รวมบทความเกาเรองเกยวเนองการเมองไทย พ.ศ. ๒๕๕๖

โดย ฐากร จลนทร

กลมงานวจยและพฒนา สานกวชาการ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร

มกราคม ๒๕๕๗

รวมบทความเกาเรองเกยวเนองการเมองไทย พ.ศ. ๒๕๕๖

เรองท ๑ ๘๑ ปประชาธปไตยไทยกาวไกลในเกาชวงเวลา

เรองท ๒ แนวโนมการสนสดระบบหลายพรรคในประเทศไทย

เรองท ๓ อายขนต าของผมสทธเลอกตง : ๑๖ ปแหงความหลง ๑๖ ปตวเลขแหงความหวง เรองท ๔ การออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ

เรองท ๕ ผไตสวนอสระจะ “WORK” (สมฤทธผล) หรอไม ?

เรองท ๖ การเสรมสรางบทบาทดานนตบญญต ของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร

เรองท ๗ รองประธานสภาผแทนราษฎร : “พระรอง” ทส าคญของการเมองไทย เรองท ๘ วทยโทรทศนรฐสภาน าประชาธปไตยสใจชน

เรองท ๙ ส านกงานรฐสภาประจ าจงหวด : นวตกรรมใหมของการเมองไทย

โดย ฐากร จลนทร

กลมงานวจยและพฒนา ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร

มกราคม ๒๕๕๗

(ก)

ค าน า

ดวยกลมงานวจยและพฒนา ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร มหนาทความรบผดชอบตามความในประกาศคณะกรรมการขาราชการฝายรฐสภา เรอง การก าหนดหนาทความรบผดชอบของสวนราชการในสงกดส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ลงวนท ๒๖ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการด าเนนการศกษา วเคราะห วจยประเดนปญหาดานเศรษฐกจ สงคม และการเมองการปกครองทเกดขนหรอคาดวาจะเกดขนและจะมผลกระทบตอประชาชน

หนงสอรวมบทความเกาเรองเกยวเนองการเมองไทย พ.ศ. ๒๕๕๖ เกดจากการทผเขยนในฐานะบคลากรของกลมงานวจยและพฒนา ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ไดเคยเขยนบทความวชาการเกยวกบการเมองไทย โดยเผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ซงเปนวารสารอเลกทรอนกสรายเดอน (e-journal) [เขาถงและเรยกดเอกสาร ได ทเวบไซตส านกวชาการ ส านกงาน เลขาธการสภาผแทนราษฎร (http://library2.parliament.go.th/ejournal/e_rdnews.html)] ในระหวางฉบบเดอนมนาคม-ธนวาคม ๒๕๕๖ (ยกเวนเดอนกนยายน ๒๕๕๖) ทงนไดมการแกไขเพมเตมสาระบางสวนตามความเหมาะสม

โดยเนอหาสาระของหนงสอเลมนจะเปนการอรรถาธบายและวเคราะหทงในดานการวเคราะหโครงสราง สทธพลเมอง การควบคมการบรหารราชการแผนดน บทบาทรฐสภา และประวตศาสตรการเมองไทย

หวงเปนอยางยงวา หนงสอรวมบทความฉบบนจะกอใหเกดประโยชนตอการใหขอมลขอเทจจรงและการวเคราะหปรากฏการณ ส าหรบผเกยวของในวงงานรฐสภาตลอดจนประชาชนโดยทวไป เพอใหทราบถงการเมองไทยใหมความชดเจนมากขน รวมทงเสนอแนวคดทเกยวของตอการปฏรปประเทศและปฏรปการเมอง อาท การก าหนดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในประเดนทส าคญ การขยายสทธเลอกต งใหแกผมอาย ๑๖ ป การก าหนดมใหประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎรมาจากพรรคการเมองเดยวกน การแกไขขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรเพอเสรมสรางบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ

ฐากร จลนทร กลมงานวจยและพฒนา ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร มกราคม ๒๕๕๗

(ข)

สารบญ

หนา

ค าน า (ก)

สารบญ (ข)

เรองท ๑ ๘๑ ปประชาธปไตยไทยกาวไกลในเกาชวงเวลา ๑

เรองท ๒ แนวโนมการสนสดระบบหลายพรรคในประเทศไทย ๑๕

เรองท ๓ อายขนต าของผมสทธเลอกตง ๓๒ : ๑๖ ปแหงความหลง ๑๖ ปตวเลขแหงความหวง

เรองท ๔ การออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ๔๖

เรองท ๕ ผไตสวนอสระจะ “WORK” (สมฤทธผล) หรอไม ? ๖๓

เรองท ๖ การเสรมสรางบทบาทดานนตบญญต ๗๘ ของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร

เรองท ๗ รองประธานสภาผแทนราษฎร ๑๐๐ : “พระรอง” ทส าคญของการเมองไทย

เรองท ๘ วทยโทรทศนรฐสภาน าประชาธปไตยสใจชน ๑๑๗

เรองท ๙ ส านกงานรฐสภาประจ าจงหวด ๑๓๖ : นวตกรรมใหมของการเมองไทย

๘๑ ปประชาธปไตยไทยกาวไกลในเกาชวงเวลา โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนมถนายน ๒๕๕๖)

วนท ๒๔ มถนายน ๒๕๕๖ เปนวนครบรอบ ๘๑ ปแหงการเปลยนแปลงแปลงการปกครองจากระบบสมบรณาญาสทธราชยมาเปนระบอบประชาธปไตยทมขนในวนท ๒๔ มถนายน ๒๔๗๕ ซงชวงเวลา ๘๑ ป หากเปรยบเทยบกบบางแงมมของชวตมนษย กหมายถงชวตทเรมตนตงแตวยเดก วยหนมสาว วยกลางคนและวยชรา ทประสบกบเหตการณตาง ๆ นานา ทงในดานบวกและดานลบจนกระทงหลอหลอมใหเปนบคคลทมวฒภาวะและสามารถดารงชวตไดอยางแขงแกรง เฉกเชนเดยวกบกระบวนการพฒนาการเมองและระบอบประชาธปไตยทมววฒนาการตามลาดบเวลา โดยในชวงเวลาเรมตนเปนชวงเวลาเปลยนผานจากระบบประชาธปไตยทไมมความสมบรณมากนก โดยสทธเสรภาพของประชาชนยงมไมเตมทหรอเกดสภาวะการแทรกแซงของระบบราชการ ตอมามการพฒนาตามลาดบสาหรบการขยายสทธเสรภาพของประชาชนและการลดการแทรกแซงของระบบราชการ รวมทงมการปฏรปโครงสรางทางการเมองตามทบญญตไวในรฐธรรมนญ ฉะนนเนองในวาระครบรอบ ๘๑ ปของการเปลยนแปลงการปกครองแผนดน จงไดประมวลลาดบการพฒนาการเมองและการจดทารฐธรรมนญใน ๙ ชวงเวลา ดงน

๑. ชวงเวลาท ๑ ตงแตป ๒๔๗๕-๒๔๘๓ ๒. ชวงเวลาท ๒ ตงแตป ๒๔๘๔-๒๔๙๒ ๓. ชวงเวลาท ๓ ตงแตป ๒๔๙๓-๒๕๐๑ ๔. ชวงเวลาท ๔ ตงแตป ๒๕๐๒-๒๕๑๐ ๕. ชวงเวลาท ๕ ตงแตป ๒๕๑๑-๒๕๑๙ ๖. ชวงเวลาท ๖ ตงแตป ๒๕๒๐-๒๕๒๘ ๗. ชวงเวลาท ๗ ตงแตป ๒๕๒๙-๒๕๓๗ ๘. ชวงเวลาท ๘ ตงแตป ๒๕๓๘-๒๕๔๖ ๙. ชวงเวลาท ๙ ตงแตป ๒๕๔๗-๒๕๕๕ ๑๐. บทวเคราะหและบทสรป

๒

๑. ชวงเวลาท ๑ ตงแตป ๒๔๗๕-๒๔๘๓

จากประกาศคณะราษฎร ฉบบท ๑ วนท ๒๔ มถนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ ไดแสดงถงขอความทจะใหประเทศสยาม (ไทย) มกฎหมายธรรมนญการปกครองแผนดน ตอมาเมอภายหลงทเหตการณคลคลายไปแลวจงไดมการตราพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช ๒๔๗๕ ถงแมกฎหมายดงกลาวจะเรยกชอวา “พระราชบญญต” แตทวานกวชาการดานนตศาสตรและดานรฐศาสตรสวนใหญมความเหนตรงกนวา กฎหมายดงกลาวนมฐานะเปนรฐธรรมนญฉบบแรกของประเทศไทย ทงนมขอสงเกตคอ ในคาปรารภของพระราชบญญตธรรมนญฯ หรอบทบญญตตามมาตรา ๒๗ และมาตรา ๓๑ แหงพระราชบญญตธรรมนญฯ น ไดเรยกพระราชบญญตธรรมนญฯ ฉบบนวา “ธรรมนญ” ภายหลงการเปลยนแปลงการปกครองแลวไดมการจดตงคณะบรหารประเทศในชอวา “คณะกรรมการราษฎร” โดยประกอบดวยพระยามโนปกรณนตธาดา (กอน หตะสงห) เปนประธานคณะกรรมการราษฎรและมกรรมการราษฎรจานวน ๑๔ คน ซงกลาวในอกทางหนงคอ พระยามโนปกรณ นตธาดามฐานะเปนนายกรฐมนตรคนแรกของประเทศไทย รวมทงคณะกรรมการราษฎรมฐานะเปนคณะรฐมนตรคณะแรกของประเทศไทยเชนเดยวกน พรอมกนนบทบญญตของพระราชบญญตธรรมนญฯ ไดกาหนดใหมสภาผแทนราษฎรทมผแทนราษฎรชวคราวมาจากการแตงตงของคณะราษฎร จานวน ๗๐ คน โดยประธานสภาผแทนราษฎรคนแรกคอ เจาพระยาธรรมศกดมนตร (สนน เทพหสดน ณ อยธยา) ทมาจากการเลอกตงของผแทนราษฎรชวคราว ตอมาไดมการยกรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช ๒๔๗๕ เพอบงคบใชแทนพระราชบญญตธรรมนญฯ เมอวนท ๑๐ ธนวาคม ๒๔๗๕ หลงจากนน จงมการกาหนดใหวนท ๑๐ ธนวาคมเปนวนรฐธรรมนญและเปนวนหยดราชการดวย แมวาจะมประกาศใชรฐธรรมนญแลว แตในขณะนนอาจถอไดวาชวงเวลาดงกลาวอยในระยะเวลาเปลยนผานจากการปกครองระบบเดมมาระบบประชาธปไตยจงมความขดแยงทางการเมองหลายประการ โดยในป ๒๔๗๖ มการประกาศพระราชกฤษฎกาเพองดใชรฐธรรมนญบางมาตรา ซงเปนสาเหตใหมการรฐประหารเปนครงแรกของประเทศในระบบการเมองยคใหม เมอวนท ๒๐ มถนายน ๒๔๗๖ และมการตงพนเอก พระยาพหลพลพยหเสนาเปนนายกรฐมนตร หรอในป ๒๔๗๗ มการสละราชสมบตของพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว ฯลฯ ในชวงเวลาเดยวกนนมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรจากประชาชนเปนครงแรก เมอวนท ๑๕ พฤศจกายน ๒๔๗๖ แตทวาเปนการเลอกตงทางออมโดยใหประชาชนเปนผเลอกผแทนตาบลกอน หลงจากนนผแทนตาบลจงจะไปเลอกสมาชกสภาผแทนราษฎรแตละจงหวดอกครงหนง ตอมาจงมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรโดยตรงจากประชาชนเปนครงแรก เมอวนท ๗ พฤศจกายน ๒๔๘๐ ในป ๒๔๘๑ หลวงพบลสงครามหรอจอมพล แปลก พบลสงคราม ขนดารงตาแหนงเปนนายกรฐมนตร จงเรมเสนอแนวคดชาตนยมในรปแบบประกาศรฐนยมทเปนการชนาพฤตกรรมการดารงชวตของประชาชนและมนโยบายเศรษฐกจโดยใหรฐเปนผประกอบกจการทางธรกจ ทงนในป ๒๔๘๒ ไดมการตรารฐธรรมนญแกไขเพมเตมวาดวยนามประเทศ โดยเปลยนชอประเทศจาก “สยาม” มาเปน “ไทย” พรอมกนนนไดมการตราพระราชบญญตปประดทน พทธศกราช ๒๔๘๓ เพอเปลยนปปฏทนจากเดม คอ วนท ๑ เมษายน-๓๑ มนาคม มาเปนปปฏทนสากล คอ วนท ๑ มกราคม-๓๑ ธนวาคม ทงนอาจกลาวไดวา ยคสมยดงกลาวนรฐมอานาจเบดเสรจในการกาหนดทศทางของสงคมไทยโดยประชาชนมสทธเสรภาพทางการเมองคอนขางนอย

๓

๒. ชวงเวลาท ๒ ตงแตป ๒๔๘๔-๒๔๙๒

ระหวางป ๒๔๘๔-๒๔๘๘ ซงอยในชวงสงครามโลกครงท ๒ ทเปนสถานการณอนสงกระทบทางการเมองตอประเทศไทย จากเหตการณในป ๒๔๘๔ ทกองทพประเทศญปนบกเขาประเทศไทยเพอใชเปนฐานทพและทางผานในการกอสงครามกบกลมประเทศสมพนธมตร สงผลใหอานาจอธปไตยของประเทศถกคกคามในหลายประการ ทงนรฐบาลและรฐสภาไมอาจใชอานาจไดอยางเปนอสระ และมการดาเนนการทเสมอนเปนการบงคบจากประเทศญปนเพอใหทาเรองตาง ๆ โดยในป ๒๔๘๕ รฐบาลไทยตองลงนามในสญญาพนธไมตรกบญ ปน และรวมประกาศสงครามกบประเทศสหรฐอเมรกาและสหราชอาณาจกร (องกฤษ) โดยมพระบรมราชโองการเรอง ประกาศสงครามตอบรเตนใหญและสหรฐอเมรกา ลงวนท ๒๕ มกราคม พ.ศ. ๒๔๘๕ โดยอาศยอานาจตามมาตรา ๕๔ แหงรฐธรรมนญซงอาจกลาวไดวา เปนการใชอานาจตามรฐธรรมนญเปนครงแรกสาหรบการประกาศสงคราม ตอมามการประกาศทางราชการในภายหลงใหการประกาศสงครามเปนโมฆะ ภายหลงสงครามโลกครงท ๒ สนสดลงไดมการตราพระราชบญญตอาชญากรสงคราม พทธศกราช ๒๔๘๘ เพอเปนการลงโทษทางอาญาแกผนาทางการเมองทมสวนรวมกบประเทศญปนและกลมประเทศอกษะในการกอสงครามซงไดแกจอมพล แปลก พบลสงครามและคณะ อยางไรตามศาลฎกามคาพพากษาท ๑/๒๔๘๙ ลงวนท ๒๓ มนาคม ๒๔๘๙ พพากษาใหกฎหมายดงกลาวขดกบรฐธรรมนญเพราะเปนการตรากฎหมายยอนหลงใหมโทษทางอาญา ซงคาพพากษาดงกลาวแสดงใหเหนถงเขตอานาจของศาลในการวนจฉยวา กฎหมายใดขดหรอแยงกบรฐธรรมนญ ขณะนนเองไดมการยกรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๘๙ เพอใชบงคบแทนรฐธรรมนญฉบบเดม ซงอาจกลาวไดวา คณะผรางรฐธรรมนญมความไมเหนพองตอคาพพากษาของศาลดงกลาวในประเดนขอบเขตอานาจในการวนจฉยวา กฎหมายใดขดหรอแยงกบรฐธรรมนญ จงกาหนดใหมองคกรใหมคอ คณะตลาการรฐธรรมนญซงมาจากการแตงตงโดยรฐสภาเพอทาหนาทวนจฉยในเรองนซงไดมววฒนาการเปน “ศาลรฐธรรมนญ” ในปจจบน นอกเหนอจากประเดนคณะตลาการรฐธรรมนญแลว รฐธรรมนญฉบบนไดรเรมใหสมาชกรฐสภา/รฐมนตรตองไมเปนขาราชการประจา และใหรปแบบของรฐสภาเปนแบบสภาค (bicameral) โดยใหมสมาชกสภาสง (upper house) ในชอของ “พฤฒสภา” ซงมทมาจากการเลอกตงทางออมและตอมามการเปลยนชอมาเปน “วฒสภา” ในปจจบน ทงนนบแตเวลานนรฐสภาไทยใชรปแบบของสภาคมาโดยตลอด ยกเวนการมสภาผแทนราษฎรเพยงสภาเดยวระหวางป ๒๔๙๔ – ๒๕๐๑ และกรณมการรฐประหารทใหรฐสภาอยในรปแบบสภาเดยว (unicameral)

อยางไรกตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๘๙ ใชบงคบเปนเวลาประมาณ ๑ ป กตองสนสภาพลงเนองจากการรฐประหารในป ๒๔๙๐ และมบงคบใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉะบบชวคราว) พทธศกราช ๒๔๙๐ เปนการแทนท ตอมาในป ๒๔๙๑ มการแกไขรฐธรรมนญโดยจดตงสภารางธรรมนญเปนครงแรกในประวตศาสตรการเมองไทย เพอจดทารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๒ ซงสาระของรฐธรรมนญฉบบนมประเดนสาคญทมผลตอการพฒนาการเมองตอมาภายหลงในหลายประเดน เชน การกาหนดมใหสมาชกรฐสภามผลประโยชนทบซอนในการรบผลประโยชนตาง ๆ การขยายขอบเขตสทธเสรภาพของประชาชนทมจานวน ๒๐ มาตราซงมากกวาจากเดมทบญญตไวในรฐธรรมนญฉบบกอน ๆ ทบญญตไวเพยงประมาณ ๕ มาตรา การอภปรายทวไปในทประชมรฐสภาโดยไมมการลงมต หรอการออกเสยงประชามตในประเดนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ เปนตน

