การคลงทองถน

อาจารย ดร.ธดารตน สบญาต

การคลงทองถน

• การบรหารงานคลงของหนวยงานการปกครองทองถน • การจดหารายได การก าหนดรายจาย การจดท างบประมาณ การจดซอ การจดจาง การบญช การตรวจสอบบญชของหนวยงานการปกครองทองถน

• กระบวนการงบประมาณทองถนเปนตวกลางในการเชอมความสมพนธของแหลงทมาของรายรบ กบรปแบบในการใชจายของแตละหนวยการปกครองทองถน

• เพอกอใหเกดความสอดคลองตอการบรรลวตถประสงคของหนวยงานการปกครองทองถน

วตถประสงคของการคลงทองถน

– การจดหารายไดของหนวยงานการปกครองสวนทองถน

– การก าหนดรายจายและการจดท างบประมาณ

– การบรหารรายได รายจาย และทรพยสนของทองถน

วตถประสงคของการคลงสวนกลาง

• การคลงสวนกลางเปนการคลงเกยวกบ

• ขอเทจจรง ทฤษฎ วธการ และผลกระทบของการรบและการจายเงนของรฐบาลและการบรหารหนสาธารณะ

โครงสรางการคลงของทองถน

พ.ร.บ.เทศบาล

พ.ร.บ.องคการบรหารสวนจงหวด

พ.ร.บ.องคการบรหารสวนจงหวด

พ.ร.บ.กรงเทพมหานคร

พ.ร.บ.เมองพทยา

ประเภทรายไดของทองถน

• ภาษอากรทองถนเปนผจดเกบเอง (local levied taxes)

• ภาษอากรทองถนรวมเกบกบรฐบาล (surcharged taxes)

• ภาษทไดจากการแบงหรอไดรบการจดสรรจากรฐบาลกลาง (share

taxes)

• เงนอดหนน

โครงสรางการคลงของทองถน

local levied taxes

• ภาษอากรทองถนเปนผจดเกบเอง

surcharged taxes

• ภาษอากรทองถนรวมเกบกบรฐบาล

surcharged taxes

• ภาษทไดจากการแบงหรอไดรบการจดสรรจากรฐบาลกลาง

• เงนอดหนน

รายไดททองถนจดเกบเอง• รายไดททองถนจดเกบเองสามรถแบงออกเปน 6 หมวด 49 ประเภทตามแหลงทมาของ

รายได . หมวดภาษอากร มแหลงรายได 7 ประเภท– ภาษโรงเรอนและทดน ภาษโรงเรอนและทดนเกบตามจ านวนรอยละของคาเชารายป โดยโรงเรอน

ทอยอาศยเองจะไดรบการยกเวนไมตองเสยภาษ– ภาษบ ารงทองท เปนการจดเกบจากเจาของทดนในสวนทไมเสยภาษโรงเรอนและทดน โดยไดรบ

การยกเวนสวนหนงของทดน เชน พนทนอกเขตชมชนจะไดรบการยกเวนสวนหนงของทดน เชน พนทนอกเขตชมชนจะไดรบการยกเวนภาษบ ารงทองทมากกวาในเขตชมชน และหากเจาของเพาะปลกเองจะเสยไมเกน 5 บาท/ไร เปนตน

– ภาษปาย– ภาษเพอการศกษา– ภาษบ ารง อบจ. จากน ามนเบนซน น ามนดเซล และ กาซส าหรบรถยนต– อากรการฆาสตว– ภาษบ ารง อบจ. จากยาสบ

2.หมวดคาธรรมเนยม คาปรบ และใบอนญาต

3. หมวดรายไดจากทรพยสน มแหลงรายได 6 ประเภท คอ– รายไดจากคาเชาทดน

– รายไดจากคาเชาหรอคาบรการสถานท

– รายไดจากดอกเบย

– รายไดจากเงนปนผลตางๆ

– รายไดจากคาตอบแทนทกฎหมายก าหนด

– รายไดจากคาเชาเครองจกร

• หมวดรายไดจากสาธารณปโภคและการพาณชย มแหลงรายได 3 ประเภท คอ– รายไดจากเงนชวยเหลอทองถนและกจการเฉพาะการ

