ความรเบองตน เกยวกบองคกรปกครองทองถนไทย

อาจารยดวงพร แสงทอง

การปกครองในรชสมย พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว

1.การปฏรปการปกครอง : การบรหารในรชสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ใน พ.ศ. 2435 น นบวาเปนการปฏรปการปกครองการบรหารครงส าคญของประเทศไทยทน าความเจรญรงเรองมาสประเทศไทย สาเหตทกอใหเกดการปฎรปคอ 1) การเปลยนแปลงของเหตการณบานเมอง เนองจากฝนรชสมยพระบาทสมเดจจลจอมเกลาเจาอยหว เหตการณบานเมองไดผนแปรแตกตางกวาเดมเปนอนมาก ทงความเจรญ ของบานเมองกเปนเหตใหขาราชการเพมจ านวนมากขนเปนล าดบ สมควรทจะไดรบการปรบปรงแกไขเสยใหม

2) การคกคามของลทธจกวรรณดนยมในรชกาลของพระองคนนเปนระยะเวลาทลทธจกรวรรดนยมก าลงแผขยายมาทางตะวนออกไกลดวย นโยบายการแผขยายอาณานคม ประเทศมหาอ านาจตะวนตก เชน องกฤษและฝรงเศสไดประเทศขางเคยงรอบๆประเทศไทยเปนเมองขนและทง 2 ประเทศ ดงนนเชน ประเทศฝรงเศสไดถอโอกาสทไทยยงไมมระบบการปกครองทดและการรกษาอาณาเขตใหมประสทธภาพ ดวยเหตดงกลาวประเทศไทยจงจ าเปนตองปรบปรงการปกครองบานเมองใหเรยบรอย

3) พระบามสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวทรงยกเลก

ขนบธรรมเนยมประเพณทกอใหเกดความไมยตธรรม ไดแก การมทาส การใชจารตนครบาลในการพจารณาความ

4) สทธสภาพนอกอาณาเขต เนองจากในรฐสมยจากในรชการลท4 มฝรงชาตตะวนตกหลายชาตเขามาท าสญญาพระชาชไมตรกบประเทศไทย หนงสทอฉบบบนนไดยอมใหฝรงมสทธสภาพนอกอาณาเขต คอยอมใหฝรงตงศาลกงสลขนพจารณาความของคนในบงคบของตนได อนเปนการไมยอมอยใตบงคบของกฎหมายไทย ดวยเหตนจงท าใหพระบามสมเดจพระจลจอมเจาอยหวทางปรบปรงศาลยตธรรมและกฏหมายของประเทศไทยทมความยงยากทางปกครองเกนขนเสมอ โดยไดปรบปรงศาลยตธรรมและก าหมายของประเทศใหเปนระเบยบเรยบรอยและเปนทนาเชอถอแกตางประเทศ

5) การเรมใหมการปกครองทองถน เปนเรองส าคญอก

ประการหนงในการปฏรปการปกครองในรชสมยของพระองค

2. การจดระเบยบการปกครองและการบรหาร ในรชสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ไดมการปรบปรงและปฏรปการปกครองทงในสวนกลาง สวนภมภาค และตอมาไดเพมสวนทองถนเขามาอกในภายหลง ซงมสาระส าคญโดยยอดงน

1) การบรหารราชการสวนกลาง โดยปรบปรงการจดระเบยบ

บรหารราชการสวนกลาง ซงมมาแตเดมนบตงแตการปฏรปการปกครองในสมยกรงศรอยธยา คอ มหาดไทย กลาโหม เมอง วง คลง นา อนไดใชระเบยบการปกครองประเทศไทยตลอดจนถงชวงเวลาของการจดระเบยบการปกครองในสมยราชการท 5

ใหยกเลกต าแหนงสมหกลาโหม สมหนายก และจตสดมภแลวแบงสวนราชการเปน 12 กระทรวง มเสนาบดเปนผวาราชการกระทรวง แตละกระทรวงมหนาทและความรบผดชอบเปนสดสวนแนนอน

2) การจดการปกครองสวนภมภาค ยกเลกระบบเมองเอก โท ตร แตใหรวมหวเมองภาคเหนอ ภาคใตและเมองทาตงเปน “มณฑล”ขนกบกระทรวงมหาดไทยม สมหเทศาภบาล หรอขาหลวงเทศาภบาลเปนผปกครองมณฑล แตละมณฑลประกอบดวยเมอง มผวาราชการเมองเปนผปกครอง แตละเมองยงแบงเปนอ าเภอมนายอ าเภอเปนผปกครอง แตละอ าเภอแบงเปนต าบล แตละต าบลแบงออกเปนหมบาน ก านนและผใหญบานทมาจากการเลอกตงเปนผปกครองต าบลและหมบาน