๔

๓. ชวงเวลาท ๓ ตงแตป ๒๔๙๓-๒๕๐๑

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๒ นบวาเปนรฐธรรมนญฉบบหนงทมเนอหาหลายสวนทมความเปนประชาธปไตย อยางไรกตามรฐธรรมนญฉบบนไดสนสภาพจากการรฐประหารในป ๒๔๙๔ และตอมาไดมการนารฐธรรมนญป ๒๔๗๕ นามาปรบใชโดยใหเปนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๗๕ แกไขเพมเตม พทธศกราช ๒๔๙๕ ซงเทากบเปนการยอนยคในจดเรมตนของการสถาปนาระบอบประชาธปไตยทใหมสมาชกสภาผแทนราษฎร ๒ ประเภท โดยประเภทท ๑ คอ สมาชกสภาผแทนราษฎรทมาจากเลอกตงของประชาชน สาหรบประเภทท ๒ คอ สมาชกสภาผแทนราษฎรทไดรบการแตงตงซงในทางปฏบตแลว นายกรฐมนตรเปนผรบสนองพระบรมราชโองการโปรดเกลาฯ แตงตง ทาใหมการเขามาแทรกแซงจากระบบราชการหรอรฐราชการผานความเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ เพอสนบสนนคาจนรฐบาลทงในการพจารณากฎหมายหรอการอภปรายไมไววางรฐมนตร สาหรบจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรนน รฐธรรมนญยงกาหนดใหสมาชกสภาผแทนราษฎรทง ๒ ประเภทมจานวนเทากน ทงมขอสงเกตคอ วาระของสมาชกสภาผแทนราษฎรตามรฐธรรมนญฉบบนเทากบ ๕ ปซงแตกตางกบรฐธรรมนญฉบบอน ๆ ทกาหนดใหวาระของสมาชกสภาผแทนราษฎรเทากบ ๔ ป จอมพล แปลก ไดดารงตาแหนงนายกรฐมนตรตงแตป ๒๔๙๑ จนถงชวงเวลาดงกลาวน อยางไรกตามอาจวเคราะหไดคอ จอมพล แปลก ไดรบการสนบสนนคาจนจากคณะรฐประหารป ๒๔๙๐ อาท จอมพล ผน ชณหะวณ หรอจอมพล สฤษด ธนะรชต เพอใหดารงตาแหนงนายกรฐมนตรอกครงหนง โดยเสถยรภาพความมนคงขนอยกบกลมบคคลเหลานเปนสาคญ (ซงตางกบการดารงตาแหนงนายกรฐมนตรครงแรกระหวางป ๒๔๘๑-๒๔๘๗ ทจอมพล แปลก สามารถจดโครงสรางและควบคมอานาจไดอยางเบดเสรจทงในสถาบนกองทพและหนวยราชการอนดวยตนเอง) ดงนนรฐบาลจอมพล แปลก จงมความจาเปนตองรกษาดลยภาพทางอานาจระหวางกลมจอมพลสฤษด ธนะรชต และกลมพลตารวจเอก เผา ศรยานนท ทเปนฐานอานาจเกอหนนจอมพลแปลก เพอมใหเกดความขดแยงทางการเมองของสองกลม แมวาชวงเวลานไดมการปกครองระบอบประชาธปไตยทไมสมบรณมากนก อยางไรกตามไดมการพฒนาโครงสรางทางการเมองหลายประการ เชน การตราพระราชบญญตพรรคการเมอง พ.ศ. ๒๔๙๘ เปนครงแรกเพอรองรบสถานภาพการมพรรคการเมอง (โดยกอนหนานมจดตงพรรคการเมองหลายพรรคในป ๒๔๘๙ อาท พรรคประชาธปตย) นอกจากนนรฐบาลจอมพล แปลก ไดสนบสนนใหมการเปดปราศรยแสดงความเหนในทสาธารณะทเปนลกษณะเดยวกบการเมองในระบบองกฤษหรอทเรยกวา “ไฮดปารค (Hyde Park)” ซงมขนครงแรกในป ๒๔๙๘ ทสนามหลวงดวยหวขอ “ตาราเรยนแบบเบสก” (โรม บนนาค, ๒๕๕๓ : ๑๕๔) ในการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเมอวนท ๒๖ กมภาพนธ ๒๕๐๐ มความตนตวทางการเมองอยางสง โดยมพรรคการเมองทจดทะเบยนและสงผสมครรบเลอกตง จานวน ๒๓ พรรค แตมการกลาวหาวา การเลอกตงดงกลาวมความไมสจรต และมความขดแยงทางการเมองจนกระทงนาไปสการรฐประหารในวนท ๑๖ กนยายน ๒๕๐๐ ซงนบวาเปนยคสนสดบทบาทของผนาทางการเมองจากคณะราษฎรอยางสนเชง และเรมศกราชการเขาควบคมอานาจอยางสงสดของกลมจอมพล สฤษด ตอมาการกระชบอานาจอยางเบดเสรจของกลมจอมพล สฤษด เปนไปอยางตอเนอง ดวยการทารฐประหารซาอกหนงในวนท ๒๐ ตลาคม ๒๕๐๑ โดยมการยกเลกรฐธรรมนญและสงผลใหไมมสภาผแทนราษฎรทมาจากการเลอกตงจากวนดงกลาวจนถงป ๒๕๑๒

๕

๔. ชวงเวลาท ๔ ตงแตป ๒๕๐๒-๒๕๑๐

ในป ๒๕๐๒ มการประกาศใชธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร พทธศกราช ๒๕๐๒ ทงนเปนแนวปฏบตทสบเนองตอมาคอ หากมการยดอานาจการปกครองแผนดนแลว จงเรยกกฎหมายสงสดของประเทศเพอใชบงคบเปนการชวคราววา “ธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร” (ยกเวนการรฐประหารในป ๒๕๑๙ และป ๒๕๔๙) ชวงเวลาดงกลาวถอไดวา เปนการใชอานาจเบดเสรจเดดขาดอยางแทจรงของกลมจอมพล สฤษด โดยมการยกเลกพระราชบญญตพรรคการเมอง พ.ศ. ๒๔๙๘ ทาใหพรรคการเมอง ตาง ๆ สนสภาพไปทงหมด และไมมสภาผแทนราษฎรทมาจากการเลอกตงของประชาชน แตมการแตงตงสภารางรฐธรรมนญครงท ๒ ในประวตศาสตรการเมองไทยเพอทาหนาทรางรฐธรรมนญและตรากฎหมาย โดยสมาชกสภารางรฐธรรมนญมาจากการรบสนองพระบรมราชโองการแตงตงโดยจอมพล สฤษด และสภารางรฐธรรมนญไดมการประชมเปนการภายในพรอมทงใหความเหนชอบในการเลอกจอมพล สฤษด เปนนายกรฐมนตร นนเอง เมอเปนเชนนเทากบวา กลมจอมพล สฤษด ดาเนนการรวบอานาจทงในดานบรหารและดานนตบญญตไวกบกลมตนเอง ยงไปกวานนบทบญญตตามมาตรา ๑๗ แหงธรรมนญการปกครองฯ ไดกาหนดใหนายกรฐมนตรโดยมตของคณะรฐมนตรมอานาจสงการ หรอกระทาการใด ๆ ได และใหถอวาคาสงหรอการกระทาเชนวานนเปนคาสงหรอการกระทาทชอบดวยกฎหมาย ผลทตามมาคอ นายกรฐมนตรสามารถใชอานาจในทางตลาการสาหรบการสงการใหลงโทษประหารชวตหรอจาคกบคคล โดยทไมตองผานกระบวนการพจารณาของศาลยตธรรมแตอยางใด ทงน ทกษ เฉลมเตยรณ (๒๕๔๘) นกวชาการดานรฐศาสตรไดเรยกขานรปแบบการปกครองแบบอานาจนยมของจอมพล สฤษด วาเปน “การเมองระบบพอขนอปถมภ” ทการปกครองขนอยกบบคคลเพยงคนเดยวทใชอานาจอยางเดดขาดเพอรกษาความสงบเรยบรอยของสงคม

ในชวงเวลานแมวาจะไมมการกาวหนาของการพฒนาการเมอง แตทวากระบวนการพฒนาเศรษฐกจทบรณาการอยางเปนระบบ เรมเปนครงแรกตามทกาหนดในแผนพฒนาเศรษฐกจ (ตอมาเรยกเปน “แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต”) ทงนไดมการกอสรางโครงสรางพนฐานดานสาธารณปโภคท เ ปนถนน สะพาน แหลง นา ฯลฯ รวมทงมการจดตงสถาบนอดมศกษาในสวนภมภาค เ ชน มหาวทยาลยเชยงใหมในป ๒๕๐๗ มหาวทยาลยขอนแกนในป ๒๕๐๙ และมหาวทยาลยสงขลานครนทรในป ๒๕๑๑ เปนตน ขณะเดยวกนมการเตบโตของชนชนกลางในเชงปรมาณและคณภาพการศกษาซงเปนการสรางรากฐานของการพฒนาทรพยากรมนษยทสาคญตอการสนบสนนการปกครองในระบอบประชาธปไตย นอกจากนนสถานการณสากลทเกยวของกบความเปลยนแปลงทางการเมองในประเทศคอ ประเทศสหรฐอเมรกาและกลมประเทศในโลกเสรเรมมบทบาทในการตอตานลทธคอมมวนสต ดวยการใหความชวยเหลอทางเศรษฐกจและทางทหารจนเปนจงหวะยางกาวของการจดตงฐานทพของกองทพสหรฐอเมรกาทประเทศไทยในเวลาตอมา

ยคดงกลาวถอวาเปนความชะงกงนของการพฒนาการเมอง โดยไมมการพฒนาระบบกฎหมายเพอเอออานวยตอการพฒนาการเมอง ขณะเดยวกนประชาชนมสทธเสรภาพทางการเมองนอยมากเนองจากมการประกาศใชกฎอยการศกทวราชอาณาจกรเปนระยะเวลายาวนาน รวมทงการใชอานาจตามมาตรา ๑๗ แหงธรรมนญฯ ดงกลาวขางตนทเปนการสรางอาณาจกรแหงความกลวในชวงเวลาดงกลาว แมวาจอมพล สฤษดถงแกอสญกรรมในป ๒๕๐๖ และจอมพล ถนอม กตตขจร รบตาแหนงเปนนายกรฐมนตรแทนกยงคงสบทอดระบบอานาจนยมจวบจนกระทงมรฐธรรมนญฉบบใหมในป ๒๕๑๑

๖

๕. ชวงเวลาท ๕ ตงแตป ๒๕๑๑-๒๕๑๙

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๑ ไดประกาศบงคบใชหลงจากมการยกรางเปนเวลาประมาณ ๘ ป โดยรฐธรรมนญฉบบนใชเวลาในการยกรางรฐธรรมนญตงแตป ๒๕๐๔ – ๒๕๑๑ ทงนมหลกการทสาคญคอ การหามมใหสมาชกสภาผแทนราษฎรดารงตาแหนงเปนรฐมนตรในเวลาเดยวกนซงคลายกบหลกการแบงแยกอานาจในลกษณะรฐสภาแบบประธานาธบด (presidential system) ในเวลาตอมาไดมการนาหลกการดงกลาวบางสวนมาปรบใชในการยกรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐

เมอรฐธรรมนญมการบงคบใชและมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไปในป ๒๕๑๒ แตทวาสภาผแทนราษฎรชดดงกลาวมอายประมาณ ๒ ปครง กมการรฐประหารตนเองโดยจอมพล ถนอม กตตขจร เปนหวหนาคณะปฏวต ทงนอาจสนนษฐานเหตผลของการรฐประหารไดประการหนง คอ จอมพล ถนอม มความเคยชนกบการใชอานาจแบบเบดเสรจทปราศจากสภาผแทนราษฎร ระหวางป ๒๕๐๑-๒๕๑๑ เมอเหตการณเปนเชนนนจงเปนผลใหประเทศไทยมการปกครองโดยคณะปฏวต ซงไมมทงคณะรฐมนตรและรฐสภา ระหวางวนท ๑๗ พฤศจกายน ๒๕๑๔ จนกระทงมการประกาศบงคบใชธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร พทธศกราช ๒๕๑๕ และมการแตงตงคณะรฐมนตรในเดอนธนวาคม ๒๕๑๕ ปรากฏวา มประกาศของคณะปฏวต จานวน ๓๖๔ ฉบบ และคาสงของหวหนาปฏวต จานวน ๗๙ ฉบบ (ประเสรฐ ปทมะสคนธ, ๒๕๑๗ : ๑๐๕๗) เพอเปนกลไกในการบรหารราชการแผนดน

ภายหลงเหตการณ ๑๔ ตลาคม ๒๕๑๖ ทมความเคลอนไหวของประชาชนในการเรยกรองประชาธปไตยทเปนผลให จอมพล ถนอม นายกรฐมนตรลาออกและมกระบวนการยกรางรฐธรรมนญฉบบใหม ทงนนบวาเปนนวตกรรมใหมของการเมองไทยทมการแตงตงสมาชกสมชชาแหงชาตดวยการแตงตงบคคลจากสาขาวชาชพตาง ๆ จานวน ๒,๓๔๗ คน เพอมาเลอกกนเองใหไดสมาชกสภานตบญญตแหงชาตเพอทาหนาทรางรฐธรรมนญและตรากฎหมาย [แนวคดดงกลาวไดปรบมาใชเมอคราวจดตงสภารางรฐธรรมนญตามทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉบบชวคราว) พทธศกราช ๒๕๔๙] ทงนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๗ ไดบญญตหลกการใหม ๆ ทเปนการสรางองคกรหรอแนวทางปฏบตในรปแบบใหม เชน การเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเขตละ ๑-๓ คน การกาหนดใหนายกรฐมนตรตองเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร การกาหนดใหมผตรวจเงนแผนดนของรฐสภา (ซงพฒนาแนวคดดงกลาวเปนคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนในเวลาตอมาตามรฐธรรมนญป ๒๕๔๐) การกาหนดใหมศาลปกครอง การกาหนดใหมหมวดทวาดวยการปกครองทองถนเปนครงแรก เปนตน

เมอมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรในป ๒๕๑๘ และป ๒๕๑๙ ไดมการพฒนาการเมองทสาคญคอ การตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๑๘ โดยกาหนดใหเลอกตงผวาราชการกรงเทพมหานครเปนครงแรก สาหรบสภาวะทางการเมองโดยรวมปรากฏวา รฐบาลขาดเสถยรภาพทางการเมองเนองจากความขดแยงระหวางพรรครวมรฐบาลหรอความขดแยงภายในพรรครฐบาล ประกอบกบความขดแยงทางความคดทางการเมองระหวางกระแสอนรกษนยมและกระแสสงคมนยม จนเปนชนวนทนาไปสเหตการณความรนแรงทางการเมองในวนท ๖ ตลาคม ๒๕๑๙ และมการนาเหตการณดงกลาวไปเปนเหตผลสาหรบการรฐประหารของคณะปฏรปการปกครองแผนดนในวนเดยวกนนนเอง พรอมทงการประกาศบงคบใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๙ ในเวลาตอมา

๗

๖. ชวงเวลาท ๖ ตงแตป ๒๕๒๐-๒๕๒๘

รฐบาลทถอกาเนดจากรฐธรรมนญป ๒๕๑๙ ไดถกรฐประหารในวนท ๒๐ ตลาคม ๒๕๒๐ โดยคณะปฏวตซงเปลยนชอมาจากคณะปฏรปการปกครองแผนดน และไดประกาศบงคบใชธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร พทธศกราช ๒๕๒๐ ซงเปนกฎหมายสงสดฉบบชวคราว เพอใหสภานตบญญตแหงชาตดาเนนการยกรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๒๑ อยางไรกตามบทบญญตของรฐธรรมนญฉบบนยงมความไมเปนประชาธปไตยเหมอนกบรฐธรรมนญหลายฉบบในอดตทจดทาในยคอานาจนยม เ นองจากใหสมาชกวฒสภาทมาจากการแตงตงมอานาจทางกฎหมายเทยบเทากบสมาชกสภาผแทนราษฎรในหลายประเดน เชน การพจารณากฎหมายเกยวกบงบประมาณ การลงมตในญตตเปดอภปรายไมไววางใจรฐมนตร หรอขาราชการประจาสามารถเปนขาราชการการเมองได เปนตน

ทงนมการกาหนดแนวคดรปแบบการเลอกตงแบบใหมโดยใหแตละจงหวดเปนเขตเลอกตงและกรงเทพฯ แบงเปน ๓ เขตเลอกตง โดยพรรคการเมองจะตองสงคณะผสมครรบเลอกตงในแตละเขตเลอกตง ถาหากพรรคการเมองชนะการเลอกตงในจงหวดใดกจะไดสมาชกสภาผแทนราษฎรทงจงหวด ตวอยางเชน จงหวดนครราชสมามสมาชกสภาผแทนราษฎร จานวน ๑๒ คน หากพรรคใดชนะเลอกตงกจะไดรบเลอกตงทง ๑๒ คน หรอกลาวอกนยหนงคอ ระบบ winner take all โดยการเลอกตงในระบบดงกลาวมเจตนารมณเพอสงเสรมใหพรรคการเมองมขนาดใหญและมจานวนนอยพรรค แตถงกระนนระบบการเลอกตงยงไมไดบงคบใชในการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไป และมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในป ๒๕๒๘ โดยใหนาระบบการเลอกตงแบบเขตละ ๑-๓ คนมาบงคบใชแทน อยางไรกตามแนวคดทจะสงเสรมใหพรรคการเมองมขนาดใหญและมจานวนนอยพรรคไปปรากฏตอเนองในการกาหนดใหมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอตามรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ ทมใหนาคะแนนของพรรคการเมองทไดคะแนนนอยกวารอยละ ๕ มาคานวณจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร

ทศทางของการเมองไทยในชวงเวลานเรมตนจากยคอานาจนยมระหวางป ๒๕๒๐–๒๕๒๑ และมระบอบประชาธปไตยทไมสมบรณระหวางป ๒๕๒๒-๒๕๒๘ เนองจากการแทรกแซงของรฐราชการทมตอระบบการเมองโดยผานวฒสภาซงมาจากการแตงตงและสวนหนงเปนขาราชการประจา ทงนมเหตเชอไดวา การเกรงภยจากลทธคอมมวนสตรวมทงความไมมนใจทมตอพรรคการเมองวาจะสามารถบรหารราชการแผนดนไดอยางเปนอสระดวยความสจรตหรอไม เปนเหตผลสวนหนงของการเขามบทบาทของสถาบนทหารในทางการเมอง อยางไรกตามผนาทางการเมองและผนากองทพมความเชอวา ระบบประชาธปไตยทไมสมบรณแบบนมความเหมาะสมกวาระบบอานาจนยม ฉะนนแมจะมความพยายามสาหรบการรฐประหารในวนท ๑ เมษายน ๒๕๒๔ และวนท ๙ กนยายน ๒๕๒๘ เพอนาประเทศไทยกลบไปสระบบอานาจนยม กไมไดรบความเหนชอบจากกลมบคคลดงกลาวและมการปราบปรามจบกมผกอรฐประหารในทสด

อยางไรกตามบรรยากาศทางการเมองมทศทางในทางสรางสรรคมากขนเนองจากมการเปดโอกาสใหบคคลทเขารวมตอสกบกลมพรรคคอมมวนสตแหงประเทศไทยเขามามอบตวกบทางราชการเพอยตการสรบ และมความเปลยนแปลงในสวนการปกครองสวนทองถนดวยการตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ เพอใหมการเลอกตงผวาราชการกรงเทพมหานครอกครงหนง

๘

๗. ชวงเวลาท ๗ ตงแตป ๒๕๒๙-๒๕๓๗

ยคทพลเอก เปรม ตณสลานนท ดารงตาแหนงนายกรฐมนตร ระหวางป ๒๕๒๓-๒๕๓๑ ระยะเวลาประมาณ ๘ ปเปนกรณศกษาทนาสนใจ เนองจากแมวาจะมสภาผแทนราษฎรและรฐมนตรสวนหนงมาจากสมาชกสภาผแทนราษฎรกตามท แตระบบราชการยงคงกมสภาพการขบเคลอนการบรหารราชการแผนดนโดยแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตเปนเขมทศชนาการบรหารราชการแผนดนและการพฒนาประเทศ จนกระทงมการกลาวเปรยบเทยบวา ไทยมการปกครองดวยระบอบอามาตยาธปไตย (bureaucracy polity) และแมวาจะมการรฐประหารหรอปญหาความแตกแยกในพรรครวมรฐบาล แต พลเอก เปรม ยงคงจดโครงสรางอานาจระหวางพรรครวมรฐบาล สถาบนกองทพ หรอระบบราชการ ในการคาจนรฐบาลไดอยางมเสถยรภาพ ตอมาชวงระยะเวลาระหวางป ๒๕๒๙–๒๕๓๑ เรมมการเรยกรองใหนายกรฐมนตรตองมาจากการเลอกตงหรอเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร

ในป ๒๕๓๑ พลเอกเปรม พนจากตาแหนงนายกรฐมนตร และพลเอก ชาตชาย ชณหะวณ ดารงตาแหนงนายกรฐมนตรแทนซงเปนนายกรฐมนตรคนแรกทมาจากสมาชกสภาผแทนราษฎรนบจากป ๒๕๑๙ ทงนเปนความเปลยนแปลงในมตการบรหารราชการแผนดน โดยพลเอก ชาตชาย ไดพยายามนานโยบายคณะรฐมนตรทแถลงตอรฐสภามาเปนแนวทางปฏบต โดยไดมการปฏบตตามนโยบายทสาคญ คอ การสนบสนนการยตสงครามในภมภาคอนโดจนและพยายามสรางความรวมมอทางเศรษฐกจกบประเทศเพอนบาน หรอการจดการประชมคณะรฐมนตรในสวนภมภาคเพอรบทราบขอเทจจรงในพนท เปนตน ในขณะเดยวกนไดมการตราพระราชกาหนดยกเลกคาสงของคณะปฏรปการปกครองแผนดน ฉบบท ๔๒ฯ เพอเปนการสงเสรมการใชสทธเสรภาพของสอมวลชนในการปฏบตหนาท พรอมกนนไดมแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพอใหประธานสภาผแทนราษฎรเปนประธานรฐสภาจากเดมทกาหนดใหประธานวฒสภาเปนประธานรฐสภา

ขณะทการพฒนาการเมองมความกาวหนาพรอมกบความเตบโตทางเศรษฐกจในชวงเวลานน แตมการอางเหตผลการทจรตของนกการเมองทนาไปสการรฐประหารในวนท ๒๓ กมภาพนธ ๒๕๓๔ และมการประกาศใชธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร พทธศกราช ๒๕๓๔ พรอมทงจดตงรฐบาลชวคราว นอกจากนนไดมการยกรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๓๔ ทมสาระสาคญคลายกบรฐธรรมนญป ๒๕๒๑ ทมบทเฉพาะกาลระหวางป ๒๕๒๒-๒๕๒๖ กลาวคอ ใหมสมาชกวฒสภามอานาจเทยบเทากบสมาชกสภาผแทนราษฎรในการพจารณากฎหมายเกยวกบงบประมาณ หรอญตตเปดอภปรายไมไววางใจรฐมนตร รวมทงใหขาราชการประจาเปนสมาชกวฒสภาได เปนตน

เม อม การ เล อก ต ง ใน วนท ๒๒ มนาคม ๒๕๓๕ และมนายกร ฐมนตรท ไ ม เ ปนสมาชกสภาผแทนราษฎร จงมการชมนมคดคานทนาไปสเหตการณเดอนพฤษภาคม ๒๕๓๕ จนกระทง พลเอก สจนดา คราประยร ลาออกจากตาแหนงนายกรฐมนตร และมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในประเดนทสาคญ อาทนายกรฐมนตรตองเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอใหประธานสภาผแทนราษฎรเปนประธานรฐสภา เมอมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญแลว จงมการยบสภาผแทนราษฎรและจดใหมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเมอวนท ๑๓ กนยายน ๒๕๓๕ ตอมา นายชวน หลกภย ดารงตาแหนงเปนนายกรฐมนตร ซงนายชวนเปนนายกรฐมนตรคนแรกทไมเคยเปนเจาหนาทของรฐทมตาแหนงและเงนเดอนประจามากอนเขาสวงการการเมอง

๙

๘. ชวงเวลาท ๘ ตงแตป ๒๕๓๘-๒๕๔๖

ป ๒๕๓๘ ไดมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญมากทสดในประวตศาสตรการเมองไทย กลาวคอ มการพจารณาแกไขเพมเตมรฐธรรมนญประมาณ ๒๐๐ มาตรา โดยมการแกไขเพมเตมทเปนการรเรมประเดนสาคญ เชน การลดอายผสทธเลอกตงจากอาย ๒๐ ปมาเปน ๑๘ ป การกาหนดใหมผตรวจการรฐสภา (ตอมาเปลยนชอเปนผตรวจการแผนดนของรฐสภาและผตรวจการแผนดนตามลาดบ) เปนตน อยางไรกตามการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญดงกลาวยงไมมความสมบรณเพยงพอกบความประสงคของบคคลหลายกลม ประกอบกบเรมมการจดกระแสแนวคดรฐธรรมนญนยม (Constitutionism) ทมความเชอวา หากมการจดทารฐธรรมนญทมความเปนประชาธปไตยกจะเปนกลไกทสาคญในการปฏรปการเมองไทยได ตอมาในป ๒๕๓๙ จงมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพอจดตงสภารางรฐธรรมนญครงท ๓ ในประวตศาสตรการเมองไทย ทงน ทมาของสมาชกสภารางรฐธรรมนญครงนมความแตกตางกบการจดตงสภารางรฐธรรมนญครงท ๑ และครงท ๒ กลาวคอ ใหมการสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภารางรฐธรรมนญในแตละจงหวดและใหผสมครรบเลอกตง ดาเนนการเลอกตงกนเองใหไดจานวน ๑๐ คนในแตละจงหวด ขณะเดยวกนใหมการจดทาบญชรายชอผเชยวชาญสาขากฎหมายมหาชน สาขารฐศาสตรหรอรฐประศาสนศาสตร ผมประสบการณดานการเมอง การบรหารราชการแผนดนหรอการรางรฐธรรมนญ หลงจากนนจงมการเสนอบญชรายชอทง ๒ สวนใหรฐสภาดาเนนการเลอกตงเปนสมาชกสภารางรฐธรรมนญ

ป ๒๕๔๐ ไดมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ โดยมสาระสาคญใน ๓ สวนทสาคญ คอ สวนท ๑ การสงเสรมและคมครองเสรภาพของประชาชน สวนท ๒ การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองและตรวจสอบการใชอานาจรฐ และสวนท ๓ การปรบปรงโครงสรางทางการเมองใหมเสถยรภาพและประสทธภาพยงขน สาหรบรายละเอยดทเปนการรเรมทสาคญของบทบญญตของรฐธรรมนญ เชน การเลอกตงสมาชกวฒสภาโดยตรงจากประชาชน การเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอโดยใหประเทศเปนเขตเลอกตง การแยกศาลออกจากระบบบรหารดวยการใหมหนวยธรการของศาลทเปนอสระ การกาหนดใหมศาลอาญาแผนกคดอาญาผดารงตาแหนงทางการเมองเพอใหการดาเนนคดผดารงการเมองเปนไปดวยความรวดเรวโดยใหการพจารณาเสรจสนภายในศาลชนเดยว การกาหนดใหเปดเผยบญชแสดงรายการทรพยสนและหนสนของนายกรฐมนตร/รฐมนตรตอสาธารณชนเพอความโปรงใสและตรวจสอบไดของประชาชน การจดตงองคกรตามรฐธรรมนญทแยกออกจากการกากบของฝายบรหาร (อาท คณะกรรมการการเลอกตง คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน คณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต) การใหผบรหารทองถนมาจากการเลอกตง เปนตน

ชวงเวลาดงกลาวนนบวาเปนหลกเวลา (mile stone) ทสาคญของการเมองไทย เนองจากเปนการเปลยนโครงสรางครงสาคญของการเมองไทย ดงนนผลทตามมาจงมการจดตงหนวยงานตาง ๆ และการแกไขเพมเตมกฎหมายเพอรองรบกบการเปลยนแปลงตามบทบญญตของรฐธรรมนญอยางมนยสาคญ และอาจกลาวไดคอ บทบาทของระบบราชการทมตอการเมองลดนอยถอยลงตามลาดบเนองจากขาราชการประจาไมสามารถเปนสมาชกวฒสภาได และสดสวนการใชอานาจรฐถกโอนไปทพรรคการเมองมากขน ตอมาจงมการเลอกตงสมาชกวฒสภาจากประชาชนเปนครงแรกในป ๒๕๔๓ และมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไปตามรฐธรรมนญฉบบนครงแรกในป ๒๕๔๔

๑๐

๙. ชวงเวลาท ๙ ตงแตป ๒๕๔๗-๒๕๕๕

การเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไปเมอวนท ๖ กมภาพนธ ๒๕๔๘ เปนครงแรก ทมพรรคการเมองไดรบเลอกตงมากทสดในประวตศาสตรการเมองไทย โดยพรรคไทยรกไทยไดรบเลอกตงจานวน ๓๗๗ คนจากจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร ๕๐๐ คนหรอประมาณรอยละ ๗๕ จนกระทงสามารถจดตงรฐบาลพรรคเดยวได อยางไรกตามเมอพจารณาในแงทฤษฎแลว รฐบาลทมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรมากถง ๓ ใน ๔ ของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรแลวนาจะมเสถยรภาพทางการเมอง แตความซบซอนของการเมองไทยไมทาใหเปนเชนนน เนองจากมการชมนมทางการเมองในป ๒๕๔๙ และเปนเหตการณครงแรกทางประวตศาสตรการเมองไทยเชนกนทการยบสภาผแทนราษฎรมสาเหตจากการชมนมเรยกรองทางการเมอง โดยขอความบางสวนทระบเหตผลของการยบสภาในพระราชกฤษฎกายบสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๙ ดงนคอ “ไมอาจแกไขปญหาและความคดเหนพนฐานทแตกตางกนระหวางกลมผชมนมเรยกรองกบรฐบาล ฯลฯ ทางออกในระบอบประชาธปไตยทเคยปฏบตมาในนานาประเทศ และแมแตประเทศไทยคอ การคนอานาจการตดสนใจทางการเมองกลบไปสประชาชนดวยการยบสภาผแทนราษฎร”

แมวาไดมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรในวนท ๒ เมษายน ๒๕๔๙ แลว แตศาลรฐธรรมนญมคาวนจฉยท ๙/๒๕๔๙ ใหเพกถอนการเลอกตงดงกลาวเนองจากเปนการเลอกตงทไมชอบดวยรฐธรรมนญ ทงนความขดแยงทางการเมองยงคงมอยางตอเนองจนกระทงมการรฐประหารในวนท ๑๙ กนยายน ๒๕๔๙ และมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉบบชวคราว) พทธศกราช ๒๕๔๙ หลงจากนนมการจดตงสภารางรฐธรรมนญเปนครงท ๔ โดยใหมสมาชกสมชชาแหงชาตทประกอบดวยกลมตาง ๆ ในภาครฐ ภาคเอกชน ภาคสงคม และภาควชาการ จากภมภาคตาง ๆ และมการกระบวนการคดเลอกตามหลกเกณฑทรฐธรรมนญกาหนดเพอเลอกใหเปนสมาชกสภารางรฐธรรมนญ หลงจากนนเมอมการยกรางรฐธรรมนญแลว จงการนารางรฐธรรมนญฯ มาใหประชาชนออกเสยงประชามตใหความเหนชอบ ตอมามการออกเสยงประชามตครงแรกในประวตศาสตรการเมองไทยเมอวนท ๑๙ สงหาคม ๒๕๕๐ สาหรบการใหความเหนชอบ และจงมการประกาศบงคบใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐

รฐธรรมนญป ๒๕๕๐ มโครงสรางของบทบญญตทคลายกบรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ ทงน ไดมการแกไขชองวางทเปนเทคนคทางกฎหมายหลายประการ เชน มาตรา ๒๖๓ ในประเดนการพนตาแหนงจากการยนบญชแสดงรายการทรพยสนอนเปนเทจ ใหมกาหนดระยะเวลา ๕ ปนบจากวนทวนจฉย จากเดมใหนบจากวนทพนตาแหนงทเปนมลเหตแหงการกระทา เปนตน สาหรบความแตกตางทเปนประเดนสาคญ

คอ การไดมาซงสมาชกวฒสภา วธการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร การสรรหากรรมการองคกรตามรฐธรรมนญ เปนตน ในสวนความคดรเรมของบทบญญตแหงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ ทสาคญ เชน การใหองคการอยการแยกตวจากฝายบรหาร การกาหนดใหมผไตสวนอสระในการดาเนนคดอาญาผดารงตาแหนงทางการเมอง การกาหนดใหมกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตประจาจงหวด รวมทงความตกลงทางเศรษฐกจระหวางประเทศทสาคญตองผานความเหนชอบของรฐสภากอนดาเนนการ เปนตน ทงนในป

๒๕๕๕ มความพยายามแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในการจดทารางรฐธรรมนญฉบบใหม อนง ชวงเวลานมการชมนมทางการเมองหลายครง และนางสาวยงลกษณ ชนวตร เปนนายกรฐมนตรหญงคนแรกของไทยในป ๒๕๕๔

๑๑

๑๐. บทวเคราะหและบทสรป

ภายหลงเหตการณวนท ๒๔ มถนายน ๒๔๗๕ แลว สภาพพลวตความเปลยนแปลงของการเมองไทยมลกษณะเปนววฒนาการ (evolution) มใชเปนการปฏวต (revolution) ทมความเปลยนแปลงโครงสรางของระบบการเมอง เศรษฐกจ และสงคม ทงระบบ โดยรฐราชการหรอระบบราชการยงคงมสวนสาคญในการกาหนดทศทางของรฐไทย ทงในรปแบบของการเขามามบทบาทจากสถาบนกองทพหรอการกาหนดนโยบายทางเศรษฐกจดวยความเชยวชาญทางเทคนคของหนวยงานรฐดานเศรษฐกจ (เชน สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เปนตน) ในขณะทพรรคการเมองไมอาจแสดงศกยภาพของการนาเสนอนโยบายตอสาธารณชนอยางเตมท โดยมการจดตงพรรคการเมองครงแรกในป ๒๔๘๙ และมการรบรองสถานภาพทางกฎหมายในป ๒๔๙๘ ทงนความไมตอเนองของพรรคการเมองยอมเปนอปสรรคสาคญตอการพฒนาการเมอง แมวาระหวางป ๒๔๗๕-๒๕๐๑ รปแบบการปกครองยงไมมความเปนประชาธปไตยทสมบรณนก แตยงมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรและการใชสทธเสรภาพทางสอมวลชนตามขอบเขตทมอย อยางไรกตามระหวางชวงเวลาประมาณเดอนตลาคม ๒๕๐๑-ประมาณเดอนกมภาพนธ ๒๕๑๒ มการปกครองแบบอานาจนยมแบบเบดเสรจเดดขาดโดยปราศจากสภาผแทนราษฎร และความไมมเสรภาพของสอมวลชน และยงไปกวานนชวงเวลาประมาณเดอนพฤศจกายน ๒๕๑๔-ประมาณเดอนธนวาคม ๒๕๑๕ การปกครองในชวงนนเปนการรวมศนยอานาจทางบรหารและนตบญญตอยทคณะปฏวต หลงจากนนยงมการกอรฐประหารอกหลายครงเพอยกเลกรฐธรรมนญ ปรากฏการณดงกลาวจงเปนอปสรรคตอความตอเนองของการพฒนาการเมองไทย