– รายไดจากเงนสะสมเงนโอนกจการสาธารณปโภคหรอการพาณชย

– รายไดจากสาธารณปโภคและการพาณชย

•

• หมวดรายไดเบดเตลด มแหลงรายได 7 ประเภท คอ– รายไดจากเงนทมผอทศให

– รายไดจากคาขายแบบแปลน

– รายไดจากคาเขยนแบบแปลน

– รายไดจากการจ าหนายแบบพมพและค ารอง

– รายไดจากคารบรองส าเนาและถายเอกสาร

– รายไดจากคาสมครสมาชกหองสมด

– รายไดเบดเตลดอนๆ

• หมวดรายไดจากทน มแหลงรายได 1 ประเภท คอ• รายไดจากการขายทอดตลาดทรพยสน• ภาษททองถนจดเกบเองสวนใหญ เปนภาษทจดเกบจากมลคาทรพยสนทอยในเขตทองถนนนๆ โดยตรง

และสวนใหญเปนทรพยสนทมหลกฐานและสะดวกในการจดเกบ• ภาษอากรทองถนรวมเกบกบรฐบาลกลาง/เกบเพม/ภาษเสรม (Surcharged Taxes) ไดแกภาษ

ทรฐบาลกลางชวยจดเกบ โดยทองถนสามารถเรยกเกบเพมไดไมเกนจ านวนรอยละของภาษทรฐบาลเกบตามบทบญญตของกฎหมายไดแก– ภาษมลคาเพมและภาษธรกจเฉพาะ จ านวนรอยละ 30 ของทองคการบรหารสวนจงหวดไดรบจดสรรมา

จากกระทรวงมหาดไทย และถามหลายแหงใหหารครงหรอเฉลย เหมอนเงนอดหนนทวไป– ภาษสรา ภาษสรรพสามต– อากรมหรสพ– คาธรรมเนยมใบอนญาตทเกบเพมเตม ตามขอบญญตจงหวดในเขตองคการบรหารสวนต าบล– ภาษน ามน และ ผลตภณฑจากน ามน– ภาษการพนน– ภาษซเมนต

กระบวนการงบประมาณของทองถน ม 3 กระบวนการ

1. การจดเตรยมงบประมาณ (preparation) เจาหนาทประจ าขององคการปกครองทองถนมหนาทเสนอค าของบประมาณตอผ มอ านาจสวนกลาง ตามแผนงานและโครงการของทองถน

2. การอนมตงบประมาณ (adoption) ฝายบรหารของทองถนเมอไดเสนอรางงบประมาณของทองถนตอสภาทองถนแลว สภาทองถนมหนาทพจารณาอนมตงบประมาณของทองถน คลายบทบาทหนาทของรฐสภาของประเทศในการพจารณาอนมตงบประมาณ

3. การบรหารงบประมาณ (execution) ฝายบรหารของทองถน มหนาทในการบรหารการบรหารจดเกบรายไดตามประมาณการและบรหารหรอควบคมการใชจายงบประมาณใหเปนไปตามแผนงานหรอโครงการของแตละหนวยงานในสงกดทองถน รวมทงตดตามรายงานผลการใชจายงบประมาณ

ปญหาส าคญของการคลงทองถนประเทศไทย ปจจยภายนอก

1. ปจจยทางเศรษฐกจและสงคม ไดแก ความเจรญและการพฒนาเศรษฐกจทองถน รายไดของประชากร ความเปนเมองหรอชนบท การคาหรอพาณชย การจางงาน ความรบผดชอบของประชาชนในการเสยภาษ การหารายไดของทองถน

2. ปจจยทางการเมอง

2.1 ทองถนยงถกอ านาจทางการเมองสวนกลางและสวนทองถนแทรกแซง เนองจากมผลประโยชนในกลมผน าทองถน

2.2 มนโยบายเนนการกระจายอ านาจใหแกหนวยการปกครองทองถน แตอ านาจสวนใหญยงอยกบสวนกลางและสวนภมภาค

2.3 ขาดผ รบผดชอบทมความรความเขาใจปญหาของทองถน

ปจจยภายใน

1. การขาดความรบผดชอบ ความร ความเขาใจปญหาทองถนของเจาหนาทหนวยปกครองทองถนทงฝายบรหาร และฝายสภาทองถน

2. ทองถนขาดรายไดเลยงตวเอง

3. การบรหารเงนงบประมาณของทองถนไมมประสทธภาพ ท าใหไมสามารถใชประโยชนจากเงนรายไดของทองถน

การเพมสมรรถนะของการคลงทองถนจะเกดขนไดโดยการพฒนาและยกระดบปจจยทงภายนอก ทงดานสงคม ดานเศรษฐกจ ดานการเมอง ตลอดจนนโยบายการกระจายอ านาจของรฐบาล และปจจยภายในโดยเฉพาะความสามารถในการบรหารของบคลากร

