รายงาน

การใชอำานาจรฐบนพนฐานของหลกนตธรรม:กรณศกษา การแปรสญญารวมการงานในกจการ

โทรคมนาคม

โดย

พ.อ.คชาชาต บญด 490432234นายจกรพนธ เวยงศรพนาวลย 490432143นายธญ นพรตนไกรลาศ 490432153นางสาวศรวาลย นราช 490432166นางสาวหฤทย โภคเจรญกล 490432180

เสนอ

อาจารย ศรพงษ XXXXXX

รายงานนเปนสวนหนงของกระบวนวชาการกฎหมายและนโยบายสาธารณะ

สาขาวชาเศรษฐศาสตรการเมอง คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

ภาคการศกษาท 1 ปการศกษา 2549

สารบญ

บทนำา 1

บทท 1XXXXX 3XXXX 3XXXX 5XXXX 6XXXX 14

บทท 2XXXX 15XXXX 15XXXX 22XXXX 25

บทท 3XXXX 28XXXX 28XXXX 31XXXX 33XXXX 34XXXX 35

บทท 4XXXX 37XXXX 37XXXX 39

บทท 5XXXX 44

เอกสารอางอง 47

บทนำา

เมอตนป 2546 รฐบาลภายใตการบรหารของ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร ไดออกพระราชกำาหนด แกไขเพมเตมพระราชบญญต พกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. 2527 (ฉบบท 4) พ.ศ. 2546 และพระราชกำาหนด แกไขเพมเตมพระราชบญญต ภาษสรรพสามต พ.ศ. 2527 พ.ศ. 2546 ซงไดถกวพากษวจารณจากสงคมวาเปนการออกกฎหมายเพอเออประโยชนตอบรษทผประกอบกจการโทรคมนาคมทหนงในนนมบรษททถอหนใหญโดยครอบครวของ พ.ต.ท.ทกษณ ซงการออกกฎหมายของฝายบรหารโดยไมผานกระบวนการนตบญญตของรฐสภานน ถกวพากษวจารณอยางมากวาขดตอหลกการของการปกครองภายใตหลกนตธรรม และทสำาคญเปนการออกกฎหมายเพอเออตอการทครอบครวชนวตรจะไดทำาการขายหน ชนคอรป ใหแกกลมทนเทมาเสกของสงคโปรไดในราคาทด

การออกพระราชกำาหนด (พรก.) การจดเกบภาษสรรพสามตกจการโทรคมนาคมเมอวนท 21 มกราคม พ.ศ. 2546 สมยทนายแพทยสรพงษ สบวงศล ดำารงตำาแหนงเปนรฐมนตรวาการกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร หรอ ไอซท นน เปนผลใหหลงจาก พรก. ฉบบดงกลาวมผลบงคบทำาใหเกดการเปลยนแปลงขนในเรองการจายผลประโยชนตอบแทนทใหกบคสญญา โดยหนไปจายใหกบทางกรมสรรพสามตแทนจากเดมททางบรษทผประกอบการตองจายใหกบคสญญาโดยตรง

กลาวคอ เดมทางบรษทแอดวานซ อนโฟร เซอรวส จำากด (มหาชน) หรอเอไอเอส ในเครอชนคอรป ตองจายสวนแบงรายไดขนตำาใหกบคสญญาคอ บรษท ทโอท จำากด (มหาชน) หรอชอเดมองคการโทรศพทแหงประเทศไทย ในอตราขนตำา 20% ตอป แตเมอเปลยนรปแบบการจายใหมทางเอไอเอสจายผลตอบแทนใหกบทโอท

1

10% เทานน คำาถามเชงผลประโยชนเชงทบซอนทเกดขนในตอนนนคอ พรก. ฉบบดงกลาวออกมาเพอทำาใหธรกจของคสญญาสมปทานซงเปนคแขงดวยในเวลาเดยวกนอยาง บมจ.ทโอท และ บมจ.กสท. โทรคมนาคม หรอ แคทเทเลคอม ออนแอลง ตรงกนขามกบเอกชนทกระชมกระชวยยงขนเพราะ จำานวนเงนทจายตอบแทนใหกบภาครฐตอปลดลง

ทสำาคญ การออกพระราชกำาหนดในเรองทมแนวโนมจะทำาใหรฐเสยประโยชนเชนนกลบอาศยกลไกการออกกฎหมายดวยพระราชกำาหนดโดยไมผานกระบวนการกลนกรองจากรฐสภาซงเปนตวแทนของประชาชน

นอกจากการออกพระราชกำาหนดเพอเปลยนแปลงคาตอบแทนผลประโยชนทเอกชนจะตองเสยใหแกรฐ รฐบาลพ.ต.ท.ทกษณ ยงไดแกไขเพมเตมพระราชบญญตทเออตอการขายหนชนคอรปใหแกกลมนกลงทนตางชาต คอการแกไขเพมเตมพระราชบญญตการประกอบกจการโทรคมนาคม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2549 ใหนกลงทนตางชาตถอหนในอตสาหกรรมโทรคมนาคมเพมเปน 49% จากเดมกำาหนดเพดานเพยง 25% ตามลำาดบ และยงตดเงอนไขเรองสดสวนกรรมการบรษททตองเปนบคคลสญชาตไทยไมนอยกวา 3 ใน 4 ออกทงหมด

เรองดงกลาวถกวพากษวจารณหนกหนวง เพราะ พรบ. ฉบบใหมซงม พ.ต.ท.ทกษณ นายกรฐมนตรเปนผรบสนองพระบรมราชโองการไดประกาศในราชกจจานเบกษาในวนศกรท 20 มผลบงคบใชจรงในวนเสารท 21 ม.ค. 2549 หรอเพยง 2 วนกอนทครอบครวชนวตรและดามาพงศจะประกาศขายหนมลคา 7.3 หมนลานบาทใหกบกองทนเทมาเสก โฮลดงส อยางเปนทางการในวนท 23 มกราคม ผลจากการแกไขกฎหมายดงกลาวไมเพยงเปดทางให สงคโปรเขามาลงทนในชนคอรป ซงเปนบรษทแมของเอไอเอสยกษสอสารของไทย

2

เทานน หากยงเปดทางโลงให ชนคอรป ททางพฤตนยตางชาตถอหนใหญสามารครอบ ครองกจการสอและยงถอวาขดตอรฐธรรมนญอกดวย เพราะไอทวทำาธรกจสอสารมวลชน รฐธรรมนญมาตรมาตรา 39 วรรคหาบญญตเอาไววา " เจาของกจการหนงสอพมพหรอสอสารมวลชนตองเปนบคคลสญชาตไทย ซงถายดตามกฏหมายบญญตกหมายความวา คนตางดาวผถอหนในบรษททประกอบธรกจดานสอสารไดไมเกน 50%

รายงานฉบบนมจดมงหมายในการตรวจสอบและรายงานพฤตการณดงกลาวของรฐบาลวาเปนไปตามหลกนตธรรมหรอไมและเปนไปเพอประโยชนของสวนรวมมากนอยเพยงใด

3

บทท 1หลกนตรฐ (Legal State) และหลกนตธรรม (the

Rule of Law)

นตรฐ (Legal State)

นตรฐเปนแบบของการจดตงประชาคมการเมอง (political community) ในรปของระบบรฐ ทแยกกำาลงบงคบทอยภายใตอำาเภอใจออกจากตวบคคลทเปนผปกครอง (coercion of men) ไปเปนอำานาจทางการเมองการปกครองทอยภายใตกฎหมายของสถาบนทางการเมองการปกครองของรฐ (government of state) แทน โดยทการไดมาและการดำารงอยของอำานาจทางการเมองการปกครองทอยภายใตกฎหมายนน องอยบนฐานรากของหลกยดพนฐาน ๕ ประการ คอ (1) กฎเกณฑ (law) (2) ระเบยบแบบแผน (order) (3) ความเชอถอศรทธา (trust) (4) สนตวธ (peace) และ (5) ความยตธรรม (justice) ทงน เพอใหหลกยดพนฐานดงกลาวรวมกนทำาหนาทเฉพาะทางของตน ในอนทจะนำาประชาคมการเมองไปสการบรรลเปาหมายของรฐในทสด ซงในการทำาหนาทของหลกยดพนฐานดงกลาว แมจะดำาเนนไปตามหลกเกณฑและแนวทางเฉพาะทางของตน แตเมอประกอบกนเปนผลรวมในบนปลายแลว กจะสามารถบรรลถงเปาหมายรวมของรฐ (ultimate goal) ไดในทสด กลาวคอ

(1) กฎเกณฑ (law) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน ความเหนพองรวมกน (general consensus) ของคนหรอสมาชกในประชาคมการเมอง โดยเฉพาะอยางยงเปนความเหนพองรวมกนระหวางคนกลมนอยทเปนผปกครอง (ruler) กบคนกลมใหญทเปนผรบการปกครองหรอประชาชน (ruled) ทงน โดยการดดแปลงตวแทนของขออางองใหมทตางไปจากกฎธรรมชาต

4

(natural law) ทเคยบงคบใชไดเฉพาะตวกบแตละคน (personal enforcement) เทานน ไปเปนกฎหมายของรฐ (law of state) ทบงคบใชไดเปนการทวไป (public enforcement) กบทกคนภายในรฐ หรอภายใตประชาคมการเมองเดยวกน

(2) ระเบยบแบบแผน (order) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน แบบแผนมาตรฐานของพฤตกรรมรวม (mutual practice) ทงน โดยอาศยกฎเกณฑของกฎหมายเปนกรอบกำากบในการบงคบควบคม โดยเฉพาะอยางยง การกำากบควบคมพฤตกรรมและการกระทำาทกระทบตออำานาจของผปกครองและสทธเสรภาพของประชาชนผรบการปกครอง ซงเปนสวนทเกยวของกบกจกรรมพนฐานทสำาคญของรฐใน 3 ดาน ดวยกนคอ (1) การออกกฎหมาย (legislative practice) (2) การบงคบใชกฎหมาย (executive practice) และ (3) การตความกฎหมายและพพากษาคด (judicial practice)

(3) ความเชอถอศรทธา (trust) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน หลกประกนเสถยรภาพของการอยรวมกน โดยเฉพาะอยางยง หลกประกนเสถยรภาพระหวางอำานาจอนชอบธรรมของผปกครอง กบสทธเสรภาพอนชอบธรรมของประชาชนผรบการปกครอง ทงน โดยมการกำาหนดกรอบในการจำากดควบคมอำานาจของผปกครองไวใหเปนไปทแนนอนชดเจน เชนเดยวกนกบการกำาหนดกรอบในการคมครองสทธเสรภาพของประชาชน เพอเปนหลกประกนไดวา ทงผปกครองและประชาชนตางมเสถยรภาพในการอยรวมกน โดยทอำานาจของผปกครองนน มไดใชเพอการกดขขมเหงประชาชน หากแตใชเพอการคมครองสวสดภาพและความปลอดภยในชวตทรพยสนของประชาชนเปนดานหลก

(4) สนตวธ (peace) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน ความแตกตางทสรางสรรคและมตรภาพทถาวร เพอ

5

จดสภาพแวดลอมของรฐใหเกดสนตสขในการดำารงอยรวมกนระหวางความแตกตางของมนษยโดยไมกอความขดแยงแตกแยก ระหวางฝายขางมากกบฝายขางนอยโดยไมมการกดขขมเหงคกคามซงกน ระหวางผลประโยชนสวนใหญกบผลประโยชนสวนยอย และระหวางความถกตองของฉนทามตชวคราว ฝายขางมากทไดรบการยอมรบกอนกบฝายขางนอยทยงตองรอการยอมรบในภายหลง ซงเปนการดดแปลงสภาวะธรรมชาตของสงคมมนษย ใหเปลยนจากการตอสดวยพละกำาลงโดยใชความรนแรงหรอขจดทำาลายลางขนแตกหก เปนการแขงขนกนดวยกตกาทสนตวธสามารถประนอมประโยชนและหาทางออกทเปนสายกลางโดยไรความสญเสยของทกฝายได

(5) ความยตธรรม (justice) เปนหลกพนฐานในการแสวงหาสงทเปน เจตจำานงรวมอนชอบดวยกตกา (legality of general will) ทงน โดยอาศยกตกาเปนเครองมอในการขบเคลอนรฐ เพอใหการใชอำานาจและการทำาหนาทของรฐนนดำาเนนไปภายใตครรลองของกฎหมาย โดยเฉพาะอยางยง ในกระบวนการขบเคลอนรฐทครอบคลมทงในสวนของเหตผลในฐานทมา (source) ของการใชอำานาจ กระบวนวธการ (means) ในการใชอำานาจ และเปาหมายปลายทาง (ends) ของการใชอำานาจนน จะตองประกอบกนบนฐานอนชอบดวยกฎหมายดวยกนทงสน ซงจะสงผลใหกระบวนการในการขบเคลอนรฐนน นำาไปสความเปนรฐแหงกตกาทเกอหนนใหการใชอำานาจของผปกครอง เปนการใชอำานาจตามกฎหมายของรฐไมใชตามอำาเภอใจของตน ซงมงสนองเปาหมายของรฐไมใชเปาหมายหรอประโยชนของตน เพอใหการทำาหนาทของรฐนนเปนเสมอนเบาหลอมในการสรางเจตจำานงรวมอนชอบดวยกตกาใหเกดขนในหมของกลไกสำาคญฝายตาง ๆ ของรฐรวมกนไดทงฝายการเมองการปกครอง (government sector) และฝายประชาชน (private sector)

6

หลกนตธรรม หรอหลกการปกครองโดยกฎหมาย (rule of law)

การปกครองโดยกฎหมาย เปนแบบของการจดตงระบบการเมองการปกครอง (political system) ทองอยบนฐานรากของหลกยดพนฐาน 3 ประการคอ (1) ความชอบดวยระบบกฎหมาย (legal system) (2) ความชอบดวยกฎหมาย (legality) และ (3) ความชอบดวยรฐธรรมนญ (constitutionality) ทงน เพอใหหลกยดพนฐานดงกลาว ทำาหนาทในการจดกรอบการสรางระบบกฎหมายและระบอบการเมองการปกครองของรฐใหเปนไปตามรฐธรรมนญ และการจดกรอบการออกกฎหมายใหเปนไปโดยชอบดวยรฐธรรมนญดวย กลาวคอ

(1) ความชอบดวยระบบกฎหมาย (legal system) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน กตกาแหงการปกครอง (rule of the rule) โดยการสรางกตกาหลกทางการเมองการปกครองในรปของรฐธรรมนญ เพอวางหลกการปกครองและกฎหมายใหมความสอดคลองกน ในรปของการกำาหนดเขตอำานาจ (scope of power) ทปรากฏอยในองคกรสถาบนทางการเมองการปกครองและความสมพนธทางอำานาจ (relation of power) ระหวางองคกรสถาบนทางการเมองการปกครอง

(2) ความชอบดวยกฎหมาย (legality) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน ความผกพนตามพนธะทางกฎหมายและความยตธรรม ซงเปนการวางหลกปฏบตในการกำาหนดกรอบของขอบเขตอำานาจ กระบวนการใชอำานาจและเปาหมายการใชอำานาจในฝายบรหารและฝายตลาการใหเกดความยตธรรมตามกฎหมาย โดยองความผกพนตามพนธะทางกฎหมายและความยตธรรมทตองยดโยงกนทงกรอบบรรทดฐานทวไปอนเปนเจตนารมณของกฎหมาย (the precedence of the law) และกรอบตวบทของขอบญญตทเปน

7

ลายลกษณอกษรอนเปนสารตถะของกฎหมาย (the subjection to the law)

(3) ความชอบดวยรฐธรรมนญ (constitutionality) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน หลกประกนความเทยงตรงของกตกาหลกทางการปกครอง (legal certainty) ซงเปนการปองกนการใชอำานาจการเมองการปกครองในฝายนตบญญตไมใหละเมดตอกตกาหลกทางการปกครอง พรอมกนไปกบการแกไขการใชอำานาจการเมองการปกครองของฝายบรหารและฝายตลาการทมชอบดวยกตกาหลกทางการเมองการปกครองอนเนองมาจากกฎหมายทขดรฐธรรมนญ ซงเปนผลพวงมาจากการใชอำานาจทละเมดกตกาหลกทางการเมองการปกครองของฝายนตบญญต ทงน โดยการสรางหลกประกนความเทยงตรงของกตกาหลกทางการเมองการปกครอง ใหครอบคลมทงในขนกอนออกกฎหมายมาบงคบใช และระหวางทกฎหมายกำาลงบงคบใชอย

ประชาธปไตย (Democracy)

ประชาธปไตยเปนแบบของการจดตงระบอบการเมองการปกครอง (political regime) ทองอยบนฐานรากของหลกยดพนฐาน 3 ประการ คอ (1) การปกครองของประชาชน (rule of people) (2) การปกครองโดยประชาชน (rule by people) และ (3) การปกครองเพอประชาชน (rule for people) ทงน เพอใหหลกยดพนฐานดงกลาว ทำาหนาทในการกำาหนดทศทางและเปาหมายสงสดของระบบการเมองในรปของกรอบอดมการณทางการเมองการปกครอง (political ideology) กำาหนดกระบวนการทางการเมองการปกครองในรปของการจดความสมพนธทางการเมองระหวางผปกครองกบประชาชนผรบการปกครอง (political process) และ

8

กำาหนดองคกรรฐบาลในรปแบบของการจดความสมพนธทางอำานาจระหวางองคกรทใชอำานาจหลกทางการเมองการปกครอง (form of government) กลาวคอ

(1) การปกครองของประชาชน (rule of people) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน เปาหมายสงสดของการเมองการปกครอง (goal of rule) ซงเปนนยของการสรางพนธะยดเหนยวทเรยกวา อดมการณทางการเมองการปกครองระบอบประชาธปไตย ซงกคอ การกำาหนดใหอำานาจสงสดในการเมองการปกครองหรออำานาจอธปไตยใหเปนของประชาชนไมใชของรฐบาล (popular sovereignty) นนเอง ดงเชน การกำาหนดใหผปกครองตองมาจากการเลอกตงทวไป โดยการเปดใหมการใชสทธออกเสยงเปนการทวไปของประชาชน (general election by universal suffrage) การกำาหนดใหการใชอำานาจของผปกครองตองอยบนพนฐานความยนยอมของประชาชน (consent of people) และการกำาหนดใหประชาชนเปนผกำาหนดความตกลงใจในการปกครอง เปลยนแปลงและยกเลกสญญาประชาคม (people determination) เปนตน

(2) การปกครองโดยประชาชน (rule by people) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน กระบวนวถทางการเมองการปกครอง (mode of rule) ซงเปนนยของการสรางกระบวนการทางการเมองการปกครองใหรองรบกบการกำากบควบคมของประชาชน ในรปของการสรางวถทางในการใชสทธเขามสวนรวมทางการเมองของประชาชน (people participation) คขนานกนไปกบวถทางในการใชอำานาจของผปกครองทจะตองรบผดชอบและตอบสนองตอประชาชน (people responsibility & responsiveness) พรอมกนไปดวย ซงเปนวถทางของความสมพนธรวมกนระหวางผปกครองกบประชาชนผรบการปกครอง

9

นนเอง ดงเชนการกำาหนดใหใชเสยงขางมากในการปกครองโดยตองเคารพเสยงขางนอย (majority rule and minority rights) ดวย การยดเจตนารมณของฝายประชาชนเปนบรรทดฐานอางองพนธะผกพนสญญาประชาคมแกฝายผปกครอง และการเคารพความเปนสงสดของสญญาประชาคมทผปกครองจะละเมดมได (supremacy of social contract)

(3) การปกครองเพอประชาชน (rule for people) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปน ความชอบธรรมของรฐบาลทยตธรรม (legitimacy of justice government) ซงเปนนยของการจดระเบยบความสมพนธทางอำานาจขององคกรรฐบาลใหสอดคลองกบครรลองของระบอบการเมองการปกครอง อนเปนการสรางหลกประกนขนพนฐานใหเกดความเชอมนในการใชอำานาจการปกครองทยตธรรมของรฐบาลและการไดรบความยนยอมจากประชาชนในความชอบธรรมของการใชอำานาจการปกครองนนดวย ทงน เพอใหประชาชนเชอมนในการไมอาจบดพลวการใชอำานาจการปกครองของรฐบาล (abuse of power) ใหบดเบอนไปจากกฎหมายอนเปนตวแทนเจตนารมณรวมของสญญาประชาคมได ซงจะเปนหนทางสำาคญในการเออประโยชนใหเกดความยตธรรมในการปกครองไดในทสด โดยเฉพาะการทรฐบาลจะตองทำาหนาทในการรกษาและสนองตอบตอเจตนารมณตามสญญาประชาคมของประชาชน ซงถอวามความสงสดโดยทรฐบาลจะละเมดมไดนนเอง ดงเชนการกำาหนดใหอำานาจนตบญญตเปนอำานาจสงสดในการออกกฎหมาย (supremacy of legislation) โดยทฝายบรหารนนเปนเจาหนาทของประชาชนในการทำาหนาทปฏบตใหเปนไปตามกฎหมายทเปนตวแทนเจตนารมณของประชาชนนน การกำาหนดใหรฐบาลตองสรางและรกษาความชอบธรรมในการปกครอง (legitimization) โดยการสงวนสทธใหประชาชนเปนฝายใหการยอมรบหรอปฏเสธการมอำานาจเหนอตนของรฐบาลได รวมทงการกำาหนดใหถอเอาประเดน

10

ประโยชนดานความปลอดภย ความมนคง สทธเสรภาพและความเสมอภาคเปนเครองมอของประชาชนในการทำาและยกเลกสญญาประชาคมได

รฐธรรมนญ (Constitution)

รฐธรรมนญเปนกตกาหลกทางการเมองการปกครอง ทมความสำาคญอยางยงในฐานะทเปนเบาหลอมรวมของระบบกฎหมาย โดยเปนแกนในการจดระบบการสรางกตกาและการบงคบใชกตกาทงปวงของรฐ จนมการกลาวกนวา หากรฐใดไมมซงรฐธรรมนญแลว รฐนนกยอมปราศจากระบบกฎหมายไปดวย รฐธรรมนญจงไดรบการยอมรบใหทำาหนาทพนฐานในการเปนกตกาหลกทางการเมองการปกครองใน 2 ประการ คอ (1) การเปนกฎหมายสงสด (supreme law) และ (2) การเปนกฎหมายพนฐานในการปกครอง (fundamental law) ทงน เพอใหหลกยดพนฐานดงกลาวทำาหนาทรกษาความชอบดวยรฐธรรมนญของกฎหมาย (constitutionality) โดยการควบคมมใหขดหรอแยงตอรฐธรรมนญ และทำาหนาทรกษาความชอบดวยกฎหมายในการใชอำานาจขององคกรการเมองการปกครอง (legality) โดยการควบคมการใชอำานาจและความสมพนธทางอำานาจขององคกรทางการเมองการปกครองใหดำาเนนไปตามครรลองของระบอบการเมองการปกครองทรฐธรรมนญกำาหนด กลาวคอ

(1) การเปนกฎหมายสงสด (supreme law) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปนแมบทของกฎเกณฑทงปวง (master of law) โดยการวางแนวปฏบตใหกระบวนวธในการตรากฎหมายและเนอหาสาระในบทบญญตของกฎหมายนนมกรอบในการกำากบควบคมทมความแนนอน สามารถชวยในการปองกนและแกไขไมใหกฎหมายอนขดหรอแยงตอรฐธรรมนญ ทงน เพอสกดกนไมให

11

กฎหมายใด ๆ ทขดรฐธรรมนญถกนำามาใชบงคบไดไมวาโดยองคกรอำานาจใด

(2) การเปนกฎหมายพนฐานในการปกครอง (fundamental law) เปนหลกยดพนฐานในการแสวงหาสงทเปนความชอบธรรมในการปกครอง (legitimacy of government) โดยการกำาหนดทมาและขอบเขตอำานาจขององคกรททำาหนาทหลกทางการเมองการปกครองทงฝายนตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลาการ และการกำาหนดระเบยบของระบบความสมพนธทางอำานาจระหวางองคกรดงกลาวใหเปนไปตามครรลองของระบอบการปกครองทยดถอ โดยเฉพาะระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภา (parliamentary system) ทงน เพอควบคมใหการใชอำานาจและการเชอมความสมพนธทางอำานาจระหวางองคกรหลกแตละฝาย สามารถรกษาความชอบธรรมอยไดบนรากฐานของความชอบดวยรฐธรรมนญและความชอบดวยกฎหมาย

การพฒนาประชาธปไตยในระบบนตรฐ จงเปนสมพนธภาพรวมกนระหวางองคประกอบพนฐาน 4 สวน คอ (1) นตรฐ (2) รฐธรรมนญ (3) ระบอบประชาธปไตย และ (4) การปกครองโดยกฎหมาย กลาวคอ

(1) นตรฐ (Legal State) เปนการสรางระบบรฐหรอประชาคมการเมองใหมสถาบนอำานาจทางการเมองการปกครองทมกฎหมายเปนฐานรากรองรบหลกประกนความยตธรรม ทงในดานการกำาหนดเปาหมาย วธการ และบรรทดฐานในการทำาหนาทพนฐานทางการเมองการปกครองของรฐ แทนการใชกำาลงบงคบและอำาเภอใจของตวบคคลทเปนผปกครอง

(2) รฐธรรมนญ (Constitution) เปนการสรางระบบกฎหมาย ระบอบการเมองการปกครอง องคกรอำานาจ และการกำากบ

12

การใชอำานาจใหมความสมพนธสอดคลองเปนองคประกอบทเกอกลกน

(3) ประชาธปไตย (Democracy) เปนการสรางระบอบการเมองการปกครองทเนนจำากดอำานาจรฐและการคมครองสทธเสรภาพประชาชน โดยประชาชนมหลกประกนการเปนเจาของอำานาจ มสวนรวมในการใชอำานาจ และไดรบประโยชนทเปนธรรมจากอำานาจ

(4) การปกครองโดยกฎหมาย (Rule of Law) เปนการสรางระบบการเมองการปกครองทมการขบเคลอนกลไกสถาบนทางการเมองการปกครองใหบรรลถงเปาหมายสงสดไดดวยกระบวนวธทางกฎหมาย

จะเหนไดวา หลกนตรฐ (Legal State) หรอหลกนตธรรม (the Rule of Law) หรอหลกการปกครองโดยกฎหมายน มความสำาคญอยางมากตอการปกครองในระบอบประชาธปไตย ศาสตราจารย บวรศกด อวรรณโณ ไดใหคำาอธบายในเรองนไว พอสรปไดความวา ตามแนวความคดเสรนยมประชาธปไตยนน ถอวาแมรฐจะมอำานาจอธปไตย แตรฐกตองเคารพกฎหมายกอน ซงมอย 2 ทฤษฎหลกๆ คอ

1. ทฤษฎวาดวยการจำากดอำานาจของตนเองดวยความสมครใจ (auto – limitation) ซงเยยรง (Ihering) และ เยลเนก (Jelinek) เปนผเสนอ ซงมหลกวารฐไมอาจถกจำากดอำานาจโดยกฎหมายได เวนแตรบจะสมครใจผกมดตนเองดวยกฎหมายทตนสรางขน และกฎหมายหลกทรฐสรางขนกคอรฐธรรมนญ ซงกำาหนดสถานะของอำานาจการเมองในรฐวาอยทองคกรใด ตองใชอยางไร มขอจำากดอยางไร

2. ทฤษฎนตรฐ (Etat de Droit) ซงรสโซ และมองเตสกเออ ไดเสนอแนวความคดไวเปนคนแรก ๆ และ กาเร เดอ มลแบร ไดสรปแนวความคดไวอยางชดแจง ซงพอสรปไดวา รฐและหนวยงาน“

13

ของรฐทำาการเพอประโยชนสาธารณะและอยในฐานะทเหนอกวาเอกชน มอำานาจกอใหเกดความเคลอนไหวในสทธหนาทแกเอกชนฝายเดยวโดยปจเจกชนไมสมครใจได กฎหมายมหาชนใหอำานาจรฐหรอหนวยงานของรฐดำาเนนการเพอประโยชนสาธารณะไดในฐานะทเหนอกวาเอกชน แตกฎหมายนนเองกจำากดอำานาจรฐหรอหนวยงานของรฐไมใหใชอำานาจนอกกรอบทกฎหมายกำาหนดไว”

ผลทตามมากคอ จะตองมการควบคมการกระทำาขององคกรของรฐทกองคการใหชอบดวยกฎหมาย กลาวคอ จะตองควบคมการกระทำาและนตกรรมทางการปกครองของฝายปกครองใหชอบดวยกฎหมาย และจะตองมการควบคมการกระทำาขององคกรตลาการ ซงไดแกคำาพพากษาและคำาสงของศาลใหชอบดวยกฎหมาย โดยจะตองมองคกรและกระบวนการควบคมทแตกตางกนออกไปในแตละระบบกฎหมาย

สาระสำาคญของหลกนตรฐ

สาระสำาคญของหลกนตรฐมอย 3 ประการดงน

1. บรรดาการกระทำาทงหลายขององคกรของรฐฝายบรหารจะตองชอบดวยกฎหมายทตราขนโดยองคกรของรฐฝายนตบญญต กลาวคอ องคกรของรฐฝายบรหารจะตองมอำานาจสงการใหราษฎรกระทำาการหรอละเวนไมกระทำาการอยางหนงอยางใดได ตอเมอบทบญญตแหงกฎหมายใหอำานาจไวอยางชดแจงและจะตองใชอำานาจนนภายในกรอบทกฎหมายกำาหนดไว

2. บรรดากฎหมายทงหลายทองคกรของรฐ ฝายนตบญญตไดตราขนจะตองชอบดวยรฐธรรมนญ โดยเฉพาะอยางยงกฎหมายทใหอำานาจแกองคกรของรฐฝายบรหารลวงลำาเขาไปในแดนแหงสทธและเสรภาพของราษฎรนนจะตองมขอความระบไวอยางชดเจนพอสมควรวาใหองคกรของรฐฝายบรหาร องคกรใดมอำานาจลวงลำาเขาไป

14

ในแดนแหงสทธเสรภาพของราษฎรไดในกรณใดและภายในขอบเขตอยางไร และกฎหมายดงกลาวจะตองไมใหอำานาจแกองคกรของรฐฝายบรหารลวงลำาเขาไปในแดนแหงสทธเสรภาพของราษฎรเกนขอบเขตแหงความจำาเปนเพอธำารงรกษาผลประโยชนสาธารณะ

3. การควบคมไมใหกระทำาขององคกรของรฐฝายบรหารขดตอกฎหมายกด การควบคมไมใหรฐธรรมนญขดกบกฎหมายกด จะตองเปนอำานาจหนาทขององคกรของรฐฝายตลาการซงมความเปนอสระจากองคกรของรฐฝายบรหารและองคกรของรฐฝายนตบญญต โดยองคกรรฐฝายตลาการซงทำาหนาทควบคมความชอบดวยรฐธรรมนญของกฎหมายหรอองคกรของรฐฝายตลาการซงทำาหนาทควบคมความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาขององคกรของรฐฝายบรหาร อาจจะเปนองคกรของรฐฝายตลาการอกองคกรหนง แยกตางหากจากองคกรของรฐฝายตลาการซงทำาหนาทพจารณาพพากษาคดแพงและคดอาญากได

15

บทท 2หลกนตธรรมกบการปกครองในระบอบประชาธปไตยของ

ไทย

หลกนตรฐ(Legal State) หลกนตธรรม (the Rule of Law) และหลกวาดวยการกระทำาทางปกครองตองชอบดวยกฎหมาย ลวนแลวแตมหลกการเดยวกนทงนนกลาวคอ มวตถประสงคในการปกปองสทธและเสรภาพของประชาชน

ความหมายของหลกนตรฐ(Legal State) คอ ทกคนไมวาจะเปนรฐ หรอองคกรรฐหรอราษฎรตองอยภายใตบงคบแหงกฎหมายเดยวกนทงสน รฐหรอเจาหนาทของรฐจะกระทำาการทมผลกระทบกระเทอนตอสทธและเสรภาพของประชาชนไดตอเมอ

1. มกฎหมายใหอำานาจ2. ตองทำาภายในขอบเขตทกฎหมายกำาหนด

นตรฐ เปนรฐทตกอยภายใตกฎหมายโดยรฐยอมตนอยภายใตกฎเกณฑทกำาหนดการกระทำาของรฐตอปจเจกชนในสองนย คอกฎเกณฑประการแรก กำาหนดสทธและเสรภาพของประชาชน และกฎเกณฑประการทสองกำาหนดวธการและมาตรการซงรฐและหนวยงานสามารถใชเพอบรรลวตถประสงคทกำาหนดรวมเปนกฎเกณฑสองชนดทมผลรวมกนคอ จำากดอำานาจรฐภายใตกฎหมาย ลกษณะทเดนชดทสดของนตรฐคอ ฝายปกครองไมสามารถใชวธการอนนอกไปจากทกฎหมายกำาหนดกระทำาตอปจเจกชนได กฎหมายเปนทงทมาแหงอำานาจและขอจำากดอำานาจปกครอง ดงนนในนตรฐฝายปกครองจะกระทำาการทขดแยงหรอละเวนไมปฏบตตามบทบญญตของกฎหมายทใชบงคบอยไมได และการทฝายปกครองจะวางขอกำาหนดหรอออกคำาสงตอผอยใตปกครองจะตองอาศยอำานาจของกฎหมายทออกโดยฝาย

16

นตบญญตเทานน ความสำาคญของหลกนตรฐกคอ เปนหลกประกนสทธและเสรภาพของประชาชนซงใหอำานาจแกประชาชนทจะฟองรองตอศาลไดซงเปนหลกการพนฐานทสำาคญของกฎหมายปกครอง ซงตางจาก รฐตำารวจ ” (Police State)

สำาหรบ รฐตำารวจ (Police State) เปนรฐทฝายปกครองสามารถทจะใชอำานาจดลพนจอยางเตมททจะดำาเนนมาตรการอะไรกไดทฝายปกครองเปนผรเรมและเหนวาจำาเปนในสวนทเกยวกบประชาชนเพอใหบรรลวตถประสงคทตองการ วตถประสงคสดทายจงเปนสงสำาคญทสด สวนวธการทจะไปถงวตถประสงคนนจะทำาอยางไรกได ในรฐตำารวจฝายปกครองใชอำานาจไดอยางเตมทโดยไมมกฎหมายกำาหนดขอบเขตไว และศาลกไมมอำานาจตรวจสอบการกระทำาของฝายปกครองได

ในนตรฐนนมหลกการของกฎหมายมหาชนทเปนกฎหมายปกครองทสำาคญ กลาวคอ องคกรของรฐตองอยภายใตบงคบของ“กฎหมาย หมายถง การกระทำาขององคกรของรฐทกองคกรจะตอง” “ชอบดวยกฎหมาย โดยแบงพจารณาเปน”

1. หลกทวาดวยความชอบดวยกฎหมายของรฐสภา หมายความวารฐสภาจะออกกฎหมายใดตองชอบดวยรฐธรรมนญ ประเทศไทยไมไดถอหลกวารฐสภามอำานาจสงสดทจะทำาการอยางไรกได

2. หลกทวาดวยความชอบดวยกฎหมายของฝายปกครองหรอกลาวอกนยหนงกคอฝายบรหารจะตองดำาเนนการไปตามกฎหมาย กฎหมายเปนทงแหลงทมาและขอจำากดอำานาจของฝายบรหารและฝายปกครอง

3. หลกความชอบดวยกฎหมายของฝายตลาการ คอ ศาลจะตองพจารณาพพากษาคดไปตามตวบทกฎหมาย

17

หลกความชอบดวยกฎหมายของรฐสภา

หลกความชอบดวยกฎหมายของรฐสภาหมายความวา การทรฐสภาจะตรากฎหมายใดๆจะตองอยในขอบเขตของรฐธรรมนญ รฐสภาจะตรากฎหมายขดกบบทบญญตในรฐธรรมนญไมได

ในนตรฐนนรฐธรรมนญจะมบทบญญตรบรองและคมครองสทธเสรภาพขนมลฐานของประชาชนทสำาคญไว ซงมผลทำาใหองคกรของรฐทกองคกร โดยเฉพาะองคกรนตบญญตไมอาจทจะออกกฎหมายมาจำากดตดทอนสทธเสรภาพดงกลาวโดยปราศจากอำานาจทรฐธรรมนญใหไวได ดงจะเหนไดจากการทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 27 บญญตวา สทธและเสรภาพ“ทรฐธรรมนญนรบรองไวโดยชดแจง โดยปรยาย หรอโดยคำาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญ ยอมไดรบความคมครองและผกพนรฐสภา คณะรฐมนตร ศาล และองคกรอนของรฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การใชบงคบกฎหมายและการตความกฎหมายทงปวง และถงแม”รฐธรรมนญจะใหอำานาจในการจำากดสทธและเสรภาพไวกตาม แตฝายนตบญญตกไมอาจออกกฎหมายมาจำากดสทธและเสรภาพอนเปนการฝาฝนสาระสำาคญของสทธและเสรภาพนน หรอฝาฝนเจตนารมณของรฐธรรมนญมได ดงทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 29 บญญตไววา การจำากดสทธและเสรภาพของบคคลทรฐธรรมนญ“รบรองไวจะกระทำามได เวนแตโดยอาศยอำานาจตามบทบญญตแหงกฎหมายเฉพาะเพอการทรฐธรรมนญนกำาหนดไวและเทาทจำาเปนเทานน และจะกระทบกระเทอนสาระสำาคญแหงสทธและเสรภาพนนมได”

ระบบการควบคมกฎหมายไมใหขดกบรฐธรรมนญ

18

ระบบการควบคมกฎหมายไมใหขดกบรฐธรรมนญม 4 ระบบใหญ ๆ ดงน

1.รฐสภาเปน ผมอำานาจวนจฉยเองระบบทรฐสภามอำานาจวนจฉยเองระบบนเคยใชอยใน

ประเทศแถบภาคพนยโรปในสมยกอนสงครามโลกครงท 1 เชน ฝรงเศส ระบบนมหลกวา การทรฐสภาออกกฎหมายเทากบรฐสภาไดตความแลววา กฎหมายนนไมขดตอรฐธรรมนญ ระบบนมขอเสยคอ ไมมโอกาสทกฎหมายจะขดกบรฐธรรมนญไดเนองจากผออกกฎหมายคอ รฐสภาเปนผตความเองวา กฎหมายจะขดกบรฐธรรมนญหรอไม รฐสภายอมไมตความวากฎหมายทตนออกมานนขดตอรฐธรรมนญ