ทงนเงอนไขประการหนงทนามาเปนเหตผลในการรฐประหารในหลายครงคอ การกลาวหาถงการทจรตหรอความไมโปรงใสของรฐบาลเพอเปนการไดผลตอบแทนคนจากการใชเงนทนในการทจรตการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร จนกระทงมการเรยกรฐบาลบางคณะวา “บฟเฟทคาบเนต (buffet cabinet)” สาหรบภาพลกษณของประเทศไทยในเรองการทจรตทมตอประชาคมโลกไมคอยดนก โดยประเมนจากคาดชนภาพลกษณคอรรปชน (Corruption Index) ซงเปนตวชวดทจดทาโดยองคกรความโปรงใสระหวางประเทศ (Transparency International : TI) ทงน ฐากร จลนทร (๒๕๕๖ : ๙๐) ไดคานวณคาเฉลยดชนฯ ของประเทศไทยระหวางป ๒๕๓๘-๒๕๕๕ เทากบ ๓.๓๔ และไทยไมเคยมคาดชนฯ สงมากกวา ๓.๘ โดยทคะแนนทงหมดเตมทระดบ ๑๐ จากเหตดงกลาวเมอมการรฐประหารจงมการนาประเดนนมาอยในเหตผลของการยดอานาจอยเสมอ ซงไดรบการตอบสนองในเชงสนบสนนจากประชาชนบางกลมของสงคมไทยดวย และคาดชนฯ ดงกลาวนควรเปนตวชวดประการหนงของการพฒนาการเมองไทย แมวาหากประเทศไทยจะมโครงสรางทางการเมองททนสมย โดยใหนายกรฐมนตรหรอสมาชกวฒสภามาจากการเลอกตงของประชาชน นอกจากนนใหมการออกเสยงประชามตหรอการเสนอรางกฎหมายโดยประชาชน รวมทงใหผบรหารทองถนมาจากการเลอกตงของประชาชนกตามท แตหากไมอาจแกไขปญหาการทจรตหรอปรบปรงระบบราชการใหมธรรมาภบาลได กเทากบโครงสรางทางการเมองดงกลาวมความทนสมยแตไมมประสทธภาพสาหรบการพฒนาการเมองและการพฒนาประเทศอยางแทจรง โดยระบบการเมองอาจเปนเพยงชองทางใหกลมบคคลบางกลมใชเปนชองทางในการทจรตฉอฉลเทานน ฉะนนเพอเปนการปองกนการสรางเงอนไขของการรฐประหาร จงควรปรบโครงสรางสงคมใหมธรรมาภบาลและกลไกสาหรบการปรามปรามการทจรตอยางจรงจง

๑๒

และไดประมวลแผนภาพแสดงวฏจกรการเมองไทย ดงน

ตารางแสดงคาเฉลยจานวนรฐธรรมนญ นายกรฐมนตร คณะรฐมนตร และการเลอกตงสมาชกสภา ผแทนราษฎรในรอบ ๘๑ ป (เดอนมถนายน พ.ศ. ๒๔๗๕-เดอนมถนายน พ.ศ. ๒๕๕๖)

ลาดบท ประเภท จานวน คาเฉลย

๑ รฐธรรมนญ ๑๘ ฉบบ ๔.๕๐ ปตอฉบบ

๒. นายกรฐมนตร ๒๘ คน ๒.๘๙ ปตอคน

๓. คณะรฐมนตร ๖๐ คณะ ๑.๓๕ ปตอคณะ

๔. การเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร ๒๓ ครง ๓.๕๒ ปตอครง

ทมา รวบรวมและคานวณคาเฉลยโดย ฐากร จลนทร

รางรฐธรรมนญใหแลวเสรจ ตามเวลาทกาหนด

ใหมองคกรรางรฐธรรมนญ (รวมทงคณะรฐมนตรและ

รฐสภาชวคราว)

ประกาศใชรฐธรรมนญและ ใหมการเลอกตงสมาชก

สภาผแทนราษฎร

ใหมธรรมนญฯ หรอ รฐธรรมนญชวคราว

จดตงรฐบาล

รฐประหารและ

ยกเลกรฐธรรมนญ

๑๓

หากพจารณาแผนภมวฏจกรการเมองไทยรวมกบตารางแสดงคาเฉลยจานวนรฐธรรมนญ นายกรฐมนตร คณะรฐมนตร และการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรในรอบ ๘๑ ป (เดอนมถนายน พ.ศ. ๒๔๗๕-เดอนมถนายน พ.ศ. ๒๕๕๖) จะพบวา วฏจกรการเมองไทยอยทประเดนรฐธรรมนญไมวาจะเปนการรางรฐธรรมนญหรอการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ โดยประเทศไทยมรฐธรรมนญจานวน ๑๘ ฉบบ สาหรบอายการบงคบใชเฉลย ๔.๕๐ ปตอฉบบ มคณะรฐมนตรจานวน ๖๐ คณะ โดยการดารงตาแหนงเฉลย ๑.๓๕ ปตอคณะ ซงขอมลดงกลาวสะทอนถงความไมมเสถยรภาพหรอความไมตอเนองของการเมองไทย

เมอประมวลภาพอปสรรคของการพฒนาการเมองไทยในรอบ ๘๑ ป ไดดงน ๑. มการกลาวหาวา มการทจรตในการเลอกตงของระดบตาง ๆ ๒. มการกลาวหาวา มการทจรตในภาครฐโดยเฉพาะผดารงตาแหนงทางการเมอง ๓. มการรฐประหารทาใหการพฒนาการเมองไทยไมตอเนองและรฐราชการมบทบาททางการเมอง คอนขางสง ๔. มรฐธรรมนญจานวนมากหลายฉบบและมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญหลายครงทาใหโครงสรางทาง การเมองไมมความแนนอน ๕. รฐบาลขาดเสถยรภาพทางการเมองทาใหไมมความตอเนองของการบรหารราชการแผนดน

------------------------------------

๑๔

รายการอางอง

ภาษาไทย

กนก วงษตระหงาน. (๒๕๒๘). การเมองในระบอบประชาธปไตยไทย. กรงเทพฯ : สานกพมพจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

กนลา สขพานช-ขนทปราบ, (๒๕๕๒). “ปญหาการเมองไทยในดานผนาทางการเมอง” ใน เอกสารการสอน ชดวชา ปญหาการเมองไทยปจจบน หนวยท ๑๐ สาขาวชารฐศาสตร มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, ๕๙ – ๑๔๒. พมพครงท ๙. นนทบร : สานกพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช.

ชยอนนต สมทวณช และ สวด เจรญพงศ, บรรณาธการ. (๒๕๒๒). การเมองการปกครองไทยสมยใหม รวมงานวจยทางประวตศาสตรและรฐศาสตร. กรงเทพฯ : โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร.

ชาญวทย เกษตรศร. (๒๕๔๙). ประวตการเมองไทย 2475-2500. พมพครงท ๔. กรงเทพฯ : มลนธโครงการตาราสงคมศาสตรและมนษยศาสตร.

ฐากร จลนทร. (๒๕๕๖). รวมบทความเกยวกบประชาคมอาเซยน พ.ศ. ๒๕๕๕. กรงเทพฯ : สานกวชาการ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

ทกษ เฉลมเตยรณ. (๒๕๔๘). การเมองระบบพอขนอปถมภแบบเผดจการ. พมพครงท ๒. กรงเทพฯ : มลนธโครงการตาราสงคมศาสตรและมนษยศาสตร.

นคร พจนวรพงษ และ อกฤษ พจนวรพงษ . (๒๕๔๙). ขอมลประวตศาสตรการเมองไทย. พมพครงท ๔. กรงเทพฯ : ขวญนคร.

ประเสรฐ ปทมะสคนธ. (๒๕๑๗). รฐสภาไทยในรอบสสบสองป (๒๔๗๕ – ๒๕๑๗). กรงเทพฯ : ช.ชมนมชาง.

พระราชกฤษฎกายบสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๙. (๒๕๔๙). ราชกจจานเบกษา เลม ๑๒๓, ตอนท ๒๐ ก (๒๔ กมภาพนธ): ๑-๒.

โรม บนนาค. (๒๕๕๓). บนทกแผนดน ชด เปดตานานการเมองเรองสนก. กรงเทพฯ : สยามบนทก.

ลขต ธรเวคน. (๒๕๔๔). ววฒนาการการเมองการปกครองไทย. พมพครงท ๘. กรงเทพฯ : สานกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๕๔๙). รวมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย [๒๔๗๕–๒๕๔๙]. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

๑๕

แนวโนมการสนสดระบบหลายพรรคในประเทศไทย โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนพฤษภาคม ๒๕๕๖)

พรรคการเมองเปนสถาบนทางการเมองทมความจาเปนตอระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภา โดยกลมผมอดมการณและแนวนโยบายเดยวกนจะรวมกลมกนในการจดตงเปนพรรคการเมองเพอลงสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรสาหรบการจดตงเปนรฐบาล ในสวนรปแบบของระบบการเมองมอยหลายรปแบบ โดยรปแบบหนงทควรพจารณาศกษาคอ ระบบหลายพรรค (Multi–Party or Multiple Party System) หมายถง ระบบการเมองทมพรรคการเมองเปนจานวนมากตงแต ๓ พรรคขนไป แตไมมพรรคการเมองใดทจดตงรฐบาลไดลาพงเพยงพรรคเดยวโดยไมตองอาศยเสยงสนบสนนของพรรคอน จงตองจดรฐบาลในรปแบบรฐบาลผสม อยางไรกตาม มสญญาณบางประการทแสดงใหเหนถงแนวโนมของการสนสดระบบการเมองแบบหลายพรรคในประเทศไทย จงมประเดนทพงพจารณาศกษาตามลาดบหวขอดงน

๑๖

๑. แนวคดทฤษฎการแบงประเภทของระบบพรรคการเมอง ๒. แนวคดทฤษฎปจจยการกาหนดจานวนพรรคการเมอง ๓. แนวคดทฤษฎระบบการเลอกตงทมผลตอระบบพรรคการเมอง ๔. พฒนาการของวธการเลอกตงตามบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ๕. ความเปนไปไดของการมระบบ ๒ พรรคหรอระบบพรรคเดนพรรคเดยวในประเทศไทย ๖. บทวเคราะหและบทสรป

อนง ในบทความน กาหนดใหรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ หมายถง “รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐” และรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ หมายถง “รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐” สาหรบพรรคการเมองขนาดเลก หมายถง พรรคการเมองทมสมาชกสภาผแทนราษฎรนอยกวา ๒๐ คน สวนพรรคการเมองขนาดกลาง หมายถง พรรคการเมองทมสมาชกสภาผแทนราษฎรตงแต ๒๐ คนขนไปแตมจานวนไมถง ๑ ใน ๖ ของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร และพรรคการเมองขนาดใหญ หมายถง พรรคการเมองทมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร ตงแต ๑ ใน ๖ ของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรขนไป

๑. แนวคดทฤษฎการแบงประเภทของระบบพรรคการเมอง

วทยา นภาศรกลกจและสรพล ราชภณฑารกษ (๒๕๓๙ : ๖) ไดนยามความหมายของพรรคการเมอง คอ “พรรคการเมอง ไดแก คณะบคคลทรวบรวมกนเปนองคการ ตามแนวความคดเหนหรอหลกการบางอยางทเหนพองตองกน เพอกาหนดประเดนปญหาและคดเลอกบคคลเขาสมครรบเลอกตงโดยมจดมงหมายทจะเขาไปควบคมการดาเนนงานและนโยบายของรฐบาล” ทงน ไดมการอธบายเพมเตมทฤษฎเกยวกบพรรคการเมองซงสามารถจาแนกไดเปน ๔ ระบบพรรคการเมองทสาคญ (๒๕๓๙ : ๑๓๑–๑๘๓) ดงน

(๑) ระบบพรรคเดยว (One–Party or Single Party System) หมายถง ระบบการเมองทมพรรคการเมองพรรคเดยวทมอานาจผกขาดตามกฎหมาย และไมมพรรคการเมองอนซงมฐานะเปนพรรคการเมองแบบทางการของประเทศ ตวอยางของระบบพรรคเดยว เชน พรรคนาซของประเทศเยอรมนหรอพรรคฟาสซสตของประเทศอตาลในสมยสงครามโลกครงท ๒ เปนตน (๒) ระบบพรรคเดนพรรคเดยว (One–Dominant System) หมายถง ระบบการเมองทมพรรคการเมองหลายพรรค แตมพรรคการเมองพรรคเดยวซงมขนาดใหญและไดรบความนยมมากกวาพรรคการเมองอน จนสามารถชนะการเลอกตงและไดจดตงรฐบาลตดตอกนเปนระยะเวลานาน ตวอยางเชน พรรคกจประชาของประเทศสงคโปรและพรรคเสรประชาธปไตย (Liberal Democratic Party : LDP) ของประเทศญปน ระหวางป ๒๔๙๘–๒๕๓๖ เปนตน (๓) ระบบ ๒ พรรค (Two–Party or Biparty System) หมายถง ระบบการเมองทมพรรคการเมองหลายพรรค แตมพรรคการเมองขนาดใหญเพยง ๒ พรรคเทานนทมโอกาสเปนรฐบาล และ ๒ พรรคการเมองนสลบกนเปนรฐบาลขนอยวาพรรคใดจะไดคะแนนนยมสงสด ตวอยางเชน พรรคเดโมแครตและพรรครพบลกนของประเทศสหรฐอเมรกาซงเปนระบบการเมองแบบประธานาธบด หรอกรณพรรคอนรกษนยมและพรรคแรงงานของประเทศองกฤษ เปนตน

๑๗

(๔) ระบบหลายพรรค (Multi–Party or Multiple Party System) หมายถง ระบบ การเมองทมพรรคการเมองเปนจานวนมากตงแต ๓ พรรคขนไป โดยไมมพรรคการเมองใดทจดตงรฐบาลไดลาพงเพยงพรรคเดยวโดยไมตองอาศยเสยงสนบสนนของพรรคอน ตวอยางเชน พรรคการเมองในประเทศอตาลหรอในประเทศเยอรมน เปนตน

ในบรบทของบทความนจะไดอธบายถง สภาพปจจบนของการเมองไทยทเปนระบบหลายพรรค(Multi–Party or Multiple Party System) ทมแนวโนมเปลยนเปนระบบ ๒ พรรค (Two–Party or Biparty System) หรออาจขามไปสระบบพรรคเดนพรรคเดยว (One–Dominant System) กได

๒. แนวคดทฤษฎปจจยทมอทธพลตอจานวนพรรคการเมอง

วทยา นภาศรกลกจและสรพล ราชภณฑารกษ (๒๕๓๙ : ๑๘๕–๑๙๒) ไดอธบายปจจยทมอทธพลจานวนพรรคการเมอง ไดเปน ๒ สวนดงน

๒.๑ ปจจยเฉพาะของแตละประเทศ ไดแก ประวตศาสตร ความเชอทางศาสนา ประเพณ องคประกอบทางเชอชาต ตวอยางเชน ความขดแยงของความเชอทางศาสนาในประเทศเนเธอรแลนดทมการแบงแยกระหวางผนบถอศาสนาครสตนกายโรมนคาทอลกกบผนบถอศาสนาครสตนกายโปรเตสแตนต ทาใหมการจดตงพรรคของผนบถอนกายโรมนคาทอลก คอ พรรค Roman-Catholic People’ s ในขณะทพรรคของผนบถอนกายโปรเตสแตนต คอ พรรค Christian Historical Union

๒.๒ ปจจยรวมกนทมทวไปของทกประเทศ ทแยกได ๓ ประการ ดงน

๒.๒.๑ ปจจยทางเศรษฐกจและสงคม ไดแก อทธพลของโครงสรางชนชนในสงคมทาใหพรรคการเมองทรวมตวเพอปองกนและคมครองผลประโยชนของแตละกลม เชน การจดตงพรรคแรงงานในประเทศองกฤษหรอการจดพรรคกสกรในกลมประเทศสแกนดเนเวย เปนตน

๒.๒.๒ ปจจยทางอดมการณ ไดแก อดมการณทางการเมองทแตกตางกนทาใหมการจดตงพรรคการเมองตามแนวอดมการณของกลมประชาชน เชน การจดตงพรรคสงคมนยมหรอพรรคคอมมวนสตในประเทศฝรงเศส เปนตน

๒.๒.๓ ปจจยทางเทคนค ไดแก ระบบการเลอกตง ซงจะไดอธบายโดยละเอยดในขอ ๓ แนวคดทฤษฎระบบการเลอกตงทมผลตอระบบพรรคการเมอง

๓. แนวคดทฤษฎระบบการเลอกตงทมผลตอระบบพรรคการเมอง

วทยา นภาศรกลกจ และสรพล ราชภณฑารกษ (๒๕๓๙ : ๑๙๒–๒๐๘) ไดอธบายแนวคดทฤษฎเกยวกบระบบการเลอกตงทสาคญซงแบงออกไดเปน ๒ ระบบทมผลตอระบบพรรคการเมองและจานวนพรรคการเมอง คอ

