มงเนนใหรฐลดบทบาทตอกจกรรมสาธารณะลง แตมองรฐในฐานะทเปนกลาง คอยตอบสนองความตองการของประชาชน แนวท 4 ประชาสงคมแบบชมชนนยม เปนการพฒนาจากแนวคด “ชมชนเขมแขง” และขยายความเปนชมชนออกไปในวงกวาง ประชาสงคมในทศนะแบบชมชนนยมคอ สงคมทเตมไปดวยชมชนใน รปแบบตาง ๆ ทหลากหลาย เนนความรวมมอ เอออาทรตามแนวคดชมชนอนจะน าไปสพลงทเขมแขงของภาคประชาชน จะเหนไดวา ประชาสงคมแบบชมชนนยมน มไดปฏเสธรฐโดยตรง แตมงไปทการกอตวของชมชน โดยละเลยโครงสรางรฐ หรออกนยหนงยงมองวารฐเปนกรรมการกลางทสามารถเออประโยชนแกประชาชนได แนวท 5 ประชาสงคมแบบขบวนการเคลอนไหวทางสงคมรปแบบใหม (New Social Movement) เปนเรองของการเคลอนไหวในพนทการเมองสาธารณะดวยขบวนการประชาชน เพอน าไปสการเปลยนแปลงโครงสราง กฎกตกา อดมการณของสงคม เชน การตอตานลทธทนนยม กลไกตลาด การคดคานการท าลายทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทกระทบตอประชาชน การแสดงสทธไมเชอฟงรฐ (Civic Disobedience) เปาหมายการตอสมไดเปนการยดอ านาจรฐ หรอเขาไปตอสในสงคมการเมองของกลไกรฐ เชน รฐสภา พรรคการเมอง ศาล กฎหมาย ราชการ ดงเชนขบวนการเคลอนไหวในยคเกา แตสนใจพนทการเมองสาธารณะเพอการเปลยนแปลง และใหวาทกรรมของประชาชนไดยดพนททางความคดและวฒนธรรมของสงคม อนจะน าไปสการปรบสมพนธภาพทางอ านาจระหวางรฐ ทน และประชาชนเสยใหม

10

นอกจากน กฤษฎา บญชย ยงแบงแนวคดประชาสงคมขางตนออกเปน 2 รปแบบ คอ ประชาสงคมในรปแบบเกา ซงไดแก ประชาสงคมแบบเสรนยมและชมชนนยม กบประชาสงคมรปแบบใหม คอ ประชาสงคมแบบขบวนการเคลอนไหวทางสงคมรปแบบใหม โดยไมไดนบประชาสงคมแบบรฐนยม และทนนยม ซงเขามองวาเปนการชวงชงวาทกรรมของรฐและทน โดยไมไดเปนฐานคดจากประชาชน และเขามความเหนวา ในการตอส เพอแยงชงความหมายในปจจบน ประชาสงคมแบบทนนยมและเสรนยมก าลงมบทบาทน า ดวยการสนบสนนจากองคกรระหวางประเทศ สวนประชาสงคมแบบชมชนนยม และประชาสงคมแบบขบวนการเคลอนไหวทางสงคมรปแบบใหมกเรมมความชดเจนขน จากขบวนการเคลอนไหวของประชาชนในโลกท 3 ทมการตอส ดานสญลกษณ วฒนธรรม เชอชาต ศาสนา คณคา หญง – ชาย และอน ๆ ทหลากหลายซบซอนมากกวาจะเปนอดมการณทางชนชนในอดต 4) แนวคดเรองทนทางสงคมกบประชาสงคม แนวคดเรอง “ทนทางสงคม ” หรอ “Social Capital” เปนแนวคดท แสดงถงความสมพนธทางสงคมหรอเครอขายความสมพนธทางสงคมเปนประโยชนตอมนษยในการใชประโยชนความสมพนธทมอยไปสรางความสมพนธหรอเครอขายความสมพนธเพ มเตมเพอประโยชนในดานอนตอไป ซง Robert D. Putnum12 ไดเสนอกรอบคดเรองทนทางสงคมในหนงสอ “Making Democracy Work : Civic Traditions in Modern Italy” โดยอธบายถงเหตผลทรฐในภาคเหนอของอตาลมการรวมมอของประชาชนกบองคกรทองถนในการจดการปญห าตาง ๆ ไดดกวาในภาคใตวา เพราะในภาคเหนอมความคนเคยกวาตงแตอดตในการปกครองเทศบาลโดยประชาชนเลอกนายกเทศมนตรของตนเอง ซง Putnum เหนวาในสงคมทสมาชกมเครอขายทางสงคมแนบแนน มบรรทดฐานของการชวยเหลอกนแบบตางตอบแทน มความไวเนอเชอใจซงก นและกนยอมถอเปน “ทนทางสงคม ” ทท าใหการรวมมอกนในดานอน ๆ หรอ “การมสวนรวม ” ในกจการชมชนตาง ๆ จะด าเนนการไปไดดวยด 5) ธนาคารโลกกบประชาสงคม ไชยรตน เจรญสนโอฬาร13 ไดอธบายถงความสมพนธระหวางธนาคารโลกกบประชาสงคมตามแนวคด “วาทกรรมเรองการปกครองทดของธนาคารโลก ” (World Bank

12

จามะร เชยงทอง, อางแลว เชงอรรถท 1, หนา 160 - 162 13

ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, วาทกรรมการพฒนา , พมพครงท 3 (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพวภาษา , 2545) หนา 85 - 94

11

Discourse of Good Governance) วา นบตงแตปลายครสตทศวรรษ 1980s เปนตนมา กลาวไดวาเรองของรฐบาลและการปกครองทดไดกลายเปนประเดนหลกทนยมพดถงกนอยางกวางขวางในแวดวงการศกษาการพฒนาแนวหนงในร ปแบบตาง ๆ โดยเหนวาตางกมความเหนวาสงเหลานคอเงอนไขทส าคญลาสดทจะน าไปสความส าเรจในการพฒนาของประเทศโลกทสาม ธนาคารโลกสนใจเชงเทคนค – วธการเปนส าคญ โดยเนนการสรางขดความสามารถในการพฒนาใหกบกลไกตาง ๆ ของรฐบาล รวมตลอดถงการปรบปร งระบบกฎหมายใหชดเจน ทนสมย เพอสรางความมนใจใหกบนกลงทน ในอกดานหนง ธนาคารโลกจะเนนการสรางสงทเรยกวาประชาสงคม (Civil Society) ในรปของการสนบสนน สงเสรมองคกรพฒนาเอกชน สมาคมอาชพตาง ๆ องคกรประชาชน ฯลฯ เพอใชเปนสะพานเชอมระหวางร ฐบาลกบประชาชน ในขณะเดยวกนกเปนการลดบทบาทของรฐในการพฒนาลงพรอม ๆ กนไปดวย จรง ๆ แลวหวใจของวาทกรรมเรองการปกครองทดของธนาคารโลกอยทการสรางประชาสงคมใหเขมแขง เพราะเหนวาเปนรากฐานของการปกครองแบบประชาธปไตย ประชาสงคมจะท าหนาทตรวจสอบการ ท างานของรฐบาล ท าใหรฐบาลตองรบผดชอบตอการท างานของตน และตองตอบสนองตอความตองการของประชาชนดวย การสงเสรมประชาสงคมใน “ประเทศโลกทสาม” ของธนาคารโลกกระท าผานการรณรงคเรองการปกครองทด ซงส าหรบธนาคารโลกแลว ตองประกอบไปดวยสาระส าคญ 4 ประการ ตอไปนคอ (1) รฐบาลตองมความรบผดชอบตอประชาชน (Accountability) ตองสามารถน าขอเรยกรอง/ความตองการของประชาชนไปสการปฏบต , (2) ตองมความชอบธรรมทางการเมอง (Legitimacy) คอ ไดรบการยอมรบจากประชาชน , (3) มความโปรงใสในการท างาน (Transparency) คอ เปดเผย มขอมลรายละเอยดพรอมใหตรวจสอบตลอดเวลา เพอปองกนการทจรตหรอเลอกปฏบต , และ (4) ตองเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการพฒนา (Participation) ในรปของการกระจายอ านาจ การลดบทบาทของรฐและเพมบทบาทของภาคเอกชน สาเหตอกประการหนงของการปร บจดเนนในวาทกรรมการพฒนาของธนาคารโลกสเรองการปกครองทดเปนผลมาจากวาทกรรมตาง ๆ ในแวดวงการพฒนา โดยเฉพาะอยางยงวาทกรรมทมาจากนกวชาการ /วงวชาการท (1) เรยกรองใหวงการพฒนาหนมาใหความส าคญกบชาวบาน วฒนธรรมพนบาน ภมปญญาและคณคาแบบชาวบาน มากขน หรอทเรยกวา “Indigenization” (2) กระแสทเรยกรองใหหนมาสนใจศกษาประชาสงคมในรปของขบวนการประชาชนในระดบรากหญา (Grassroots Movement) และ (3) กระแสความคดขององคกรพฒนาเอกชนทเรยกรองใหมการพฒนาแบบทใหชมชนเปนตวตง (Community – Based Development)

12

6) บทบาทของประชาสงคมในประเทศตาง ๆ ตามทไดกลาวมาขางตนจะเหนไดวา ประชาสงคมมความเกยวของอยกบ “การมสวนรวม” “ขบวนการเคลอนไหวทางสงคม ” และ “องคกรพฒนาเอกชน” ทงน อาจกลาวไดวาองคกรพฒนาเอกชนนนเปนรปแบบทชดเจน ขององคกรดานประชาสงคม ดงนน ในรายงานการศกษาตอไปนจะกลาวถงองคกรพฒนาเอกชนในนยของประชาสงคมทมบทบาทในประเทศตาง ๆ ปจจบนสงคมโลกไดรบรถงบทบาทขององคกรพฒนาเอกชน (NGO) อยางกวางขวางและมบทบาทในดานตาง ๆ โดยมการเรยกแตกตางกนไปแลวแตพนท เชน “Non-profit” หรอ “Voluntary” หรอ “Civil Society” หรอ “Third Sector” หรอ “Independent Sector” จากผลการศกษาของ Salamon and Anheir14 ซงศกษาเปรยบเทยบรปแบบขององคกรพฒนาเอกชนระหวางประเทศใน 12 ประเทศ พบวา รปแบบขององคกรพฒนาเอกชนมความแตกตางกนกวาง ๆ ไปตามปจจยทแตกตางกนของระบบกฎหมาย ระดบการพฒนาและระดบการกระจายอ านาจการปกครอง สรปไดดงน ระบบกฎหมาย (Legal System) องคกรพฒนาเอกชนทอยในระบบกฎหมายแบบลายลกษณอกษร (Civil Law Legal System) เชน ฝรงเศส เยอรมน อ ตาล ฮงการ และญป น พบวากฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนแยกเปนคนละสวนกน ซงสทธและขอผกพนตามสญญาของบคคลและสถาบนมไดมการก าหนดรวมไวในกฎหมายมหาชน ซงแตกตางกบประเทศสหรฐอเมรกา องกฤษ ทอยภายใตระบบกฎหมายแบบจารตประเพณ (Common Law System) สถาบนเอกชนสามารถเรยกรองเพอท างานดานประโยชนสาธารณะไดเสมอนเปนเรองของสทธ และหลายประเทศในระบบนไดสรางระบบกฎหมายเฉพาะขนเพอใหสงคมเขาใจเนอหาของสนคาสาธารณะรวมกน

ระดบของการพฒนา (Level of Development) ระดบการพฒนาของประเทศสามารถ แยกประเภทขององคกรพฒนาเอกชนได เนองจากเมอเศรษฐกจเตบโตขน จ านวนและบทบาทของสงคมกเพมขนดวย เกดการสรางองคกรทางสงคมใหมตามมา จงท าใหมองคกรพฒนาเอกชน ระดบของบทบาททางสงคมกมมากขนอกเชนกน และเมอองคกรชนชนกลางซงมก าลงตอรองมากยง ขนกท าใหองคกรพฒนาเอกชนเขมแขงไปดวย

14

สงวน นตยารมภพงศ และ สรพล มละดา , จากรากหญาถงขอบฟา : อดต ปจจบน และอนาคตของ

องคกรพฒนาเอกชนไทย, (กรงเทพมหานคร : โครงการจดพมพคบไฟ, 2544) หนา 16 - 29

13

ระดบของการกระจายอ านาจ (Degree of Centralization) โครงสรางขององคกรพฒนาเอกชนมผลมาจากระดบของการกระจายอ านาจทางปกครองทเปดโอกาสใหพลเมองเขามาดแลประเทศ ฝรงเศส องคกรพฒนาเอกชนในประเทศฝรงเศส มขนาดคอนขางใหญและไดรบการสนบสนนจากรฐบาลเปนอยางมาก ในป ค .ศ.1864 ไดมการออกกฎหมายใหอสระแกสมาคม และในป ค.ศ.1901 ไดตรากฎหมายอนญาตใหมการจดทะเบยนสมาคม ซงองคกรพฒนาเอกชนของฝรงเศสเตบโตขนภายใตความชวยเหลอของรฐในบรบทของรฐสวสดการ ก ารใหทนและขอจ ากดตาง ๆ ของรฐทางดานสวสดการสงคม วฒนธรรม การศกษา และสงแวดลอม ถกท าใหลดลงและอยในขอบเขตทควรจะเปน ท าใหองคกรพฒนาเอกชนเตบโตอยางเหนไดชดเจน นบตงแต ค .ศ.1983 เปนตนมา เยอรมนน หลกยนทยงใหญ 3 ประการ ส าหรบการปรบตวไปสความทนสมยขององคกรพฒนาเอกชนในเยอรมนนคอ (1) หลกการบรหารจดการดวยตวเอง หรอหลกการปกครองตนเอง ไดมการก าหนดอนญาตใหองคกรพฒนาเอกชนเปนองคกรอสระ ซงมเงนสงเคราะหใช โดยมาจากบางสวนของสมาคมทมอสระ (2) หลกการเออเฟอตอกน โ ดยรฐยอมรบการบรหารจดการดวยตวเอง ในขณะเดยวกนกมการใหหลกประกนแกองคกรเหลานดวยการสนบสนนทางการเงน หลกน ไดก าหนดใหเปนสวนหนงของกฎหมายการชวยเหลอทางสงคม (3) หลกเศรษฐศาสตรชมชนซงองอยบนพนฐานของการพยายามหาทางเลอกระหวางทนนยมแล ะสงคมนยม และน าไปสการด าเนนการดวยความรวมมอของสมาคม ชมชน ธนาคาร และอตสาหกรรมเศรษฐกจทงหมด ญปน องคกรพฒนาเอกชนญป นถอวาเปนองคกรทใหญทสดในโลกแหงหนง เปนรองเฉพาะประเทศสหรฐอเมรกาเทานน แตอยางไรกตาม หากพจารณาในมมมอ งของเศรษฐกจโดยรวมของชาตแลว ถอไดวาองคกรพฒนาเอกชนในญป นมขนาดเลกทสดในบรรดาประเทศทพฒนาแลว จนกระทงเมอเกดเหตการณแผนดนไหวทเมองโกเบ และเรอบรรทกน ามนรสเซยระเบดเมอป ค.ศ.1995 ปลกชาวญป นใหเหนขอจ ากดของระบบราชการ และจตว ญญาณของความเปนอาสาสมครของคนญป น ถดจากนนอก 3 ป รฐสภาญป นไดผานกฎหมายส าคญฉบบหนง ชอ “NPO LAW” (Law to Promote Specific Nonprofit Activities) ซงกฎหมายฉบบนใหการยอมรบสถานภาพขององคกรพฒนาเอกชนกลมทไมไดรบการดแลเพมขนดวย

14

Hadenius และ Uggla15 ไดตงขอสงเกตวาในตะวนตกนน “ประชาสงคม ” เตบโตขนมาพรอม ๆ กบกระบวนการเปลยนแปลงในภาครฐ จากรฐแบบบดาอปถมภมาสรฐทมรากฐานอ านาจบนกฎหมายทตายตว ดงนน ส าหรบในประเทศก าลงพฒนารปแบบของรฐยอมมความสมพนธกบโอกาสการเ ตบโตของประชาสงคมหรอองคกรพฒนาเอกชนเชนกน ส าหรบในกรณของประเทศสงคโปร Garry Rodan16 ชใหเหนวา ประชาสงคมในประเทศสงคโปรทายทสดกลายเปนประชาสงคมของชนชนน าทไมสนใจการพฒนาประชาธปไตยแตอยางใด เนองจากเปนเพยงการสรางกลไกใหมของรฐ โดยการข ยายโครงสรางในการเกณฑกลมวชาชพ กลมธรกจ กลมชาตพนธ หรอองคกรประชาสงคมเขามาเปนพวกเพอการสนบสนนรฐ เทานน ในกรณของประชาสงคมในประเทศจน Frolic17 กลาววาเปนประชาสงคมทน าโดยรฐมรปแบบเปนสวนหนงของรฐและไมตอตานรฐ และรฐใชประชาส งคมเปนเครองมอในการพฒนาจตส านกของพลเมอง (Civic Consciousness) ประชาสงคมแบบนปฏบตตวเปนสอกลางทเชอมโยงระหวางรฐกบสงคม ซงทงในสงคโปรและจนแสดงใหเหนวารฐกบประชาสงคมเปนสงเดยวกน โดย ใจ องภากรณ 18 อธบายวา ประชาสงคมเปนเพยงระยะเปลยนผานของสงคมตามแนวคดของ Hegel และ/หรอเปนเครองมอในการครอบง าสงคมตามแนวคดของ Antonio Gramsci และเปนการปฏเสธกรอบความคดทเชอวาการขยายบทบาทของประชาสงคมเปนการลดบทบาทรฐ 1.2 ประชาสงคมในประเทศไทย 1) การจ าแนกแนวคดประชาสงคมไทย เกษยร เตชะพระ 19 เหนวาผ ทใชค าวา Civil Society ครงแรกในเมองไทย คอ สรพงษ ชยนาม เจาของบทความ “อนโตนโย กรมซ กบทฤษฎวาดวยการครองความเปนใหญ ” ซงตพมพในปารจารยสาร ปท 8 ฉบบท 6 (ธนวาคม 2524) ซงเกดในทามกลางความพงทลายของพรรคคอมมวนสตไทย แนวคดประชาสงคมถกน าเสนอในฐานะทเปนแนวทางทสนตกวาทจะท าการเปลยนแปลงสงคมใหดขน และเปนการมองปญหาสงคมไทย หรอ “พลง” ทจะแกปญหา

15

จามะร เชยงทอง, อางแลว เชงอรรถท 8, หนา 22 16

สรางครตน จ าเนยรพล, อางแลว เชงอรรถท 11, หนา 43 17



จามะร เชยงทอง, อางแลว เชงอรรถท 8, หนา 35

15

สงคมไทยอาจจะไมจ าเปนตองถกจ ากดดวยกรอบความคด “ชนชน ” แบบทพรรคคอมมวนสต ไทยใช ในป จจบนไดมการจ าแนกแนวคดประชาสงคมไทยอยหลายลกษณะ ซงในรายงานการศกษาครงนจะเสนอการจ าแนกแนวคดของ ม .ร.ว.พฤทธสาณ ชมพล และ เชษฐา ทรพยเยน 1.1) ม.ร.ว.พฤทธสาณ ชมพล 20 ไดจ าแนกแนวคดประชาสงคมในประเทศไทยเปน 3 แบบ คอ (1) แบบชมชนเขมแขง (2) แบบเสรนยม – การเมองของพลเมอง และ (3) แบบขบวนการเคลอนไหวทางสงคมแบบใหม (New Social Movement) และกลาวไดวา การจ าแนกประชาสงคมของ ม.ร.ว.พฤทธสาณ ชมพล เปนการพฒนาจากพนฐานจ าแนกแนวคดประชาสงคมแบบกฤษฎา บญชย นนเอง การแบงประชาสงคมแตละแบบของ ม .ร.ว.พฤทธสาณ ชมพล มรายละเอยดดงน (1) แนวคดประชาสงคมแบบชมชนเขมแขง มแนวคดวฒนธรรมชมชนซงมองถงลกษณะในอดมคตของชมชนในอดตเปนฐานการพฒนา และเหนวาควรฟนฟสงเสรมคณลกษณะทเนนความเอออาทร ความชวยเหลอเกอกล พงตนเอง มภมปญญาของ ตนเองในการจดการกบชวตความเปนอยอยางองครวม มศลธรรมเปนตวก ากบควบคมความประพฤตผานโครงสรางความสมพนธในชมชนเปนฐานในการด าเนนงาน ตอมาแนวคดวฒนธรรมชมชนไดรบการพฒนาขนเปนแนวคดชมชนเขมแขง ซงในระยะหลงเสมอนวาคอประชาสงคมม ประเวศ วะส เปนผ เสนอแนวคดหลก (2) แนวคดประชาสงคมแบบเสรนยมและการเมองของพลเมอง ซงม ธรยทธ บญม และ อเนก เหลาธรรมทศน เปนนกคดคนส าคญ แนวคดแนวนมทมาจากแนวคดประชาสงคมตะวนตก แตถกน ามาปรบปรงใชตามสภาพการเมองไทย สาระส าคญทแนวคดน เสนอคอ การสรางพลงอ านาจท 3 ซงกคอพลงของสงคมหรอประชาสงคม ขนมาคานอ านาจรฐ และเงอนไขทส าคญในการพฒนาประชาสงคมคอความเปนเมองและการพฒนาอตสาหกรรมซงจะท าใหเกดปจเจกบคคลหรอชนชนกลางทเปนอสระจากรฐ ผ ทสามารถรวมตวกนเพอผลประโยชนของตนเองและค านงถงผลประโยชนของสวนรวมไปดวย (3) แนวคดประชาสงคมแบบขบวนการเคลอนไหวทางสงคมรปแบบใหม ทถอวาประชาสงคมเปนเวทการตอสทางอดมการณระหวางฝายตาง ๆ ทมความซบซอน ทงขดแยง

20

สรางครตน จ าเนยรพล, อางแลว เชงอรรถท 11, หนา 35 - 36

16

และรวมมอ ในแงวธการอาจใชความรนแรงหรอสนตวธ กได ตามยทธศาสตรและสถานการณ ประชาสงคมแนวทางนมการจดองคกรในแบบเครอขายมากกวาเปนกลมชดเจน วตถประสงคในการเคลอนไหวเพอทจะเปลยนแปลงโครงสราง กฎเกณฑ กตกา และอดมการณของสงคมมากกวาทจะเขาไปตอสในกลไกรฐหรอมงยดอ านาจรฐ แตหวงว าในทสดแลวผลการเคลอนไหวจะเปนการปรบสมพนธภาพทางอ านาจระหวางรฐ ทน และประชาชนเสยใหมได 1.2) เชษฐา ทรพยเยน21 ไดจดแบงกลมส านกความคดประชาสงคมไทยออกเปน 4 ส านกคด โดยเปรยบเทยบจดเนนทส าคญของแตละส านกคดไวดงน (1) ส านกศาสนวถ (1.1) นกวชาการ : ประเวศ วะส พทยา วองกล และ ชยอนนต สมทรวณช (1.2) ทมาทางความคด : พนฐานแนวคดทางศาสนาหรอกลมความเชอตาง ๆ (1.3) พนททสนใจ : ใหน าหนกชนบทมากกวาเมอง (1.4) ลกษณะการรวมตว : เครอขายความรวมมอ (1.5) ความสมพนธกบรฐ : รวมมอกบรฐได (2) ส านกชมชนวถ (2.1) นกวชาการแบงไดเปน 3 กลม คอ (2.1.1) กลมวฒนธรรมชมชน : ฉตรทพย นาถสภา เสนห จามรก และ อานนท กาญจนพนธ (2.1.2) กลมเศรษฐกจชมชน : โสภณ สภาพ งศ และ ณรงค เพชรประเสรฐ (2.1.3) กลมชมชนแบบองครวม : เกรยงศกด เจรญวงศศกด (2.2) ทมาทางความคด : ฐานคดทใหความส าคญกบชมชน (2.3) พนททสนใจ : โดยสวนใหญของส านกคดใหความส าคญกบชนบทเปนหลก (2.4) ลกษณะการรวมตว : โดยสวนใหญของส านกคดใหความส าคญกบหมบาน/องคกรชมชนเปนหลก

21

เชษฐา ทรพยเยน, อางแลว เชงอรรถท 10, หนา 254 - 267

17

(2.5) ความสมพนธกบรฐ : เนนพงตนเองเปนส าคญ และโดยสวนใหญของส านกคดสามารถเชอมโยงกบรฐไดยามจ าเปน (3) ส านกสากลวถ (3.1) นกวชาการ : อเนก เหลาธรรมทศน ธร ยทธ บญม และ ไชยรตน เจรญสนโอฬาร (3.2) ทมาทางความคด : แนวคด/ทฤษฎจากตางประเทศ โดยเฉพาะทฤษฎตะวนตก (3.3) พนททสนใจ : เมอง (3.4) ลกษณะการรวมตว : กลม/องคกร/ขบวนการเคลอนไหวทางสงคม (3.5) ความสมพนธกบรฐ : ปฏเสธรฐเปนหลก (4) ส านกประสบการณวถ (4.1) นกวชาการ : อนชาต พวงส าล และ โกมาตร จงเสถยรทรพย (4.2) ทมาทางความคด : ประสบการณในการปฏบตงานภาคปฏบตจรง (4.3) พนททสนใจ : ครอบคลมทกพนท (4.4) ลกษณะการรวมต ว : กลม/องคกร /ขบวนการเคลอนไหวเฉพาะประเดนทสนใจ เชน สทธสตร สงแวดลอม สาธารณสข เปนตน (4.5) ความสมพนธกบรฐ : รวมมอหรอคดคานรฐ แลวแตสถานการณ 2) ววฒนาการของแนวคดประชาสงคมไทย สรางครตน จ าเนยร พล22 ไดศกษาววฒนาการของ แนวคดประชาสงคมไทยจากนกวชาการตงแตป พ.ศ.2524 เปนตนมา ดงน พฒนาการของแนวคดประชาสงคมในประเทศไทยในตงแต พ .ศ.2524 – ปจจบน แบงไดเปน 3 ระยะ ระยะแรก ตงแต พ .ศ.2524 – 2539 แนวคดประชาสงคมถกน ามาใชครงแรก ๆ ในการท างานพฒนาชนบทขององคกรพ ฒนาเอกชนซงมลกษณะของการวพากษการท างานของภาครฐ แนวคดประชาสงคมแพรหลายมากขนชวงหลงเหตการณพฤษภาทมฬ และไดรบอทธพลหลกจากแนวคดของ ประเวศ วะส (2540) ซงเปนประชาสงคมทเนนความเอออาทร สมานฉนท และการถกทอเครอขายของสมาชก ตอมาระยะท 2 ระหวางป 2539 – 2542 เปนชวงทภาครฐชวงชงวาทกรรมประชาสงคมไปใช ตงแตแนวคดเบญจภาคของประเวศ วะส และแนวคดเรองประชารฐ

22

สรางครตน จ าเนยรพล, อางแลว เชงอรรถท 11, หนา 5 - 11

18

ตามแบบของ ชยอนนต สมทรวณช (2540 ; 2541) ทปรากฏอยในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 8 และการระดมจดตงประชาคมระ ดบตาง ๆ ของกระทรวงมหาดไทย ในฐานะ 1 ใน 9 มาตรการภายใตโครงการเศรษฐกจชมชน ซงท าตามความหมายของประเวศทใหไวเปนหลก และระยะสดทาย นบจากป 2542 – 2544 ถอเปนระยะทการสรางประชาสงคมทงจากองคกรพฒนาเอกชนและภาครฐมกลมกลนมาก และเปนชวงทบทบาทในกา รสรางประชาสงคมของรฐมความชดเจนมากกวาจากองคกรพฒนาเอกชน แนวคดประชาสงคมไทยในระยะตน ๆ พฒนาการผานปฏบตการท างานพฒนาขององคกรเอกชนพฒนาชนบทเปนหลก โดยยงไมมการสงเคราะหหรอตกผลกทางความคดทชดเจนมากนก จนกระทงในป 2536 แนวคดเรองประชาส งคมในประเทศไทย ถกน ากลบมากลาวถงในฐานะหลกการในการท างานพฒนาทเปนนามธรรมโดย ประเวศ วะส (2536) ไดเสนอแนวคดและยทธศาสตรสงคมสมานภาพ และ วชชา ในปาฐกถาสภา ศรมานนท เมอวนท 27 กรกฎาคม 2536 ในแนวคดและยทธศาสตรสงคมสมานภาพและวชชา ประเวศ วะส แบงอ านาจในสงคมเปน 3 สวน ไดแก อ านาจรฐ (รฐานภาพ ) อ านาจเงน (ธนานภาพ ) และอ านาจภาคสงคม โดยทอ านาจรฐและอ านาจเงนมความเขมแขงเหนออ านาจของสงคม การเสยดลของอ านาจทงสามในสงคมในลกษณะทสงคมไมมอ านาจ การระดมทรพยากรในสงคมจากฝายอ านาจรฐแล ะอ านาจเงนกอใหเกดภาวะผดปกตของสงคม (Disorder) หรอการเสอมเสยทางศลธรรม ประเวศจงเสนอวธการแกปญหาภาวะทผดปกตของสงคมโดยการเสรมสรางอ านาจของสงคมใหเทา ๆ กบอ านาจของรฐและอ านาจเงน หรอเรยกวา “สงคมสมานภาพ” ซง หมายถงการพฒนาองคกรและสถาบนทางสงคมใหมพลงและอ านาจมากขน การทภาคสงคมมความเขมแขงจะท าใหอ านาจทงสามในสงคมมความสมดล การเสรมอ านาจของภาคสงคมหรอ “สงคมสมานภาพ ” ตามนยของประเวศ มความหมายเดยวกบ “ประชาสงคม ” ทกลาวถงในระยะหลง ๆ นนเอง โดย ประเวศ ไดกลาวไว วารป แบบสงคมสมานภาพและวชชาทเสนอมความคลายคลงกบรปแบบประชาคม เสรนยม ท ธรยทธ บญม เสนอ ในปเดยวกนนน ธรยทธ บญม ไดเสนอแนวคดเรอง Civil Society โดยใชค าวา “สงคมเขมแขง” โดยใหความส าคญกบ “พลงทสาม” หรอ “พลงของสงคม” เนนลกษณะทกระจดกระจาย (Diffuse) พลงทางสงคมทมทมาจากทกสวน ไมจ ากดอาชพ รายได ทองถน ธรยทธ เสนอวา การมกลมองคกรหลากหลายทเขมแขง แมแตกรอบอาชพของตนเองโดยไมจ าเปนตองมระดบการมสวนรวมทางการเมองหรอมเปาหมายทางการเมอง กถอวาพอเพยง แนวคด “สงคมเขมแขง”