รายไดทองถน

ประเดนปญหาการคลงทองถนไทย

รฐบาล• เนองจากประเทศไทยเปนรฐเดยว ดงนน การปกครองทองถนของรฐบาลไทย

จงด าเนนการ ในลกษณะผองถายอ านาจ และมการก ากบดแลจากรฐอยางเลยงไมได รฐเปนผควบคมทรพยากรของชาต

• ดงนน การจดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถนยอมมประเดนตางๆ เขามาเกยวของในเชงมหภาพ กลาวคอ

• สภาพทางการเมองของประเทศ ทงสภาพความขดแยงทางการเมอง การมงเนนผลประโยชนของกลมการเมองมากกวาผลประโยชนของชาต

• ดงนน จงมแนวโนมในการจดสรรทรพยากรในโครงการตางๆ ทเออตอประโยชนทางการเมองมากกวาประโยชนในระยะยาวของชาต

• สภาพทางเศรษฐกจ สงคม และภาวการณคลงของประเทศ

• จากสภาพทางเศรษฐกจทมประเดนทางการกระจายรายไดและความเหลอมล าทางสงคมจนน ามาสการประททางการเมอง

• ดงเหตการณทเกดขนในชวงป 2549-2553 ทงนหากพจารณาความเหลอมล าทางสงคม หรอปญหาระดบชาตทรอการแกไข (ส านกงานเศรษฐกจการคลง, 2553, หนา 91) พบวา

• ในชวง 25 ปทผานมา แมวาเศรษฐกจไทยจะสามารถเตบโตไดในระดบสงอยางตอเนองสงผลใหคณภาพชวตของประชาชนสวนใหญปรบตวดขน ท าใหจ านวนคนจนลดลงทวประเทศจากกวารอยละ 45.0 ของประชากร

• เมอชวง 25 ปกอน เหลอเพยงไมถงรอยละ 9.0 ของประชากรในปจจบน แตประเทศไทยยงคงมปญหาเชงสงคมทตองไดรบการแกไขอยางเรงดวนคอ ปญหาการเหลอมล าทางสงคมทกอใหเกดความแตกตางเปนอยางมากระหวางคนรวยกบคนจน คนเมองกบคนชนบท ซงสะทอนไดเปนอยางดจากขอมลสถตชองวางความเหลอมล ารายไดระหวางกลมประชากรรอยละ 20 ทมรายไดสงสดกบกลมประชากรรอยละ 20 ทมรายไดต าสด มความหางกนมากกวา 12 เทาในปจจบน ซงถอวาการกระจายรายไดไมไดมการเปลยนแปลงทดขนอยางมนยส าคญในชวง 25 ปทผานมา กลาวคอ กลมผมรายไดต าสดรอยละ 20 มรายไดคดเปนสดสวนเพยงประมาณรอยละ 4-5 ของรายไดรวมทงประเทศ อนสะทอนความเหลอมล าอยางชดเจน

สวนขององคกรปกครองสวนทองถนอาจมมต ในการพจารณา

• ในมตดานบคลากรในการปฏบตงาน ยงพบวาขาดความรบผดชอบ ความรความเขาใจของบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะปญหาในการตความกฎหมาย

• องคกรปกครองสวนทองถนยงขาดรายไดในการเลยงตนเอง เนองจากสวนหนงยงตองพงพาเงนอดหนนจากสวนกลาง ซงจะมผลผกพนใหทองถนเองเลอกใชวธขอเงนอดหนน โดยเลอกโครงการทสอดคลองกบความตองการของสวนกลางมากทสด

สวนขององคกรปกครองสวนทองถนอาจมมต ในการพจารณา

• ทองถนบางแหงอาจขาดศกยภาพในการแสวงหารายได• ฐานการเมองทองถนสงผลตอประสทธภาพและประสทธผลในการจดเกบภาษ

• องคกรปกครองสวนทองถนยงขาดมตการบรหารจดการดวยหลกธรรมาภบาลอยมาก อนสงผลตอความเชอมนในภาคประชาชนในการจายภาษใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ประชาชน

• พลเมองนอกจากจะมความกระตอรอรนทางการเมองแลวยงตองจายภาษใหแกรฐบาล โดยเฉพาะภาษทระดบทองถนทประชาชนสามารถควบคมการใชจายไดอยางใกลชด

• แตอาจพบวาปญหาดานประชาชนผ เสยภาษ ในกรณของประชาชนและผประกอบการทวไปคอ– อตราภาษทสงเกนไปซงไมสรางแรงจงใจใหผ ทมหนาทเสยภาษตามรอบปของภาษทตอง