(๑) ระบบการเลอกตงเสยงขางมาก (Majority System) หมายถง ระบบทถอเอาคะแนนเสยง สวนใหญเปนเกณฑสาคญ ผสมครรบเลอกตงคนใดไดคะแนนเสยงสงสดเปนผไดรบเลอกตง โดยทวไปประเทศทใชระบบเสยงขางมาก จะใชคกบการแบงเขตเลอกตงทมสมาชกรฐสภาไดเพยงคนเดยว ทงน ถาใชระบบการเลอกตงเสยงขางมากรอบเดยว (Simple Majority Single Ballot System) กจะมการเลอกตงเพยงครงเดยวเพอหาผชนะการเลอกตง แตทวาถาใชระบบการเลอกตงเสยงขางมากเดดขาด (Absolute Majority) ซงเปนระบบทถอวา ผไดรบเลอกตงจะตองมผไดคะแนนเสยงมากกวากงหนงของผมาใชสทธ

๑๘

เลอกตง ถาในการเลอกตงครงแรกไมปรากฏวามผไดรบคะแนนเสยงเกนกงหนงกจะตองมการเลอกตงรอบท ๒ ตอไป

ทงน Maurice Duverger นกวชาการดานรฐศาสตรชาวฝรงเศส ไดเสนอแนวคดการกาหนดเขตเลอกตงทเรยกวา Duverger’s law (Wikipedia, n.d.) โดยสาระสาคญคอ ระบบการเลอกตงเสยงขางมากสาหรบการแบงเขตเลอกตงเขตละ ๑ คน หรอ one man one vote จะสนบสนนใหมระบบการเมองสองพรรค (Two–Party or Biparty System) เนองจากมเหตผลทางจตวทยาคอ ผใชสทธเลอกตงจะพจารณาเฉพาะผสมครรบเลอกตงทมโอกาสไดรบการเลอกตง จงเปนผลใหผสมครรบเลอกตงของพรรคการเมองขนาดเลกทมความออนแอจะคอย ๆ ถกกาจดไปในทสด และเหลอแตพรรคการเมองขนาดใหญ ๒ พรรค โดยพรรคการเมองทมแนวทางคลายกนกอาจรวมกลมเปนพนธมตรกนหรอยบพรรครวมกนเพอไปแขงขนกบพรรคการเมองทมอดมการณทางการเมองทตางกนอยางชดเจนกได จากระบบการเลอกตงดงกลาวจงไมเอออานวยใหมพรรคการเมองลาดบท ๓ มโอกาสเปนเสยงสวนใหญในรฐสภา ทงน พรรคการเมองลาดบท ๓ ไดรบเลอกตงเปนสมาชกรฐสภาในสดสวนท นอยกวาคะแนนเสยงท เปนจรง ตวอยางเชน ในกรณการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรองกฤษในป ๒๕๑๗ โดยพรรคแรงงานและพรรคอนรกษนยม ไดคะแนนเสยงทวประเทศประมาณ ๑๑.๔๔ ลานคะแนนและ ๑๐.๓๙ ลานคะแนนตามลาดบ และเปนผลใหไดรบเลอกตงในจานวน ๓๑๙ ทนงและ ๒๗๖ ทนงตามลาดบ แตทวาพรรคเสรนยมซงเปนพรรคการเมองลาดบท ๓ ทมคะแนนเสยงประมาณ ๕.๓๒ ลานคะแนน กลบไดรบเลอกตงเพยง ๑๑ ทนงในระบบการเลอกตงลกษณะน

(๒) ระบบการเลอกตงตามสดสวนคะแนนเสยง (Proportional Representation) หมายถง การเลอกตงทมจดมงหมายใหอตราสวนระหวางคะแนนเสยงทพรรคการเมองไดรบสอดคลองกบจานวนทนงในรฐสภา โดยจะลดการบดเบอนของคะแนนเสยงทไดรบของพรรคการเมองขนาดกลางและขนาดเลก ตามตวอยางการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรองกฤษในป ๒๕๑๗ ทอางถงใน (๑) ระบบการเลอกตงเสยงขางมาก แลว ทงนระบบการเลอกตงตามสดสวนคะแนนเสยงจะสงเสรมใหมระบบหลายพรรค (Multi–Party or Multiple Party System) โดยพรรคการเมองขนาดเลกและขนาดกลาง กมโอกาสไดรบเลอกตงในระบบการเลอกตงลกษณะน

๑๙

๔. พฒนาการของวธการเลอกตงตามบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐

ตารางท ๑ จานวนและประเภทของสมาชกสภาผแทนราษฎรตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

พทธศกราช ๒๕๔๐ และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐

การเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไป เมอวนท

จานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรและรปแบบการเลอกตง

รฐธรรมนญทมการบงคบใช

๖ มกราคม พ.ศ. ๒๕๔๔ จานวน ๕๐๐ คน แบงเปนแบบแบงเขตเลอกตง เขตละ ๑ คน จานวน ๔๐๐ คน และแบบบญชรายชอ จานวน ๑๐๐ คน ซงใชประเทศเปนเขตเลอกตง ทงนสดสวนเทากบ ๔ : ๑

รฐธรรมนญแหง ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐

๖ กมภาพนธ พ.ศ. ๒๕๔๘ จานวน ๕๐๐ คน แบงเปนแบบแบงเขตเลอกตง จานวน ๔๐๐ คน เขตละ ๑ คน และแบบบญชรายชอ จานวน ๑๐๐ คน ซงใชประเทศเปนเขตเลอกตง ทงนสดสวนเทากบ ๔ : ๑

รฐธรรมนญแหง ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐

๒๓ ธนวาคม พ.ศ. ๒๕๕๐ จานวน ๔๘๐ คน แบงเปนแบบแบงเขตเลอกตง จานวน ๔๐๐ คน เขตละ ๑–๓ คน (ข นอ ยกบขนาดประชากรและสถานภาพความเปนจงหวด) และแบบสดสวน จานวน ๘๐ คน ซงแบงเขตเลอกตงของจงหวดตาง ๆ เปนจานวน ๘ กลมจงหวด ทงนสดสวนเทากบ ๕ : ๑

รฐธรรมนญแหง ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐

๓ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ จานวน ๕๐๐ คน แบงเปนแบบ เขตเลอกตง จานวน ๓๗๕ คน และแบบบญชรายชอ จานวน ๑๒๕ คน ซงใชประเทศเปนเขตเลอกตง ทงนสดสวนเทากบ ๓ : ๑

ร ฐ ธ ร ร ม น ญ แ ห งร า ช อ า ณ า จ ก ร ไ ท ย พทธศกราช ๒๕๕๐ ซงแกไขเพมเตม โดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจ ก ร ไทยแก ไ ขเ พ ม เ ต ม ( ฉ บ บ ท ๑ ) พทธศกราช ๒๕๕๔

ทมา รวบรวมโดย ฐากร จลนทร ผจดทาบทความ

๒๐

กอนป ๒๕๔๐ การเลอกตงสมาชกสมาชกสภาผแทนราษฎรมหลายรปแบบตงแตการเลอกตงทางออมในป ๒๔๗๖ หรอการเลอกตงทใหจงหวดเปนเขตเลอกตง ระหวางป ๒๔๙๑–๒๕๑๔ รวมทงการเลอกตงแบบแบงเขตเลอกตงเขตละ ๑–๓ คน ระหวางป ๒๕๑๘–๒๕๓๙ แตรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ กาหนดโครงสรางระบบการเลอกตงเปนครงแรกในประวตศาสตรการเมองไทย โดยกาหนดใหมสมาชกสภาผแทนราษฎรใน ๒ รปแบบ คอ แบบเขตเลอกตงและแบบบญชรายชอ โดยการเลอกสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบเขตเลอกตง ไดนาการเลอกตงระบบเขตละ ๑ คน (one man one vote) ซงประเทศไทยเคยใชระบบการเลอกตงตามรปแบบดงกลาวน ระหวางป ๒๔๘๐–๒๔๘๙ สาหรบการเลอกตงแบบบญชรายชอเปนการนาเสนอบญชรายชอผสมครของพรรคการเมองใหประชาชนเลอกไดหมายเลขเดยว โดยใหประเทศเปนเขตเลอกตง ทงน ระบบการเลอกตงแบบบญชรายชอมผลกระทบตอโครงสรางการเมองไทยในประเดนทสาคญ เนองจากนยของบทบญญตตามรฐธรรมนญมงใหพรรคการเมองมนโยบายหรอพนธกจตอประชาชนในระดบชาตแทนทจะมงแกไขปญหาในพนทใดพนทหนงจากการกาหนดใหประเทศเปนเขตเลอกตง ยงไปกวานนการกาหนดวธคานวณคะแนนโดยใหพรรคการเมองทมคะแนนเสยงตงแตรอยละ ๕ ขนไปของการลงคะแนนแบบบญชรายชอ จงจะมสทธไดรบการคานวณเพอใหมสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอ ฉะนนอาจกลาวไดวา เปนเจตนารมณของรฐธรรมนญทสนบสนนใหมพรรคการเมองขนาดกลางและขนาดใหญ โดยจากดขอบเขตการเจรญเตบโตของพรรคการเมองขนาดเลก

สาหรบพฒนาการของวธการเลอกตงตามบทบญญตของรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ และรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ อาจแบงไดเปน ๓ ชวงเวลาดงน

ชวงเวลาท ๑ ระหวางป ๒๕๔๐–๒๕๔๙ ภายใตการบงคบของรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ มสมาชกสภาผแทนราษฎรจานวน ๕๐๐ คน แบงเปนแบบแบงเขตเลอกตง เขตละ ๑ คน จานวน ๔๐๐ คน และแบบบญชรายชอ จานวน ๑๐๐ คน ซงใชประเทศเปนเขตเลอกตง

ชวงเวลาท ๒ ระหวางป ๒๕๕๐–๒๕๕๔ ภายใตการบงคบของรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ มสมาชกสภาผแทนราษฎรจานวน ๔๘๐ คน แบงเปนแบบแบงเขตเลอกตง จานวน ๔๐๐ คน เขตละ ๑–๓ คน (ขนอยกบขนาดประชากรและสถานภาพความเปนจงหวด) และแบบสดสวน จานวน ๘๐ คน ซงแบงเขตเลอกตงของจงหวดตาง ๆ เปนจานวน ๘ กลมจงหวด ซงในชวงเวลาท ๒ มความแตกตางกบชวงเวลาท ๑ อยางชดเจนในประเดนทสาคญ ๓ ประการ คอ

ประการท ๑ การแบงเขตเลอกตงไดยอนกลบไปใชวธการแบงเขตเลอกตงตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๗ พทธศกราช ๒๕๒๑ (ทแกไขเพมเตม) และพทธศกราช ๒๕๓๔ โดยมเขตเลอกตงทมสมาชกสภาผแทนราษฎร จานวน ๑–๓ คนซงขนอยกบจานวนประชากร

ประการท ๒ สาหรบการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรอกแบบหนง คอ “แบบสดสวน” ทใชเรยกแทน “แบบบญชรายชอ” โดยการเลอกตงแบบสดสวนไดแบงเขตเลอกตงเปนจานวน ๘ กลมจงหวด และไมใชประเทศเปนเขตเลอกตง (ซงวธดงกลาวนคลายกบการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบสดสวนในประเทศญปน–ผจดทาบทความ)

๒๑

ประการท ๓ แมวาไมมการกาหนดสดสวนคะแนนขนตาของการเลอกตงในแบบสดสวนนเพอคานวณจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรกตามท แตนยของบทบญญตตามรฐธรรมนญดงกลาว คอ พรรคการเมองทสงผสมครรบเลอกตงในระบบนควรมคะแนนเสยงอยางนอยรอยละ ๑๐ ของคะแนนเสยงในกลมจงหวด จงจะมสมาชกสภาผแทนราษฎรในแบบนอยางนอย ๑ คน

ชวงเวลาท ๓ ระหวางป ๒๕๕๔ ถงปจจบน ดวยมการแกไขรฐธรรมนญในประมาณตนป ๒๕๕๔ ในประเดนแบงเขตเลอกตง โดยกระบวนการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรใหยอนไปใชในว ธการเ ดยวกบบทบญญ ตตามรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ กลาวคอ ใ หมการแบงเขตเลอก ตงของสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบแบงเขตเลอกตงเขตละ ๑ คนและการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอ โดยใหประเทศเปนเขตเลอกตง แตถงกระนนมความแตกตางทสาคญ คอ จานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบแบงเขตเลอกตงลดจาก ๔๐๐ คนเปน ๓๗๕ คน และแกไขจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบสดสวนจานวน ๘๐ คน เปนแบบบญชรายชอจานวน ๑๒๕ คน (ซงในรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ กาหนดใหมสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอจานวน ๑๐๐ คน) และมการเปลยนชอกลบจาก “แบบสดสวน” ไปเปน “แบบบญชรายชอ”เหมอนเดมอกดวย นอกจากนนการคานวณคะแนนตามระบบดงกลาวนไมกาหนดใหคานวณคะแนนการเลอกตงสมาชกสภาผแทนแบบบญชรายชอเฉพาะพรรคการเมองทมคะแนนเสยงมากกวารอยละ ๕ ของคะแนนเสยงรวมทงประเทศเหมอนกบบทบญญตของรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ แตเปนการคานวณคะแนนตามความเปนจรง ซงเทากบเจตนารมณของการกาหนดการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอในการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญครงนไมมนยของการสงเสรมใหมพรรคการเมองขนาดใหญและพรรคการเมองขนาดกลาง

๒๒

ในสวนของผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรทเปนผลลพธจากขอกาหนดของรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ ททาใหพรรคการเมองขนาดเลกมสมาชกสภาผแทนราษฎรนอยกวาทควรจะเปนจากการคานวณคะแนนสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอทปรากฏในตารางท ๒ ดงน

ตารางท ๒ การคานวณการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอใน

การเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไป เมอวนท ๖ มกราคม พ.ศ. ๒๕๔๔

ลาดบ และรายชอ

พรรคการเมอง

คะแนนแบบบญชรายชอ

จานวน ส.ส. แบบบญชรายชอทเกดขนจรงตามหลกเกณฑของรฐธรรมนญ (คน)

จานวน ส.ส.แบบบญชรายชอ ในกรณทไมจากดใหนบคะแนน เฉพาะพรรคการเมองทมคะแนนเสยงตงแต รอยละ ๕ ขนไป (คน)

๑. ไทยรกไทย ๑๑,๖๓๔,๔๙๕ ๔๘ ๔๑ ๒. ประชาธปตย ๗,๖๑๐,๗๘๙ ๓๑ ๒๗ ๓. ความหวงใหม ๒,๐๐๘,๙๔๘ ๘ ๗ ๔. ชาตพฒนา ๑,๗๕๕,๔๗๖ ๗ ๖ ๕. ชาตไทย ๑,๕๒๓,๘๐๗ ๖ ๕ ๖. เสรธรรม ๘๐๗,๙๐๒ - ๓ ๗. ถนไทย ๖๐๔,๐๒๙ - ๒ ๘. ราษฎร ๓๕๖,๘๓๑ - ๑ ๙. ประชากรไทย ๓๓๙,๔๖๒ - ๑ ๑๐. ไทยประชาธปไตย ๑๙๘,๘๕๓ - ๑ ๑๑. ชาตประชาธปไตย ๑๙๗,๓๙๑ - ๑ ๑๒. อานาจประชาชน ๑๔๘,๐๔๖ - ๑ ๑๓. ไทยชวยไทย ๑๒๙,๔๑๙ - ๑ ๑๔. นตมหาชน ๑๒๑,๒๗๑ - ๑ ๑๕. รกสามคค ๑๑๙,๑๘๐ - ๑ ๑๖. เสรประชาธปไตย ๑๐๙,๗๘๔ - ๑ คะแนนรวม ของทงหมด ๓๗ พรรค

๒๘,๖๒๙,๒๐๒ ๑๐๐ ๑๐๐

คะแนนเฉลยตอ ส.ส. ๑ คน

๒๘๖,๒๙๒ - -

ทมา ฐากร จลนทร ผจดทาบทความ วเคราะหและประมวลขอมลจากหนงสอ ขอมล สถต และผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๔ โดย สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง (๒๕๔๔)

๒๓

จากตารางดงกลาวนแสดงใหอยางเปนรปธรรมโดยวธการคานวณคะแนนการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอทไมรวมคะแนนของพรรคการเมองทมคะแนนเสยงนอยกวา รอยละ ๕ ของคะแนนเสยงรวมทงประเทศ จะมพรรคการเมองเพยง ๕ พรรคทมสมาชกสภาผแทนราษฎรในระบบนไดแก พรรคไทยรกไทย ประชาธปตย ความหวงใหม ชาตพฒนา และชาตไทย ในขณะทตวแบบจาลองน (simulator) ฉายภาพใหเหนคอ การนบจานวน ส.ส.แบบบญชรายชอในกรณทไมจากดใหนบคะแนนเฉพาะพรรคการเมองทมคะแนนเสยงตงแตรอยละ ๕ ขนไป จะทาใหมพรรคการเมองมสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอมจานวนมากจานวน ๑๖ พรรคจากพรรคการเมองทสงผสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอ จานวน ๓๗ พรรค ซงหมายความวา พรรคการเมองขนาดเลกทแมวาไมมสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบแบงเขตเลอกตงกสามารถไดรบเลอกตงในระบบนได นอกจากนนยงเปนการพสจนแนวคดทฤษฎดงกลาวขางตน ทระบบการเลอกตงตามสดสวนคะแนนเสยง (Proportional Representation) จะสงเสรมใหมระบบหลายพรรค (Multi–Party or Multiple Party System) โดยพรรคการเมองขนาดเลก กมโอกาสไดรบเลอกตงในระบบการเลอกตงลกษณะน