19

ตามนยนแตกตางจากแนวคด “ประชาชนเปนใหญ” หรอ อ านาจของประชาชน ” ทโนมเอยงไปในลกษณะของขบวนการประชาชน ทมกจะมแนวโนมรวมศนยเปนองคกรหรอสมาพนธขนาดใหญไดงาย และไมผกพนกบอดมการณของคนบางสวนดงเชนกระบวนการเคลอนไหวทา งการเมองในอดต สงคมเขมแขงตามขอเสนอของธรยทะมขนตอนการกอตว 4 ขนตอน คอ (1) การเกดจตส านกทางสงคม (2) การเกดขององคกรทางสงคม (3) การเกดอดมการณรวมของสงคม และ (4) การตกผลกเปนสถาบนของอดมการณสงคมและกลมองคกรตาง ๆ ในปตอมา ประเ วศ วะส ไดเสนอ “ยทธศาสตรเครอขายการเรยนรของชมชน ” เปนยทธศาสตรทางปญญาแหงชาต ในขอเสนอดงกลาว ประเวศใหความหมายของ “ชมชน” วาหมายถง “...การรวมตวของกลมชนทมวตถประสงครวมกน อาจเปนการรวมตวกนตามพนทหรอมใชพนทกได สมาชกข องชมชนมการตดตอสอสารกน มความเอออาทร กน มการกระท ากจกรรมรวมกน มการเรยนรรวมกนในการกระท าและมการจดการ” ความเปนชมชนตามความหมายของ ประเวศ วะส ท าใหเกดความสรางสรรค ศกยภาพทไมมขอจ ากด และชมชนทเขมแขงกเปนรากฐานของ “สงคมอารยะ” หรอ Civil Society ซง ประเวศ กลาววา “เปนรากฐานของประชาธปไตย ” ดวยเหตดงกลาว ประเวศจงเสนอยทธศาสตรเครอขายการเรยนรของชมชน เปนหนงในยทธศาสตรแหงชาต ซงกคอการสงเสรมใหมการรวมตวกนของชาวบานในชมชน สงเสรมใหชมชนจดการเรองภายใน ชมชน และเชอมโยงกนเปนเครอขายนนเอง ตามแนวคดของ ประเวศ วะส แมวาจะแยกภาครบและภาคทนออกจากภาคสงคม แตกลยทธการสรางความเขมแขงใหชมชนยงจ าเปนตองอาศยความรวมมอจากรฐและชมชน ประเวศยนยนความคดดงกลาวในการเสนอความคดเรอง “เบญจภาค ” ในการท างานพฒนาซงประกอบดวย การเขามารวมมอกนของคน 5 ประเภท ในสงคม ไดแก ชมชน นกวชาการ ขาราชการ องคกรพฒนาเอกชน และกลมอน ๆ เชน กลมธรกจ สอมวลชน นกเรยน นกศกษา โดยมความส าเรจจากการท างานขององคกรพฒนาเอกชน โดยเฉพาะสมาคมหยาดฝน ซงด าเน นการตามแนวทางเบญจภาคเปนกรณทถกหยบยกขนมาเปนตวอยางในชวงดงกลาว หลงจากขอเสนอของประเวศ และ ธรยทธ ในยคแรก ๆ องคกรพฒนาเอกชนสวนหนงไดน าแนวคดไปปฏบตมากขน แตกยงไมมการรวบรวมความหมายของแนวคดประชาสงคมอยางเปนระบบ จนกระทงในป 2540 ชชย ศภวงศ และ ยวด คาดการณไกล ในฐานะสมาชก “ชมชนวชาการดานประชาสงคมและสขภาพ ” (Civil Society in Health) โดยการสนบสนนของ

20

สถาบนวจยระบบสาธารณสข (สวรส .) ไดรวบรวมความหมายของแนวคดประชาสงคม โดยสมภาษณจากนกวชาการทสนใจแนวคดประชาสงคม และต อมาในป 2541 มความพยายามในการสงเคราะหและเผยแพรแนวคด เรองประชาสงคมมากขน ทงน เนองจากส านกงานกองทนสนบสนนการวจย (สกว .) สนบสนนใหโครงการวจยและพฒนาประชาสงคม ศาลายาฟอรม มหาวทยาลยมหดลท าโครงการวจยชดประชาสงคม ส าหรบความหมายของป ระชาสงคมในประเทศไทย นอกจากความหมายของประเวศและธรยทธแลว มผใหความหมายไวตางกนดงน ชชย ศภวงศ (2540 ) เสนอวา ประชาสงคม หมายถง การทผคนในสงคมเหนวกฤตการณหรอสภาพปญหาในสงคมทสลบซบซอนทยากแกการแกไข มวตถประสงครวมกน ซงน าไปสการกอจตส านก (Civic Consciousness) รวมกน มารวมตวกนเปนกลมหรอองคกร (Civic Group or Organization) ไมวาจะเปนภาครฐ ภาคธรกจเอกชน หรอภาคสงคม (ประชาชน ) ในลกษณะทเปนหนสวนกน (Partnership) เพอรวมกนแกปญหา หรอกระท าการบางอยางใหบรรลวตถประสงค ดวยความรก ความสมานฉนท ความเอออาทรตอกน ภายใตระบบการจดการ โดยมการเชอมโยงเปนเครอขาย (Civic Network) เกษยร เตชะพระ (2540 ) เสนอวาประชาสงคม หมายถง สถาบนทอยนอกรฐ ภาคเศรษฐกจโดยรวมตลาด สถาบนการศกษา และรวมเอาการเคลอนไ หวตอส เรยกรองในประเดนปญหาตาง ๆ ของคนในสงคมไวในความหมายของประชาสงคมดวย แนวคดเรองประชาสงคมในความหมายของเกษยร ไมไดมความหมายเฉพาะเรองความสมานฉนทตามนยของประเวศ วะส แตเพยงอยางเดยว แตเปนพนทของกลมหรอบคคลซงมผลประโยชนและควา มคดทแตกตางกนมาอยในสงคม แลวทะเลาะกนอยางอารยะ ชยอนนต สมทรวณช (2540) ใหความหมายประชาสงคมวา หมายถง ทก ๆ สวนของสงคม โดยรวมถงภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนดวย โดยทกฝายเขามาเปนรวมกนท างาน (Partnership) ประชาสงคมของชยอนนตรวมตลาด ไวในประชาสงคมดวยเพราะเหนวาเอกชน โดยเฉพาะระบบเศรษฐกจซงอาศยกลไกตลาดท าหนาทขบดนความสมพนธทางเศรษฐกจระหวางคนและกลมคนในสงคมเปนสวนทส าคญของประชาสงคม และองคกรและพลงอาสาสมครทอยนอกสถาบนอ านาจรฐ แตประชาสงคมตามความหมายของชยอนนต ต างไปจากความหมายของตะวนตก ซงแยกภาครฐออกจากประชาสงคม ตรงทไดรวมภาครฐเขาไวในประชาสงคมดวย เนองจากมความเหนวา รฐไทยเปนรฐทมบทบาทกบสงคมตงแตอดต ชยอนนต จงก าหนดเสนแบงของประชาสงคมวา ตองไมเกดจากการใชก าลงบงคบใหจดตง หรอเป นการจดตงระดมเพอการ

21

ตอสกบความขดแยงของรฐ นอกจากน ชยอนนต และเกษยร มความเหนพองตองกน ในแงทมความเหนวาเอกชน โดยเฉพาะระบบเศรษฐกจท อาศยกลไกตลาดซงท าหนาทขบดนความสมพนธทางเศรษฐกจระหวางคนและกลมคนในสงคม และองคกรและพลงอาสา สมครทอยนอกสถาบนอ านาจรฐเปนสวนทส าคญของประชาสงคม นอกจากแนวคดเรองประชาสงคมแลว ในกระบวนการจดท าแผน 8 ชยอนนต ไดเสนอแนวคดเรองสมชชาจงหวด เปนโครงสรางและกระบวนการของวถประชาหรอในทนกคอ ประชาสงคมในภาคปฏบตดวย สมชชาจงหวดต ามความคดของ ชยอนนต มองคประกอบสมาชก 3 สวน คอ สวนแรกมาจากกลมอาชพตาง ๆ ในจงหวดตามสดสวนของอาชพจ านวนกงหนงของสมาชกทงหมด สวนท 2 มาจากตวแทนของสภาจงหวด สภาเทศบาล สขาภบาล และสภาต าบล สวนท 3 มาจากตวแทนของราชการสวนภมภาค สมชชาจ งหวด มหนาทในการพจารณางบประมาณของจงหวดทฝายสภาจงหวด สภาทองถนและราชการสวนภมภาคเปนผ เสนอ ชยอนนต มความเหนวา การทใหสมชชาจงหวดเปนผพจารณางบประมาณ จะเปนการ “...เปดเวทวถประชาทกอใหเกดพลวตรระดบพนท เปนการกระตนใหเกดประชาคมในความหมายทแทจรง...” และนอกจากการสนบสนนใหมสมชชาจงหวดแลว จ าเปนตองมการปรบนโยบายของรฐใหเปดโอกาสใหองคกรประชาชนในจงหวดสามารถด าเนนกจกรรมของตนเองไดดวย ตอมาในป 2541 ชยอนนต สมทวณช เสนอความคดเรอง “ประชารฐ” ซงมาจาก Soctate = Society + State หมายถงความสมพนธระหวางประชาชนกบรฐในลกษณะทประชาสงคม (Civil Society) ครอบคลมรฐ ซงมเปาหมายในการสรางพลงใหพลเมองและชมชนเปนภาคกบอ านาจรฐ ชาตชาย ณ เชยงใหม (2540) ใหความหมายวา ประชาสงคม คอ กลม พลงนอกระบบรฐทรวมตวกน โดยอาจจะหวงก าไรหรอไมหวงก าไร ทตองการมบทบาทรวมกบรฐในการทจะจดระเบยบการปกครอง การพฒนาจดรปแบบความสมพนธรฐกบประชาชน อเนก เหลาธรรมทศน (2542) ใหความหมายของประชาสงคม (Civil Society) วาหมายถง เครอขาย กลม ชมรม สมาคม มลนธ สถาบน และชมชนของ “คนแปลกหนา ” ทมกจกรรมหรอมการเคลอนไหวอยระหวางรฐ (State) กบปจเจกชน (Individuals) โดยไมชอบและไมยอมใหรฐครอบง าหรอบงการ แมวาจะยอมรบความชวยเหลอจากรฐและมความรวมมอกบรฐได แตกสามารถชน า ก ากบและ คดคานรฐไดพอสมควร ไมชอบลทธปจเจกชนนยมสดขว ซงสงเสรมใหคนเหนแกตว ตางคนตางอยแกงแยงแขงขนกนจนไมเหนแกประโยชนสวนรวม หากแตสนบสนนใหปจเจกชนรวมกลมและมความรบผดชอบตอสวนรวม โดยไมปฏเสธการแสวงหาหรอปกปอง

22

ผลประโยชนเฉพาะสวนเฉพา ะกลม อเนก เนนวา 3 สวนของสงคม ไดแก รฐ – ประชาสงคม – ปจเจกชน ซงตองเปนอสระตอกน แตกตองโยงใยเกยวของกน ตองขดแยงคดคานกนได ขณะเดยวกนตองปรองดอง สามคคกนไปดวย ไชยรตน เจรญสนโอฬาร (2540 ) ใหความหมายประชาสงคม โดยศกษาจากขบวนการเคลอนไหวทางสงคมรปแบบใหมในตางประเทศ ความหมายของประชาสงคมจงเกยวพนกบเรองขบวนการเคลอนไหวทางสงคมรปแบบใหม (New Social Movement) และสทธในการไมเชอฟงรฐของประชาชน (Civil disobedience) ซงเรยกรองใหเกดประชาธปไตยทเขมขน และมทวางใหกบความแตกตางหลากหลาย ประชาสงคมตามนยของไชยรตน จงไมใชรฐ ไมใชระบบเศรษฐกจ และไมใชเรองสวนตวของสงคม (The Social) แตเปนสงท Jurgen Habermas หรอ Hannah Arendt เรยกวา “Public Sphere/Public Realm” หรออาณาบรเวณสาธารณะ และไชยรตนมความเหนวา อาณาบรเวณสาธารณะในปจจบนไดขยายตวกวางขวางออกไปพรอม ๆ กบการคมนาคมสอสารทสะดวกมากขน ตอมาโครงการวจยและพฒนาประชาสงคม มหาวทยาลยมหดล โดย อนชาต พวงส าล อาภรณ จนทรสมวงศ และ พรพฒน โกศลศกดสกล ไดรวบรวมความหมายและสงเคราะหลกษณะและองคประกอบของประชาคมและความเปนประชาสงคม ดงน

ลกษณะของประชาสงคม (1) มความหลากหลาย ทงนอาจพจารณาไดในหลายมต ไดแก ความหลากหลายในการรวมตว ความหลากหลายเชงพนท รปแบบกจกรรม ประเดนความสนใจ และกลมคนทมารวมตวกน (2) มความเปนชมชน โดยเสนอวา การรวมกลมของประชาคมตองเกดและเตบโตบนพนฐานแหงความรก ความเมตตา ความเอออาทร และความสามคค อนเปนความสมพนธในแนวราบ และเปนพนฐานของพลงในความรวมมอมากกวาน าไปสความแตกแยกและใชอ านาจ (3) มฐานส านกสาธารณะ การเกดขนของประชาสงคมมความเปนธรรมชาตและอยบนเงอนไขและส านกของความเปนพลเมอง (Civic Consciousness) มใชการแตงตง – จดตง โดยกลไกอ านาจรฐ และส านกสาธารณะนอาจกอใหเกดความเปนชมชนตามลกษณะการออกแบบ (Community by Design) หรออาจเกดขนจากส านกทเห นวกฤตรวมกน (Community by Crisis) กได

23

(4) เปนกระบวนการเรยนรตอเนอง ประชาสงคมเปนเรองกระบวนการ ทตองอาศยเวลาและการเรยนรจากการปฏบตรวมกน (Interactive Learning Through Actions) อยางตอเนอง ในลกษณะสงคมแหงการเรยนร (Learning Society) (5) มความเชอมโยงสมพนธกนเปนเครอขาย เนองจากประชาสงคมเปนกระบวนการความสมพนธทางสงคม บนชองทางการตดตอสอสารในลกษณะตาง ๆ ทเชอมโยงกบความรบร การตดตอสมพนธกนของผคน ทงโดยตรงและผานกจกรรม จนกลายเปนเครอขายความสมพนธ (Communication and Networking) องคประกอบของประชาสงคม (1) มวสยทศนรวมกน (2) การมสวนรวมอยางกวางขวาง (3) การมความรบผดชอบตอสาธารณะในฐานะของพลเมอง (4) มการเรยนรจากการปฏบตหรอท ากจกรรมรวมกนและการพฒนาองคความร (5) มการตดตอสอสารและการเชอมโยงเครอขายความรวมมอ (6) มระบบการจดการทมประสทธภาพ นอกจากแนวคดทมองประชาสงคมในฐานะสวนหนงของกระบวนการสรางประชาธปไตยขางตนแลว ยงมอกแนวคดหนงทมองวาประชาสงคมเปนเครองมอของรฐในการครอบง าสงคมขอ งกลมนกวชาการมารกซสต ใจ องภากรณ (2543 ) มจดยนตรงกนขามกบ ประเวศ วะส และ ชยอนนต สมทรวณช ทเสนอแนวคดประชาสงคมทมรฐรวมดวย เขาเสนอวาประชาสงคมทมรฐรวมดวย จะเปนเครองมอทรฐใชขยายบทบาทมากกวาจะลดบทบาทตามทนกกจกรรมไทยเสนอ เขาวจารณแนวคดประชาสงคมทเนนการพฒนาชนชนกลางในประเทศไทย โดยยกตวอยางการพฒนาชนชนกลางทเกดขนในประเทศมาเลเซยและสงคโปร ซงในทสดแลวไมน าไปสระบอบการปกครองแบบประชาธปไตย แตเปนการพฒนาชนชนกลางภายใตระบอบการปกครองแบบเผดจการ ในขณะเด ยวกนเขาวจารณแนวคดการแยกระหวางรฐกบสงคม และการเสรมอ านาจสงคมเพอคานอ านาจรฐท “อดตฝายซายอกหก ” น ามาใชวาเปนแนวคดของฝายขวาและใกลเคยงกบแนวคดพหนยม (Pluralism) ของ Robert Dahl ซงพยายามเสนอวาสงคมไมมการแบงชนชน ไมมการกดขขดรด แ ละทกกลมในสงคมมอ านาจเทาเทยมกนเปนแนวคดทใชไมได เพราะเขาเสนอวาในสงคมไทยยงมชนชนอย และแตละชนชนยงมอ านาจและอทธพลไมเทากน โดยเฉพาะชนชนนายทนกบชนชนกรรมกร ในขณะเดยวกน เขาเสนอวา การทนกกจกรรมและองคกรพฒนาเอกชนไทยบางกลมกลา วถงประชาสงคมสองรปแบบ คอ ประชาสงคมรปแบบของ

24

ชนชนน า และรปแบบของคนชนลาง เทากบวานกกจกรรมกลมนยอมรบวาในสงคมยงมชนชนอย แตไมใหความส าคญในเรองการตอสระหวางชนชน ใจเรยกนกกจกรรมประชาสงคมกลมนวาเปนส านก “ประชาสงคมสองรปแบบ ” ซงยงหวงทจะเปลยนสงคมผานกลไกรฐธรรมนญหรอรฐสภาของทนนยม ใจยกตวอยางในการตอส เพอเสรภาพของชนชนกรรมาชพในทตาง ๆ เพอแสดงใหเหนวาความหวงทจะเปลยนแปลงสงคมผานกลไกของระบอบทนนยมเปนเรองทเปนไปไมได จากงานวจยของ สรางครตน จ าเนยรพล23 ซงไดศกษาเรองการสรางประชาสงคมโดยรฐ : การปรบตวของรฐไทยไดสรปผลการศกษาไววา กลไกดานการใชอดมการณของรฐใชการสรางประชาสงคม เปนเครองมอในการรกษาสถานภาพของรฐ โดยเฉพาะส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช .) ซงเปนกลไกทเคยมอ านาจในการก าหนดการพฒนาและกระทรวงมหาดไทยซงเปนกลไกทมอ านาจในการบรหารภมภาคในทกระดบ การสรางประชาสงคมของรฐเปนการชวงชงวาทกรรมเรองประชาสงคมมาจากนกกจกรรมและองคกรพฒนาเอกชนนอกภาครฐและสามารถส ถาปนาวาทกรรมเรองประชาสงคม มาได สาเหตส าคญทท าใหรฐสามารถชวงชงวาทกรรมเรองประชาสงคมกรรมาได เนองจากวาทกรรมหลกเรองประชาสงคมของนกกจกรรมไทย มจดออนเชงทฤษฎทยอมรบใหรฐเขามามบทบาท จงเปนการเปดชองวางใหรฐสามารถเขามาชวงชงไดในทสด และเมอรฐสามารถชวงชง วาทกรรมเรอง ประชาสงคมไปใชเปนเครองมอของร ฐไดสงใหเกดผล 3 ประการ คอ 1) ประชาสงคมทรฐสรางขนกลายเปนสวนของรฐ และรบค าสงจากรฐ และเปนการสรางกระแสประชาสงคมตามแบบของรฐใหมากขน จนประชาสงคมแบบทรฐใชอาจกลายเปนวาทกรรมหลกในส งคมไทย (2) มผลตอกระบวนการสรางความหมายของประชาสงคมใหมในสงคมไทย ใหเปนไปตามวาทกรรมหลก และ (3) ในแงของปฏบตการทางวาทกรรม ท าใหขบวนการประชาสงคมไทยแบงออกเปน 2 กลม คอ กลมทเปนพวกของรฐและอกกลมทยงตอตานรฐ ซงจะท าใหขบวนการประชาสงคมไ ทยออนแอในทสด 3) องคกรประชาสงคมไทย องคกรประชาสงคมไทย หรอองคกรพฒนาเอกชนในประเทศไทยนน จากการประชมระหวางองคกรเอกชนทท างานพฒนาดานตาง ๆ 37 องคกร เมอวนท 4 พฤษภาคม 2536 ไดมขอเสนอจากพประชมใหมการก าหนดความหมายไวดงน 24

23

สรางครตน จ าเนยรพล, อางแลว เชงอรรถท 11, หนา 91 - 93 24

สงวน นตยารมภพงศ และ สรพล มละดา, อางแลว เชงอรรถท 14, หนา 29

25

(ก) เปนองคกรทมวตถประสงคเพอด าเนนการพฒนาสงคม โดยเนนการพฒนาคนและการมสวนรวมของประชาชน (ข) เปนองคกรทจดทะเบยนเปนนตบคคลหรอไมกได ในกรณทเปนนตบคคล ตองมการจดองคกรเปนคณะขนดแลอยางมระเบยบแบบแผน (ค) เปนองคกรทด าเนนงาน โดยอสระ มกจกรรมตอเนอง และไมแสวงหาประโยชนหรอคาก าไร ในการน ค ณะกรรมการประสานงานองคกรพฒนาเอกชนพฒนาชนบทไดใหความหมายกวาง ๆ ขององคกรพฒนาเอกชนไวเมอ พ .ศ.2536 วา หมายถง องคกรทไมมงหวงก าไร และมจดมงหมายในการใหบรการแกสาธารณชนเพ อการพฒนา หรอในรปของการกศล ศพททใชเรยกชอองคกรทท าหนาทตาง ๆ มมากมาย เชน มลนธ สมาคม ชมรม กลม โครงการ ศนย คณะกรรมการ เปนตน อมรา พงศาพชญ และ น ตยา กทลรดะพนธ 25 ไดแบงชวงของพฒนาการขององคกรประชาสงคมไทยเปน 2 ชวงใหญ ๆ คอ ชวงแรก เปนชวงของอทธพลของศาสนาพทธ โดยมวดท าหนาทเปนศนยกลางของชมชนและชวยเหลอผตกทกขไดยาก เมอ มชชนนารและคนจนเขามาในประเทศไทยมากขนกมองคกรของศาสนาครสตและองคกรของคนจนเกดขน ผลกระทบจากอทธพลตะวนตกและความหลากหลายทางเชอชาต และชาตพนธ ตลอดจนการขยายตวของอดมการณคอมมวนสตท าใหเกดองคกรประชาสงคมทมกจกรรมหลากหลาย และ ชวงทสอง เปนชวงขององคกรประชาสงคมสมยใหม ซงแบงเปน 1 ระยะคอ ระยะแรกระหวาง พ .ศ.2475 ถง พ.ศ.2516 และระยะทสองเปนชวงหลงเหตการณ 14 ตลาคม 2516 โดยมพฒนาการเปนล าดบดงน ในป พ.ศ.2486 สโมสรวฒนธรรมหญงไดกอตงขนโดยทานผหญง ละเอยด พบลยสงคราม ภรรยาของนายกรฐมนตรในขณะนน โดยมวตถประสงคเพอจะสงเสรมกจกรรมทางสงคมและวฒนธรรมในระหวางสมาชก และท างานสงคมสงเคราะห ในชวงน มองคกรตงใหมขนเปนจ านวนมาก เชน สมาคมดานการกศล กลมแมบาน กลมศษยเกาโรงเรยน ตลอดจนกลมอาชพตาง ๆ ในป พ .ศ.2499 สโมสรวฒนธรรมหญงซงมสาขาอยทกจงหวดโดยมภรรยาของผวาราชการจงหวดเปนประธาน ไดกลายมาเปนสภาสตรแหงชาต ฯ องคกรประชาส งคมกลมนเปนตวอยางขององคกรของชนชนสงทท างานสงคมสงเคราะหเพอชวยเหลอคนยากจนหรอตกยาก

25

อมรา พงศาพชญ และ นตยา กทลรดะพนธ , องคกรใหทนเพอประชาสงคมในประเทศไทย , (กรงเทพมหานคร : สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2544) หนา 1 - 23

26

“การพฒนา” ทเกดขนหลงจากมแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 1 ในป พ.ศ.2504 มผลกระทบตอคนในแตละชนชนทางสงคมและเศรษฐกจแตกตางกน ในกลมชนชนสงมสมาคมธรกจเกดขน แตในชนบทสมาคมดงกลาวมนอยมาก สมาคมและองคกรทตงขนระหวางสงครามโลกครงทสองถง พ .ศ.2516 สวนใหญมเปาหมายทจะปรบปรงสงคม อยางไรกตาม องคกรเหลานแทบทงหมดจดวาเปนองคกรของคนชนสง สโมสรนานาชาตกรวมอยในประเภทนดวย เชน สโมสรโรตาร ไลออน และชอนตา สโมสรโรตารและสโมสรไลออนมสาขาในตางจงหวด ซงถอเปนสมาชกองคกรเดยวกน สมาคมและสโมสรของคนชนกลางทเกดขนมกจะเปนกจกรรมเกยวกบธรกจและสงคมพรอม ๆ ไปกบมการสนบสนนกจกรรมพฒนาสงคมดวย มการบร จาคเงนหรอใหการสนบสนนอยางตอเนอง ทงทสมาชกมสวนรวมในกจกรรมโดยตรง หรอบางครงสมาชกไมมสวนเกยวของกบกจกรรมโดยตรง กลมศาสนา รวมถงคณะกรรมการของศาสนาครสตกรวมกลมในท านองเดยวกน กลมเหลานสรางเครอขายทมแนวโนมไปสเปาหมายเดย วกน และบอยครงไดรบความชวยเหลอจากแหลงทนเดยวกน หลงจากเหตการณวนท 14 ตลาคม 2516 คนไทยเรมมสวนรวมทางการเมองมากขนมองคกรจ านวนมากตงขนและบรหารโดยคนทมอดมการณทมองการพฒนาสงคมเพอแกปญหาความเหลอมล า องคกร ใหม ๆ เหลานส วนใหญไมไดจดทะเบยน แตตงขนเพอรกษาผลประโยชนของประชาชนผ ดอยโอกาสและเรยกรองการปฏรปทฉบพลนรนแรงเพอจะกระจายทรพยากรไปสสวนทยากจนของประเทศ ไมนานนกกลมฝายซาย ซงมาแรงตงแต ป พ .ศ.2516 จนถงป พ.ศ.2519 ถกกลมฝายขวาตอบโตกลบท งทางการเมองและการทหาร และน าไปสการลมรฐบาลทมาจากการเลอกตงในเดอนตลาคม พ .ศ.2519 หลงจากนนเหตการณในประเทศคอนขางสบสน องคกรทองถนจ านวนมากถกสงสยวาเปนคอมมวนสต ชวงหลงทรฐบาลประกาศนโยบาย 66/2523 สถานการณกคอย ๆ ดขน ส าหรบองคกรประชาสงคม กลมทไมไดจดทะเบยนจ านวนไมนอยเรมฟนฟกจกรรมของตว พรอมกบมกลมใหมตงขนอกมาก องคกรพฒนาเกดใหมขนอยางชา ๆ และเรมมบทบาทแขงขนขนเรอย ๆ จนมบทบาทส าคญในการพฒนาสงคมไทย องคกรพฒนาทตงขนดวยเจตนารมณสงกเกดข นในยคน เปนสวนใหญ องคกรเหลานไมไดจดทะเบยนและเปนองคกรของชนชนกลาง ซงตรงกนขามกบองคกรรนเกาทมกประกอบดวยสมาชกจากชนชนสง องคกรพฒนาอกกลมหนงเกดขนในประเทศไทยคอ กลมทใหความชวยเหลอแก ผลภยอนโดจน กลมนประกอบด วยชาวตางชาตเปนสวนใหญ และเปนกลมทแยกใหเหนเดนชด

27

กจกรรมของกลมนเกดขนหลงจากกรงไซงอนและกรงพนมเปญแตกในป พ .ศ.2518 และมผลภยเขามาอาศยในประเทศไทยเปนจ านวนมาก มการตงแคมปผลภยโดย UNHCR องคกรพฒนาตางชาตเขามาหลาย องคกร และท าง านรวมกบ UNHCR ในการใหความชวยเหลอและบรการทงระยะสนและระยะยาวกบผลภยอนโดจน องคกรเหลานถอเปนองคกรประชาสงคมรปแบบหนง การกอตวขององคกรประชาสงคมทตงขนเพอปกปองผลประโยชนของประชาชน เปนผลมาจากสถานการณสองอยาง สถานการณแรกคอ ปญหาทเกดขนจาก “การพฒนา” หรอเกยวของกบ “การพฒนา” ทประชาชนตองเผชญอยและพบเหนทวไป จนเปนทชดเจนวาจะตองมความเขาใจคนจนใหดกวาน เพอทจะชวยใหเขาชวยตวเองไดจรง ความรสกทเกดขนในสงคมทงระดบบคคลและกลมบคคลกคอ เราจ ะตองรวมมอกนแกปญหาทเหนอยน ผลกคอ มองคกรเพอประชาชนตงเพมขนอกมากมาย สถานการณทสองคอ นกพฒนาทตงใจจรงจ านวนมาก เหนวาวธการท างานและความพยายามของรฐบาลทจะแกปญหาในการพฒนากไมคอยประสบความส าเรจ ดงนนองคกรประชาสงคมทเน นงานพฒนานาจะเปนทางเลอกอกทางหนงทจะแกปญหาเหลานได อยางไรกด องคกรของชนชนกลางจะตองสรางชอของตนขนมาใหม โดยเฉพาะในสายตาของรฐบาลหรอขาราชการ หลงจากทถกสงสยวามการกระท าอนเปนคอมมวนสตในอดต ทผานมาองคกรเหลานไดชอวาเ ปนคแขงและเปนปรปกษกบขาราชการ คนขององคกรสวนมากตอตานระบบราชการ มทศนคตไมดตอขาราชการและจดตวเองเปนคนละพวกกบรฐบาล ประมาณชวงป พ .ศ.2523 – 2530 เปนชวงทมความตงเครยดมากระหวางฝายรฐบาลและองคกรพฒนาเอกชน ตอมาความสมพนธของรฐบาลกบองคกรพฒนากคอย ๆ ดขน บทบาทขององคกรประชาสงคมในสงคมไทยไดเปลยนแปลงไปตามยคสมย นโยบายของรฐบาลกเชนกน เรมจากเปนองคกรทางศาสนาเนนการท าบญใหทานตามธรรมเนยมไทย รฐบาลจงไมรสกวาถกคกคามและไมไดพยายามเขามา เกยวของ แตตอมาเมอคนจน และพวกครสเตยนเขามา รฐบาลกเรมมององคกรทชวยเหลอคนตางชาตซงอยในประเทศไทยวา บอนท าลายความมนคงของชาต แมวาจะไมมกฎหมายขอบงคบอะไรออกมา ในยคสมบรณาญาสทธราชยและยคกอนการปฏรปการปกครองในสมยรชกาลท 5 กตาม จนถงในสมยรชกาลท 6 จงไดมการประกาศใชประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ในป พ .ศ.2468 กฎหมายฉบบน นบเปนความพยายามทางกฎหมายเปนครงแรกทจะควบคมกจกรรมขององคกรโดยก าหนดใหองคกรจดทะเบยนเปนมลนธตามมาตรา 110 - 136 (ฉบบแกไขป พ .ศ.2535) มาตรา