3) การปกครองสวนทองถน ทรงเลงเหนประโยชนทจะใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองตนเอง จงโปรดเกลาฯใหจดตง“สขาภบาล” ซงลกษณะคลายเทศบาลในปจจบน สขาภบาลแหงแรกคอสขาภบาลกรงเทพฯ และสขาภบาลทาฉลอม (จงหวดสมทรสาคร) เปนสขาภบาลหวเมอง เปนการทดลองรปแบบการปกครองสวนทองถน ซงปรากฏวาการด าเนนงานของสขาภบาลทง 2 แหงไดผลดยงจงไดตราเปนพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ.2458 แบงสขาภบาลเปน 2 แบบ คอ สขาภบาลเมอง และต าบล เพอขยายกจการสขาภบาล ใหแพรหลายไปยงทองถนอน ๆการปฏรปการปกครองสมยรชกาลท 5 เปนการวางรากฐานการปกครองในสมยตอมา มการแกไขปรบปรงบางสวนใหเหมาะสมยงขน ท าใหประเทศมระบบการบรหารททนสมย มเอกภาพและมนคง

รปแบบการปกครองสมยรชกาลท 6-7 ยงคงยดรปแบบการปกครองสมยรชกาลท 5 มการปรบปรงแกไขบางเพยงเลกนอย ทง 2 พระองคไดตระหนกถงการเปลยนแปลงการปกครองทคงจะมขนในภายขางหนา สมยรชกาลท 6 ไดมการจดตง “ดสตธาน” ใหเปนนครจ าลองในการปกครองแบบประชาธปไตย จนเมอวนท 24 มถนายน พ.ศ.2475 หลงจากทรชกาลท 7 ทรงครองราชยได 7 ป คณะผกอการซงเรยกตวเองวา “คณะราษฎร” ประกอบดวยทหารบก ทหารเรอและพลเรอน จ านวน 99 คน ไดท าการยดอ านาจ และเปลยนแปลงการปกครองจากระบบสมบรณาญาสทธราช หรอ “ราชาธปไตย” มาเปนระบบการปกครองแบบ“ประชาธปไตย” และไดอญเชญรชกาลท 7 ขนเปนกษตรยภายใตรฐธรรมนญ นบไดวารชกาลท 7 ทรงเปนกษตรยองคแรกในระบอบประชาธปไตย

สมยประชาธปไตย (พ.ศ.2475-2535) สมยรชกาลท 7- กอน 14 ตลาคม 2516

1.ภาวะเศรษฐกจตกต าทวโลก หลงสงครามโลกรฐบาล ตองการลดรายจาย โดยปลดขาราชการบางสวนออก ผถกปลดไมพอใจ 2.ผทไปเรยนจากตางประเทศเมอกลบมาแลวตองการเปลยนแปลงประเทศใหทนสมยเหมอนประเทศทเจรญแลว 3.ความเหลอมล าต าสงระหวางขาราชการและประชาชน จงตองการสทธเสมอภาคกน 4.ระบบสมบรณาญาสทธราชยไมสามารถแกปญหาพนฐานชวตของราษฎรได

มลเหตของการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

1. พระมหากษตรยทรงเปนประมขภายใตรฐธรรมนญ 2. รฐธรรมนญเปนกฎหมายสงสดในการปกครองประเทศ 3. อ านาจอธปไตย เปนของปวงชนชาวไทยและเปนอ านาจสงสดในการปกครองประเทศ 4. ประชาชนใชอ านาจอธปไตยผานทางรฐสภา รฐบาลและศาล 5. ประชาชนมสทธเสรภาพเทาเทยมกน 6. ประชาชนเลอกตวแทนในการบรหารประเทศ ซงเรยกวา รฐบาล หรอคณะรฐมนตร 7. การแบงการบรหารราชการแผนดน

ลกษณะการปกครองหลงเปลยนแปลง การปกครอง พ.ศ.2475

ความส าคญและความเปนมา ของการปกครองสวนทองถน

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 และทแกไขเพมเตม ไดแบงการบรหาราชการแผนดนของไทย ออกเปน 3 สวน ดงน

(1) ระเบยบบรหารราชการสวนกลาง (ส านกนายกรฐมนตร กระทรวง ทบวง กรม)

(2) ระเบยบบรหารราชการสวนภมภาค (จงหวด อ าเภอ) (3) ระเบยบบรหารราชการสวนทองถน (องคการบรหารสวน

จงหวด เทศบาล องคการบรหารสวนต าบล กรงเทพมหานครและเมองพทยา)