2.ศาลยตธรรมมอำานาจวนจฉยระบบทใหศาลยตธรรมเปนผพจารณาในระบบนศาล

ยตธรรมจะเปนผควบคมกฎหมายทรฐสภาตราขนไมใหขดกบรฐธรรมนญระบบนใชในประเทศสหรฐอเมรกา แคนาดา ออสเตรเลย ขอดของระบบนคอ ไมตองจดองคกรในการพจารณาวากฎหมายขดรฐธรรมนญขนมาใหมและมความรวดเรวในการพจารณาพพากษาคดเนองจากใชองคกรทวนจฉยกฎหมายอยแลว ขอเสยของระบบนกคอ ทำาใหอำานาจตลาการทไมไดมาจากประชาชนเหนอกวาอำานาจนตบญญตทงทอำานาจนตบญญตมาจากประชาชน ขอเสยอกประการหนงกคอ ทำาใหเกดระบบการกระจายอำานาจในการควบคมไมใหกฎหมายขดตอรฐธรรมนญเนองจากศาลทกศาลทมอำานาจพจารณาคดมอำานาจวนจฉยวา กฎหมายขดตอรฐธรรมนญหรอไม และกอใหเกดความไมแนนอนในกฎหมายทจะใชบงคบแกคดเนองจากความรความชำานาญหรอประสบการณของศาลยอมแตกตางกน

3.ตลาการรฐธรรมนญเปนผวนจฉยระบบทมศาลพเศษหรอองคกรพเศษวนจฉย เชนม

ตลาการรฐธรรมนญ หรอศาลรฐธรรมนญระบบนเกดจากแนวความ

19

คดของแฮน เคยวเซน ชาวออสเตรย ภายหลงจากการเกดสงครามโลกครงท 1 แลว โดยไดมการบญญตไวในรฐธรรมนญของประเทศออสเตรย ตลาการรฐธรรมนญไมใชศาลยตธรรม รฐสภาเปนผแตงตงคณะกรรมการดงกลาว แนวความคดในเรองนไดแพรหลายภายหลงสงครามโลกครงทสอง โดยประเทศฝรงเศสไดรบแนวความคดนมาตงตลาการรฐธรรมนญในรฐธรรมนญป ค.ศ. 1958 ในประเทศไทยเองกไดนำามาบญญตไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2489 รฐธรรมนญฉบบดงกลาวจงเปนรฐธรรมนญฉบบแรกทกำาหนดใหมตลาการรฐธรรมนญ และใชมาจนกระทงในรฐธรรมนญฉบบปจจบน พ.ศ.2540 จงบญญตใหเปนหนาทของศาลรฐธรรมนญ

4.ระบบผสม ตลาการรฐธรรมนญเปนผวนจฉยโดยองคกรในรฐธรรมนญเปนผเสนอ

ระบบผสม ระบบนมองคกรพเศษวนจฉยเหมอนกบในระบบทสาม แตประชาชนจะเสนอใหองคกรพเศษตความวากฎหมายขดตอรฐธรรมนญไมได จะตองใหองคกรในรฐธรรมนญนนเองเปนผเสนอใหรฐสภาตความ เชน ถาหากรฐสภาเหนวา รางกฎหมายขดตอรฐธรรมนญ สมาชกรฐสภาหรอคณะรฐมนตรอาจสงเรองไปใหศาลรฐธรรมนญวนจฉย หรอเมอศาลยตธรรมทพจารณาคดใดคดหนงเหนวากฎหมายทเกยวของกบคดนนขดตอรฐธรรมนญกอาจสงเรองใหศาลรฐธรรมนญวนจฉยได ในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 กไดนำาระบบนมาใช ดงนนจะเหนไดวา การทลกศษยวดพระธรรมกายไดเขาชอกนหาหมนชอเพอขอใหศาลรฐธรรมนญตความวา การกระทำาของเจาหนาทรฐฝาฝนรฐธรรมนญ มาตรา 38 จงไมอาจทำาไดเพราะลกศษยวดพระธรรมกายไมใชองคกรตามรฐธรรมนญทจะขอใหศาลรฐธรรมนญตความได

20

ระบบการพฒนาการควบคมไมใหกฎหมายขดตอรฐธรรมนญของประเทศไทย

เราอาจแบงระยะเวลาของระบบพฒนาการในการควบคมกฎหมายไมใหขดรฐธรรมนญได 4 ชวงเวลาดวยกน คอ

1.ชวงทไมมตลาการรฐธรรมนญ (พ.ศ.2475-2489)ในชวงระยะเวลาดงกลาว ผทมอำานาจวนจฉยวา กฎหมาย

ขดตอรฐธรรมนญคอ ศาลยตธรรม ในชวงระยะเวลาดงกลาวมคำาพพากษาฎกาทเดนชดอยเรองหนงคอ คำาพพากษาฎกาท 1/2489 ในคำาพพากษาเรองนมขอเทจจรงอยวา จอมพล ป. พบลสงคราม ไดนำาประเทศไทยเขารวมสงครามกบประเทศญปน ตอมาประเทศญปนแพสงครามแกฝายสมพนธมตร (คอ ประเทศสหรฐอเมรกา องกฤษ ฝรงเศส) ประเทศไทยจะตองถกดำาเนนคดอาชญากรสงครามในฐานะทเปนฝายแพสงคราม ฝายสมพนธมตรไดกอตงศาลอาชญากรสงครามขน 2 ศาลคอทยโรป ตงทเมองนเรมเบรก ทเอเซย ตงศาลอาชญากรสงครามทสงคโปร แตในขณะนนเองสภาผแทนราษฎรไดออกกฎหมายขนมาฉบบหนงคอพระราชบญญตอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2489 กำาหนดใหมการดำาเนนคดตอผซงประกาศสงครามกบฝายสมพนธมตรโดยใหมคณะกรรมการพเศษขนคณะหนงทำาหนาทสอบสวนและสงฟองอาชญากรสงครามตอศาลฎกาโดยตรง ศาลฎกาเปนศาลทมอำานาจพจารณาคดอาชญากรสงคราม ในพระราชบญญตดงกลาวมบทบญญตในตอนหนงวา บคคลผกระทำาความผดฐานเปนอาชญากรสงครามไมวาการกระทำานนจะเกดขนกอนหรอหลงวนทพระราชบญญตนใชบงคบใหดำาเนนคดในศาลอาชญากรสงคราม(คอ ศาลฎกา) ตอมามการจบตว จอมพล ป.พบลสงคราม มาฟองตอศาลฎกา ศาลฎกาไดวนจฉยวาการทพระราชบญญตอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2489 ไดบญญตใหกระทำาการอนเปนอาชญากรสงครามกอนวนทพระราชบญญตอาชญากรสงครามม

21

ผลใชบงคบเปนความผดตามพระราชบญญตอาชญากรสงครามดวยนนเปนการขดตอรฐธรรมนญ โดยศาลฎกาใหเหตผลวา ศาลเปนผทจะตองใชกฎหมายบงคบกบคดทงปวงจงเปนผมอำานาจพจารณาวากฎหมายนนจะนำามาใชบงคบกบคดไดหรอไม ซงหมายความวาศาลนนเองมอำานาจพจารณาวา กฎหมายใดขดตอรฐธรรมนญถากฎหมายนนขดตอรฐธรรมนญ ศาลกจะไมใชกฎหมายนนบงคบ และตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช 2475 บญญตวา บคคลยอมมเสรภาพในการกระทำาทงหลายซงหมายความวาในขณะทกระทำานนถาไมมกฎหมายหามเอาไวกกระทำาได การทพระราชบญญตอาชญากรสงคราม พ.ศ. 2489 กำาหนดวาการกระทำาซงเกดขนกอนวนทพระราชบญญตนใชบงคบตองตกเปนความผดขนใหมตามพระราชบญญตอาชญากรสงคราม พ.ศ.2489 นนจงเปนการขดตอเสรภาพทรฐธรรมนญรองรบไวเปนการใชกฎหมายอาญายอนหลงไปเอาความผดตอการกระทำาซงไมเปนความผดในขณะทกระทำาและไมมโทษในขณะทกระทำา ศาลฎกาจงไดพพากษายกฟองจอมพล ป.

มขอนาสงเกตหลายประการเกยวกบคำาพพากษาน คอในรฐธรรมนญ พทธศกราช 2475 บญญตวา สภาผแทนราษฎรทรงไวซงสทธเดดขาดแตผเดยวในการตความรฐธรรมนญการทศาลฎกาไปวนจฉยในคดดงกลาว จงเปนการตความทฝาฝนเจตนารมณของรฐธรรมนญนอกจากนนมความเหนของนกกฎหมายวาความผดฐานอาชญากรสงครามเปนความผดทยกเวนหลกกฎหมายอาญาทวา ไมมความผดถาไมมกฎหมาย

2.ชวงทมตลาการรฐธรรมนญในป พ.ศ.2489ชวงระยะเวลาทมตลาการรฐธรรมนญในปเดยวกนกบทคำา

พพากษาฎกาท 1/2489 นนเอง นายปรด พนมยงค กเสนอใหจดทำารฐธรรมนญฉบบใหมคอรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2489 บญญตใหมตลาการรฐธรรมนญตามแนวความ

22

คดของกฎหมายภาคพนยโรปเปนครงแรก ในรฐธรรมนญฉบบดงกลาวกำาหนดวา ถาศาลจะใชกฎหมายบงคบแกคดใดแลว ศาลเหนวา บทบญญตแหงกฎหมายจะขดหรอแยงตอรฐธรรมนญ ใหศาลรอการพจารณาไวกอน แลวสงความเหนเชนวานนไปยงตลาการรฐธรรมนญ เมอตลาการรฐธรรมนญวนจฉยเชนใด คำาวนจฉยของตลาการรฐธรรมนญใหใชไดในคดทงปวง แตไมกระทบถงคำาพพากษาศาลซงถงทสดไปแลว รฐธรรมนญ 2489 ใชบงคบไดเพยงปเดยว ตอมาในปพ.ศ.2490 มการรฐประหารเพอยกเลกรฐธรรมนญ 2489 เนองจากรฐธรรมนญฉบบดงกลาวหามขาราชการประจำาเปนรฐมนตรซงเปนเหตใหทหารเปนรฐมนตรไมได แตตอมาในป 2492 กไดมการบญญตในเรองตลาการรฐธรรมนญไวอก และมการกำาหนดตลาการรฐธรรมนญไวในรฐธรรมนญฉบบถาวรทกฉบบ

แตอยางไรกดคำาวนจฉยของตลาการรฐธรรมนญมนอยมาก กลาวคอ มไมถง 15 ฉบบ

3.ชวงทมรฐธรรมนญปกครองราชอาณาจกร

ชวงทใชธรรมนญปกครองราชอาณาจกร ธรรมนญการปกครองแผนดนชวคราว เปนกฎหมายทออกภายหลงจากมการปฏวตรฐประหาร และมงประสงคจะใชชวคราวเทานนจงมขอความคอนขางสนและไมมบทบญญตในเรองตลาการรฐธรรมนญ ศาลยตธรรมจงเปนผวนจฉยวากฎหมายขดตอรฐธรรมนญหรอไม

4.ชวงปจจบน

ในชวงระยะเวลาปจจบน ตามรฐธรรมนญแหงราชาอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 ไดกำาหนดใหมศาลรฐธรรมนญเพอตรวจสอบกฎหมายวาชอบดวยรฐธรรมนญหรอไม โดยใหองคกรตามรฐธรรมนญเปนผยนเรองขอใหศาลรฐธรรมนญเปนผตความ

23

ประชาชนทวไปไมมสทธทขอใหศาลรฐธรรมนญตความ เทากบวาในปจจบนประเทศไทยใชระบบผสมในการตรวจสอบความชอบดวยรฐธรรมนญ

หลกความชอบดวยกฎหมายของฝายตลาการ

ศาลเปนองคกรหนงของรฐซงเปนผใชอำานาจตลาการในการพจารณาวนจฉยชขาดขอพพาท การพจารณาพพากษาคดของศาลตองเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย ดงจะเหนไดจากการทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 233 บญญตวา การ“พจารณาพพากษาอรรถคดเปนอำานาจของศาล ซงตองดำาเนนการตามรฐธรรมนญ ตามกฎหมายและในพระปรมาภไธยของพระมหากษตรย” ดงนนศาลหรอองคกรตลาการจงตองอยภายใตหลกความชอบดวยกฎหมายเชนเดยวกน

รฐทปกครองโดยกฎหมายหรอทเรยกวานตรฐนน ศาลหรอองคกรตลาการจะตองมอสระในการพจารณาคดอยางเตมท โดยไมตกอยในอำานาจอทธพลครอบงำาขององคกรอนของรฐ ไมวาจะเปนองคกรฝายนตบญญต หรอองคกรฝายบรหาร ความเปนอสระของศาล ผพพากษาตลาการจงนบไดวาเปนหวใจสำาคญดงทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 249 บญญตวา ผพพากษาและตลาการมอสระในการพจารณาพพากษาอรรถคด“ใหเปนไปตามรฐธรรมนญและกฎหมาย ดงนนการทรฐธรรมนญ”บญญตรบรองความเปนอสระของศาลจงมความหมายเปนสองสวนคอ สวนทหนง เปนการวางหลกประกนความเปนอสระของศาลและผพพากษาในการปฏบตหนาท ซงหมายถงหลกความเปนอสระจากการแทรกแซงขององคกรอนไมวาจะเปนองคกรฝายนตบญญตหรอองคกรฝายบรหาร สวนทสอง หมายถงความเปนอสระทจะไมถกแทรกแซงโดยศาลหรอผพพากษาดวยกน กลาวคอผพพากษา

24

ตลาการแตละทานตางมดลพนจอยางอสระไมถกผบงคบบญชาแทรกแซง ดงทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 249 วรรคสอง บญญตวา การพจารณาพพากษาอรรถคด“ของผพพากษาและตลาการไมอยภายใตการบงคบบญชาตามลำาดบชน”

อยางไรกตามถงแมศาลจะมอสระในการพจารณาพพากษาคดกตาม แตศาลและผพพากษากตองเคารพและยดหลกความชอบดวยกฎหมายในการพจารณาคดดวย ทงนหลกความชอบดวยกฎหมายในการพจารณาคดประกอบดวยหลกการทสำาคญๆใน 2 ระดบคอ ระดบแรก การพจารณาคดของศาลจะตองชอบดวยวธพจารณาในหลกการทสำาคญ เชน ศาลตองพจารณาคดโดยเปดเผย การพจารณาคดลบเปนขอยกเวนอยางยง การพจารณาคดตองมผพพากษาครบองคคณะ และผพพากษาทจะทำาคำาพพากษาหรอวนจฉยคดจะตองเปนผทไดนงพจารณาคดนนดวย ดงทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 236 บญญตวา การนงพจารณาคดของศาล“ตองมผพพากษาหรอตลาการครบองคคณะ และผพพากษาหรอตลาการซงมไดนงพจารณาคดใดจะทำาคำาพพากษาหรอคำาวนจฉยคดนนมได เวนแตมเหตสดวสยหรอมเหตจำาเปนอนอนมอาจกาวลวงได ทงนตามทกฎหมายบญญต ระดบทสอง ศาลสงจะทำาหนาทควบคม”ความชอบดวยกฎหมายของการพจารณาพพากษาคดของศาลลางจงทำาใหตองตดสนคดใหอยภายในขอบของกฎหมาย ถาคำาพพากษาไมชอบดวยกฎหมายจะตองถกกลบ หรอถกยกหรอถกแกไขโดยศาลสง ดวยเหตนจงไมมการจำากดในการอทธรณฎกาในปญหาขอกฎหมายและเปนระบบทศาลทวโลกใชกนอยเพอทจะรกษาความชอบดวยกฎหมายโดยศาลทสงกวา

หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทำาของฝายปกครอง

25

ฝายปกครองเปนสวนหนงของฝายบรหารและฝายปกครองจะกระทำาการใดจะตองเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายทงสน หลกนเปนหลกทเรยกวาหลกนตรฐ ถาไมมกฎหมายใหอำานาจไว ฝายปกครองจะกระทำาการทกระทบตอสทธและเสรภาพของเอกชนไมไดเนองจากในประเทศเสรนยมนนถอหลกวาประชาชนทกคนมสทธและเสรภาพ การจำากดเสรภาพเปนขอยกเวนและการจำากดเสรภาพทำาไดวธเดยวคอตองมกฎหมายมาจำากดเสรภาพ

เหตผลและความจำาเปนทจะตองมการควบคมฝายปกครอง ปญหาสำาคญทเปนจดรวมของหลกนตรฐและการคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนกคอ การใชอำานาจของเจาหนาทฝายปกครองตามอำาเภอใจ ธรรมชาตของอำานาจทกอยางรวมทงการใชอำานาจของเจาหนาทฝายปกครองมแนวโนมไปสความอสระในการใชอำานาจโดยไมตกอยภายใตการควบคมของผใด แตในทางตรงกนขามกบธรรมชาตของอำานาจ มหลกกฎหมายทวไปวา การใชสทธทมแตผลไปกระทบกระเทอนสทธของผอนเปนสทธทมชอบ คำาวา อำาเภอใจในทนหมายความวา การกระทำาทไมสอดคลองกบวตถประสงคหรอขดตอกฎหมาย หนาทสำาคญอยางหนงของนตรฐคอพยายามกำาจดอำาเภอใจใหออกไปจากการกระทำาของเจาหนาทฝายปกครอง โดยกำาหนดอำานาจและการใชอำานาจของฝายปกครองไวอยางชดแจงในตวบทกฎหมายและตความหลกการแบงแยกอำานาจวา ฝายปกครองจะตองปฏบตตามกฎหมายโดยอยภายใตการควบคมตรวจสอบของศาล เกดหลกกฎหมายปกครองวาการกระทำาของฝายปกครองจะตองชอบดวยกฎหมายพรอมกนกบหลกการคมครองพทกษสทธของประชาชน แมกฎหมายจะใหฝายปกครองมดลพนจ ฝายปกครองกไมอาจใชดลพนจตามอำาเภอใจ การกระทำาของฝายปกครองตองชอบดวยกฎหมายสารบญญตและกฎหมายวธสบญญตทางปกครอง ฝายปกครองตอง

26

ปฏบตหนาทบรหารงานของตนตามทกฎหมายใหอำานาจและตองระมดระวงใหอยภายในขอบเขตของกฎหมาย

หลกนตรฐ กอใหเกดผล 2 ประการดวยกนคอประการแรกเมอฝายปกครองเขาไปมนตสมพนธกบเอกชนฝายปกครองจะกระทำาการทฝาฝนหรอหลกเลยงกฎหมายทใชบงคบอยไมได ประการทสองคอ กฎหมายทจะจำากดสทธเสรภาพนนตองเปนกฎหมายทออกโดยฝายนตบญญตเทานน จะนำาจารตประเพณหรอหลกกฎหมายทวไปมาจำากดสทธเสรภาพของประชาชนไมได

หลกทวาการกระทำาของฝายปกครองตองชอบดวยกฎหมาย อาจแยกพจารณาในรายละเอยดได 2 ประการคอ

1.การกระทำาของฝายปกครองตองมกฎหมายใหอำานาจ

การกระทำาของฝายปกครองตองมกฎหมายใหอำานาจและตองอางองไดวา มาจากกฎหมายใด ตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 39 บญญตวา คำาสงทางปกครองททำาเปนหนงสอและการยนยนคำาสงทางปกครองเปนหนงสอตองจดใหมเหตผลไวดวยและเหตผลนนอยางนอยตองประกอบดวย

(1) ขอเทจจรงอนเปนสาระสำาคญ(2) ขอกฎหมายทใชอางอง(3) ขอพจารณาและขอสนบสนนในการใชดลพนจ

การทกฎหมายดงกลาวกำาหนดใหมการอางองกฎหมายกเนองจากใหความสำาคญแกรากฐานของอำานาจโดยกฎหมายอาจจะกำาหนดระบในเรองดงตอไปน

(1) ระบตวผมอำานาจหรอเจาหนาททมอำานาจ(2) ระบเนอหาหรอเรองทผนนมอำานาจ(3) ระบสถานททเจาหนาทผนนมอำานาจ

27

(4) ระบกำาหนดระยะเวลาทมอำานาจในการทำานตกรรมทางปกครองหรอคำาสงทางปกครอง

ถาไมมกฎหมายใหอำานาจไว ฝายปกครองจะกระทำาการกระทบถงสทธเสรภาพของประชาชนไมได

2.ฝายปกครองจะใชอำานาจเกนกวาทกฎหมายกำาหนดไวไมได(Ultra Vires)

แมจะมกฎหมายใหอำานาจ การใชอำานาจฝายปกครองกตองทำาภายในขอบเขตและตามกระบวนการทกฎหมายกำาหนดไวจะกระทำานอกเหนอขอบเขตหรอกระบวนการทถกตองไมได กลาวคอ กฎหมายเปนเหมอนกรอบทฝายปกครองจะตองดำาเนนการอยภายในกรอบเทานน ฝายปกครองจะใชอำานาจนอกกรอบทกำาหนดไปกระทบสทธและเสรภาพของประชาชนไมได ถาหากฝายปกครองใชอำานาจนอกกรอบทกฎหมายกำาหนดยอมเปนการใชอำานาจทขดตอกฎหมาย

การใชอำานาจของเจาหนาทฝายปกครองแบงได 4 ประการคอ

(1) การกระทำาทางกายภาพ เปนการเคลอนไหวรางกาย เชน การทเจาหนาทเขาไปรออาคารทสรางผดพระราชบญญตควบคมอาคาร

(2) การทำานตกรรมทางปกครอง หรอการออกคำาสงทางปกครอง ตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ไดใหนยาม คำาสงทางปกครองไววา การใชอำานาจ”ตามกฎหมายของเจาหนาทมผลเปนการสรางนตสมพนธระหวางบคคลในอนทจะกอเปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอ มผลกระทบตอสถานะภาพของสทธหรอหนาทของบคคลไมวาจะเปนการถาวรหรอชวคราว เชน การสงอนญาต การอนมตการวนจฉยอทธรณ การรบรองและการจดทะเบยน แตไมหมายความรวมถงการออกกฎ”

28

(3) การออกกฎหรอขอบงคบ การออกกฎขอบงคบไดกอใหเกดสทธและหนาทของบคคลเหมอนกบนตกรรมทางปกครอง แตตางกนทการออกคำาสงทางปกครองกอใหเกดสทธและหนาทของบคคลเฉพาะรายเฉพาะเรอง แตการออกกฎกอใหเกดสทธและหนาทแกบคคลเปนการทวไป ตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 5 ไดใหคำานยามของกฎไววา พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวงระเบยบขอบงคบ หรอบทบญญตอนทมผลบงคบเปนการทวไป

(4) สญญาทางปกครอง เปนสญญาทฝายปกครองไดสมครใจเขาทำาสญญากบเอกชน ตวอยางเชน สญญาสมปทานทางดวนระยะทสองระหวางการทางพเศษแหงประเทศไทยกบบรษททางดวนกรงเทพ

ไมวาจะเปนการกระทำาทางกายภาย การทำานตกรรมทางปกครอง การออกกฎหรอการทำาสญญาทางปกครองตองอยภายในขอบเขตของกฎหมายทงสน

อยางไรกดหลกความชอบดวยกฎหมายมขอยกเวนอย 2 ประการดวยกนคอ

(1) หลกเรองการกระทำาของรฐบาล(2) หลกเรองสถานการณสงครามหรอสถานการณ

ฉกเฉน

ขอยกเวนประการแรกนนเนองจากการกระทำาของรฐบาลไมถอวาเปนการกระทำาทางปกครอง แตเปนการรบผดชอบทางการเมอง เชน การทรฐบาลดำาเนนนโยบายผดพลาด รฐบาลตองรบผดชอบในทางการเมอง ไมใชในทางกฎหมาย สวนขอยกเวนประการทสองนน ถอวาเหตผลความจำาเปนในการทจะอยรอดเพอเอกราช

29

เหตผลเพอความปลอดภยสาธารณะหรอเพอความสงบสขของสงคมยอมอยเหนอหลกความชอบดวยกฎหมาย

30

บทท 3

ลกษณะกฎหมายและกระบวนการตรากฎหมาย

ลกษณะกฎหมายและกระบวนการตรากฎหมาย

- แบงไดหลายรปแบบ

- แบงตามองคกรผมอำานาจตรากฎหมาย - ในแงการรางกฎหมาย

๑. กฎหมายของฝายนตบญญต

- พระราชบญญต

- ลกษณะกฎหมาย - บงคบใชทงหมดทกคน

ขอจำากด - กระทบสทธเสรภาพได

๑. ขดรฐธรรมนญไมได - มบทลงโทษผฝาฝน

๒. ตองสอดคลองกบกฎหมายอน ๆ - การรบรองฐานะตามกฎหมาย

- วางระเบยบการบรหารราชการ

- กระบวนการตรากฎหมาย

ผเสนอ

๑. ครม.

31

๒. สมาชกสภาผแทนราษฎร เมอพรรคเหนชอบและมผรบรอง ๒๐ คน

๓. ผมสทธเลอกตงไมนอยกวา ๕ หมนคนรองขอ

กระบวนการ

- โดยปกตกระทรวง จดทำา เสนอครม.คณะฯกลนกรอง

ครม สงสำานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาสงครม. สงคณะกรรมการประสานงานสภาผแทน

ราษฎร สงสภา

- สภาผแทนราษฎร

- วาระทหนง รมต.แถลง อภปรายลงมต

- วาระทสอง ตงกรรมาธการรายมาตราแปรญตต

- สามญ

- วสามญ

รายงานสรปเสนอสภา สภาพจารณารายมาตรา (พดไดเฉพาะทแกไข)

- คนอน

- คนสงวนคำาแปรญตต

32

- วาระทสาม เหนชอบ

- วฒสภา

ต.ย. พจารณา ๓ วาระ เหมอนกน

- คมครองสงบงชทางภมศาสตร ผลการพจารณา

- สภาตำาบล ๑. เหนชอบ

๒. ไมเหนชอบ ใหยบยงสงรางคนสภาผแทน

๓. แกไขเพมเตม

- สงสภาผแทนราษฎรพจารณา ถาเหนชอบ นำาขนทลเกลาถาไมเหนชอบตงกรรมาธการรวมสงสภาทง ๒ ถาสภาใดไมเหนชอบใหยบยง

การยบยง : สภาผแทนจะยกขนพจารณาใหมเมอพน ๑๘๐ วน : ถายนยนรางเดมกเปนอนใชได

- นายกนำาขนทลเกลาฯเพอทรงลงพระปรมาภไธย ประกาศในราชกจจานเบกษา

๒. กฎหมายของฝายบรหาร

เปนทเขาใจทวไปตรงกนวาการนตบญญตเปนเรองของรฐสภา แตในทางความเปนจรงรฐบาลในฐานะผใชอำานาจบรหารกจำาเปนตองมอำานาจตรากฎหมายอยดวย ซงมการรบรองในรฐธรรมนญ ไดแก

33

- พระราชกำาหนด

- พระราชกฤษฎกา

- พระราชบญญตใหอำานาจไว

- ระดบ พรบ.

- พระราชกำาหนด (ม.๒๑๘, ม. ๒๑๙ และม. ๒๒๐)

- ลกษณะกฎหมาย - เทากบพระราชบญญต

- เงอนไข - มเหตทกำาหนด

๑. กระทบมนคงเศรษฐกจ+จำาเปนเรงดวน

๒. ภาษอากร + ลบ + ดวน

- กระบวนการ

- รฐออกใชบงคบทนท

- เมอมการประชมสภาตองเสนอในโอกาสแรก อาจเสนอ

- ถาสภาอนมต - ใชได - ประกาศการอนมต ศาลรฐธรรมนญ

- ถาสภาไมอนมต - ตกไป ไมกระทบทผานมา– วนจฉย

- ถาเปนกฎหมายภาษอากรเสนอภายใน ๓ วน

กฎหมายลำาดบรองของฝายบรหาร ก.ม.ไมอาจเขยนทกเรองได

34

เหตผล

๑. หลกการแบงแยกอำานาจหนาทดานนตบญญตกบบรหาร มฉะนนสภาจะกาวเขาไปบรหารในรายละเอยด ซงควรเปนเรองทฝายบรหารตองรบผดชอบ สภาจะเปนผตรวจสอบ

๒. ปญหาทางเทคนค : ยา / อาหาร / อาคาร การกำาหนดรายละเอยดทตองใชความเชยวชาญเฉพาะดาน

๓. ความยดหยนของก.ม. - ก.ม.แขงไมอาจผนแปรตามสภาพสงคม

- กม.จงตองกวาง แตหากปลอยใหพฒนา

โดยใชการตความอยางเดยว อาจไกลเกนไป

การมอบออกกฎ จงแนนอน

๔. การแกไขปญหารบดวน : - ภาษ (การคลง)

ขอจำากดการออกกฎหมายลำาดบรอง

๑. ฝายบรหารจะมอำานาจตรากฎหมายลำาดบรองได เมอกฎหมายแมบทใหอำานาจชดแจงหรอโดยปรยาย

- กฎหมายแมบทอาจเปนรฐธรรมนญหรอพระราชบญญตกได

- เนอหาสาระ ตองอยในขอบเขตทกฎหมายแมบทกำาหนด

35

- วธการออกและวธใชบงคบตองเปนไปตามวธการทกำาหนดในกฎหมายแมบท (เชน ตองผานกรรมการ)

๒. กฎหมายลำาดบรองจะมบทกำาหนดโทษโดยตนเองไมได

- ผฝาฝนตองถกลงโทษตามกฎหมายแมบท

๓. กฎหมายลำาดบรองจะบญญตมอบอำานาจใหฝายบรหารไปออกกฎตอไปไมได (sub-delegate) เวนแตมอบใหในเรองวธปฏบต

นอกนนอาจมเกณฑเฉพาะใน ก.ม. แตละฉบบ

ประเภทและการออกกฎลำาดบรอง

๑. พระราชกฤษฎกา

- ลกษณะกฎหมาย : - พรฎ.ทเปนอสระ - อำานาจตามรฐธรรมนญ

- พรฎ.ออกตามแมบท –พรบ.บญญตใหตราพรฎ.ในเรองใดเรองหนง

- เปนเรองสำาคญเสนอประมข เชน การใชกฎหมาย/เวลา / สถานท

- กระบวนการ

- กระทรวง ครม. สคก. ครม. ทลเกลาฯ ประกาศ

๒. กฎกระทรวง

36

- ลกษณะกฎหมาย - เดมกฎเสนาบด

- เปนการกำาหนดรายละเอยด

มผลทวไป

- รมต.ออกเองไมไดตองผาน ครม.

- กระบวนการ

กระทรวง ครม. สคก. ครม. ประกาศ

๓. ประกาศกระทรวง/ระเบยบ

- ลกษณะกฎหมาย : เรองรายละเอยดเฉพาะกระทรวง

- กระบวนการ

กระทรวงประกาศเวนแตมผลบงคบทวไปเขาครม

๔. กฎหมายลกบทอน

- ขอบงคบ / กฎ ก.พ.

- ขอกำาหนด

มตครม.ทออกเปนระเบยบตามกฎหมายบรหารราชการแผนดน

๕. ขอบญญตทองถน

37

- ลกษณะกฎหมาย - ขอบญญตโดยใชอำานาจเอกเทศ : ออกตามกฎหมาย

จดตง

มโทษได - ขอบญญตตามกฎหมายเฉพาะ : สาธารณสข / อาคาร

ในตวเอง - ขอสงเกต : กระจายอำานาจ

กระบวนการใชอำานาจของฝายบรหารในการตราพระราชกำาหนดตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540

(1) กรณกฎหมายเกยวกบการเงนและภาษอากร ซงตองไดรบการพจารณาโดยดวน และลบเพอรกษาผลประโยชนของแผนดน พระราชกำาหนดทออกในกรณนเรยกวา พระราชกำาหนดเฉพาะ“ ”

(2) กรณฉกเฉนจำาเปนเรงดวน ในอนทจะรกษาความปลอดภยของประเทศ หรอความปลอดภยสาธารณะ หรอความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ หรอ ปองปดภยพบตสาธารณะ พระราชกำาหนดทตราขนในกรณนเรยกวา พระราชกำาหนดทวไป“ ”

ขนตอนของรฐสภาในการตรากฎหมาย(รางพ.ร.บ.) มดงตอไปน 

38

1. คณะรฐมนตร หรอสมาชกสภาผแทนราษฎร หรอผมสทธเลอกตงจำานวน 50,000 คน เสนอราง พระราชบญญตตอสภาผแทนราษฎร

2. สภาผแทนราษฎรบรรจเขาระเบยบวาระ เพอพจารณาในวาระท 1 ขนรบหลกการ ซงสมาชกจะอภปรายในหลกการของรางพระราชบญญต วาจะสมควรรบหลกการแหงราง พรบ.ดงกลาวหรอไม 

3. ถาไมรบหลกการ ราง พรบ.ดงกลาวยอมตกไป ถารบหลกการ สภาจะพจารณาวา จะพจารณาในรายละเอยดโดยใชกรรมาธการใด ซงม 3 วธ คอวธท 1 ใชกรรมาธการเตมสภา พจารณา 3 วาระตดตอกนไป ซงนยมใชสำาหรบกฎหมายสน ๆ ทไมมรายละเอยดมากนก วธท 2 คอสงกรรมาธการสามญ ซงสภาตงไวเปนประจำาอยแลว หรอวธท 3 สงกรรมาธการวสามญ ซงสภาจะไดมมตตงขนเปนการเฉพาะ โดยประกอบไปดวยสมาชกของสภาและบคคลภายนอก

4. เมอตกลงวาจะสงกรรมาธการโดยวธใดแลว สภาจะไดกำาหนดระยะเวลาการแปรญตต ซงหมายความวาจะเปดโอกาสใหสมาชกทไมไดเปนกรรมาธการเสนอคำาแกไขรางพระราชบญญตไดภายในกวน5. ในชนกรรมาธการ ๆ จะพจารณาราง พรบ.ในรายละเอยดทกมาตราวาจะแกไขเพมเตมอยางไรหรอไม พรอมทงพจารณาคำาขอแปรญตตของสมาชกอนดวยวาจะเหนดวยกบคำาขอแปรญตตนนหรอไม

6. เมอกรรมาธการพจารณาเสรจแลว จะสงกลบเขาสภาผแทนเพอพจารณาในวาระท 2 และ 3 

7. ในการพจารณาวาระท 2 สภาจะพจารณาเรยงลำาดบทละมาตรา วาจะเหนชอบดวยกบการแกไขเพมเตมของกรรมาธการหรอไม

39

8. เมอพจารณาวาระท 2 เสรจแลว สภาจะพจารณาวาระท 3 วาจะเหนชอบในรางพระราชบญญตนนทงฉบบหรอไม

9. เมอสภามมตเหนชอบแลว จะสงรางพระราชบญญตนนไปยงวฒสภา ซงถาเปนรางพระราชบญญตเกยวดวยการเงน วฒสภาจะมเวลาพจารณา 30 วน ถาเปนรางพระราชบญญตทไมเกยวกบการเงน วฒสภาจะตองพจารณาใหแลวเสรจภายใน 60 วน แตทงนวฒสภาอาจขยายเวลาออกไปไดอกไมเกน 30 วน

10 ในชนพจารณาของวฒสภาจะมขนตอนเชนเดยวกบสภาผแทนตาม 1-8 

11 เมอวฒสภาพจารณาเสรจแลวถาวฒสภาเหนชอบดวยโดยไมมการแกไข กจะสงกลบคนมายงสภาผแทนราษฎรเพอสงไปยงนายกรฐมนตรเพอนำาความกราบบงคมทลเพอทรงลงพระปรมาภไธยตอไป 

12. ถาวฒสภาไมเหนชอบดวย กจะยบยงไว และสงคนมายงสภาผแทนราษฎร ถาเปนกฎหมายการเงน สภาผแทนราษฎรมสทธหยบยกขนมาพจารณาใหมไดทนท แตถาไมใชกฎหมายการเงน ตองรอเวลาใหลวงพนไป 180 วนกอนจงจะหยบยกขนมาพจารณาใหมได ในกรณทสภาผแทนหยบยกขนมาพจารณาใหมและมมตยนยนตามรางเดมของตนดวยคะแนนเสยงมากกวากงหนงของสมาชกทงหมดทมอย กจะสงรางไปยงนายกรฐมนตรเพอนำาความกราบบงคมทลเพอทรงลงพระปรมาภไธยตอไป 

13. ถาวฒสภาแกไขเพมเตม จะสงคนไปยงสภาผแทนราษฎร ถาสภาผแทนราษฎรเหนชอบดวยกบการแกไขเพมเตม กสงไปยงนายกรฐมนตรเพอนำาความกราบบงคมทลฯ ถาไมเหนชอบดวยกบการแกไขเพมเตม ทงสองสภาจะตองตงกรรมาธการรวมกนมจำานวนเทาๆ กน

40

ตามทสภาผแทนราษฎรกำาหนด เพอไปพจารณารวมกนวาจะสมควรแกไขหรอไมแกไขอยางไร 

14 เมอกรรมาธการรวมกนพจารณาเสรจแลวจะสงกลบไปยงสภาทงสอง ซงแตละสภาจะตองพจารณาวาจะเหนชอบดวยกบผลการพจารณาของกรรมาธการรวมกนหรอไม ถาทงสองสภาตางเหนชอบ กจะสงไปยงนายกรฐมนตรเพอนำาความกราบบงคมทลตอไป ถาสภาหนงสภาใดไมเหนชอบดวย กฎหมายนนกจะถกยบยงไวและสภาผแทนราษฎรมสทธหยบยกขนพจารณาใหมไดตามขอ 12

15. เมอมการนำารางพระราชบญญตขนกราบบงคมทลเพอทรงลงพระปรมาภไธยนน พระมหากษตรยอาจทรงไมเหนชอบดวยกบรางพระราชบญญตนนโดยไมทรงลงพระปรมาภไธย หรอไมพระราชทานคนมาภายในเกาสบวนกได ในกรณเชนนน ทงสองสภาจะตองประชมรวมกนเพอปรกษารางพระราชบญญตนนใหม และถาทงสองสภามมตยนยนดวยคะแนนเสยงไมนอยกวา 2 ใน 3 ของสมาชกทงหมดของทงสองสภา กใหนำาความกราบบงคมทลใหม ถาพระมหากษตรยไมทรงลงพระปรมาภไธยและพระราชทานคนมาภายใน 30 วน นายกรฐมนตรสามารถนำารางพระราชบญญตนนประกาศในราชกจจานเบกษา ประกาศใชเปนกฎหมายเสมอนหนงพระมหากษตรยไดทรงลงพระปรมาภไธยแลวได 

กระบวนการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายในการตราพระราชกำาหนดของฝายบรหารโดยองคกรศาลรฐธรรมนญฉบบปจจบน (พ.ศ.2540)

41

       1. กอนเขาสตำาแหนง ผดำารงตำาแหนงทางการเมองจะเขาสตำาแหนงไดกแตโดยการเลอกตงและการแตงตง (ในระบบการเลอกตงและระบบพรรคการเมอง)

กระบวนการตรวจสอบเมอผานพนการเลอกตงและ "ไดตว" ผดำารงตำาแหนงตางๆแลว "การแสดงบญชรายการทรพยสนและหนสน" เปนมาตรการสำาคญประการหนงทรฐธรรมนญกำาหนดใหผดำารงตำาแหนงทางการเมองตองยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนของตน ของคสมรส และของบตรทยงไมบรรลนตภาวะ จดมงหมายทสำาคญของการแสดงบญชรายการทรพยสนและหนสนของนกการเมองกคอเพอใหเกดความโปรงใสในการดำาเนนงานทางการเมองของนกการเมองโดยการแสดงบญชรายการทรพยสนและหนสนจะชใหเหนวา "คณมอยเทาไหร" เมอเขามา "เลน" การเมอง และ "คณมอยเทาไหร" เมอ "ออกจาก" การเมอง

       รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ.2540) ไดกำาหนดไวในมาตรา 291 ใหนายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา ขาราชการการเมองอน รวมทงผบรหารทองถนและสมาชกสภาทองถนตามทกฎหมายบญญต ตองยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนทงของตนเอง ของคสมรสและของบตรทยงไมบรรลนตภาวะ ตอคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) ภายใน 30 วนนบแตวนทเขารบตำาแหนง โดยในการยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนนนตองเปนไปตามแบบทคณะกรรมการ ป.ป.ช. กำาหนดพรอมดวยเอกสารประกอบซงเปนสำาเนาหลกฐานทพสจนความมอยจรงของทรพยสนและหนสนรวมตลอดถงสำาเนาแบบแสดงรายการภาษเงนไดบคคลธรรมดาในรอบปภาษทผานมาดวย เมอผดำารงตำาแหนงทางการเมองไดยนบญชฯแลว คณะกรรมการ ป.ป.ช. กจะดำาเนนการลงลายมอชอกำากบไวในบญชทกหนา โดยบญชฯของนายกรฐมนตรและรฐมนตรนนจะตองเปดเผยใหสาธารณชนทราบโดยเรวภายใน 30 วนนบแตวนทครบ

42

กำาหนดทตองยนบญชฯ สวนบญชฯ ของผดำารงตำาแหนงอนหามเปดเผยเวนแตจะเปนประโยชนตอการพจารณาคดหรอการวนจฉยชขาด และคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดรบการรองขอจากศาลหรอคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน และนอกจากน คณะกรรมการ ป.ป.ช. ยงตองตรวจสอบความถกตองและความมอยจรงของทรพยสนและหนสนตามบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนทผดำารงตำาแหนงทางการเมองไดยนไวดวย หากตรวจสอบพบความผดปกตตามทบญญตไวในมาตรา 295 แหงรฐธรรมนญ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะตองเสนอเรองใหศาลรฐธรรมนญวนจฉยชขาดใหผนนพนจากตำาแหนงและตองหามมใหดำารงตำาแหนงทางการเมองใดเปนเวลา 5 ปนบแตวนทพนจากตำาแหนง

       2. ระหวางการดำารงตำาแหนง รฐธรรมนญไดวางกลไกในการตรวจสอบผดำารงตำาแหนงทางการเมองไวหลายประการดวยกน คอ       2.1 การตรวจสอบคณะรฐมนตรโดยรฐสภา หากไมนบรวมการซกถามและอภปรายนโยบายของคณะรฐมนตร การพจารณารางกฎหมายประเภทตางๆและการพจารณาพระราชกำาหนดแลว รฐสภาสามารถตรวจสอบการดำาเนนงานของคณะรฐมนตรไดโดย       (ก) ตงกระทถาม ตามมาตรา 183 และมาตรา 187 แหงรฐธรรมนญซงแยกไดเปนสองประเภทคอ การตงกระทถามทวๆไปทรฐมนตรสามารถตอบในทประชมสภาผแทนราษฎรหรอตอบในราชกจจานเบกษาได กบการตงกระทถามสดทจะตองถามและตอบดวยวาจาในทประชมสภาผแทนราษฎร อนง สมาชกวฒสภาสามารถตงกระทถามรฐมนตรไดเชนกนโดยผถามจะตองแสดงความประสงควาจะใหตอบในราชกจจานเบกษาหรอจะใหตอบในทประชมวฒสภา       (ข) การเปดอภปรายทวไป มอย 2 กรณ คอ กรณตามมาตรา 185 วรรคแรก เพอขอเปดอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจนายก

43

รฐมนตร การเสนอญตตตามมาตรา 186 วรรคแรก เพอขอเปดอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจรฐมนตรเปนรายบคคล       (ค) คณะกรรมาธการ คณะกรรมมาธการมบทบาทสำาคญในการตรวจสอบการดำาเนนการของฝายบรหารโดยรฐธรรมนญไดกำาหนดไวในมาตรา 189 ใหมหนาทกระทำาการพจารณาสอบสวน หรอศกษาเรองใดๆอนอยในอำานาจหนาทของสภา แลวรายงานตอสภา คณะกรรมาธการมทงของสภาผแทนราษฎรและวฒสภา       2.2 การถอดถอนจากตำาแหนง เปนกลไกในการตรวจสอบพฤตกรรมของผดำารงตำาแหนงระดบสงวามความเหมาะสมหรอสมควรทจะใหผนนดำารงตำาแหนงดงกลาวอยตอไปหรอไม       (ก) เหตในการถอดถอน ไดแก ผดำารงตำาแหนงทมพฤตการณรำารวยผดปกตสอไปในทางทจรตตอหนาท สอวากระทำาความผดตอตำาแหนงหนาทราชการ สอวากระทำาผดตอตำาแหนงหนาทในการยตธรรม หรอสอวาจงใจใชอำานาจหนาทขดตอบทบญญตแหงรฐธรรมนญหรอกฎหมาย (มาตรา 303 แหงรฐธรรมนญ)       (ข) ตำาแหนงทถกถอดถอน ไดแก นายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา ประธานศาลฎกา ประธานศาลรฐธรรมนญ ประธานศาลปกครองสงสด อยการสงสด กรรมการการเลอกตง ผตรวจการแผนดนของรฐสภา ตลาการศาลรฐธรรมนญ กรรมการตรวจเงนแผนดน (มาตรา 303 แหงรฐธรรมนญ) รวมทงตำาแหนงผพพากษา ตลาการ พนกงานอยการหรอผดำารงตำาแหนงระดบสงทกำาหนดไวในพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ.2542 คอ รองประธานศาลฎกา รองประธานศาลปกครองสงสด หวหนาสำานกตลาการทหาร รองอยการสงสด และผดำารงตำาแหนงระดบสงอนไดแก ผดำารงตำาแหนงหวหนาสวนราชการระดบกรม ทบวง หรอกระทรวง สำาหรบขาราชการพลเรอน ผดำารงตำาแหนงผบญชาการเหลาทพหรอผบญชาการทหารสงสดสำาหรบขาราชการทหาร ผดำารงตำาแหนงผบญชาการตำารวจแหง

44

ชาต ผดำารงตำาแหนงปลดกรงเทพมหานคร กรรมการและผบรหารสงสดของรฐวสาหกจ หวหนาหนวยงานอสระตามรฐธรรมนญทมฐานะเปนนตบคคลหรอผดำารงตำาแหนงตามทกฎหมายอนบญญต       (ค) กระบวนการถอดถอน มขนตอนดงน        (ค.1) สมาชกสภาผแทนราษฎรจำานวนไมนอยกวาหนงในสของจำานวนสมาชกทงหมดเทาทมอยของสภาผแทนราษฎรรองขอตอประธานวฒสภาหรอประชาชนผมสทธเลอกตงจำานวนไมนอยกวา 50,000 คน เขาชอรองขอตอประธานวฒสภาใหถอดถอนผดำารงตำาแหนงระดบสงตาม (ข) หรอสมาชกวฒสภาจำานวนไมนอยกวา 1 ใน 4 ของจำานวนสมาชกทงหมดเทาทมอยของวฒสภาเขาชอรองขอตอประธานวฒสภาเพอใหถอดถอนสมาชกวฒสภาผหนงผใดออกจากตำาแหนง       (ค.2) ประธานวฒสภาสงเรองใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดำาเนนการไตสวน       (ค.3) เมอไตสวนเสรจ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะสงเรองกลบไปยงวฒสภา ในกรณทคณะกรรมการ ป.ป.ช. มมตวาขอกลาวหาใดมมล ผถกกลาวหาจะปฏบตหนาทตอไปมไดจนกวาวฒสภาจะมมต อนง ในกรณดงกลาว คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะตองสงรายงานดงกลาวใหอยการสงสดเพอดำาเนนการฟองศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมองดวย       (ค.4) การถอดถอนโดยวฒสภาจะตองไดคะแนนเสยงไมนอยกวา 3 ใน 5 ของจำานวนสมาชกทงหมดเทาทมอยของวฒสภา       (ง) ผลของการถอดถอน ผถกวฒสภาถอดถอนจะตองพนจากตำาแหนงหรอถกถอดถอนออกจากราชการนบแตวนทวฒสภามมตใหถอดถอนและผนนจะถกตดสทธในการดำารงตำาแหนงใดในทางการเมองหรอในการรบราชการเปนเวลา 5 ป        2.3 การดำาเนนคดอาญากบผดำารงตำาแหนงทางการเมอง เปนกระบวนการสำาคญอกกระบวนการหนงในการตรวจสอบการใชอำานาจรฐ

45

ทรฐธรรมนญ (พ.ศ.2540) กำาหนดไว โดยมงทจะตรวจสอบผดำารงตำาแหนงทางการเมองททำาผดตามทรฐธรรมนญกำาหนด คอ จะตองถกตรวจสอบโดยองคกรพเศษเพอใหปลอดจากการแทรกแซงทางการเมอง โดยมหลกเกณฑในการตรวจสอบ ดงนคอ      (ก) คดทอยในอำานาจการพจารณา ไดแก       (ก.1) คดทมมลแหงคดเปนการกลาวหานายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา หรอขาราชการการเมองอน รำารวยผดปกต กระทำาความผดตอตำาแหนงหนาทราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรอกระทำาความผดตอตำาแหนงหนาท หรอทจรตตอหนาทตามกฎหมายอน

       (ก.2) คดทมมลแหงคดเปนการกลาวหาบคคลตาม (ก.1) หรอบคคลอนเปนตวการ ผใช หรอผสนบสนนในการกระทำาความผดทางอาญาตาม (ก.1)       (ก.3) คดซงประธานวฒสภาสงคำารองใหศาลพจารณาพพากษาขอกลาวหาวากรรมการ ป.ป.ช. รำารวยผดปกต กระทำาความผดฐานทจรตตอหนาทหรอกระทำาความผดตอตำาแหนงหนาทราชการ       (ก.4) คดทรองขอใหทรพยสนทเพมขนผดปกตของนายกรฐมนตร รฐมนตร สมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา ขาราชการการเมองอน ผบรหารทองถนและสมาชกสภาทองถนตามกฎหมายทบญญตตกเปนของแผนดน

       (ข) องคกรททำาหนาทพจารณาคด ไดแก ศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมอง จดตงขนโดยหมวด 10 สวนท 4 มาตรา 308 ถงมาตรา 311 แหงรฐธรรมนญ        (ค) กระบวนพจารณาคด เมอคณะกรรมการ ป.ป.ช. มมตวาคดตามขอ (ก.1) (ก.2) และ (ก.4) มมลพอทจะดำาเนนคด คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะตองสงรายงานเอกสาร และพยานหลกฐาน

46

พรอมทงความเหนไปยงอยการสงสดเพอใหอยการสงสดยนฟองคดตอศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมอง สวนกรณตามขอ (ก.3) นน ประธานวฒสภาสามารถสงคำารองไปยงศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมองไดโดยตรง       เมอมการฟองคดตอศาลแลว ประธานศาลฎกาตองเรยกประชมใหญศาลฎกาเพอเลอกผพพากษาศาลฎกาใหมาเปนผพพากษาศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมองตามหลกเกณฑและวธการทกำาหนดไวในพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยวธพจารณาคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมอง พ.ศ.2542       ในการพจารณาคด ศาลจะตองดำาเนนการพจารณาไตสวนพยานหลกฐานตอเนองไปทกวนทำาการจนกวาจะเสรจการพจารณา       (ง) ผลการพจารณาคด ศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมองสามารถสงลงโทษผกระทำาความผดทางอาญา สงใหทรพยสนตกเปนของแผนดนเพราะเหตร ำารวยผดปกตหรอมทรพยสนผดปกต รวมทงสามารถสงใหมการดำาเนนคดตอกรรมการ ป.ป.ช.ทรำารวยผดปกต กระทำาความผดฐานทจรตตอหนาท หรอกระทำาความผดตอตำาแหนงหนาทราชการอกดวย

       3. การพนจากตำาแหนง การตรวจสอบผดำารงตำาแหนงทางการเมองมไดมเฉพาะทกลาวมาแลวขางตน เพราะเมอผดำารงตำาแหนงทางการเมองพนจากตำาแหนง ผนนกจะถกตรวจสอบอกดวยการทจะตองยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนเพอ "พสจน" ใหเหนวา ตนมทรพยสนและหนสนเพมขนหรอลดลงกวาเมอตอนเขาสตำาแหนงหรอไม โดยมรายละเอยดดงน คอ       3.1 การพนจากตำาแหนงปกต ในกรณทผดำารงตำาแหนง

ทางการเมองทงหลายทไดกลาวไปแลวในหวขอ 1. พนจากตำาแหนง ตองยนบญชฯ ภายใน 30 วนนบแตวนพนจากตำาแหนง และหากผนนเปนนายกรฐมนตร รฐมนตร ผบรหารทองถน สมาชกสภาทองถน หรอผ

47

ดำารงตำาแหนงทางการเมอง จะตองยนบญชฯ อกครงหนงภายใน 30 วนนบแตวนทพนจากตำาแหนงดงกลาวมาแลวเปนเวลา 1 ป       3.2 การพนจากตำาแหนงในกรณตาย ในกรณทผดำารงตำาแหนงทางเมองตายในระหวางดำารงตำาแหนงหรอกอนยนบญชหลงพนจากตำาแหนง ทายาทหรอผจดการมรดกจะตองยนบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนทมอยในวนทผดำารงตำาแหนงนนตายภายใน 90 วนนบแตวนทผดำารงตำาแหนงตาย                          เมอยนบญชฯ แลว กระบวนการและผลกเปนเชนเดยวกบการยนบญชฯ เมอเขาสตำาแหนง ดงกลาวมาแลวในหวขอ 1

สรป รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ.2540) ไดวางกลไกการตรวจสอบการใชอำานาจรฐไวหลายกระบวนการ โดยแตละกระบวนการกเปนกระบวนการทสอดคลองกน กลาวคอ การอภปรายไมไววางใจอาจนำาไปสกระบวนการถอดถอนและถกลงโทษทางอาญาโดยศาลฎกาแผนกคดอาญาของผดำารงตำาแหนงทางการเมองได เปนตน กระบวนการเหลาน แมจะเพงเกดขนมาในระยะเวลาไมนานมานเองแตดวย "ความสามารถ" ของบรรดากลไกในการตรวจสอบทงหลายทำาใหสามารถ "คาดเดา" ไดวา ในวนขางหนาดวยกลไกทงหลายทมอยจะทำาใหประเทศไทย "สะอาด" และ "ปราศจาก" ผทเขามาฉกฉวยและหาประโยชนจากการใชอำานาจรฐ

การออกพระราชกำาหนดจดเกบภาษสรรพสามตกจการโทรคมนาคม

สญญารวมการงานกจการโทรคมนาคม

สญญารวมการงานกจการโทรคมนาคม หรอ สญญาสมปทานกจการโทรคมนาคม คอสญญาทรฐใหสทธพเศษแกเอกชนในการเขามาประกอบธรกจโทรคมนาคมตางๆ เชน โทรศพทบาน

48

(โทรศพทพนฐาน) หรอโทรศพทมอถอ (โทรศพทเคลอนท) โดยมเงอนไขวาเอกชนผรบสมปทานตองโอนทรพยสนตางๆ เชน ชมสายโทรศพท และจายคาสมปทานใหแกรฐ เชน บรษท บรษทแอดวานซ อนโฟร เซอรวส จำากด (มหาชน) หรอเอไอเอส ทเปนผใหบรการโทรศพทมอถอรายใหญทสด จะตองจายคาสมปทานใหแกองคการโทรศพทแหงประเทศไทย (ปจจบนคอ บรษท ทโอท จำากด (มหาชน)) เปนจำานวน 25% ของรายได และจะมการเพมสดสวนขนเปน 30% ในป 2554 จนครบอายสญญาสมปทาน

คาสมปทานทเอกชนตองจายใหแกรฐน เปนการแลกเปลยนกบสทธพเศษตางๆ ทเอกชนไดรบจากรฐ เชน สทธในการใชคลนความถ สทธในการใชเลขหมายโทรคมนาคม สทธในทดนและอาคารสถานทตางๆ ของรฐ ตลอดจนไดสทธในการประกอบกจการกอนผอน และสวนใหญยงไดสทธผกขาดในการใหบรการแตเพยงผเดยวในระยะเวลาหนงอกดวย

ทผานมา สญญาสมปทานตางๆ ในดานกจการโทรคมนาคม ชวยทำาใหคนไทยไดมบรการดานโทรคมนาคมใชเพมขนมาก ในขณะเดยวกนกทำาใหเกดอภมหาเศรษฐจำานวนหนง เชน ในป 2545 เพยงปเดยว เอไอเอสมกำาไรสทธสงถง 1 หมน 6 พนลานบาท และในป 2548 บรษทฯ มกำาไรสทธทงสน 1 หมน 8 พนลานบาท (ขอมลจาก http://www.investorrelations.ais.co.th)

ระบบสมปทานยงสรางปญหาในการพฒนากจการโทรคมนามคมของไทยในอนาคต เพราะสญญาสวนใหญมเงอนไขบางขอททำาใหการแขงขนเกดขนไดไมเตมท เชน สญญาโทรศพทบาน (โทรศพทพนฐาน) เขยนไววา องคการโทรศพทแหงประเทศไทยและเอกชนตองเกบคาบรการจากผบรโภคในอตราเดยวกน ซงทำาใหเกดการฮวกนโดยปรยาย ทำาใหราคาคาโทรศพททางไกลของไทยไมมการปรบลดเปนเวลาหลายป

49

นอกจากนหลายสญญาสมปทานยงใหเอกชนจายคาสมปทานใหแกรฐวสาหกจซงใหบรการแขงขนกนอย ทำาใหทงสองฝายมสวนไดเสยและแขงขนกนไมเตมท จงเปนทมาของความพยายามในการ แปร“สญญาสมปทาน หรอการแปรสญญารวมการงานกจการ”โทรคมนาคม

การแปรสญญาสมปทานกจการโทรคมนาคม

กลมทนโทรคมนาคมในประเทศไทยพยายามผลกดนใหมการแกไขสญญาในทศทางทตนจะไดประโยชนมหาศาลมาโดยตลอด โดยเฉพาะการเรยกรองทจะไมจายคาสมปทานตอไป เชน เมอป 2545 ซงเปนปทสองของรฐบาลทกษณ 1 มขอเสนอใหผรบสมปทานโทรคมนาคมทกรายหยดจายคาสมปทานตงแตป 2549 เปนตนไป ทงๆ ทสญญาสวนใหญยงมอายตอไปเกนกวา 10 ป แตขอเสนอนกไปไมรอด เพราะเปนการชดเจนเกนไปวาจะทำาใหนายทนโทรคมนาคมผรบสมปทานไดรบผลประโยชนไปอยางมาก ในชวงนนเองมการประมาณการกนวา เฉพาะเอไอเอสบรษทเดยวจะไดผลประโยชนไปกวา 5 หมนลานบาท ในขณะทรฐจะสญเสยรายไดไปมหาศาล

เมอกลมทนโทรคมนาคมไมสามารถบดพลวการจายคาสมปทานไดเนองจากมแรงตอตานจากสาธารณชน แนวคดใหมในการแปรสญญาสมปทานจงเกดขนภายใตตรรกะทวา หากตนจะตองจายคาสมปทานตอไป กตองหาทางทำาใหผประกอบการรายใหมมภาระตองจายคาสมปทานดวย เพอสกดกนไมใหคแขงใหมเหลานเขาสตลาดหรอเตบโตมาแขงขนได วธหนงในการบรรลวตถประสงคดงกลาวกคอ การนำาเอา ภาษสรรพสามตโทรคมนาคม“ ” มาใช เพราะสามารถอางไดวา ภาษเปนสงทตองจดเกบจากผประกอบการทกรายในอตราเดยวกนไมวาผประกอบการรายใหมจะเคยไดสทธพเศษเหมอนผประกอบการรายเดมหรอไมกตาม

50

การจดเกบภาษสรรพสามตกจการโทรคมนาคม : ผลประโยชนของ ชาต หรอ วาระซอนเรน

รฐบาลหลายชดในอดตลวนไดพยายามทจะแปรสญญารวมการงานในกจการโทรคมนาคมและลวนไมประสบความสำาเรจ เนองจากการแปรสญญาฯ ตองเปนความสมครใจของคสญญาทงสองฝาย ระหวางหนวยงานของรฐและบรษทเอกชนรวมการงาน โดยบรษทรวมการงานจะไมยอมรบเงอนไขของการแปรสญญาฯ ทไมเออประโยชนแกตน แตในทางกลบกนหากมเงอนไขทเออประโยชนแกภาคเอกชน ฝายรฐกจะตกเปนจำาเลยของสงคม

แตภายในชวงระยะเวลาเพยงสองเดอนเศษทมการจดตงกระทรวงไอซท (กระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร) กดเหมอนวารฐบาลของ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร ไดเปดฉากวาระซอนเรนในการแปรสญญาฯ เมอรฐมนตรวาการกระทรวงฯ น.พ.สรพงษ สบวงคล ไดเปดแถลงนโยบายดานโทรคมนาคมขน เมอวนท 25 ธนวาคม 2545 ใจความวา

“กรอบการแปรสญญาฯ ของรฐบาล จะทำาการแปลงสวนแบงรายไดสวนหนงทบรษทเอกชนรวมการงานตองจายใหแกหนวยงานรฐคสญญา (เชน บรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด หรอ ทศท และการสอสารแหงประเทศไทย หรอ กสท) เปนภาษสรรพสามตจายใหแกกระทรวงการคลง ทงน เพอเปนการสรางความเสมอภาคระหวางผประกอบการ โดยไมมผลกระทบตอผบรโภค และรฐยงจะไดประโยชนไมนอยกวาเดมตามสญญา”

และดวยความรวดเรวตามการบรหารแบบ CEO ของรฐบาลทกษณ คณะรฐมนตรไดมมตในการประชมเมอวนท 21 มกราคม 2546 ใหออกพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ.2527 (ฉบบท 4) พ.ศ.2546 อนมตให

51

จดเกบภาษสรรพสามตกจการโทรคมนาคมในอตราไมเกนรอยละ 50 ดวยเหตผลของการหารายไดใหแกรฐ การลดการบรโภคในสงทไมมความจำาเปนตอการครองชพหรอมผลกระทบตอสงแวดลอม โดยกระทรวงการคลงไดกำาหนดอตราภาษทเหมาะสม ไดแก รอยละ 2 จากรายรบจากการใหบรการโทรศพทบาน (โทรศพทพนฐาน) และรอยละ 10 จากบรการโทรศพทมอถอ (โทรศพทเคลอนท)

รฐมนตรวาการกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารยงไดชแจงตอคณะกรรมาธการการมสวนรวมของประชาชน วฒสภา ไววา ภาษสรรพสามตทจายใหแกกระทรวงการคลง บรษทเอกชนคสญญาเดมสามารถนำาไปหกออกจากสวนแบงรายไดทตองจายตามสญญารวมการงาน ดงนนบรษทเอกชนคสญญาจงมภาระเทาเดมตามทกำาหนดไวในสญญา

ตวอยางเชน กรณโทรศพทบาน บมจ.เทเลคอมเอเชย (TA) ซงตองแบงสวนแบงรายไดในอตรารอยละ 16 ของรายรบใหแก ทศท. ตอจากนไปจะจายภาษสรรพสามตในอตรารอยละ 2 และรอยละ 14 ใหแก ทศท. รวมเปนรอยละ 16 เทาเดม

สวนกรณบรษททใหบรการโทรศพทมอถอ เชน เอไอเอส ซงจะตองจายสวนแบงรายไดรอยละ 25 ในปจจบน (และจะเพมเปนรอยละ 30 ในป 2554 จนครบอายสญญา) กจะจายรอยละ 10 เปนภาษสรรพสามต และรอยละ 15 ใหแก ทศท. รวมแลวเทากบรอยละ 25

ปฏกรยาสาธารณะตอการออกพระราชกำาหนดฯ

แนวทางการแปลงสวนแบงรายไดไปเปนภาษสรรพสามตจากคำาชแจงตอคณะกรรมาธการการมสวนรวมของประชาชน วฒสภา โดยอธบดกรมสรรพสามตวา ทาจรงแลวมจดเรมตนมาจากสมาคมผประกอบธรกจโทรคมนาคม ผานทางคณะกรรมการบรหารกจการรวมคา ซงเปนทบงเอญวา วธการทรฐบาลเสนอมา เหมอนกบแนวคดของ

52

ประธานกรรมการบรหาร บมจ.ชน คอรปอเรชน ซงไดเสนอไววา “วธการทเหมาะสมทสด คอแนวทางการแปรสวนแบงรายไดเดม (เฉพาะกรณสญญาบรการโทรศพทเคลอนทและบรการโทรศพทพนฐาน) ไปเปนในรปของภาษสรรพสามต”

เมอนโยบายดงกลาวไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตร บรรดาผประกอบธรกจโทรคมนาคมทเปนคสญญารวมการงาน ตางแสดงความยนดและชนชม ในขณะเดยวกนกมอกฝายหนงทคดคาน และวพากษวจารณอยางกวางขวาง กลมผทคดคาน เชน สภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สมาชกวฒสภา และสมาชกสภาผแทนราษฎรบางกลม นกวชาการ นกเศรษฐศาสตร นกนตศาสตร อาจารยมหาวทยาลย เครอขายองคกรประชาชนตางๆ สอมวลชน ตลอดจนประชาชนทวไป

กลมผสนบสนนจากฝายรฐบาล ขาราชการทเกยวของ และกลมผประกอบกจการโทรคมนาคมททำาสญญารวมการงานกบรฐ กใหเหตผลวา การแปลงสวนแบงรายไดเปนภาษสรรพสามตจะเปนการรองรบการเปดเสรโทรคมนาคมในป 2549 ตามพนธะผกพนทมตอองคการการคาโลก (WTO) เปนการรกษาผลประโยชนของภาครฐ เปนการสรางความเสมอภาคและความเปนธรรมระหวางผประกอบการ เปนการสรางประสทธภาพดานการคลงแกรฐ หรอเปนเพราะกฎหมายเปดโอกาสเนองจากถอเปนกจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ

กลมผคดคานโดยทวๆ ไป เกรงวาการแปลงสวนแบงรายไดสวนหนงไปเปนการจายภาษสรรพสามต จะกระทบตอผประกอบการรายใหม จงเปนการกดกนผทกำาลงจะเขาสตลาด และเปนการเออประโยชนมหาศาลแกกลมทนภาคเอกชนเดมทเปนคสญญา บนทอนการแขงขนซงขดกบวตถประสงคของการเปดเสร ทำาลายฐานะทางการเงนของ ทศท.และ กสท. และทายสดประชาชนผบรโภคคอผเสยประโยชน และผทไดประโยชนกคอกลมทนโทรคมนาคมในปจจบน

53

บางกมการทวงตงวา พระราชกำาหนดฉบบน ขดตอรฐธรรมนญ มาตรา 40 และมาตรา 50 รวมถงเปนการรดรอนอำานาจการกำากบดแลขององคกรอสระในการกำาหนดคาธรรมเนยมการอนญาตตามมาตรา 51 (5) และ 51 (8) ของ พ.ร.บ.องคกรจดสรรคลนความถและกำากบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ.2543

เมอวนท 23 มกราคม 2546 คณาจารยคณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ไดออกแถลงการณตอกรณดงกลาววา มปญหาความชอบดวยรฐธรรมนญและความชอบดวยกฎหมายหลายประการ เชน

1. การตราพระราชกำาหนด รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 มาตรา 218 ไดกำาหนดวา จะกระทำาไดเพอประโยชนประการใดในสประการนเทานน ไดแก การรกษาความปลอดภยของประเทศ ความปลอดภยสาธารณะ ความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ หรอปองปดภยพบตสาธารณะ โดยรฐธรรมนญไดกำาหนดหลกเกณฑเพมเตมไววาการตราพระราชกำาหนดโดนเหตผลดงกลาวจะกระทำาไดกตอเมอคณะรฐมนตรเหนวาเปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงไดเทานน

กรณนคณาจารยคณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร มความเหนวา มไดมผลกระทบตอความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ หรอเงอนไขอนทกำาหนดไวในรฐธรรมนญ อนจะเปนผลใหจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดขนมาแตอยางใด เพราะสญญาสมปทานโทรคมนาคมทจะมการแปรสญญาขนมาเหลานมขนมาเปนเวลานานหลายป และการไดรบสมปทานทรฐอางความจำาเปนทจะตองมการแปรสญญา กยงคงมระยะเวลาทจะดำาเนนการไดไปจนถงป 2549 ไมไดเปนกรณทมความจำาเปนเรงดวนอนมอาจจะหลกเลยงได การดำาเนนการตามแนวทางนจงสามารถดำาเนนการไดโดยกระบวน

54

ปกตในทางนตบญญต โดยตราเปนพระราชบญญตใหผานความเหนชอบของทงสองสภา

2. รฐธรรมนญฯ มาตรา 220 กำาหนดให การตราพระราชกำาหนดทเกยวกบภาษอากรหรอเงนตรา ซงจะตองไดรบการพจารณาโดยดวนและลบเพอรกษาประโยชนของแผนดน และตองดำาเนนการเฉพาะในระหวางสมยประชมสภาเทานน รฐธรรมนญกำาหนดเงอนไขไววา จะตองเปนกรณทจำาเปนซงจะตองพจารณาโดยดวนและลบ เพอมใหผทมสวนไดเสยเกยวของไดทราบลวงหนาถงการเปลยนแปลงอตราหรอหลกเกณฑการจดเกบภาษอากรทกำาหนดขนใหมจนสามารถปรบเปลยนหรอดดแปลงการประกอบการของตนใหไมตองเสยภาษหรอเสยภาษนอยลง จนเปนเหตใหรฐขาดประโยชนอนควรได

อยางไรกตามเมอพจารณจากสภาพการประกอบกจการโทรคมนาคมทเปนอยในปจจบน ผรบสมปทานโทรคมนาคมทงหลายจะตองปฏบตตามเงอนไขและขอกำาหนดในสญญาสมปทานอยางครบถวนภายใตการตรวจสอบของหนวยงานรฐคสญญา ผประกอบการเหลานไมอาจปรบเปลยนลกษณะของการประกอบการหรอดดแปลงวธการดำาเนนธรกจใหแตกตางไปจากขอกำาหนดในสญญาสมปทานได ดงนน เหตผลความจำาเปนในการตราพระราชกำาหนดเกยวกบภาษอากรทจำาเปนจะตองพจารณาโดยดวนและลบเพอรกษาประโยชนของแผนดน จงมไดเกดขนหรอมอยในกรณนแตอยางใด

3. ปญหาความชอบดวยกฎหมายของการออกพระราชกำาหนด โดยขดตอหลกความไมมสวนไดเสยของเจาหนาทหรอหลกความทบซอนกนของผลประโยชน (Conflict of Interest) ซงเปนหลกการทวไปของกฎหมายทไดมการบญญตรบรองไวในบทบญญตมาตรา 13 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หลกการดงกลาวนกำาหนดใหเจาหนาททมประโยชนไดเสยเกยวของในกจการทตนรบผดชอบดำาเนนการโดยอาศยอำานาจรฐ ไม

55

อาจสงการหรอปฏบตหนาทในเรองทตนมสวนไดเสย หรอถกสงสยวามสวนไดเสยตอไปอกได เพอรกษาความบรสทธของอำานาจมหาชนและเพอรกษาประโยชนสาธารณะทอาจจะกระทบกระเทอนจากสวนไดเสยของเจาหนาทเปนสวนตวนน

การตราพระราชกำาหนดฉบบน ซงปรากฎชดแจงวากอใหเกดสวนไดสวนเสยโดยตรงตอบรษทเอกชนผรบสมปทานโทรคมนาคม ซงมความเกยวโยงอยางใกลชดกบครอบครวของผทเปนประธานในทประชมคณะรฐมนตร และครอบครวของรฐมนตรหลายรายในทประชมทลงมตดงกลาว จงเปนกรณทขดแยงตอหลกกฎหมายทวไปวาดวยความไมมสวนไดเสยของเจาหนาทหรอหลกการความทบซอนกนของผลประโยชน และแมไมมบทบญญตหามไวโดยแจงชดสำาหรบองคกรทตดสนใจในทางการเมองในระดบคณะรฐมนตร แตกเปนกรณทไมสมควรกระทำาอยางยง

4. ปญหาความชอบดวยกฎหมายของการออกพระราชกำาหนด โดยขดตอหลกการมอำานาจอสระในการกำากบกจการโทรคมนาคมของคณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กทช.) ตามพระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถและกำากบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ.2543 ซงตราขนโดยอาศยอำานาจตามมาตรา 40 แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย กฎหมายดงกลาวกำาหนดใหมกระบวนการสรรหาคณะกรรมการ กทช. ทเปนอสระเพอใหทำาหนาทกำาหนดลกษณะ พจารณาอนญาตและกำากบดแล ตลอดจนกำาหนดหลกเกณฑวธการอนญาต คาตอบแทนหรอคาธรรมเนยม รวมทงคาบรการในกจการโทรคมนาคมทงหมด เพอใหการดำาเนนการในกจการโทรคมนาคมปลอดจากการแทรกแซงของฝายการเมอง และใหมการกำาหนดตลอดทงกำากบดแลโดยอาศยองคกรอสระทมาจากการสรรหาและเลอกโดยวฒสภา ซง

56

เปนผแทนปวงชนชาวไทยทมอำานาจหนาทในเรองดงกลาวอยางแทจรง

การตราพระราชกำาหนดใหมการเกบภาษสรรพสามตโดยกระทรวงการคลงแทนการจายสวนแบงรายไดใหแกรฐ จงเปนการโอนอำานาจการกำากบดแลทสำาคญทสดประการหนงของคณะกรรมการ กทช. ในการกำาหนดอตราคาธรรมเนยม คาเชอมตอโครงขายโทรคมนาคม และคาตอบแทนหรอคาธรรมเนยมการอนญาตตามมาตรา 51 (1) และมาตรา 51 (8) ของพระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถฯ ใหไปอยภายใตดลพนจของรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงซงจะมอำานาจในการประกาศปรบเปลยนพกดหรออตราภาษสรรพสามต และยอมเปนการขดแยงกบอำานาจหนาทของคณะกรรมการ กทช. ทจะมขนตามพระราชบญญตดงกลาว และขดแยงกบเจตนารมณในการจดตงองคกรลกษณะดงกลาวขนตามบทบญญตมาตรา 40 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยอกดวย

5. ปญหาความชอบดวยกฎหมายของการออกพระราชกำาหนด ขดกบหลกการจดเกบภาษสรรพสามตเพอควบคมสนคาหรอบรการทอาจกอใหเกดผลกระทบตอสงคม ซงเปนหลกการพนฐานของการกำาหนดใหมภาษสรรพสามตขน ดงจะเหนไดวาภาษสรรพสามตโดยปกตจะเรยกเกบจากสนคาหรอบรการทเปนผลรายตอสงคม เปนอนตรายตอสขภาพอนามย ฟมเฟอย หรอกอใหเกดผลรายตอสภาพแวดลอม และมลกษณะเปนภาษท ควบคมหรอจำากดการ“บรโภค เชนการจดเกบภาษสรรพสามตจากบหร สรา การพนน หรอ”สถานบนเทง ฯลฯ หรอในการตราพระราชกำาหนดฉบบนกไดมการกำาหนดพกดอตราภาษและบรการทอยในขอบขายดงกลาวเพมขน ไดแก กจการทผลกระทบตอสภาพแวดลอม อนไดแก กจการสนามกอลฟ เปนตน

57

การกำาหนดเพมเตมใหมการจดเกบภาษสรรพสามตสำาหรบผรบสมปทานโทรคมนาคมซงไมมลกษณะดงกลาวเลย ในลกษณะของการ ฝากบญญต เขาไวในพระราชกำาหนดแกไขเพมเตม“ ”พระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามตเพยงเพอจะแกปญหาการแปรสญญาโทรคมนาคมเชนน นอกจากจะไมสอดคลองกบหลกการของการจดเกบภาษสรรพสามตแลว ยงทำาใหโครงสรางและระบบกฎหมายสรรพสามตมความบดเบอนไปจากทเปนอยโดยทวไปอกดวย

58

บทท 4

สถานภาพโทรคมนาคมไทย ประเทศไทยไดพฒนาการสอสารโทรคมนาคมจนมความ

กาวหนาอยางเหนไดชด ตงแตชวงแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 7 เปนตนมา อาท การสนบสนนใหเอกชนมสวนรวมในการลงทน (ในรปของการสราง โอน ดำาเนนการ หรอ – – Build–Transfer–Operate: BTO) ซงถอวาเปนการ Privatization ออนๆ รปแบบหนงกได จงทำาใหโครงขายโทรศพทพนฐาน (Fixed–Line Telephone Service) ขยายตวอยางรวดเรว จากเพยง 1.9 ลานเลขหมายหรอราว 3.5 เลขหมาย ตอประชากร 100 คนในป พ.ศ. 2534 (ทเรยกกนวา Tele–Density หรอ Penetration Rate) มาเปน 7 ลานเลขหมายโดยประมาณในปจจบน (11.7 เลขหมายตอ 100 คน) อกทงยงเกดการใหบรการเสรมตางๆ ทสำาคญคอวทยตดตามตว (Paging) และโทรศพทเคลอนท หรอโทรศพทมอถอ (Cellular Phone)

พฒนาการเหลาน ในดานหนงไดชวยขจดความขาดแคลนในอปทานลงไดมาก (Unmet Demand) จนในบางพนทกลบกลายเปนสภาพอปทานเกนพอกม แตประเทศโดยรวมยงไมบรรลภาวะความอมตว โดยเฉพาะอยางยง ยงไมบรรลเปาหมาย บรการอยางทวถง “ ”เนองจากโครงขายโทรศพทยงครอบคลมไมถง สวนใหญของประเทศ ยงมประชาชนทรอโอกาสเปนเจาของและรอใชบรการอกไมนอย

นอกจากนการพฒนาทไรทศทาง ขาดแผนระยะยาวทชดเจนและรอบคอบ บนพนฐานของกฎหมายโทรคมนาคมทลาสมยตามไมทน

59

เทคโนโลยและตลาด ขาดความรและทกษะทงในเชงนโยบายและบรหารจดการในสาขาทมพลวตสงเปนพเศษ อยางสอสารโทรคมนาคม และยงออนไหวตอการแทรกแซงจากธรกจการเมอง จนหลายครงหลายโอกาสนำาไปสการแสวงหาผลประโยชนในหมผมอำานาจและหนาท และทสำาคญทสด รฐยงคงผกขาดโดยปราศจากระบบและโครงสรางการกำากบดแล (Regulatory Framework) ทเขมแขงและมความโปรงใส (Transparency) ปลอยใหผผกขาดเปนทงผใหบรการและผกำากบดแลการใหบรการเสยเอง ดงนนการพฒนาระบบสอสารโทรคมนาคมของไทยจงมจดออนและประสบกบปญหาตางๆ ทสงสมมานาน

ประวต ความเป นมาของ ส ำาน กงานคณะกรรมการก จการโทรคมนาคมแหงชาต

ในรฐธรรมนญฉบบปจจบนมบทบญญต ซ งก อใหเก ดการเปลยนแปลงครงสำาคญในกจการโทรคมนาคมอยดวยกลาวคอ ม.40 และ ม.335(2)ซงมบทบญญตดงน

มาตรา 40 คลนความถทใชในการสงวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และวทยโทรคมนาคม เปนทรพยากรสอสารเพอประโยชนสาธารณะ ใหมองคกรของรฐทเปนอสระทำาหนาทจดสรรคลนความถตามวรรคหนงและกำากบดแล การประกอบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม ทงน ตามทกฎหมายบญญต การดำาเนนการตามวรรคสองตองค ำานงถงประโยชนสงสดของประชาชนในระด บชาต และระด บท องถ น ท ง ในด านการศ กษา

60

วฒนธรรม ความมนคงของรฐ และประโยชนสาธารณะอน รวมทงการแขงขนโดยเสรอยางเปนธรรม

มาตรา 335 (2) มใหนำาบทบญญต มาตรา 40 มาใชบงคบ จนกวาจะมการตรากฎหมายอนวตการใหเปนไปตามบทบญญตดงกลาวซงตองไมเกนสามปนบแตวนประกาศใชรฐธรรมนญน ทงน กฎหมายทจะตราขนจะตองไมกระทบกระเทอนถงการอนญาต สมปทาน หรอสญญาซงมผลสมบรณอยใน ขณะทกฎหมายดงกลาวมผลใชบงคบ จนกวาการอนญาต สมปทาน หรอสญญานนจะมผล ตอ”มาพระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถและกำากบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 อนเปนกฎหมายอนวตการใหเปนไปตามบทบญญตของรฐธรรมนญ มาตรา 40 เพอจดตงองคกรของรฐทเปนอสระไดประกาศในราชกจจานเบกษา เลม 117 ตอนท 16 ก วนท 7 มนาคม 2543 และใชบงคบเปนกฎหมายตงแตวนท 8 มนาคม 2543 สาระสำาคญของกฎหมายฉบบน มผลใหเกดองคกรของรฐทเปนอสระ 2 องคกร คอ 1. คณะกรรมการกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศนแหงชาต (กสช.) 2. คณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กทช.)