28

79 - 109 รายละเอยดของกฎหมายครอบคลมถงการจดทะเบยนองคกร การด าเนนงาน ตลอดจนการสนสภาพขององคกร ตอมาเมอรฐบาลตองการควบคมองคกรประชาสงคมใหใกลชดยงขน จงจดตงส านกงานคณะกรรมการวฒนธรรมแหงชาตขนมาก ากบกจกรรมเหลาน โดยออกพระราชบญญตวฒนธรรมแหงชาตป พ .ศ.2485 มการ ก าหนดกฎเกณฑองคกรทตงขนเพอสงเสรมมรดกทางวฒนธรรม และเพอใหสวสดการและบรการสงคมในรปของสมาคมและมลนธ เนองจากสมาคมของคนจนทตงขนเพอชวยกนในธรกจการคาเดยวกนท าหนาทไมเหมอนกบองคกรวฒนธรรมอน ๆ จงมความจ าเปนตองออกกฎหมาย ตางหากมาก ากบ จงไดประกาศใชพระราชบญญตสมาคมการคาและหอการคาในป พ .ศ.2509 ในชวงรฐบาลทหาร ขณะเดยวกนคณะกรรมการวฒนธรรมแหงชาตไมสามารถทจะจดทะเบยนและควบคมองคกรในระดบหมบานทจดตงในรปของฌาปนกจสมาคม ซงเกดขนเปนจ านวนมากในชวงปทการแทรกแซงของคอมมวนสตในชนบทได รฐบาลจงประกาศใชพระราชบญญตการฌาปนกจสงเคราะห พ.ศ.2517 ใหอ านาจกรมประชาสงเคราะหเปนผดแล กระบวนการประชาธปไตยท เกดขนหลงจากเหตการณ 14 ตลาคม พ .ศ.2516 ซงน าโดยนกศกษาไดน าไปสการเคลอนไหวของแรงงานกรรมกรดวย รฐบาลจงออกพระราชบญญตแรงงานสมพนธในป พ .ศ.2518 เพอควบคมและจ ากดการเคลอนไหวของกลมแรงงานอกเชนเดยวกน ทศนคตของรฐบาลไทยตอระบอบประชาธปไตยและเสรภาพเรมเปลยนแปลง ภายหลงการยดอ านาจของฝายขวาในป พ .ศ.2519 ซงท าใหนกศกษาและประชาชนจ านวนม ากหนเขาปาไปรวมกบพรรคคอมมวนสตแหงประเทศไทยเพราะไมมทางเลอก ในป พ .ศ.2523 เมอรฐบาลเหนวาพรรคคอมมวนสตแหงประเทศไทยไดลมสลายแลว รฐบาลประกาศใหนรโทษกรรมแกนกศกษาและประชาชนทกคนทไดเขารวมกบพรรคคอมมวนสตและตองการกลบคนสสงคม ตงแตนนมาทศนคตทมตอองคกรประชาสงคมกเปดเสรมากขน หลงการนรโทษกรรม ป พ .ศ.2523 องคกรทองถนสวนใหญเรมฟนฟกจกรรมของตน โดยเนนการพฒนาชนบทและการเรยกรองสทธเสรภาพเปนส าคญ ในชวงแรก ๆ มความตงเครยดมากระหวางหนวยงานรฐบาลกบกลมองค กรพฒนาเอกชน จนกระทงมการตงคณะกรรมการประสานงานระหวางหนวยงานของรฐบาลกบองคกรพฒนา ภายใตชอวา คณะกรรมการประสานงานองคกรพฒนาเอกชน (กป.อพช. NGO-CORD) และไดมการจดตงคณะอนกรรมการระดบภมภาคซงปจจบนมบทบาทอยในภมภาคตาง ๆ

29

จากแผนพฒนาเศ รษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 6 (พ.ศ.2529 – 2533) จะเหนไดชดวารฐบาลไดยอมรบบทบาทขององคกรประชาสงคมในการพฒนาประเทศ โดยกลาวไวในหวขอการสงเสรมองคกรทองถนในการพฒนาชนบท ในอดตแมวารฐบาลจะเหนวาภาคเอกชนควรจะมบทบาทสงเสรมงานพฒนา แตกไมเคย มแผนปฏบตการสงเสรมออกมา ขณะทบทบาทของภาคเอกชนชดเจนมากในวงการธรกจและการลงทนทางเศรษฐกจ เมอเศรษฐกจของประเทศเฟองฟ และประชาชนมกนมใชมากขน รฐบาลตดสนใจตดงบประมาณการพฒนาชนบทและเรมเรยกรองใหภาคเอกชนเขามามสวนรวมมากขนในการพฒนาระดบทองถนและระดบรากหญา รฐบาลอานนท ปนยารชน (พ.ศ.2534) ซงประกอบดวยนกวชาการและขาราชการชนผใหญประกาศนโยบายผอนปรนการควบคมองคกรประชาสงคม มมาตรการแกไขกระบวนการการจดทะเบยนและกฎเกณฑภาษ เพอทจะสงเสรมกจกรรมขององคกร นอกจากน ยงมองคกรเครอขายหรอองคกรประสานงาน ซงเปนททองคการตาง ๆ ไมวาจะเปนมลนธ สมาคม โครงการ ฯลฯ เขามารวมท ากจกรรมประเภทเดยวกน เชน งานพฒนาชนบท งานสงแวดลอม งานสาธารณสข งานสทธมนษยชน เปนตน องคกรประสานงานนมอยประมาณ 10 องคกร ซงยงไมไดจดทะเบยน องคกรทเปนทรจกกนมากกคอ คณะกรรมการประสานงานองคกรพฒนาเอกชน (กป.อพช. NGO-CORD) ซงมคณะอนกรรมการประจ าภมภาคตาง ๆ มสมาชกประมาณ 220 องคกร องคกรประสานงานอน ๆ ไดแก คณะท างานดานเดก คณะกรรมการประสานงานองคกรเ อกชนเพอการสาธารณสขมลฐาน คณะกรรมการประสานงานองคกรสทธมนษยชนและคณะกรรมการประสานงานองคกรพฒนาชมชนแออด แตละองคกรเครอขายมสมาชกประมาณ 20 – 40 องคกร นโยบายเสรของรฐบาลเปดโอกาสใหองคกรประสานงานจ านวนมากมบทบาทในงานพฒนาชนบทและในการเรยกรองส ทธตาง ๆ องคกรเหลานคอ ผ รเรมกจกรรมทมสวนรวมจากประชาชน เหตการณพฤษภาคม 2535 กเกดจากการน าของสมาพนธนกศกษาแหงประเทศไทยและคณะกรรมการรณรงคเพอประชาธปไตย ซงสมาชกขององคกรเหลานกเปนสมาชกของคณะกรรมการประสานงานองคกรพฒนาเอกชนดวย ต อมาพรรคการเมองฝายคานบางพรรคจงเขารวมดวย การเคลอนไหวทางการเมองนเรมเขมแขงและมผใหความสนบสนนมากขนและกลายเปนการเรยกรองใหมรฐธรรมนญใหมและใหขบไลนายกรฐมนตรทหารทไมไดมาจากการเลอกตงออกไป ผลลพธของเหตการณพฤษภาคม 2535 ชให เหนชดเจนถงบทบาทขององคกรประชาสงคมในการเคลอนไหวทางการเมองเรยกรองรฐบาลประชาธปไตยทชอบธรรม

30

ดงไดกลาวแลวในหวขอความเปนมาขององคกรประชาสงคม การเตบโตขององคกรประชาสงคมขนกบนโยบายของรฐบาล หลงจากประกาศใช พระราชบญญต วฒนธรรมแหงชาต พ .ศ.2485 ซงมเปาหมายทจะควบคมกจกรรมขององคกรประชาสงคมมากกวาสงเสรม กมสมาคมและมลนธตามแบบประเพณนยมตงขน หลงจากรฐประหารโดยคณะทหารในป พ .ศ.2503 และระหวางรฐบาลเผดจการทหารจากป พ.ศ.2503 – 2516 มการอนญาตใหจดทะเบยนแตองคการกศลเทานน เชน กลมสตร กลมศษยเกา และกลมวฒนธรรม เพอการศกษา เปนตน เหตการณ 14 ตลาคม พ .ศ.2516 น าไปสกจกรรมทางการเมองสนบสนนประชาธปไตยทคกคกในป พ .ศ.2517 แตหลงจากการยดอ านาจของทหารในป พ .ศ.2519 ชวงน เปนภาวะทสบสนไมมความแนนอนและมก ารเผชญหนากนระหวางกลมตาง ๆ ในหมขององคกรประชาสงคม บางองคกรกหยดงานไปเลย บางแหงกชวคราว หนมสาวจ านวนมากและชาวบานหนเขาปาไปรวมกบพรรคคอมมวนสต ป พ .ศ.2523 เปนปทส าคญเพราะรฐบาลใหนรโทษกรรมกบคนทออกจากปา หลงจากนนนโยบายของรฐ กเปดเสรขนมาก และมการกอตงองคกรประชาสงคมขนเปนจ านวนมาก องคกรทไมเคยจดทะเบยนกเลอกทจะจดทะเบยนในครงน ซงเปนค าอธบายถงการเตบโตทสงเปนพเศษขององคกรประชาสงคมหลงป พ.ศ.2523 อกดานหนงทองคกรประชาสงคมสามารถมบทบาทส าคญไดค อชวยท าใหเกด “การพฒนาทางสงคม ” แมวาประเทศไทยจะมอตราการเตบโตทางเศรษฐกจสงถงรอยละ 7 – 11 ตอป ในชวงตนทศวรรษ 2530 ความไมเทาเทยมของรายไดกลายเปนปญหาใหญ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) รายงานวาจากป พ .ศ.2518 – 2529 คนรวยรวยขน คน จนจนลง ถารฐบาลยงคงตงใจทจะสงเสรมแตการเตบโตทางเศรษฐกจและไมเหลยวแลการเตบโตทางสงคม องคกรประชาสงคมกตองเขามาเตมชองวางตรงน แมวาจะชวยไดเพยงเลกนอยเทานน เมอจะตองมใครเขามาชวยคนจน และองคประชาสงคมอยในต าแหนงทท าไดอยางท เหนไดจากการเตบโตขององคกรพฒนาเอกชนในชวงป พ .ศ.2523 เปนตนมา องคกรเหลานเกดขนมารองรบความลมเหลวของรฐบาลในการลดชองวางของรายได ตราบใดทยงมความไมเทาเทยมของรายไดอย องคกรประชาสงคมกยงมบทบาทส าคญในเสนทางการพฒนาสงคมและเศรษฐกจของ ประเทศไทย

31

ในรายงานการศกษาเรองววฒนาการของประชาสงคมในประเทศไทยของจามะร เชยงทอง26 ไดเปรยบเทยบเรอง “ชมชนาธปไตย” ของ พทยา วองกล กบ “ธรกจชมชน” ของ โสภณ สภาพงษ วา ทงคใหความส าคญตอ “ชมชน” เพราะไมเชอวาปจเจกชนทอยกระจ ดกระจายจะสามารถตอสกบธรกจทมขนาดใหญกวาได และอาจตความ “ชมชนาธปไตย” เปนการตอสระหวางชมชนกบทนนยม ในการน พทยา วองกล ไดเสนอความเหนไววา “อธปไตยของชมชน หรอชมชนาธปไตยคอ สงจ าเปนตองเปนทสงคมมนษยจกตองสถาปนาขน เพอปร งแตงลทธการปกครองของมนษยใหสมบรณ เพราะชมชนาธปไตยเปนหวงโซหรอรอยตอระหวาง “ปจเจกชน ” กบ “สงคม” พทยามความเหนวา อธปไตยของชมชนจะตองประกอบไปดวย (1) อธปไตยในทางเศรษฐกจ กลาวคอ “ชมชนสามารถรวมตวกนพฒนาการเกษตรแบบพงพงตวเอง ธรกจช มชน อตสาหกรรมชมชน องคกรเงนทนชมชน หรอธนาคารชมชนของตนขนมาได” (2) อธปไตยในการบรหารปกครองตนเอง ทงจากการเลอกตงเพอจดตงองคกรชาวบาน รวมทงองคกรตามธรรมชาตทมอยแลว (3) อธปไตยในความเปนเจาของทรพยากรธรรมชาตหรอสภาพสงแวดลอ ม ทงปวง (4) อธปไตยในการตดสนใจประสานงานและการรกษาผลประโยชนของชมชนตอบคคลภายนอกชมชนอน หนวยงานราชการ (รฐบาล) ในฐานะชมชนทไดรบการคมครองสทธและอสรภาพ ซงทกฝายตองเคารพความเปนตวของตวเองของชมชน ในประเดนเกยวกบการพงตนเอ งของชมชน มรายงานการศกษาเกยวกบการพงตนเองของชมชนของ กนกศกด แกวเทพ 27 ซงไดอธบายถงววฒนาการของชมชนศรษะอโศก จงหวดศรษะเกษ วาตองใชระยะเวลานบสบป โดยการพงตนเองไดของชมชนมเงอนไขทส าคญทสดประการหนงคอ การ เปนชมชนทถกจดสราง ขนใหม ท าใหไมตองเผชญกบ การเบยดขบของอ านาจจากภายนอกชมชนทส าคญ 2 อยาง คอ กลไกอ านาจรฐและอ านาจตลาด เมอเปรยบเทยบการพงตนเองของชมชนอน ๆ ทมกจะเกดและดบไป และการทชมชนศรษะอโศกแกไขปญหาความ

26

จามะร เชยงทอง, อางแลว เชงอรรถท 8, หนา 40 - 47 27

กนกศกด แกวเทพ , “การพงตนเอง : กรณชมชนศรษะอโศก, “ ใน เศรษฐกจแหงความสขและการแบงปนวาดวยเกษตรกรรมยงยนและชมชน, (นนทบร คณะกรรมการจดงานมหกรรมเกษตรกรรมยงยน , 2547), หนา 77 - 80

32

ยากจนไดดวยโดยเฉพาะอยางยงในเรองความมนคงดานอาหาร แตกมไดหมายความวาเมอชมชนแกไขปญหาความยากจนไดแลวจะสามารถบรรลถงการพงตนเองได โดยไดยกตวอยางชมชนไมเรยง “ของ ประยงค รณรงค ซงสามารถจดการแกปญหายางพาราไดอยางเบดเสรจ แตกยงตองยอมรบวายงขาดการพงตนเองดานอาหาร นอกจาก น ยงมตวอยางของแนวทางการพงตนเองของชมชนเกยวกบระบบเงนตรา จากงานศกษา เรองการพฒนาระบบแลกเปลยนชมชนเพอการพงตนเอง ของ ปทมาวด โพชนกล ซซก 28 ซงไดอธบายถงโครงการระบบเงนตราชมชนภายใตความรวมมอระหวางองคกรพฒนาเอกชนในประเทศไทย กบอาสาสมครแคนาดา (CUSO) และหนวยงานอาสาสมครองกฤษ (VSO) โดยการสนบสนนของมลนธญป นไดสนบสนนใหชาวบาน 5 หมบาน ในอ าเภอกดชม จงหวดยโสธร ใชเงนตราชมชนซงเรยกวา “เบยกดชม” ในการแลกเปลยนสนคาภายในชมชน เมอป พ.ศ.2543 ซงนบเปนความพยายามอย างหนงในการพงตนเองของชมชนเพอหาทางออกจากวกฤตการเงน แตอยางไรกตามการใชเบยกดชมในครงนนไดถกธนาคารแหงประเทศไทยวนจฉยวาขดตอกฎหมาย 2 ฉบบ คอ พระราชบญญตการธนาคารพาณชย พ .ศ.2506 มาตรา 9 เพราะมการใชค าวาธนาคารเบยเพอด าเนนกจกรรม มการตงส านกงานเพอประกอบการ สวนการพมพเบยนนผดพระราชบญญตเงนตรา พ .ศ.2501 ท าใหตองระงบการใชเบยกดชม แมวาใน ป พ .ศ.2545 เจาหนาทธนาคารแหงประเทศไทยจะใหขอเสนอแนะในเชงหลกการวา ถาไมมค าวาเบยและไมมการจดตงธนาคารและไมมการเทยบคาสอกลางทใชในการแลกเปลยนใหเทากบเงนบาทกจะไมผดกฎหมายกตาม ทงนระบบเงนตราชมชนไมใชสงผดกฎหมายในหลาย ๆ ประเทศ เชน ประเทศญป นมการใชเงนตราชมชนมากกวา 200 ชมชน ประเดนทนาสนใจคอ การใชเบยกดชมดงกลาว พระครสภาจารวฒน เจาอาวาสวดทาลาด ซงมความกระตอรอรนทจะพฒนาความสมพนธในชมชนมาเปนเวลากวา 30 ป ไดแสดงธรรมเทศนาเกยวกบเรองนวา “บรรพบรษของพวกเราเปนผ ทพงตนเอง มการแลกเปลยนขาวของ เครองใช รวมถงอายทธฉนญาตมตร และเคารพซงกนและกน สภาพแวด ลอมทางธรรมชาตทมอยดาษดน ชมชนมความสมพนธทเขมแขง”29

28

ปทมาวด โพชนกล ซซก , “การพฒนาระบบแลกเปลยนชมชนเพอการพงตนเอง ,” ใน เศรษฐกจแหงความสขและการแบงปนวาดวยเกษตรกรรมยงยนและชมชน , (นนทบร คณะกรรมการจดงานมหกรรมเกษตรกรรมยงยน, 2547), หนา 162 - 166 29

เบอรนารด ลตาร (เขยน), จนตนา วเศษกล (แปล), เงนตราแหงอนาคต , (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพสวนเงนมมา, 2547) หนา 341 - 345

33

องคกรเอกชนอกองคกรหนงเหนวามความส าคญซงสมควรกลาวถงในฐานะทเปนองคกรประชาสงคมตามแนวคดทฤษฎประชาสงคมกคอ “มลนธชยพฒนา ” จากการศกษาของ ชนดา ชตบณฑตย 30 เรองโครงการอนเ นองมาจากพระราชด าร : การสถาปนาพระราชอ านาจน า (พ.ศ.2499 – 2546) โดยน าแนวคดอ านาจน า (Hegemony) กลมทางประวตศาสตร บทบาทปญญาชน อดมการณ และปฏบตการทางอดมการณของ Antonio Gramsci เปนกรอบในการศกษาพบวา “มลนธชยพฒนา ” เปนพฒนาการชนสงสดของโครง การพระราชด าร ซงเปนองคกรเอกชนดานการพฒนาของกษตรยองคกรแรก และองคกรเดยวทมลกษณะเฉพาะในสงคมไทย มวตถประสงคในการสถาปนาพระราชอ านาจน าดานอดมการณเศรษฐกจพอเพยง มรปธรรมเปนการปฏบตการเผยแพรตวแบบทฤษฎใหม การสถาปนาดงกลาวเปนกระบวนการทเกดขนภายใตการปะทะ ตอรอง และเชอมประสานระหวางรฐ ระบบทนนยม และกษตรย ภายใตบรบททางการเมองและอดมการณทแตกตางหลากหลาย ในการน เพอใหเหนภาพรวมของประชาสงคมไทย จง ไดน าผลการศกษาสถานภาพประชาสงคมในประเทศไทยของ Robert B.Albritton and Thawilwadee Bureekul31 มาแสดงไวดวย ซงไดชใหเหนวายงมลกษณะตาง ๆ ทไมพงประสงคบางประการของภาคประชาสงคม เชน (1) ระดบการมสวนรวมในภาคประชาสงคมของประชาชนอยในระดบต า (2) สวนหนงของประชาสงคมในประเทศไทยอาจอยภายใตการน าของชนชนน า (3) การมสวนรวมในประชาสงคมในประเทศไทยเกดขนกบพลเมองทมอายสงกวา มากกวาคนทมอายต ากวา หรอเกดในกลมผใหญมากกวาคนรนหนมสาว (4) อตราการมสวนรวมในประชาสงคมของภาคชนบทมมากกวาในเขตเมอง (5) พลเมองมทศนคตแบบจารตดงเดมคอนขา งจะมสวนรวมในองคกรประชาสงคมมากกวากลมทมทศนคตสมยใหม

30

ชนดา ชตบณฑตย , “โครงการอนเนองมาจากพระราชด าร : การสถาปนาพระราชอ านาจน า

(พ.ศ.2494 – 2546),” (วทยานพนธมหาบณฑต คณะสงคมวทยาและมานษยวทยา มหาวทยาลยธรรมศาสตร , 2547), หนา 389 - 395 31

เชษฐา ทรพยเยน , “ประชาสงคมไทย : บทสงเคราะหแ นวคด, การกอรางส านกคดแบบไทยและน ย

เชงนต – พฤตนยตอการเมองไทย,” รฐศาสตรสาร ปท 25 ฉบบท 1, หนา 366 – 367 (2547)

34

(6) กลมคนทมสถานภาพทางสงคมเศรษฐกจต ากวา จะเขารวมในองคกรประชาสงคมมากกวากลมคนทมสถานภาพสงกวา (7) ภาคประชาสงคมยงตกอยภายใตวาทกรรมทางการเมองกระแสหลกแบบเดมอยางเหนยวแนน (8) ภาคประชาสงคมในประเทศไทยถกน าเขาเปนสวนหนงของขบวนการเคลอนไหวธรรมรฐซงน าโดยชนชนน าหวกาวหนาทตองการปฏรปรฐ 2. แนวคดทฤษฎและงานวจยเกยวกบการพฒนากฎหมาย 2.1 บทบาทของกฎหมายกบการพฒนาสงคม ตามทศนะของ L.M.Friedman32 เหนวา ใ นเชงสงคมวทยาการพฒนากฎหมายมบทบาทตอสงคม 2 ประการ คอ การชกน าใหเกดการเปลยนแปลงในสงคม (Cause) และเปนผล (Effect) ทตองบญญตขนใหสอดคลองหรอมใหขดขวางกบการเปลยนแปลงทเกดขนแลวในสงคม และโดยทกฎหมายมความสมพนธกบสงคมอยางใกลชด การพฒนากฎหมายถงตองใหสอดคลองกบสงคมหรอการพฒนาเพอชกน าการพฒนาสงคม ซงเปนเรองทตองพฒนาเรอยมาไมมทสนสด มากบางนอยบางตามความจ าเปนของแตละสงคมและตองอาศยศาสตรอน ๆ เขารวมดวย เชน เศรษฐศาสตร รฐศาสตร วทยาศาสตร สถต จนยอม รบไดวากฎหมายเปนเครองมอในการพฒนาน าไปสขอสรปทวา สงคมโลกจะพฒนาไดโดยผานการปฏรปกฎหมาย ส าหรบแนวคดของ สรเกยรต เสถยรไทย 33 ซงไดเสนอการมองภาพความสมพนธในมมมองระหวางกฎหมายกบการพฒนาเศรษฐกจ สงคม และการเมองไว 5 ลกษณะ ไดแก 1) กฎหมายในฐานะหลกและเครองมอเรงเสรมความมประสทธภาพขององคกรของรฐทงในดานการบรหารราชการแผนดนและดานการพฒนาประชาธปไตย โดยในฐานะเปนหลกและเครองมอส าหรบการพฒนาประชาธปไตย เนองจากระบบการเมองการปกครองของประเทศไทยเปนการปกครองในระบบประชาธปไตยต ามทบญญตไวในรฐธรรมนญ และการพฒนาระบบการเมองการปกครองยอมเปนรากฐานทส าคญประการหนงขอ งการพฒนาประเทศ ดงนน กฎหมายจงยอมมใชมฐานะเปนเพยงสงบงบอกลกษณะการเมองการปกครองของประเทศหรอ

32

ชยวฒน วงศวฒนศานต , “การพฒนากฎหมาย ,” วารสารกฎหมายปกครอง เลม 24 ตอน 3, หนา 4 – 5 (2550) 33

สรเกยรต เสถยรไทย. แนวคดการปฏรปกฎหมายเพอการพฒนาสงคมไทย , (เอกสารประกอบการสมมนาเรองการปฏรปกฎหมายเพอการพฒนา คณะนตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2532) หนา 100 - 103

35

ก าหนดอ านาจหนาทของผใชอ านาจอธปไตยแตละฝายเทานน ห ากแตจะตองเปนกลไกในการน าพาระบบการเมองการปกครองของประเทศไปสความเปนประชาธปไตยอยางสมบรณดวย 2) กฎหมายในฐานะเปนปจจยรบรองการมสวนรวมของประชาชน ทงน เนองจากหวใจของการปกครองในระบอบประชาธปไตย คอ การปกครองของประชาชนโดยประชาชนและเพอประชาชน ดวยเหตนการก าหนดทศทางและกรอบนโยบายในการพฒนาประเทศจงตองเปนการพฒนาทวางอยบนความตองการของคนในสงคม มใชมาจากความคดเหนของผ มอ านาจรฐแตเพยงฝายเดยว กฎหมายจงมใชเปนสงก าหนดกตกาหรอหนาทของประชาชนในการปฏบตตามกฎหมายหรอใหความรวมมอกบรฐเทานน หากแตจะตองก าหนดรบรองสทธในการมสวนรวมของประชาชนในทางการเมองการปกครองและการก าหนดกรอบนโยบายตาง ๆ นอกจากนกฎหมายจะตองเปนกลไกทกระตนส านกการมสวนรวมของประชาชนหรอกลมผลประโยชนในเรองส าคญตาง ๆ ทเกยวกบการบรหารประเทศทกระดบชนของสงคมอยกวางขวางและจรงจงดวย 3) กฎหมายในฐานะปจจยในการก าหนดกรอบนโยบาย เพราะเปนสงก าหนดบทบาทและอ านาจหนาทของประชาชนและองคกรของรฐและมบทบาทเปนกรอบควบคมผก าหนดนโยบายหรอการใชนโยบายตาง ๆ ใหเปนไปตามวตถประสงคของกฎหมายและทส าคญ คอใหเปนประโยชนกบสงคมสวนรวม ขณะเดยวกนกฎหมายกเปนเครองมอในการน านโยบายไปสการปฏบตอยางเปนรปธรรม ดงนน การเปลยนแปลงนโยบายในการบรหารและพฒนาระบบเศรษฐกจ สงคม และการเมองของประเทศจ าเปนทจะตองค านงถงกรอบและขอจ ากดของกฎหมายทมผลใชบงคบอยดวย หากการเปลยนแปลงกรอบนโยบายใดทขดแยงตอบทบญญตแหงกฎหมายกมความจ าเปนทจะตองมการแกไขปรบปรงเพอใหสามารถปฏบตตามกรอบนโยบาย ตาง ๆ ไดตอไป 4) กฎหมายในฐานะปจจยในการจดระเบยบราชการทางพฤตนยโดยกลไกของสาธารณะการพจารณาความสมพนธของกฎหมายกบสงคมในลกษณะน เปนการมองบทบาทของกฎหมายในลกษณะทเปนปจจยในการใหโอกาสสาธารณชนทจะเขามาจดระเบยบหรอตรวจสอบการท างานในระบบราชการเพอสรางใหเกดความรบผดชอบของผ ทท าหนาทบรการประชาชนทมตอสาธารณชนอยางจรงจง 5) กฎหมายในฐา นะกลไกในการก าหนดหนาทของเอกชนและหนวยงานของรฐ ซงความสมพนธของกฎหมายกบสงคมในลกษณะเชนนยอมเปนทเขาใจและรบทราบกนโดยทวไป อยางไรกตามบทบญญตแหงกฎหมายในหลายเรองยงคงมลกษณะเปนการก าหนดหนาทและควบคมพฤตกรรมของประชาชนใหตองประพฤตปฏ บต แตละเลยตอการก าหนดหนาทของ

36

หนวยงานของรฐในการปฏบตราชการทมผลกระทบตอประชาชนหรอภาคเอกชน รวมทงละเลยตอแนวคดของการสงเสรมสนบสนนการด าเนนกจกรรมอนเปนประโยชนตอเศรษฐกจและสงคมของประชาชนโดยหนวยงานของรฐ ทงน กลาวไดวา กฎหมายเปนเค รองมอส าคญอยางหนงในการเปลยนแปลงสงคม ซง จรญ โฆษณานนท 34 ไดใหความเหนไววา หากเบองหลงกฎหมายคอมนษยและความส าเรจหรอความลมเหลวของกฎหมายในระดบลก ๆ หนงลวนแยกไมออกจากเรองทาทหรอทศนคตตอชวตสงคมของมนษย ตราบใดทยงไมมการเปลยนแปลงทาท ทศนคตตอชวตอนลาหลงหรอไมสามารถสรางสงท Antonio Gramsei เรยกวา “สามญส านกใหม” ของผคนทวไปในสงคมจนถงระดบทสามารถยนยน ทาทายอยางจรงจงตอความคดเกาทครอบง า หรอครองความเปนใหญในสงคม การเปลยนแปลงสงคมอยางถงรากฐานยอมยากทจะเกดขนได ภายใตความคดสมยใหม อภสทธยงใหญของกฎหมายในสงคมผกพนกบลทธความคดทมองกฎหมายเปนศนยกลางของทกสง เอกภาพของชวต ทางสงคมลวนถกสะทอนออกมาในกฎหมาย นคอสงทฝายหลงสมยใหมตงค าถามโดยอางองไปถงวกฤตความชอบดวย กฎหมายของรฐราชการสมยใหมซงมการรวมศนยกฎหมายทรฐ แตกลบไรประสทธภาพอยางมากในการจดการแกไขปญหาทางเศรษฐกจสงคมตาง ๆ ทเปนอย35 ขอสงเกตอกประการหนงตอการสรางหรอการพฒนากฎหมายของภาครฐกคอหลก The Law of Unintended Consequences (สจธรรมของผลพวงทไมไดคาดคด) โดย วนย วงศสรวฒน36 ไดกลาวถงบทความของ Steven D.Levitt และ Stephen J.Dubner ในประเดนขอพงระวงตอหลก สจธรรมของผลพวงทไมไดคาดคดในการทรฐบาลจะก าหนดกฎหมายหรอนโยบายออกมาใชบงคบ ตวอยางเชน การทประเทศสหรฐอเม รกาประกาศกฎหมายคมครองประชาชนทพพลภาพในป ค.ศ.1990 ดวยเจตนารมณเพอชวยเหลอคนท างานทมความพการทางกายหรอทางจต โดยหาม มใหนายจางปฏเสธทจะจางหรอเลกจางคนงานดวยเหตผลทเกยวของกบความทพพลภาพ แตจากการศกษาผลการบงคบใชกฎหมายตอมาพบวา การจางงานคนพการไดลดลงอยางมากหลงจากกฎหมายประกาศบงคบใช ทงน เพราะบรรดานายจางตางกลวทจะจางคนพการ หรอตวอยางกฎหมายควบคมราคาหอพกในนครนวยอรกทออกมาดวยเจตนารมณเพอชวยเหลอประชาชนใน

34

จรญ โฆษณานนท, นตปรชญาแนววพากษ, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพนตธรรม, 2550) หนา (16) 35

เพงอาง, หนา 158 36

วนย วงศสรวฒน, “สจธรรมของผลพวงทไมไดคาดคด,” มตชนรายวน หนา 7 (27 กมภาพนธ 2551)