ความหมายของการปกครองทองถน

ประทาน คงฤทธศกษาการ (2523:2) นยามวาการปกครองทองถนเปนระบบการปกครองทเปนผลสบเนองมาจากการกระจายอ านาจทางการปกครองของรฐ และโดยทงนจะเกดองคกรท าหนาทปกครองทองถนโดยคนในทองถนนนๆ องคกรนจดตงและถกควบคมโดยรฐบาล แตกมอ านาจในการก าหนดนโยบายและควบคมใหมการปฏบตใหเปนไปตามนโยบายของตนเอง

อทย หรญโต (2523:2)นยามวาการปกครองทองถน คอ การปกครองทรฐบาลมอบ

อ านาจใหประชาชนในทองถนใดทองถนหนงจดการปกครองและด าเนนการบางอยางโดยด าเนนการกนเองเพอบ าบดความตองการของตน การบรหารงานของทองถนมการจดการเปนองคกร มเจาหนาทซงประชาชนเลอกตงขนมาทงหมดหรอบางสวน ทงนมความเปนอสระในการบรหารงาน แตรฐบาลตองควบคมดวยวธการตางๆ ตามความเหมาะสม จะปราศจากการควบคมของรฐหาไดไม เพราะการปกครองทองถนเปนสงทรฐนนท าขน

• วลเลยม ว. ฮอลโลย (William V. Holloway, 1959 : 101-103) นยามวาการปกครองทองถน หมายถง องคการทมอาณาเขตแนนอน มประชากรตามหลกทก าหนดไวมอ านาจการปกครองตนเอง มการบรหารการคลงของตนเอง และมสภาทองถนทสมาชกไดรบการเลอกตงจากประชาชน

• แฮรส จ. มอนตากล (อางใน โกวทย พวงงาม,2550) การปกครองทองถน

หมายถง การปกครองทองถนไดมการเลอกตงอสระ เพอเลอกผมหนาทบรหารการปกครองทองถน มอสระ พรอมความรบผดชอบซงตนสามารถทจะใชไดโดยปราศจากการควบคมของหนวยการบรหารราชการสวนกลางหรอสวนภมภาค แตทงนหนวยงานการปกครองทองถนยงตองอยภายใตบทบงคบวาดวยอ านาจสงสดของประเทศ ไมไดกลายเปนรฐอสระใหมแตอยางใด

จากนยามขางตนสามารถประมวลหลกการปกครองทองถน มสาระส าคญดงน (โกวทย พวงงาม,2550:29) 1.การปกครองของชมชนหน ง ซ งอาจมความแตกตางกนในดานความเจรญ จ านวนประชากร

2.หน วยการปกครองท อ งถ น จ ะต อ งม อ ส ร ะ(Autonomy) ในการปฏบตหนาทตามความเหมาะสม

3.หนวยการปกครองทองถ นจะตองสทธตามกฎหมาย (Legal Rights) ทจะด าเนนการปกครองตนเอง 4.มองคกรทจ าเปนในการบรหารและปกครองตนเองคอ ฝายบรหารและฝายนตบญญตตองมาจากการเลอกตงของประชาชน 5.ประชาชนในทองถนมสวนรวมในการปกครองทองถน

การปกครองทองถนไทย

ความหมาย หมายถง การปกครองทรฐบาลมอบอ านาจใหประชาชนในทองถน จดการ

ปกครองและด าเนนการบางอยาง โดยด าเนนการกนเอง เพอบรการสาธารณะความตองการของประชาชน การบรหารของทองถน มการจดเปนองคกร มเจาหนาทซงประชาชนเลอกตงขนมาทงหมด หรอบางสวน ทงน มความเปนอสระในการบรหารงานแตรฐบาลตองควบคมดวยวธการตางๆ ตามความเหมาะสม จะปราศจากควบคมของรฐไมไดเพราะการปกครองทองถนเปนสงทรฐท าใหเกดขน

พระราชบญญต ระ เบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 และทแกไขเพมเตม แบงการบรหารราชการแผนดนของไทย ออกเปน 3 สวน ดงน

(1) ระเบยบบรหารราชการสวนกลาง (ส านกนายกรฐมนตร กระทรวง ทบวง กรม)

(2) ระเบยบบรหารราชการสวนภมภาค (จงหวด อ าเภอ) (3) ระเบยบบรหารราชการสวนทองถน (องคการบรหาร

ส ว น จ ง ห ว ด . เ ท ศ บ า ล อ ง ค ก า ร บ ร ห า ร ส ว น ต า บ ล กรงเทพมหานครและเมองพทยา)

1. การปกครองทองถนถอเปนรากฐานของการปกครองระบอบประชาธปไตย 2. การปกครองทองถนเปนการแบงเบาภาระของรฐบาล 3. การปกครองทองถนจะท าใหประชาชนรจกการปกครองตนเอง เพราะเปดโอกาสใหประชาชนไดเขาไปมสวนรวมทางการเมอง