หน าท ความรบผ ดชอบ ส ำาน กงานคณะกร รมกา รก จก า รโทรคมนาคมแหงชาต

ตามพระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถฯ เมอพนกำาหนด 30 วน นบแตวนทพระมหากษตรยทรงแตงตง กทช. ซงจะมการโอนบรรดากจการ ทรพยสน สทธ หนาท หน และงบประมาณของกรมไปรษณยโทรเลขไปเปนของสำานกงาน กทช. และใหขาราชการและลกจางของกรมไปรษณยโทรเลข ไปปฏบตหนาทในสำานกงาน กทช.

61

แลวกรมไปรษณยโทรเลขจะแปรสภาพไปเปนสำานกงานคณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต (สำานกงาน กทช.)

ฐานะของสำานกงาน กทช.

        1. เปนหนวยงานของรฐ ซงไมเปนสวนราชการหรอรฐวสาหกจ         2. เปนนตบคคล บรหารงานภายใตระเบยบหรอประกาศของ กทช.         3. กจการของสำานกงาน กทช. ไมอยภายใตบงคบแหงกฎหมายวาดวยการคมครองแรงงานกฎหมายวาดวยแรงงานสมพนธ กฎหมายวาดวยการประกนสงคม และกฎหมายวาดวยเงนทดแทน         4. รายไดของสำานกงาน กทช. มาจากรายไดหรอผลประโยชนอนไดมาจากการดำาเนนงานตามอำานาจหนาทของ กทช. และสำานกงาน กทช.  รวมทงเงนอดหนนทวไปจากรฐบาล รายไดทเหลอจากคาใชจายในการดำาเนนงาน คาภาระ และเงนทจดสรรใหกองทนตางๆจะนำาสงเปนรายไดของรฐ         5. สำานกงาน กทช. มระบบการบญชตามหลกสากล มการตรวจสอบภายในเกยวกบการเงน การบญช และการพสดเปนประจำา  และสำานกงานการตรวจเงนแผนดนเปนผสอบบญชของสำานกงาน กทช.

อำานาจหนาทของสำานกงาน กทช.

            1. รบผดชอบเกยวกบกจการทวไปของ กทช. และมอำานาจหนาทดงตอไปน                            1.1 รบผดชอบงานธรการของ กทช.                           1.2 รบคาธรรมเนยมตาง ๆ ตามทกำาหนดใน

62

กฎหมายหรอตามท กทช. กำาหนด                           1.3 รบเรองรองเรยนเกยวกบกจการโทรคมนาคมเพอเสนอตอ กทช.                           1.4 ศกษารวบรวมและวเคราะหขอมลเกยวกบการประกอบกจการโทรคมนาคมการคาดคะเนความตองการใชบรการโทรคมนาคม จำานวนผใชบรการ  ในพนทตาง ๆ และขอมลอน ๆ อนจะเปนประโยชนแกการปฏบตงานของ กทช. รวมทงชวยเหลอและใหคำาแนะนำาเกยวกบขอมลดงกลาว                            1.5 ปฏบตการอนตามท กทช. มอบหมาย                2.  เปนหนวยงานธรการของคณะกรรมการรวมและมอำานาจหนาทดงตอไปน                             2.1 รบผดชอบงานธรการของคณะกรรมการรวม                            2.2 ตรวจสอบและเฝาฟงการใชคลนความถ                            2.3 รบเรองรองเรยนเกยวกบการใชคลนความถในกจการวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศนและกจการวทยโทรคมนาคม เพอเสนอตอ คณะกรรมการรวม                            2.4 ศกษารวบรวมและวเคราะหขอมลเกยวกบคลนความถและการใชคลนความถ ในกจการวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศนและ กจการวทยโทรคมนาคม การคาดคะเนความตองการใชคลนความถ และขอมลอน ๆ อนจะเปนประโยชนแกการปฏบตงานของคณะกรรมการรวม  รวมทงชวยเหลอ และใหคำาแนะนำาเกยวกบขอมลดงกลาว                            2.5 ปฏบตการอนตามทคณะกรรมการรวมมอบหมาย            3. บรหารกองทนพฒนากจการโทรคมนาคมเพอประโยชนสาธารณะและจดสรร เง นกองทนตามหลกเกณฑและวธการท กทช.กำาหนด

63

ลำาดบเหตการณ แปรสญญาโทรคมนาคม พฤศจกายน 2540- คณะรฐมนตรอนมตแผนแมบทพฒนากจการ

โทรคมนาคม ซงกำาหนดใหมการแปรสญญาสมปทานระหวางบรษทเอกชนกบหนวยงานรฐ เจาของสมปทาน เพอใหสอดคลองกบแผนการเปดเสรกจการโทรคมนาคม และบทบญญตในรฐธรรมนญ มาตรา 40

มกราคม 2542- คณะรฐมนตรไดมมตใหทดอารไอ ศกษารปแบบการแปร

สญญาสมปทาน

มกราคม 2543- คณะรฐมนตรมมตเหนชอบหลกการแปรรปสญญา

สมปทานของทดอารไอ

มนาคม 2543- มการแตงตงคณะอนกรรมการกำากบการแปรสญญา

รวมการงานดานกจการโทรคมนาคม(กปส.) โดยอรญ เปนประธานวางเปาหมายวาจะดำาเนนการ แปรสมปทานใหเสรจภายใน 9 เดอน

กมภาพนธ 2544- การแปรสญญาสมปทานไมสามารถทำาไดสำาเรจตามเปา

หมาย จนมการเปลยนรฐบาล และกปส,ชดเดมจงหมดวาระลง

กรกฎาคม 2544

64

- มการแตงตง กปส,ชดใหม โดยปองพล อดเรสสารเปนประธาน และเปลยนใหสถาบนทรพยสนทางปญญาแหงจฬาลงการณมหาวทยาลยเขามาเปนผศกษา การแปรสญญาสมปทานทงททดอารไอ ไดมผลศกษาออกมาเปนทเรยบรอยแลว

ธนวาคม 2544- กปส, มมตเหนชอบแนวทางทสถาบนทรพยสนทาง

ปญญาฯ เสนอ หลงจากนน กระแสคดคานการแปรสญญาสมปทานตามแนวทางน ไดเรมแผขยายมากขน

ลำาดบเหตการณ กบความขดแยง แปรสญญาโทรฯ

ตามแผนแมบท การพฒนากจการโทรคมนาคม ทครม.ไดอนมตไปเมอวนท 4 พ.ย. 2540 ไดกำาหนดใหมการแปรสญญาสมปทาน รวมงานระหวางกระทรวงคมนาคม กรมไปรษณยโทรเลข องคการโทรศพทแหงประเทศไทย(ทศท.) และการสอสารแหงประเทศไทย (กสท.) กบบรษทเอกชนคสญญา

เพอใหบรษทเอกชนตางๆและทศท. กสท.ซงจะแปรสภาพเปนบรษทจำากด สามารถแขงขนไดอยางเปนธรรมแกทกฝาย และเพอใหสอดคลองกบมาตรา 40 ทบญญตไวในรฐธรรมนญ 2540 และสอดคลองกบกฎกตกาขององคการการคาโลก ตอไปนคอเหตการณทเกดขนกบนโยบายการแปรสญญาสมปทานโดย

ป 2542

ม.ค.-ครม.วาจางใหทดอารไอ ศกษาและทบทวนผลการศกษาเดมของธนสยาม/ซเอสเอฟบ และคณะทำางานของกระทรวงคมนาคม

65

ป 2543

ม.ค.-ครม. เหนชอบกบหลกการแปรสญญา 8 ประการของทดอารไอ

ม.ค.- ไดมการจดตงคณะกรรมการกำากบนโยบายดานรฐวสาหกจ (กนร.) แตงตงคณะอนกรรมการกำากบการแปรสญญารวมการงานดานกจการโทรคมนาคม (กปส.) โดยมนายอรญ ธรรมโน เปนประธาน ดำาเนนการใหเสรจภายใน 9 เดอน

เม.ย.-กปส.ประกาศเปดรบขอเสนอ ม 24 บรษท เสนอขอแปรสญญา

ธ.ค.-กปส.ขยายเวลาทำางานถง ม.ค. 2544

ป 2544

ก.พ.-ไดมการจดตงรฐบาลใหม ขณะเดยวกนกปส.หมดอายโดยยงไมสามารถแปรสญญาไดสำาเรจ

ก.ค.-ตงกปส. ชดใหม โดยมนายปองพล อดเรกสาร รองนายกรฐมนตร เปนประธาน ไดวาจางใหสถาบนทรพยสนทางปญญาแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย เพอศกษาปญหาและอปสรรคการแปรสญญาทดำาเนนการมาแลว โดยใหทบทวนหลกการในขอ 4 และ 5 ของ ทดอารไอ โดยใหเวลาดำาเนนการใน 2 เดอน

ส.ค.-กระทรวงคมนาคมเซนสญญาวาจางสถาบนทรพยสนทางปญญาฯ

18 ธ.ค.-คณะอนกรรมการกำากบการแปรสญญารวมการงานดานกจการโทรคมนาคม (กปส.) เหนชอบแนวทางทสถาบนทรพยสนทางปญญาฯ เสนอพรอมเพมเงอนไข 2 ขอ คอ หลกการจายสวนแบงราย

66

ได และหลกการเชา หรอซอทรพยสนคน โดยวธการซอคน จะเปนราคาทยตธรรม (fair value)

26 ธ.ค.-พรรคชาตพฒนาจดเสวนาเรอง "เปดเสรโทรคมนาคม : ประชาชนไดอะไร"

ป 2545

6 ม.ค.-คณะกรรมการรณรงคเพอประชาธปไตย (ครป.) เปดแถลงขาวเรอง "จบตา อยากะพรบ รฐบาลกำาลงจะแกลงโง (ซำาซาก) ทำาชาตสญประโยชนกวา 2.9 แสนลานบาท"

7 ม.ค.-กนร.รบผลศกษาของสถาบนทรพยสนทางปญญาจฬาฯ พรอมใหไปจดทำาเนอหาเพมเตมเพองายตอการเขาใจของประชาชน กำาหนดเวลา 60 วน

15 ม.ค.-กรรมาธการสอสารและโทรคมนาคม ส.ส. สมมนา "การแปรสญญาสมปทานใครได-ใครเสย"

16 ม.ค.-กรรมาธการองคกรอสระ วฒสภา เชญตวแทน ทศท. กสท. ชแจงขอมล รฐสภา

16 ม.ค.- 99 นกวชาการ แถลงขาวพรอมรายชอผลงนามคดคาน นำาโดย ดร.ไพโรจน วงศวภานนท เศรษฐศาสตร จฬาฯ, อ.ประชา คณธรรมด เศรษฐศาสตร มธ.และดร.วศาล บปผะเวส คณะพฒนาการเศรษฐกจ นดา ปรากฏวามนกวชาการรวมลงชอ 234 คน

17 ม.ค.-ตวแทนกลมนกวชาการ 234 คน ยนหนงสอถงนายกรฐมนตร พรอมกนนยงมอก 2 เหตการณทเกดขนในวนเดยวกนประกอบดวย

67

-สภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (อานนท ปนยารชน) จดสมมนาเครอขายประชาชนตานคอรปชน เรอง "พลงสอมวลชนไทยตานภยคอรปชน"

-คณะกรรมการสรรหา กทช. จดประชม พรอมแถลงความถบหนาเรองน ทสำานกปลดนายกรฐมนตร

18 ม.ค.-สภาทปรกษา เชญบคคลทเกยวของกบการแปรสญญาสมปทานรวมประชม สอบถามผลด-เสยของการแปรสญญา

21 ม.ค.-กระทรวงคมนาคม-สมาคมโทรคมนาคม จดสมมนา เชญทกกลมระดมความคดเหน

เทยบหลกการระหวางทดอารไอกบสถาบนทรพยสนทางปญญาทดอารไอ

1. ตลาดของบรการแตละประเภท จะตองไมมการผกขาดโดยผประกอบการรายเดยว ทมอำานาจทางตลาดสง

2. การแขงขนระหวางผประกอบการทกรายในแตละตลาด จะตองอยบนกฎเกณฑและหลกการทมความเสมอภาค

3. ผประกอบการในแตละตลาด จะตองไมมผลประโยชนรวมกน ในรปของการถอหนในธรกจของกนและกน

4.ในการแปรสญญาใดๆ บรษทเอกชนคสญญา ไมควรไดรบผลประโยชนมากหรอนอยไปกวาทเคยไดรบ

68

5. ในการคำานวณการชดเชยทจะมขน

5.1 รายไดของภาคเอกชนถาเปนลบ รฐตองชดเชยให แตถาเปนบวก เอกชนตองชดเชยใหรฐ โดยคำานวณสวนตางไปจนสนสดสญญา

5.2 รายไดทเปลยนแปลงไปจากการยกเลกการผกขาด และการเปดเสร รฐตองชดเชยหรอไดรบชดเชย

5.3 ผลกระทบทเกดจากปจจยเสยงในเชงธรกจทวไป จะไมนำามาคดคาชดเชย

6. การแปรสญญาควรขนอยกบความสมครใจของคสญญา

7. รฐตองประกนใหเอกชนคสญญาไดรบใบอนญาตเปนผประกอบการรายใหม

8. กรณทไมแปรสญญา ทศท.และ กสท.ควรมมาตรการทเหมาะสม เพอลดขอจำากด และอปสรรคการแขงขน

สถาบนทรพยสนทางปญญา

1. ตลาดของบรการแตละประเภท จะตองไมมการผกขาดโดยผประกอบการรายเดยว ทมอำานาจทางตลาดสง

2. การแขงขนระหวางผประกอบการทกรายในแตละตลาด จะตองอยบนกฎเกณฑและหลกการทมความเสมอภาค

3. ผประกอบการในแตละตลาด จะตองไมมผลประโยชนรวมกน ในรปของการถอหนในธรกจของกนและกน

4. คสญญาเอกชนมภาระในการจายคาสวนแบงรายได ไมเกนป 2549 เพอใหคสญญาภาครฐไดปรบตวเขาสการแขงขน

69

5. กำาหนดใหคสญญาภาคเอกชนสามารถเชา หรอซอคนทรพยสนจากคสญญาภาครฐ

6. การแปรสญญาควรขนอยกบความสมครใจของคสญญา

7. ใหคสญญาแกไข ยกเลก หรอปรบปรงเงอนไขในสญญาระหวางคสญญา อนเปนอปสรรคในการใหบรการ

8. การแปรสญญาไมควรนำาไปสการสรางภาวะผกขาดทางตลาดของคสญญาภาครฐ หรอเอกชนมากขน

ความเคลอนไหวการแปรสญญาสมปทานโทรคมนาคม

6 ม.ค. - คณะกรรมการรณรงคเพอประชาธปไตย (ครป.) เปดแถลงขาวเรอง "จบตา อยากะพรบ รฐบาลกำาลงจะแกลงโง (ซำาซาก) ทำาชาตสญประโยชนกวา 2.9 แสนลานบาท"

7 ม.ค. - ทประชม กนร. มมตใหกระทรวงคมนาคมเปดรบฟงความคดเหนสาธารณะในการแปรสญญาสมปทานโทรคมนาคม เปนเวลา 60 วน กอนจะเสนอ ให ครม.พจารณาตดสนใจอกครง- นกวชาการจากสถาบนการศกษาตางๆ จำานวน 99 คน เรมเคลอนไหวลงชอคดคานการแปรสญญาสมปทานตามแนวทางของสถาบนทรพยสนทาง ปญญา

8 ม.ค. - กลมองคกรเอกชน ประกอบดวยสมาพนธองคกรเพอผบรโภค, องคกรรณรงคเพอประชาธปไตย (ครป.), องคกรคณะกรรมการ

70

ญาตวรชนพฤษภา 35, สมาพนธนสตนกศกษาแหงประเทศไทย (สนนท.) และองคกรการรณรงคเพอการปฏรปสอ (คปส.) ยนหนงสอคดคานแนวทางการแปรสญญา สมปทานตอนายกรฐมนตร

- เรมมความเคลอนไหวจากนกการเมองฝายคาน และสมาชกวฒสภา

10 ม.ค

- กลมองคกรเอกชนนำาหนงสอคดคานแนวทางการแปรสญญาสมปทาน ไปยนตออานนท ปนยารชน ในฐานะประธานสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคม แหงชาต เพอใหสภาทปรกษาเศรษฐกจฯ เปนแกนนำาจดทำาประชาพจารณเรองน โดยอานนทตอบรบ และบอกวาจะนำาเรองเขาทประชมสภาทปรกษา เศรษฐกจฯ เปนวาระเรงดวน

14 ม.ค. - สภาทปรกษาเศรษฐกจฯไดตงคณะกรรมการศกษากรอบแปรสญญาสมปทานโทรคมนาคม จำานวน 17 คน

15 ม.ค.- กรรมาธการสอสารและโทรคมนาคม ส.ส. สมมนา "การแปรสญญาสมปทานใครได-ใครเสย"- รศ.ดร.ธชชย สมตร อธการบดจฬาลงกรณมหาวทยาลย แถลงขาวยนยนความบรสทธในการศกษาแนวทางการแปรสญญาสมปทานของสถาบนทรพยสนทางปญญา

71

บทท (สวนวเคราะหเนอหาทขดแยงกบหลกนตธรรม)

72

บทท(ยงไมแนใจวาจะอยบทไหนด)แนวทางการปองกนแกไขปญหาความขดแยงกน

ระหวางผลประโยชนสวนตนและ ผลประโยชนสวนรวม

เนองจาก พ.ร.บ.องคกรจดสรรคลนความถ ฯ กำาหนดใหกลมผมสวนไดเสยเขามามสวนรวมในการคดเลอกกรรมการกทช. องคประกอบของคณะกรรมการ กทช. ทไดรบการคดเลอกกนาทจะสะทอนกลมผลประโยชนตางๆ ทเขามาเปนกรรมการสรรหา หากเปนเชนนนแลว เราจะมนใจไดอยางไรวา ผทเขามาเปนกรรมการจะไมรกษาผลประโยชนเฉพาะของกลมของตนเองแทนทจะรกษาผลประโยชนของสาธารณะตามหนาทโดยเฉพาะในกรณของกรรมการทมสวนไดเสยหรอมความคนเคยกบธรกจทกำากบดแล คณะผวจยมความเหนวา ในการปฏบตหนาททางราชการนนไมวาจะเปนในกรณของกรรมการสรรหากบกระบวนการสรรหากรรมการ กทช. หรอกรรมการ กทช. กบการกำากบดแลกจการโทรคมนาคมกด ควรทจะมระเบยบปฏบตและมาตรฐานจรรยาบรรณของเจาหนาทเพอปองกนปญหาความขดแยงกนระหวางผลประโยชนสวนตวกบผลประโยชน สวนรวมดงตอไปน

1.ระเบยบปฏบตในกรณทเจาหนาทมสวนไดเสยกบบคคลหรอธรกจทเกยวของ

73

การเปดเผยขอมลรายละเอยดเกยวกบการมสวนไดเสยกบธรกจหรอบคคลทเกยวของในการปฏบตหนาท

การมความสมพนธสวนตวหรอการมผลประโยชนไดเสยทางธรกจมไดหมายความวาผทปฏบตหนาทจะตองสญเสยความเปนกลางเสมอไป อยางไรกตาม เพอทจะมใหภาพลกษณ (appearance) ของการมสวนไดเสยซงอาจเปนทเคลอบแคลงใจของสงคมได กรรมการสรรหาและกรรมการ กทช. ควรทจะแจงรายละเอยดความสมพนธและผลประโยชนสวนตวทเกยวของกบ กจการโทรคมนาคมทงในอดตและในปจจบน และความสมพนธระหวางกรรมการสรรหากบผทสมครเขารบเลอกเปนกรรมการทอาจทำาใหการปฏบตหนาทของตนถกมองวาไมเปนกลางได การใหขอมลดงกลาวเปนการแสดงถงความบรสทธใจและการไมมเจตนาทจะปกปดการมสวน ไดเสย และความพรอมทจะใหสงคมเปนผตดสนวา การมสวนไดเสยดงกลาวจะมผลกระทบตอการปฏบตหนาทของตนหรอไม

คณะผวจยขอเนนวา ปญหาความขดแยงกนของผลประโยชนสวนตวและสวนรวมมไดอยทวาผทปฏบตหนาทมสวนไดเสยจรงหรอไม แตหากจะอยทภาพลกษณของการมสวน ไดเสยทเกดขนตอสาธารณชน ทงน ผทปฏบตหนาทในตำาแหนงไมวาเปนกรรมการสรรหา กทช. หรอกรรมการ กทช. จะตองตระหนกอยเสมอวาอำานาจหนาทของตนนนเปนอำานาจหนาททไดรบมอบหมายจากรฐและประชาชนเพอรกษาผลประโยชนสาธารณะ การกระทำาใดๆทอาจทำาให สาธารณชนเกดขอสงสยเกยวกบความเปนกลางในการปฏบตหนาทอนสบเนองจากความขดแยงกนระหวางผลประโยชนสวนตวและผลประโยชนสวนรวมจงถอวาเปนการกระทำาทไมเหมาะสม แมในขอเทจจรงปญหาดงกลาวอาจมไดมผลกระทบตอการปฏบตหนาทกได

74

การกำาหนดแนวทางในการปฏบตตนในกรณทมผลประโยชนไดเสย

ในกรณทกรรมการบางรายมปญหาการขดกนระหวางผลประโยชนสวนตวและผลประโยชนสวนรวมทอาจทำาใหการปฏบตหนาทไมเปนกลางได หนวยงานหรอคณะกรรมการทปฏบตหนาทในรปขององคคณะควรทจะมการออกขอกำาหนดเกยวกบขนตอนในการดำาเนนการเพอแกไข เชน กำาหนดใหกรรมการผมสวนไดเสยถอนตวจากการเขารวมในการพจารณา เชน หากกรรมการสรรหาเปนญาตหรอเปนเพอสนทกบผทสมครเปนกรรมการ กทช. กรรมการสรรหาดงกลาวกไมควรทจะเขารวมในการลงคะแนนใหกบผสมครรายนน และปฏเสธทจะไดรบขอมลรายละเอยดใดๆ เกยวกบผสมครดงกลาว หรอกรรมการ กทช. รายหนงมญาตใกลชดทเปนผถอหนรายใหญในกจการโทรคมนาคมทขอใบอนญาตประกอบกจการโทรศพทเคลอนท กรรมการดงกลาวกไมควรทจะเขารวมในการพจารณาประเดนของการออกใบอนญาตใหแกธรกจดงกลาวและไมควรทจะกลาวถงหรอแลกเปลยนความคดเหนกบกรรมก า ร อ น ๆ ด ว ย

1.การเปดเผยขอมลเกยวกบทรพยสนและรายได

ผทเปนกรรมการ กทช. ควรเปดเผยขอมลเกยวกบทรพยสนพรอมทงรายละเอยดเกยวกบแหลงทมาของรายไดทงหมดทกป เพอทจะใหสาธารณชนมความมนใจวา กรรมการดงกลาวมไดมผลไดเสยทางการเงนกบธรกจทกำากบดแล ทงน มาตรา 50 ของ พ.ร.บ. องคกรจดสรรคลนความถ ฯ ไดกำาหนดใหกรรมการ กทช. เปน "ผดำารงตำาแหนงสง" ตามกฎหมายวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตคอรรปชนทตองยนบญชทรพยสนและหนสนของตน ภรรยาและบตรทยงไมบรรลนตภาวะ แตมไดกำาหนดใหแจกแจงรายละเอยดเกยว

75

กบแหลงทมาของรายไดซงทำาใหอาจมการ โยกยายและโอนทรพยสนในชวงระยะเวลากอนครบกำาหนดการยนทรพยสนได

2. ค ว า ม โ ป ร ง ใ ส ใ น ก า ร ป ฏ บ ต ห น า ท (Transparency of operations)

ความโปรงใสในการปฏบตหนาทเปนปจจยสำาคญอกประการทจะชวยสรางความนาเชอถอ สบเนองจาก พ.ร.บ. องคกรจดสรรคลนความถ และกำากบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 และ พ.ร.บ. ประกอบกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ไดใหอำานาจดลยพนจกบทงกรรมการสรรหาในการกำาหนดกฎกตกาในการสรรหา และ กทช. ในการกำาหนดกฎกตกาในการกำากบดแลธรกจโทรคมนาคมคอนขางมาก จงควรทจะมการกำาหนดกฎระเบยบวาดวยขนตอนในการปฏบตหนาททชดเจนและโปรงใส เปดเผยขอมล (Information Disclosure) ขอมลเปรยบ

เสมอนแสงไฟในทมด การเปดเผยขอมลยงมาก การดำาเนนการกยงมความโปรงใสปราศจากขอครหาหรอขอสงสยจากสาธารณชน การดำาเนนการแตละขนตอนของการสรรหาฯนน ควรมการแจงขาวเปนระยะเพอใหสาธารณชนและผมสวนไดเสยสามารถรบรเหตการณทเกดขนไดอยางทนทวงท ซงการดำาเนนการในลกษณะนถอเปนหวใจสำาคญของการปฏบตหนาทเพอทแสดงวากรรมการฯ มเจตนาทสจรต เพราะการเปดเผยขอมลสสาธารณะเปนการทำาใหผมสวนไดสวนเสยมสทธรบรถงประเดนและกระบวนการพจารณา รวมทงความคบหนาตางๆของเรองท คณะกรรมการกำาลงดำาเนนการอย ซงจะทำาใหสาธารณชนมความมนใจวากรรมการทำาหนาทอยางมประสทธภาพและเปนกลางเพอผลประโยชนสงสดของสาธารณชนจรง

76

ออกระเบยบและขอกำาหนดเกยวกบแนวทางในการปฏบตหนาท การก ำาหนดวธ การ ในการค ด เล อกกรรมการก อนท จ ะ เร มกระบวนการคดเลอก พรอมทงตพมพและเผยแพรระเบยบ และกฎกตกาใหทงผสมครและสาธารณชนไดรบทราบลวงหนาเนองจากปญหาหนงทพบในการดำาเนนการทผานมากคอประเดนความไมชดเจนเกยวกบ กฎ ขนตอน และวธการ ในการสรรหาฯ แตละขนตอน ซงในบางชวงของกระบวนการสรรหาฯ คณะกรรมการไดเปลยนแปลงกฎโดยทมไดแจงใหผสมครทราบอยางชดเจนเปนการลวงหนา ทำาใหเกดประเดนปญหาวาการกระทำาในลกษณะนอาจกอใหเกดชองทางในการเออประโยชนใหแกผสมครบางราย และกดกนต ด ส ท ธ ผ ส ม ค ร ร า ย อ น ใ น เ ว ล า เ ด ย ว ก น

บนทกหวขอและประเดนทมการหยบยกขนมาในการประชมของกรรมการ ตลอดจนคำาวนจฉยและความเหนของกรรมการแตละรายพรอมทงเหตผลประกอบ โดยมการเกบบนทกโดยมลกษณะทเปนเอกสารทสามารถเปดเผยตอสาธารณะได ซงจะชวยเพมความนาเชอถอและเปนหลกฐานโตแยงไดในกรณการปองกนการถกกลาวหาวามการใชความสมพนธสวนตวในการปฏบตหนาท

การตดตอสอสารกบผทมสวนไดเสย (ex parte rule) เพอทใหการปฏบตหนาทมความ โปรงใสไมมผลประโยชนสวนตวเขามาเกยวของ ควรมแนวทางปฏบตของกรรมการ สรรหาและกรรมการ กทช. ในการตดตอสอสารกบผทมสวนไดเสย ไมวาจะเปนผสมครเปนกรรมการ กทช. บรษทเอกชนทเกยวของ นกการเมอง หรอบคคลอนๆ ทมสวนไดเสยกด ในกรณทกรรมการมความจำาเปนทจะตองพบปะกบผทเกยวของเพอหาขอมลเพมเตม ควรมการดำาเนนการอยางเปนทางการ การตดตอสวนตวนอกจากจะไมโปรงใสแลวยงไมมประสทธภาพอกดวยเนองจากกรรมกา

77

รอนๆ อาจไมไดรบขอมล ดงนน การตดตอทกครงจะตองมการบนทกไวเปนระบบโดยมหลกฐานขอมลทสำาคญดงตอไปน- วน เวลาและสถานทประชม

- รายชอและรายละเอยดเกยวกบผทเขารวมประชม

- ประเดนและสาระสำาคญของการตดตอสอสารในการขอขอมลหรอขอความ คดเหน

- เอกสารทบคคลทตดตอไดมอบใหไวโดยมการทำาสำาเนาเพอจดเกบไวเปน หลกฐาน และถามการใหขอมลปากเปลา กตองมการบนทกขอมลทใหไวเปนลายลกษณอกษรดวย

สรป

กระบวนการสรรหาคณะกรรมการ กทช. เปนกระบวนการทตองดำาเนนการเรงดวน แตเนองจากกระบวนการดงกลาวมความเกยวโยงกบธรกจและประโยชนมหาศาล จงตองมการพจารณาดำาเนนการดวยความละเอยดรอบคอบ การดำาเนนการใดๆตองตงบนพนฐานของประโยชนแหงสาธารณะ ดงนนกระบวนการสรรหาจงมความสำาคญอยางยงเพราะเปนขนตอนแรกในการสรางองคกรกำากบดแลทโปรงใส

แมวา ฝายนตบญญตจะไดออกกฎระเบยบมาเพอใหการปฏบตหนาทของกรรมการ กทช.เปนไปอยางโปรงใส เชน พ.ร.บ. องคกรจดสรรคลนความถฯ พ.ศ. 2543 กำาหนดใหกรรมการ กทช. มฐานะเปนเจาหนาทของรฐภายใต พ.ร.บ. ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 ซงกฎหมายดงกลาวระบวาเจาหนาทของรฐทปฏบตหนาทอยและทพนตำาแหนงไมเกน 2 ป รวมถงคสมรสหามเขาไปมสวนไดเสยในฐานะกรรมการ ทปรกษา ตวแทน พนกงาน หรอลกจางในธรกจเอกชนซงอยภายใตการกำากบดแลของหนวยงานของรฐทเจาหนาทของรฐผนนสงกดหรอปฏบต

78

หนาทอย ซงอาจทำาใหเกดปญหาความขดแยงกนระหวางผลประโยชนสวนตวและผลประโยชนสวนรวม หรอกระทบตอความเปนอสระในการปฏบตหนาท นอกจากน พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดมบทบญญตตามมาตรา 13 หามมใหผมสวนไดเสยทำาการพจารณาทางปกครอง เพ อเป นการค มครองสทธเสรภาพของประชาชนจากการใชอำานาจทไมเปนธรรมของเจาหนาทของรฐรวมถงก ร ร ม ก า ร ก ท ช . แตในทางปฏบตแลว กมกมการดำาเนนการทอาศยชองวางของกฎหมายในการกอใหเกดพฤตกรรมอนมลกษณะ นาสงสย ในการ“ ”เออประโยชนใหแกกลมธรกจบางกลม หรอเปนไปในลกษณะของการพยายามรกษาผลประโยชนของธรกจในกลมของผมสายสมพนธกบอำานาจทางการเมอง ดงนนการเพมระดบการถกตรวจสอบการใชอำานาจรฐโดยสาธารณชน และการเพมกฎระเบยบทางดานจรยธรรม (Code of Ethics) จงนาจะมสวนชวยใหการปฏบตหนาทของเจาหนาทของรฐมความโปรงใสและมประสทธภาพมากขน โดยเฉพาะในกรณของกรรมการสรรหากรรมการ กทช. ซงเปนกรรมการชวคราวทมไดมกรอบ วธการในการปฏบตหนาทเชนเดยวกบกรรมการ กทช.