37

การหาทอยอาศยในเมอง กลบสงผลใหหอพกหายากและถกป ลอยใหช ารดทรดโทรม เพราะไมมนายทนคนใดด าเนนกจการหอพกในราคาขาดทน เปนตน อกตวอยางหนงเกยวกบการจดระเบยบสงคม ซง ชยวฒน วงศวฒนศานต37 ไดอธบายวา การทประเทศสหรฐอเมรกาออกกฎหมายจ ากดการซอขายและบรโภค สรา ในป ค .ศ.1920 โดยวางแนวทางใหขายไดเฉพาะในโรงแรมทมหองพกตามจ านวนทกฎหมายก าหนดเทานน แตกฎหมายกไมเปนผล โรงแรมทตงขนเพยงเพอขายเหลาไดเกดขนมากเปนล าดบ โดยไมมคนพกอยจรง มจ านวนโรงแรม เกนไปจากสภาพการคาสรา เจาของโรงแรมกตองหารายไดพเศษทางอนมาชวย ในทสดกลบกลายเปนแหลงหญงโสเภณขนมาแทน และสรางผลกระทบในทางเศรษฐศาสตรและสงคมวทยาตามมา 2.2 การพฒนากฎหมาย 2.2.1 ทฤษฎทางกฎหมาย 1) การพฒนากฎหมายกบคณภาพของกฎหมาย ชญวฒน วงศวฒนศาสนต 38 ไดสรปหลกส าคญของกฎหมายทด (Good Law) ไวดงน (1) ในแงของแบบการรางกฎหมาย กฎหมายจะตองสน (ไมเขยนยดยาวจนเกนความจ าเปนจนยงยากและเสยเวลาในการอาน ) เขาใจงาย (ทงภาษาทใชและเคาโครงของกฎหมายทมโครงสรางเปนล าดบทด ) และไมเคลอบคลม (บคคลตางคนในสงคมเดยวกนอานแลวเขาใจในความหมายตรงกน มใชเขาใจไปคนละทางสองทาง แตจรงอยกฎหมายจะเขยนใหชดเจนทกมมจนเปนค าอธบายไมได เพราะจะท าใหยาวเกนไปและกฎหมายขาดความยดหยนในการปรบตวกบสงคม แตตองชดเจนพอทจะเหนแนวทางทกฎหมายจะใชบงคบในอนาคตได) (2) ในแงของสาระ กฎหมายนนทงในแงเนอหา (Substantive) และกลไกการใช (Mechanism) จะตองสอดคลองกบการแกไขปญหา กลาวคอ สามารถแกไขปญหาทมงประสงคได (Efficiency) และวธการซงใชแกไขปญหาดงกลาวจะตองเหมาะสมในแงภาระ (Cost and Benefit) และในแงทศนะและความรสกของสมาชกในสงคม (Acceptable) ดงนน ในการพฒนากฎหมายจะตองค านงถงขอพจารณาทงสองประการขางตนเสมอ โดยในแงแรกขนอยกบเทคนคในกระบวนการจดท ากฎหมาย สวนในแงทสองจะตอง

37

ชยวฒน วงศวฒนศานต , “การยกรางกฎหมาย .” ใน สถาบนพฒนานกกฎหมายมหาชน ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เอกสารประกอบการดงานและการฝกปฏบตการรางกฎหม ายและการให

ความเหนทางกฎหมาย เลม 1, หนา 92 (2548) 38

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลว เชงอรรถท 32, หนา 6 - 7

38

เปนการศกษาในแงทางศาสตรตาง ๆ ทเกยวของและวชากฎหมายเปรยบเทยบ และหากจ าเปนกตองมการวจยทลกพอจะใหขอยตทถกตองแกสงคมในขณะนน ๆ ได ในการสรางกฎหมายใหเปนกฎหมายทดหรอมคณภาพไดมการน าเครองมอตาง ๆ มาใช เชน แนวทางการพฒนากฎหมายของ Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) หรอทเรยกวา องคการความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา ไดมการน าเทคนคการใช Checklist เพอพจารณาการยกรางกฎหมาย ค าวา Checklist อาจเรยกตาง ๆ กนไป แตไมวาจะเรยกชออยางไร Checklist กคอ เครองมอทก าหนดแนวทางในการออกแบบ พฒนา ทบทวนกฎหมายและกฎขอบงคบนนเอง ประโยชนของ Checklist มหลายประการ เชน39 (1) การใช Checklist เปนสอนโยบายและคานยมทรฐบาลยดถอ เพราะเกณฑทใชใน Checklist เพอตรวจสอบรางกฎหมายจะบอกแนวโนมนโยบายรฐบาลไดด เชน การลดบทบาทภาครฐลง การพยายามสรางความโปรงใส การลดคาใชจาย ฯลฯ (2) การใช Checklist เปนเครองมอก ากบภาครฐใหตอบสนองตอการจดความส าคญของทางเลอกทางการเมอง เพราะเกณฑทระบใน Checklist จะสงสญญาณไปยงขาราชการและเจาหนาทใหตองปฏบตตามและฝายการเมองกใชในการก ากบนโยบายดวย (3) ชวยท าใหกรอบในการนตบญญตเปนระเบ ยบมระบบขน เพราะ Checklist ท าใหหนวยงานผยกรางและผตรวจรางตองด าเนนการเปนขนตอน และไมหลงลมประเดนตาง ๆ (4) จะชวยเพมคณภาพใหกฎหมายและกฎ มความครอบคลมรอบดานและยงเปนเครองมอใหผ รบการปรกษาสามารถใหความเหนไดครบถวนทกประเดนดวย (5) ท าใหการออกแบบและใชบงคบแผนการใชกฎหมายมภาพชดเจนขน (6) เปนเครองมอในการบรหารจดการกระบวนการนตบญญตใหมประสทธภาพประสทธผล ยงขน เพราะผ เกยวของทราบดวาตนตองท าสงใด ผก ากบนโยบาย อาท คณะรฐมนตรหรอรฐบาลกสามารถใชตรวจสอบรางกฎหมายได โดยทวไป สาระส าคญของ Checklist จะประกอบดวย สวนประกอบหลกและสวนประกอบยอย กลาวคอ สวนประกอบหลกเปนประเดนค าถามกวาง ๆ และในสวนประกอบหลกกจะแตกเปนสวนประกอบยอยหรอค าถามยอย ซงสรปไดดงตอไปน 40

39

ถวลวด บรกล และคณะ, โครงการปรบปรงกระบวนการรเรม การน าเสนอ การพจารณาและการอนมต

กฎหมายไทย : บทสรปส าหรบผบรหาร, พมพครงท 2 (นนทบร : สถาบนพระปกเกลา, 2544) หนา 84 - 85

39

(1) ความจ าเปนทรฐจะตองด าเนนการแทรกแซงโดยออกกฎหมายหรอกฎ (หากไมจ าเปนกไมตองออกกฎหมาย หรอกฎนน) (2) มาตรการอนททดแทนการออกกฎหมาย หรอทางเลอกในการด าเนนการอน ๆ (หากมทางเลอกกไมสมควรออกกฎหมายหรอออกกฎ) (3) การแบงความรบผดชอบระหวางรฐบาลกลางกบทองถน (หากตองการกระจายอ านาจมาก ๆ กไมควรน ามาเปนอ านาจสวนกลาง) (4) คาใชจาย (Costs) ทงปวงทกฎหมายนนสรางขนแกกลมตาง ๆ (5) ประโยชน (Benefits) ทกฎหมายนนกอใหเกดขน (6) การระบกลมบคคลทกฎหมายไปกระทบโดยละเอยด (7) คาใชจายและงบประมาณทเกดขนตอรฐจากการออกกฎหมาย (8) อ านาจในการออกกฎหมายมาจากรฐธรรมนญมาตราใด หากเปนกฎ อ านาจนนมาจากกฎหมายใด (9) ภาษาทใชคนทวไปเขาใจงายหรอไม (10) มเกณฑในการใชดลพนจตามกฎหมายนนอยางไร (11) มการลวงล าเขาไปในสทธสวนบคคลเพยงใด (12) มสภาพบงคบผใดและเปนไปไดเพยงใด (13) มมาตรการใดในการจงใจใหปฏบตตาม (14) ระยะเวลาหรอสถานการณทจ าเปนตองออกกฎหมายยาวเพยงใด (15) ความสอดคลองกฎหมายกบนโยบายรฐบาล (16) ความสอดคลองกบกฎเกณฑระหวางประเทศหรอพนธกรณระหวางประเทศ ในประเทศฝรงเศสไดเรมปร บเปลยนทศนะเกยวกบครภาพของกฎหมายใหรอบดานและสมบรณมากกวาในอดต โดยกฎหมายทดนอกจากตองมความถกตองในเชงกระบวนการ รปแบบ และขอกฎหมายแลว ยงตองเปนกฎหมายทมคณภาพครบทกมต”41 กลาวคอ (1) เปนเครองมอทมประสทธภาพในการแกไขปญหา (2) จดท าขนภายใตกระบวนการทโปรงใสและเนนการมสวนรวม

40

เพงอาง, หนา 84 - 86 41

ปกรณ นลประพนธ และคณะ, รางภายงานการศกษาเรองการรบฟงความคดเหนของผทอาจเกยวของกบรางกฎหมายในกระบวนการจดท ารางพระราชบญญตภายในฝายบรหาร, (เอกสารประกอบการสมมนา, 2551) หนา 73 - 76

40

ของประชาชน และ (3) ใชบงคบไดอยางมประสทธผล ในการน ไดมการท ารายงานการศกษา “เรองคณภาพของกฎหมาย ” โดยเฉพาะแนวคดวา กฎหมายทมคณภาพตองมคณลกษณะสามประการดงตอไปน ประการทหนง กฎหมายตองมความเหมาะสม กฎหมายทดคอ กฎหมายทมความจ าเปนและคมคา และจะตองไมสรางภาระแกประชาชนเกนสมควร ประการทสอง กฎหมายตองเปนทยอมรบ โดยตองใหความส าคญกบประชาชนผจะอยภายใตบงคบกฎหมายทจะตราขนใชบงคบดวย ประการทสาม กฎหมายทบงคบใชไดอยางมประสทธผล นอกจากกฎหมายจะตองเปนมาตรการทมประสทธภาพในการแกไขปญหาแลว การบงคบใชกฎหมายจะตองมประสทธผลสมดงเจตนารมณดวย นอกจากนยงตองมการประเมนผลการบงคบใชเปนระยะ ๆ เพอปรบปรงใหเหมาะสมยงขนตอไปดวย 2) ทฤษฎนตศาสตรเชงสงคมวทยา (Sociological Jurisprudence) 2.1) ทฤษฎวาดวยความเปนปกแผนในสงคม (Social Solidarism) Leon Duguit42 นกนตศาสตรชาวฝรงเศสเสนอวา กฎหมายนนผกพนแนบแนนกบขอเทจจรงในสงคม และนกกฎหมายมหนาทพจารณาขอเทจจรงทางสงคมในการปรบใช กฎหมายเสมอ ไมใชถอปจเจกชนหรอเอกชนเปนศนยกลาง โดยชใหเหนวา เนอแทของกฎหมายไมใชเอกชนแตละคน ไมใชเจตจ านงไมใชค าสงของผ มอ านาจ ไมใชตวบทกฎหมาย แตคอการยอมรบของสงคมตามขอเทจจรงหรอทเรยกวา “ความเปนปกแผนหรอความเปนน าหนงใจเด ยวกนในสงคม หรออาจเรยกอกอยางหนงไดวา “ความเปนชมชน” Duguit ชใหเหนวา มนษยไมไดอยเพอตนเองหรอประโยชนสวนตนโดยล าพง แตมความรสกผดชอบตอครอบครวและสงคม 2.2) ทฤษฎนตศาสตรเชงสงคมวทยาของ Roscoe Pound Roscoe Pound43 เปนนกคดทมปฏกรยาตอส านกกฎหมายบานเมองของ Coomon Law โดยเสนอความคดทเรยกวา Sociological Jurisprudence หรอนตศาสตรเชงสงคมวทยา กลาวคอ มองวา กฎหมายเปนวศวกรรมสงคม (Social Engineering) และเสนอวาสงคมมนษยนนเมอมความรในดานกฎหมายและในดานอ น ๆ กสามารถปรบแตงสงคมไดโดยความพยายามทจะใชความรทมอยมาท าใหเปนประโยชนและแกไขสงคมใหเปนสงคมทดขน สงคมทดและนาอยคอ

42

กตตศกด ปรกต, สทธชมชน, (กรงเทพมหานคร : บรษท ส านกพมพวญญชน จ ากด, 2550) หนา 25 - 28 43

สมยศ เชอไทย , นตปรชญาเบองตน , พมพครงท 10, (กรงเทพมหานคร : บรษท ส านกพมพวญญชน จ ากด , 2549) หนา 144 – 146

41

สงคมทมความกลมกลน (Harmony) แตสงคมจะไมกลมกลน เพราะวามความขดแยงเรองผลประโยชนกนเองระหวางเอกชนหรอ กลมเอกชน จงเปนหนาทของกฎหมายทจะปรบผลประโยชนทมขดกนในสงคมเหลานนใหสมดลจนอยดวยกนไดดวยด ในการน Pound ไดแบงผลประโยชนทมอยในสงคมเปน 3 ประเภท คอ (1) ประโยชนปจเจกชน ไดแก ขอเรยกรองหรอความมงหวงทเกยวของโดยตรงก นชวตของเอกชนแตละคน (2) ประโยชนสาธารณะ ไดแก ขอเรยกรองหรอความปรารถนาเกยวกบชวตทอยในสงคมทจดระบบทางการเมองแลว (3) ประโยชนทางสงคม เปนการเรยกรองหรอความปรารถนาทเกยวกบชวตในสงคมทเจรญแลวและยนยนในนามหรอในสทธของชวตนน จากการเนนบทบาทของกฎหมายในการสรางความสมดลซงผลประโยชนตาง ๆ ในสงคมมใหเกดมการเอารดเอาเปรยบกนในหมสมาชกของสงคม ทฤษฎนจงอาจนบเนองใหเปนทฤษฎพนฐานของระบบรฐสงคม (Social State) หรอรฐทเนนความรบผดชอบของรฐบาลในการจดสวสดการตาง ๆ ใหแกประชาชน รวมทงการปกปองคมครองผลประโยชนของประชาชนสวนใหญ ทฤษฎนสงผลเปลยนแปลงตอทศนคตทมตอระบบกฎหมาย สรางแนวความคดทสงเสรมใหระบบกฎหมายเนนประโยชนของประชาชนเปนใหญ เนนบทบาทกฎหมายในการควบคมสงคมใหเกดความสมดล44 3) ทฤษฎวาทกรรมแหงกฎหมาย (Discourse Theory of Law) ของ Jurgen Habermas ทฤษฎวาทกรรมแหงกฎหมายและนตรฐประชาธปไตยของ Jurgen Habermas45 ใหความส าคญของ “กระบวนการ” อนชอบธรรมทยดโยงอยกบการมสวนรวมของสงคมอยางเขมแขงในฐานะเปนเงอนไขส าคญในการสอสารเพอบร รลฉนทามตรวมกนของสงคม อนเปนกระบวนการนยม (Proceduralist Paradigm of Law) ซงเชอวาความสมบรณของระบบกฎหมายมใชแสดงออกจากการทสามารถท างานอยางมความเดดขาดแนนอนในแงผลลพธแหงการบงคบใชกฎหมาย แตอยทการใชเหตผลอยางกระจางชดในลกษณะการส อสารสนทนา (Discursive Clarification) เกยวกบขอเทจจรงทถกตองตรงกบปญหาและประเดนทางกฎหมาย

44

จรญ โฆษณานนท , นตปรชญา , พมพครงท 15, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพมหาวทยาลยรามค าแหง , 2550) หนา 260 45

จรญ โฆษณานนท, อางแลว เชงอรรถท 34, หนา 196 - 255

42

ในทฤษฎกฎหมายของ Habermas ดงกลาว กฎหมายอนแทจรงเปนเรองของเหตผล ไมใชเรองอ านาจตามอ าเภอใจและเปนเหตผลทก าเนดขนภายใตสงคมประชาธปไตยทผานกา รกลนกรอง ปรกษา โตเถยงรวมกนของสงคมโดยรวม อนโยงยดอยกบการยอมรบความส าคญตอประชาสงคม พนทสาธารณะ นตรฐ และประชาธปไตย หาใชเหตผลทเกดจากการหยงรของปราชญททรงภมปญญาคนใดคนหนงไม ถงทสดแลวแนวคดหลกส าคญของ Habernas ทง “โลกแหงชวต – สวนรวม” “ประชาสงคม” และ “พนทสาธารณะ” จงเกาะเกยวเชอมโยงกนอยางมเอกภาพและด ารงอยในสงคมประชาธปไตย เพอตรวจสอบถวงดลย “ระบบ” ทเปนอยในสงคม หรอกลาวในอกทางหนงไดวา ความส าเรจของนตรฐประชาธปไตยแปรสมพนธกบความเปนอสร ะ ความเขมแขงหรอความออนแอของ “ประชาสงคม” รวมทงการด ารงอยของ “พนทสาธารณะ” ทเปดกวางหรอคบแคบในสงคม ดงนน อยางนอยตองมกฎหมาย /เงอนไขเบองตนทางกฎหมายรบรองการด ารงอยของประชาสงคมและพนทสาธารณะ โดยเฉพาะกฎหมายทเกยวของกบสทธข นพนฐานทค าประกนการปรากฏของประชาสงคม – พนทสาธารณะดงกลาว 2.2.2 หลกการรางกฎหมาย 1) ขนตอนการยกรางกฎหมาย ชยวฒน วงศวฒนศานต 46 ระบวา ผยกรางกฎหมายเปน “สถาปนกของโครงสรางสงคม ” โดยตองออกแบบใหมการกระท าตามวตถประสงค และสามา รถคาดการณลวงหนาไดวาจะท าอะไร เมอใด และอยางไร รางกฎหมายทดจะตองแจงชดแนนอน เกดผลตามทมงหวง และเปนทเขาใจไดงายเทาทจะเปนไปได ดงนน ผยกรางกฎหมายจงตองารดทงในแงของภาษา วธการเขยน หลกการตความกฎหมาย และความรในสาระของ กฎหมายเรองนน ๆ และไดตงขอสงเกตวา การแยกขอบเขตรบผดชอบเรองนโยบายในทางปฏบตจะไมชดเจน และขนอยกบความสมพนธทพฒนาขนระหวางผยกรางกฎหมายกบผตดสนนโยบายดวย ในบางกรณผยกรางกฎหมายกจะเลยงไมพนทจะตองเปนผก าหนดนโยบายในสวนนนเสยเองเพราะไมมผ ชน าทแทจรง ในการน ชยวฒน วงศวฒนศานต47 ไดเสนอแนะขนตอนการยกรางกฎหมายไวดงน (1) การท าความเขาใจนโยบาย โดยท าความเขาใจความตองการของผก าหนดนโยบายเพอหาวตถประสงคของรางกฎหมายทจะจดท า และก าหนดวธการอนจ าเปนส าหรบการทจะปฏบตใหบรรลวตถประสงค

46

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลว เชงอรรถท 37, หนา 97 - 100 47

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลว เชงอรรถท 37, หนา 101 - 111

43

(2) การวเคราะห เปนการศกษากฎหมายปจจบนในรายละเอยดทงหมด รวมทงกฎหมายทเกยวของ และประเมนความส าคญของปญหากบพเคราะหความเปนไปไดของแนวทางรางกฎหมายใหม (3) การออกแบบ เปนขนตอนทท าขอยตทศกษ าทงหมดมาเขยนโดยมการจดหมวดหม บทนยาม และบทเฉพาะกาล (4) การเขยนกฎหมาย โดยจะตองเขยนอยางแจงชดและใชภาษาทเขาใจงายเทาทจะเปนไปได และระมดระวงถอยค ามใหเกดความสบสน และตองพยายามตรวจสอบใหรอบคอบทงในแงรายละเอยดของแตละสวนใหสมบรณก นในแงของความสมพนธของแตละสวนทมตอกนและทมตอกฎหมายอนทเกยวของ (5) การตรวจพจารณา เปนขนตอนสดทายของการรางกฎหมายททางปฏบตจะมการท างานแบบคณะกรรมการ 2) หลกพนฐานในการรางกฎหมาย ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา 48 ไดจดท าคมอแบบ การรางกฎหมายโดยอธบายถงหลกพนฐานในการรางกฎหมายวา เรองทจะตรากฎหมายขนใชบงคบตองมลกษณะดงน (1) เปนกรณทมความจ าเปนอยางแทจรงและรฐธรรมนญอนเปนกฎหมายสงสดบญญตใหกระท าได (2) การจ ากดสทธและเสรภาพของประชาชนตามกฎหมายตองเ ปนไปเพยงเพอใหการใชบงคบกฎหมายนนประสบความส าเรจโดยกระทบกระเทอนถงสาระส าคญของสทธและเสรภาพนนไมได (3) มาตรการทางกฎหมายตองมความเหมาะสมและสอดคลองกบบรบทหรอสภาพของสงคมไทย (4) กลไกของรฐมความพรอมทจะบงคบการใหเปนไป ตามกฎหมายอยางเครงครด (5) ตองมการพจารณาทบทวนความเหมาะสมของกลไกหรอมาตรการตามกฎหมายทกรอบระยะเวลา เพอประโยชนในการปรบปรงแกไขกฎหมายใหสอดคลองกบสถานการณปจจบน

48

ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา , คมอแบบการรางกฎหมาย , (กรงเทพมหานคร : ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, 2551) หนา 16 - 18

44

(6) ตองมการรบฟงความคดเหนของผ ทอาจไดรบผลกระทบจากการมหรอปรบปรงกฎหมายนนดวย เพอใหเนอหาสาระหรอกลไกของกฎหมายสอดคลองกบความตองการทแทจรงของสงคม 2.2.3 การเสนอรางกฎหมาย 1) การตรวจสอบความจ าเปนในการตรากฎหมาย คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศ ได จดท า “หลกเกณฑการตรวจสอบความจ าเปนในการตรากฎหมายขนเพอใชเปนแนวทางในการตรวจสอบความจ าเปนในการตรากฎหมาย ”49 เพอใชเปนแนวทางในการตรวจสอบความจ าเปนในการตรากฎหมาย ซงคณะรฐมนตรพจารณาขอเสนอของคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศแลว เหนวาหลกเกณฑดงกลาวสอดคลองกบหลกการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance) และยงท าใหการพจารณาเชงนโยบายของคณะรฐมนตรงายตอการตดสนใจวาสมควรมกฎหมายใดหรอไม อกทงการตรวจพจารณากฎหมายของส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา และการชแจงตอรฐสภาเปนไปอยางรวดเรวและมประสทธภาพ คณะรฐมนตรจงมมตเมอวนท 4 กมภาพนธ 2546 อนมตหลกการของหลกเกณฑการตรวจสอบความจ าเปนและแบบ ค าชแจงความจ าเปนในการตรากฎหมายตามทคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศเสนอ และใหหนวยงานของรฐถอปฏบตตอไป ตงแตวนท 1 มนาคม 2546 เปนตนไป การตรวจสอบความจ าเปนในการตร ากฎหมายมแนวทางการตรวจสอบดงตอไปน (1) วตถประสงคและเปาหมายของภารกจ - วตถประสงคและเปาหมายของภารกจนนคออะไร - มความจ าเปนตองท าภารกจนนเพยงใด - เพอแกไขปญหาหรอขอบกพรองใด - มาตรการทจะบรรลวตถประสงคของภารกจคออะไร - มทางเลอกอนทจะสามารถบรรลวตถประสงคเดยวกนหรอไม - ภารกจนนจะแกไขปญหาหรอขอบกพรองนนไดเพยงใด

49

ฝายพฒนากฎหมาย ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, คมอตรวจสอบความจ าเปนในการตรากฎหมาย , พมพครงท 7 (กรงเทพมหานคร : ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, 2549) หนา 30 - 31

45

(2) ใครควรเปนผท าภารกจ - รฐควรท าเองหรอควรใหภาคเอกชนเปนท า ทงน โดยค านงถงการคมครองประชาชน ประสทธภาพ ตนทน และความคลองตว - ถาควรท า รฐบาลควรเปนผท าหรอควรใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผท า (3) ความจ าเปนในการตรากฎหมาย - ในการท าภารกจนนจ าเปนตองมกฎหมายออกมาบงคบหรอไม ถาไมตรากฎหมายจะกอใหเกดอปสรรคตอการปฏบตภารกจอยางไร - ถาจ าเปนตองมกฎหมาย กฎหมายนนควรเปนกฎหมายระดบชาตหรอกฎหมายระดบทองถน - ถาควรเปนกฎหมายระดบชาตตองใชบงคบพรอมกนทกทองททวราชอาณาจกร หรอควรทยอยใชเปนทองทไป หรอเพยงบางทองทเทาทไมขดตอรฐธรรมนญ และจะก าหนดอายของกฎหมายไวดวยไดหรอไม - กฎหมายทจะตราขนควรใชระบบควบคม ระบบก ากบ หรอระบบสงเสรม - สภาพบงคบของกฎหมายควรก าหนดเปนโทษทางอาญาหรอมาตรการบงคบทางปกครอง (4) ความซ าซอนของกฎหมาย - ในเรองเดยวกนหรอท านองเดยวกนนมกฎหมายอนบญญ ตไวแลวหรอไมหากมจะสมควรแกไขปรบปรงกฎหมายดงกลาวใหครอบคลมถงภารกจทจะท าหรอสมควรมกฎหมายขนใหม - ถาสมควรมกฎหมายขนใหมจะด าเนนการอยางไรกบกฎหมายทมอยแลว สมควร ยกเลก ปรบปรง หรอแกไขกฎหมายดงกลาวใหสอดคลองกนเพยงใด หรอไม (5) ภาระตอบคคลและความคมคา - กฎหมายทจะตราขนนนสรางภาระหนาทใดใหเกดขนแกบคคลใดบาง - สทธและเสรภาพของบคคลในเรองใดบางทตองถกจ ากด - การจ ากดนนไดจ ากดเทาทจ าเปนหรอไม - ประชาชนและสงคมสวนรวมจะไดประโยชนอะไรบาง

46

- บทบญญตในกฎหมายนนอยในวสยทจะปฏบตไดโดยไมเกดความยงยากหรอสรางภาระหนาทเกนสมควรหรอไม - เมอค านงถงงบประมาณทตองใช ภาระหนาททจะเกดขนกบประชาชนและการทประชาชนจะตองถกจ ากดสทธเสรภาพเทยบกบประโยชนทจ ะไดรบแลวจะคมคาหรอไม (6) ความพรอมของรฐ - รฐมความพรอมในดานก าลงคน ก าลงเงน ความรทจะบงคบการใหเปนไปตามกฎหมายอยางมประสทธภาพหรอไม - มวธการอยางไรทจะท าใหผ ทจะตองถกกฎหมายบงคบมความเขาใจ มความพรอมและปฏบตตามกฎหมายอยางยนยอมพรอมใจ (7) หนวยงานทรบผดชอบ มหนวยงานทปฏบตภารกจซ าซอนหรอใกลเคยงหรอไม ถาม สมควรยบ หนวยงานนนหรอควรปรบเปลยนอยางไร หรอไม (8) วธการท างานและการตรวจสอบ - ในการก าหนดวธการท างานไดก าหนดใหสอดคล องกบหลกการบรหารกจการบานเมองทดหรอไม - มระบบการตรวจสอบและคานอ านาจ และกระบวนการทท าใหเกดความรวดเรว ไมซ าซอน และมประสทธภาพอยางไรบาง (9) อ านาจในการตรวจอนบญญต ไดก าหนดกรอบหรอมาตรการปองกนมใหมการตราอนบญญตทเปนการขยายอ านาจเจาหนาทของรฐหรอเพมภาระแกบคคลเกนสมควรไวเพยงใดหรอไม (10) การรบฟงความคดเหน - ในการยกรางกฎหมายไดเปดโอกาสใหผ เกยวของทกฝายแสดงความคดเหนแลวหรอไม - ขอคดคานของผ เกยวของมประการใด

47

2) ระเบยบว าดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ.2548 ระเบยบ วาดวย หลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ.254850 ไดก าหนดแนวทางในการเสนอรางกฎหมายประเภทตาง ๆ ซงหมายถงรางพระราชบญญต รางพระราชก าหนด รางพระราชกฤษฎ รางกฎกระทรวง รางระเบยบ รางขอบงคบ รางประกาศ ส าหรบการจดท าหนงสอน าสงเรองทเปนรางกฎหมายนน หนวยงานของรฐจะเสนอรางกฎหมายใหคณะรฐมนตรพจารณานอกจากจะตองจดท าหนงสอน าสงเรองโดยมหวขอตาง ๆ ตามทก าหนดไวเปนแนวทางในการเสนอเรองทวไปแลว ยงจะตองด า เนนการเพมเตมแตกตางไปอก กลาวคอ กรณเปนรางพระราชบญญตใหม (1) การจดท าค าชแจงตามหลกเกณฑในการตรวจสอบความจ าเปนในการตราพระราชบญญต ซงก าหนดหลกเกณฑเปน 10 ประเดน หรอทเรยกวา “Checklist 10 ประการ” (2) การจดท าสรปสาระส าคญของหลกการในรางพระราชบญญต โดยระบเฉพาะประเดนส าคญทปรากฏอยในมาตราส าคญ ๆ เทานน อยางนอยตองมความชดเจนวาการจะใหมกฎหมายดงกลาวนนเพอจะใชบงคบในเรองใด กบใครบาง (3) การจดท าตารางเปรยบเทยบในกรณแกไขเพมเตมหรอปรบปรงพระราชบญญตทมอยแลว กรณการเสนอรางกฎหมายอนทมใชพระราชบญญตจะด าเนนการจดท าสรปสาระส าคญในหลกการของรางกฎหมายนนไวดวย และหากเปนการแกไขเพมเตมหรอปรบปรงกฎหมายทมอยแลวตองจดท าตารางเปรยบเทยบรางกฎหมายเชนเดยวกบการเสนอรางพระราชบญญต (4) การเสนอใหมกฎหมายขนใหมหรอแกไขเพมเตมกฎหมายทใชบงคบอยในปจจบน ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ.2548 ขอ 15 ก าหนดหลกเกณฑในการเสนอใหมกฎหมายขนใหมหรอแกไขเพมเตมกฎหมายทใชบงคบอยในปจจบนตองด าเนนการดงตอไปน

50

ส านกเลขาธการคณะรฐมนตร , แนวทางการปฏบตตามพระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ .ศ.2548 และระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ.2548, (ม.ป.ท. : 2549), หนา 77 - 80