๒๔

๕. ความเปนไปไดของการมระบบ ๒ พรรคหรอระบบพรรคเดนพรรคเดยวในประเทศไทย

ตารางท ๓ อตราสวนการไดรบเลอกตงของพรรคทสมาชกสภาผแทนราษฎรไดรบเลอกมากทสดลาดบท ๑ และ ๒

ในการเลอกตงเปนการทวไปของสมาชกสภาผแทนราษฎร ระหวาง พ.ศ. ๒๕๔๔–๒๕๕๔

พรรคการเมอง พ.ศ. ๒๕๔๔ คน

(รอยละ)

พ.ศ. ๒๕๔๘ คน

(รอยละ)

พ.ศ. ๒๕๕๐ คน

(รอยละ)

พ.ศ. ๒๕๕๔ คน

(รอยละ) พรรคท ส.ส. ไดรบเลอกมากทสดในลาดบท ๑ ๑. พรรคไทยรกไทย (พ.ศ. ๒๕๔๔ และ พ.ศ. ๒๕๔๘) ๒. พรรคพลงประชาชน (พ.ศ. ๒๕๕๐) ๓. พรรคเพอไทย (พ.ศ. ๒๕๕๔)

๒๔๘ คน (๔๙.๖๐)

๓๗๗ คน (๗๕.๔๐)

๒๓๓ คน (๔๘.๕๔)

๒๖๕ คน (๕๓.๐๐)

พรรคท ส.ส. ไดรบเลอก ในลาดบทสอง คอ พรรคประชาธปตย

๑๒๘ คน (๒๕.๖๐)

๙๖ คน (๑๙.๒๐)

๑๖๔ คน (๓๔.๑๗)

๑๕๙ คน (๓๑.๘๐)

จานวน ส.ส. ทงหมด ๕๐๐ คน ๕๐๐ คน ๔๘๐ คน ๕๐๐ คน สดสวนผลรวมของ ส.ส. พรรคลาดบท ๑ และ ๒ ตอจานวน ส.ส. ทงหมด (รอยละ)

๓๗๖ คน (๗๕.๒๐)

๔๗๓ คน (๙๔.๖๐)

๓๙๗ คน (๘๒.๗๑)

๔๒๔ คน (๘๔.๘๐)

ทมา ฐากร จลนทร ผจดทาบทความ รวบรวมและประมวลขอมลจากหนงสอเกยวกบ ขอมล สถต และผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๔, ๒๕๔๘, ๒๕๕๐ และ พ.ศ. ๒๕๕๔ ทจดทาโดยสานกงานคณะกรรมการการเลอกตง

หมายเหต ในทางพฤตนยเปนทรบทราบทวไปคอ พรรคเพอไทยเปนพรรคการเมองทมรากฐานจาก พรรคไทยรกไทยซงถกยบในป ๒๕๕๐ และพรรคพลงประชาชนซงถกยบในป ๒๕๕๑

๕.๑ แนวโนมของการมระบบ ๒ พรรคในประเทศไทย

เมอพจารณาความเปนไปไดของการสนสดระบบหลายพรรค โดยจะเปนระบบพรรคการเมองขนาดใหญจานวน ๒ พรรคทมการแขงขนในการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเพอใหพรรคใดพรรคหนงมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรเกนกวากงหนงของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร และสามารถจดตงรฐบาลไดระหวางพรรคเพอไทยกบพรรคประชาธปตย หากพจารณาคะแนนการเลอกตงในลกษณะเดยวกนกบระบบ ๒ พรรคในองกฤษหรออเมรกา กมแนวโนมความเปนไปไดในบางประการทจะเปนการแขงขน

๒๕

ระหวาง ๒ พรรคการเมองขนาดใหญ หากพจารณาถงองคประกอบสาคญของระบบ ๒ พรรค (วทยา นภาศรกลกจ และสรพล ราชภณฑารกษ, ๒๕๓๙ : ๑๔๕–๑๔๖) ดงน

ก. ระบบพรรคการเมองทมหลายพรรค แตมพรรคการเมองขนาดใหญ ๒ พรรค

ข. หนงพรรคในสองพรรคใหญสามารถชนะเลอกตงโดยมเสยงขางมากเดดขาด

ค. มรฐบาลตงขนโดยลาพงพรรคเดยว

ง. พรรคใหญทง ๒ พรรคผลดเปลยนกนเปนรฐบาล

ถาพจารณาสดสวนผลรวมของสมาชกสภาผแทนราษฎรพรรคลาดบท ๑ และ ๒ ตอจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรตามตารางท ๓ ระหวางป ๒๕๔๔–๒๕๕๔ มคาระหวางรอยละ ๗๕-๙๔ ทงน ในป ๒๕๔๘ คาดงกลาวสงถงรอยละ ๙๔ ซงผลการเลอกตงกสอดรบกบเนอหาบางสวนของทฤษฎระบบการเลอกตงทมผลตอระบบพรรคการเมอง โดยการเลอกตงในระบบเขตละ ๑ คนจะเปนผลใหมพรรคการเมองขนาดใหญ ๒ พรรค ในขณะทพรรคการเมองลาดบท ๓ มจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรทนอยมาก ซงอางถงแลวในขอ ๓ แนวคดทฤษฎระบบการเลอกตงทมผลตอระบบพรรคการเมอง

โดยสภาพการเมองไทยในขณะนอาจกลาวไดวา มพรรคการเมองขนาดใหญ ๒ พรรค คอพรรคเพอไทยและพรรคประชาธปตย โดยพรรคเพอไทยเปนพรรคการเมองหนงในสองพรรคใหญทสามารถชนะการเลอกตงโดยมเสยงขางมากเดดขาด อยางไรกตามในบรบทของสภาพการเมองในประเทศไทยและเงอนไขตามรฐธรรมนญ แมวาพรรคเพอไทยไดรบเลอกตงจากการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไป เมอวนท ๓ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ จานวน ๒๖๕ คนจากสมาชกสภาผแทนราษฎรทงหมด จานวน ๕๐๐ คน แตกไมสามารถจดตงรฐบาลไดเพยงพรรคเดยวยงคงตองจดตงรฐบาลรวมกบพรรคการเมองอกหลายพรรค หรอในอกชอหนงคอ รฐบาลผสม [Coalition Government] (ซงจะไดมการวเคราะหประเดนนตอไปใน ขอ ๕.๒ แนวโนมของการมระบบพรรคเดนพรรคเดยวในประเทศไทย) ทงนเมอพจารณาสารตถะของระบบ ๒ พรรคมความหมายอกประการหนง คอ ทง ๒ พรรคจะตองเปนพรรคทมความเขมแขงและพรรคหนงไดรบความนยมจากประชาชนในระดบสงจนกระทงมเสยงขางมากในการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรครงหนงครงใด หากพรรคการเมองหนงมความเขมแขงแตทวาอกพรรคการเมองหนงไมมความเขมแขงทเทาเทยมกนกจะไมเกดระบบสองพรรคอยางแทจรง แตจะนาไปสระบบพรรคเดนพรรคเดยว (One–Dominant System)

จงจะตองตดตามและวเคราะหตอไปวา การสนบสนนของประชาชนทมตอพรรคเพอไทยจะเปนไปอยางตอเนองหรอไม และพรรคประชาธปตยสามารถนาเสนอนโยบายและตวบคคล เพอใหไดเสยงขางมากในสภาผแทนราษฎร เพอสลบกนจดตงรฐบาลทมลกษณะเปนการแขงขนระหวาง ๒ พรรคไดหรอไม

๕.๒ แนวโนมของการมระบบพรรคเดนพรรคเดยวในประเทศไทย

เมอพจารณาความเปนไปไดของการสนสดระบบหลายพรรค และเขาสระบบพรรคเดนพรรคเดยวทสามารถควบคมเสยงสวนใหญในรฐสภาไดอยางเบดเสรจเดดขาดเปนระยะเวลายาวนาน (One–Dominant System) โดยทไมมพรรคการเมองใดสามารถเขามาแขงขนในการจดตงรฐบาลได ซงลกษณะดงกลาวนแตกตางกบระบบสองพรรค (Two–Party or Biparty System) ทมการแขงขนระหวาง ๒ พรรคการเมองใหญในการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเพอจดตงรฐบาลและผลดกนชนะเลอกตงระหวาง ๒

๒๖

พรรคการเมองใหญ ทงนอาจพจารณาองคประกอบสาคญของระบบเดนพรรคเดยว (วทยา นภาศรกลกจ และสรพล ราชภณฑารกษ, ๒๕๓๙ : ๑๗๗–๑๗๙) ไดดงน

ก. ระบบการเมองทมหลายพรรค แตมพรรคการเมองเพยงพรรคเดยวทมเสยงสวนใหญเดดขาดในรฐสภา โดยทพรรคการเมองอน ๆ ไมมโอกาสบรหารประเทศ ข. มรฐบาลตงขนโดยลาพงพรรคเดยว ค. แนวความคดของประชาชนมกจะเปนลกษณะเดยวกนของชาตในเวลานน ง. รปแบบของพรรคฝายคานมทงรปแบบทพรรคฝายคานมบทบาทมากในรฐสภา และรปแบบทพรรคฝายคานมบทบาทนอยในรฐสภา

นบไดวาเปนกาวกระโดดทางการเมองทสาคญทพรรคไทยรกไทยทชนะการเลอกตง โดยมสมาชกสภาผแทนราษฎรทไดรบเลอกตงถงรอยละ ๔๙.๖๐ ในป ๒๕๔๔ และไดรบเลอกตงมากถงรอยละ ๗๕.๔๐ ในป ๒๕๔๘ ซงถอวาไดเปนครงแรกในประวตศาสตรการเมองไทยทพรรคการเมองหนงสามารถไดรบเลอกตงแบบเบดเสรจจนสามารถเปนรฐบาลพรรคเดยวได แมวาเบองหลงความสาเรจของผลการเลอกตงสวนหนงมาจากการยบรวมของพรรคเสรธรรม พรรคความหวงใหม พรรคชาตพฒนา และการเขารวมของสมาชกบางสวนจากพรรคชาตไทยเพอเขาสงกดกบพรรคไทยรกไทยกตามท อยางไรกตามหากไมมการรฐประหารในวนท ๑๙ กนยายน ๒๕๔๙ อาจเปนผลใหระบบการเมองไทยเขาสระบบพรรคเดนพรรคเดยวภายในระยะเวลาไมนานนกกได หลงจากนนเมอมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรในป ๒๕๕๐ ฐานความนยมของพรรคไทยรกไทยยงคงสงผลตอเนองใหพรรคพลงประชาชนมสมาชกสภาผแทนราษฎรทไดรบเลอกตงถงรอยละ ๔๘.๕๔

และจากปรากฏการณในป ๒๕๕๔ ทพรรคเพอไทยซงมรากฐานจากพรรคเพอไทยและพรรคพลงประชาชนมสมาชกสภาผแทนราษฎรทไดรบเลอกตงมากถงรอยละ ๕๓ แตกยงไมอาจกลาวไดวา ระบบการเมองไทยเขาสระบบพรรคเดนพรรคเดยวแลวในทนท เนองจากตองคานงระยะเวลาความตอเนองยาวนานของระบบการเมองดงกลาวดวย โดยจรโชค วระสยและคณะ นกวชาการดานรฐศาสตร (๒๕๓๕ : ๓๗๖) มความเหนวา ระบบพรรคเดนพรรคเดยวตองมการจดตงรฐบาลพรรคเดยวทเปนเสยงสวนใหญของสภาตดตอกนเปนระยะเวลานานประมาณ ๑๕–๒๐ ป ขณะทจโอวานน ซารโทร (Giovanni Sartori) นกวชาการดานรฐศาสตรชาวอตาล (Sartori, 1976 : 196 อางใน ประเสรฐ จตตวฒนพงศ, ๒๕๔๒ : ๕๑) มความเหนในอกทางหนงคอ ระบบพรรคเดนพรรคเดยว (ซารโทร ใชคาวา “predominant” แทนคาวา “dominant” เพอใหมความหมายออนกวา) หมายถง พรรคทไดทนงในสภาเกนครงจากการเลอกตง ตงแต ๔ ครงขนไป จงสรปไดวา จโอวานน ซารโทร ประเมนจากผลการเลอกตง ตงแต ๔ ครงขนไป แตทวา จรโชค วระสยและคณะ ประเมนจากการจดตงรฐบาลพรรคเดยวในระยะเวลาประมาณ ๑๕–๒๐ ป เพราะฉะนนจงอาจกลาวไดคอ ระบบพรรคเดนพรรคเดยวยงไมเกดขนในระบบการเมองไทยในระยะสนน

นอกจากนนตามทอางถงใน ขอ ๓. แนวคดทฤษฎระบบการเลอกตงทมผลตอระบบพรรคการเมอง แลว โดยระบบการเลอกตงตามสดสวนคะแนนเสยง จะสงเสรมใหมระบบหลายพรรค (Multi–Party or Multiple Party System) โดยพรรคการเมองขนาดเลกและขนาดกลางกมโอกาสไดรบเลอกตงในระบบการเลอกตงลกษณะน ทงน จากบทบญญตตามมาตรา ๓ แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยแกไขเพมเตม (ฉบบท ๑) พทธศกราช ๒๕๕๔ ทใหมสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอจานวน ๑๒๕ คนหรอคดเปน ๑ ใน ๔ หรอรอยละ ๒๕ ของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร และไมมการ

๒๗

กาหนดใหพรรคการเมองเหลานนจะมคะแนนขนตาเทาใดจงจะไปคานวณจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอ แตถงกระนนนยของรฐธรรมนญไดบงบอกถง พรรคการเมองควรมคะแนนอยางนอยรอยละ ๐.๘ ของคะแนนเสยงแบบบญชรายชอ จงจะมสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชออยางนอย ๑ คน (คานวณจาก ๑๐๐/๑๒๕ = ๐.๘) และเมอพจารณาผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเมอวนท ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๔ ปรากฏวา พรรคการเมองทมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรในลาดบท ๓–๑๑ ทถอวาเปนพรรคการเมองขนาดกลางและพรรคการเมองขนาดเลก จานวนท งหมด ๙ พรรค มสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอ จานวนรวมกนแลวเพยง ๒๐ คนจากจานวน ๑๒๕ คน หรอรอยละ ๑๖ ซงกสอดคลองกบแนวคดทฤษฎตามทอางถงแลว โดยระบบการเลอกตงแบบสดสวนจะทาใหมพรรคการเมองจานวนมากทไดรบเลอกตงตามสดสวนคะแนน เพยงแตการเลอกตงครงนพรรคการเมองลาดบท ๑ และลาดบท ๒ ไดคะแนนเสยงในสดสวนทสงมากอนเปนผลลพธจากความขดแยงทางการเมองไทยตงแตป ๒๕๔๘ เปนตนมา ฉะนนการกาหนดใหมระบบเลอกตงแบบสดสวนจงไมมผลอยางมนยสาคญตอการเลอกตงเพราะพรรคลาดบท ๑ ไดคะแนนเสยงเกนกวาครงหนง โดยไดรบเลอกตงถง ๒๖๕ ทนงจาก ๕๐๐ ทนง

สาหรบสาเหตทพรรคการเมองซงไดรบเลอกตงมากเกนกวาครงของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร แตไมไดมจานวนมากในลกษณะเบดเสรจจงทาใหไมสามารถตงรฐบาลพรรคเดยว โดยยงคงตองจดตงรฐบาลในรปแบบรฐบาลผสมหลายพรรค เนองจากอปสรรคจากขอกาหนดของรฐธรรมนญและสภาพบรบทของการเมองไทยทจาแนกไดดงน

ประการท ๑ บทบญญตตามรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ ใหสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนรฐมนตรในเวลาเดยวกนได อยางไรกตามผดารงตาแหนงรฐมนตรมภารกจทางราชการในการเดนทางไปประชมในตางประเทศหรอปฏบตราชการในตางจงหวด จงไมอาจเขารวมประชมในการประชมสภาผแทนราษฎรไดทกครงสงผลใหมปญหาการครบองคประชม ดงนน พรรครฐบาลจงตองมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมากพอในระดบหนงเพอปองกนปญหาดงกลาว

ประการท ๒ มาตรา ๑๙๐ แหงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ กาหนดโดยสรปใหหนงสอสญญาทมตอตางประเทศและมผลกระทบตอประเทศตามหลกเกณฑทรฐธรรมนญกาหนด จะตองผานความเหนชอบของรฐสภา ดงนน แมวารฐบาลจะมเสยงขางมากในสภาผแทนราษฎรแตการเสนอหนงสอสญญาตอรฐสภาอาจไมผานความเหนชอบของเสยงขางมากของรฐสภากได ฉะนน รฐบาลจงตองมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมากเพยงพอ และจะมความมนคงอยางยงถามจานวนมากกวากงหนงของสมาชกรฐสภา (มากกวา ๓๒๕ คน) และจะเปนประโยชนตอรฐบาลเพมเตมในกรณเสนอการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญตามมาตรา ๒๙๑ แหงรฐธรรมนญทตองผานความเหนชอบมากกวากงหนงของสมาชกรฐสภาในลกษณะเดยวกน รวมทงการประชมรวมกนของรฐสภาในประเดนอน ๆ ทตองมการลงมตรวมกนในการใหความเหนชอบ

ประการท ๓ เปนเหตผลทางบรบทของการเมองไทย โดยหากเปนรฐบาลพรรคเดยวกอาจถกวจารณไดถงการรวบอานาจหรอผกขาดอานาจไวกบพรรคการเมองพรรคเดยว รวมทงความโปรงใสในการบรหารราชการแผนดนจงจาเปนตองนาพรรคการเมองอนมารวมรฐบาลเพอลดแรงเสยดทานในเรองดงกลาว