79

เอกสารอางอง

"สารานกรมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ.2540)"ทจดทำาโดยสถาบนพระปกเกลาwww.meechaithailand.com(21/01/45 จาก น.ส.พ. กรงเทพธรกจ http://www.bangkokbiznews.com)

80

ภาคผนวก ก

(กฎหมายทเกยวของ)

81

ภาคผนวก ข(ตวอยางคำาวนฉยของศาลรฐธรรมนญ คำาวนจฉยท

๑๔/๒๕๔๖)

ในพระปรมาภไธยพระมหากษตรย

ศาลรฐธรรมนญ

82

คำาวนจฉยท ๑๔/๒๕๔๖วนท๑ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๔๖

เรอง ประธานสภาผแทนราษฎรสงความเหนของสมาชกสภาผแทนราษฎร ขอใหศาลรฐธรรมนญพจารณาวนจฉยตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๙ กรณพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราช กำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไป ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง หรอไม

ประธานสภาผแทนราษฎรสงความเหนของสมาชกสภาผแทนราษฎร จำานวน ๑๑๓ คน ใหศาลรฐธรรมนญวนจฉยวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตรา ภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตม พระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง หรอไม

1. ขอเทจจรงตามคำารอง สรปไดวา คณะสมาชกสภาผแทนราษฎรไดเขาชอเสนอ ความเหนตอประธานสภาผแทนราษฎรวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตรา ภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราช บญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ ตราขนโดยไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง โดยมเหตผลดงน

ตามหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภาซงอำานาจรฐเปนของ ปวงชนและพระมหากษตรยผเปนประมขทรงใชอำานาจนตบญญตทางรฐสภา อำานาจบรหารทาง รฐบาล และอำานาจ

83

ตลาการทางศาล ดงทปรากฏในรฐธรรมนญ มาตรา ๓ นน ยอมตองถอวา องคกร ทมความชอบธรรมสงทสดในการแสดงออกซงอำานาจนตบญญต ไดแก รฐสภา ทมาจากประชาชน ผเปนเจาของอำานาจรฐโดยตรง ดวยเหตน การตดสนใจตรากฎหมาย ซงหมายถง การตดสนใจวา จะกำาหนดกฎเกณฑขนใชบงคบในรฐหรอไม และกฎเกณฑดงกลาวควรจะมเนอหาอยางไร จงเปนอำานาจหนาทและภารกจขนพนฐานของรฐสภา รฐบาลซงเปนองคกรฝายบรหารยอมไมมอำานาจ โดยตนเองในการตรากฎหมายขนใชบงคบ เวนแตจะไดรบมอบอำานาจจากรฐสภาหรอเปนกรณท รฐธรรมนญบญญตใหอำานาจไวโดยเฉพาะ ซงไดแก กรณทรฐธรรมนญใหอำานาจพระมหากษตรย ในการตราพระราชกำาหนดขนใชบงคบเปนกฎหมาย ดงทปรากฏในรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๐ อำานาจของรฐบาลในการดำาเนนการตราพระราชกำาหนดใหมผลใชบงคบเปนกฎหมาย จงมลกษณะเปนขอยกเวน และเพอไมใหองคกรฝายบรหารดำาเนนการตราพระราชกำาหนดขนใชบงคบโดยไมเคารพหลกการทปรากฏในรฐธรรมนญ จงใหอำานาจศาลรฐธรรมนญในการวนจฉยวา การตรา พระราชกำาหนดขนใชบงคบนนสอดคลองกบวตถประสงคทกำาหนดไวในรฐธรรมนญหรอไม ดงทปรากฏในรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๙

รฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง บญญตวา "ในกรณเพอประโยชนในอนท จะรกษาความปลอดภยของประเทศ ความปลอดภยสาธารณะ ความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ หรอปองปดภยพบตสาธารณะ พระมหากษตรยจะทรงตราพระราชกำาหนดใหใชบงคบดงเชนพระราช บญญตกได" บทบญญตดงกลาวไดกำาหนดเงอนไขในการตราพระราชกำาหนดวา จะกระทำาไดกเฉพาะแตเพอใหบรรลวตถประสงคอยางใดอยางหนง คอ

ก. เพอรกษาความปลอดภยของประเทศ

84

ข. เพอรกษาความปลอดภยสาธารณะ ค. เพอรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ ง. เพอปองปดภยพบตสาธารณะ

ในการตราพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ขนใชบงคบนน คณะรฐมนตรไดปฏบตตามเงอนไข ดงทกลาวมาหรอไม หากพเคราะหเหตผลในตอนทายของพระราชกำาหนดดงกลาวแลว จะพบวา คณะรฐมนตรเหนวา สถานการณทางเศรษฐกจและสงคมไดเปลยนแปลงไป การกำาหนดประเภท การประกอบกจการดานบรการโดยพกดอตราภาษสรรพสามตทใชบงคบในปจจบนไมอาจตอบสนองการบรหารดานการคลงของรฐในสวนรายได ไดอยางมประสทธภาพ รวมทงสมควรกำาหนดใหบรการบางประเภททไมมความจำาเปนตอการครองชพของประชาชนหรอมผลกระทบตอสงแวดลอมตองเสยภาษสรรพสามตดวย จงจำาเปนตองขยายการจดเกบภาษสรรพสามต และโดยเหตทเปนกรณฉกเฉน ทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจหลกเลยงได ในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ จงจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดน มปญหาตองพจารณาวา คำาวา "ในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ" ทปรากฏในรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง อนเปนกรณทรฐธรรมนญ ใหอำานาจศาลรฐธรรมนญตรวจสอบและเปนเหตทคณะรฐมนตรยกขนกลาวอางนนมความหมาย อยางไร ในการตความถอยคำาของบทบญญตดงกลาวซงเปนถอยคำาทมความหมายไมเฉพาะเจาะจง นน นอกจากจะพเคราะหความหมายสามญของถอยคำาดงกลาวแลว จะตองพเคราะหวตถประสงคของ บทบญญต บรบทแวดลอมถอยคำา ตลอดจนผลทจะตามมาจากการตความถอยคำาดงกลาวดวย การทรฐธรรมนญใหอำานาจคณะรฐมนตรในการถวายคำาแนะนำาใหพระมหากษตรยตราพระราช กำาหนดเพอใชบงคบเชนพระราชบญญตนน เหนไดวา จะตองเปน

85

กรณทเกดภาวะวกฤตขนใน บานเมองหรอมภยนตรายทจะเกดแกบานเมองปรากฏอยเบองหนาจนคณะรฐมนตรซงเปนองคกร ททำาหนาทบรหารราชการแผนดนไมอาจรอใหมการตรากฎหมายโดยกระบวนการนตบญญตปกต เพอแกปญหาหรอระงบภยนตรายดงกลาวได ความ "วกฤต" ของปญหาจงเปนขอเทจจรงทเปน เงอนไขสำาคญในการใชอำานาจตราพระราชกำาหนด สภาพแหงความวกฤตของปญหาอาจจะเปน เรองของความปลอดภยของประเทศ หรอความปลอดภยสาธารณะ หากสภาพวกฤตนนเปนเรอง ความมนคงในทางเศรษฐกจ กหมายความวา เศรษฐกจของประเทศอยในสภาวะทไมมนคงอยางมาก เชน คาเงนของประเทศลดลงอยางมากจนเกดความปนปวนในการพาณชยหรออตราคนวางงาน พงสงขนอยางมากจนเครองมอทางกฎหมายเทาทมอยไมเพยงพอในการแกปญหาหรอแมแตจะบรรเทาปญหาได เปนตน

สำาหรบในกรณของภาษอากรทจะเกยวของกบความมนคงทางเศรษฐกจนน จะตองเกยวกบการจดเกบรายได ซงหากมไดดำาเนนการโดยทนทจะมผลกระทบตอภาวะการเงน การคลงอยางรนแรง หรอจะกอใหเกดความป นปวนเสยหายในการประกอบกจการทเกยวของ หรอมความ จำาเปนทจะตองดำาเนนการเพอรองรบเหตการณหรอสถานการณเฉพาะหนา เชน มการผลตสนคาใหม

สวนการทคณะรฐมนตรตดสนใจกระทำาการใด ๆ ในทางนโยบายเกยวกบเศรษฐกจ ซงมลกษณะเปนการคาดคะเนวา จะทำาใหเศรษฐกจของประเทศดขนหรอจำาเปนตองแกปญหาทวไปทางเศรษฐกจซงดำารงอย และยงไมไดดำาเนนการแกไขโดยกระบวนการนตบญญตปกต จะถอวา เปนการกระทำา "เพอรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ" ไมได หากขยายกวางออกไปถง การกระทำาใด ๆ ของรฐบาลในงานทางนโยบายเกยวกบเศรษฐกจแลว ยอมจะทำาใหอำานาจของ

86

คณะรฐมนตรขยายออกไปอยางกวางขวาง และเทากบวา คณะรฐมนตรสามารถดำาเนนการตรา กฎหมายไดเองในรปของพระราชกำาหนด และใหกฎหมายดงกลาวใชบงคบไดกอนโดยไมตอง คำานงถงอำานาจของรฐสภา การตความในลกษณะเชนนไมเพยงแตทำาใหองคกรฝายบรหารมอำานาจ อยางมากจนทำาลายดลยภาพแหงอำานาจขององคกรของรฐตามรฐธรรมนญเทานน แตยงทำาใหอำานาจ นตบญญตของรฐสภาเปนอนไรความหมายลง และจะเปนการถางทางใหรฐบาลมอำานาจเบดเสรจ ในทสด

ในการตราพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ ขนใชบงคบนน คณะรฐมนตรไดปฏบตตามเงอนไขดงทกลาวมาหรอไม หากพเคราะหเหตผลในตอนทายของพระราชกำาหนดดงกลาวแลว จะพบวา คณะรฐมนตรเหนวา การทไดมการแกไขเพมเตมกฎหมายวาดวยพกดอตราภาษสรรพสามตเพอกำาหนดใหการประกอบกจการดานบรการบางประเภทตองเสยภาษสรรพสามตซงลกษณะของการประกอบกจการไมอาจกำาหนด สถานบรการไดแนนอน บทนยามคำาวา "บรการ" และ "สถานบรการ" ทกำาหนดในกฎหมายวาดวยภาษสรรพสามตทใชบงคบในปจจบนยงไมครอบคลมถงการประกอบกจการดงกลาว สมควรแกไข เพมเตมบทนยามเพอใชบงคบกบกรณดงกลาว และโดยทเปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวน อนมอาจจะหลกเลยงได ในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ จงจำาเปนตองตรา พระราชกำาหนดน มปญหาตองพจารณาวา คำาวา "ในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ" ทปรากฏในรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ประกอบกบพระราชกำาหนดฉบบน เปนผลสบเนองโดยตรงจากการตราพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซงคณะสมาชกสภาผแทนราษฎรเหนวา เปนการตราพระราชกำาหนดโดยไมเปนไปตาม

87

รฐธรรมนญอยแลว ดงจะไดแสดงเหตผลประกอบ ขอเทจจรงตอไปอกนน เมอพระราชกำาหนดฉบบนเปนผลสบเนองโดยตรง จงเปนการตราพระราชกำาหนดโดยไมเปนไปตามรฐธรรมนญเชนเดยวกน

มประเดนทจะตองพจารณาตอไปวา ขอเทจจรงอนเปนเงอนไขในการตราพระราช กำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ใหบรรลวตถประสงคตามรฐธรรมนญ นน ดำารงอยหรอไม พเคราะหเนอหาของพระราชกำาหนดดงกลาวประกอบขอเทจจรงตาง ๆ แลว เหนวา การจดเกบภาษสรรพสามตจากกจการตาง ๆ ทระบไวในบญชอตราภาษสรรพสามต เชน กจการบนเทงหรอหยอนใจ กจการเสยงโชค กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม ตลอดจนกจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐนน แมคณะรฐมนตร จะไมดำาเนนการตราขนในรปของพระราชกำาหนดกไมสงผลกระทบตอความมนคงของระบบเศรษฐกจของประเทศ ตามความหมายของรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง แตอยางใดทงสน กลาวอก นยหนงขอเทจจรงอนเปนเงอนไขในการใชอำานาจของคณะรฐมนตรเพอใหบรรลวตถประสงคแหง การตราพระราชกำาหนดไมมอย การดำาเนนการตราพระราชกำาหนดดงกลาวขนใชบงคบมลกษณะเปนการผลกดนนโยบายของรฐบาลใหปรากฏเปนจรงตามธรรมดาซงคณะรฐมนตรจะตองดำาเนนการตามกระบวนการนตบญญตปกต ดงจะเหนไดจากเหตผลทายพระราชกำาหนดทกลาววา การกำาหนดใหประเภทการประกอบกจการดานบรการในพกดอตราภาษสรรพสามตทใชบงคบในปจจบนไมอาจตอบสนองการบรหารดานการคลงของรฐในสวนรายไดอยางมประสทธภาพ นน ไมไดมความในตอนใดบงชวา การจดเกบภาษสรรพสามตทเปนอยในปจจบนมลกษณะบนทอนสภาพความมนคงทางเศรษฐกจจนกระทงจำาเปนทจะตองใชพระราชกำาหนดเปนเครองมอในการแกไขปญหา เมอขอเทจจรงอนเปนเงอนไขแหงการใชอำานาจ กลาว

88

คอ สภาพวกฤตในทางเศรษฐกจหรอแมแตแนวโนมทจะทำาใหเศรษฐกจเกดภาวะวกฤตขนไมปรากฏอยเลย การทคณะรฐมนตรดำาเนนการตราพระราชกำาหนดขนใชบงคบจงเปนการบดเบอนการใชอำานาจตามรฐธรรมนญ ยงกวานน หากพจารณาจากขอเทจจรงทวา กอนทจะไดดำาเนนการตราพระราชกำาหนดฉบบนไดมบคคลและองคกรตาง ๆ ออกมาคดคานการดำาเนนการตราพระราชกำาหนดของคณะรฐมนตร โดยเฉพาะอยางยงในสวนทเกยวกบภาษสรรพสามตในกจการโทรคมนาคมกยอมจะเหนไดวา หากคณะรฐมนตรจะไดดำาเนนการใหมการตรากฎหมายตาม กระบวนการนตบญญตปกต กรณนยอมจะเปนประโยชนแกเศรษฐกจของประเทศยงกวา และยงจะเปนการธำารงรกษาไวซงระบอบประชาธปไตยอกดวย เพราะหากคณะรฐมนตรเสนอกฎหมายดงกลาวในรปของรางพระราชบญญตเขาสสภาผแทนราษฎร ประเดนตาง ๆ ในกฎหมายจะกลายเปนประเดนสาธารณะทบคคลหลายฝายทงในรฐสภาและนอกรฐสภาไดแสดงความเหน อภปราย วพากษวจารณ กอนทรฐสภาจะไดตดสนใจตรากฎหมายดงกลาวขนใชบงคบตอไป

กรณหากมการกำาหนดและมการจดเกบภาษสรรพสามตทงในสวนทเปนกจการทไมมความจำาเปนตอการครองชพของประชาชนหรอมผลกระทบตอสงแวดลอมรวมถงกจการดานบรการ โดยกำาหนดประเภทบรการทอยในบงคบตองเสยภาษสรรพสามตในพกดอตราภาษสรรพสามตเพมขน ไมวาจะเปนกจการบนเทงหรอหยอนใจ กจการเสยงโชค กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม กจการ ทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ รวมถงบรการอน ๆ ทตราไวแลว นน จะเหนไดวา ขอพจารณา กคอ การรกษาความมนคงทางดานเศรษฐกจดงกลาวจะตองมผลในสองดาน ในดานหนงการกำาหนดจดเกบภาษดงกลาวจะมผลในทางดานบวก คอ ทำาใหรฐมรายไดเพมขน หรอในทางดานลบ คอ

89

ถาหากไมตราพระราชกำาหนดดงกลาวกจะกระทบตอความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ เมอพจารณาถงเหตผลในการตราประกอบขอกฎหมายทงหมดแลวเหนวา ไมมผลกระทบตอความมนคงในทางเศรษฐกจทสอดคลองกบเงอนไขทจะตองตราพระราชกำาหนดฉบบดงกลาว กลาวคอ แมรายไดรฐ จะเพมขน แตการเพมขนนนกมไดหมายความวา หากไมเพมขนแลวจะทำาใหเศรษฐกจของชาต เกดสญเสย ลมสลาย หรอกระทบตอความมนคงในลกษณะทจำาเปนจะตองตราพระราชกำาหนดออกมาอยางจำาเปนและฉกเฉน แมในทางลบหากไมมพระราชกำาหนดฉบบดงกลาวกไมมผลกระทบตอความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ ถงขนาดทจะทำาใหประเทศสญสลายในทางเศรษฐกจได กลาวคอ ในแงของพกดอตราภาษสรรพสามตทเพมขนเปนกจการซงจะตองจายคาธรรมเนยมตาง ๆ ใหรฐอยแลว การกำาหนดจดเกบภาษเพมขนกเปนเรองททำาใหกจการดงกลาวจำาเปนจะตองจายภาษเพมตามท พระราชกำาหนดมผลใชบงคบ แตถงไมมการจาย กจการดงกลาวกไมมผลกระทบตอความมนคง ในทางเศรษฐกจจนถงขนทอาจทำาใหสญเสยความมนคงทางเศรษฐกจได ประการสำาคญโดยลกษณะของภาษสรรพสามตเองเปนภาษซงจดเกบเพอจงใจใหประชาชนบรโภคสนคาและบรการนนนอยลง ดงนน การตราพระราชกำาหนดทเกยวของกบภาษทเปนรายได จงนาจะเปนการตราพระราชกำาหนด ในกรณทประเทศมวกฤตดานรายไดถงขนรายแรง เชน มรายไดรวไหลไมเพยงพอตอการใชจายของประเทศ ซงกรณดงกลาวมไดมปญหารายแรงดานรายไดแตประการใด และรฐบาลมการยำาถงความ มนคงดานการคลงของประเทศมาโดยตลอด แมกระทงการจดเกบภาษกสามารถจดเกบไดเกนกวา เปาหมายทกำาหนดดวย

กลาวเฉพาะกจการในตอนท ๑๒ กจการทไดรบอนญาตโดยสมปทานจากรฐในกรณ กจการโทรคมนาคมกเชนเดยวกน การให

90

สมภาษณของบคคลภายในรฐบาลทง พนตำารวจโท ทกษณ ชนวตร นายกรฐมนตร นายพรหมนทร เลศสรยเดช รองนายกรฐมนตร นายสรพงษ สบวงศล รฐมนตรวาการกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร และนาวาอากาศตร ศธา ทวาร โฆษกประจำาสำานกนายกรฐมนตร ตางไดยนยนในตางกรรมตางวาระกนวา กรณกจการโทรคมนาคมดงกลาวเสมอนกบเปนการจายเทาเดม แตแบงจายสองสวน คอ สวนหนงเปนภาษสรรพสามต และสวนหนงเปนการสงรายไดเขารฐโดยผานองคกรของรฐททำาหนาทรบผดชอบเปนคสญญา สมปทาน จะเหนไดวา คำาอธบายเหตผลและขอชแจงดงกลาวนน ไมมเหตผลททำาใหมความ เปลยนแปลงในเรองของรายได ซงกจการโทรคมนาคมจะตองสงใหรฐตามสญญาททำาไวกบรฐ ซงหากจะอางการเปดเสรโทรคมนาคมกยงมเงอนไขเวลาอกหลายป จงมผลใชบงคบ ดงนน เมอพจารณาแลวจงไมสามารถอางเหตผลการตราพระราชกำาหนดวา เพอรกษาความมนคง ในทางเศรษฐกจของประเทศถงขนจะเปนกรณฉกเฉนมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได จงไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง

ในอดตการแกไขพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ โดยการตราเปนพระราชกำาหนดเคยมการดำาเนนการสามครง คอ พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๒๙ และ พ.ศ. ๒๕๓๓ แตมเหตผลและความจำาเปนแตกตางจากการตราเปนพระราชกำาหนดในครงนอยางมาก กลาวคอ ทงสามกรณเปนเรองของการกำาหนดพกดอตราภาษสรรพสามต กาซธรรมชาตสำาหรบใชเปนเชอเพลง และกาซธรรมชาตเหลว ซงเปนสนคาใหมในขณะนน ซงโดยลกษณะสนคามความจำาเปนตองกำาหนดพกดอตราภาษสรรพสามตโดยทนทฉบบหนง เปนเรองของภาษนำามนซงจำาเปนจะตองปรบปรงอตราภาษใหสอดคลองกบการดำาเนนการลอยตวราคานำามนและผลตภณฑนำามนโดย ทนทฉบบหนง และเปนเรองการปองกนและการนำานำามนไปใชผดประเภทอกฉบบหนง

91

จงตองตราเปนพระราชกำาหนด เพอใหโครงสรางการใชพลงงานเปนไปอยางถกตอง นอกจากนยงมการแกไข โดยตราเปนพระราชบญญตอกสองครง คอ (ฉบบท ๒) พ.ศ. ๒๕๓๔ และ (ฉบบท ๓) พ.ศ. ๒๕๓๔ เหตผลและสาระในการแกไข ฉบบหนงเปนการแกไขชอเรยกหนวยการจดเกบภาษกาซปโตรเลยม (แอล.พ.จ.) และกาซทคลายกนจากหนวย "ลตร" เปน "กโลกรม" และอกฉบบหนง เปนการปรบปรงพกดอตราภาษสรรพสามตเพอใหสอดคลองกบการจดเกบภาษมลคาเพมตามประมวลรษฎากรทแกไขใน พ.ศ. ๒๕๓๔ เมอพเคราะหการดำาเนนการทผานมาจะมเหตผลความจำาเปน ในการตราเปนพระราชกำาหนดทมผลกระทบตอความมนคงทางเศรษฐกจชดเจนมากกวาการตรา เปนพระราชกำาหนดสองฉบบน อยางไรกดหากจะอางองวา การกำาหนดพกดอตราภาษสรรพสามต จำาเปนจะตองตราเปนพระราชกำาหนดเพราะหากไมมการประกาศโดยทนทแลว เมอทอดระยะเวลาประกาศออกไปอาจทำาใหมการกกตนสนคาเกดการเกงกำาไรจนกระทงอาจจะเกดผลกระทบตอความมนคง ของประเทศได ดงเชน กรณของเชอเพลง กาซ นำามน ดงกลาวมาขางตน นน ในกรณของพระราช กำาหนดฉบบน มไดมลกษณะของสนคาทสามารถจะกกตนได ไมวาจะเปนกจการบนเทงหรอหยอนใจ กจการเสยงโชค กจการสนามกอลฟทมผลกระทบตอสงแวดลอม กจการโทรคมนาคม กจการทไดรบอนญาตสมปทานจากรฐ เมอไมเปนสนคาทสามารถกกตนได จงไมมเหตผลและความจำาเปนทจะตองตราโดยอางเหตความจำาเปนฉกเฉนเรงดวนในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศได หรอหากจะตราในรปของกฎหมายลกษณะอน เชน พระราชบญญต แมจะมการทอดระยะเวลาออกไป สนคาหรอบรการดงกลาวกไมสามารถกกตนไดโดยลกษณะของสนคานนเอง

การดำาเนนการตราพระราชกำาหนดในกรณนของคณะรฐมนตร นอกจากจะเปน การบดเบอนการใชอำานาจตามรฐธรรมนญดงทได

92

กลาวมาแลว ยงขดตอหลกการพนฐานการปกครอง ในระบอบประชาธปไตย ซงหลกการพนฐานดงกลาวเปนหนาทขององคกรตามรฐธรรมนญทกองคกร ทจะตองธำารงรกษาไว

ดวยเหตผลทงหมดดงกลาว สมาชกสภาผแทนราษฎร ๑๑๓ คน จงมความเหนวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง และมผลใหพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ ไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนงเชนเดยวกน สมควรทศาลรฐธรรมนญจะไดวนจฉยชขาดใหพระราชกำาหนด ทงสองฉบบดงกลาวไมมผลใชบงคบมาตงแตตนตอไป

๒. ศาลรฐธรรมนญพจารณาแลวเหนวา สมาชกสภาผแทนราษฎร ๑๑๓ คน ซงเปนจำานวนไมนอยกวาหนงในหาของจำานวนสมาชกทงหมดเทาทมอยของสภาผแทนราษฎร มความเหนวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ ตราขนโดยไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง โดยเขาชอเสนอความเหน ตอประธานสภาผแทนราษฎร และประธานสภาผแทนราษฎรสงความเหนดงกลาวมายงศาลรฐธรรมนญ เพอวนจฉย กรณเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๙ ศาลรฐธรรมนญจงมอำานาจรบคำารองไว พจารณาวนจฉย

ศาลรฐธรรมนญใหโอกาสสมาชกสภาผแทนราษฎรทเขาชอเสนอความเหนตอ ประธานสภาผแทนราษฎรดงกลาวยนคำารองเพมเตมและใหโอกาสคณะรฐมนตรจดสงเอกสารเกยวกบ ความเปนมาและเหตผล

93

ในการเสนอพระราชกำาหนดทงสองฉบบและชแจงหรอแสดงความเหน เปนหนงสอตอศาลรฐธรรมนญ

๓. นายวษณ เครองาม รองนายกรฐมนตร ปฏบตราชการแทนนายกรฐมนตร มหนงสอ ลงวนท ๒๐ กมภาพนธ ๒๕๔๖ และวนท ๗ มนาคม ๒๕๔๖ สงบนทกคำาชแจงและ ความเหนของคณะรฐมนตร เรอง พระราชกำาหนดทงสองฉบบเกยวกบภาษสรรพสามต พรอมเอกสารประกอบ สรปไดวา

   ๓.๑ กระทรวงการคลงไดเสนอรางพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต (ฉบบท ..) พ.ศ. .... ไปยงสำานกเลขาธการคณะรฐมนตรเพอเสนอคณะรฐมนตรพจารณาเปนเรองดวน เมอวนท ๑๓ มกราคม ๒๕๔๖ คณะรฐมนตรพจารณาเรองนในวนท ๑๔ มกราคม ๒๕๔๖ แลวมมตรบหลกการ แตจากการสอบถามอธบดกรมสรรพสามตและคณะ ทมาชแจงตอทประชม ฯ คณะ รฐมนตรมความเหนวา เรองนเปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได และ จำาเปนตองตราเปนกฎหมายเพอประโยชนในอนทจะรกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ จงสมควรตราเปนพระราชกำาหนดมากกวาตราเปนพระราชบญญต ตามทกระทรวงการคลงเสนอมา จากนนไดสงใหสำานกงานคณะกรรมการกฤษฎการบไปปรบปรง ถอยคำาและแกไขลกษณะวธการยกรางในบางประเดนเสยใหม แลวใหเสนอคณะรฐมนตรพจารณา อกครงหนง

   ๓.๒ สำานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาพจารณาแลวเสนอความเหนกลบมายง คณะรฐมนตร เมอวนท ๒๐ มกราคม ๒๕๔๖ สรปไดวา

             ๓.๒.๑ การตราพระราชกำาหนดครงนไมอาจจะตราเพยงฉบบเดยว ตามทกระทรวงการคลงเสนอ เพราะกฎหมายวาดวย

94

พกดอตราภาษสรรพสามตกำาหนดแตเพยงพกด สวนขอทวาผใดเปนผตองชำาระภาษ ชำาระแกใคร เมอใด เปนเรองทปรากฏอยในกฎหมายอกฉบบ ทตอเนองกน คอ พระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ จงตองปรบปรงแกไขควบคกนไป ใหสอดคลองกนทงสองฉบบเพราะบทนยามคำาวา "บรการ" และ "สถานบรการ" ทปรากฏอยในกฎหมายวาดวยภาษสรรพสามตจะเปลยนแปลงไป จงเหนควรใหตราเปนพระราชกำาหนดทงสองฉบบ

             ๓.๒.๒ ตามทคณะรฐมนตรเคยตงขอสงเกตเมอวนท ๑๔ มกราคม ๒๕๔๖ วา การแบงหมวดหมในกฎหมายวาดวยพกดอตราภาษสรรพสามตแตเดมมากอใหเกดความเคลอบคลม ในการบงคบใช เพราะแบงประเภทสงทจะใชเปนฐานเรยกเกบภาษเปนตอน ๆ ลกลนกนและไมตรง ตอความเปนจรง กลาวคอ ตอนท ๑ - ๙ ในแตละตอนจะกลาวถงสนคา บรการ หรอกจการ แตตอนสดทาย คอ ตอนท ๙ กลบวาดวยสถานบรการซงเปนเรองของสถานท ทำาใหเหนไดวาไมเขาชดกน การเรยกเกบภาษสรรพสามตจากสถานบรการ จงมกเกดปญหาโตแยงคดคานอยเสมอในขอกฎหมาย โดยเฉพาะในแงความสมเหตสมผลในการจดเกบ จงเหนควรแกไขจากทเคยระบประเภทวา "สถานบรการ" เปนการระบประเภทของ "บรการ"

             ๓.๒.๓ ปรบปรงแกไขเรองอน ๆ เชน บทบญญตวาดวยผรกษาการ นอกจากนน สำานกงานคณะกรรมการกฤษฎกายงไดเสนอรางพระราชกำาหนดทงสองแบบเพอให คณะรฐมนตรพจารณาวา จะตราโดยอาศยรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ หรอมาตรา ๒๒๐

             ๓.๓ คณะรฐมนตรพจารณาเรองนอกครงหนงเมอวนท ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖ แลว เหนวา การตราพระราชกำาหนดในกรณน เปนการแกไขบทบญญตของกฎหมาย เพอตอบสนองตอกลไกการบรหารรายไดภาครฐ เพอนำาไปสความยงยนทางการคลง โดยเฉพาะ

95

อยางยง การเปดแขงขนเสรกจการโทรคมนาคม และการขยายฐานภาษสรรพสามตเพอควบคมการบรโภค บรการบางประเภททไมจำาเปนตอการดำารงชพและบรการบางประเภททมผลกระทบตอสงแวดลอม และโดยทเปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได ในอนทจะรกษาความ มนคงทางเศรษฐกจของประเทศตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ คณะรฐมนตรจงลงมตเหนชอบ รางพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ..) พ.ศ. .... และรางพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. .... สำานกเลขาธการคณะรฐมนตรปรบปรงแกไขรางพระราชกำาหนดทงสองฉบบอกครง แลวจงนำาขนกราบบงคมทลเพอทรงพจารณาเมอวนท ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖ ซงไดลงพระปรมาภไธยและพระราชทานกลบคนมาเมอวนท ๒๕ มกราคม ๒๕๔๖ และไดนำาพมพในราชกจจานเบกษา เลม ๑๒๐ ตอนท ๘ ก ลงวนท ๒๘ มกราคม ๒๕๔๖ สำาหรบเหตผลตามทปรากฏทายพระราชกำาหนดทงสองฉบบมดงน

ฉบบทหนง (พกดอตราภาษสรรพสามต) เหตผลในการประกาศใชพระราช กำาหนดฉบบน คอ โดยทสถานการณทางเศรษฐกจและสงคมไดเปลยนแปลงไป การกำาหนดใหประเภทการประกอบกจการดานบรการในพกดอตราภาษสรรพสามตทใชบงคบในปจจบน ไมอาจตอบสนอง การบรหารดานการคลงของรฐในสวนรายไดอยางมประสทธภาพ รวมทงสมควรกำาหนดใหบรการ บางประเภททไมมความจำาเปนตอการครองชพของประชาชนหรอมผลกระทบตอสงแวดลอมตองเสย ภาษสรรพสามตดวย จงจำาเปนตองขยายการจดเกบภาษสรรพสามตสำาหรบการประกอบกจการดาน บรการโดยกำาหนดประเภทบรการทอยในบงคบตองเสยภาษสรรพสามตในพกดอตราภาษสรรพสามต เพมขน และโดยทเปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได ในอนทจะรกษา ความมนคงทางเศรษฐกจของ

96

ประเทศ จงจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดน              ฉบบทสอง (ภาษสรรพสามต) เหตผลในการประกาศใชพระราชกำาหนดฉบบน คอ โดยทไดมการแกไขเพมเตมกฎหมายวาดวยพกดอตราภาษสรรพสามตเพอกำาหนดใหการประกอบ กจการดานบรการบางประเภทตองเสยภาษสรรพสามต ซงลกษณะของการประกอบกจการไมอาจกำาหนดสถานบรการไดแนนอน แตบทนยามคำาวา "บรการ" และ "สถานบรการ" ทกำาหนดในกฎหมายวาดวยภาษสรรพสามตทใชบงคบในปจจบนยงไมครอบคลมถงการประกอบกจการดงกลาว สมควรแกไขเพมเตมบทนยามเพอใชบงคบกบกรณดงกลาว และโดยทเปนกรณฉกเฉนทมความ จำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได ในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ จงจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดน

การพจารณาวาพระราชกำาหนดทตราขนเปนไปเพอประโยชนในอนทจะ รกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศหรอไม นน คณะรฐมนตร เหนวา ความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศจะเกดขนไดกเนองจากการทประเทศมกฎเกณฑทางการเงน การคลง การลงทน การเกษตร การอตสาหกรรม การทองเทยว การพาณชย การคมนาคม การพลงงาน และอน ๆ ททนสมย เปนธรรม และมประสทธภาพ และมการบงคบการใหเปนไปตามหลกเกณฑดงกลาว อยางจรงจงและเสมอภาค ทงน เพอชวยใหรฐมรายไดนำามาใชในการพฒนาประเทศไดอยางเหมาะสม ในยามทรฐจำาเปนตองจดหารายไดเพมเตมประการหนง ชวยใหรฐสามารถประหยดรายจาย ในยาม ทรฐมภาระคาใชจายสงและไมจำาเปนประการหนง ชวยใหรฐรกษาเสถยรภาพทางการเงนการคลง ในยามทรฐจำาเปนตองสรางความเชอมนแกชาวตางชาต นกลงทนและเจาหนประการหนง หรอชวย ใหรฐมเครองมอและกลไกตาง ๆ ในการบรหารราชการแผนดนเพอแกไขปญหาเศรษฐกจ ในยามท รฐประสบกบภาวะเศรษฐกจถดถอยหรอชะลอตว

97

ถงขนวกฤตอกประการหนง             ๓.๓.๑ "ภาษสรรพสามต" เปนภาษทเรยกเกบเปนการเฉพาะ จากสนคา และบรการชนดใดชนดหนง ซงมเหตผลสมควรทจะตองรบภาระภาษเพมเตมจากการจดเกบภาษ จากการขายสนคาและใหบรการทวไป เชน สนคาและบรการทบรโภคแลวอาจกอใหเกดผลเสยตอ สขภาพและศลธรรมอนด สนคาและบรการทมลกษณะเกนความจำาเปนในการดำารงชพ สนคาและ บรการทไดรบผลประโยชนเปนพเศษจากกจการของรฐบางประการ หรอสนคาและบรการทรฐบาล มนโยบายกำาหนดใหจดเกบในรปของภาษสรรพสามตเปนกรณพเศษ เปนตน              ๓.๓.๒ ในการจดเกบภาษสรรพสามตอาศยอำานาจตามบทบญญตกฎหมาย สองฉบบ คอ              (๑) พระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ เปน กฎหมายทกำาหนดหลกเกณฑ วธการบรหารการจดเกบภาษสรรพสามต เชน กำาหนดผมหนาทเสย ภาษ ความรบผดในอนจะตองเสยภาษ ฐานภาษ การลดอตราและยกเวนภาษ การยนแบบรายการ ภาษและการชำาระภาษ การจดทะเบยน การจดทำาบญชและงบเดอนตาง ๆ และสภาพบงคบทงทางแพง และทางอาญา เปนตน              (๒) พระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ เปนกฎหมายทกำาหนดลกษณะสนคาและบรการ และอตราภาษสรรพสามต โดยกำาหนดลกษณะสนคา และบรการทจะตองเสยภาษสรรพสามต แบงออกเปนตอน ๆ ดงน

             (๒.๑) สนคากำาหนดไวตงแตตอนท ๑ ถงตอนท ๘ คอ

             ตอนท ๑ นำามนและผลตภณฑนำามน ไดกำาหนดลกษณะสนคา นำามนและผลตภณฑนำามน และกำาหนดพกดอตราภาษ

98

ไว ๑๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๑.๐๑ ถง ๐๑.๑๑ และ ๐๑.๙๐ ซงพกดประเภทท ๐๑.๙๐ นเปนพกดอน ๆ ตามทรฐมนตรประกาศกำาหนด ปจจบนรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงไดกำาหนดไว ๓ ประเภท คอ นำามนเตา ผลตภณฑทเปนของผสมปทเมนซงใชเปนเชอเพลง สารละลายประเภทไฮโดรคารบอน

             ตอนท ๒ เครองดม ไดกำาหนดลกษณะสนคาเครองดม และ กำาหนดพกดอตราภาษไว ๔ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๒.๐๑ ถง ๐๒.๐๓ และ ๐๒.๙๐

             ตอนท ๓ เครองไฟฟา ไดกำาหนดลกษณะสนคาเครองไฟฟา และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๓ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๓.๐๑ ถง ๐๓.๐๒ และ ๐๓.๙๐

             ตอนท ๔ แกวและเครองแกว ไดกำาหนดลกษณะสนคาแกว และเครองแกว และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๔.๐๑ และ ๐๔.๙๐

             ตอนท ๕ รถยนต ไดกำาหนดลกษณะสนคารถยนต และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๓ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๕.๐๑ ถง ๐๕.๐๒ และ ๐๕.๙๐ ซงพกดประเภทท ๐๕.๙๐ นเปนพกดอน ๆ ตามทรฐมนตรประกาศกำาหนด ซงปจจบนรฐมนตร วาการกระทรวงการคลงไดกำาหนดไว ๑ ประเภท คอ รถยนตกระบะทมนำาหนกรถรวมนำาหนก บรรทกไมเกน ๔,๐๐๐ กโลกรม              ตอนท ๖ เรอ ไดกำาหนดลกษณะสนคาเรอ และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๖.๐๑ และ ๐๖.๙๐

             ตอนท ๗ ผลตภณฑเครองหอมและเครองสำาอาง ไดกำาหนด ลกษณะสนคาผลตภณฑเครองหอมและเครองสำาอาง และ

99

กำาหนดพกดอตราภาษไว ๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๗.๐๑ และ ๐๗.๙๐

             ตอนท ๘ สนคาอน ๆ ไดกำาหนดพกดอตราภาษไว ๑ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๘.๙๐ สนคาอน ๆ นอกจากตอนท ๑ ถงตอนท ๗ ตามทกำาหนด โดยพระราชกฤษฎกา ปจจบนไดตราพระราชกฤษฎกากำาหนดสนคาอน ๆ ใหเปนสนคาตามพกด ประเภทนแลว จำานวน ๕ ประเภท คอ พรมและสงทอปพนอน ๆ รถจกรยานยนต หนออนและ หนแกรนต แบตเตอร และสารทำาลายชนบรรยากาศโอโซนประเภทอนพนธชนดฮาโลเจเนเตดของไฮโดรคารบอน

             (๒.๒) บรการ กำาหนดไว ๑ ตอน คอ

             ตอนท ๙ สถานบรการ ไดกำาหนดลกษณะสถานบรการไว ดงน              "สถานบรการ" หมายความวา สถานทสำาหรบประกอบ กจการในดานบรการบนเทงหรอหยอนใจตาง ๆ เพอหารายไดเปนธรกจ เชน สถานมหรสพทฉาย ภาพยนตร สนามแขงมา ไนทคลบ คาบาเรต ดสโกเธค สถานอาบนำาหรออบตว และนวด เปนตน ตอนท ๙ ไดกำาหนดพกดอตราภาษไว ๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๙.๑๐ สนามแขงมา และ ๐๙.๙๐ อน ๆ ตามทรฐมนตรประกาศกำาหนดซงรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงไดกำาหนดสถาน บรการตามพกดประเภทนไว ๑ ประเภท คอ สนามกอลฟ

             ๓.๓.๓ สภาพปญหา

             (๑) การจดเกบภาษสรรพสามต ตามพระราชบญญตพกด อตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ เปนการจดเกบภาษจากสนคาและบรการ โดยแบงการจดเกบ สนคาออกเปน ๘ ตอน แตจดเกบจากบรการเพยงตอนเดยว คอ สถานบรการ และเปนการจดเกบ