48

ก) กรณเสนอใหตราพระราชบญญต หนวยงานของรฐจะเสนอเปนรางพระราชบญญตหรอจะระบเฉพาะรายละเอยดแหงหลกการและสาระส าคญทประสงคจะใหมในพระราชบญญต ตองจดท าการเปรยบเทยบหลกการและสาระส าคญทมอยในพระราชบญญตทใชบงคบอยกบหลกการและสาระส าคญทเสนอใหม ข) กรณเปนกฎหมายอนทมใชพระราชบญญตตองจดท าเปนรางของกฎหมายนน อยางไรกตาม กรณเปนกฎหมายอนทมใชพระราชบญญต เชน พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ขอบงคบ หรอประกาศ หนวยงานของรฐจะตองจดท าเปน รางกฎหมายนนเสนอมาดวยพรอมกบหนงสอน าสง 2.2.4 มตทางกฎหมายของประชาสงคมไทย 1) มตทางกฎหมาย จากการศกษาวจยเรองมาตรการทางกฎหมายในการเสรมสรางความเขมแขงของประชาสงคมในประเทศไทย โดย พนส ทศนยานนท แกวสรร อตโพธ และ สรนทร สฤษฎพงศ51 ไดอธบายไววา กอนทประเทศไทยจะไดมการปฏรประบบการปกครองตามแนวทางของประเทศฝายตะวนตก หลกธรรมศาสตรซงเปนโบราณราชประเพณของการปกครองระบบสมบรณาญาสทธราชยตามคตนยมของศาสนาพราหมณ ถอไดวาเปนหลกการพนฐานและเปนแหลงทมาของแนวคด และทฤษฎท งในทางนตศาสตรและรฐศาสตรของระบอบการปกครองราชอาณาจกร ไทยมาแตดงเดม จากหลกฐานทปรากฏอยในประมวลกฎหมายตราสามดวงซงมการช าระใหมในยครตนโกสนทรตอนตน พระมหากษตรยไทยมอ านาจเดดขาดสมบรณในการปกครองไพรฟาประชาราษฎรในแผนดน อาจกลาวไดวาสง คมไทยภายใตการปกครองระบบสมบรณาญาสทธราชยไมนาจะมสงทรจกกนในสงคมตะวนตกวาเปน “สญญาประชาคม” ระหวางผปกครองกบผ ทอยใตปกครอง ส าหรบปรากฏการณทางสงคมซงในสงคมตะวนตกเรยกวา “ประชาสงคม” หรอ “Civil Society” นน ไดมนกปราชญราชบณฑตไทยหลายทานยนยนวาแททจรงเปนลกษณะของสงคมไทยทมมาแตปฐมกาล ซงในบางทองถนกยงมหลกฐานทางประวตศาสตรและวฒนธรรมประเพณทแสดงถงความด ารงคงอยมาจนถงปจจบนน ตามความเหนของ คณะผวจย

51

พนส ทศนยานนท แกวสรร อตโพธ และ สรนทร สฤษฎพงศ , รายงานการวจยเรองมาตรการทางกฎหมายในการเสรมสรางความเขมแขงของประชาสงคมในประเทศไทย (เอกสารประกอบการประชมสมมนาโครงการวจย, กรงเทพมหานคร : มลนธศนยกฎหมายสงแวดลอม – ประเทศไทย, 2543) หนา 4 - 5

49

ดงกลาวเหนวา ถงแมวาในทางพฤตนยจะมเคามลความเปนจรงดงทไดมการกลาวอางยนยนกจรง แตในทางนตนยบนพนฐานของหลกธรรมศาสตรและหลกการปกครองแบบสมบรณาญาสทธราชย การมอยและด ารงคงอยของประชาสงคมในบรบทของสงคมไทยภายใตการปกครองสมบรณาญาสทธราชย นาจะไมไดรบการรบรและรบรองในทางกฎหมายแตอยางใด ดงนน ถงแมจะพอยอมรบไดวาจากหลกฐานในทางประวตศาสตรและวฒนธรรมประเพณ สงคมไทยในยคปฐมกาลนาจะมรปแบบของการปกครองท านองเดยวกบลกษณะของประชาสงคมตามแนวคดของสงคมตะวนตกกตาม แตครนตอมาเมอสงคมไทย “ตกอยภายใตระบบทาสกบระบบศ กดนา จงท าใหระบอบปกครองประชาธปไตยปฐมกาลนนเสอมไปในชวระยะเวลาหลายพนป ” นนแลว อยางไรกตาม ในทศนะของ คณะผวจยเหนวามตทางกฎหมายของประชาสงคมไมเคยปรากฏนยใหเหนอยางชดแจงในลกษณะทเปนการยอมรบและรบรองความชอบธรรมตามกฎหมายของการเกดขน และการด ารงคงอยของมนในสงคมไทยแตอยางใด ในทางตรงกนขาม การทประชาชนจะรวมตวกนเพอตอส เรยกรองสทธหรอความเปนธรรมจากผครองอ านาจรฐ หรอกระท าการใด ๆ อนเปนการคดคาน ตอตาน หรอแสดงความไมเคารพเชอฟงการใชอ านาจรฐ นาจะเขาขายเปนความผดมห นตโทษฐานขบถเสยมากกวา ดงมหลกฐานในประวตศาสตรเกยวกบปรากฏการณทางสงคมในภาคอสานซงเปนการตอส เรยกรองความเปนธรรมของชาวไรชาวนาผยากไร ทเรยกวา “ขบถผบญ” นนเอง โดยสรป คณะผวจยเหนวา หลกธรรมศาสตรซงเปนหลกนตประเพณพนฐานของการปกครองบานเมองไทยในสมยโบราณตามระบอบสมบรณาญาสทธราชย ไมมทวางภายในกรอบของหลกธรรมศาสตรทจะท าใหเกดมสงทเรยกกนในปจจบนวา ประชาสงคม ขนมาไดในพนททางสงคมระหวางสถาบนพระมหากษตรยกบภาคประชาชนคนสามญทมฐานะเปนเพยงไพรฟาขาแผนดนเทานน ในชวงระยะของการปกครองระบอบประชาธปไตย สมคด เลศไพฑรย 52 ไดเสนอผลการศกษาเรองขบวนการประชาสงคม : นยยะ เชงกฎหมายและนโยบาย ระบวารฐธรรมนญของประเทศไทยตงแตฉบบแรกจนถงฉบบ พ .ศ.2534 จ านวน 15 ฉบบ มจ านวนถง 9 ฉบบ ทมการรบ รองเสรภาพในการรวมตวกนเปนประชาสงคมรปแบบตาง ๆ ซงเปนการรบรอง 2 ลกษณะดวยกน คอ ลกษณะทมฐานะเปนนตบคคลใชค าวา “สมาคม สหภาพ สหพนธ สหกรณ ”

52

สมคด เลศไพฑรย , “ขบวนการประชาสงคม : นยยะเชงกฎหมายและนโยบาย ,” ใน อนชาต พวงส าล และ

กฤตยา อาชวนจกล (บรรณาธการ ), ขบวนการประชาสงคมไทย : ความเคลอนไหวภาคพลเมอง , (กรงเทพมหานคร : โครงการวจยและพฒนาประชาสงคม มหาวทยาลยมหดล, 2542), หนา 211 - 218

50

และลกษณะทไมมฐานะเปนนตบคคล ซงรฐธรรมนญใชค าวา “หมคณะอน ” ส าหรบกฎหมายระดบพระราชบญญตทเกยวของกบประชาสงคม ไดแก ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ไดรบรองการมอยของประชาสงคมไวโดยเนนไปในแงของการควบคม ตรวจสอบ กลาวคอ (1) การท านตกรรมของบคคลตาง ๆ รวมทงประชาสงคม จะตองไมมวตถประสงคทตองหามอยางชดแจงโดยกฎหมาย พนวสย หรอขดตอความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนด ของประชาชน (มาตรา 150) (2) ส าหรบกรณทประชาสงคมตงขนในรปแบบของสมาคม ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย บญญตใหนายทะเบยนมอ านาจสงถอนชอสมาคมออกจากทะเบยนได ในกรณทปรากฏวาการด าเนนกจการของสมาคมขดตอกฎหมาย หรอศลธรรมอนดของประชาชน หรอความมนคงของรฐ (มาตรา 102) และ (3) เชนเดยวกบกรณของมลนธ ทกฎหมายบญญตใหนายทะเบยน พนกงานอยการหรอผ มสวนไดเสยคนหนงคนใดอาจรองขอตอศาลใหเลกมลนธ เพราะเหตทมลนธกระท าการขดตอกฎหมาย หรอศลธรรมอนดของประชาชน หรออาจเปนภยนตรายตอความสงบสขของประชาชน หรอความมนคงของรฐ (มาตรา 131) ประมวลกฎหมายอาญา โดยทกฎหมายอาญาเปนกฎหมายทบญญตถงการกระท าอนเปนความผด ดงนน ความเกยวของของประชาสงคมภายใตกฎหมายอาญา จงเปนไปในลกษ ณะหามการด าเนนการของประชาสงคมในบางประการ และก าหนดใหการด าเนนการดงกลาวเปนความผดซงจะตองไดรบโทษ เชน (1) การระบหามมใหประชาสงคมด าเนนการในลกษณะเปนองย หรอซองโจร (มาตรา 209, มาตรา 210) (2) การด าเนนกจกรรมของประชาสงคมตาง ๆ ตองไม กระทบกระเทอนตอความมนคงของรฐภายในราชอาณาจกร เชน ประชาส งคมใดจะใชก าลงประทษราย หรอขเขญวาจะใชก าลงประทษรายเพอลมลางรฐธรรมนญ หรออ านาจในการปกครองประเทศไมได (มาตรา 113) (3) แสดงความคดเหนโดยไมสจรตเพอใหเกดการเปลยนแปล งในกฎหมายแผนดนหรอความกระดางกระเดองในหมประชาชน (มาตรา 116)

51

พระราชบญญตกฎอยการศก พระราชบญญตกฎอยการศกเปนกฎหมายทลาหลงอยมากในดานประชาสงคม ทงยงเปนกฎหมายทมผลกระทบอยางยงตอประชาสงคมเนองจาก หากกรณทพนทใดไดมการประกาศใชกฎอยการศก กจะสงผลใหอาจมการก าหนดหามมวสม ประชม หามออก จ าหนาย จาย หรอแจกหนงสอ สงพมพ หนงสอพมพ ภาพ บท หรอค าประพนธ หามบคคลออกนอกเคหสถานภายในระหวางระยะเวลาทก าหนด หรอหามเขาไปหรออาศยอยในเขตทองทใด เปนตน กฎหมายสงแวดลอม พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมแหงชาต พ .ศ.2535 ก าหนดใหสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม รวมทงใหองคกรเอกชนมสทธขอจดทะเบยนเปนองคกรเอกชนดานการคมครองสงแวดลอมและอนรกษทรพยากรธรรมชาตดวย กฎหมายแรงงาน กฎหมายแรงงาน โดยเฉพาะอยางยง พระราชบญญตคมครองแรงงาน พ .ศ.2541 และพระราชบญญตแรงงานสมพนธ พ .ศ.2518 นน เปนกฎหมายทมสวนในการสงเสรมความเปนประชาสงคมอยมาก ไมวาจะเปนการทกฎหมายใหอ านาจ สหภาพแรงงาน หรอใหสท ธในการรวมตวกนของลกจางเพอตอรอง กบนายจาง จวบจนปจจบน ประเทศไทยไดใหความส าคญของประชาสงคมตามกฎหมายแรงงานเปนอยางยง เนองจากประชาสงคมดงกลาว มพลงในการตอรองกบฝายตาง ๆ ทเกยวของสง และบางครงยงสามารถก าหนดบทบาทและแนวทางของรฐบาลไดโดยออมอกดวย ประชาสงคมทปรากฏในกฎหมายอน ๆ ส าหรบกฎหมายฉบบอนทมงเนนในเรองประชาสงคมอยางชดแจง สวนใหญจะเปนกฎหมายทออกภายหลงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ .ศ.2540 มผลบงคบใช เชน พระราชบญญตสหกรณ พ .ศ.2542 พระราชบญญตกองทนฟ นฟและพฒนาเกษตรกร พ .ศ.2542 พระราชกฤษฎกาจดตงสถาบนพฒนาองคกรชมชน (องคการมหาชน ) พ .ศ .2543 และพระราชบญญตสงเสรมการจดสวสดการสงคม พ.ศ.2546 เปนตน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ .ศ.2540 มบทบญญตทรองรบและสนบสนนขบวนการประชาสงคมหลายมาตรา 53 เชน บทบญญตเกยวกบเสรภาพในการรวมกลม

53

รงสรรค ธนะพรพนธ , เศรษฐศาสตรรฐธรรมนญ : บทวเคราะหรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

พ.ศ.2540 เลม 1, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพมตชน, 2546) หนา 221 - 230

52

และชมนมทางการเมองในมาตรา 44 และมาตรา 45 สทธในการพจารณารางกฎหมายเกยวกบเดก สตร และคนชรา ของผแทนองคการเอกชนใน มาตรา 190 สทธชมชนในมาตรา 64 และมาตรา 56 สทธในการไดรบขอมล ค าชแจงและเหตผลเกยวกบโครงการหรอกจกรรมทมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย และคณภาพชวตของชมชนทองถนในมาตรา 59 และการกระจายอ านาจสชมชนในมาตรา 46 เปนตน 2) ขอเสนอตอการพฒนากฎหมายเกยวกบประชาสงคมทผานมา 2.1) ชาญชย แสวงศกด 54 ไดเสนอใหมมาตร การในการพฒนากฎหมายและระบบการบรหารเพอการพฒนาประเทศ ไดแก (1) การลดบทบาทของรฐในฐานะผด าเนนการทางเศรษฐกจและสงคม โดยเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขามาเปนผประกอบภายใตการควบคมดแลของรฐ (2) การสงเสรมบทบาทขององคกรของประชาชนและภาคเอกชนใหมสวนรวมในการพฒนาประเทศมากยงขน 2.2) สงวน นตยารมภพงศ และ สรพล มละคา 55 เสนอใหภาครฐปรบบทบาทเพอใหมการสนบสนนขบวนการประชาสงคมทมองคกรพฒนาเอกชนเปนแกนส าคญเพอรวมในการพฒนาประเทศ โดย (1) ออกกฎหมายในการสงเสรมดแลและตรวจสอบองคก รพฒนาเอกชน (2) ปรบปรงกฎหมายภาษอากรและกฎหมายอน ๆ ทเกยวของเพอใหเกดการสรางแรงจงใจมากขนแกภาคเอกชนในการด าเนนกจกรรมสาธารณกศล และเปนมาตรการสงเสรมใหองคกรพฒนาเอกชนสามารถท างานชวยเหลอชมชนไดมากขน 2.3) นนทวฒน บรมานนท 56 ไดเสนอแนวทางในการสงเสรมการด าเนนการขององคกรพฒนาเอกชน 2 แนวทาง คอ (1) การแกไขกฎหมาย ระเบยบทเกยวของ 3 กรณ ไดแก

54

ชาญชย แสวงศกด , วสยทศนดานการพฒนากฎหมายและการบรหารราช การแผนดนเพอการพฒนา

ประเทศไทยในทศวรรษหนา, (กรงเทพมหานคร : ส านกพมพนตธรรม, 2541) หนา 70 - 79 55

สงวน นตยารมภพงศ และ สรพล มละดา, อางแลว เชงอรรถท 14, หนา 144 56

นนทวฒน บรมานนท , รายงานการวจยเรองแนวทางในการสงเสรมการด าเนนงานขององค กรพฒนา

เอกชน : ศกษาเฉพาะกรณกฎหมายและระเบยบตาง ๆ ทเปนอปสรรคตอการพฒนา, (กรงเทพมหานคร : มลนธอาเซยและภาคความรวมมอเพอสนบสนนการพฒนา, 2541) หนา 71 - 73

53

(ก) แนวทางในการแกไขปญหาการรองรบสถานภาพขององคกรพฒนาเอกชน สมควรทจะขอใหส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาพจารณาวางานขององคกร พฒนาเอกชน เกยวของกบสภาวฒนธรรมแหงชาตหรอไม เพราะวตถประสงคของงานเปนคนละประเภทกน หากไมเกยวของ กสมควรวางหลกเกณฑใหมวาองคกรพฒนาเอกชนทจะจดทะเบยนเปนสมาคมหรอมลนธ ไมตองไปขออนญาตตอส านกงานคณะกรรมการวฒนธรรมแหงชาต ซงจะเปนการลดขนตอนในการด าเนนการ สวนปญหาปลกยอยตาง ๆ เชน ความลาชาในการจดทะเบยน การทใหต ารวจมาเกยวของกบการจดทะเบยนและควบคมการด าเนนงานของสมาคมหรอมลนธ รวมทงเรองทนทรพยในการจดตงมลนธซงมจ านวนสงมาก กสมควรทจะเสนอขอใหรฐตงคณะกรรมการรวมระหวางรฐและเอกชนเพอหาขอยตในเรองดงกลาว (ข) แนวทางในการแกไขปญหาทางดานการเงนและภาษอากร จากการศกษาพบวา หลกเกณฑในการไดรบการประกาศใหเปนองคการหรอสถานสาธารณกศลของกระทรวงการคลงยงไมชดเจน และในบางกรณยงมอบใหเปนดลพนจของเจาห นาท สมควรทจะไดทบทวนหลกเกณฑดงกลาวโดยใหคณะกรรมการรวมในขอ (ก)เปนผพจารณาหาแนวทางทเหมาะสม (ค) แนวทางในการแกไขปญหาทางดานการควบคมจากรฐ กฎเกณฑตาง ๆทรฐวางไวใชในการควบคมสมาคมและมลนธนน เปนหลกเกณฑทเกา ลาสมยและมการใช ผดเจตนารมณมาโดยตลอด ทงนเนองจากการวางกฎเกณฑในแตละยคกเพอแกปญหาในขณะนน เชน ปญหาองย ชองโจรสมาคมลบ คอมมวนสต ฯลฯ การน ากฎเกณฑดงกลาวมาใชกบองคกรพฒนาเอกชนทมวตถประสงคเพอชวยเหลอสงคมจงเปนการใชกฎหมายไมถกตอง ซงกคงตองเปนหนาทของคณะกรรมการรวมในขอ (ก) เชนกน ทจะพจารณาหาแนวทางทเหมาะสม รวมทงทบทวนกฎเกณฑตาง ๆ ใหมดวย (2) การเสนอรางกฎหมายใหม โดยมการเสนอรางพระราชบญญตสงเสรมการด าเนนการขององคกรพฒนาเอกชน พ.ศ. .... ขนมา ซงมความเหนวาเปนแนวทาง ทนาจะเกดผลดตอองคกรพฒนาเอกชนโดยสวนรวม เพราะรางกฎหมายดงกลาวจะเปนรางกฎหมายเฉพาะขององคกรพฒนาเอกชนเอง และเปนรางกฎหมายทก าหนดใหมการรองรบสถานะขององคพฒนาเอกชนและสงเสรมการด าเนนการขององคกรพฒนาเอกชนซงจะเปนหลกประกนใหแกองคกรพฒนาเอกชนในการด าเนนการเพอสาธารณประโยชนตอไป

_______________________________

บทท 3 การพฒนากฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา

1. กระบวนการพฒนากฎหมาย 1.1 การพฒนารางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... หลงจากทนายกรฐมนตร พลเอกสรยทธ จลานนท ไดแถลงนโยบายตอสภา นตบญญตแหงชาต ในวนท 3 พฤศจกายน 2549 กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคง ของมนษยไดกาหนดใหมการผลกดนการออกกฎหมายเพอเปนกลไกในการขบเคลอนยทธศาสตรตามนโยบายรฐบาลดานสงคม ซงกองนตการ สานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ไดรบมอบหมายใหดาเนนการยกรางกฎหมายตาง ๆ รวมถงรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ดวย เนองจากเปนภารกจเรงดวน กองนตการ จงใหคณะเจาหนาทศกษาแนวคดทฤษฎและนโยบายดงกลาวแลวสรางกรอบแนวคดเบองตนเพอการรบฟงความคดเหนจากกลมเสวนายอยตาง ๆ เชน คณะทางานทปรกษารฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย คณะทางานรฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย คณะทางานสมาชกสภานตบญญตแหงชาตภาคประชาชนและภาคพฒนา รวมทงคณะนกวชาการและผแทนองคกรพฒนาเอกชน57

กองนตการ ไดดาเนนการยกรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ตามกรอบแนวคดทไดจากการรบฟงความคดเหนดงกลาว หลงจากนนจงนารางกฎหมายเสนอใหมการรบฟงความคดเหนจากผ ทเกยวของเพอปรบปรงแกไขรางกฎหมายใหตรงตามวตถประสงค และกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยไดสงรางพระราชบญญตดงกลาวใหสานกเลขาธการคณะรฐมนตร เมอวนท 6 มนาคม 255058 ประกอบดวยรางกฎหมาย ตารางวเคราะหกฎหมายและคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมาย

57

เอกสารโครงรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา ในภาคผนวก 1 58

หนงสอกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ท พม 0202/9773 ลงวนท 6 มนาคม 2550 ในภาคผนวก 2

55

1.2 สาระสาคญของรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... รางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ท กองนตการ ไดดาเนนการยกรางแลวเสรจมสาระสาคญดงน 1) เหตผลทสมควรมพระราชบญญตน เนองจากการพฒนาประเทศใหกาวหนาอยางสมดล และยงยนอนจะนาไปสการพฒนาคณภาพชวตทดเปนสงคมทดงามและอยเยนเปนสขรวมกน จะตองอาศยการมสวนรวมของทกภาคสวนในสงคม โดยเฉพาะภาคประชาสงคม ซงเปนการรวมตวกนของประชาชนโดยสมครใจเปนกลมหรอองคกรและมการดาเนนกจกรรมทเปนประโยชนตอสวนรวม จงจาเปนตองมพระราชบญญตน เพอกาหนดมาตรการและกลไกในการสงเสรมภาคประชาสงคม รวมทงอาสาสมครเพอสงคม และการดาเนนกจกรรมเพอสงคมขององคกรธรกจใหเขามามบทบาทในการเปนสวนรวมในการพฒนาประเทศ 2) กาหนดคาจากดความทสาคญ ไดแก “ประชาสงคม” หมายความวา การทประชาชนทมจตสานกคณธรรมเพอสวนรวม รวมตวกนเปนกลมบคคล ชมชน องคกรพฒนาเอกชน หรอองคกรเอกชนอนดวยความสมครใจ เพอดาเนนกจกรรมทเปนประโยชนตอสงคมสวนรวมเปนสาคญ เชน กจกรรมทเกยวกบการพฒนาสงคม การพฒนา เศรษฐกจ การพฒนาคณภาพชวต การศกษา ศาสนา ศลปวฒนธรรม สอสารมวลชน สาธารณสข สงแวดลอม ยตธรรม สทธมนษยชน และสาธารณประโยชนตาง ๆ “ธรกจเพอสงคม” หมายความวา การดาเนนกจกรรมขององคกรธรกจทงภายในและภายนอกองคกรทเปนประโยชนตอสงคม ไดแก การบรจาคเงน ทรพยสน สนคาหรอบรการ การเขารวมดาเนนกจกรรมกบกลมบคคล ชมชน หรอองคกรพฒนาเอกชน หรอองคกรเอกชนอนทดาเนนกจกรรมดานประชาสงคม รวมทงองคกรธรกจทประกอบกจการเพอสงคมเปนหลก “อาสาสมคร” หมายความวา บคคลทอาสาเขามาชวยเหลอสงคมดวยความสมครใจ เสยสละ เพอชวยเหลอผ อนและสงคม รวมทงการเขารวมกจกรรมเกยวกบการปองกน แกไขปญหาและพฒนาสงคม โดยไมหวงสงตอบแทน 3) ใหนายกรฐมนตรและรฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเปนผ รกษาการตามพระราชบญญตน 4) หมวด 1 การสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา กาหนดแนวทางในการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา ไดแก การดาเนนการปลกฝงจตสานกของประชาชนใหมคณธรรมการเสยสละเพอสวนรวมและการพงพาตนเอง การสงเสรมและพฒนาเครอขายประชาสงคม การสงเสรมอาสาสมครเพอสงคมและธรกจเพอสงคม

56

การสนบสนนการรวมกลมทหลากหลายโดยสมครใจ การสนบสนนการดาเนนกจกรรมของกลมหรอองคกรดานประชาสงคม การใหหนวยงานของรฐใหความรวมมอและเปดโอกาสใหภาคประชาสงคมมสวนรวมในการดาเนนกจกรรมเกยวกบพฒนาตามแนวทางทกาหนดในกฎกระทรวง การใหหนวยงานของรฐสนบสนนใหขาราชการ พนกงานรฐวสาหกจ หรอเจาหนาทองคกรไดปฏบตงานอาสาสมครทเปนประโยชนแกประชาชนและสงคม รวมทงการสนบสนนการดาเนนกจกรรมขององคกรธรกจเพอสงคม 5) หมวด 2 คณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต 5.1) ใหมคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต โดยมนายกรฐมนตรเปนประธานกรรมการ รฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเปนรองประธานกรรมการ กรรมการบรหารสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาเปนรองประธานกรรมการ หวหนาสวนราชการทเกยวของ ตวแทนภาคประชาสงคมและผทรงคณวฒเปนกรรมการ ซงคณะกรรมการ ฯ มอานาจหนาทเสนอแนะและใหความเหนตอคณะรฐมนตรเกยวกบนโยบาย มาตรการ และแผนพฒนางานสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาเพออนมตเปนแผนหลก 5.2) ใหมสานกงานคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาตในสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เปนหนวยงานดานนโยบายและยทธศาสตรและใหมอานาจหนาทจดทานโยบายและแผนพฒนางานสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา รวมมอและประสานงานกบหนวยงานทเกยวของ และปฏบตงานธรการของคณะกรรมการ ฯ 6) หมวด 3 สถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 6.1) ใหจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาเปนหนวยงานของรฐทไมเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจในกากบของรฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยใหสถาบน ฯ มวตถประสงคในการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา สงเสรมธรกจเพอสงคม และสงเสรมอาสาสมครเพอสงคม และใหมอานาจหนาทดาเนนการสงเสรมใหมการปลกฝงจตสานกของประชาชนใหมคณธรรม เสยสละเพอสวนรวมและการพงพาตนเอง สงเสรมการรวมกลม การเสรมสรางความเขมแขงของกลมและองคกร สนบสนนการดาเนนกจกรรมดานประชาสงคม ประสานงานกบองคกรและหนวยงานทเกยวของ ศกษา วจย และจดการความร พฒนาระบบขอมล พฒนานวตกรรม และรบผดชอบงานธรการของคณะกรรมการสถาบน

57

6.2) ใ ห มคณะกรรมการสถาบนสง เส รมประชาสงคมเ พอการพฒนา ประกอบดวย ประธานกรรมการบรหารสถาบน กรรมการสถาบนสวนราชการหรอหนวยงานทเกยวของ กรรมการสถาบนประชาสงคม และกรรมการสถาบนผทรงคณวฒ โดยใหมอานาจหนาทควบคมดแลการดาเนนงานของสถาบน การกาหนดนโยบายการบรหารงาน ใหความเหนชอบแผนการดาเนนงาน อนมตแผนงาน โครงการวางระเบยบทเกยวของกบการดาเนนงาน 6.3) ใหสถาบนมผ อานวยการสถาบนเปนผบรหารกจการ มอานาจหนาทเสนอเปาหมายแผนงาน โครงการตอคณะกรรมการสถาบน เสนอรายงานประจาป หาการสนบสนนทางวชาการเทคโนโลยและเงนทน เพอสนบสนนการดาเนนงานของสถาบน 7) บทเฉพาะกาล 7.1) ในวาระเรมแรกทยงไมมกรรมการซงเปนประธานกรรมการสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา และกรรมการภาคประชาสงคมในคณะกรรมการตามหมวด 3 ใหคณะกรรมการประกอบไปดวยกรรมการอนดาเนนการเทาทจาเปนไปกอน 7.2) ในระหวางทยงไมมสานกงานคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต ตามหมวด 2 ใหสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย มอานาจหนาทในการปฏบตงานไปกอน 1.3 ความเหนของหนวยงานทเกยวของ สวนราชการทเกยวของมความเหนตอการเสนอรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ดงกลาว สรปไดดงน 1) กระทรวงการคลง เหนวาการกาหนดใหมการจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาขนใหม เปนหนวยงานของรฐทเปนนตบคคล โดยไมเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวาดวยวธการงบประมาณหรอกฎหมายอน เพอมงหมายใหมความเปนอสระและกาหนดคาตอบแทนและสทธประโยชนใหแตกตางจากสวนราชการทวไป แตไมมภารกจแตกตางกบภารกจเดมทสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยดาเนนการอยแลว ตามกฎกระทรวงแบงสวนราชการสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย พ.ศ.2545 ยอมทาใหการปฏบตงานทงสองหนวยงานมความซาซอนกน และเปนภาระแกงบประมาณและทรพยากรของประเทศโดยไมมความจาเปน จงไมเหนสมควรใหมการจดตงสถาบนดงกลาว

58

2) กระทรวงแรงงาน เหนชอบในหลกการและมขอสงเกต ดงน 2.1) เหนควรเพมเตมบทบญญตกาหนดใหเจาหนาทซงเปนผปฏบตงานประเภทหนงของสถาบนโดยรบเงนเดอนหรอคาจางจากงบประมาณของสถาบน (รางมาตรา 45 (1)) ใหไดรบประโยชนตอบแทนเชนเดยวกบพนกงานหรอลกจางของสถาบนดวย เพอใหเกดความเทาเทยมกนของประโยชนตอบแทนทไดรบ 2.2) รางมาตรา 18 วรรคทาย กาหนดใหกจกรรมของสานกงานไมอยภายใตบงคบแหงกฎหมายวาดวยการคมครองแรงงาน กฎหมายวาดวยแรงงานสมพนธ กฎหมายวาดวยการประกนสงคมกฎหมายวาดวยเงนทดแทน แตพนกงานและลกจางของสานกงานตองไดรบประโยชนตอบแทนไมนอยกวาทกาหนดไวในกฎหมายดงกลาว แตตามรางมาตรา 3 ในรางพระราชบญญตฉบบนไมไดกาหนดนยามคาวาพนกงานและลกจางของสานกงานไว และมความหมายถงบคลากรประเภทใด อกทงผ ปฏบตงานของสถาบนทง 3 ประเภท มความหมายและแตกตางจากคาวาพนกงานและลกจางตามรางมาตรา 18 ซงอาจมปญหาในการตความทางกฎหมาย และอาจจะสงผลกระทบถงการไดรบประโยชนทดแทนจากสานกงานหรอทมจากกฎหมายตาง ๆ ได ดงนน เพอมใหเกดขอขดรองเรยนในภายหลง จงควรกาหนดคานยามของคาวาพนกงาน ลกจางของสานกงานไวดวย 3) สานกงบประมาณ เหนชอบในหลกการ แตเหนวาการจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา และการจดตงสานกงานคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต นน เปนการกาหนดหนวยงานของรฐเพมขนถงสองระดบ ซงไมสอดคลองกบนโยบายการปฏรประบบราชการทมเปาหมายเพอลดขนาดกาลงคนของรฐ และจะมผลโดยตรงตอการจดสรรงบประมาณรายจายประจาปเพมมากขน และการกาหนดใหมหนวยงานของรฐเพอปฏบตงานในเรองลกษณะเดยวกนหลายหนวยงาน ไมสอดคลองตามนย มาตรา 3/1 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 และทแกไขเพมเตม โดยเฉพาะในประเดนทเกยวกบความคมคาในเชงภารกจแหงรฐและการมผ รบผดชอบตอผลงาน ควรพจารณามอบหมายภาระงานดงกลาวใหแกหนวยงานในสงกดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยทมอานาจหนาทตามกฎหมายในลกษณะเดยวกนทมอยแลวกอน อยางไรกตาม หากจะดาเนนการจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนากสมควรใหดาเนนการตามขนตอนการจดตงองคการมหาชน ซงคณะรฐมนตรไดมมตเหนชอบแลว 4) สานกงาน ก.พ. เหนชอบในหลกการ แตไมเหนชอบใหมการจดตงหนวยงานใหมทงการจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา เปนหนวยงานของรฐทไมเปนสวนราชการ