ช าระ และน าไปสการเลยงภาษในทสด– ประชาชนและผประกอบการขาดจตส านกในการเสยภาษ มความพยายามในการกระท า

ทกวถทาง โดยเฉพาะการกระท าการผานฝายการเมอง ซงเลยงยากเพราะนกการเมองทองถนกลวจะถกกระท าตอฐานเสยงของตน

– ประชาชนพยายามหาชองโหวของกฎหมายเพอเลยงการจายภาษใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

แนวทางในการแกไขปญหาการคลงทองถนไทย

การแกไขปญหาการคลง

• ปรบปรงปจจยทางเศรษฐกจและสงคมใหเอออ านวยตอการบรหารงานคลงทองถน

การแกไขปญหาการคลง

• การกระจายอ านาจทางการคลงใหแกหนวยการปกครองทองถนเพมขน

• การกระจายอ านาจทางการคลงนนนอกจากจะพจารณาทเงนอดหนนแลว ควรขยายฐานภาษใหกวางขน รวมถงการจดสรรภาษทใหทองถนจดเกบไดเองมากขน

การแกไขปญหาการคลง

• ปรบปรงประสทธภาพการบรหารงานหนวยการปกครองทองถน

การแกไขปญหาการคลงทองถน

การสงเสรมการพฒนาดานรายได ซงมความเชอมโยงกบรฐบาลเองทจะตองก าหนดนโยบายอยางจรงจง โดยเฉพาะการตรา

พระราชบญญตภาษทดนและสงปลกสราง อนจะเปนการขยายฐานภาษและสรางแหลงรายไดใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

การสงเสรมและพฒนาดานรายจายสรางส านกพลเมอง เพอลดปญหาการหลบหลกและการเลยงในการจายภาษใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ปรบปรงเงนอดหนน

การคลงทองถนเปนตวบงชสถานะหลายประการในการปกครองทองถน

บงชสถานการณกระจายอ านาจ

ประสทธภาพในการจดเกบรายได

รายไดของทองถนตอหวยอมบงชถงความมงคงของทองถนนน

อตราเพมของรายไดทองถนในแต

ละรอบป

ฐานะทางการคลงทองถน

การคลงทองถนเปนตวบงชสถานะหลายประการในการปกครองทองถน

• บงชสถานการณกระจายอ านาจ – โดยหากอ านาจในการจดเกบภาษไดรบการถายโอนไปใหทองถนมากเพยงใด

– ยอมแสดงใหเหนวาการกระจายอ านาจมมากเพยงนน

– ในทางตรงกนขามหากมไดกระจายอ านาจทางภาษไปให แสดงวารฐบาลกลางยงสงวนอ านาจเอาไว

– ถาทองถนมอ านาจในการจดเกบภาษมาก ยอมแสดงวาทองถนจะมรายไดของตวเองมาก ความเปนอสระในการตดสนใจ ใชเงนไปในกจกรรมใดๆ มากกวาการใชเงนชวยเหลอจากสวนกลาง ดงนน การกระจายอ านาจทแทจรงกคอ การถายโอนอ านาจในการจดหารายไดไปใหนนเอง

• ฐานะทางการคลงทองถน– ยอมบงบอกถงความเขมแขงของทองถน กลาวคอ

– ทองถนใด มฐานะทางการคลงด ยอมจดท ากจกรรมตางๆ ไดมาก และมความนาเชอถอทางการเงนมากอกดวย ในทางตรงกนขามทองถนใดฐานะทางการคลงไมด ยอมไมมเงนไปจดท าบรการ ความนาเชอถอกจะต า

• ประสทธภาพในการจดเกบรายได บงบอกถงประสทธภาพในการท างานของทองถนได – ทองถนสามารถจดเกบรายไดไดอยางครบถวน ภายใตตนทนการจดเกบต า

– แสดงใหเหนวาผบรหารของทองถนนนมความสามารถ ประชาชนใหความรวมมอ

• รายไดของทองถนตอหวยอมบงชถงความมงคงของทองถนนน – ทองถนทมรายไดเฉลยตอหวสง แสดงวาประชาชนมรายไดมาก มทรพยสนมาก อนเปนตวบงชวาเศรษฐกจของทองถนนนด

• อตราเพมของรายไดทองถนในแตละรอบป – แสดงใหเหนถงอตราความมงคงทเพมขนในรอบปดวย ซงแสดงวาผบรหารทองถนมความสามารถในการบรหารงานธรกจและเศรษฐกจไดผลด เปนตน ดงนน การบรหารงานคลงทองถนจงถอเปนเรองส าคญทผบรหารทองถนควรใหความสนใจ ใหมากๆ