100

ภาษจากสถานท มไดกำาหนดการจดเกบภาษจากบรการ จงไมสะทอนการจดเกบภาษสรรพสามต ทประสงคจะเกบจากบรการ ประกอบกบการกำาหนดจดเกบภาษสรรพสามตจากสนคาไดกำาหนดไว เปนหมวดหมอยางเปนระบบ จงสมควรแกไขการจดเกบภาษสรรพสามตจากบรการใหเปนหมวดหม อยางเปนระบบเชนเดยวกน

             (๒) ปจจบน การจดเกบภาษสนามกอลฟ ไดจดเกบในพกด อตราภาษประเภทท ๐๙.๙๐ ซงเปนพกดสถานบรการประเภทอน ๆ ทรฐมนตรวาการกระทรวง การคลงประกาศกำาหนด ปจจบนมปญหาโตแยงเรองความชดเจนของเหตผลในการกำาหนด สถานบรการประเภทน ซงขณะนอยระหวางการพจารณาของศาลปกครอง

             (๓) สำานกงานสลากกนแบงรฐบาล มแผนงานจะออกสลาก กนแบงดวยเครอง (ลอตโต) ซงกระทรวงการคลง มนโยบายทจะเกบภาษสรรพสามตจากบรการ ประเภทน จงจำาเปนตองเรงออกกฎหมายเพอรองรบ

             (๔) บรการโทรคมนาคมปจจบนเปนกจการทตองไดรบอนญาต และจายสวนแบงรายไดใหองคการของรฐ คอ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย (ปจจบนเปน บรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) ) และการสอสารแหงประเทศไทย (กำาลงจะเปลยน เปนบรษท กสท โทรคมนาคม จำากด (มหาชน) ) ทงนกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการ สอสาร มนโยบายใหกจการโทรคมนาคมมความพรอมในการแปรรปโดยมบรษทเอกชนเขารวม และยกเลกบทบาทการเปนผกำากบดแลมาเปนผประกอบการอยางแทจรง จงตองมการแปลงสวนแบง รายไดทตองชำาระใหบรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และการสอสารแหงประเทศไทย มาอยในรปภาษสรรพสามต เพอใหบรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และการสอสารแหง ประเทศไทยมรายไดจากการประกอบการของตนเองอยาง

101

แทจรง และสวนแบงรายไดจะไมตกเปน ของเอกชนทเขารวมในการแปรรปองคการทงสอง นอกจากนสวนแบงรายไดทเหลอจากการชำาระ ภาษสรรพสามตมจำานวนลดลงสามารถนำาไปสการเจรจาตกลงในสวนทเหลอไดงายขนกวาเดม หลงจากทไดพยายามมานานแตไมประสบความสำาเรจ ซงหากมขอยตในสวนแบงรายไดทเหลอกจะ สงผลใหเกดความชดเจนและเชอมนตอนกลงทนเมอมการแปรรปตอไป              ๓.๓.๔ หลกการในการตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบ คอ              (๑) หลกการในการตราพระราชกำาหนดแกไขเพมเตม พระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ คอ แกไข เพมเตมตอนท ๙ สถานบรการของพกดอตราภาษสรรพสามต ทายพระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ โดยแบงใหมเปน ๕ ตอน ดงน

             ตอนท ๙ กจการบนเทงหรอหยอนใจ ไดกำาหนดลกษณะบรการ กจการบนเทงหรอหยอนใจ และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๓ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๙.๐๑ ถง ๐๙.๐๒ และ ๐๙.๙๐

             ตอนท ๑๐ กจการเสยงโชค ไดกำาหนดลกษณะบรการกจการ เสยงโชค และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๓ ประเภท คอ พกดประเภทท ๑๐.๐๑ ถง ๑๐.๐๒ และ ๑๐.๙๐              ตอนท ๑๑ กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม ไดกำาหนด ลกษณะบรการกจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๑๑.๐๑ และ ๑๑.๙๐

             ตอนท ๑๒ กจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ ไดกำาหนดลกษณะบรการกจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ และกำาหนดพกดอตราภาษไว ๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๑๒.๐๑ และ ๑๒.๙๐

102

             ตอนท ๑๓ บรการอน ๆ ไดกำาหนดพกดอตราภาษไว ๑ ประเภท คอ พกดประเภทท ๑๓.๙๐ บรการอน ๆ นอกจากตอนท ๙ ถงตอนท ๑๒ ตามท กำาหนดในพระราชกฤษฎกา              (๒) หลกการในการตราพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราช บญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ คอ เนองจากมการแกไขเพมเตมตอนท ๙ สถานบรการของพกดอตราภาษสรรพสามตทายพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ มผลเกยวของกบบทนยามคำาวา "บรการ" และ "สถานบรการ" ทกำาหนดไวใน พระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ ทใชบงคบในปจจบน ดงนน เพอใหสอดคลอง กบการแกไขเพมเตมบทบญญตดงกลาว จงจำาเปนตองแกไขเพมเตมบทนยามคำาวา "บรการ" และ "สถานบรการ" ในพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ เพอใหสอดคลองกน ดงน

             "บรการ" หมายความวา การใหบรการในทางธรกจในสถาน บรการ ตามทระบไวในกฎหมายวาดวยพกดอตราภาษสรรพสามต

             "สถานบรการ" หมายความวา สถานทสำาหรบประกอบกจการ ในดานบรการ และใหหมายความถงสำานกงานใหญทจดตงขนในการประกอบกจการในกรณทไมอาจ กำาหนดสถานทใหบรการไดแนนอน

๓.๔ ในเวลาทผานมา รฐบาลนและรฐบาลกอน ๆ เคยประสบกบภาวะทม ความจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดเพอรกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ หลายครง ในครงนคณะรฐมนตรไดพจารณาเหนวา มความจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ดวยเหตผล ดงน

103

             ๓.๔.๑ คำานยามและความหมายของกจการบางอยางทปรากฏในพระราช บญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ และฉบบทแกไขเพมเตมยงไมชดเจนพอ กอให เกดปญหาโตแยงในการจดเกบภาษสรรพสามตวาจะสามารถเกบไดหรอไมเพยงใด เชน ขอความ ในตอนท ๙ ทวา ใหจดเกบจาก "สถานบรการ" มผเหนวา ยอมหมายความถงอาคารสถานทเทานน รฐจงไมสามารถเรยกเกบจากการประกอบกจการได นอกจากนนเดมทใหจดเกบจากสถานอาบนำา นวด หรออบตว ซงมผเหนวา มความหมายเพยงอยางใดอยางหนงไมวาจะประกอบกจการสถาน อาบนำา นวด หรออบตวกด ตองชำาระภาษสรรพสามตทงสน ซงไมตรงกบความประสงคของทาง ราชการ และนโยบายของรฐบาลในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจ ดวยการสงเสรมกจการสปา การนวดแบบไทย ตลอดจนการนวดฝาเทาอนเปนธรกจเพอสขภาพ และชาวตางชาตนยมเขามาใชบรการในประเทศไทย ทำารายไดใหแกประเทศเปนอนมาก กจการเหลานเปนเรองของการนวดตวหรออวยวะสวนใดสวนหนงไมมการใหบรการอาบนำาหรออบตว แตถอยคำาในกฎหมายทใชอยเดมบญญตวา "สถานอาบนำา นวด หรออบตว" เปนเหตใหเจาหนาทเกดความไมแนใจ ไมกลากำาหนดพกด ในเวลา ทผานมาจงไมเคยเรยกเกบภาษสรรพสามตจากกจการประเภทนเลย กอใหเกดผลกระทบตอรายไดของประเทศ จงสมควรกำาหนดคำานยามและพกดเสยใหมโดยเรงดวนใหชดเจน              สำาหรบกจการบนเทงหรอหยอนใจ เดมไดรวมอยในความหมายของสถานบรการในพกดอตราภาษสรรพสามต แตไดกำาหนดใหชดเจนยงขนเปนบรการประเภทกจการบนเทง หรอหยอนใจ ในชนนไดกำาหนดพกดทตองจดเกบภาษไว ๒ ประเภท คอ พกดประเภทท ๐๙.๐๑ ไนทคลบ และดสโกเธค และพกดประเภทท ๐๙.๐๒ สถานอาบนำาหรออบตว และนวด ซงเมอ จดเกบภาษสรรพสามตจะมรายไดจากไนทคลบและดสโกเธค ปละประมาณ ๓๐๐ ลานบาท สถานอาบนำาหรออบตว และนวด ปละประมาณ ๘๐๐ ลานบาท รวมทงสนปละประมาณ ๑,๑๐๐ ลาน

104

บาท              ๓.๔.๒ กจการเสยงโชค เดมรวมอยในความหมายของสถานบรการในพกด อตราภาษสรรพสามต แตไดกำาหนดใหชดเจนยงขนเปนบรการประเภทกจการเสยงโชค ในชนนไดกำาหนดพกดทตองจดเกบภาษไว คอ พกดประเภทท ๑๐.๐๑ สนามแขงมา ซงจดเกบภาษไดปละประมาณ ๓๐ ลานบาท นอกจากนกระทรวงการคลงมนโยบายทจะเกบภาษสรรพสามตจากการออก สลากกนแบงดวยเครอง (ลอตโต) จงไดกำาหนดพกดไวในประเภทท ๑๐.๐๒ การออกสลากกนแบง ในอนาคตหากจดเกบภาษสรรพสามตจะมรายไดประมาณ ๔,๐๐๐ ลานบาท สำาหรบกจการเสยงโชคประเภทการออกสลากกนแบงซงอาจใชวธทางอเลกทรอนกสทเรยกวา หวยออนไลน ลอตโต ไมเคยมการดำาเนนการในประเทศไทยแตในปจจบนมผสนใจขอเขามาลงทนประกอบกจการในประเทศไทย ซงกระทรวงการคลงกำาลงพจารณาอนญาตใหดำาเนนการใหทนกบความตองการและความจำาเปนทางเศรษฐกจเพอเพมรายไดของประเทศและเพอประโยชนแกการทองเทยว กจการเหลานเดมไมตอง เสยภาษสรรพสามต จงจำาเปนตองสรางกฎเกณฑรองรบเปนการเตรยมการและใหผลงทนไดทราบ กฎเกณฑทชดเจน             ๓.๔.๓ กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม เดมรวมอยในความหมาย ของสถานบรการในพกดอตราภาษสรรพสามต แตไดกำาหนดใหชดเจนยงขนเปนบรการประเภททม ผลกระทบตอสงแวดลอม ในชนนไดกำาหนดพกดทตองจดเกบภาษไว คอ พกดประเภทท ๑๑.๐๑ สนามกอลฟ ซงจดเกบภาษไดปละประมาณ ๓๐๐ ลานบาท เพราะสนามกอลฟใชทรพยากรทมผลกระทบตอสงแวดลอม เชน การใชนำา ปย และยาฆาแมลง สนามกอลฟเดมจดอยในพกดประเภท ท ๐๙.๙๐ ซงเกดความไมชดเจน ผประกอบการสนามกอลฟบางแหงไมยอมชำาระภาษและมคดฟอง รองอยในศาลปกครอง ในการตราพระราชกำาหนดครงน จงไดระบถงสนามกอลฟใหชดเจน ทงน หากศาลปกครองวนจฉยวา ไมสามารถจดเกบภาษสรรพสามตไดกจะสญเสย

105

รายไดปละประมาณ ๓๐๐ ลานบาท นอกจากนไนทคลบ คาบาเรต ดสโกเธค ในกฎหมายเดมกลาวถงโดยไมปรากฏวา มพกดอตราภาษเทาใด จงไมเคยมการจดเกบภาษ ทำาใหกระทบตอเศรษฐกจของประเทศดานภาษอากร ในครงนไดจดประเภทใหมและระบใหชดเจนวา สนามกอลฟ จดอยในประเภทกจการทมผลกระทบ ตอสงแวดลอม ไนทคลบ คาบาเรต ดสโกเธค จดอยในประเภทกจการบนเทง หรอหยอนใจ การออกสลากกนแบง จดอยในประเภทกจการเสยงโชค และกจการแตละอยางมพกดเทาใด              ๓.๔.๔ กจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ ไดกำาหนดประเภทกจการโทรคมนาคม ใหเปนบรการทจะตองเสยภาษสรรพสามต เพอใหองคการเกยวกบกจการโทรคมนาคม ของรฐ คอ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย ซงปจจบนเปลยนเปนบรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และการสอสารแหงประเทศไทย ซงกำาลงจะเปลยนเปนบรษท กสท โทรคมนาคม จำากด (มหาชน) มฐานะเปนผประกอบการอยางแทจรง จงตองแปลงสวนแบงรายไดทภาคเอกชนตองนำาสงใหบรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และการสอสารแหงประเทศไทย มาอยในรปภาษสรรพสามต ซงเมอจดเกบภาษสรรพสามตจะมรายได ปละประมาณ ๙,๐๐๐ ลานบาท              เรองการจดเกบภาษสรรพสามตจากกจการทไดรบอนญาตหรอสมปทาน จากรฐ โดยเฉพาะกจการโทรคมนาคม พระราชกำาหนดดงกลาวไมมขอความใดโดยชดแจงหรอ โดยปรยายทแสดงวา จะนำาไปสการแปรสญญาสมปทาน และคณะรฐมนตรไมมเจตนาทจะใหม การแปรสญญาสมปทานโทรคมนาคมทมอยในขณะน เพราะตระหนกดวา การดำาเนนการเชนวานน ในขณะทยงไมมคณะกรรมการโทรคมนาคมแหงชาต (กทช.) อาจขดตอรฐธรรมนญ มาตรา ๔๐ การ แกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต ในครงนเปนเรองของ "พกดอตราภาษสรรพสามต" เทานน ไมมทางทจะบดเบอนหลบเลยงใหกลายเปนการแปรสญญาสมปทานไปไดเปนอนขาด

106

             การตราพระราชกำาหนดมผลกระทบตอเศรษฐกจในขอทวา ปจจบนมเอกชนหลายรายไดรบสญญาสมปทานใหบรการโทรศพทพนฐาน และโทรศพทมอถอจากองคการโทรศพท แหงประเทศไทย และการสอสารแหงประเทศไทย โดยบรษทเอกชนผรบสมปทานจะตองจายคา สมปทานแกรฐวสาหกจทงสองแหงเปนคาตอบแทนรายป เมอพ.ศ. ๒๕๔๕ รฐบาลไดดำาเนนการ แปรรปรฐวสาหกจสองแหงนตามพระราชบญญตทนรฐวสาหกจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ขณะนอยระหวางการจำาหนายหนบรษททงสอง ในสถานการณปจจบนการจะจำาหนายหนจำานวนมากใหแกผสนใจ ชาวไทยเปนไปไดยาก จงมโอกาสสงทนกลงทนตางชาตจะเขามาถอหนในบรษทดงกลาว เมอประกาศ ใชพระราชกำาหนดแลว รฐมนตรวาการกระทรวงการคลงไดเดนทางไปบอกกลาวเชญชวนเรองนแก นกลงทนในตางประเทศ โดยแจงเงอนไขเรองสทธประโยชนและการเรยกเกบภาษสรรพสามตให ผสนใจทราบ              กระทรวงการคลงมความวตกวา ในปจจบนคาสมปทานในกจการโทรคมนาคม เปนรายไดทบรษทคสญญาชำาระแกรฐวสาหกจซงในทสดยอมเปนของรฐทงหมด แตเมอมการแปรรปเปนบรษทและจำาหนายหนแกนกลงทนตางชาต ตอไปคาสมปทานกจะตกเปนรายไดของบรษทซงอาจมเอกชนตางชาตถอหนมากกวารอยละหาสบทำาใหพนจากความเปนรฐวสาหกจ และไมวาจะถอหน เทาใดรายไดสวนนจะมไดเปนของรฐทงหมดอกตอไป แตตองจดสรรเปนกำาไรของบรษท เปนโบนสของพนกงานและเปนเงนปนผลของผถอหน วธทจะทำาให "คาสมปทาน" ยงคงเปนของรฐเปนสวนใหญ คอ การแปลงคาสมปทาน (ไมใชแปรสญญาสมปทาน) บางสวนใหเปนภาษสรรพสามต ซงจะ ทำาใหรฐเรยกเกบไดโดยตรง ทเหลอจะจายเปนสวนแบงแกบรษท พนกงานและผถอหน

ผลจากพระราชกำาหนดน ในแงของบรษทคสญญาสมปทานกมไดมเหตทจะตองชำาระเงนแกรฐนอยลงหรอมภาระเพมขน เพราะยงคงตองชำาระเทาเดม ในแงผถอหนเมอทราบแลว วา รายไดสวนหนงจะ

107

ตองชำาระเปนภาษสรรพสามตกไมถอวาเสยเปรยบ ในแงของประชาชนผบรโภค กไมมเหตตองเสยคาบรการเพมขน เพราะบรษทผรบสมปทานมไดมภาระใดเพมขนจนตองผลกภาระ ภาษสรรพสามตไปสผบรโภค เพราะภาษสรรพสามตเปนเรองทแบงเอาคาสมปทานทจะตองชำาระ แกรฐ มใชเกบซอนบนฐานเดม คอ คาสมปทาน สวนทถกกระทบ คอ รายไดของ ทศท. เทานน เพราะตองหกสงใหรฐกอน ทงนไมวากอนหรอหลงการตราพระราชกำาหนด บรษทยงคงมรายไดจากสมปทานเทาเดม สวนรฐกคงไดรายไดรวม ๗,๐๐๐ ลานบาทตอปเทาเดม ไมไดลดนอยลงแตอยางใด ถาไมมการตราพระราชกำาหนด ทศท. จะเปนฝายได ๗,๐๐๐ ลานบาทแทนรฐ เดมรายไดสวนนตก ไดแก ทศท. กไมมปญหาเพราะ ทศท. คอ รฐ แตนบจากนไปไมมความแนนอนวา ทศท. จะเปน ของรฐทงหมดหรอไม เพราะ ทศท. ประกอบดวย รฐ ผถอหนชาวไทย และนกลงทนจากตางชาต ดงนน การเรยกเกบภาษสรรพสามต จงทำาใหรฐ (กระทรวงการคลง) มรายไดของรฐเพมขนทนท และสามารถจดเกบไดตอเนองทกเดอนและภาษสรรพสามตนน รฐสามารถเรยกเกบไดตลอดไป แมหมดอายสญญาสมปทานแลว แตคาสมปทานนนจะมการชำาระเพยงเทาอายสมปทานเทานน การจดเกบภาษสรรพสามตจงทำาใหรฐมรายไดเขาคลงเรวขนมากขนกวาเดมและยาวนานกวา คาสมปทาน ขอนคอ สงทคณะรฐมนตรเหนวา เปนประโยชนแกความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศอยางยง ถาไมเรงตรากฎหมาย กำาหนดเรองพกดอตราภาษสรรพสามตของกจการโทรคมนาคมประเภทสญญาสมปทานแลว รฐจะขาดรายไดประจำาแตละเดอนเปนอนมาก และหากออกกฎหมาย ในเรองนชาไป จน ทศท. ขายหนแกนกลงทนไปแลว รฐจะถกตำาหนจนหมดความเชอถอไดวา ปดบงขอเทจจรงปลอยใหคนซอหนแลวออกกฎหมายมาทำาใหผถอหนเสยประโยชน

กรณดงกลาวคณะรฐมนตรเหนวาเปนความมนคงทางเศรษฐกจทสำาคญ กอนทรฐจะขาดรายไดจำานวนมากโดยผลของการแปรรป

108

รฐวสาหกจ จงจำาเปนตองตราพระราชกำาหนด จดเกบภาษสรรพสามตจากกจการโทรคมนาคมโดยเรงดวน อนง เมอพระราชกำาหนดมผลใชบงคบ ในวนท ๒๘ มกราคม ๒๕๔๖ แลว บรษทสมปทานโทรคมนาคมไดนำาเงนภาษสรรพสามตของ วนท ๒๘ - ๓๑ มกราคม ๒๕๔๖ รวม ๔ วน สงใหกรมสรรพสามต เปนเงน ๔๕,๑๖๖,๖๗๗ บาท              ๓.๕ เหตทตองมการตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบน เนองจากเปนกรณฉกเฉน ทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงไดในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ ดงน              ๓.๕.๑ ภาษสรรพสามตเปนกลไกสำาคญของความมนคงทางเศรษฐกจ ในการเสรมฐานะความยงยนทางการคลง รายไดจากการปรบปรงโครงสรางภาษสรรพสามตม ความสำาคญตอความมนคงทางดานเศรษฐกจ คอ

(๑) ทำาใหมรายไดจากการเกบภาษกจการบนเทงหรอหยอนใจ ประเภทไนทคลบ และดสโกเธค ปละประมาณ ๓๐๐ ลานบาท และประเภทสถานอาบนำาหรออบตวและนวด ปละประมาณ ๘๐๐ ลานบาท รวมเปนรายไดปละประมาณ ๑,๑๐๐ ลานบาท             (๒) ทำาใหยงคงมรายไดจากการเกบภาษกจการเสยงโชค ประเภทสนามแขงมา ปละประมาณ ๓๐ ลานบาท ซงกรมสรรพสามตจดเกบภาษอยแลว แตอาจมปญหา โตแยงในเรองความชดเจนในการจดเกบภาษเชนเดยวกบสนามกอลฟ และยงทำาใหมรายไดประเภท สลากกนแบงดวยเครอง (ลอตโต) ซงหากจดเกบแลวจะทำาใหมรายไดปละประมาณ ๔,๐๐๐ ลานบาท             (๓) ทำาใหมรายไดจากการเกบภาษกจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม ประเภทสนามกอลฟ ปละประมาณ ๓๐๐ ลานบาท ซงกรมสรรพสามตจดเกบภาษอยแลว แตการจดเกบภาษสนามกอลฟในประเภทสถานบรการนมปญหาการโตแยงอยระหวางการพจารณา ของศาลปกครอง             (๔) ทำาใหมรายไดจากการเกบภาษกจการทไดรบอนญาต

109

หรอ สมปทานจากรฐประเภทกจการโทรคมนาคมเปนทแนนอนและรวดเรวขน ปละประมาณ ๙,๐๐๐ ลานบาท และปองกนปญหาการถายเทสวนแบงรายไดของรฐไปสเอกชนในกรณทมการแปรรป บรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และการสอสารแหงประเทศไทย

(๕) นอกจากรายไดทางภาษสรรพสามตดงกลาวแลว โครงสรางภาษสรรพสามตเกยวกบบรการทตราไวเปนพระราชกำาหนดน ยงเปนกลไกสำาคญของรฐบาลในการจดเกบภาษบรการตาง ๆ ไมวาจะเปนบรการกจการบนเทงหรอหยอนใจ กจการเสยงโชค กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม กจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ มความสำาคญตอฐานะทางการคลงในอนทจะรกษาไวซงความมนคงทางดานเศรษฐกจของประเทศตอไป

             ๓.๕.๒ การปรบโครงสรางภาษสรรพสามต มผลตอการรกษาความมนคงทางเศรษฐกจ เนองจากการเพมขนของรายไดทางภาษจะสงผลใหมงบประมาณในการพฒนาเศรษฐกจของประเทศไดมากขนและเรวขน อนจะสงผลทางบวกตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ และการมรายไดเขาสงบประมาณเพมขนในทก ๆ ป มสวนในการลดการขาดดลทางการคลงของ ภาครฐ ทำาใหรฐบาลสามารถจดทำางบประมาณไดเพมขน และจดทำางบประมาณสมดลไดเรวขน และมความจำาเปนในการกอหนนอยลงซงมผลใหภาระหนสาธารณะลดลง อนสามารถรกษาไว ซงความยงยนทางดานการคลง เปนปจจยสำาคญในการสรางความเชอมนของนกลงทนอนจะสงผลด ตอการเคลอนยายเงนทนจากตางประเทศ ซงสงผลในทางบวกตอเสถยรภาพทางเศรษฐกจของประเทศ

             ๓.๕.๓ การตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบ เพอปรบโครงสรางภาษ สรรพสามต จำาเปนตองกระทำาโดยรบดวน เนองจากมความจำาเปนทจะตองมรายไดจากการจดเกบภาษ สรรพสามตโดยเรว กลาวคอ ภาษของกจการบนเทงหรอหยอนใจ สลากกนแบงดวยเครอง (ลอตโต) ซงมแนวทางจะใหบรการเรว ๆ น และความจำาเปน

110

ตองแกไขปญหาการโตแยงเกยวกบการจดเกบภาษ สนามกอลฟ ซงอาจรวมไปถงภาษสนามแขงมาอกดวย และมความจำาเปนตองแปลงรายไดจากกจการ โทรคมนาคมมาเปนของรฐในรปภาษสรรพสามต เพอรฐจะมรายไดทางภาษทแนนอนและรวดเรว และเปนรายไดของรฐทงจำานวนกอนทจะมการแปรรปรฐวสาหกจทางดานโทรคมนาคมซงทำาให รายไดของรฐถกโอนไปเปนของเอกชน              ๓.๖ การปรบปรงพกดอตราภาษสรรพสามตทผานมาในอดตไดดำาเนนการ โดยการตราเปนพระราชกำาหนดเชนเดยวกน คอ

             ๓.๖.๑ พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๒๗

             ๓.๖.๒ พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๒) พ.ศ. ๒๕๒๙

             ๓.๖.๓ พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๓) พ.ศ. ๒๕๓๓

             การตราพระราชกำาหนดทงสามฉบบ อาศยเหตผลเดยวกน คอ เปนกรณ ฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนในอนทจะรกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ ดงนน การตรากฎหมายเกยวกบภาษสรรพสามตในครงน จงไดตราเปนพระราชกำาหนดเชนเดยวกน และจำาเปนตองดำาเนนการโดยเรงดวนในการรกษาไวซงความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ เพอใหรฐบาลมรายไดมากขนและเรวขน นำาไปสการพฒนาทางเศรษฐกจ และการจดทำางบประมาณสมดลไดโดยเรว ซงมผลสำาคญตอความยงยนทางดานการคลงซงเปนยทธศาสตรสำาคญของรฐบาล และสงผลใหนกลงทนมนใจ มผลทางบวกตอเสถยรภาพในทางเศรษฐกจ

             ๓.๗ สำาหรบคำารองของสมาชกสภาผแทนราษฎรทมความเหนวา พระราชกำาหนด ทงสองฉบบตราขนโดยไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง คณะรฐมนตรชแจง ดงน

111

             คณะรฐมนตรเหนพองดวยกบหลกการทวา "ตามหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภา ซงอำานาจรฐเปนของประชาชนและพระมหากษตรยผเปนประมขทรง ใชอำานาจนตบญญตทางรฐสภา อำานาจบรหารทางรฐบาล และอำานาจตลาการทางศาล ดงทปรากฏ ในรฐธรรมนญ มาตรา ๓ นน ยอมตองถอวา องคกรทมความชอบธรรมสงสดในการแสดงออก ซงอำานาจนตบญญตไดแก รฐสภา ซงมทมาจากประชาชนผเปนเจาของอำานาจรฐโดยตรง...."              ตามคำารองทระบวา ในเรองของภาษอากรทจะเกยวของกบความมนคง ทางเศรษฐกจนน จะตองเกยวกบการจดเกบรายได ซงหากมไดดำาเนนการโดยทนทจะมผลกระทบ ตอภาวะการเงนการคลงอยางรนแรงหรออาจกอใหเกดความป นปวนเสยหายในการประกอบกจการ ทเกยวของหรอมความจำาเปนทจะตองดำาเนนการเพอรองรบเหตการณหรอสถานการณเฉพาะหนา เชน มการผลตสนคาใหม คณะรฐมนตรเหนดวยกบหลกการน แตคณะรฐมนตรไดพจารณาโดยรอบคอบ แลววา การออกพระราชกำาหนดครงนเปนไปตามหลกดงกลาวทกประการตามขอมลทรฐบาลไดรบ รายงานมา กลาวคอ รฐบาลกำาลงประสบปญหาเกยวกบการจดเกบรายได ซงควรจดเกบไดมากขนกวา ทผานมา

คำารองของผรองทกลาววา กจการทมการจดเกบภาษสรรพสามตตามพระราชกำาหนดนน "แมคณะรฐมนตรจะไมดำาเนนการตราขนในรปของพระราชกำาหนดกไมสงผลกระทบตอ ความมนคงของระบบเศรษฐกจของประเทศตามความหมายของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง แตอยางใดทงสน" คณะรฐมนตรในฐานะผใชอำานาจบรหารราชการแผนดน กำากบดแลกระทรวงการคลงไดรบทราบขอมลในทางตรงกนขามกบคำารองวา หากคณะรฐมนตร ไมดำาเนนการตราพระราชกำาหนดกจะสงผลกระทบตอความมนคงของระบบเศรษฐกจของประเทศ อยางรนแรง เพราะรฐ

112

จะสญเสยรายไดจากภาษสรรพสามตจำานวนมากจากกจการสถานอาบอบนวด และไนทคลบ ซงเปนบรการบนเทงทฟมเฟอย กจการสนามกอลฟ ซงมผลกระทบตอสงแวดลอม และกจการโทรคมนาคมซงรายไดจากคาสมปทานทเคยเปนของรฐทงหมดจะไมเปนของรฐสวนใหญ หรอทงหมดอกตอไป ในภาวะเศรษฐกจขณะน รฐมความจำาเปนตองจดหารายไดจากทกทาง สราง ความเปนธรรมแกสงคมในดานภาษอากร และกำาหนดพกดอตราภาษสรรพสามตทชดเจนเพอรองรบ การลงทนจากตางชาตทจะเขามาจดตงสถานบนเทง ธรกจสขภาพ สนามกอลฟ และการจำาหนายหน ของบรษท ทศท. ฯ และบรษท กสท. ฯ อนจะเปนการระดมทนเขาประเทศ สงเสรมการลงทน และการทองเทยว กอใหเกดรายไดแกประเทศ จากการเกบภาษทางตรงและทางออมแกรฐอกเปน จำานวนมาก ในการทรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงไปเชญชวนชาวตางชาตใหมาลงทนในประเทศไทย เมอปลายเดอนมกราคมกไดนำาพระราชกำาหนดนไปชแจงตอชาวตางประเทศ และไดรบความสนใจ มากโดยเหนวา เปนเรองทชดเจน โปรงใส เปนธรรม คณะรฐมนตรจงถอวา การตราพระราชกำาหนด ดงกลาวมผลสรางรายไดแกรฐ และสรางความเชอมนในการลงทน นบเปนการสรางความมนคงในทาง เศรษฐกจของประเทศ

การตราพระราชกำาหนดในครงนเปนไปเพอรกษาระบบภาษสรรพสามตของประเทศ เพราะหากปลอยใหความไมชดเจนของกฎหมายทำาใหการเกบภาษสรรพสามตจากกจการตาง ๆ สบสน หรอไมเปนธรรม เปนเหตใหรฐขาดรายไดอนพงได ยอมกระทบตอความเชอมนในระบบภาษของประเทศ รายไดทรฐไดมาจากพระราชกำาหนดนถอวามจำานวนมาก เฉพาะภาษสรรพสามตจากกจการโทรคมนาคมสมปทานเพยงอยางเดยวในชวงเวลา ๔ วน มจำานวนถง ๔๕ ลานบาทเศษ ซงรฐจะม รายไดประเภทนอยางสมำาเสมอทกเดอน หากคดทงปจะมจำานวนมากพอทจะนำามาใชในการพฒนาประเทศและอดหนนงบประมาณของประเทศไดอยางด การทผรองวจารณวา การตราพระราชกำาหนด ไมกอ

113

ใหเกดผลในดานบวก เปนการกลาวโดยไมทราบขอเทจจรง สวนทกลาวในคำารองเกยวกบความ ฉกเฉน เรงดวนซงมการนำาคำาใหสมภาษณของบคคลในรฐบาลโดยตดทอนเอาแตเฉพาะขอความทได ประโยชนมาอางอง คณะรฐมนตรเหนวา ประเดนนอยในอำานาจหนาทของคณะรฐมนตรจะพจารณา ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคสอง ผรองจงไมอาจเสนอใหศาลรฐธรรมนญพจารณาได

การตราพระราชกำาหนดในเรองนมใชการบดเบอนการใชอำานาจตามรฐธรรมนญ แตเปนการใชอำานาจตามทรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ บญญตไวทกประการ การตราพระราชกำาหนด ทเกยวกบความมนคงทางเศรษฐกจไมจำาเปนตองเปนเรองปองกนการกกตนสนคา ดงทผรองอาง เพราะการกกตนสนคาบางกรณอาจใชกฎหมายทมอยจดการได การจะพจารณาวาเรองใดเกยวดวย ความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ หรอไม จงควรพจารณาจากผลกระทบทางเศรษฐกจอนเกด จากการไมมกฎหมายมาควบคมหรอมแตลาชา การทกฎหมายไมครอบคลมเพยงพอ หรอเกดความเคลอบคลมไมชดเจน ทำาใหการบงคบใชกฎหมายไมไดผล เปนเหตใหรฐขาดรายได หรอหากปลอยทงไว จะทำาใหระบบภาษของประเทศไมไดรบความเชอถอ เพราะมชองวางจนอาจนำาไปสการเลอกปฏบต ซงคณะรฐมนตรพจารณาแลวเหนวา พระราชกำาหนดฉบบทสองเปนเรองเกยวของกบฉบบแรก จงจำาเปนตองมเพอแกปญหาเศรษฐกจตามนยทกำาหนดไวในฉบบแรก สวนพระราชกำาหนดฉบบแรกไดตราขน เพอรกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ และเปนกรณเรงดวน

คณะรฐมนตรตระหนกในอำานาจนตบญญตของรฐสภา และระมดระวงทจะ ไมกระทบหรอลวงลำาอำานาจดงกลาว แตกรณนเปนความจำาเปนทไมอาจกาวลวงไดดวยเหตผลดงกลาว ขางตน ในชนพจารณาของคณะรฐมนตร มผยกประเดนวา กรณนเกยวดวยภาษอากรซงจะตองไดรบ การพจารณาโดยดวนและลบเพอรกษาประโยชนของแผนดน จงควรตราโดยอาศยอำานาจตามรฐธรรมนญ มาตรา

114

๒๒๐ ซงถาเปนเชนนนกจะไมอาจมผใดสงใหศาลรฐธรรมนญวนจฉยตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๙ ได แตคณะรฐมนตรพจารณาแลวเหนวา การตราพระราชกำาหนดในกรณนเปนเรองจำาเปนและ ไมมสงใดทรฐบาลควรหลบเลยงหรอเกรงกลววา ไมถกตอง ไมเปนธรรม หรอไมชอบดวยกฎหมาย ทสำาคญ คอ เปนความมนคงทางเศรษฐกจทเหนประจกษ หากปลอยทงไวจะเกดความเสยหายแก ประเทศชาต ไมอาจรอการตราพระราชบญญตตามกระบวนการนตบญญตปกต หรอแมจะรอการ เปดสมยประชมในวนท ๔ กมภาพนธ ๒๕๔๖ แลวตราเปนพระราชกำาหนดตามมาตรา ๒๒๐ กอาจ ชาไปและไมสมควร คณะรฐมนตรจงเหนชอบใหดำาเนนการตราพระราชกำาหนด โดยอาศยอำานาจ ตามมาตรา ๒๑๘

๔. เพอประโยชนแหงการพจารณา ศาลรฐธรรมนญไดใหสมาชกสภาผแทนราษฎร ทเขาชอเสนอความเหนตอประธานสภาผแทนราษฎรดงกลาวสงผแทนมาชแจงเพมเตมประกอบคำารอง รวมทงใหคณะรฐมนตร ซงเปนผเสนอพระราชกำาหนดตอรฐสภาสงผแทนมาชแจงประกอบบนทก คำาชแจงของคณะรฐมนตรตอศาลรฐธรรมนญ

             ๔.๑ นายอภสทธ เวชชาชวะ นายกอรปศกด สภาวส และนายวทยา แกวภราดย สมาชกสภาผแทนราษฎร ผแทนผรองไดชแจงตอศาลรฐธรรมนญ สรปไดวา

             การตรากฎหมายเปนอำานาจทรฐธรรมนญ มาตรา ๓ ถอเปนอำานาจของฝาย นตบญญต คอ รฐสภา มาตรา ๙๔ ยงใหอำานาจรฐสภาในการยนยนรางพระราชบญญตทพระมหากษตรย ไมทรงเหนชอบดวยใหมผลทางกฎหมายได ฉะนน การทจะใชอำานาจของฝายบรหารในการตรากฎหมายตองถอเปนขอยกเวน หมายความวา ตองมเหตผลความจำาเปนซงไมอาจหลกเลยงได ขอแตกตางสำาคญ ในการตราพระราชกำาหนดแทนทจะเปนพระราชบญญตคงเปนในเรองของเงอนเวลา เนองจากพระราชบญญตตองผานการพจารณาของสองสภาจะใชเวลาหลายเดอน และอาจมความจำาเปนบางอยางเปนความลบ

115

ทไมใหกระบวนการของการพจารณากฎหมายลวงรไปถงฝายตาง ๆ ทเกยวของแลวสงผลหรอสรางความเสยหายได เมอพจารณาถงการตราพระราชกำาหนด เพอรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ ยอมหมายความวา มาตรการทจะดำาเนนการตามกฎหมายนน เปนเรองซงมอาจดำาเนนการในกระบวนการนตบญญตตามปกต เพราะจะกระทบตอความมนคงทางเศรษฐกจ ไมอาจตความวาเปนเรองมาตรการใด ๆ ทเกยวของกบเศรษฐกจหรอเกยวของกบนโยบายเศรษฐกจในบางเรอง เชน ภาษอากร ถาขอบเขตของคำาวา ความมนคงทางเศรษฐกจ หมายความวา การตรากฎหมายทเกยวของกบเศรษฐกจทงหมด กจะขดกบเจตนารมณของรฐธรรมนญในการตราพระราชกำาหนด กรณพระราชกำาหนดทงสองฉบบเปนเรอง แกไขเพมเตมพกดอตราภาษสรรพสามตในพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ และพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ การแกไขเพมเตมพระราชบญญตทงสองฉบบ ทผานมาหลายครง สวนใหญจะดำาเนนการโดยการตราเปนพระราชบญญตแกไขเพมเตม การจดทำากฎหมายเกยวกบภาษสรรพสามตมไดมความจำาเปนตองทำาเปนพระราชกำาหนด การอางความมนคง ทางเศรษฐกจในการตราพระราชกำาหนด เทาทรวบรวมเหตผลมวา