59

หรอรฐวสาหกจ และการจดตงสานกงานคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาตเพอปฏบตหนาทในการสงเสรมประชาสงคม เนองจากเหนวากระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยไดปฏบตภารกจเหลานอยแลว โดยสานกมาตรฐานการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย และเหนวากระทรวงสามารถทบทวนและปรบปรงบทบาทและภารกจของหนวยงานทมอยใหเขมแขงมากขน เพอใหการปฏบตงานสงเสรมการมสวนรวมเกดประสทธภาพและประโยชนสงสดได 5) สานกงาน ก.พ.ร.มความเหนดงน 5.1) ไมเหนดวยกบอานาจหนาทของคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาตามมาตรา 15 (6) – (10) เพราะคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาควรมหนาทสงเสรมประชาสงคม แตตามมาตรา 15 (6) – (10) กลบมอานาจและหนาทวางระเบยบและกาหนดหลกเกณฑในลกษณะการควบคม เปนการนาเอาระบบราชการไปครอบงาองคกรและเครอขายประชาสงคมของภาคประชาชน รวมทงควบคมอาสาสมครเพอสงคมของทกภาคสวน (รวมทงอาสาสมครของภาครฐทจดตงโดยกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ เชน กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ กระทรวงสาธารณสข เปนตน) ดวยวธการวางหลกเกณฑและจดทาระบบขอมล เทากบเปนการขนทะเบยนอาสาสมครเพอสงคมทงหมด โดยในมาตรา 15 กาหนดอานาจและหนาทของคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต ในเชงการควบคมและกากบภาคประชาสงคม ดงน (6) วางหลกเกณฑในการประสานงานระหวางหนวยงานของรฐกบชมชน กลม และองคกรดานประชาสงคม และเครอขายประชาสงคม (7) วางระเบยบเกยวกบหลกเกณฑในการสงเสรม และสนบสนนการดาเนนกจกรรมของชมชน กลมและองคกรดานประชาสงคม และเครอขายประชาสงคมของหนวยงานรฐ (8) วางหลกเกณฑการสงเสรมอาสาสมครเพอสงคม (9) วางหลกเกณฑการสงเสรมธรกจเพอสงคม รวมทงจดเกบคาธรรมเนยมในการดาเนนกจกรรมในสวนทเกยวของ (10) วางระเบยบเกยวกบหลกเกณฑ วธการในการจดทาระบบขอมลเกยวกบกลมและองคกรดานประชาสงคม อาสาสมครเพอสงคม และองคกรธรกจทดาเนนกจกรรมธรกจเพอสงคม

60

5.2) ไมเหนดวยกบการจดตงสานกงานคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาตในสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย เปนหนวยงานนโยบายและธรการของคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต ควรใหสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยรบผดชอบแทน 5.3) ไมเหนดวยกบการจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา และคณะกรรมการสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา เนองจากคณะกรรมการสถาบน ฯ นอกจากจะมอานาจหนาทกากบการทางานของสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแลว คณะกรรมการสถาบน ฯ ยงทาหนาทควบคมการดาเนนงานภาคประชาสงคม ซงตามมาตรา 33 (4) – (7) คณะกรรมการสถาบน ฯ เปนผวางระเบยบและหลกเกณฑตามทคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาตเปนผ กาหนดในมาตรา 15 (6) – (10) 5.4) รฐมหนาทสงเสรมองคกรเอกชนและภาคประชาชน ใหมบทบาทควบคกบภาครฐ ซงงานประชาสงคมนมหนางานทกวางขวางครอบคลมภารกจของหลายกระทรวง ทบวง กรม การทรางพระราชบญญตจะรวมศนยการสงเสรม อาจมปญหาการประสานงานระหวางหนวยงานภาครฐและอาจทาใหเกดความเขาใจผดวารฐบาลนจะครอบงาความคดและการดาเนนงานภาคประชาสงคม นอกจากนอาจเปนเครองมอใหพรรคการเมองทเปนรฐบาลซงนยมอานาจและขาดธรรมาภบาลใชประโยชนจากรางพระราชบญญตฉบบนในการสรางฐานทางการเมองถงระดบชมชนและครวเรอนไดงาย 1.4 การพจารณาของคณะรฐมนตร ในคราวประชมคณะกรรมการกลนกรองเรองเสนอคณะรฐมนตร คณะท 2 ครงท 10/2550 เมอวนท 23 พฤษภาคม 2550 คณะกรรมการ ฯ ไดพจารณาแลวมประเดนอภปรายและมต ดงน ประเดนอภปราย (1) รางพระราชบญญตดงกลาวไดกาหนดมาตรการและกลไกในการสงเสรมภาคประชาสงคม รวมทงอาสาสมครเพอสงคมและการดาเนนกจกรรมเพอสงคมขององคการธรกจใหเขามามบทบาทในการเปนสวนรวมในการพฒนาประเทศ (2) สวนกรณทสวนราชการทเกยวของไมเหนดวยเกยวกบการจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาเปนหนวยงานของรฐ เนองจากเหนวากระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยไดปฏบตภารกจนอยแลวโดยสานกงานมาตรฐานการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย จงควรใหทบทวนและปรบปรงภารกจหนวยงานเดมใหมความเขมแขงขน

61

เพอไมใหเปนภาระแกงบประมาณโดยไมจาเปนนน กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคง ของมนษยไดหารอรวมกบสวนราชการทเกยวของ (กระทรวงการคลง สานกงาน ก.พ. สานกงาน ก.พ.ร. และสานกงบประมาณ) แลว เหนควรแกไข ๒ ประเดน คอ 1) ตดบทบญญตในสวนของการจดตงสถาบนสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา และ 2) ใหสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยมอานาจหนาทดาเนนการตามพระราชบญญต จงไดปรบปรงรางพระราชบญญตใหเปนไปตามความเหนทประชมดงกลาว และไดเสนอรางพระราชบญญตทไดแกไขปรบปรงแลว59 มาเพอพจารณาแทนรางพระราชบญญตเดม มตคณะกรรมการกลนกรอง ฯ เหนควรอนมตหลกการรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ตามทกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเสนอและใหสงสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจพจารณา โดยใหรบขอสงเกตของสวนราชการทเกยวของไปประกอบการพจารณาดวย แลวสงใหคณะกรรมการประสานงานสภานตบญญตแหงชาตพจารณา กอนนาเสนอสภานตบญญตแหงชาตพจารณาตอไป คณะรฐมนตรไดประชมปรกษาเมอวนท 19 มถนายน 2550 ลงมตอนมตตามมตคณะกรรมการกลนกรองเรองเสนอคณะรฐมนตร คณะท 2 ครงท 10/2550 วนท 23 พฤษภาคม 2550

1.5 การพจารณาของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา คณะกรรมการกฤษฎกา (คณะท 9) ซงม นายไพศษฐ พพฒนกล เปนประธานไดประชมพจารณาปรบปรงแกไขรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. ....60 สรปสาระสาคญไดดงน 1) คานยามทสาคญ 1.1) ประชาสงคม หมายความวา กลมของประชาชนซงมจตสานกคณธรรมเพอสวนรวมไดรวมตวกนเปนคณะบคคล องคการพฒนาเอกชนหรอองคกรเอกชนอนดวยความสมครใจเพอดาเนนกจกรรมทเปนประโยชนตอสงคมสวนรวมเปนสาคญ 1.2) การสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา หมายความรวมถง การดาเนนการเพอปลกฝงจตสานกของประชาชนใหมคณธรรม เสยสละเพอสวนรวม พงพาตนเอง สนบสนนการ 59

รางกฎหมายทแกไขปรบปรงใหมตามหนงสอกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ท พม 0202/21936 ลงวนท 4 มถนายน 2550 ในภาคผนวก 2.1 60

รางกฎหมายทคณะกรรมการกฤษฎกา (คณะท 9) ตรวจพจารณา ในภาคผนวก 3.1

62

รวมกลมทหลากหลายโดยสมครใจ สงเสรมความเขมแขงขององคกรดานประชาสงคม สนบสนนการดาเนนกจกรรมขององคกรดานประชาสงคม สงเสรมและพฒนาเครอขายประชาสงคม สงเสรมอาสาสมครเพอสงคม และสงเสรมธรกจเพอสงคม พฒนาระบบการประสานงานระหวางหนวยงานของรฐ องคกรดานประชาสงคม และอาสาสมครเพอสงคม ทงน โดยคานงถงความเปนอสระในการดาเนนกจกรรมทไมขดตอแนวนโยบายแหงรฐ 1.3) ธรกจเพอสงคม หมายความวา การดาเนนกจกรรมขององคกรธรกจทเปนประโยชนตอสงคม รวมทงการเขารวมดาเนนกจกรรมกบกลมบคคล ชมชน องคการพฒนาเอกชน หรอองคกรเอกชนอนทดาเนนกจกรรมดานประชาสงคม 1.4) อาสาสมครเพอสงคม หมายความวา บคคลซงอาสาเขามาชวยเหลอสงคมดวยความสมครใจ เสยสละ เพอชวยเหลอผ อนและสงคม รวมทงการเขารวมกจกรรมเกยวกบการปองกน แกไขปญหา และพฒนาสงคม โดยไมหวงคาตอบแทน 2) กาหนดใหหนวยงานของรฐ ตองใหความรวมมอและเปดโอกาสใหองคกรดานประชาสงคมและอาสาสมครเพอสงคมมสวนรวมในการดาเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนาตามสภาพและความเหมาะสมตอภารกจของหนวยงาน สนบสนนธรกจเพอสงคมและอาสาสมครเพอสงคม 3) กาหนดใหมคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต โดยมนายกรฐมนตรเปนประธานกรรมการ รฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเปนรองประธานกรรมการ หวหนาสวนราชการทเกยวของ ภาคประชาสงคม และผทรงคณวฒเปนกรรมการ 4) กาหนดใหคณะกรรมการ ฯ มอานาจหนาท เชน เสนอนโยบาย แผนงาน และมาตรการในการสงเสรมประชาสงคมตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมต เสนอแนวทางปรบปรงกฎหมาย ระเบยบ หรอขอบงคบทเกยวกบการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา รวมทงการสงเสรมอาสาสมครเพอสงคม และการสงเสรมธรกจเพอสงคม วางระเบยบเกยวกบหลกเกณฑในการสงเสรมประชาสงคม อาสาสมครเพอสงคม และธรกจเพอสงคม เสนอรายงานประจาปเพอประเมนสถานการณดานประชาสงคมในประเทศตอคณะรฐมนตรและรฐสภาเพอเปดเผยตอสาธารณชน 5) กาหนดใหสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยมอานาจหนาทดาเนนการสงเสรมและสนบสนนประชาสงคมเพอการพฒนา เชน จดทานโยบายและแผนพฒนางานสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาเสนอตอคณะกรรมการ โดยคานงถงการมสวน

63

รวมของภาคประชาสงคมในระดบตาง ๆ รวมทงใหมการรบฟงขอเสนอแนะของชมชนทองถนดวย เปนศนยกลางในการประสานงานระหวางหนวยงานของรฐกบองคกรดานประชาสงคม เครอขายประชาสงคม ตลอดจนบคคล กลมบคคล และองคกรทเกยวของ รวมทงจดทาระบบขอมลทเกยวกบประชาสงคม สนบสนนการรวมเปนกลมหรอองคกรดานประชาสงคม และเครอขายประชาสงคม สงเสรมความเขมแขงของกลมองคกรและเครอขายประชาสงคม สนบสนนการดาเนนกจกรรมดานประชาสงคม รวมทงตดตามประเมนผลการดาเนนงาน สงเสรมใหมการปลกฝงจตสานกของประชาชนใหมคณธรรม เสยสละเพอสวนรวม และพงพาตนเอง รวมทงสงเสรมอาสาสมครเพอสงคม ธรกจเพอสงคม และการดาเนนกจกรรมทเกยวของ 6) กาหนดใหนายกรฐมนตรและรฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยรกษาการตามพระราชบญญตน 1.6 ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551 1.6.1 การเสนอรางระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... เนองจากกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยพจารณาเหนวาการออกระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาขนใชบงคบในระหวางนยงไมมกฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคม จงไดเสนอรางระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... เมอวนท 17 ธนวาคม 2550 ใหคณะรฐมนตรพจารณา61

1.6.2 การพจารณาของคณะรฐมนตร ในคราวประชมคณะรฐมนตรเมอวนท 15 มกราคม 2551 รฐมนตรชวยวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเสนอขอถอนรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ .ศ . . . . . ซงอยระหวางการตรวจพจารณาของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา โดยขอใหดาเนนการออกระเบยบสานกนายกรฐมนตรในเรองนแทนเพอความเหมาะสม ซงคณะรฐมนตรไดลงมตอนมตใหถอนรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ไดตามทรฐมนตรชวยวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเสนอ และเหนชอบในหลกการรางระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสงเสรม

61

หนงสอกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ท พม 0202/46899 ลงวนท 17 ธนวาคม 2550 ในภาคผนวก 4.1

64

ประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ตามทกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเสนอ และใหสงสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจพจารณาแทนรางพระราชบญญตทถอนไป โดยใหรบความเหนของสวนราชการทเกยวของไปพจารณาดวย แลวดาเนนการตอไปได62 1.6.3 การพจารณาของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาและคณะรฐมนตร สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาไดตรวจพจารณารางระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... แลวเสรจโดยมการแกไขเพมเตมเลกนอย63 และแจงใหกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยพจารณายนยนเพอเสนอคณะรฐมนตร ซงคณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 4 พฤศจกายน 2551 เหนชอบรางระเบยบดงกลาว64 1.6.4 สาระสาคญของระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551 ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551 มสาระสาคญสรปไดดงน 1) มการกาหนดนยามทสาคญ ไดแก ความหมายของประชาสงคม การสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา ธรกจเพอสงคม และอาสาสมครเพอสงคม 2) กาหนดใหมคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต ประกอบดวย นายกรฐมนตรเปนประธานกรรมการ รฐมนตรวาการกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเปนรองประธานกรรมการ กรรมการโดยตาแหนงไดแก ปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยและหวหนาสวนราชการทเกยวของ กรรมการภาคประชาสงคม และผทรงคณวฒ 3) กาหนดใหคณะกรรมการ ฯ มอานาจหนาทเสนอแนะตอคณะรฐมนตรในการกาหนดนโยบาย ยทธศาสตร และมาตรการในการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา เสนอความเหนตอคณะรฐมนตรใหมหรอปรบปรงแกไขเพมเตมกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ หรอมตคณะรฐมนตรทเกยวกบการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา ใหคาปรกษา แนะนา และประสานงานแกหนวยงานของรฐและองคกรทเกยวของในการดาเนนการตามระเบยบนรวมทงปฏบตการอนทเกยวของ

62

หนงสอสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ท นร 0503/1815 ลงวนท 22 มกราคม 2551 ในภาคผนวก 4.3 63

หนงสอสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ท นร 0901/0781 ลงวนท 25 มถนายน 2551 ในภาคผนวก 4.4 64

หนงสอสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ท นร 0503/15809 ลงวนท 5 พฤศจกายน 2551 ในภาคผนวก 5.1

65

4) กาหนดใหสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยทาหนาทเปนสานกงานเลขานการของคณะกรรมการ ฯ และมอานาจหนาทในการจดทานโยบายยทธศาสตรและมาตรการในการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา เปนศนยกลางในการประสานงานระหวางหนวยงานของรฐกบองคกรดานประชาสงคม เครอขายประชาสงคม องคกรธรกจทดาเนนธรกจเพอสงคม อาสาสมครเพอสงคม ตลอดจนบคคล กลมบคคล และองคกรทเกยวของ สงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาและสนบสนนการรวมเปนกลมหรอองคกรดานประชาสงคม และเครอขายประชาสงคมสงเสรมความเขมแขงของกลมองคกรและเครอขายประชาสงคม สนบสนนการดาเนนกจกรรมขององคกรดานประชาสงคม อาสาสมครเพอสงคม และองคกรธรกจซงทาธรกจเพอสงคม รวมทงการดาเนนการอนในสวนทเกยวของ 5) กาหนดใหหนวยงานของรฐตองใหความรวมมอและเปดโอกาสใหองคกรดานประชาสงคมและอาสาสมครเพอสงคมมสวนรวมในการดาเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนาตามสภาพและความเหมาะสมตอภารกจของหนวยงาน 6) กาหนดใหหนวยงานของรฐรวมทงราชการสวนทองถนมอานาจออกระเบยบ ขอบงคบ คาสง หรอดาเนนการอนตามระเบยบน 7) กาหนดใหหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐทเกยวของใหความรวมมอและสนบสนนการดาเนนงานของคณะกรรมการ ฯ และสานกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย 8) กาหนดใหหนวยงานของรฐสนบสนนใหเจาหนาทของรฐปฏบตงานอาสาสมครทเปนประโยชนแกประชาชนและสงคม 2. กฎหมายทเกยวของ 2.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ซงประกาศใชเมอวนท 24 สงหาคม 2550 มบทบญญตทเกยวของกบประชาสงคม เชน ในหมวด 3 สวนท 11 เสรภาพในการชมนมและการสมาคม มาตรา 64 สวนท 12 สทธชมชน มาตรา 66 ในหมวด 5 สวนท 5 แนวนโยบายดานกฎหมายและการยตธรรม มาตรา 81 (5) เกยวกบการสนบสนนการดาเนนการขององคกรภาคเอกชน สวนท 7 แนวนโยบายดานเศรษฐกจ มาตรา 84 (9) เกยวกบการสงเสรม สนบสนน และคมครองระบบสหกรณใหเปนอสระ สวนท 10 แนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน มาตรา 87 (1) (2) เกยวกบการสงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการกาหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม การตดสนใจทางการเมอง รวมทงการจดหา

66

บรการสาธารณะ และมาตรา 87 (3) เกยวกบการสงเสรมสนบสนนการตรวจสอบการใชอานาจรฐในรปแบบองคกรทางวชาชพ ในหมวด 6 สวนท 7 มาตรา 152 เกยวกบการตงผ แทนองคการเอกชนเปนกรรมาธการวสามญในการพจารณารางพระราชบญญต ในหมวด 7 การมสวนรวมทางการเมองของประชาชน มาตรา 163 ในหมวด 11 สวนท 1 คณะกรรมการการเลอกตง มาตรา 236 (8) เกยวกบการสงเสรมสนบสนนบทบาทขององคการเอกชน สวนท 2 คณะกรรมการสทธมนษยชน มาตรา 257 (7) เกยวกบการสงเสรมความรวมมอและการประสานงานระหวางหนวยราชการ องคการเอกชน และองคการอนในดานสทธมนษยชน และรวมถงในหมวด 14 การปกครองสวนทองถน มาตรา 287 และมาตรา 290 (4) เกยวกบการมสวนรวมของประชาชนและชมชนทองถน 2.2 กฎหมายอน กฎหมายอน ๆ ทระบหรอมนยเกยวกบประชาสงคมซงจะมความเกยวเนองกบการบงคบใชระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551 มดงน 1) พระราชบญญตสงเสรมการพฒนาเดกและเยาวชนแหงชาต พ.ศ.2550 ในหมวด 3 สวนท 2 เกยวกบการสงเสรมบทบาทขององคกรเอกชนหรอองคกรชมชน รวมทงพระราชบญญตคมครองเดก พ.ศ.2546 และพระราชบญญตผสงอาย พ.ศ.2546 2) พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ.2551 3) พระราชบญญตสงเสรมการจดสวสดการสงคม พ.ศ.2546 ในสวนทเกยวกบองคกรสาธารณประโยชนและพระราชบญญตสงเสรมและพฒนาคณภาพชวตคนพการ พ.ศ.2550 4) พระราชบญญตสภาพฒนาการเมอง พ.ศ.2551 ซงใหความสาคญกบการมสวนรวมของภาคประชาสงคม 5) พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 7) พ.ศ.2550 ในมาตรา 53/1 ประกอบกบพระราชกฤษฎกา วาดวยการบรหารงานจงหวดและกลมจงหวดแบบบรณาการ พ.ศ.2551 ซงกาหนดใหผ แทนภาคประชาสงคมมบทบาทเกยวกบการจดทาแผนพฒนาจงหวด รวมทงการบรหารงานจงหวดแบบบรณาการ 6) ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยคณะกรรมการธรรมาภบาลจงหวด พ.ศ.2552 ซงออกโดยอาศยอานาจตามมาตรา 55/1 วรรคสอง แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน

67

(ฉบบท 7) พ.ศ.2550 เพอใหการสอดสองและเสนอแนะการปฏบตภารกจของหนวยงานของรฐในจงหวดเปนไปตามหลกการบรหารวการบานเมองทด ทงน โดยกาหนดใหภาคประชาสงคมมบทบาทตามระเบยบดงกลาว รวมทงใหยดหลกการมสวนรวมของประชาชน 7) นอกจากนยงมกฎหมายอน ๆ ดงทกลาวไวในบทท 2 ทกาหนดบทบาทและการสงเสรมองคการเอกชนและองคกรชมชน รวมทงการสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในรปแบบตาง ๆ ซงในการบรหารบงคบใชระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551 จะตองดาเนนการโดยบรณาการกบหนวยงาน รวมทงกลไกทเกยวของดงกลาวขางตนทงหมด เพอรวมกนขบเคลอนประชาสงคมใหเปนไปในทศทางเดยวกน อนจะทาใหบรรลเจตนารมณของกฎหมายตอไป

_________________________________

บทท 4 บทวเคราะห

1. กระบวนการพฒนากฎหมาย 1.1 หนวยงานผรบผดชอบในการยกรางกฎหมาย การทไมมหนวยงานหลกทจะรบผดชอบตามภารกจแหงวตถประสงคของกฎหมายทจะรางขนใหมนน ท าใหตอง มการจดตงคณะท างานเฉพาะกจขนมาด าเนนการ ศกษาและยกรางกฎหมาย ซงมขอจ ากดเกยวกบความเชยวชาญในศาสตรอนเปนรากฐานของกฎหมาย 1.2 การสรางกรอบแนวคดและเนอหาสาระของกฎหมาย 1) การด าเนนการยกรางกฎหมายในระยะเวลาทจ ากดท าใหไมสามารถศกษาวจยสภาพปญหาและกรอบแนวคดทฤษฎไดอยางครอบคลม ขอมลพนฐานทไดอาจไมเ พยงพอ และสงผลใหกฎหมายไมไดสนองตอบตอความตองการของสงคมอยางแทจรง รวมทงไมสามารถก าหนดมาตรการในการแกปญหาไดอยางมประสทธภาพ 2) การขาดการศกษาวจยทางนตศาสตรทเพยงพอเพอรองรบรางกฎหมายอาจสงผลกระทบตอประสทธภาพในการจดสรรทรพยากรของสงค ม เชน การด าเนนภารกจทซ าซอนกนหรอมการก าหนดโครงสรางองคกรและอ านาจหนาททไมเหมาะสม และเปนปญหาตอการบงคบใชกฎหมาย รวมทงอาจสรางปญหาความซบซอนของกฎหมายตอไปได 3) โดยทสาระส าคญเกยวกบการจดโครงสรางองคกรตามรางกฎหมายใหมไมสอดคลองกบแนวทางในการปฏบตงานของกระทรวง ฯ ในปจจบน ท าใหเกดปญหาในการก าหนดแนวทางทเหมาะสมในการประสานภารกจตามกฎหมายใหมกบองคกรเดม ทงน กองนตการจะตองประสานงานเพอใหมการก าหนดทางเลอกทเหมาะสมระหวางแนวทางตามความประสงคของฝายนโยบายกบแนวทางทมจ ดมงหมายตอประสทธภาพในการขบเคลอนภารกจในปจจบนของกระทรวง ฯ มใชมงเฉพาะแตการส าเรจขององคกรทจะจดตงตามกฎหมายใหมเทานน 4) เนองจากมขอก าหนดเกยวกบการเสนอรางกฎหมายอนเปนขอจ ากดบางประการ ท าใหกองนตการไมสามารถทจะรางกฎหมายใหตอบ สนองตอความประสงคของฝายนโยบายไดทงหมด เชน ขอจ ากดเกยวกบการตงหนวยงานใหม หรอการก าหนดบทบญญตเกยวกบภาษอากร เปนตน ท าใหตองมการชแจงท าความเขาใจทกครงและสงผลตอการขาดการสนบสนนจากผ ทเกยวของในการชแจงรางกฎหมายในขนตอนตาง ๆ ตอไปดวย

69

1.3 การยกรางกฎหมาย 1) การยกรางกฎหมายภายในระยะเวลาทจ ากด ท าใหไมสามารถด าเนนการตามแนวทางทก าหนดในแตละขนตอนไดครบถวนสมบรณและสงผลใหขาดการตงค าถามตอการจ าเปนในการตรากฎหมายอยางแทจรง ซงเปนปญหาตอการชแจงรางกฎหมายในขนตอนต าง ๆ ตอไปดวย 2) การรบฟงความคดเหนของผ มสวนไดเสยหรอผ ทเกยวของ (Stakeholders) 2.1) การด าเนนการยกรางกฎหมายภายในระยะเวลาทจ ากด ท าใหขาดการรบฟงความคดเหนจากผ ทอยในบงคบของกฎหมายอยางครบถวนอาจสงผลใหกฎหมายไมสะทอนความตองการทแทจรงของสงคม รวมทงไมสามารถแกปญหาไดอยางมประสทธภาพ 2.2) การขาดการรบฟงความคดเหนจากหนวยงานหรอองคกรทเกยวของตามกฎหมายอน อาจสงผลใหเกดการจดสรรทรพยากรทไมมประสทธภาพ รวมทงเกดขอขดแยงกบหนวยงานหรอองคกรดงกลาว 2.3) เนองจากกระบวนการรบฟงความเหนยงอยในชวงการพฒนา จงมกเกดขอขดแยงเกยวกบการก าหนดรปแบบในการรบฟงความคดเหน นอกจากนยงมแรงตานจากผ ทมทศนคตในเชงลบตอกจกรรมดงกลาว โดยเหนวาผลทไดรบจากการด าเนนการไมคมคาและเปนการสนเปลองทรพยากรโดยใชเหต 2.4) เนองจากมขอจ ากดเกยวกบระยะเวลาและทรพยากรงบประมาณ จงท าใหขอบเขตของการรบฟงความคดเหนยงไมครอบคลมเทาทควร 2.5) ในการรบฟงความคดเหนทมประสทธภาพ นอกจากจะตองมการก าหนดประเดนใหชดเจนแลว ยงตองอาศยขอมลพนฐาน ทถกตองและเปนทยอมรบรวมกน รวมทงทกษะของผด าเนนการกมความส าคญเปนอยางยงในการระดมความคดเหนและเกบประเดนขอเสนอแนะของผ ทเกยวของไดอยางครบถวนและถกตอง ทง นผลสมฤทธ ในการรบฟงความคดเหนทผานมาจะมความสมพนธกบสาเหตใดสาเหตหนงดงกลาว 2. กฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 2.1 รางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... เพอใหการวเคราะหการยกรางกฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาเกดความสมบรณ ดงนน ในเบองตนจะวเคราะห รางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ. .... ฉบบทกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยเสนอในคราวการปรบปรงแกไขตามมตของคณะกรรมการกลนกรองเรองเสนอคณะรฐมนตร คณะท 2 ครงท

70

10/2550 เมอวนท 23 พฤษภาคม 2550 เพอใหเหนถงหลกการพนฐานอนเปนทมาของกฎหมายน ดวย ดงน 2.1.1 หลกการพนฐาน : ทมาของกฎหมาย จากหลกการและเหตผลในการเสนอรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ .ศ. .... อนเปนทมาและเจตนารมณของรางกฎหมายฉบบน ไดกลาวถงความจ าเปนทจะตองมกฎ หมายโดยแสดงใหเหนถงจดมงหมายของการพฒนาประเทศในปจจบนวาจะตองมความสมดลและยงยน และการพฒนาในแนวทางดงกลาวจะตองอาศยการมสวนรวมจากทกภาคสวนโดยเฉพาะภาคประชาสงคม แนวทางขางตนนนถอไดวาเปนการเปลยนแปลงไปจากหลกการเดมทเรยกวา “รฐทมงมนในการพฒนา” ซงรฐมหนาทและบทบาทส าคญในกระบวนการพฒนา ทงน เนองจากโครงสรางของสงคมไทยในปจจบนมความสลบซบซอนยงขนอนเปนผลมาจากปจจยทงภายในและภายนอกประเทศ รวมทงผลกระทบจากกระแสโลกาภวตน ท าใหภาครฐไมสามารถด ารงบทบาทในการจ ดการปญหาแตโดยล าพงได บทบาทภาครฐจงคอย ๆ ลดลง ในขณะเดยวกนบทบาทของภาคเอกชนรวมถงภาคประชาชนไดขยายเพมขน และเปนทยอมรบกนแลววา “การพฒนาทพงพงรฐ ” เปนสวนใหญท าใหเกดการบรหารปกครองประเทศทไมมประสทธภาพ นอกจากนกระแสการรณรงคเรองกา รปกครองทดหรอ “ธรรมรฐ ” หรอ “ธรรมาภบาล ” (Good Governance) ของธนาคารโลกในยคปจจบนกเปนปจจยทส าคญอกประการหนงทท าใหมการเปลยนแปลงดงกลาว หลกการส าคญของเรองการปกครองทดของธนาคารโลกอยทการสราง “ประชาสงคม” (Civil Society) ใหเขมแขง ซงตรงกนขามกบหลกการรฐทมงมนในการพฒนาดงกลาวขางตน เพราะเหนวาหลกการปกครองทดเปนรากฐานของการปกครองระบอบประชาธปไตย โดยจะตองเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการพฒนา (Participation) ซงการสรางการมสวนรวมในการพฒนาดงกลาวถอ ไดวาเปนการสรางทนทางสงคม (Social Capital) ทผกโยงกนดวยความไววางใจ (Trusts) และเครอขายทางสงคม (Social Networks) ทมนคง อนเปนปจจยส าคญทเกอหนนตอผลส าเรจของการพฒนาตามแนวคด “Civic Tradition” ของ Robert D.Putnum และประเวศ วะส ทไดน ามาประกอบกบแนวคด “ธรรมกสงคม” ในการเสนอแนวทางในการสราง “สงคมสมานภาพ” ทงน ในหลกการและเหตผลของรางกฎหมายกไดแสดงถงการใหความส าคญกบการสรางความรวมมอในการพฒนาโดยมการยอมรบสถานะของภาคประชาชนสงคมใหมบทบาทในฐานะเปน “หนสวนในการพฒนา” ดวย