ความส าคญของการปกครองทองถน

4. การปกครองทองถนสามารถตอบสนองความตองการของทองถนตรงเปาหมาย และมประสทธภาพ 5. การปกครองทองถนจะเปนแหลงสรางผน าทางการเมอง การบรหารของประเทศในอนาคต 6. การปกครองทองถนสอดคลองกบแนวคดในการพฒนาชนบทแบบพงตนเอง

สาระส าคญของหลกการปกครองทองถน

(1) มหลายรปแบบ จะแตกตางกนไปตามความเจรญ จ านวนประชากร และขนาดพนท

(2) ตองมอ านาจ (Autonomy) ในการปฏบตหนาทตามความเหมาะสม (3) ตองมสทธตามกฎหมายทจะด าเนนการปกครองตนเอง โดยสทธ แบงออกเปน

2 ประการ คอ (3.1) สทธทจะตรากฎหมายหรอระเบยบขอบงคบตางๆ ขององคกร

ปกครองสวนทองถน (3.2) สทธในการก าหนดงบประมาณเพอบรหารกจการตามอ านาจ

หนาททมอย (4) มองคกรทจ าเปนในการบรหารและปกครองตนเอง (5) ประชาชนในทองถนมสวนรวมในการปกครองทองถน

องคประกอบของการปกครองสวนทองถน

1. ตองมอาณาเขตทแนนอนชดเจน (Area) 2. ตองมอ านาจอสระ (Autonomy) 3. ตองมสทธตามทกฎหมายรบรอง 4. ตอง เปดโอกาสใหประชาชนในทองถน เข ามา

มสวนรวมในการปกครองทงโดยตรงและโดยออม 5. ตองมองคกรทแนนอนชดเจนในการบรหารจดการงาน

ของทองถน

รปแบบองคกรปกครองทองถนไทย

ปจจบน ม 5 รปแบบ (1) องคการบรหารสวนจงหวด (2) เทศบาล (3) องคการบรหารสวนต าบล (4) กรงเทพมหานคร (5) เมองพทยา

โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน

ปจจบน ไดก าหนดโครงสรางออกเปนรปแบบสภากบฝายบรหาร ไดแก (1) มการแบงแยกฝายสภาและฝายบรหารออกจากกน (2) ฝายบรหาร ท าหนาทในการบรหารกจการภายในขององคกรปกครองสวน

ทองถน (3) ฝายสภา ท าหนาทในการตรวจสอบการท างานของฝายบรหารและ ท า

หนาทในการออกกฎหมายในระดบทองถน (4) สภาขององคกรปกครองสวนทองถน มาจากการเลอกตงของประชาชน

โดยตรง (5) หวหนาฝายบรหารมาจากการเลอกตงโดยตรง

กฎหมายทส าคญขององคกรปกครองสวนทองถน

(1) พ.ร.บ.องคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 และทแกไขเพมเตม (2) พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 และทแกไขเพมเตม (3) พ.ร.บ.สภาต าบล และองคการบรหารสวนต าบล พ .ศ.2537

และทแกไขเพมเตม (4) พ.ร.บ.ระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ.2528 (5) พ.ร.บ.ระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2542

ปญหาของการปกครองทองถนไทย

(1) ประชาชนขาดจตส านกในการปกครองตนเอง (2) ประชาชนใหความสนใจในการเลอกตงนอย (3) ปญหาดานการคลง (4) ระบบบรหารงานบคคลไมทดเทยมกบขาราชการ

สวนกลาง และสวนภมภาค (5) การมสวนรวมของประชาชนในทองถนมนอย

จดออนของการปกครองทองถน

1. ดานการเมอง การกระจายอ านาจอาจจะน าไปสภาวะของความไรเอกภาพและไรเสถยรภาพทางการเมองได

2. ดานการคลง กระจายอ านาจมากเกนไปอาจน าไปสความไรเสถยรภาพทางคลงของประเทศได

3. ดานความเสมอภาค การกระจายอ านาจยงมากเทาใด ยอมน าไปสความแตกตางและความไมเทาเทยมของพนทหรอทองถนตางๆไดงาย

4. ดานปญหาการใชทรพยากร

จ านวนขององคกรปกครองสวนทองถน

ขอมล ณ วนท 31 มนาคม 2560 รวบรวมโดย : กองกฎหมายและระเบยบทองถน

กรมสงเสรมการปกครองทองถน

1. องคการบรหารสวนจงหวด 76 แหง

2. เทศบาล 2,441 แหง

เทศบาลนคร 30 แหง

เทศบาลเมอง 178แหง

เทศบาลต าบล 2,233แหง

3. องคการบรหารสวนต าบล 5,334 แหง

4. องคกรปกครองทองถนรปแบบพเศษ (กรงเทพมหานครและเมองพทยา)

2 แหง

รวมทงสน 7,853 แหง