            ประการทหนง กรณทมความจำาเปนตองตรากฎหมายภาษอากร เพอแกไข สถานการณทางการคลงของประเทศ ถอเปนเรองการรกษาความมนคงทางเศรษฐกจ เชน เมอใดท เศรษฐกจของประเทศอยในภาวะวกฤตมความจำาเปนเรงดวนจะตองจดเกบรายไดเพมเตม เพอแกปญหา ภาวะวกฤตทางดานการคลง กรณของพระราชกำาหนดสองฉบบไมเขาขายเงอนไขนแตประการใด ดวยเหตทวา ดานหนง ปจจบนฐานะการคลงของประเทศไมไดอยในภาวะวกฤต รฐบาลแถลงวา มแผนการในการทจะดำาเนนการจดงบประมาณเพอเขาสภาวะสมดลภายในระยะเวลาคอนขางสน โดยไมคำานงถงการจดเกบรายไดทมาจากพระราชกำาหนดสองฉบบน อกดานหนงภาษสรรพสามต โดย

116

ธรรมชาต ไมใชภาษทมงในการจดเกบรายได แตเปนภาษทไปเพมตนทนการบรโภค เปนภาษ ทรฐบาลมกจะใชโดยหวงวา คนจะซอสนคาเหลานนนอยลง จงไมใชภาษทเปนเครองมอในการ จดเกบรายได

             ประการทสอง การตราพระราชกำาหนดเพอรกษาความมนคงทางเศรษฐกจ คอ หากดำาเนนการตามกระบวนการนตบญญตปกตอาจกอใหเกดความไมมเสถยรภาพในสนคาและ บรการ เชน อาจสงผลใหเกดการกกตนสนคา เกดความไดเปรยบเสยเปรยบของผประกอบการ การตรากฎหมายเกยวกบภาษอาจตองใชกระบวนการพเศษ ไมใชกระบวนการนตบญญตตามปกต แตกรณกฎหมายทงสองฉบบ สนคาหรอบรการทกำาหนดใหเกบภาษสรรพสามตมการประกอบการ ตามปกตอยแลว การเปลยนแปลงอตราภาษของบรการเหลานไมสงผลในเรองการกกตน ความได เปรยบเสยเปรยบ หรอความป นปวนในการประกอบกจการ จงไมมความจำาเปนใด ๆ ทจะตองตรา เปนพระราชกำาหนด

             ประการทสาม เนอหาของพระราชกำาหนดทงสองฉบบ มเรองกจการ โทรคมนาคมทรฐบาลอางวา มความจำาเปนทตองมการเปลยนแปลง เนองจากรฐบาลไทยรบพนธะ ขององคการการคาโลกในการเปดเสรกจการดานน เงอนไขของการเปดเสรกจการโทรคมนาคมนน รฐบาลจะตองปฏบตภายในป ๒๕๔๙ ซงเปนเวลาอก ๓ ป แมไมมการตรากฎหมายทเกยวกบภาษ กจการโทรคมนาคม รฐบาลกไมไดละเมดเงอนไขของการเปดเสรกจการโทรคมนาคมแตประการใด เพราะกฎหมายการประกอบกจการโทรคมนาคมปจจบนกสอดคลองกบพนธะขององคการการคาโลก อยแลว รฐบาลไดยนยนวา การจดเกบภาษกจการโทรคมนาคมครงนไมเกยวกบภาระของเอกชนทม ตอภาครฐ เพยงแตเปนการเปลยนแปลงรปแบบวธการจายเงนโดยแบงเปนภาษสวนหนงและเปน คาสมปทานอกสวนหนง

117

             ผชแจงมความเหนวา กฎหมายทงสองฉบบไมไดมผลกระทบตอความมนคง ในทางเศรษฐกจแตประการใด เปนเพยงนโยบายและมาตรการทางเศรษฐกจของรฐบาลตามปกต ซงสามารถดำาเนนการโดยอาศยกระบวนการนตบญญตปกตได เนอหาของพระราชกำาหนดเปนเรอง การเกบภาษเพอเพมรายไดใหรฐ เหตผลการตราพระราชกำาหนดทวา เพอรกษาความมนคงทางเศรษฐกจ ของประเทศ นาจะหมายความวา ถาไมไดตราพระราชกำาหนด รายไดจะไมเพมขนและความมนคง ทางเศรษฐกจกไมสามารถรกษาไวได ตามประกาศกระทรวงการคลง ฯ ทออกมาภายหลงพระราช กำาหนดทงสองฉบบ โดยเฉพาะกจการโทรคมนาคมทกำาหนดอตราภาษไวรอยละ ๕๐ แตปรากฏวา กจการโทรศพทพนฐานเกบเพยงรอยละ ๒ ขณะทกจการโทรศพทเคลอนทเกบรอยละ ๑๐ จากการท เจาหนาทกระทรวงการคลงชแจงตอคณะกรรมาธการการคลงของสภาผแทนราษฎรระบชดเจนวา ระหวาง พ.ศ. ๒๕๔๖ ถง พ.ศ. ๒๕๕๒ ประมาณการรายไดจะไมตางกบรายจายมากนก หมายความ วา รฐบาลสามารถบรหารการคลงเขาสภาวะสมดลได รายไดทกระทรวงการคลงประมาณการไว โดย ไมรวมรายไดทเกดจากพระราชกำาหนดทงสองฉบบ ไมมผลกระทบใด ๆ ตอสถานะทางการคลงของ ประเทศ ดงนน พระราชกำาหนดทงสองฉบบจงไมไดตราขนเพอรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของ ประเทศแตอยางใด

             การตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบเสรมสรางความมนคงทางเศรษฐกจ อยางไร สนคาในพระราชกำาหนดเปนสนคาประเภทบรการ ซงรฐบาลออกกฎหมายดงกลาวชาหรอเรว กไมสงผลกระทบใหเกดการกกตนสนคานนเลย รฐบาลมงตราพระราชกำาหนดในสวนของโทรคมนาคม เปนหลก ไมมคำาอธบายจากรฐบาลทชดเจนวา การตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบไดเสรมสรางความ มนคงประการใด ถาไมออกจะเกดความเสยหายอยางไร การจดเกบภาษตองผกพนกบสทธในการเปน เจาของประเทศของประชาชน ฉะนนผแทน

118

ของประชาชน คอ ฝายนตบญญตจะมบทบาทสำาคญในการพจารณาเรองทเกยวกบการเกบเงนและการใชจายเงนของประชาชน การจะขนภาษจงตองตราเปนกฎหมายโดยฝายนตบญญตไมใชเปนอำานาจของฝายบรหาร แตการลดหยอนหรอการเรยกเกบภาษไมเกนอตราทกำาหนดในกฎหมายกอนญาตใหฝายบรหารกระทำาได หลกสำาคญการเรยกเกบภาษเพมตองผานตวแทนของประชาชน คอ ฝายนตบญญต กรณของกจการโทรคมนาคมในพระราชกำาหนดทงสองฉบบ เกยวพนกบคลนความถซงในมาตรา ๔๐ ของรฐธรรมนญบญญตวา เปนทรพยากรสอสารของชาต เพอประโยชนสาธารณะ รฐธรรมนญ มาตรา ๔๐ ใหสทธในการรบรขอมลขาวสารและการใชทรพยากรเพอประโยชนในการเผยแพรขอมลขาวสาร หลกการจดเกบภาษสรรพสามต มกจะเปนสนคา และบรการทรฐบาลไมประสงคทจะใหมการใชมากจนเกนไปในลกษณะฟมเฟอยหรออาจสงผลกระทบตอความปลอดภยได

ในสวนการแปรรปรฐวสาหกจสองแหง คอ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย และการสอสารแหงประเทศไทย ยงมไดดำาเนนการใหเปนรปธรรมชดเจน ซงองคกรทงสองรวมทง ผประกอบการรายอน ๆ จะตองประกอบการภายใตกตกาซงกำาหนด โดยคณะกรรมการกจการ โทรคมนาคม หรอ กทช. ปจจบนยงไมสามารถตงขนได การจะแปรรปองคกรทงสองไมมความ จำาเปนเรงดวนถงขนทการจดเกบภาษเพมเตมไมสามารถทำาไดโดยการตราเปนพระราชบญญต อกประการหนง แมไมมการแปรสญญากจการโทรคมนาคมกไมสงผลกระทบใด ๆ ตอการทประเทศไทยจะปฏบตตามพนธะองคการการคาโลกในป ๒๕๔๙ ขออางทวา ถาไมมการแปรรปการเกบคา สมปทานมาเปนภาษแลว ผลประโยชนจะตกไปอยแกผถอหนหลงจากทองคกรรฐวสาหกจทงสองแปรรปนน ขออางนสวนทางโดยสนเชงกบเหตผลทางเศรษฐศาสตร เพราะในการแปรรป รฐบาลจะตองขายหนแกภาคเอกชน เอกชนชำาระคาหนรายไดนนตกเปนของรฐ กรณทองคกรทงสองจะมรายไดใน

119

อนาคตมากนอยเทาใดจะสะทอนอยในราคาหนทมการซอขายระหวางภาครฐกบเอกชนในวนทมการแปรรป ผลประโยชนทรฐไดนไมเปลยนแปลง เพยงแตรฐจะไดในรปของราคาหนทสงและไมเกบเงนในรปภาษ หรอไดราคาหนในราคาทตำาแตไดเปนภาษอากรในอนาคต กรณภาษสรรพสามตนถาตราเปนพระราช บญญตกนาจะผานรฐสภาได เหตใดจงตราเปนพระราชกำาหนด เหตผลทแทจรงคอ กจการโทรคมนาคม เปนกจการททำารายไดใหรฐมหาศาล แตรายไดไมเขาไปทรฐโดยตรง แตเขาไปทองคการโทรศพทแหงประเทศไทย รายไดจากสญญาสมปทาน ๑๒,๘๐๑ ลานบาท ถาไมมรายไดในสวนนแลว องคการโทรศพทแหงประเทศไทยกอยไมได เมอรายไดสวนนแปลงมาเปนภาษ หนองคการโทรศพทแหงประเทศไทยเกอบจะไมมคาเลย ฉะนนในอนาคตองคการโทรศพทแหงประเทศไทยซงจะเปนคแขงขนสำาคญของภาคเอกชน จะไมมความสามารถในการแขงขน ในอนาคตเมอมการเปดเสรกจการ โทรคมนาคมภาคเอกชนจะตองแขงขนกนตามกฎขององคการการคาโลก ในขณะเดยวกนภาคเอกชน กตองแขงขนกบองคกรทเคยเปนรฐวสาหกจเกา คอ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย การแปรสญญาสมปทานมหลายวธ การตราเปนพระราชกำาหนดโดยตดรายไดขององคการโทรศพทแหงประเทศไทย มาใหรฐโดยตรง จะทำาใหองคการโทรศพทแหงประเทศไทยออนแอ การตราพระราชกำาหนดแทน ทจะตราเปนพระราชบญญต เพราะรฐบาลเกรงวา ถาตราเปนพระราชบญญตมโอกาสทจะถกตรวจสอบวพากษวจารณโดยสภาผแทนราษฎรและวฒสภา รวมทงสอมวลชนและสาธารณชน การตราเปน พระราชกำาหนด กระบวนการนตบญญตคอนขางรวบรด การพจารณาของสภาผแทนราษฎรกด วฒสภา กดไมเปดโอกาสใหสมาชกฝายนตบญญตสามารถแกไขเพมเตมพระราชกำาหนดได

การตราพระราชกำาหนดโดยอางเหตผลเพอความมนคงทางเศรษฐกจเรองการบรหารการคลงของรฐในสวนรายไดทผานมา พระ

120

ราชบญญตภาษสรรพสามตมการแกไขเพมเตมหลายครง โดยทำาเปนพระราชบญญต การเปลยนการจายคาสมปทานมาในรปของภาษ ฝายบรหารสามารถ เปลยนแปลงอตราภาษในอนาคตได ทำาใหเกดการไดเปรยบเสยเปรยบ และโดยธรรมชาตของภาษ สรรพสามตผประกอบการจะผลกภาระมาใหผบรโภค ตางจากคาสมปทานตรงทเงอนไขการจายคา สมปทานโยงอยกบเงอนไขการควบคมราคาดวย เปนทเขาใจวารฐบาลเปลยนรปแบบการจายคา สมปทานไปเปนภาษจะเปดโอกาสใหผประกอบการสามารถปรบราคาขนลงได คาสมปทานเปน คาใชจายทผประกอบการใหแกรฐเพอตอบแทนสทธประโยชนทไดรบจากสมปทาน กรณกจการโทรคมนาคม คอ การมสทธในการใชคลนความถ การสรางเครอขาย การประกอบการในลกษณะผกขาด ไดระยะเวลาหนง ผประกอบการรายใหม ๆ ทเขามาแขงขนตามเงอนไขการเปดเสรจะไมไดรบสทธ ประโยชนเหลานเลย แตผประกอบการรายใหมจะตองจายภาษเทากบผรบสมปทาน ตรงนเปนความได เปรยบเสยเปรยบ ทำาใหผประกอบการรายใหมอยในฐานะทจะแขงขนกบผประกอบการรายเดมไดยาก เนองจากจะตองรบภาระภาษทง ๆทไมเคยไดรบสทธประโยชนใด ๆ ในขณะผประกอบการรายเกา เปลยนภาระคาสมปทานเปนการจายภาษสรรพสามต สวนองคการโทรศพทแหงประเทศไทย และ การสอสารแหงประเทศไทยเปลยนฐานะจากทเคยไดรบผลประโยชนจากคาสมปทานมาเปนผทไมม ผลประโยชนเหลานและจะตองเสยภาษสรรพสามตดวย เหนไดวา การเปลยนกตกาเชนนผทเสย ประโยชน คอ รฐวสาหกจและผประกอบการรายใหม สวนผทจะมความไดเปรยบ คอ ผประกอบการรายเดมทเปนเอกชน ภาษสรรพสามตจะไมลงไปเปนรายจายของการดำาเนนธรกจ เพราะสามารถผลกภาระใหกบผบรโภคได ฝายเอกชนจงไดรบประโยชน มลคาหนจะขนทนท เพราะรายจายลดลง ใน สญญาสมปทานของภาคเอกชนอตราสงสดทบรษทตองจายคาสมปทานใหรฐตกประมาณรอยละ ๔๓ ซงเปนไปไดมากทรฐบาลอาจจะปรบภาษจากรอยละ ๒ ขนไปถงรอยละ ๒๕ การตราพระราช กำาหนด

121

ควรจะทำาเมอมภาวะของความไมมนคงทางเศรษฐกจอยกอน จงตราพระราชกำาหนดเพอใหเกด ความมนคงทางเศรษฐกจขนมา              ๔.๒ ผแทนคณะรฐมนตรซงประกอบดวย นายสถตย ลมพงศพนธ อธบดกรม สรรพสามต นายอชพร จารจนดา กรรมการรางกฎหมายประจำา สำานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา นายสทธชย สงพรยะกจ กรรมการผจดการใหญบรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และ นายธระพงศ สทธนนท ผวาการการสอสารแหงประเทศไทย ไดชแจงตอศาลรฐธรรมนญ ดงน

๔.๒.๑ อธบดกรมสรรพสามตไดชแจง สรปไดวา              การจดเกบภาษสรรพสามตในรปของสนคาและ

บรการเดมไดแบงตอนของ สนคาออกเปน ๘ ตอน และตอนทวาดวยบรการอก ๑ ตอน สำาหรบสนคา นอกจากจะมกำาหนด ไวในพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต ฯ ๘ ตอน แลวกยงมการจดเกบภาษสรรพสามต โดยพระราชบญญตอนอก ๓ ฉบบ คอ พระราชบญญตวาดวยสรา ฯ พระราชบญญตวาดวยยาสบ ฯ และพระราชบญญตวาดวยไพ ฯ การจดเกบภาษสนคาและบรการอน ๆ ในพระราชบญญตภาษ สรรพสามต ฯ และพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต ฯ ประกอบดวย ตอนท ๑ นำามน และผลตภณฑนำามน ตอนท ๒ เครองดม ตอนท ๓ เครองไฟฟา ตอนท ๔ แกวและเครองแกว ตอนท ๕ รถยนต ตอนท ๖ เรอ ตอนท ๗ ผลตภณฑเครองหอมและเครองสำาอาง ตอนท ๘ สนคาอน ๆ และตอนท ๙ สถานบรการ              สภาพของปญหาทเกดขนในเรองนม ดงน

             ประการทหนง กฎหมายในตอนทวาดวยบรการ อยในตอนท ๙ "สถานบรการ" ทง ๆ ทการจดเกบภาษเกบจาก "บรการ" มไดเกบจากสถานบรการ              ประการทสอง ความหมายของคำาวา "สถานบรการ" หมายถง สถานทสำาหรบ ประกอบกจการในดานบรการบนเทง

122

เชน สถานมหรสพ สนามแขงมา ไนทคลบ คาบาเรต ดสโกเธค สถานอาบนำา การกำาหนดไวไมชดเจนวา สงทจะจดเกบนนเปนสถานทหรอเปนตวบรการกนแน ความหมายทกำาหนดไวในสถานบรการ อาจจะไมครอบคลม ดวยเหตนจงมความจำาเปนทจะตองจด โครงสรางของภาษสรรพสามตทเกยวกบบรการนใหม              ประการทสาม การจดเกบภาษบางอยางมขอพพาทไปยงศาลปกครอง เชน การจดเกบภาษสนามกอลฟ มการโตแยงวา จดเกบไดหรอไม หากศาลปกครองไมเหนดวยกบการจดเกบภาษสนามกอลฟโดยอาศยขอความของสถานบรการแลวจะทำาใหภาษทเคยไดจากการจดเกบภาษสรรพสามตจากสวนนหายไป ภาษทเกยวของกบการออกสลากกนแบงดวยเครอง ในสวนนกระทรวง การคลง เหนวา เปนกจการทควรมการจดเกบภาษสรรพสามตดวย แตกฎหมายเดมครอบคลมไปไมถง

นอกจากนในเรองกจการทเกยวกบบรการโทรคมนาคม ขณะนดำาเนนการโดย องคกรของรฐสองแหง คอ องคการโทรศพทแหงประเทศไทย ปจจบนเปนบรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และการสอสารแหงประเทศไทย ปจจบนเปนบรษท กสท โทรคมนาคม จำากด (มหาชน) หนวยงานทงสองดำาเนนการอยในสองฐานะ คอ ในฐานะผกำากบดแล กบในฐานะผปฏบตการ การดำาเนนการในฐานะผกำากบดแลคงไมสามารถทจะคงอยตอไปได เนองจากจะมองคกรกำากบดแล ตามกฎหมายซงมผลบงคบใชแลว ในฐานะผกำากบดแลจะไดรบสวนแบงรายไดจากผประกอบการ เอกชนทไดรบอนญาตจากหนวยงานทงสอง เมอหนวยงานทงสองไมสามารถทจะเปนผกำากบดแลและไมสามารถทจะรบสวนแบงรายไดจากผประกอบการนนแลว สวนแบงรายไดดงกลาวจงตองมทไป ซงกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร เหนวา ควรจะเปนกระทรวงการคลง โดยกระทรวงการคลงไดเหนชอบวา ควรจดเกบสวนแบงรายได

123

ในรปภาษสรรพสามต เพราะการจดเกบภาษตองผานกระบวนการทางกฎหมายทมการตรวจสอบได ตงแตการตรวจสอบโดยฝายบรหาร ฝายนตบญญต แมกระทงเมอมปญหากตรวจสอบโดยศาลรฐธรรมนญ

ประกอบกบภาษมสภาพบงคบทชดเจนและใชบงคบโดยเทาเทยมกนทกฝาย เหตทรายไดเขาสกระทรวงการคลงควรเปนในรปแบบของภาษเนองจากเปนเรองทรฐตองการจะโอน รายไดเดมจากองคกรของรฐทงสองมาเปนรายไดในรปภาษ เมอเปนรายไดจากการบรการ ภาษทควร จะเปนกคอ ภาษสรรพสามต อกประการหนง คอ การทองคกรทงสอง แปรรปโดยมเอกชนเขามาถอหน หากไมดำาเนนการแปลงรายไดสวนทองคกรทงสองไดมาใหเปนของกระทรวงการคลงในรปของภาษ สรรพสามตเสยแตบดนแลว กจะทำาใหรายไดทจะตองจายใหองคกรทงสอง หากแปรรปเปนสวนหนง ของเอกชนแลว เอกชนกจะมรายไดตามสดสวนของหนทตนเองถอจากรายไดสวนทผประกอบกจการ โทรคมนาคมชำาระใหกบองคกรทงสอง ดวยเหตนเมอไดแปลงมาเปนภาษสรรพสามตเสยแลว รายได สวนนนถงแมองคกรจะแปรรปไปเปนของเอกชนกจะไมตกไปเปนของเอกชนตามอตราสวนทจะมา ถอหนแตประการใด

พระราชกำาหนดฉบบหลกทแกไข คอ พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราช บญญตพกดอตราภาษสรรพสามต ฯ ทจดโครงสรางของภาษสรรพสามตเกยวกบบรการเสยใหม อกฉบบหนง คอ พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต ฯ ทจำาเปนตองแกไข เพมเตม โดยมเหตผลวา

การจดโครงสรางของภาษสรรพสามต วาดวยบรการอนเปนพนฐานในการ จดเกบภาษสรรพสามต ควรครอบคลมและมความสอดคลองกนเปนหมวดเปนตอน โดยแบงการจดเกบ ภาษบรการเดม

124

ซงมอยตอนเดยวทวาดวยสถานบรการ เปนตอนทวาดวยกจการบนเทงหรอหยอนใจ ตอนทวาดวยกจการเสยงโชค ตอนทวาดวยกจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม ตอนทวาดวยกจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ และตอนทวาดวยบรการอน ๆ สำาหรบตอนทวาดวยกจการบนเทงหรอ หยอนใจนน ไดกำาหนดพกดทจดเกบภาษไว ๒ ประเภท คอ ไนทคลบและดสโกเธค และสถานอาบนำา หรออบตว และนวด สำาหรบกจการเสยงโชคไดกำาหนดไวในสวนทวาดวยสนามแขงมาและการออก สลากกนแบง กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอมไดแก สนามกอลฟ ตอนทวาดวยกจการทไดรบ อนญาตหรอสมปทานจากรฐนน ไดมการกำาหนดพกดในการจดเกบภาษในสวนทเกยวกบโทรศพท พนฐานและโทรศพทเคลอนท การแบงโครงสรางภาษสรรพสามตออกมาเชนนเปนพนฐานทสำาคญ ในการทจะทำาใหรายไดของรฐทเกยวของกบภาษสรรพสามตเกยวกบบรการมความชดเจนและเปน พนฐานในการทจะนำาไปสการจดเกบรายไดของรฐซงเปนพนฐานของความมนคงทางดานเศรษฐกจ ในสวนทเกยวกบการบนเทงหรอหยอนใจเดมไมไดมการจดเกบ ในขณะนเมอมการจดเกบคาดวา จะมรายไดทงในสวนของไนทคลบ ดสโกเธคและสถานอาบนำาหรออบตวและนวดประมาณ ๑,๑๐๐ ลานบาท สำาหรบกจการเสยงโชคเดมจดเกบอยแลวกจะไดจดเกบตอไป การออกสลากกนแบงดวยเครองจะเกยวของกบรายไดของภาษสรรพสามตอยประมาณ ๔,๐๐๐ ลานบาท ซงเปนสวนทสำาคญของความ มนคงทางดานเศรษฐกจ สำาหรบกจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐนน บรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) และการสอสารแหงประเทศไทย ขณะนจดเกบภาษสรรพสามตในอตรารอยละสบ สำาหรบโทรศพทเคลอนท และรอยละสองสำาหรบโทรศพทพนฐาน โดยจะมรายไดในสวนน ๙,๐๐๐ - ๑๒,๐๐๐ ลานบาท รายไดจากภาษสรรพสามตตามพระราชกำาหนด ฯ คอ กจการบนเทง หรอหยอนใจ ประมาณ ๑,๑๐๐ ลานบาท กจการเสยงโชคประมาณ ๔,๐๐๐ ลานบาท กจการทม ผลกระทบตอสงแวดลอม ๓๐๐

125

ลานบาท กจการทไดรบอนญาตโดยสมปทานจากรฐ ถาใชฐานรายรบ ของป ๒๕๔๕ ประมาณ ๙,๐๐๐ ลานบาท ถาฐานรายรบของป ๒๕๔๖ ประมาณ ๑๒,๐๐๐ ลานบาท              เมอเกดภาวะวกฤตดานเศรษฐกจมปญหาสำาคญ คอ ทนสำารองระหวางประเทศหายไปมากจำาเปนอยางยงทตองสรางความเชอมนกลบคนมา ในขณะเดยวกนความเสยหาย จากภาวะวกฤตทำาใหรายไดทางการคลงหายไป ดวยเหตนจงตองจดทำางบประมาณขาดดลตลอดมาจนถงทกวนน ประเดนสำาคญ คอ ทำาอยางไรใหระบบงบประมาณขาดดลกลายเปนงบประมาณสมดล รฐบาลวางเปาหมายทจะทำาใหงบประมาณสมดลโดยเรว สวนหนง คอ การหารายไดเพมขน เพอทำาใหงบประมาณสมดลขนมาได

พระราชกำาหนดทงสองฉบบเปนการเปลยนระบบการเกบภาษสรรพสามตเพอสรางฐานรายไดในการจดเกบภาษใหเกดความชดเจนแนนอนเปนระบบ จงเปนการกระทำาเพอผล ประโยชนในการรกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ ขณะเดยวกนกจะทำาใหชาวตางชาต ทจะเขามาตดตอเขาใจกฎหมายไทยไดวา มรปแบบในการจดเกบภาษอยางไร ความเชอมนตอระบบ เศรษฐกจของประเทศไทยจะมมากขน ซงเปนสวนหนงของการแกไขปญหาเศรษฐกจของประเทศ ทตองกระทำาในหลาย ๆ ดานพรอมกน การตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบนอกจากเปนการแกไข ปญหาเฉพาะหนาในการเรงหารายไดเขารฐแลว ยงเปนการวางรากฐานของโครงสรางพนฐานภาษ สรรพสามตทชดเจนเพอการจดเกบภาษดานพาณชยและบรการ ซงจะเปนฐานรายไดทสำาคญของรฐ อนเปนการสรางความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศในระยะยาว

ภาวะเศรษฐกจขณะนอยในระยะฟ นตว เศรษฐกจยงอยในสภาวะทจะตองทำาใหดขน ยงไมปกต ตองเรงสรางความมนคงทางดาน

126

เศรษฐกจใหมากขนทก ๆ ดาน ดวยเหตนจงมแนวทาง ในการทจะทำางบประมาณสมดลโดยเรวทสด มแนวทางการลดหนสาธารณะ ทำาใหความเชอมนมมากขน เมอมความเชอมนมากขนจะมการนำาเงนเขามาลงทนในประเทศมากขน เปนการเสรมสราง เสถยรภาพภายใน และเมอการลงทนมากขน จะทำาใหเกดการจางงานมากขน สงผลตอเสถยรภาพเศรษฐกจภายในประเทศ ฉะนนยงมความจำาเปนทจะตองดำาเนนการโดยเรงดวนในเรองของการสรางความมนคงทางเศรษฐกจ โดยเฉพาะในประเดนการหารายไดจากภาษสรรพสามต              ๔.๒.๒ กรรมการรางกฎหมายประจำา สำานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ไดชแจง สรปไดวา

ในขนการพจารณาของคณะกรรมการกฤษฎการวมกบผแทนกระทรวง การคลงเหนวา หลกการทกระทรวงการคลงเสนอเปนการแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต ฯ ซงตามระบบการพจารณากฎหมายอยางเรงดวนตองใชระยะเวลาประมาณ ๓ - ๖ เดอน ในกฎหมายแตละฉบบ จงมความจำาเปนทจะตองตราเปนพระราชกำาหนด กรณการตราพระราชกำาหนด ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๒๐ จะตองกระทำาในสมยประชมรฐสภา เนองจากเรองนไดมการแสดง ความคดเหนมาระยะหนง เงอนไขการตราพระราชกำาหนด ตามมาตรา ๒๒๐ ซงเปนเรองภาษทตอง ไดรบการพจารณาโดยดวนและลบเพอประโยชนสำาคญของแผนดนอาจจะมปญหา คณะรฐมนตร พจารณาแลวเหนวา กรณนถาแกไขเพมเตมกฎหมายเพอจดการระบบภาษใหเรยบรอยไดเรวทสดกสามารถ สรางความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศไดอยางรวดเรว เพราะฉะนนรฐบาลจงตดสนใจทจะดำาเนนการ ตราพระราชกำาหนดตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘

            ๔.๒.๓ กรรมการผจดการใหญบรษท ทศท คอรปอเรชน จำากด (มหาชน) ไดชแจง สรปไดวา

127

ในสวนขององคการโทรศพทแหงประเทศไทยไดแปลงสภาพเปนบรษท มหาชน เมอวนท ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ในอดตเมอยงเปนองคการโทรศพทแหงประเทศไทย หลงจากสำานกงานการตรวจเงนแผนดนรบรองงบดลแลว กระทรวงการคลงจะเรยกใหนำาสงเปนรายไดแผนดน ระหวางรอยละ ๕๕ ถงรอยละ ๖๐ ในชวงวกฤตเศรษฐกจจะเพมมากถงรอยละ ๘๐ ของกำาไรสทธเมอ แปลงสภาพเปนบรษทมหาชน ตองเสยภาษนตบคคล และทประชมใหญผถอหนจะกำาหนดวา จะจายเงน ปนผลอยางไร ตามพระราชกำาหนด ฯ บรษทจะตองนำาสวนแบงรายไดสงเปนภาษสรรพสามตทกสนเดอน ภายใน ๑๕ วน แมจะเปนบรษททจดทะเบยนเปนบรษทมหาชนแลวกยงเปนรฐวสาหกจอย เพราะ รฐบาลยงถอหนรอยละ ๑๐๐ ถารฐบาลถอหนตำากวารอยละ ๕๐ เมอใดกจะพนสภาพจากการเปน รฐวสาหกจ

องคการโทรศพทแหงประเทศไทยมสองฐานะ คอ (๑) เปนผกำากบตามอำานาจทกฎหมายใหไว และ (๒) เปนผใหบรการ โดยเขาไปรวมกบเอกชนทมสญญากบบรษท เทเลคอมเอเชย ฯ และบรษท ทท แอนด ท ฯ เปนเรองโทรศพทพนฐาน และกบบรษท เอไอเอส ฯ เปนโทรศพทเคลอนท ตอไปบทบาทจะเปลยนเปนผใหบรการเพยงอยางเดยว บรษทตองนำาสงรายไดจากสญญารวมการงานรวมการลงทนสงเปนรายไดของรฐ หากเสยเปนภาษสรรพสามต ซงตองจายทกเดอน ตวเลขจะใกลเคยงกน

             ๔.๒.๔ ผวาการการสอสารแหงประเทศไทยไดชแจง สรปไดวา              สำาหรบการสอสารแหงประเทศไทย (กสท.) ปจจบนเปนรฐวสาหกจ สงกดกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร เมอวนท ๕ มนาคม ศกน ไดมเรองนำาเสนอ คณะกรรมการทนรฐวสาหกจเพอดำาเนนการแปลงสภาพของ กสท . ออกเปน ๒ บรษท คอ บรษท

128

ไปรษณยไทย จำากด กบ บรษท กสท โทรคมนาคม จำากด (มหาชน) ในปจจบน กสท. มสญญา รวมการงาน ในสวนทเกยวของกบพระราชกำาหนด ฯ อย ๓ ฉบบ คอ (๑) สญญาททำาอยกบบรษท โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน จำากด ตงแตป ๒๕๓๓ (๒) สญญาททำากบบรษท ดจตอลโฟน จำากด ตงแตป ๒๕๓๙ และ(๓) สญญาททำากบ บรษท ท เอ ออเรนท จำากด ตงแตป ๒๕๓๙

เดม กสท. จะนำาสงรายไดเขารฐเมอมการปดบญชงบดลประจำาป เรยบรอยแลว กระทรวงการคลงจะพจารณาวา จะเรยกใหนำาสงเปนรอยละของกำาไรสทธ ตามระบบใหม กสท. จะตองใหบรษททรวมการงานกบ กสท. นำาสงภาษสรรพสามตและภาษทองถนใหรฐเปนประจำา ทกเดอน บรษททนำาสงภาษจะมาหกจากผลประโยชนตอบแทนทใหแก กสท. ไมไดเปนการแปรสญญา แตอยางใด เปนการดำาเนนการในเรองเกยวกบภาษสรรพสามตเทานน สวนเรองการแปรสญญาเปน เรองทจะตองดำาเนนการแยกตางหากไมเกยวของกน

การแปรสญญา หมายความวา การทบรษทจะคนสมปทานใหกบ กสท. แลวจะไปดำาเนนการเอง ซงจะดำาเนนกจการไดตอเมอไดรบใบอนญาตจาก กทช. การแปรสญญาคงเปนไปตามกฎหมายโทรคมนาคมซงตองพจารณาภายหลง ซงกระทรวงเทคโนโลย ฯ เปนผดำาเนนการและ กสท. จะรวมพจารณาดวย ในแงภาคเอกชนทมารวมการงาน รวมลงทนกบ กสท. การเสยภาษ สรรพสามตไมทำาใหมภาระเพมขนทจะผลกภาระนนไปใหกบประชาชน

๕. ศาลรฐธรรมนญไดเชญผเชยวชาญดานเศรษฐศาสตรมหภาคจากคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย และมหาวทยาลยหอการคาไทย มาชแจงตอศาล รฐธรรมนญเพอประกอบการพจารณา ซงสถาบนดงกลาวไดสงผมาชแจง ดงน

129

             ๕.๑ รศ.ดร.ปราณ ทนกร และ ผศ. ดร. ปราการ อาภาศลป อาจารยประจำา คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ไดชแจง สรปไดวา

การพจารณาถงความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ นน จะพจารณา ถงการเตบโตของประเทศ ศกยภาพในอนาคตของประเทศ และรายไดของรฐบาล โดยรวมกคอ ตองพจารณาการขยายตวทางเศรษฐกจ ความเชอมนของนกธรกจ การขยายตวของการสงออก ภาวะเงนเฟอ เงนทนสำารองระหวางประเทศ การขาดดลการคา ดลบญชเดนสะพด ดลการชำาระเงน รวมถงการจางงานดวย สำาหรบภาพรวมของเศรษฐกจ การเตบโตของการสงออก การบรโภค รายได ของรฐ ตามขอมลททางสำานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตกบสำานกงาน เศรษฐกจการคลงไดแถลงไว คอนขางชดเจนวา เศรษฐกจไทยมการเตบโตทคอนขางดและรายไดจาก ภาษของรฐเพมขนตามการขยายตวทางเศรษฐกจ ปจจบนรฐบาลไดแถลงวา รฐบาลแกไขเศรษฐกจ ไดดแลว และในอนาคตเศรษฐกจจะโตมากกวารอยละ ๖ ถาหนวยงานของรฐประเมนวา ในอนาคต ยงมปญหา รฐบาลควรจะตองชแจงความจรงกบประชาชน แตเหนวายงมปญหา เพราะวารฐบาล ไดซอนการใชจายหลายอยางไวในเงนนอกงบประมาณ เพราะฉะนน ไมพบวา รฐมความจำาเปนทจะ ตองจดเกบภาษเพมเตมเพอทจะทำาใหรายไดเพมขน โดยเฉพาะการจดเกบภาษสรรพสามตเกยวกบกจการ โทรคมนาคม ไมไดมสวนทำาใหเศรษฐกจมความมนคงมากขน เนองจากภาษสรรพสามตสวนนไดมาจากสวนแบงรายไดทไดรบอยแลวตามสญญาสมปทาน จงไมมผลกระทบตอความมนคงทางเศรษฐกจไมวาจะเปนทางบวกหรอทางลบ แตการเกบภาษสรรพสามตจากกจการโทรคมนาคมจะมสวนทำาให บรษทรายใหมไมสามารถเขามาแขงได เพราะบรษทรายเกาไดเปรยบเนองจากมฐานลกคาอยจำานวนมาก ทำาใหมขอไดเปรยบเหนอคแขงรายใหม ตลาดนจะ

130

ถกครอบงำาโดยผผลตเพยงไมกราย และการสอสาร แหงประเทศไทยกบองคการโทรศพทแหงประเทศไทยซงเปนหนวยงานของรฐทจะตองแปรรปกม โอกาสทจะถกครอบงำาได ในระยะยาวประชาชนจะเสยประโยชน

             ๕.๒ รศ.ดร. ชวนชย อชนนท อาจารยประจำาคณะเศรษฐศาสตร จฬาลงกรณ มหาวทยาลย ไดชแจง สรปไดวา

จากการทไดศกษาพระราชกำาหนด ฯ ตงแต ตอนท ๙ ถง ตอนท ๑๒ ทงหมดแลว ไมมตอนใดเขาขายวาจะทำาใหมความมนคงทางเศรษฐกจ เพราะประเทศไมอยในภาวะของ สงครามหรอในสถานการณทวา ถาไมกระทำาการตามพระราชกำาหนดแลว จะทำาใหเกดภยพบตทาง เศรษฐกจ เกดการขาดแคลนหรอเกดผลเสยตอประชาชน การตราพระราชกำาหนด ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ ควรนำามาใชเฉพาะกรณทจำาเปนตองใชงบประมาณเพมเตม ประเดนความมนคง ทางเศรษฐกจตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ในความหมายของนกเศรษฐศาสตร คงจะหมายความวา

(1) มงบประมาณขาดดลไมเกนรอยละ ๖ ถง ๗ ของรายไดมวลรวม ประชาชาต

(2) อตราเงนเฟอไมควรจะเกนรอยละ ๑๐(3) อตราการเตบโตทางเศรษฐกจจะตองมากกวารอยละ

๔.๕ โดยหก เงนเฟอเพอใหเปนอตราการเตบโตทแทจรง

(4) การขาดดลชำาระเงนจะตองไมเกนรอยละ ๕ (5) หนของรฐนนจะตองไมเกนรอยละ ๓๕ (6) หนเปรยบเทยบกบการสงออกตองไมเกนรอยละ ๒๐

หรอ ๒๕

131

จงเหนวา ไมมความจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดแตควรตราเปนพระราช บญญตเพอใหมการตรวจสอบและประชาพจารณ อนจะเปนการเพมความนาเชอถอแกรฐบาลมากขน