71

เจตนารมณของรางพระราชบญญตฉบบนไมใชอยทการจดความสมพนธใหมระหวางภาครฐ ภาคประชาสงคม และภาคธรกจ หากแตเพอการสรางเครอขายความรวมมอกนของทกภาคสวนในสงคม ในอนทจะแกปญหาสงคมรวมกนอยางมพลง และยงเลงถงผลบวกตอการเสรมสรางความเขมแขงของประชาธปไตยแบบมสวนรวมดวย 2.1.2 ขอบเขตของกฎหมาย 1) “ประชาสงคม” และ “องคกรดานประชาสงคม” ค าศพททใชเกยวกบแนวคดประชาสงคมของนกวชาการไทยมทมาและการใชในหลายลกษณะ เชน การน ามาจากค าวา “Civil Society” ในภาษาองกฤษ ซงมก ารแปล เชน ประชาสงคม อารยสงคม สงคมประชา พลงทสาม หรอสงคมเขมแขง เปนตน รวมทงการแปลประยกตเพมเตม เชน ประชาสงคมรากหญา ประชาสงคมสขภาพ เปนตน การแปลจากค าวา “Community” เปนชมชน ประชาคม ชมชนนยม หรอวฒนธรรมชมชน นอกจากนยงมการบญญตค าในภาษาไทยขนเอง เชน สงคมสมานภาพ วถประชา และประชารฐ เปนตน ทงน ค าตาง ๆ ดงกลาวนนมความหมายรวมกนในภาพกวางทหมายถงกลมทอยระหวางภาครฐและปจเจกชน แตอยางไรกตามหากพจารณาอยางเฉพาะเจาะจงทเนนถงความสมพนธระหวางประ ชาสงคมและสวนอน ๆ ของสงคมไดมการแบงออกเปนสองชดความหมาย ความหมายชดแรก นยามเปน “ภาคทสาม ” หรอ “พลงทสาม ” ซงแสดงความสมพนธถงภาคอกสองภาค ไดแก ภาครฐ และภาคธรกจ ความหมายชดทสอง เนนไปทรปแบบทเปนอดมคตระหวางสมาชกภายในประชาสงคม สมาชกประชาสงคมจะมวสยทศนและวตถประสงครวมกน มการตดตอสอสารกน มการเรยนรรวมกน มเครอขายการท างานรวมกน ทงนจะตองไมเปนความเคลอนไหวทางอดมการณเทานน หากแตตองมการท างานจรงขององคกรประชาสงคมดวย ในการน เมอพจารณาจากบทนยามของ “ประชาสงคม” และ “องคกรดานประชาสงคม” ในรางกฎหมายมาตรา 3 แลว จะเหนวามความสอดคลองไปในทางความหมายชดทสอง เมอพจารณาบทนยามในมาตรา 3 ประกอบกบมาตรา 5 มาตรา 6 และมาตรา 15 จะเหนถงขอบเขตความครอบคลมของกฎหมายทงในดานความหมายแ ละ

72

ความสมพนธเกยวของกบสวนอน ๆ กลาวคอในดานขอบเขตของความหมาย องคกรดานประชาสงคมเปนการรวมตวกนในหลายลกษณะ อาจเปนกลมบคคล ชมชน หรอองคกรพฒนาเอกชน (NGO) ดงนน “ประชาสงคม” (Civil Society) จงไมใชเฉพาะ NGO เทานน แตจะหมายถงกลมใดกไดทไมใชรฐ เปนอสระอยนอกรฐ และมการเคลอนไหวอยระหวางร ฐกบปจเจกชน ซงรปแบบขององคกรดานประชาสงคมดงกลาวมลกษณะรวมทสอดคลองกบความเหนของนกวชาการไทยหลายทาน เชน อเนก เหลาธรรมทศน ประเวศ วะส และ อนชาต พวงส าล เปนตน ส าหรบกจกรรมขององคกรดานประชาสงคมตามมาตรา 3 ไดแสดงตวอยางไวหลากหลาย เชน กจกรรมเกยวกบการพฒนาสงคม การพฒนาเศรษฐกจ การพฒนาคณภาพชวต การศกษา ศาสนา ศลปวฒนธรรม สอสารมวลชน สาธารณสข สงแวดลอม ยตธรรม สทธมนษยชน และสาธารณประโยชนตาง ๆ ซงกล มองคกรในลกษณะ Public – Interest – Groups ทหลากหลายนเปนการผสมผสานความหลากหลายและรวมกนท างานบนความแตกตางอนเปนความสมพนธเชงสาธารณะ (Civic Relationship) ในดานความสมพนธของภาคประชาสงคมกบสวนอน ในมาตรา 5 ไดแสดงใหเหนวากระบวนการสง เสรมประชาสงคมจะเรมตงแตการปลกฝงจตส านกอนเปนฐานรากของประชาสงคมไปจนถงการสงเสรม สนบสนนองคกรดานประชาสงคม ตลอดจนการก าหนดบทบาทของภาครฐทมตอภาคประชาสงคม แตอยางไรกตามหลกการความเปนอสระขององคกรดานประชาสงคม (Autonomous) เปนสงทกฎหมายใหความส าคญโดยบญญตไวในมาตรา 5 วรรคสอง 2) เครอขายประชาสงคม นอกจากจตส านกประชาสงคม และโครงสรางองคกรประชาสงคมแลว เครอขายประชาสงคม (Civic Network) กเปนองคประกอบทส าคญของประชาสงคม โดยจะเชอมโยงองคกรและปจเจกชนอสระเขาดวยกน ท าใหเกดการสอสารการสนทนาระหวางองคกรเหลานกบปจเจกชนและสาธารณชนในเครอขายประชาสงคม สวนในดานรปแบบของเครอขายประชาสงคม จะตองมการตดตอสอสารระหวางกนอยางตอเนองและเชอมโยงเครอขายความรวมมอโดยตองเปนการสอสารแนวราบ จนท าใหเกดการแล กเปลยนขอมลและความรอยางกวางขวาง ตลอดจนเกดการแพรขยายการรบรและยกระดบส านกสาธารณะ อนเปนการเปดพนทในการแลกเปลยนเรยนร รวมทงเปดพนทสาธารณะ (Public Sphere) ดวย ในการน เมอพจารณาบทนยามในรางกฎหมายมาตรา 3 เกยวกบ “เครอขายประชาสงคม ” จะมลกษณะของการเชอมโยงกลมบคคล ชมชน องคกรพฒนาเอกชน หรอองคกรเอกชนอนทมวตถประสงคในการด าเนนกจกรรมดานประชาสงคมรวมกน โดยไมได

73

กลาวถงสมาชกองคกรอนเปนปจเจกชน เทากบเปนการมองการเชอมโยงผานองคกรดานประชาสงคมอนเปนผลจา กปฏสมพนธระหวางสมาชกในแตละองคกรแลว ทงนโดยมเปาหมายเพอใหเกดการสอสาร การเรยนรและการรวมมอในระดบตาง ๆ มขอสงเกตวาในมาตรา 6 นอกจากไดบญญตถงการเปดโอกาสและการใหความรวมมอของหนวยงานของรฐตอองคกรดานประชาสงคมแลว ยงรวมถงเครอขายประชาสงคมดวย ซงเทากบกฎหมายมองวา “เครอขายประชาสงคม ” เปนกลมหรอองคกรรปแบบหนงทมลกษณะเปนการผนกก าลงกนขององคกรดานประชาสงคมทเกยวของในเครอขายดงกลาว 3) ธรกจเพอสงคม เมอพจารณาบทนยาม “ธรกจเพอสงคม ” ใน รางกฎหมายมาตรา 3 ประกอบกบบทบญญตอน ไดแก มาตรา 5(5) มาตรา 7 มาตรา 15 (5), (8), (9) และมาตรา 17 (9), (10), (11) แลวจะเหนวารางกฎหมายฉบบนไมไดมจดมงหมายโดยเฉพาะเจาะจงไปทการสรางหนาท (Duty) หรอการสรางมาตรฐาน (Standard) ตามกฎหมายแกองค กรธรกจทด าเนนกจกรรมเพอสงคม แตมวตถประสงคทจะสงเสรมองคกรธรกจทจะด าเนนกจกรรมทแสดงความรบผดชอบตอสงคม (Corporate Social Responsibility : CSR) โดยการสรางชองทางหรอโอกาสแกองคกรธรกจดงกลาว ทงการสนบสนนขอมลการประสานงานและการใหความรวมมอในดานตาง ๆ ตลอดจนการฝกอบรมและการเผยแพรประชาสมพนธเพอใหบรรลเปาหมายการสรางความเขมแขงแกภาคประชาสงคม รวมทงการสนบสนนแนวทางการสราง “บรรษทภบาล ” ในมตของ “CSR” ใหเกดประโยชนแกสงคมอกดวย การทก าหนดใหมการสงเสรมธรกจ เพอสงคมในกฎหมายฉบบน นอกจากจะเกดผลดตอสงคมแลว ยงสงผลบวกตอพลงของภาคประชาสงคมดวย และในทสดแลวเปาหมายของการพฒนาภายใตความรวมมอระหวางภาครฐ ภาคธรกจ และภาคประชาสงคมกจะสามารถปฏรปสงคมใหมความเขมแขงและเตบโตอยางยงยนและสมดลได 4) อาสาสมครเพอสงคม ปฏญญาอาสาสมครไทย ระบไววา “อาสาสมครทพงประสงคตองมจตวญญาณของอาสาสมคร เปนผปฏบตงานดวยความสมครใจเพอประโยชนแกประชาชน สงคมและประเทศชาต โดยไมหวงสงตอบแทน เปนผ มอดมการณโดยถอประโยชนสวนรวมเหนอกวาประโยชนสวนตน ท างานดวยความเสยสละ กระตอรอรน เอออาทร บรสทธใจ และมศรทธาทจะท างานอาสาสมคร” ซงค าประกาศค ามนสญญาดงกลาวไดแสดงถงรากฐานหรอจตวญญาณแหงความเปนอาสาสมคร อนจะท าใหเหนถงความสมพนธของ “อาสาสมคร” กบ “ประชาสงคม”

74

แนวค ดในการใหความหมายเกยวกบประชาสงคมทสะทอนใหเหนคณลกษณะพนฐานทท าใหองคกรประชาสงคมแตกตางไปจากองคกรอน โดยจะบงบอกถงระบบคณคาและจรยธรรมทแฝงฝง อาท การท าประโยชนเพอสาธารณะเปนทตง (Pursue for Public Goods) ความมอสระ (Autonomous) ตลอดจนมความเปนอาสาสมคร (Voluntary Orientation) หรอท Alexis de Tocqueville เรยกวา “Voluntary Religion” อนเปนองคประกอบทส าคญของประชาสงคม ดวยเหตนอาจกลาวไดวา คณสมบตพนฐานของปจเจกชนทเปนสมาชกขององคกรประชาสงคมตองมจตวญญาณความเปนอาสาสมครอยดวยเสมอ เมอพจารณาจากรางกฎหมายมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “อาสาสมครเพอสงคม” และ “ประชาสงคม” แลว กจะพบวาทงสองค ามรากฐานเดยวกนคอจตส านกคณธรรมเพอสวนรวม แตกตางกนแตเพยงวาประชาสงคมมกจะกลาวถงกระบวนการในรปแบบของกลมหรอองคกร สวนอาสาสมครเพอสงคมเปนการด าเนนการในลกษณะของปจเจกชน ส าหรบขอบเขตของอาสาสมครเพอสงคมตามรางกฎหมายฉบบน ในมาตรา 6 ไดก าหนดใหภาครฐใหความรวมมอและเปดโอกาสใหมสวนรวมในการด าเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนาดวย ทงนมบทบญญตทเก ยวของ ไดแก มาตรา 5(1), (4) มาตรา 15 (5), (7), (9) มาตรา 17 (5), (8), (10), (11) และมาตรา 8 2.1.3 สาระส าคญของการสงเสรมประชาสงคมในกฎหมาย 1) รากฐานของประชาสงคม Jurgen Habermas ไดเสนอแนวคดวาดวย “อาณาบรเวณสาธารณะ ” (Public Sphere) ซงชใหเหนวาการปรากฏขนของสอมวลชนในเชงพาณชยและรปแบบของ “รฐสวสดการ” ท าใหอาณาบรเวณสาธารณะเรมเสอมสลายลงรวมทงสงผลใหปจเจกชนหนกลบไปสระบบความสมพนธในเชงพงพง (Client Relation) เครอขายการพงพงปกคลมอยเหนอปจเจกชน จตส านกของปจเจ กชนเรมเบยงเบนไป จากทเคยใหความสนใจในเรองสวนรวมกลบมงสความสนใจในลกษณะเฉพาะสวนเฉพาะตน และท าใหปจเจกชนจ านวนมากไมสนใจทจะเขามามสวนรวมทางการเมอง อนเปนปญหาส าคญซงถอเปนอนตรายตอการปกครองระบอบประชาธปไตย ส าหรบในสงคมไทย อเนก เหลาธ รรมทศน วเคราะหวาคนไทยไมคอยรสกวาตนเปนพลเมอง (Citizen) ลก ๆ มกคดวาตวเปนไพร และมกจะโหยหาระบบอปถมภ แตอยางไรกตาม สภาพสงคมไทยในปจจบนนมความซบซอนยงขน ท าใหรบไมสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางครบถวน ความพยายา มทจะเปนรฐสวสดการจงไมสามารถด ารงอยไดอยาง

75

สมบรณดงทไดวเคราะหไวแลวขางตน ประกอบกบกระแสประชาธปไตยทพวงมากบรปแบบการปกครองทด (Good Governance) ท าใหความเคลอนไหวในรปแบบ “ประชาสงคม” ปรากฏชดเจนขน องคประกอบ อน เปนรากฐานของประ ชาสงคมทพอจะประมวลจากความเหนของนกวชาการไทย มดงน (1) การมจตส านกสาธารณะหรอจตส านกเพอสวนรวม (Public Consciousness) หรอจตส านกประชาสงคม (Civic Consciousness) ซงถอเปนส านกแหงความเปนพลเมอง (Citizenship) โดยม “คณธรรมแบบพลเมอง ” ซงเนนการมจรยธรรมเพอสวนรวม (Civic Virtue) ทงน ความเปนพลเมองจะเปนผ เรยกรองการมสวนรวม รสกมพนธกจตอสงคม กลาคดกลารบผดชอบและเสยสละตอสวนรวมเพอความยงยนของพลเมองเองในระยะยาว (2) อดมการณทางพระพทธศาสนาในระดบบคคลทเน นการพงตนเอง ส าหรบความสมพนธกบบคคลภายนอกมหลก “ทศหก ” และการปฏบตตอกลยาณมตร ไดแก ความรก ความเอออาทรตอกน และความสมานฉนท อนเปนปจจยส าคญในการเสรมสรางความเขมแขงของประชาสงคม (3) แกนความคดเสรนยมทเนนปจเจกชนมพนฐานทให ความส าคญกบการเคารพในวถชวตและทรพยสนของบคคล อนเปนทมาของเรองความเทาเทยมและสทธทางการเมองทงปวง ปจเจกชนจะรจกความรบผดชอบและพฒนาศกยภาพตนเองในลกษณะการพงพาตนเอง และสงทควบคกนกคอความเปนอสระของปจเจกชน จตส านกคณธรรมเพอสวนรวม การพงพาตนเอง และความเปนอสระของปจเจกชนดงกลาว นบวาเปนหวใจส าคญของการเคลอนไหวในภาคประชาสงคม ซงอาจกลาวไดวาทงสามสวนดงกลาวเปนจตวญญาณอนเปนรากฐานของประชาสงคม บทบญญตในรางกฎหมายทกลาวถงรากฐานขอ งประชาสงคม ไดแก ในมาตรา 5(1) และวรรคสอง มาตรา 17(5) รวมทงในมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม” อนง กลาวไดวารากฐานประชาสงคมดงทไดกลาวมาขางตน มใชสงแปลกใหมของสงคมไทยมาแตดงเดม รวมทงมใชสงแปลกแยกของสงคมไทยในยคปจจบน หาก แตโครงสรางและปจจยทเปนบรบทท าใหการปรากฏตวของประชาสงคมไมชดเจนและไมตอเนองเทานน แตอยางไรกตามสภาพและความจ าเปนตามทไดวเคราะหไวท าใหสงคมเลงเหนความส าคญของกระบวนการสรางเสรมประชาสงคม แมสวนของภาคราชการเองโดยเฉพาะในกระทรวงการพฒนาส งคมและความมนคงของมนษยกตระหนกถงการพฒนาแนวใหมทตองก าว

76

รวมไปพรอมกบภาคประชาสงคม แผนงานโครงการสวนใหญจงมงไปสชมชนและประชาชน โดยมบทเรยนของความส าเรจทรอการขยายผลอยไมนอย 2) พนทในการด าเนนกจกรรมประชาสงคม หรอความสมพนธระหวา งภาครฐกบประชาสงคม พนทสาธารณะหรอมณฑลสาธารณะ (Public Sphere) ในความหมายของทฤษฎเกยวกบประชาสงคมกคอ พนทซงอยระหวางรฐกบปจเจกชนและจะตองมกจกรรมทกระท ารวมกนในพนทสาธารณะน ในกรณเปนรฐทมอ านาจมาก ขอบเขตพนทสาธารณะนกอ าจมขนาดเลก ในทศนะของ Jeffrey Alexander ประชาสงคมในฐานะเปนมณฑลสาธารณะจะตองใหความส าคญตอลกษณะทเปนอสระในตวเอง (Autonomous) กลาวคอ ความสามารถในการคดและกระท าทไมไดถกครอบง าโดยรฐหรอตลาด สวนในทศนะของ Hegel มองวาการท าหนาทของประชาสงคมจะ ยงไมบรรลถงความสมบรณ ถาปราศจากความชวยเหลอทมาจากรฐ รฐจงเปนหวใจส าคญในการปลดปลอยประสทธภาพของประชาสงคม พนทสาธารณะดงกลาวขางตนกคอ พนทในการด าเนนกจกรรมของประชาสงคมหรอเมอมองในมตของความสมพนธกคอประเดนเรองความสมพ นธระหวางภาครฐกบภาคประชาสงคมนนเอง บทบญญตในรางกฎหมายทเกยวของกบพนทในการด าเนนกจกรรมประชาสงคม หรอความสมพนธระหวางภาครฐกบประชาสงคม ไดแก มาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม ” “องคกรดานประชาสงคม ” และ “เครอขายประชาสงคม ” มาตรา 5 (3), (6), (7) มาตรา 6 มาตรา 15 (4) – (6), รวมกบภาคประชาสงคม โดยภาครฐจะตองค านงถงขอบเขตความเปนอสระของภาคประชาสงคมดวย ดงบทบญญตในมาตรา 5 วรรคสอง ทงน จะเหนไดวาแนวทางของรางกฎหมายฉบบนไดมงทจะสรางความรวมมอกบภาคประชาสงคม อยางกวางขวาง โดยไมก าหนดกฎเกณฑวาจะตองเปนองคกรดานประชาสงคมทสนบสนนภาครฐเทานน จงจะรวมมอกนได ซงไดก าหนดขอบเขตทรฐจะตองยอมรบความเปนอสระของภาคประชาสงคมอยดวย หรอกลาวในอกทางหนงกคอ แมองคกรดานประชาสงคมใดจะมเปาหมายคดคานหรอตอตานรฐ ภาครฐกจะตองสนบสนนหรอเปดพนทใหเขารวมในกจกรรมสาธารณะ หากอยในหลกเกณฑทกฎหมายก าหนด อนง เงอนไขพนฐานของการมสวนรวมของภาคประชาสงคมทส าคญทจะตองค านงถงกคอ หลกความเปนอสระหรอความสมครใจ หลกความเสมอภาคหรอการมสทธทเทาเทยมกน และหลกความสามารถ

77

3) ลกษณะและองคประกอบของประชาสงคม เพอใหเหนถงรปธรรมของประชาสงคมในรางกฎหมายนอยางเปนระบบ จงจะใชลกษณะและองคประกอบของประชาสงคมเปนกรอบในการวเคราะห ดงน (1) ลกษณะของประชาสงคม (1.1) มความหลากหลาย ความหลากหลายในเชงการรวมกลม มอยในรางกฎหมายมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม” ซงบญญตวาอาจรวมตวกนเปนกลมบคคล ชมชน องคกรพฒนาเอกชน หรอองคกรเอกชนอน และในมาตรา 5 (2) ทใหมการสนบสนนการรวมกลมทหลากหลาย ความหลากหลายในเชงประเดนกจกรรมมอยในรางกฎหมายมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม” ซงบญญตวากลมหรอองคกรดานประชาสงคมอาจด าเนนกจกรรมตาง ๆ เชน กจกรรมเกยวกบการพฒนาสงคม การพฒนาเศรษฐกจ การพฒนาคณภาพชวต การศกษา ศาสนา ศลปวฒนธรรม ส อสารมวลชน สาธารณสข สงแวดลอม ยตธรรม สทธมนษยชน และสาธารณประโยชนตาง ๆ (1.2) มความเปนชมชน ความเปนชมชน ซงหมายถง การรวมกลมทเตบโตบนพนฐานของความสมพนธในแนวราบ มความเอออาทร ความสามคคกน เมอพจารณาในรางกฎหมายมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม ” และ “เครอขายประชาสงคม ” รวมทงในมาตรา 5(2) จะพบนยทสอถงคณลกษณะของความเปนชมชนอยดวย ไดแก การรวมตวกนเปนกลมหรอองคกรดานประชาสงคมจะตองมคณธรรมเพอสวนรวม และกระท าโดยสมครใจ ซงคณสมบตดงกลาวจะเปนพน ฐานของการอยรวมกนอยางเอออาทรและสามคคตอกนได และในสวนของเครอขายประชาสงคม ซงจะตองมการด าเนนกจกรรมรวมกน ท าใหเกดการสอสาร การเรยนร และการรวมมอกน กเปนคณสมบตของความเปนชมชนดวยเชนกน (1.3) บนฐานส านกสาธารณะ ในรางกฎหมายมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม ” และในมาตรา 5 (1) ไดแสดงถงรากฐานของประชาสงคมอนเกยวกบจตส านกสาธารณะ หรอจตส านกคณธรรมเพอสวนรวม ซงจะกอใหเกดความเปนชมชนหรอกลมประชาสงคมทมพลงอยางเปนธรรมชาต (1.4) เปนกระบวนการเรยนรทตอเนอง

78

การเรยนรทตอเนองจะตองเกดจากการปฏบตการรวมกน รวมทงมปจจยแวดลอมหรอโครงสรางพนฐาน อนไดแก การมเครอขายประชาสงคม ซงจะท าใหเกดการสอสาร เรยนรดงทบญญตไวในรางกฎหมายมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม” และ “เครอขายประชาสงคม” (1.5) มความเชอมโยงสมพนธกนเปนเครอขาย บทบญญตทระบถงการเชอมโยงสมพนธกนเปนเครอขายของประชาสงคม รวมทงกบภาคสวนอนอนไดแก อาสาสมครเพอสงคม และธรกจเพอสงคม ไดแก ในรางกฎหมายตามมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “เครอขายประชาสงคม ” มาตรา 5(7) มาตรา 15(5), (6), (9) และมาตรา 17(4), (6) (2) องคประกอบของประชาสงคม (2.1) มวสยทศนรวมกน การมเปาหมายหรอวตถประสงครวมกนจะท าใหขบวนการเคลอนไหวของประชาสงคมมพลง ซงในรางกฎหมายมาต รา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม” และ “เครอขายประชาสงคม ” ไดแสดงถงการเขาเปนสมาชกกลมประชาสงคมจะตองมความสมครใจและมวตถประสงครวมกน (2.2) การมสวนรวมอยางกวางขวาง บทบญญตในรางกฎหมายมาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “เครอขายประชาสงคม” มาตรา 5(7) มาตรา 15(5), (6), (9) และมาตรา 17(4), (6), (10) จะท าใหการมสวนรวมของประชาสงคมเปนไปอยางกวางขวาง ซงจะรวมทงการมสวนรวมกบภาคสวนอนดวย (2.3) การมความรบผดชอบตอสาธารณะในฐานะของพลเมอง รางกฎหมายในมาตรา 3 ในสวนของบทน ยาม “ประชาสงคม ” และมาตรา 5(1) และวรรคสอง ซงกลาวถงจตส านกคณธรรมเพอสวนรวม การพงพาตนเองและความเปนอสระ เปนบทบญญตทสะทอนถงส านกพลเมองทมความรบผดชอบตอสวนรวม (2.4) มการเรยนรจากการปฏบตหรอท ากจกรรมรวมกนและการพฒนาองคความร บทบญญตทเกยวของในรางกฎหมาย ไดแก มาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “ประชาสงคม” และ “เครอขายประชาสงคม ” และมาตรา 17(7) ซงนอกจากมการสอสารเรยนรแลว การวจยและพฒนาองคความรทเกยวของกมความส าคญตอการขยายตวหรอ

79

การเคลอนไหวของภาคป ระชาสงคมในอนาคต ในรางกฎหมายนจงก าหนดใหภาครฐสนบสนนการวจยและพฒนาองคความรดวย (2.5) มการตดตอสอสารและการเชอมโยงเครอขายความรวมมอ บทบญญตทเกยวของในรางกฎหมาย ไดแก มาตรา 3 ในสวนของบทนยาม “เครอขายประชาสงคม ” มาตรา 15(5), (6), (9) และมาตรา 17(6), (10) ซงเครอขายประชาสงคมนอกจากเปนประโยชนตอการพฒนาความรวมมอภายในภาคประชาสงคมแลว ยงสามารถแสวงหาความรวมมอกบภาคสวนพนธมตรอนดวย นอกจากนยงเปนการขยายปรมณฑลสาธารณะใหม ๆ ดวย (2.6) มระบบการจดการทมประสทธภาพ ในรางกฎหมายมาตรา 17(6), (11) ไดก าหนดใหภาครฐมหนาทในการด าเนนการและสนบสนนการเสรมสรางความเขมแขงขององคกรและเครอขายประชาสงคม รวมทงการฝกอบรมดวย ซงการด าเนนการดงกลาวจะเปนประโยชนตอภาคประชาสงคมในเรองการพฒนาระบบการบร หารการจดการใหมประสทธภาพได แตอยางไรกตามจะตองค านงถงขอบเขตความเปนประชาสงคมดวย 4) บทบาทของประชาสงคมในการพฒนา (1) สถานะและโอกาสของภาคประชาสงคม การทรางกฎหมายก าหนดใหมการสงเสรมและประสานงานรวมกนใน 3 ภาค คอ ภาคประชาสงคม ภาคธรกจเพอสงคม และอาสาสมครเพอสงคม จะท าใหเกดพลงของความรวมมอและท าใหสถานะของภาคประชาสงคมมความแขงแกรงขน บทบญญตทเกยวของ ไดแก ในมาตรา 5(7) มาตรา 15(5), (9) และมาตรา 17 (10) ส าหรบในมาตรา 15(11) ทก าหนดใหมการจดท ารายงานประจ าป เพอประเมนสถานการณดานประชาสงคมในประเทศไทย เสนอตอคณะรฐมนตรและรฐสภา และเปดเผยตอสาธารณชนนน จะเปนโอกาสของภาคประชาสงคมในการแสวงหาความรวมมอกบแนวรวมใหม ๆ ได รวมทงจะท าใหสถานะบทบาทของภาคประชาสงคมมความเดนชดขนดวย (2) บทบาทของภาคประชาสงคมในการพฒนา ในบทรางกฎหมายมาตรา 6 ไดก าหนดใหภาครฐเปดโอกาสใหภาคประชาสงคมเขามามสวนรวมในการพฒนา แมวาในรายละเอยดจะตองมการก าหนดไวในกฎกระทรวงตอไป แตกเปนโอกาสทจะไดมการระดมความคดในสงคมตอไปวากระบวนการมสวน

80

รวมควรจะมอยางไรบาง จงจะเหมาะสมและท าใหขบวนการเคลอนไหวของภาคประชาสงคมในประเทศไทยรวมมอกบภาครฐในการพฒนาอยางมพลงและบรรลผลตามเจตนารมณของกฎหมาย ในบทบญญตมาตรา 15(4) และมาตรา 17(1) ทก าหนดใหภาคประชาสงคมมสวนรวมในการจดท านโยบายและแผนพฒนางานสงเสรมประชาส งคมเพอการพฒนา กเปนอกชองทางหนงทภาคประชาสงคมจะผลกดนใหมการเคลอนไหวในแนวทางทประสงคได 2.1.4 ขอจ ากด ปญหาและอปสรรค : ขอค านงตอการก าหนดมาตรการและการบรหารการบงคบใชกฎหมาย 1) การสรางการมสวนรวมในการด าเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนา การก าหนดแนวทางการมสวนรวมในการด าเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนาระหวางภาครฐกบภาคประชาสงคมถอวาเปนมาตรการส าคญอยางหนงทจะสรางความส าเรจตอเปาหมายหลกของกฎหมายฉบบน ซงในรางกฎหมายมาตรา 6 ไดบญญตใหมการก าหนดรายละเอยดในกฎกระทรวง โดยไม ไดระบหลกเกณฑเงอนไขไวเปนกรอบทชดเจน ดงนน หากแนวทางทจะก าหนดไมเหมาะสมรวมทงไมส อดคลองกบองคประกอบและสภาพการณทเกยวของ กยอมน าไปสความลมเหลวในการบงคบใชกฎหมายในทสด ดวยเหตน การก าหนดมาตรการในกฎกระทรวงดงกลาว รวมทงระเบ ยบทเกยวของจะตองมการศกษาวจยเพอใหไดขอมลพนฐานทสมบรณ และมการรบฟงความคดเหนจากทกฝายอยางรอบดาน รวมทงจะตองมการสรางมาตรการแวดลอมอน ๆ ทเหมาะสมดวย เพอใหสามารถบงคบใชกฎหมายไดอยางมประสทธภาพและบรรลผลตามเจตนารมณของกฎหมายตอไป 2) การสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา บทบญญตทเกยวของกบการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา ไดแก ในรางกฎหมายมาตรา 5 – 8 มาตรา 15 รวมทงมาตรา 17 แมวาตามรางกฎหมายมาตรา 5 จะไดใหตวอยางของการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาไว แลวกตาม กไมไดหมายความวาจะจ ากดอยเฉพาะในขอบเขตดงกลาวเทานน แตการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาจะครอบคลมไปถงมาตรการตาง ๆ ทกฎหมายบญญตไวทงโดยทางตรงและทางออม รวมถงมาตรการตามอนบญญตอนไดแก กฎกระทรวงและระเบยบตาง ๆ ดวย เมอพจารณารางกฎหมายแลวจะเหนวาผ รางกฎหมายไดมองภาคสวนตาง ๆในสงคมวามความสมพนธอยางเชอมโยงกน อนไดแก ภาครฐ ภาคธรกจเพอสงคม ภาคประชาสงคม ชมชน และอาสาสมครเพอสงคม โดยแตละภาคสวนจะเสรมหนนซงกนและกน ทงนม