             ๕.๓ ดร.ธนวรรธน พลวชย อาจารยประจำาคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลย หอการคาไทย ไดชแจง สรปไดวา

             ความมนคงทางเศรษฐกจภายใตเปาหมายทางเศรษฐกจโดยทวไปจะมสกรอบ ทผดำาเนนนโยบายจะพงกระทำา คอ

             เปาหมายท ๑ เพอความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ เพอใหเกดความมงคง ทางเศรษฐกจ ปกตประเทศกำาลงพฒนาตองการใหเศรษฐกจโตประมาณรอยละ ๕ ขนไป              เปาหมายท ๒ เพอใหเกดความเปนธรรมในทางเศรษฐกจ เปดโอกาสใหม การกระจายรายไดอยางเปนธรรม ใหผลประโยชนทางเศรษฐกจตกอยกบคนทกกลมในประเทศ ใหผท อยในระบบเศรษฐกจทนนยมมโอกาสเขาถงสงอำานวยความสะดวกตาง ๆ ดวยความเปนธรรม

             เปาหมายท ๓ เพอใหเกดเสรในทางเศรษฐกจ คอ ทำาใหเกดการแขงขน กนไดอยางเสร สามารถเขาถงขอมลขาวสาร กฎ ระเบยบตาง ๆ ไดโดยไมมขอจำากดมากนก              เปาหมายท ๔ เพอใหเศรษฐกจมเสถยรภาพ คอ เศรษฐกจไมปรบตว เคลอนไหวเปลยนแปลงมากนกในเรองของเสถยรภาพภายในประเทศและเสถยรภาพภายนอกประเทศ              เศรษฐกจไทยฟ นตวแลวแตความมนคงของการฟ นตวทางเศรษฐกจภายใน ประเทศ ยงไมมสญญาณทชดเจน กลาวคอ รฐบาลตองใชมาตรการกระตนเศรษฐกจอยางตอเนอง

132

เพอประคบประคองภาวะเศรษฐกจ ในป ๒๕๔๕ โดยใชนโยบายกองทนหมบาน การพกชำาระหน เกษตรกร ธนาคารประชาชน โครงการหนงตำาบลหนงผลตภณฑ และใหธนาคารของรฐปลอยสนเชอ ใหกบภาคธรกจ รฐบาลใชเงนในการกระตนเศรษฐกจภายในประเทศโดยกระจายเงนไปสประชาชน ประชาชนมเงนใชจาย ประกอบกบรฐบาลใชนโยบายอตราดอกเบยตำา ภาคธรกจสามารถใชอตราดอกเบย ตำากระตนใหมการซอสนคา ประชาชนจงมการบรโภคมาก แตภาคธรกจไมมการลงทนมาก ดชนการ ลงทนของธนาคารแหงประเทศไทย เดอนมกราคม ๒๕๔๖ อยทรอยละ ๕๒ ซงถาภาวะเศรษฐกจ ปกตดชนการลงทนของภาคเอกชนจะอยทรอยละ ๙๕ - ๑๐๐ ตวเลขการใชกำาลงการผลตของธนาคาร แหงประเทศไทย ป ๒๕๔๓ ๒๕๔๔ ทเศรษฐกจไทยมปญหา กำาลงการผลตอยทรอยละ ๕๕ ของ กำาลงการผลตเตมรอย เดอนมกราคม ๒๕๔๖ กำาลงการผลตอยทรอยละ ๖๓ ยงตำากวาเกณฑปกตคอ ประมาณรอยละ ๗๐ ภาคธนาคารยงไมมนใจในการฟ นตวของระบบเศรษฐกจ ยงไมปลอยสนเชอ ดวยความมนใจ ทำาใหอตราดอกเบยตำา ภาพทเกดขน คอ เศรษฐกจฟ นตวแลว แตเปนการฟ นตวอย ครงเดยว คอ ฟ นตวโดยภาครฐบาลยงตองกระตนใหเศรษฐกจฟ นตวโดยใชอตราดอกเบยตำา เศรษฐกจ ไทยยงไมมความมนคงของการฟ นตว รฐบาลยงตองใชนโยบายขาดดลงบประมาณเปนตวกระตน เศรษฐกจตอไป เมอรฐบาลกระตนเศรษฐกจ โดยนโยบายกองทนหมบาน ธนาคารประชาชน หนงตำาบลหนงผลตภณฑ ความสำาเรจของมาตรการนนเหนไมชด ทำาใหรฐบาลจำาเปนตองมมาตรการเสรมเพอกระตนเศรษฐกจตอ โดยรฐบาลมแนวนโยบายแปลงสนทรพยเปนทน บานเอออาทรและ การนำาเงนบำาเหนจบำานาญของขาราชการมาเพอกระตนเศรษฐกจ ตรงภาษมลคาเพมรอยละ ๗ หาก เศรษฐกจไทยฟ นตวอยางยงยนแลวเชอวารฐบาลไม

133

จำาเปนตองมากระตนเศรษฐกจอยางตอเนอง ขณะน ภาคเอกชนยงไมพรอมจะเขามาลงทน รฐบาลจงตองทำาหนาทในการกระตนเศรษฐกจตอ ปจจบน ธนาคารยงไมมความมนใจในการปลอยสนเชอเขาสระบบเศรษฐกจ สภาพคลองจงลนระบบประมาณ ๕ - ๖ แสนลานบาทมาตงแตเมอ ๒ - ๓ ปทแลว ฉะนนเศรษฐกจไทยยงไมมความมนคงในการฟ นตว เศรษฐกจยงไมฟ นตวทงระบบเศรษฐกจในทกภาคธรกจ มการฟ นตวเพยงบางสวน เศรษฐกจโลก ยงไมฟ นตวอยางชดเจน โดยเฉพาะสหรฐอเมรกา สหภาพยโรป และประเทศญปน ความเสยงของเศรษฐกจไทยยงคงมอยทงภายในและภายนอกประเทศ

เศรษฐกจภายในประเทศ รฐบาลยงตองกระตนเศรษฐกจตอไป เอกชนยงไม กลบเขามาลงทน ธนาคารยงมปญหาความเสยง สวนเศรษฐกจภายนอกประเทศ การสงออกไมแน นอน การฟ นตวของเศรษฐกจภายในประเทศภาคเอกชนจะคอย ๆ ปรบตวดขน สญญาณทเหนได คอ ธนาคารเรมปลอยสนเชอ เศรษฐกจไทยภายในประเทศนาจะลดความเสยงลงไดภายในป ๒ ป หรอ ๓ ป โดยคอย ๆ มความมนคงในการฟ นตว สำานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคม แหงชาต คาดวาเศรษฐกจไทยจะโต รอยละ ๕ ขนไปหลงป ๒๕๔๗ รฐบาลกมความมนใจอยางนน ตอนนประเทศไทย ยงไมมความมนคงทางเศรษฐกจ แตมแนวโนมจะปรบตวไปในทศทางทดขน ในอนาคต ความเสยงในตางประเทศ คอ การสงออก หลายฝายเหนวา เศรษฐกจสหรฐ เศรษฐกจ ยโรป เศรษฐกจญปน นาจะทยอยปรบตวดขน ในป ๒๕๔๗ ๒๕๔๘ และการสงออกของไทยนาจะ ขยายตวไดรอยละ ๕ - ๖ ภาควชาการ ภาครฐบาล ภาคราชการ คาดวาเศรษฐกจไทยป ๒๕๔๗ จะเรมปรบตวดขน ความมนคงทางเศรษฐกจไทยจะเรมดขน เรมคลคลายปญหาไปเรอย ๆ เปน

134

ลำาดบ โดยสรป เศรษฐกจไทยฟ นตวแลว แตยงไมแสดงถงความมนคงในการฟ นตวทางเศรษฐกจ

๖. ประธานสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตมหนงสอ ลงวนท ๓๐ เมษายน ๒๕๔๖ สงความเหนเรองการเกบภาษสรรพสามตจากกจการโทรคมนาคม ตามทศาลรฐธรรมนญ ไดมหนงสอขอใหสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พจารณาสงนกวชาการผเชยวชาญดาน เศรษฐศาสตรมหภาคไปชแจง ความเหนเรอง พระราชกำาหนดภาษสรรพสามตสองฉบบ แตสภา ทปรกษา ฯ ขอสงความเหนเรองดงกลาวมาใหศาลรฐธรรมนญทราบแทนการชแจง สรปไดวา

    ๖.๑ การตราพระราชกำาหนดภาษสรรพสามตกจการโทรคมนาคมยงไมใชความ จำาเปนเรงดวน สามารถดำาเนนการในรปของการเสนอรางพระราชบญญตตามวธการปกตได

    ๖.๒ การจดเกบภาษสรรพสามตกจการโทรคมนาคม เปนการขดตอลกษณะ ทวไปของภาษสรรพสามต เนองจากโดยทวไปสนคาทจะจดเกบภาษสรรพสามต ไดแก สนคาบรโภค ทอาจกอผลเสยตอสขภาพและศลธรรมอนด สนคาหรอบรการทมลกษณะฟมเฟอย เปนตน แตกจการ โทรคมนาคมเปนสนคาและบรการทมความจำาเปนตอการดำารงชพของประชาชน

    ๖.๓ การจดเกบภาษสรรพสามตถอเปนการแปรสญญากจการโทรคมนาคม โดยปรยาย เพราะมผลเปนการเปลยนแปลงเงอนไขทเปนสาระสำาคญของสญญา              ๖.๔ การตราพระราชกำาหนดใหมการจดเกบภาษสรรพสามตโดยกระทรวงการคลง แทนการจายสวนแบงรายไดใหรฐ เปนการโอนอำานาจการกำากบดแลทสำาคญของคณะกรรมการ

135

กจการ โทรคมนาคมแหงชาต (กทช.) ใหไปอยในดลพนจของรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง อาจไปรดรอน อำานาจของ กทช. เกยวกบการกำาหนดคาตอบแทนหรอคาธรรมเนยมการอนญาตและกำากบดแล การประกอบกจการโทรคมนาคม และกำาหนดอตราคาธรรมเนยม คาเชอมตอโครงขายโทรคมนาคม              ๖.๕ การจดเกบภาษสรรพสามตกจการโทรคมนาคมจะมผลกระทบในวงกวาง แมการจดเกบภาษสรรพสามตจะเปนการทวไป แตแทจรงแลวเปนเพยงการจดเกบจากผประกอบ การรายใหมเทานน ในระยะตอไป หากมการขนภาษสรรพสามตกจะทำาใหผประกอบการกจการ โทรคมนาคมรายใหมเสยเปรยบ ทำาใหตลาดโทรคมนาคมขาดการแขงขน คณภาพมแนวโนมจะลดลง คาบรการโดยรวมจะเพมสงขน และภาษบางสวนจะถกผลกใหแกผบรโภค ผใชบรการจะเปนผรบ ภาระในอนาคต ดงนน การจดเกบภาษสรรพสามตจงไมเหมาะทจะใชจดเกบกบบรการโทรคมนาคม

    ๖.๖ รฐบาลพงยดหลกโปรงใสและยดถอผลประโยชนของรฐในระยะยาวตาม สญญารวมการงาน และรกษาผลประโยชนของผบรโภคทงปจจบนและอนาคตควบคกบการสรางความ เปนธรรมในการแขงขนของผประกอบการทงรายเกาและรายใหม การใชมาตรการภาษสรรพสามตจาก กจการโทรคมนาคม ไมนาจะชดเชยผลประโยชนทรฐพงจะไดรบตามสญญาเดม นอกจากน ในการ โอนผลประโยชนทรฐวสาหกจพงไดรบจากเอกชนคสญญากอนการแปรรปไปยงกระทรวงการคลง โดยตรง รฐบาลควรทจะพจารณาโอนสวนแบงรายไดไปพรอมกบการโอนทรพยสนตามสญญา รวมการงานไปพรอมกน

             ศาลรฐธรรมนญพจารณาแลว มประเดนทตอง

136

พจารณาวนจฉยวา พระราชกำาหนด แกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และ พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไปตาม รฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง หรอไม

รฐธรรมนญ มาตรา ๓ มาตรา ๒๑๘ มาตรา ๒๑๙ และมาตรา ๒๒๐ บญญตวา              มาตรา ๓ "อำานาจอธปไตยเปนของปวงชนชาวไทย พระมหากษตรยผทรงเปน ประมขทรงใชอำานาจนนทางรฐสภา คณะรฐมนตร และศาล ตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญน"

มาตรา ๒๑๘ "ในกรณเพอประโยชนในอนทจะรกษาความปลอดภยของประเทศ ความปลอดภยสาธารณะ ความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ หรอปองปดภยพบตสาธารณะ พระมหากษตรยจะทรงตราพระราชกำาหนดใหใชบงคบดงเชนพระราชบญญตกได

การตราพระราชกำาหนดตามวรรคหนง ใหกระทำาไดเฉพาะเมอคณะรฐมนตรเหนวา เปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได

ในการประชมรฐสภาคราวตอไป ใหคณะรฐมนตรเสนอพระราชกำาหนดนนตอ รฐสภาเพอพจารณาโดยไมชกชา ถาอยนอกสมยประชมและการรอการเปดสมยประชมสามญจะเปนการชกชา คณะรฐมนตรตองดำาเนนการใหมการเรยกประชมรฐสภาสมยวสามญเพอพจารณาอนมตหรอ ไมอนมตพระราชกำาหนดโดยเรว ถาสภาผแทนราษฎรไมอนมต หรอสภาผแทนราษฎรอนมตแตวฒสภา ไมอนมตและสภาผแทนราษฎรยนยนการ

137

อนมตดวยคะแนนเสยงไมมากกวากงหนงของจำานวน สมาชกทงหมดเทาทมอยของสภาผแทนราษฎร ใหพระราชกำาหนดนนตกไป แตทงนไมกระทบกระเทอนกจการทไดเปนไปในระหวางทใชพระราชกำาหนดนน

หากพระราชกำาหนดตามวรรคหนงมผลเปนการแกไขเพมเตมหรอยกเลกบทบญญต แหงกฎหมายใด และพระราชกำาหนดนนตองตกไปตามวรรคสาม ใหบทบญญตแหงกฎหมายทมอย กอนการแกไขเพมเตมหรอยกเลก มผลใชบงคบตอไปนบแตวนทการไมอนมตพระราชกำาหนดนนมผล

ถาสภาผแทนราษฎรและวฒสภาอนมตพระราชกำาหนดนน หรอถาวฒสภาไมอนมต และสภาผแทนราษฎรยนยนการอนมตดวยคะแนนเสยงมากกวากงหนงของจำานวนสมาชกทงหมดเทาท มอยของสภาผแทนราษฎร ใหพระราชกำาหนดนนมผลใชบงคบเปนพระราชบญญตตอไป

การอนมตหรอไมอนมตพระราชกำาหนด ใหนายกรฐมนตรประกาศในราชกจจานเบกษา ในกรณไมอนมต ใหมผลตงแตวนถดจากวนประกาศในราชกจจานเบกษา              การพจารณาพระราชกำาหนดของสภาผแทนราษฎรและของวฒสภาในกรณยนยนการ อนมตพระราชกำาหนด จะตองกระทำาในโอกาสแรกทมการประชมสภานน ๆ"              มาตรา ๒๑๙ "กอนทสภาผแทนราษฎรหรอวฒสภาจะไดอนมตพระราชกำาหนดใดตามมาตรา ๒๑๘ วรรคสาม สมาชกสภาผแทนราษฎรหรอสมาชกวฒสภาจำานวนไมนอยกวาหนงในหา ของจำานวนสมาชกทงหมดเทาทมอยของแตละสภา มสทธเขาชอเสนอความเหนตอประธานแหง สภาทตนเปนสมาชกวา พระราชกำาหนดนนไมเปนไปตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง และให

138

ประธาน แหงสภาทไดรบความเหนดงกลาว สงความเหนนนไปยงศาลรฐธรรมนญเพอวนจฉย เมอศาลรฐธรรมนญ วนจฉยแลว ใหศาลรฐธรรมนญแจงคำาวนจฉยนนไปยงประธานแหงสภาทสงความเหนนนมา

เมอประธานสภาผแทนราษฎรหรอประธานวฒสภาไดรบความเหนของสมาชกสภา ผแทนราษฎรหรอสมาชกวฒสภาตามวรรคหนงแลว ใหรอการพจารณาพระราชกำาหนดนนไวกอน จนกวาจะไดรบแจงคำาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญตามวรรคหนง ในกรณทศาลรฐธรรมนญวนจฉยวาพระราชกำาหนดใดไมเปนไปตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ใหพระราชกำาหนดนนไมมผลบงคบมาแตตน

คำาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญวาพระราชกำาหนดใดไมเปนไปตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ตองมคะแนนเสยงไมนอยกวาสองในสามของจำานวนตลาการศาลรฐธรรมนญทงหมด"

มาตรา ๒๒๐ "ในระหวางสมยประชม ถามความจำาเปนตองมกฎหมายเกยวดวยภาษอากรหรอเงนตราซงจะตองไดรบการพจารณาโดยดวนและลบเพอรกษาประโยชนของแผนดน พระมหากษตรยจะทรงตราพระราชกำาหนดใหใชบงคบดงเชนพระราชบญญตกได              พระราชกำาหนดทไดตราขนตามวรรคหนง จะตองนำาเสนอตอสภาผแทนราษฎรภายในสามวนนบแตวนถดจากวนประกาศในราชกจจานเบกษา และใหนำาบทบญญตมาตรา ๒๑๘ มาใชบงคบโดยอนโลม"

139

ศาลรฐธรรมนญพจารณา รฐธรรมนญ มาตรา ๓ ทบญญตใหพระมหากษตรยทรง เปนผใชอำานาจอธปไตยทางรฐสภา คณะรฐมนตร และศาล ตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญ เมอ รฐธรรมนญไดบญญตถงการตราพระราชกำาหนดไวตามมาตรา ๒๑๘ มาตรา ๒๑๙ และมาตรา ๒๒๐ ซงอยในหมวด ๗ คณะรฐมนตร แลวเหนวา เปนอำานาจของคณะรฐมนตรทจะถวายคำาแนะนำา ใหพระมหากษตรยทรงตราพระราชกำาหนดเพอใชบงคบดงเชนพระราชบญญตไดภายใตเงอนไข ทรฐธรรมนญกำาหนด โดยตองเสนอตอรฐสภาเพอพจารณาโดยไมชกชา สำาหรบการตรา พระราชกำาหนดตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ บญญตใหพระมหากษตรยทรงตราพระราชกำาหนด ตามคำาแนะนำาของคณะรฐมนตรใหใชบงคบดงเชนพระราชบญญตได โดยกำาหนดเงอนไขในการตรา พระราชกำาหนดของคณะรฐมนตรไวสองประการประกอบกน กลาวคอ ประการแรก ตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง คอ ตองกระทำาเพอประโยชนในอนทจะรกษาความปลอดภยของประเทศ ความปลอดภยสาธารณะ ความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ หรอปองปดภยพบตสาธารณะ และประการทสอง ตามมาตรา ๒๑๘ วรรคสอง คอ ใหกระทำาไดเฉพาะเมอคณะรฐมนตรเหนวา เปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได เมอคณะรฐมนตรตราพระราชกำาหนด ขนแลว รฐธรรมนญไดบญญตใหมการตรวจสอบการตราพระราชกำาหนดนน โดยศาลรฐธรรมนญและ รฐสภา เพอเปนการถวงดลการใชอำานาจของคณะรฐมนตร ซงรฐธรรมนญไดบญญตหลกเกณฑและ ผลของการตรวจสอบไวตางกนเปนสองขนตอน คอ

การตรวจสอบโดยรฐสภา รฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคสาม บญญตให คณะรฐมนตรเสนอพระราชกำาหนดตอรฐสภา

140

เพอพจารณาอนมตหรอไมอนมตพระราชกำาหนดโดย ไมชกชา ถาสภาผแทนราษฎรไมอนมต หรอสภาผแทนราษฎรอนมตแตวฒสภาไมอนมตและสภา ผแทนราษฎรยนยนการอนมตดวยคะแนนเสยงไมมากกวากงหนงของจำานวนสมาชกทงหมดเทาทมอยของสภาผแทนราษฎร ใหพระราชกำาหนดนนตกไป แตทงนไมกระทบกระเทอนกจการทไดเปนไป ในระหวางทใชพระราชกำาหนดนน              การตรวจสอบโดยศาลรฐธรรมนญ รฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๙ วรรคหนง บญญต ใหสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอสมาชกวฒสภาจำานวนไมนอยกวาหนงในหาของจำานวนสมาชกทงหมด เทาทมอยของแตละสภา มสทธเขาชอเสนอความเหนตอประธานแหงสภาทตนเปนสมาชกเพอให ศาลรฐธรรมนญวนจฉยวา พระราชกำาหนดนนไมเปนไปตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ในกรณท ศาลรฐธรรมนญวนจฉยวา พระราชกำาหนดใดไมเปนไปตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ใหพระราช กำาหนดนนไมมผลบงคบมาแตตน ทงน คำาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญทวนจฉยวา พระราชกำาหนดใดไมเปนไปตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ตองมคะแนนเสยงไมนอยกวาสองในสามของจำานวนตลาการ ศาลรฐธรรมนญทงหมด จงเหนไดวา รฐธรรมนญมไดมเจตนารมณทจะใหศาลรฐธรรมนญมอำานาจตรวจสอบการตราพระราชกำาหนดอยางกวางขวางเชนเดยวกบรฐสภา โดยไมอาจตรวจสอบความชอบดวย รฐธรรมนญ ตามมาตรา ๒๑๘ วรรคสอง ทใหกระทำาไดเฉพาะเมอคณะรฐมนตรเหนวา เปนกรณ ฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงไดดวย กรณเชนนศาลรฐธรรมนญไดเคยวนจฉย ไวแลว ตามคำาวนจฉยท ๑/๒๕๔๑ ลงวนท ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๔๑ วา "รฐธรรมนญแหงราช อาณาจกรไทย มาตรา ๒๑๙ วรรคหนง ไดใหสทธสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอสมาชกวฒสภา เขาชอเสนอความเหนตอประธานแหงสภาท

141

ตนเปนสมาชกวา พระราชกำาหนดไมเปนไปตาม มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง เทานน" นอกจากน การตรวจสอบโดยศาลรฐธรรมนญ ในกรณนตางจากการวนจฉยเรองทอยในเขตอำานาจศาลรฐธรรมนญกรณอน โดยจะตองใชคะแนนเสยงไมนอยกวาสอง ในสามของจำานวนตลาการศาลรฐธรรมนญทงหมดในการวนจฉยวา พระราชกำาหนดใดไมเปนไปตามมาตรา ๒๑๘ วรรคหนง ทงน ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๙ วรรคส ซงเปนขอยกเวนตามท รฐธรรมนญ มาตรา ๒๖๗ วรรคหนง บญญตใหคำาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญใหถอเสยงขางมาก เวนแตจะมบญญตเปนอยางอนในรฐธรรมนญน

การตรวจสอบพระราชกำาหนดทเกยวกบการดำาเนนการในทางนโยบายของคณะรฐมนตร เชน กรณนโยบายเกยวกบเศรษฐกจ การตรวจสอบความเหมาะสมในการใชดลพนจของคณะรฐมนตรในการแกไขปญหาเศรษฐกจ โดยการตราพระราชกำาหนดจดเกบภาษสรรพสามตจากกจการประเภท ตาง ๆ รวมทงกจการโทรคมนาคมจะมความเหมาะสมหรอไม เปนเรองการดำาเนนการทางนโยบายของคณะรฐมนตรทคณะรฐมนตรตองรบผดชอบตอรฐสภาในการพจารณาอนมตหรอไมอนมตพระราช กำาหนดตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคสาม และมาตรา ๑๘๒ ทบญญตวา "สภาผแทนราษฎร และวฒสภามอำานาจควบคมการบรหารราชการแผนดนโดยบทบญญตแหงรฐธรรมนญน" ซงรฐธรรมนญ บญญตใหมวธการควบคมการบรหารราชการแผนดนของคณะรฐมนตรไวหลายประการ การท รฐธรรมนญบญญตใหคณะรฐมนตรมอำานาจตราพระราชกำาหนดและใหรฐสภาทำาหนาทตรวจสอบ ตามวธการดงกลาวขางตน ยอมเปนไปตามหลกการคานและถวงดลอำานาจระหวางรฐสภากบคณะ รฐมนตรตามหลกการปกครองระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภา

142

และเปนไปตามหลกการแบง การใชอำานาจอธปไตยทรฐธรรมนญ มาตรา ๓ บญญตไว ดงนน การทศาลรฐธรรมนญจะวนจฉยวา การตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง หรอไม มได เปนการยนยนความถกตองเหมาะสมในการดำาเนนการทางนโยบายของคณะรฐมนตร โดยการตรา พระราชกำาหนดทงสองฉบบแตอยางใด

พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ มเหตผลในการประกาศใชพระราชกำาหนด คอ โดยทสถานการณทาง เศรษฐกจและสงคมไดเปลยนแปลงไป การกำาหนดใหประเภทการประกอบกจการดานบรการในพกด อตราภาษสรรพสามตทใชบงคบในปจจบน ไมอาจตอบสนองการบรหารดานการคลงของรฐในสวน รายไดอยางมประสทธภาพ รวมทงสมควรกำาหนดใหบรการบางประเภททไมมความจำาเปนตอการ ครองชพของประชาชนหรอมผลกระทบตอสงแวดลอมตองเสยภาษสรรพสามตดวย จงจำาเปนตองขยาย การจดเกบภาษสรรพสามตสำาหรบการประกอบกจการดานบรการโดยกำาหนดประเภทบรการทอยใน บงคบตองเสยภาษสรรพสามตในพกดอตราภาษสรรพสามตเพมขน และโดยทเปนกรณฉกเฉนทมความ จำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได ในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ จงจำาเปน ตองตราพระราชกำาหนดน

พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ มเหตผลในการประกาศใชพระราชกำาหนด คอ โดยทไดมการแกไขเพมเตมกฎหมาย วาดวยพกดอตราภาษสรรพสามตเพอกำาหนดใหการประกอบกจการดานบรการบางประเภทตองเสย ภาษสรรพสามต ซงลกษณะ

143

ของการประกอบกจการไมอาจกำาหนดสถานบรการไดแนนอน แต บทนยามคำาวา "บรการ" และ "สถานบรการ" ทกำาหนดในกฎหมายวาดวยภาษสรรพสามตทใช บงคบในปจจบนยงไมครอบคลมถงการประกอบกจการดงกลาว สมควรแกไขเพมเตมบทนยามเพอ ใชบงคบกบกรณดงกลาว และโดยทเปนกรณฉกเฉนทมความจำาเปนรบดวนอนมอาจจะหลกเลยงได ในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ จงจำาเปนตองตราพระราชกำาหนดน

ในการพจารณาวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง หรอไม ศาลรฐธรรมนญจงตองพจารณาวา พระราชกำาหนดทงสองฉบบตราขนเพอประโยชนในอน ทจะรกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ หรอไม

พจารณาแลว ขอเทจจรงปรากฏวา ประเทศไทย ไดประสบปญหาเศรษฐกจตกตำา อยางรนแรงอนเปนผลมาจากวกฤตการณทางการเงนเมอป ๒๕๔๐ เปนผลใหประเทศไทยตอง ดำาเนนมาตรการหลายประการเพอแกไขปญหาและสรางความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศเรอยมา แมวาในปจจบนเศรษฐกจไทยฟ นตวแลว แตความมนคงของการฟ นตวทางเศรษฐกจภายในประเทศ ยงไมมสญญาณทชดเจน กลาวคอ รฐบาลตองใชมาตรการกระตนเศรษฐกจอยางตอเนอง เพอประคบประคองภาวะเศรษฐกจ ในป ๒๕๔๕ โดยใชนโยบายหลายประการ เชน นโยบาย ขาดดลงบประมาณเปนตวกระตน

144

เศรษฐกจ เปนตน ฉะนน เมอเศรษฐกจไทยยงไมมความมนคง ในการฟ นตวในทกภาคธรกจ และโดยทความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศมอยหลายระดบ ทงในยามทประเทศอยในภาวะปกตหรอภาวะวกฤต อกทงมาตรการทางเศรษฐกจทนำามาใชเพอประโยชนในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจกทำาไดหลายวธ ขนอยกบนโยบายของรฐบาล ในขณะนนวาจะเลอกดำาเนนการอยางใด

เมอพจารณาสาระสำาคญของพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตรา ภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ แลว ปรากฏวา เปนกฎหมายทมสาระสำาคญเพอการปรบโครงสรางภาษสรรพสามตบางสวน กลาวคอ พระราชบญญตพกดอตราภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ เปนกฎหมายทเกยวของกบการกำาหนดลกษณะสนคาและบรการรวมถง อตราภาษสรรพสามต โดยไดกำาหนดลกษณะสนคาและบรการ รวมถงอตราภาษสรรพสามต เปน ๙ ตอน ประกอบดวย สนคา ๘ ตอน และบรการ ๑ ตอน การจดเกบภาษสรรพสามตเกยวกบบรการ แตเดมทจดเกบรวมอยในตอนเดยว คอ ตอนท ๙ สถานบรการ ซงมความเขาใจไมตรงกนวา จะเปน การจดเกบภาษจากสถานท หรอจดเกบภาษจากบรการ จงไมสะทอนการจดเกบภาษสรรพสามตทประสงคจะเกบจากบรการ ประกอบกบการกำาหนดจดเกบภาษสรรพสามตจาก "สนคา" ไดกำาหนดไวอยางเปนหมวดหมสอดคลองอยางเปนระบบ จงสมควรแกไขการจดเกบภาษสรรพสามตจาก "บรการ" ใหเปนหมวดหมสอดคลองกนอยางเปนระบบเชนเดยวกน คอ ตอนท ๙ กจการบนเทงหรอหยอนใจ ตอนท ๑๐ กจการเสยงโชค ตอนท ๑๑ กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม ตอนท ๑๒ กจการท ไดรบอนญาตหรอ

145

สมปทานจากรฐ และตอนท ๑๓ บรการอน ๆ นอกจากตอนท ๙ ถง ตอนท ๑๒ ตามทกำาหนดในพระราชกฤษฎกา

เมอภาวะเศรษฐกจของประเทศยงไมมความมนคงดงไดกลาวขางตน และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซงมบทบญญตในการปรบโครงสรางภาษสรรพสามตอนเปนเครองมอในการจดเกบภาษ สรรพสามตในกจการบรการบางประเภท คอ กจการบนเทงหรอหยอนใจ กจการเสยงโชค กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม และกจการทไดรบอนญาตหรอสมปทานจากรฐ ซงการจดเกบภาษสรรพสามต จากกจการดงกลาว ยอมสงผลตอการเพมขนของรายไดทางภาษของรฐอนจะสงผลใหมงบประมาณ ในการบรหารประเทศไดมากขนและเรวขน อนจะสงผลดตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ และการจดเกบรายไดเขารฐเพมขน มสวนลดการขาดดลทางการคลงของภาครฐ ทำาใหรฐบาลสามารถ จดทำางบประมาณสมดลไดเรวขน และมผลใหภาระหนสาธารณะลดลง ซงเปนปจจยสำาคญในการสราง ความเชอมนของนกลงทน อนจะสงผลดตอการเคลอนยายเงนทนจากตางประเทศ และสงผลในทาง บวกตอเสถยรภาพทางเศรษฐกจของประเทศ จงถอไดวา การตราพระราชกำาหนดแกไขเพมเตม พระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไป เพอประโยชนในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศตามบทบญญตรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง              สำาหรบพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนกฎหมายทจำาเปนตองแกไขเพมเตมเพอใหสอดคลองกนกบพระราชกำาหนดแกไข เพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ.

146

๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ในสวนของบทนยามคำาวา "บรการ" และ "สถานบรการ" จงเปนการตราขนเพอประโยชนในอนทจะรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศเชนเดยวกน

ดงนน ดวยเหตผลทไดพจารณามาขางตน ตลาการศาลรฐธรรมนญ จำานวน ๘ คน คอ นายกระมล ทองธรรมชาต นายปรชา เฉลมวณชย นายผน จนทรปาน นายมานต วทยาเตม นายศกด เตชาชาญ นายสธ สทธสมบรณ พลตำารวจเอก สวรรณ สวรรณเวโช และนายอระ หวงออมกลาง เหนวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษ สรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง

สวนตลาการศาลรฐธรรมนญ จำานวน ๖ คน คอ นายจระ บญพจนสนทร นายมงคล สระฏน นายสจต บญบงการ นายสวทย ธรพงษ นางเสาวนย อศวโรจน และนายอมร รกษาสตย เหนวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ มไดเปนไปเพอประโยชนในอนทจะรกษาความมนคงในทางเศรษฐกจของประเทศ จงไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง เพราะโดยหลกการแบงการใชอำานาจอธปไตย นน การตรากฎหมายเปนอำานาจของรฐสภาโดยเฉพาะ การตราพระราชกำาหนดโดยคณะรฐมนตรจงเปนการ ใชอำานาจนตบญญตในกรณยกเวน ซงรฐสภาไมสามารถแกไขเนอความในพระราชกำาหนดได ทำาได แตเพยงอนมตหรอไมอนมตพระราชกำาหนดเทานน หากเปดโอกาสใหคณะรฐมนตรใช

147

อำานาจในการ ตราพระราชกำาหนดไดมากเกนไป จะมผลทำาใหการดลและคานอำานาจในการตรากฎหมายระหวาง คณะรฐมนตรกบรฐสภาเสยไปและไมสอดคลองกบหลกการปกครองระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภา ประกอบกบสาระสำาคญของพระราชกำาหนดทงสองฉบบทกำาหนดใหมการจดเกบภาษสรรพสามตจาก กจการตาง ๆ เชน กจการบนเทงหรอหยอนใจ กจการเสยงโชค กจการทมผลกระทบตอสงแวดลอม เปนกจการทไมมความจำาเปนตอการครองชพของประชาชน แตเปนการจดเกบภาษเพอจงใจ ใหประชาชนบรโภคในบรการนนนอยลง กจการในพระราชกำาหนดเกอบทงหมดเปนกจการ ฟมเฟอยไมจำาเปนตอการครองชพของประชาชน เชน สถานอาบนำาหรออบตว และนวด สนามกอลฟ ไนทคลบ สนามแขงมา เปนตน คนใชบรการทตองเสยภาษสรรพสามตจงมจำานวนนอย รายไดจาก การเกบภาษสรรพสามตตามพระราชกำาหนดจงมไมมากนก สำาหรบกจการโทรคมนาคมทไดรบอนญาต หรอสมปทานจากรฐ แมไมมการตราพระราชกำาหนด ฯ รฐกมรายไดจากสญญาสมปทานอยแลว การจดเกบภาษสรรพสามตจากกจการโทรคมนาคมไมทำาใหรฐมรายไดเพมขนแตอยางใด อกทงกจการ โทรคมนาคมเปนสาธารณปโภคสำาคญทมผลกระทบตอประชาชน ซงรฐธรรมนญฉบบปจจบนไดกำาหนดวธการจดการไวเปนการเฉพาะแลว และยงไมถงกำาหนดเวลาทจะตองเปดเสรกจการ โทรคมนาคมตามทไดทำาขอตกลงไวกบองคการการคาโลก ในป ๒๕๔๙ ดงนน ในกรณนหากจะ ตราเปนพระราชบญญตจะทำาใหรฐสภาพจารณาเรองนไดอยางรอบคอบ และเปดโอกาสใหมการรบฟง ความคดเหนของประชาชนในวงกวางดวย เมอพจารณาสาระสำาคญและเหตผลในการตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบ และคำาชแจงของคณะรฐมนตร ประกอบกบสถานการณทางเศรษฐกจของประเทศ ตามรายงานจากหนวยงานตาง ๆ เชน ธนาคารแหง

148

ประเทศไทย สำานกงานเศรษฐกจการคลง กระทรวง การคลง สำานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ตลอดจนนกวชาการผเชยวชาญทางดานเศรษฐศาสตรมหภาคจากคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย และมหาวทยาลยหอการคาไทย แลว เหนวา สภาพเศรษฐกจของประเทศไทยในขณะทตราพระราชกำาหนดทงสองฉบบ ไมไดประสบภาวะวกฤต ทางเศรษฐกจหรอมความจำาเปนทจะตองจดเกบรายไดโดยเรงดวนเพอรกษาความมนคงทางเศรษฐกจ ของประเทศ ทงอกเพยง ๗ วน กจะเปดประชมรฐสภาสมยสามญทวไป ซงรฐสภาสามารถจะ พจารณาตรากฎหมายตามปกตไดแลว จงไมเขาเงอนไขในการทจะตราพระราชกำาหนดเพอประโยชน ในการรกษาความมนคงทางเศรษฐกจของประเทศ ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง แตอยางใด

ศาลรฐธรรมนญโดยตลาการศาลรฐธรรมนญ จำานวน ๑๔ คน ไดลงมตเพอวนจฉย ตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๙ วรรคส วา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตรา ภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง หรอไม ปรากฏวา คะแนนเสยงของตลาการศาลรฐธรรมนญทวนจฉยวา พระราชกำาหนดทงสองฉบบ ไมเปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง มจำานวน ๖ คน ซงไมถงสองในสามของจำานวนตลาการศาลรฐธรรมนญทงหมด ตามเงอนไขในมาตรา ๒๑๙ วรรคส ดงนน จงถอวา พระราชกำาหนดแกไขเพมเตมพระราชบญญตพกดอตราภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ (ฉบบท ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชกำาหนดแกไขเพม

149

เตมพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. ๒๕๒๗ พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนไปตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๑๘ วรรคหนง แลว

(นายกระมล ทองธรรมชาต)(นายจระ บญพจนสนทร)(นายปรชา เฉลมวณชย)(นายผน จนทรปาน)(นายมงคล สระฏน)(นายมานต วทยาเตม)(นายศกด เตชาชาญ)(นายสจต บญบงการ)(นายสธ สทธสมบรณ)(พลตำารวจเอก สวรรณ สวรรณเวโช)(นายสวทย ธรพงษ)(นางเสาวนย อศวโรจน)(นายอมร รกษาสตย)(นายอระ หวงออมกลาง)

ประธานศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญตลาการศาลรฐธรรมนญ

150