81

ประชาชนเปนฐานส าคญ ด วยเหตนการก าหนดมาตรการใด ๆ เพอสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาตามกฎหมายจะตองพจารณาถงขอบเขตความสมพนธและผลกระทบทจะมตอแตละภาคสวน รวมทงขอบเขตตามทก าหนดไวในรางกฎหมายมาตรา 5 วรรคสองดวย เพอทจะท าใหการขบเคลอนการบงคบใชกฎหมายเปนไปอยางราบรนและมประสทธภาพ 3) การสงเสรมธรกจเพอสงคม บทบญญตทเกยวของ ไดแก ในรางกฎหมายมาตรา 7 มาตรา 15 (8) และมาตรา 17(9), (10), (11) แมวาภาคธรกจจะไมใชภาคประชาสงคมโดยตรง แตเนองจากธรกจเพอสงคมจะมสวนเกอหนนตอภาคประชา สงคมเปนอยางมาก รางกฎหมายฉบบนจงบญญตใหการสงเสรมประชาสงคมครอบคลมไปถงธรกจเพอสงคมดวย ในการน เมอกฎหมายก าหนดใหมการสงเสรมประชาสงคมโดยการสรางเครอขายเชอมโยงระหวางภาคธรกจกบภาคประชาสงคม กจะท าใหมการถายทอดแลกเปลยนประสบการณ และความรซงกนและกน รวมทงยงเปนการสงเสรมการพฒนาคณธรรมเพอสงคมแกบคคลในภาคธรกจไปพรอมกนดวย ทงนธรกจเพอสงคมทมฐานรากของคณธรรมดงกลาว นอกจากจะสงผลตอการสรางระบบบรรษทภบาลอนเปนฐานทส าคญขององคกรธรกจเองแลว ยงสงผลดตอสงคมโดยรวม ท าใหเกดเปนสงคมทนาอยไมมการขดรดเอาเปรยบกนอยางขาดจรยธรรมอกดวย ในการน ประเดนส าคญทหนวยงานทบรหารบงคบใชกฎหมายจะตองพจารณากคอ ท าอยางไรจงจะมบทบาทในการชน าแกองคกรภาคธรกจ รวมทงการสรางกระแสธรกจเพอสงคมให เกดขนในสงคมไทยอนจะผลกดนใหองคกรธรกจสวนใหญเปนธรกจเพอสงคมและจะสงผลตอการสรางความเขมแขงแกขบวนการประชาสงคมตอไปดวย 4) การสงเสรมอาสาสมครเพอสงคม บทบญญตทเกยวของ ไดแก ในรางกฎหมายมาตรา 8 มาตรา 15(7) และมาตรา 17(8), (10), (11) อาสาสมครเพอสงคมและประชาสงคมมรากฐานเดยวกนคอการมจตส านกคณธรรมเพอสวนรวม โดยทงอาสาสมครเพอสงคมและองคกรดานประชาสงคม ตางกเปนเปาหมายของกฎหมายฉบบนเพยงแตมรปแบบในการด าเนนการทแตกตางกนเทานน และกฎหมายกไมไดมวตถประสงคจะใหมการรวมตวของอาสาสมครเพอสงคมเปนกลมหรอองคกรดานประชาสงคม แตอยางใด เนองจากทงอาสาสมครเพอสงคมและองคกรดานประชาสงคมตางกมธรรมชาตหรอลกษณะเฉพาะตวทสามารถด ารงสถานะอยไดโดยตางเกอหนนซงกนและกน ดงนนการก าหนดมาตรการใด ๆ จะตองค านงถงคณลกษณะและความสมพนธดงทไดกลาวมาดวย

82

5) กลไกของกฎหมาย : การบรหารการบงคบใชกฎหมาย (1) คณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต บทบญญตในรางกฎหมายทเกยวของ คอ มาตรา 9 ถงมาตรา 16 ซงก าหนดองคประกอบ รวมทงอ านาจหนาทของคณะกรรมการ โดยทกฎหมายฉบบนมจดมงหมายในการสงเสรมภาคประชาสงคม รวมทงการเปดพนทใหเขามามสวนรวมกบภาครฐ สดสวนของกรรมการจงใหน าหนกไปทกรรมการซงมาจากหนวยงานของรฐมากกวา แตอยางไรกตามกเปนค าถามอย อกวาสดสวนของกรรมการทเหมาะสมควรจะเปนอยางไรจงจะสามารถขบเคลอนนโยบายและด าเนนการใหบรรลผลตามเจตนารมณของรางกฎหมายฉบบน ทงนประเดนเฉพาะหนาทควรใหความสนใจกคอจะก าหนดแนวทางในการสรรหากรรมการภาคประชาสงคม รวมทงการคดเลอกกรรมการผทรงคณว ฒอยางไรจงจะไดกรรมการทเหมาะสมกบการปฏบตหนาทใหบรรลเจตนารมณของกฎหมายตอไปได (2) ส านกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย ในรางกฎหมายมาตรา 17 ก าหนดใหส านกงานปลดกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยท าหนาทเปนส านกงานเลขานการของคณะกรรมการ และใหมอ านาจหนาทในการบรหารงานและด าเนนการตามกฎหมายนน แมวามาตรการตาง ๆ ทก าหนดเพอการสงเสรมประชาสงคมมงทการเปดพนทการมสวนรวมกน และการระดมทรพยากรเพอเสรมหนนแกภาคประชาสงคมกตาม แตเนองจากองคกรดาน ประชาสงคมมสภาวะหรอธรรมชาต (Nature) ทมลกษณะเฉพาะแตกตางจากองคกรภาครฐ รวมทงแนวทางตามรางกฎหมายฉบบนถอไดวาเปนการเปลยนกระบวนทรรศนจากเดมทอยภายใตกรอบแนวคดของรฐสวสดการ มาเปนการพฒนาทเรมมาจากฐานรากคอประชาชนทมส านกของความเปน พลเมองและการพงพงตนเองเปนหลก ดงนนการก าหนดใหหนวยงานของรฐทมอยเดมดงกลาวมาท าหนาทในการบรหารการบงคบใชกฎหมาย อาจมปญหาอปสรรคอยบาง ซงจะตองมการปรบทศนะของบคลากรผปฏบตงานออกจากความคนชนเดม ๆ อนอาจเปนอปสรรคตอความส าเรจ ตามเจตนารมณของกฎหมายใหมได ดงนนจงเปนภารกจทส าคญของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยทจะบรหารบงคบใชกฎหมายใหบรรลผลและสอดคลองกบทศทางการเคลอนไหวของภาคประชาสงคมในปจจบน

83

2.2 ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาส งคมเพอการพฒนา พ.ศ. 2551 เนองจากระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ.ศ.2551 ไดบญญตขนภายใตกรอบความคดชดเดยวกบรางพระราชบญญตสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา พ .ศ. .... ทกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมน ษยเสนอซงไดมการวเคราะหไวตามขอ 2.1 แลว ทงนส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาไดมการปรบแกถอยค าโดยไมไดเปลยนแปลงสาระส าคญของกฎหมาย ดงนน จงสามารถน าบทวเคราะหตามขอ 2.1 มาใชกบระเบยบ ฯ ฉบบนได แตอยางไรกตามดวยล าดบศกดของกฎหมายซงเ ปนระเบยบเทานน มาตรการทางกฎหมายของระเบยบนจงเนนการใชกลไกของคณะกรรมการ ฯ เพอสรางกรอบนโยบายและประสานความรวมมอกบหนวยงานของรฐตาง ๆ เปนส าคญเพอผลกดนใหเกดการสงเสรมภาคประชาสงคมอยางเปนระบบตอไป

_____________________________

บทท 5 ขอเสนอแนะ

1. การพฒนากฎหมาย จากการศกษาการพฒนากฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา ทาใหไดขอเสนอแนะตอการพฒนากฎหมายในภารกจของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยตอไปดงน 1.1 การพฒนานกกฎหมายและนกวชาการทเกยวของ เนองจากกฎหมายทดเปนผลลพธของการมรางกฎหมายทดและการมกระบวนการพจารณาทด ซงรางกฎหมายทดนนจะตองอาศยความสามารถของผ รางกฎหมายเปนสวนสาคญ ดงนนการพฒนานกกฎหมายและนกวชาการทเกยวของกบการรางกฎหมายจงมความจาเปนและตองดาเนนการอยางตอเนอง โดยสงเสรมใหมการอบรมเพอพฒนาทกษะในการรางกฎหมาย รวมทงเทคนคเชงกระบวนการเพอประมวลขอมลมาเปนฐานในการรางกฎหมายใหมประสทธภาพ ทงนรวมถงการจดการความรและการพฒนาองคความรเกยวกบการพฒนากฎหมายทางสงคมดวย 1.2 การตดตามสถานการณทางสงคม เพอใหการพฒนากฎหมายมปฏบตการในเชงรก ทาใหกฎหมายเปนเครองมอทงในทางปองกนและแกไขปญหาสงคมไดอยางมประสทธภาพ สมควรตงคณะทางานเพอตดตามและวเคราะหสถานการณทางสงคมขนในกองนตการ รวมกบหนวยงานทเกยวของ โดยคณะทางาน ฯ จะตองตดตามและศกษาขอมลและสถานการณทางสงคม ตลอดจนนโยบายรฐบาล นโยบายและยทธศาสตรของผบรหารกระทรวง ฯ รวมทงเตรยมการใหมการวจยทงทางสงคมศาสตรและการวจยทางนตศาสตร เพอทจะเตรยมการและกาหนดแผนปฏบตงานในการพฒนากฎหมายไดอยางสอดคลองและเหมาะสม อนจะทาใหมกฎหมายเปนเครองมอในการดาเนนนโยบายของรฐใหบรรลผลสาเรจตอไป 1.3 การวจยเพอพฒนากฎหมาย การมกฎหมายทดในแงสาระของกฎหมายทงเนอหาและกลไกการใช จะตองสอดคลองกบการแกปญหาทสามารถแกปญหาทมงประสงคได โดยกฎหมายตองสอดคลองกบสภาพเศรษฐกจและสงคม รวมทงสะทอนความตองการของประชาชนอยางแทจรง ดงนนการวจยเพอใหไดกรอบแนวคดทชดเจนในการรางกฎหมาย จงมความสาคญ ทงนรวมถงการศกษาวจยทางนตศาสตร เพอรองรบการรางกฎหมายในอนาคตดวย

85

ในการน เพอใหการวจยเปนฐานรองรบการพฒนากฎหมายไดอยางสมบรณ สมควรมการจดทายทธศาสตรการพฒนากฎหมายดานสงคม อนจะทาใหมการกาหนดบาทบาทหนาทของหนวยงานทเกยวของกบการวจยพนฐานสนบสนนตอการพฒนากฎหมายอยางชดเจน ทาใหมการพฒนากฎหมายดานสงคมอยางสอดคลองกบสถานการณและตรงตามความตองการของสงคมตอไป 1.4 การมสวนรวมของประชาชน เนองจากการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนากฎหมายถอวาเปนประเดนสาคญของแนวคดตามรายงานการศกษาฉบบน ซงนอกจากจะทาใหเกดฉนทามตรวมกนของสงคมในอนทจะสรางกฎหมายทดมความเปนธรรมและเกดความสงบสขในสงคมอยางยงยนแลวยงเปนกระบวนการสรางทศนคตความเปนเจาของกฎหมายของประชาชน โดยจะสงผลใหเกดแนวรวมจากประชาชนในการตรวจสอบการบงคบใชกฎหมายใหเปนไปตามเจตนารมณตอไปดวย ดงนน จงขอเสนอแนะตอกระบวนการสรางการมสวนรวมของประชาชนโดยการรบฟงความคดเหน ดงน 1) ควรมการสรางเครอขายการพฒนากฎหมายทางสงคมใหกวางขวาง เพอใหเกดชองทางในการสอสารสนทนาของกลมตาง ๆ ในสงคมเกยวกบขอเทจจรงอนเปนประเดนทางกฎหมาย ซงจะทาใหกระบวนการรบฟงความคดเหนเกดประสทธภาพและไดขอมลทถกตองและครอบคลม 2) ควรสงเสรมใหมการสรางวฒนธรรมในการรบฟงความคดเหนโดยการสรางองคกรทมความโปรงใสและเปดเผย รวมทงตองมกระบวนการรบฟงความคดเหนในเรองทมผลกระทบเกยวของกบคนในองคกรดวย 3) ในการรบฟงความคดเหน จะตองเปดโอกาสใหทงผ ทเหนดวยและผ ทคดคานไดแสดงความคดเหนอยางเตมท ทงนการมสวนรวมในการแสดงความคดเหนจะเปนการสรางแนวรวมในการบงคบใชกฎหมายตอไปไดเปนอยางด โดยทผ ดาเนนการรบฟงความคดเหนจะตองสนองตอบตอขอเสนอทถกตองและมเหตผลใหเปนทประจกษชด แตอยางไรกตามในกรณทไมสามารถดาเนนการใหเปนไปตามขอเสนอได จะตองมการตอบชแจงเงอนไข/เหตผลทชดเจนดวย เพอสรางการยอมรบอยางแทจรง รวมทงยงเปนการปองกนแนวตานซงจะเปนอปสรรคตอการบงคบใชกฎหมายตอไปได 4) ควรมการพฒนาเครอขายระบบสารสนเทศของหนวยงานในการเผยแพรขอมลเกยวกบกฎหมายทเกยวของใหมความสมบรณและสนองตอบตอความตองการของประชาชน ซงจะเปนแหลงขอมลทผ เกยวของจะใชประโยชนในการพจารณาตรวจสอบ ทงยงเปนการเพมพนทในการรบฟงความคดเหนเพอการพฒนากฎหมายทมประสทธภาพตอไปดวย

86

5) ควรมการพฒนาทกษะของเจาหนาทในการดาเนนการรบฟงความคดเหนของประชาชน รวมทงมการจดการองคความรเกยวกบเรองดงกลาวดวย 1.5 การจดทาคมอคาอธบายรางกฎหมาย การพฒนาการจดทาคมอคาอธบายในการเสนอรางกฎหมาย (Explanatory Notes) ทมสาระสาคญมากกวาการจดทาตารางวเคราะหกฎหมายในปจจบน จะเปนประโยชนตอการชแจงทาความเขาใจรางกฎหมายในชนตาง ๆ ไมใหถกบดเบอนไปจากเจตนารมณเดม และยงเปนประโยชนตอการใชเพอตความบงคบใชกฎหมายตอไปดวย โดยคมอดงกลาวจะตองประกอบไปดวยคาอธบายหลกการและเหตผลอนเปนเจตนารมณเบองตน และคาอธบายรายมาตราโดยแสดงถงความเชอมโยงกบบทบญญตทเกยวของ ทมาของแนวคดทฤษฎรวมทงสถานการณทจาตองมการกาหนดบทบญญตดงกลาว 1.6 การตรวจสอบการบงคบใชกฎหมาย เนองจากสถานการณทางสงคมมการเปลยนแปลงอยตลอดเวลา กฎหมายทใชบงคบมาระยะหนงอาจไมสอดคลองกบปจจยแวดลอมในปจจบน ทาใหขาดประสทธภาพในการบงคบใชได ดงนน การตดตามตรวจสอบการบงคบใชกฎหมายอยเปนระยะ ๆ จะทาใหมการพฒนากฎหมายไดทนกบสถานการณ กองนตการจะตองกาหนดแนวทางการตรวจสอบการบงคบใชกฎหมายทชดเจนดวยวธการตาง ๆ เชน รบฟงความคดเหนจากผ มสวนไดเสยในกฎหมายและนกวชาการ รวมทงการวจยเพอตรวจสอบการบงคบใชกฎหมาย 1.7 การจดทาแผนนตบญญต การพฒนากฎหมายจะตองเกยวของอยกบสถานการณและปญหา โดยกฎหมายจะเปนเครองมอในการดาเนนนโยบาย ในขณะเดยวกนกฎหมายเองกเปนสวนหนงของการกาหนดนโยบายดวย ดวยเหตนจงไมสามารถแยกกฎหมายออกมาจากนโยบายและยทธศาสตรได ซงยทธศาสตรการพฒนากฎหมายกจะตองสอดคลองจะเปนไปในทศทางเดยวกนกบนโยบายและยทธศาสตรของกระทรวง ฯ การกาหนดยทธศาสตรการพฒนากฎหมายทชดเจนและผกพนอยกบยทธศาสตรของกระทรวง ฯ จงมความจาเปน ทงนจะตองมการจดทาแผนนตบญญต (Legislative Plan) ระดบกระทรวงทมรายละเอยดและสาระสาคญมากไปกวาแผนพฒนากฎหมายในปจจบน ในการนใหรวมถงการจดทาแผนนตบญญตระดบกรมทเชอมโยงและสอดคลองกนดวย แผนนตบญญตดงกลาวอยางนอยจะตองประกอบไปดวยรายละเอยดเกยวกบการพฒนาบคลากรทเกยวของ การวจยทางนตศาสตร การพฒนากฎหมายใหม การตรวจสอบการ

87

บงคบใชกฎหมาย การเผยแพรความรทางกฎหมายเพอคมครองสทธแกประชาชน และการดาเนนในสวนอน ๆ ทเกยวของ 2. การบรหารการบงคบใชกฎหมายวาดวยการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา 2.1 แนวทางการสรางการมสวนรวมในการดาเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนา 1) แนวทางในการมสวนรวมควรมความชดเจนทงประเภทกจกรรมโครงการ วตถประสงคหรอจดมงหมายในการรวมทากจกรรม และระดบของการมสวนรวมอนไดแก ระดบการรวมตดสนใจ การรวมปฏบต และการประเมนผลกจกรรม ทงน ควรมงเนนทความสมดลของกระบวนการมสวนรวมและผลลพธของการพฒนาอยางสรางสรรคเปนสาคญ หนวยงานของรฐทงสวนกลาง สวนภมภาค หรอสวนทองถนอาจมอบใหภาคประชาสงคมดาเนนกจกรรมบางประเภทอยางเบดเสรจ โดยหนวยงานของรฐทาหนาทประเมนผล หรออาจใหภาคประชาสงคมเปนผประเมนผลตรวจสอบในกจการบางประเภทตามความเหมาะสม 2) การมสวนรวมในการสรางนโยบายหรอการมสวนรวมในระดบการตดสนใจโครงการ จะตองมขอมลขาวสารทชดเจน ดงนน การเปดเผยขอมลของทกฝายจงมความจาเปนและเปนปจจยตอความสาเรจของกระบวนการมสวนรวม ระบบการสอสารสองทางจะทาใหเกดชองทางในการแลกเปลยนขอมลขาวสารซงกนและกนของแตละฝาย ทาใหมการตดสนใจภายใตขอมลทถกตองและรอบดาน นอกจากนควรมการสงเสรมใหมการสรางวฒนธรรมประชาธปไตยในกระบวนการมสวนรวม อนรวมถงการเคารพตอเสยงขางนอยดวย เนองจากเปนเงอนไขทจาเปนในการทจะสงผลใหกระบวนการมสวนรวมของหนวยงานในภาครฐกบภาคประชาสงคมดาเนนไปอยางมพลงและสรางสรรค 3) การมสวนรวมจะตองเปนไปโดยเปดเผยและเปดโอกาสใหฝายตาง ๆ เขารวมไดอยางทวถง ทงนจะตองอยภายใตเงอนไขพนฐาน 3 ประการ คอ (1) การมอสรภาพของการเขารวม โดยจะตองเปนไปโดยสมครใจ ไมมการเกณฑหรอบงคบใหเขารวม (2) ความเสมอภาค โดยผ เขารวมทกฝายจะตองมความเทาเทยมกน (3) ความสามารถ โดยจะตองมการกาหนดคณสมบตหรอเกณฑความสามารถของฝายทจะเขารวมดวย ทงนเนองจากภาครฐจาเปนจะตองดาเนนการโดยคานงถงหลกประสทธภาพดวย 4) ผลสาเรจของการมสวนรวมในการดาเนนกจกรรมและระหวางภาครฐกบภาคประชาสงคมจะตองมพนฐานของวฒนธรรมการมสวนรวมของประชาชนทแขงแกรง ดงนน

88

ภาครฐจะตองดาเนนการสรางปจจยและบรรยากาศแวดลอมทเกอหนนตอวฒนธรรมการมสวนรวมทมาจากจตสานกพลเมองทมงมนของประชาชน รวมถงการสงเสรมสนบสนนใหประชาชนไดมโอกาสแสดงความคดเหนในประเดนตาง ๆ ทงในเวทประชาชน หรอสมชชาประชาชนในระดบทองถนและระดบชาต 5) การสอสารในชมชนหรอสอมวลชนในรปแบบตาง ๆ เชน สอสงพมพหรอหนงสอพมพทองถนและสอวทยหรอวทยชมชน จะมบทบาทสาคญตอการใหขอมลประชาชนในกระบวนการมสวนรวม รวมทงยงเปนแหลงเพาะบมจตสานกพลเมองของประชาชน ดงนน ควรมการใชประโยชนจากสอดงกลาวและสนบสนนสอทเสร รวมทงการผลกดนใหมสอวทยทเปนของชมชนอยางแทจรง โดยอาจใชชองทางการเสนอใหมการปรบปรงแกไขหรอสรางนโยบายทเกยวของผานคณะกรรมการสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนาแหงชาต 6) ในการกาหนดแนวทางการมสวนรวมในการดาเนนกจกรรมเกยวกบการพฒนาตามกฎหมายตอไป ควรใหมการศกษาหาขอมลพนฐานทเกยวของกบการกาหนดมาตรการและการศกษาวจยทางนตศาสตร เพอใหไดมาตรการทางกฎหมายทเหมาะสมและสอดคลองกบระบบกฎหมายทมอย รวมทงใหมการรบฟงความคดเหนจากผ มสวนไดเสยในกฎหมายหรอผ ทเกยวของ (Stakeholders) ดวย ทงภาคประชาสงคมและองคกรของรฐทเกยวของ เพอใหไดมาตรการทสอดคลองกบสภาพการณในสงคมและมประสทธภาพ อนจะทาใหเกดผลสาเรจตอการบงคบใชกฎหมายตอไป 2.2 แนวทางในการสงเสรมประชาสงคม 1) การสงเสรมใหมการสรางรากฐานประชาสงคม หรอการปลกฝงจตสานกของประชาชนใหมคณธรรมเสยสละเพอสวนรวมและการพงพาตนเอง อนเปนจตสานกพลเมอง ถอวาเปนภารกจสาคญลาดบแรก โดยจะตองมการสงเสรมแกประชาชนทกกลมและทกวย โดยเฉพาะกลมเดกและเยาวชนควรใหความสาคญมากเปนพเศษ เพอทจะเปนฐานทมนคงในการสรางขบวนการประชาสงคมทแขงแกรงในอนาคต ทงนในการสงเสรมควรใชประโยชนและคานงถงความสอดคลองกบวฒนธรรมและอดมการณหรอความเชอในสงคมดวย เชน อดมการณทางพระพทธศาสนาเกยวกบหลกการพงตนเอง เปนตน 2) การสนบสนนการรวมกลมประชาสงคม จะตองใหเปนไปโดยธรรมชาต ไมมการจดตงหรอกาหนดระดบความสาเรจจากการจดตงกลมหรอองคกรดานประชาสงคม 3) ควรสนบสนนใหมการเชอมโยงเครอขายของกลมประชาสงคมตาง ๆ อยางหลากหลายในชมชน ไมวาจะเปนกลมทดาเนนกจกรรมทางดานการพฒนาเศรษฐกจ การพฒนา

89

สงคม รวมทงกลมเกยวกบสทธมนษยชนและการเมองหรอกลมอน ๆ อยางหลากหลาย ทงน เพอใหเกดการถายทอดแลกเปลยนความรและรวมกนสรางสรรคกจกรรมในชมชนใหเปนวงจรอยางบรณาการ และเกดผลสมฤทธตอการพฒนาชมชนทพงตนเองไดอยางแทจรง รวมทงจะทาใหมการขยายเครอขายภาคประชาสงคมโดยมแนวรวมเพมขน ทาใหขบวนการประชาสงคมมความแขงแกรง 4) การสงเสรมและสนบสนนเครอขายประชาสงคมในระดบตาง ๆ ใหมความหลากหลาย จะทาใหภาคประชาสงคมมความเขมแขง โดยภาครฐจะตองสนบสนนใหมการสรางชองทางการสอสารระหวางกลมประชาสงคมและเครอขายประชาสงคมใหมความทวถงและตอเนอง อนจะทาใหมการแลกเปลยนขอมลขาวสารประสบการณและองคความรและขยายบทบาทของภาคประชาสงคมใหกวางขวางขน ทงนในการดาเนนการของภาครฐจะตองเปนไปในลกษณะของการอานวยความสะดวกหรอสนบสนนทรพยากรทจาเปนโดยไมแทรกแซงชองทางการสอสารของเครอขายประชาสงคมแตอยางใด 5) การพฒนาระบบขอมลเพอการสงเสรมประชาสงคม รวมทงเพอประโยชนของภาคประชาสงคมเองเปนสงทมความสาคญ แตจะตองดาเนนการโดยเปดเผยและไมเปนการดาเนนการเพอกากบควบคมองคกรดานประชาสงคม 6) การสนบสนนการวจยและพฒนาองคความรเกยวกบการสงเสรมประชาสงคมควรมการดาเนนการอยางตอเนอง รวมทงการสนบสนนการพฒนาทมวจยของภาคประชาสงคมหรอชมชนใหมการขบเคลอนเครอขายการวจยเชงพนทเพอใหเกดการเรยนรและการพฒนาในชมชนทองถน นอกจากนควรจดใหมการขบเคลอนเครอขายการวจยเชงพนทเพอใหเกดการเรยนรและการพฒนาในชมชนทองถน นอกจากนควรจดใหมการถายทอดองคความรและขอมลในระหวางภาคประชาสงคมดวยกนและกบสงคมดวย 7) ในการจดทานโยบายและแผนพฒนางานสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา จะตองกาหนดหลกเกณฑใหมการเปดโอกาสใหภาคประชาสงคมไดเขามามสวนรวมในกระบวนการจดการอยางกวางขวาง และใหเปนไปโดยสอดคลองกบความตองการของภาคประชาสงคมเปนหลก 8) ในการสงเสรมและสนบสนนในเรองตาง ๆ แกภาคประชาสงคม ภาครฐจะตองใหความสาคญกบหลกเกณฑตามระเบยบ ฯ ขอ 3 ในสวนของบทนยาม “การสงเสรมประชาสงคมเพอการพฒนา” ไดแก ขอบเขตความเปนอสระในการดาเนนกจกรรมของภาคประชาสงคมทจะไมถกกากบ

90

หรอครอบงาจากภาครฐ มฉะนน นอกจากจะสงผลตอความลมเหลวของการบงคบใชกฎหมายใหเปนไปตามเจตนารมณแลวยงเปนการทาลายภาคประชาสงคม ซงไมสงผลดตอสงคมโดยรวมดวย 9) จากบทวเคราะหไดแสดงใหเหนวาองคกรดานประชาสงคมกบองคกรภาครฐมลกษณะหรอธรรมชาตทแตกตางกน รวมทงการใหบคลากรทมความคนเคยกบการปฏบตงานในกรอบคดเดมทแตกตางจากแนวทางในรางกฎหมายฉบบนเปนผ รบผดชอบในการปฏบตภารกจในการสงเสรมประชาสงคมตามกฎหมาย อาจกระทบตอผลสาเรจตามเจตนารมณของกฎหมายได ดงนนจงควรกาหนดใหมการจดตงสานกงานในรปแบบพเศษในระยะตอไป เพอทาหนาทปฏบตภารกจในการสงเสรมประชาสงคมตามกฎหมาย ทงนเพอใหหนวยงานดงกลาวสามารถดาเนนงานดวยความคลองตวและสอดคลองกบลกษณะขององคกรดานประชาสงคม 2.3 แนวทางในการสงเสรมธรกจเพอสงคม 1) ในการสงเสรมธรกจเพอสงคม ควรผลกดนใหมการกาหนดสทธประโยชนทเหมาะสมแกองคกรธรกจ รวมทงการกาหนดมาตรการทางภาษทจงใจดวย ในการน ควรสนบสนนใหมการศกษาวจยเพอรองรบการผลกดนนโยบายดงกลาว เพอใหเหนถงผลตอบแทนสทธทสงคมจะไดรบจากการกาหนดมาตรการ รวมทงเปนการสรางแนวรวมในนโยบายดวย 2) การใชมาตรการทางสงคม โดยการสรางกระแสสงคมตอธรกจทรบผดชอบตอสงคม และการประกาศเกยรตคณแกองคกรธรกจ จะสงผลบวกตอการขยายตวของธรกจเพอสงคม ทงนในระยะแรกควรใหความสาคญกบองคกรธรกจทสมครใจในการดาเนนการกอน 3) การพฒนาระบบขอมลดานประชาสงคมใหสมบรณจะมผลทาใหองคกรธรกจมชองทางหรอโอกาสในการเชอมตอกบภาคประชาสงคมรวมทงชมชนและสามารถดาเนนกจกรรมเพอสงคมไดกวางขวาง ทงนในการประสานงานขององคกรภาครฐผ รบผดชอบจะตองดาเนนงานในลกษณะการอานวยความสะดวกโดยไมเขาไปกากบชนาจนองคกรทเกยวของขาดความเปนอสระ 4) ควรสงเสรมใหมหนวยงานกลางมาทาหนาทสรางมาตรฐานธรกจเพอสงคม โดยกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยซงรบผดชอบในการบรหารบงคบใชกฎหมายฉบบนจะตองแสดงบทบาทนาในการสรางองคความรเกยวกบการดาเนนกจกรรมธรกจเพอสงคมและการพฒนามาตรฐานกจกรรมใหเปนประโยชนตอสงคมรวมทงสอดคลองกบมาตรฐานสากลและยงเปนการรองรบมาตรการทางการคาระหวางประเทศซงจะกาหนดมาตรฐานทางสงคมในอนาคต ซงจะเปนประโยชนตอเศรษฐกจโดยรวมของประเทศตอไป

91

2.4 แนวทางในการสงเสรมอาสาสมครเพอสงคม 1) การกาหนดแนวทางในการสรางการมสวนรวมของอาสาสมครเพอสงคมกบหนวยงานของรฐ โดยเปดโอกาสใหเขารวมในกจกรรมทหลากหลายและไมมขนตอนทยงยากจนเกนไป จะทาใหอาสาสมครเพอสงคมมการขยายตวเพมขน 2) การใชมาตรการทางสงคมโดยการยกยองเชดชเกยรตจะเปนเครองมอสาคญตอการขยายตวของอาสาสมครเพอสงคม ทงนนอกจากการใชกลไกของภาครฐแลว การสนบสนนภาคสอมวลชนเพอแสวงหาอาสาสมครทมผลงานดเดนมาประกาศตอสาธารณชนกจะเปนประโยชนตอการสงเสรมงานอาสาสมครเพอสงคมเปนอยางมาก 3) ควรมการสงเสรมการสรางเครอขายอาสาสมครทงอาสาสมครในองคกรและอาสาสมครอสระ ซงนอกจากจะทาใหบทบาทอาสาสมครเพมขนแลวยงสงผลบวกตอการพฒนาความเขมแขงของขบวนการประชาสงคมดวย 4) เนองจากอาสาสมครเพอสงคมสวนหนงจะดาเนนกจกรรมในลกษณะของ ปจเจกชน ดงนน การสรางระบบขอมลกลางทเขาถงงายจะเปนประโยชนตอการทางานของอาสาสมครเพอสงคมดงกลาว 5) ในกจกรรมบางประเภทสมควรสนบสนนดานสวสดการแกอาสาสมครดวย นอกจากนอาจรวมถงการประกนภยแกอาสาสมครทเสยงภยดวย 2.5 การบรหารงานดานบคลากร ในระยะแรกของการบรหารการบงคบใชกฎหมายจะตองใหความสาคญกบการเตรยมความพรอมของบคลากรผปฏบตงาน ไดแก การสรางความรความเขาใจแนวทางตามระเบยบฉบบน รวมทงการปรบทศนคตและการพฒนาทกษะใหเหมาะสมในการประสานงานกบบคคลและองคกรทมลกษณะเฉพาะเชนองคกรดานประชาสงคม เพอใหการบรหารการบงคบใชกฎหมายสอดคลองกบทศทางการเคลอนไหวของภาคประชาสงคมและบรรลผลตามเจตนารมณของกฎหมายตอไป

______________________________________

เรื่อง การพฒนากฎหมายั ว่าดวยการส้...

Documents