ประการท ๔ หากรฐบาลตองการหลกเลยงการอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจนายกรฐมนตรตามมาตรา ๑๕๘ แหงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ ทใหสมาชกสภาผแทนราษฎรจานวนไมนอยกวา

๒๘

๑ ใน ๕ ของจานวนสมาชกทงหมดทมอยของสภาผแทนราษฎร มสทธเขาชอเสนอญตตขอเปดอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจนายกรฐมนตร ดงนน ในอนาคตจงอาจมการจดตงรฐบาลผสมทมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรมากกวา ๔ ใน ๕ ของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎร เพอมใหพรรคฝายคานเปดอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจนายกรฐมนตรไดในระยะเวลา ๒ ปแรกของการบรหาร อยางไรกตาม มาตรา ๑๖๐ แหงรฐธรรมนญไดแกปญหานดวยการกาหนดเงอนไขทผอนปรนลงโดยใหมการเปดอภปรายฯ ไดงายขนภายหลงทคณะรฐมนตรบรหารราชการแผนดนมากเกนกวา ๒ ปซงจะไมกลาวถงรายละเอยดในบทความน

๖. บทวเคราะหและบทสรป ดวยมความเปนไปไดหรอแนวโนมตงแตป ๒๕๔๔ เปนตนมาทพรรคการเมองขนาดใหญ จานวน ๒ พรรค ทมคะแนนนยมทงในการเลอกตงแบบแบงเขตเลอกตงและแบบบญชรายชอ รวมทงมคะแนนนยมกระจายในจงหวดตาง ๆ เ ปนคแขงขนสาคญทางการเมอง ตอมาในการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร ป ๒๕๕๔ จนถงปจจบนมรปแบบการเลอกตงใน ๒ แบบ โดยแบบท ๑ คอ แบบแบงเขตเลอกตง เขตละ ๑ คน (one man one vote) ทเอออานวยใหเปนระบบ ๒ พรรค (Two–Party or Biparty System) ทเปนการแขงขนของ ๒ พรรคใหญ เนองจากมเหตผลทางจตวทยาวา ผใชสทธเลอกตงจะพจารณาเฉพาะผสมครรบเลอกตงทมโอกาสไดรบการเลอกตง จงเปนผลใหผสมครรบเลอกตงของพรรคการเมองขนาดเลกทมความออนแอจะคอย ๆ ถกกาจดไปในทสด และเหลอแตพรรคการเมองขนาดใหญ ๒ พรรค โดยพรรคการเมองทมแนวทางคลายกนกอาจรวมกลมเปนพนธมตรกนหรอยบพรรครวมกนเพอไปแขงขนกบพรรคการเมองทมอดมการณทางการเมองทตางกนอยางชดเจนกได สาหรบแบบท ๒ คอ แบบบญชรายชอ (Proportional Representation) เปนการเลอกตงทมจดมงหมายใหอตราสวนระหวางคะแนนเสยงทพรรคการเมองไดรบสอดคลองกบจานวนทนงในรฐสภา จงเปนการสงเสรมใหมระบบหลายพรรค (Multi–Party or Multiple Party System) โดยพรรคการเมองขนาดเลกและพรรคการเมองขนาดกลาง กมโอกาสไดรบเลอกตงในระบบการเลอกตงลกษณะน อยางไรกตาม อตราสวนของสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบแบงเขตเลอกตงและแบบบญชรายชออยในสดสวน ๓๗๕ คน : ๑๒๕ คน หรออตราสวน ๓ : ๑ ดงนนอาจกลาวไดวา ระบบการเมองไทยโนมเอยงไปสระบบ ๒ พรรคมากกวาระบบหลายพรรคถาพจารณาจากระบบการเลอกตง

(อนง ระบบการเมองไทยอาจเปลยนแปลงไปสระบบ ๒ พรรคหรอระบบพรรคเดนพรรคเดยวกตามท แตมไดหมายความวา มพรรคการเมองจานวน ๒ พรรคหรอ ๑ พรรคเทานน โดยยงคงมพรรคการเมองอกจานวนมากทสมครรบเลอกตงในการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรแตละครง อยางไรกตามเปนทคาดหมายไดคอ พรรคการเมองเหลานจะมจานวนนอยลงและจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรในแตละพรรคกจะมจานวนนอยลดลงตามลาดบไปดวย)

เมอพจารณาถงการเมองในระบบหลายพรรคทเปนอยขณะน กมความเปนไปไดทพรรคการเมองขนาดเลกจะมความสาคญทางการเมองนอยลงจนเปนจดสนสดของระบบหลายพรรค หากพรรคการเมองขนาดใหญลาดบท ๑ คอ พรรคเพอไทยและพรรคการเมองลาดบท ๒ คอ พรรคประชาธปตย มความเขมแขงจนกระทงผลดเปลยนกนเปนรฐบาลจนพฒนาเปนระบบ ๒ พรรค ดงนน ความเปนไปไดของระบบการเมองแบบ ๒ พรรคขนอยกบบทบาทของพรรคประชาธปตยสาหรบการยกระดบขดความสามารถทงในระดบนโยบายและตวบคคลสาหรบการรณรงคการเลอกตงเพอชนะเลอกตงเปนเสยงสวนใหญในสภาผแทนราษฎร หากพรรคการเมองหนงมความเขมแขงแตอกพรรคการเมองหนงไมมความเขมแขงทเปนการ

๒๙

เทาเทยมกนกจะไมเกดระบบ ๒ พรรคอยางแทจรง แตจะนาไปสระบบพรรคเดนพรรคเดยว (One–Dominant System) อยางไรกตามถาการเลอกตงมผลลพธในทศทางทางตรงกนขาม โดยพรรคการเมองขนาดใหญ ๒ พรรคมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรไมเกนกวากงหนงของจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรและมจานวนทใกลเคยงกนมาก จงจะเปนโอกาสสาคญของพรรคการเมองขนาดเลกและพรรคการเมองขนาดกลางทจะเปนตวแปรทางการเมองสาหรบการเขารวมเพอจดตงรฐบาลผสมใหแกขวพรรคการเมองใดพรรคการเมองหนง และอาจทาใหระบบหลายพรรคยงคงสภาพตอไปอก

ทงน ถาพจารณาถงความเปนไปของการมระบบการเมองแบบพรรคเดนพรรคเดยวกมความเปนไปได แตในขณะนพรรคการเมองลาดบท ๑ ไดคะแนนเสยงเกนกวากงหนงแตไมไดมลกษณะเบดเสรจ จงมความจาเปนตองจดตงรฐบาลผสมเพอใหรฐบาลมความมนคงทมเสถยรภาพทางการเมองเพยงพอ ประกอบกบมความเปนไปไดทตองการจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมากเพยงพอ เมอมความจาเปนสาหรบการเสนอใหรฐสภาเพอพจารณาการใหความเหนชอบในหนงสอสญญากบตางประเทศตามความในมาตรา ๑๙๐ แหงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ หรอพจารณาการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ทงนหากพจารณาเกณฑทางวชาการทอางถง คอ ตองมพรรคการเมองใดพรรคการเมองหนงไดรบเลอกตงเกนกวากงหนงของสมาชกสภาผแทนราษฎรตงแต ๔ ครงขนไปและเปนรฐบาลพรรคเดยว โดยมระยะเวลาตดตอกน ๑๕–๒๐ ป จงจะเรยกวาเปนระบบการเมองแบบพรรคเดนพรรคเดยวได

อยางไรกตามสงทควรตระหนกคอ การเปลยนสภาพเปนระบบการเมองแบบพรรคเดนพรรคเดยว อาจเปนผลใหรฐบาลมเสถยรภาพทางการเมองทมนคงทาใหการบรหารราชการแผนดนมความตอเนองและมประสทธภาพ แตทวาในขณะเดยวกนความมเสถยรภาพทางการเมองทเขมแขงเกนไปของรฐบาลกจะเปนปฏภาคผกผนกบประสทธภาพการควบคมการบรหารราชการแผนดนของสภาผแทนราษฎร โดยสภาผแทนราษฎรอาจมความออนแอลงและขาดความสมดลของการควบคมการบรหารราชการแผนดนทเขมแขงเทาทควรเพราะสมาชกสภาผแทนราษฎรสวนใหญสงกดพรรครฐบาล

ทงน หากการเมองไทยมความเปลยนแปลงไปสสภาพระบบพรรคเดนพรรคเดยวแลว กคงตองตดตามถงบทบาทของพรรคฝายคานจะมลกษณะใดบาง เนองจากมกรณศกษาของประเทศญปนโดยพรรคเสรประชาธปไตย (Liberal Democratic Party : LDP) เปนรฐบาลพรรคเดยวทไดรบเลอกเปนเสยงขางมากในสภาผแทนราษฎร ระหวางป ๒๔๙๘-๒๕๓๖ แตกมพรรคสงคมนยมทยงคงทาหนาทฝายคานอยางเขมแขงและเปนคแขงขนทสาคญกบพรรคเสรประชาธปไตยในชวงเวลานน โดยพรรคสงคมนยมมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมากพอในระดบหนงประกอบกบมอดมการณทางการเมองทแตกตางกนระหวางแนวคดทนนยมกบแนวคดสงคมนยม ในขณะทกรณศกษาของประเทศสงคโปรเปนไปในทศทางตรงกนขามอยางสนเชง โดยพรรคกจประชา (People's Action Party) เปนพรรคการเมองทมเสยงสวนใหญในรฐสภาสงคโปรตงแตป ๒๕๐๒ จนถงปจจบน ทงนในการเลอกตงบางครงพรรคกจประชาไดรบเลอกตงทงหมดโดยปราศจากพรรคฝายคานในรฐสภา (การเลอกตงจานวน ๔ ครง ระหวางป ๒๕๑๑-๒๕๒๓) หรอพรรคการเมองฝายคานไดรบเลอกตงแตมจานวนนอยมากจงไมอาจแสดงบทบาททมประสทธภาพเทาทควรตอการควบคมการบรหารราชการแผนดน หรอกลาวไดอกนยหนงคอ พรรคฝายคานในกรณสงคโปรมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรทนอยมาก จนแทบจะไมมบทบาทในการถวงดลอานาจกบพรรครฐบาลไดเลย กระทงตองมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพอใหมสมาชกรฐสภาประเภท Non-Constituency Members of Parliament (NCMPs) ทแตงตงจากสมาชกพรรคฝายคานทไมไดรบเลอกตงแตไดรบคะแนนสงสดใน

๓๐

กลมผสมครรบเลอกตงทไมไดรบการเลอกตง และสมาชกรฐสภาประเภท Nominated Members of Parliament (NMPs) ทแตงตงจากกลมประชาสงคม

ถาระบบการเมองไทยพลกผนไปสระบบพรรคเดนพรรคเดยวแลว อาจเปนผลใหประเทศไทยมตนทนทางการเมองทตองแลกเปลยนกน (trade off) โดยรฐบาลอาจมเสถยรภาพทางการเมองมากขน ในขณะทประสทธภาพการควบคมการบรหารราชการแผนดนของสภาผแทนราษฎรอาจเสอมประสทธภาพลง โดยทระบบพรรคเดนพรรคเดยว (One–Dominant System) อาจเทยบเคยงกบระบบเศรษฐกจแบบผกขาด (Monopoly) ทมผผลตรายเดยวและสามารถกาหนดราคาเทาใดกไดทสรางผลกระทบในทางลบตอผบรโภค หากเหตดงกลาวเกดขนจรง จงควรพจารณาแนวทางปรบปรงกลไกการควบคมการบรหารราชการแผนดนเพอใหเกดการถวงดลอานาจระหวางฝายบรหารและฝายนตบญญตดวยการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญหรอการปรบปรงแกไขกฎหมายอน รวมทงปรบปรงเพมเตมมาตรการอน ๆ เทาทมอย ดงน (๑) สรางกระบวนการใหไดมาซงสมาชกวฒสภาในลกษณะทไมมความเชอมโยงกบพรรคการเมองและมความเปนกลางทางการเมองใหไดมากทสด

(๒) เพมอานาจในการควบคมการบรหารราชการแผนดนของวฒสภา เชน เพมความถของการอภปรายทวไปโดยไมมการลงมตหรออานาจพจารณากฎหมายเกยวกบงบประมาณ เปนตน

(๓) ปรบปรงทมาของกรรมการในองคกรอสระตามรฐธรรมนญใหมความเชอมโยงกบประชาชน

(๔) เพมอานาจในการควบคมการบรหารราชการแผนดนขององคกรอสระตามรฐธรรมนญ

(๕) เพมสดสวนจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรแบบบญชรายชอเพอใหกลมประชาชนทมอดมการณทางการเมองตางกบพรรครฐบาลพรรคเดยว ไดมผแทนในสภาผแทนราษฎร ในจานวนมากทสดเทาทจะพงมได

(๖) สงเสรมการมสวนรวมของสอมวลชนและประชาชนในการควบคมการบรหารราชการแผนดน เชน สงเสรมการเขาถงขอมลของทางราชการ เปนตน

------------------------------------

๓๑

รายการอางอง

ภาษาไทย

โกสนทร วงศสรวฒนและนรนต เศรษฐบตร, บรรณาธการ. (๒๕๒๑). พรรคการเมอง. กรงเทพฯ : โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร.

จรโชค วระสยและคณะ. (๒๕๓๕). รฐศาสตรทวไป. คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยรามคาแหง. พมพครงท ๙. กรงเทพฯ : สานกพมพมหาวทยาลยรามคาแหง.

ชาญชย อาจนสมาจาร. (ม.ป.ป.). การเมองเปรยบเทยบ. (ม.ป.ท.).

ประเสรฐ จตตวฒนพงศ. (๒๕๔๒). ญปน : การเมองและนโยบายตางประเทศ. กรงเทพฯ : ธาราฉตรการพมพ.

วทยา นภาศรกลกจและสรพล ราชภณฑารกษ. (๒๕๓๙). พรรคการเมองและกลมผลประโยชน. คณะรฐศาสตร มหาวทยาลยรามคาแหง. พมพครงท ๘. กรงเทพฯ : สานกพมพมหาวทยาลย รามคาแหง.

สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง. (๒๕๔๔). ขอมล สถต และผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๔. กรงเทพฯ : เอส ท อาร กรป.

__________________________. (๒๕๔๘). ขอมล สถต และผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๘. กรงเทพฯ : สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง.

__________________________. (๒๕๕๑). ขอมลสถต และผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๐. กรงเทพฯ : สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง.

__________________________. (๒๕๕๕). ขอมลสถตการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๔. กรงเทพฯ : สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๕๔๙). รวมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย [๒๔๗๕ – ๒๕๔๙]. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

ภาษาองกฤษ Sartori, Giovanni. (1976). Parties and Party Systems : A Framework for Analysis. n.p. : Cambridge University Press.

Wikipedia. (n.d.). Duverger’s law. [Online]. Retrieved April 1, 2013, from http://www.en.wikipedia.org/wiki/Duverger’s_law).

๓๒

อายขนตาของผมสทธเลอกตง

: ๑๖ ปแหงความหลง ๑๖ ปตวเลขแหงความหวง โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนเมษายน ๒๕๕๖)

ดวยหลกการการเลอกตงในระบอบประชาธปไตยจะตองใหประชาชนผเปนเจาของอานาจอธปไตย เปนผมสทธเลอกตงอยางเสมอภาคและเทาเทยมกนเพอสะทอนแนวทางการปกครองทยดถอเสยงสวนใหญของประชาชน แตในทางปฏบตแลวมความจาเปนตอการจากดสทธการเลอกตงของประชาชนบางกลมตามความจาเปน โดยบคคลบางประเภทยอมไมมสทธเลอกตง อาท ผวกลจรต นกบวช นกโทษทอยในการคมขง หรอผเยาวทไมมวฒภาวะเพยงพอ สาหรบหลกการทใชสาหรบพจารณาคณสมบตของผสทธเลอกตงประกอบดวยหลกการ ๒ ประการ (สานกงานเลขาธการรฐสภา, ม.ป.ป. : ๑๗๘ – ๑๗๙) คอ ๑) หลกความจาเปนซงหมายถง การกาหนดลกษณะและคณสมบตของผมสทธเลอกตง ใหเปนไปตามความจาเปนเทาทไมทาใหการปกครองในระบอบประชาธปไตยตองเปลยนไปเปนระบอบอน และ ๒) หลกความเปนธรรมซงหมายถง การใหความเปนธรรมแกผมสทธเลอกตงทกคน พรอมทงปองกนมใหบคคลหนงบคคลใดมเอกสทธเหนอกวาบคคลอน ทงนมการใชอายเปนหลกเกณฑประการหนงสาหรบการกาหนดคณสมบต

๓๓

ของผมสทธเลอกตงจงเปนประเดนทควรพจารณาศกษาถงระดบอายขนต าของผมสทธ เลอกต งสมาชกสภาผแทนราษฎร/สมาชกวฒสภา โดยมล าดบหวขอดงน ๑. พฒนาการของการก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงในระดบสากล ๒. การก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงของประเทศตาง ๆ ๓. พฒนาการของการก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงของประเทศไทย ๔. แนวคดการลดอายผมสทธเลอกตงจากอาย ๑๘ ปมาเปน ๑๖ ป ๕. การคดคานแนวคดการลดอายผมสทธเลอกตงจากอาย ๑๘ ปมาเปน ๑๖ ป ๖. บทวเคราะหและบทสรป

๑. พฒนาการของการก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงในระดบสากล

ชวงกอนสงครามโลกครงท ๒ (กอนพ.ศ. ๒๔๘๒) ประเทศสวนใหญทวโลกก าหนดใหอายขนต าของผมสทธเลอกตงอยทระดบ ๒๑ ปหรอมากกวานน ตอมาเรมมการเปลยนแปลงภายหลงสงครามโลกครงท ๒ โดยในป ๒๔๘๙ ประเทศเชคโกสโลวาเกยเรมลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงมาอยทระดบอาย ๑๘ ป หลงจากนน ประเทศตาง ๆ เรมมการลดอายขนต าในลกษณะเดยวกนทระดบอาย ๑๘ ปตามล าดบ ทงนในป ๒๕๑๒ ประเทศองกฤษลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงมาอยทระดบ ๑๘ ป พรอมกนนนในชวงเวลาเดยวกนเมอป ๒๕๑๔ ประเทศสหรฐอเมรกาลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงมาอยทระดบ ๑๘ ปเชนเดยวกน จวบจนกระทงในชวงปลายของครสตศตวรรษท ๒๐ ประเทศสวนใหญลวนแตก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงอยระดบอาย ๑๘ ป มเพยงไมกประเทศเทานนทยงคงก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงตงแตระดบอาย ๒๐ ปขนไป

อยางไรกตามในหลายประเทศเรมมการปรบอายขนต าของผมสทธเลอกตงใหลดนอยลงไปถงระดบอาย ๑๖ ป โดยเมอป ๒๕๒๗ ประเทศนการากวไดลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงจากอาย ๒๑ ปมาเปน ๑๖ ป ในป ๒๕๓๑ ประเทศบราซลไดลดอายผมสทธเลอกตงมาทระดบอาย ๑๖ ป แตก าหนดให ผมอายระหวาง ๑๖ – ๑๘ ป รวมทงผมอายมากกวา ๗๐ ปใชสทธเลอกตงแบบสมครใจ ขณะทผมอายระหวาง ๑๘ – ๗๐ ปมหนาทตองไปใชสทธเลอกตง ส าหรบป ๒๕๓๘ มการลดอายผมสทธเลอกตงของการเลอกตงระดบเทศบาลของบางรฐในประเทศเยอรมน โดยรฐ Lower Saxony เปนรฐแรกทมการลดอายมาทระดบอาย ๑๖ ป และมรฐอน ๆ อก ๔ รฐไดด าเนนการลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงในเวลาตอมา เมอป ๒๕๕๐ ประเทศออสเตรยเปนประเทศแรกของสหภาพยโรปทลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงใหอยทระดบอาย ๑๖ ปของการเลอกตงทกระดบ และในป ๒๕๕๕ มความเปลยนแปลงเพมเตม เมอประเทศอารเจนตนาไดแกไขกฎหมายทก าหนดใหการใชสทธเลอกตงของผมอายระหวาง ๑๖ – ๑๘ ปเปนทางเลอกมใชก าหนดใหการใชสทธเลอกตงเปนหนาท

๒. การก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงของประเทศตาง ๆ

ในบทความนไดก าหนดการแบงประเทศออกเปน ๒ กลม คอ กลมประเทศทก าหนดใหระดบอาย ๑๘ ปเปนอายขนต าของผมสทธเลอกตง และกลมประเทศทไมก าหนดใหระดบอาย ๑๘ ปเปนอายขนต าของผมสทธเลอกตง ดงน

๓๔

ตารางท ๑ กลมประเทศทกาหนดใหระดบอาย ๑๘ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง

ชอทวป/เขต ชอประเทศ

ก. เอเชย ๑. ไทย ๒. ฟลปปนส ๓. บรไนดารสซาลาม ๔. กมพชา ๕. พมา ๖. ลาว ๗. เวยดนาม ๘. จน ๙. มองโกเลย ๑๐. อนเดย ๑๑. เนปาล ๑๒. บงกลาเทศ ๑๓. อฟกานสถาน ๑๔. ศรลงกา ๑๕. มลดฟส ๑๖. ภฏาน ๑๗. กาตาร ๑๘. อรก ๑๙. อหราน ๒๐. อสราเอล ๒๑. จอรแดน ๒๒. ซเรย ๒๓. เยเมน ๒๔. ไซปรส ๒๕. ตรก ๒๖ . อา ร เม เ นย ๒๗ . อา เซอ ร ไบจาน ๒๘ . จอ ร เ จย ๒๙ . คาซคสถาน ๓๐. ครกซสถาน ๓๑. ทาจกสถาน ๓๒. เตรกเมนสถาน ๓๓. อซเบกสถาน

ข. ยโรป

๑. สหราชอาณาจกร (องกฤษ) ๒. ฝรงเศส ๓. เยอรมน ๔. รสเซย ๕. เนเธอรแลนด ๖. อตาล ๗. สวเดน ๘. สวตเซอรแลนด ๙. สเปน ๑๐. โปรตเกส ๑๑. เบลเยยม ๑๒. นอรเวย ๑๓. เดนมารก ๑๔. ฟนแลนด ๑๕. โปแลนด ๑๖. โรมาเนย ๑๗. กรซ (เฮลเลนก) ๑๘. ลกเซมเบรก ๑๙. ฮงการ ๒๐. ไอรแลนด ๒๑. เชก ๒๒. ไอซแลนด ๒๓. ลตเวย ๒๔. สโลวก ๒๕. สโลวเนย ๒๖. มาซโดเนย ๒๗. มอลโดวา ๒๘. มอลตา ๒๙. โมนาโก ๓๐. มอนเตเนโกร ๓๑. บลแกเรย ๓๒. โครเอเชย ๓๓. แอลเบเนย ๓๔. เบลารส ๓๕. บอสเนยและเฮอรเซโกวนา ๓๖. เอสโตเนย ๓๗. ยเครน ๓๘. อนดอรรา ๓๙. ซานมารโน ๔๐. ลกเตนสไตน ๔๑. ลทวเนย ๔๒. เซอรเบย

ค. อเมรกาเหนอ/อเมรกาใต

๑. สหรฐอเมรกา ๒. แคนาดา ๓. จาเมกา ๔. แอนตกาและบารบดา ๕. เบลซ ๖. บารเบโดส ๗. เซนตลเซย ๘. บาฮามาส ๙. เฮต ๑๐. ตรนแดดและโตเบโก ๑๑. โบลเวย ๑๒. ชล ๑๓. คอสตารกา ๑๔. โคลอมเบย ๑๕. โดมนกน ๑๖. โดมนกา ๑๗. เอลซลวาดอร ๑๘. เกรเนดา ๑๙. กวเตมาลา ๒๐. ฮอนดรส ๒๑. ปานามา ๒๒. เมกซโก ๒๓. ปารากวย ๒๔. เปร ๒๕. ซรนาเม ๒๖. อรกวย ๒๗. กายอานา ๒๘. เซนตคตสและเนวส ๒๙. เซนตวนเซนตและเกรนาดนส ๓๐. เวเนซเอลา

ง. แอฟรกา ๑. แอลจเรย ๒. แองโกลา ๓. เบนน ๔. บรกนาฟาโซ ๕. บรนด ๖. เคปเวรด ๗. กน ๘. แอฟรกากลาง ๙. ชาด ๑๐. คอโมโรส ๑๑. สาธารณรฐคองโก ๑๒. สาธารณรฐประชาธปไตยคองโก (ชอเดมคอ แซร) ๑๓. จบต ๑๔. อเควทอเรยลกน ๑๕. เอรเทรย ๑๖. ซดาน ๑๗. โซมาเลย ๑๘. กนบสเซา ๑๙. แกมเบย ๒๐. กานา ๒๑. ลเบย ๒๒. ไลบเรย ๒๓. มาดากสการ ๒๔. มาล ๒๕. มอรเตเนย ๒๖. โมรอกโก ๒๗. โมซมบก ๒๘. ไนเจอร ๒๙. ไนจเรย ๓๐. รวนดา ๓๑. เซเนกล ๓๒. เซาตเมและปรนซป ๓๓. เซเชลล ๓๔. เซยรราลโอน ๓๕. โตโก ๓๖. ตนเซย ๓๗. แซมเบย ๓๘. ซมบบเว ๓๙. เอธโอเปย ๔๐. อยปต ๔๑. เคนยา ๔๒. ยกนดา ๔๓. มาลาว ๔๔. แทนซาเนย ๔๕ . มอรเชยส ๔๖ . แอฟรกาใต ๔๗ . เลโซโท ๔๘ . นามเบย ๔๙. สวาซแลนด ๕๐. บอตสวานา

จ. เขตโอเชยเนย (ทวปออสเตรเลยและหมเกาะในมหาสมทรแปซฟก)

๑ . ออสเตรเลย ๒ . นวซแลนด ๓ . ปาปวนวกน ๔ . ตวาล ๕ . วานอาต ๖. ไมโครนเซย ๗. หมเกาะมารแชลล ๘. หมเกาะโซโลมอน ๙. ปาเลา ๑๐. ครบาส

๓๕

ตารางท ๒ กลมประเทศทไมกาหนดใหระดบอาย ๑๘ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง

อายขนตาของผมสทธเลอกตง ชอประเทศ

ก. อาย ๑๖ ป ๑. ออสเตรย ๒. อารเจนตนา ๓. บราซล ๔. เอกวาดอร ๕. นการากว ๖. ควบา (ลาดบท ๑ อยในทวปยโรป ลาดบท ๒ – ๖ อยในทวปอเมรกาเหนอ/ทวปอเมรกาใต)

ข. อาย ๑๗ ป ๑. อนโดนเซย ๒. เกาหลเหนอ ๓. ตมอร-เลสเต (ลาดบท ๑ – ๓ อยในทวปเอเชย

ค. อาย ๒๐ ป ๑. บาหเรน ๒. ญปน ๓. เกาหลใต ๔. แคเมอรน ๕. นาอร (ลาดบท ๑ – ๓ อยในทวปเอเชย ลาดบท ๔ อยในทวปแอฟรกา และลาดบท ๕ อยในเขตโอเชยเนย)

ง. อาย ๒๑ ป ๑. คเวต ๒. เลบานอน ๓. ซาอดอาระเบย ๔. มาเลเซย ๕. สงคโปร ๖. โอมาน ๗. ปากสถาน ๘. กาบอง ๙. โกตดววร ๑๐. ฟจ ๑๑. ซามว ๑๒. ตองกา (ลาดบท ๑ – ๗ อยในทวปเอเชย ลาดบท ๘ – ๙ อยในทวปแอฟรกา และลาดบท ๑๐ – ๑๒ อยในเขตโอเชยเนย)

จ. อาย ๒๕ ปในกรณทวไป สหรฐอาหรบเอมเรตส (อยในทวปเอเชย) กาหนดใหอายขนตาของผมสทธเลอกตงขนอยการวนจฉยของเจาผครองรฐของแตละรฐ แตในกรณทวไปกาหนดทระดบอาย ๒๕ ป

ฉ. ไมปรากฏขอมล ซดานใต (อยในทวปแอฟรกา)

ทมา รวบรวมขอมลตารางท ๑ – ๒ จากเวบไซตขององคกร Central Intelligence Agency และเวบไซตของสหภาพรฐสภา (Inter-Parliamentary Union : IPU) โดย ฐากร จลนทร ผจดทาบทความ

หมายเหต

๑. สารวจขอมลจากประเทศทเปนสมาชกองคการสหประชาชาต จานวน ๑๙๓ ประเทศยกเวนประเทศซดานใต (South Sudan) ทไมมขอมลในสวนน ๒. การกาหนดใหประเทศใดอยในทวปใดเปนไปตามประกาศราชบณฑตยสถาน เรอง กาหนดชอประเทศ ดนแดน เขตการปกครอง และเมองหลวง ฉบบลงวนท ๒๒ กมภาพนธ พ.ศ. ๒๕๔๔ ๓. กรณประเทศบราซล เอกวาดอร และอารเจนตนา กาหนดใหผมอาย ๑๖ – ๑๘ ป มสทธเลอกตงทมลกษณะเปนทางเลอกมใชกาหนดใหการใชสทธเลอกตงเปนหนาท ๔. กรณประเทศบอสเนยและเฮอรเซโกวนา กาหนดใหผมอาย ๑๖ ปมสทธเลอกตงไดถามการจางงาน ๕. กรณประเทศอนโดนเซย กาหนดใหผสมรสแลวมสทธเลอกตงไดโดยไมตองคานงถงอาย

๓๖

การวเคราะหขอมลจากตารางท ๑ - ๒

(๑) เปนการสารวจขอมลของประเทศทเปนสมาชกองคการสหประชาชาตจานวน ๑๙๓ ประเทศแมวาในบางประเทศมลกษณะการปกครองเปนแบบระบอบสมบรณาญาสทธราชย อาท บรไน หรอเปนระบอบประชาธปไตยแบบรวมศนยอานาจทบคคลหรอคณะบคคล อาท เกาหลเหนอ ควบา แตกมการกาหนดอายขนตาของผมสทธเลอกตงเชนเดยวกน (๒) ประเทศทกาหนดใหระดบอาย ๑๘ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง มจานวน ๑๖๕ ประเทศหรอคดเปนประมาณรอยละ ๘๖ (๓) ประเทศทไมกาหนดใหระดบอาย ๑๘ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง มจานวน ๒๗ ประเทศ (ไมมขอมลของซดานใต) หรอคดเปนประมาณรอยละ ๑๔ โดยแบงเปน ๕ กลม ดงน กลมท ๑ กาหนดใหระดบอาย ๑๖ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง มจานวน ๖ ประเทศเชน ออสเตรย บราซล เปนตน กลมท ๒ กาหนดใหระดบอาย ๑๗ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง มจานวน ๓ ประเทศเชน อนโดนเซย เกาหลเหนอ เปนตน กลมท ๓ กาหนดใหระดบอาย ๒๐ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง มจานวน ๕ ประเทศ เชน บาหเรน ญปน เปนตน กลมท ๔ กาหนดใหระดบอาย ๒๑ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง มจานวน ๑๒ ประเทศ เชน คเวต เลบานอน เปนตน กลมท ๕ กาหนดใหระดบอาย ๒๕ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง มจานวน ๑ ประเทศ คอ สหรฐอาหรบเอมเรตส ทกาหนดใหอายขนตาของผมสทธเลอกตงขนอยการวนจฉยของเจาผครองรฐของแตละรฐ แตในกรณทวไปกาหนดทระดบอาย ๒๕ ป (๔) กลมประเทศในสหภาพยโรปยกเวนประเทศออสเตรย กาหนดใหระดบอาย ๑๘ ปเปนระดบอายขนตาของผมสทธเลอกตงสมาชกรฐสภา (๕) กลมประเทศทกาหนดระดบอาย ๑๖ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง จานวน ๕ ประเทศอยในทวปอเมรกาเหนอ/ทวปอเมรกาใต และอก ๑ ประเทศอยในทวปยโรป (๖) กลมประเทศอาเซยน จานวน ๗ ประเทศ กาหนดระดบอาย ๑๘ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง ขณะทประเทศอนโดนเซยทกาหนดระดบอาย ๑๗ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง สวนประเทศมาเลเซยและสงคโปรกาหนดระดบอาย ๒๑ ปเปนอายขนตาของผมสทธเลอกตง

๓๗

๓. พฒนาการของการก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงของประเทศไทย

พระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช ๒๔๗๕ ซงมฐานะเปนรฐธรรมนญฉบบแรกของประเทศไทย ภายหลงการเปลยนแปลงการปกครองเมอวนท ๒๔ มถนายน ๒๔๗๕ ไดก าหนดการเลอกสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนวธการเลอกตงทางออม โดยราษฎรในหมบานเลอกผแทนหมบาน ตอมาใหผแทนหมบานเลอกผแทนต าบล และในทสดใหผแทนต าบลเลอกสมาชกในสภาผแทนราษฎร ทงนมาตรา ๑๔ แหงพระราชบญญตธรรมนญการปกครองฯ ระบวา “...ราษฎรไมวาเพศใดเมอมคณสมบตดงตอไปน ยอมมสทธออกเสยงลงมตเลอกผแทนหมบานได คอ ๑. มอายครบรอบ ๒๐ ปบรบรณ ...ฯลฯ” จงอาจกลาวไดวา เปนการบญญตอายขนต าของผมสทธเลอกตงครงแรกในรฐธรรมนญทระดบอาย ๒๐ ป ทงนสนนษฐานไดคอ การก าหนดอาย ๒๐ ปมาจากฐานความคดการบรรลนตภาวะของบคคลตามความในมาตรา ๑๙ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย (ทบงคบใชในขณะนน) แตทวาการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรตามพระราชบญญตธรรมนญการปกครองฯ ไมบงเกดขน เนองจากมการประกาศใชบงคบแทนของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช ๒๔๗๕ ซงรฐธรรมนญฉบบนไมไดก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตง แตใหไปบญญตไวในกฎหมายระดบพระราชบญญตแทน โดยบทบญญตของมาตรา ๑๗ แหงรฐธรรมนญฯ มสาระโดยสรปคอ คณสมบตแหงผเลอกตงใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรซงมการก าหนดทง ๒๕ ปบรบรณและ ๒๐ ปบรบรณ (รายละเอยดในตารางท ๓) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๘๙ และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉะบบชวคราว) พทธศกราช ๒๔๙๐ กไมไดบญญตอายขนต าของผมสทธเลอกตงไวเชนกน โดยบทบญญตของรฐธรรมนญทง ๒ ฉบบมสาระโดยสรปคอ คณสมบตของผเลอกตงใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร หลงจากนนในป ๒๔๙๒ เมอรฐธรรมนญฯ พทธศกราช ๒๔๙๒ มผลบงคบใชแลว ไดมบทบญญตตามมาตรา ๘๙ (๒) แหงรฐธรรมนญทก าหนดโดยสรป คอ ผมสทธเลอกตงตองมอายไมต ากวา ๒๐ ปบรบรณในวนเลอกตง อยางไรกตามในป ๒๔๙๕ เมอมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๕ แกไขเพมเตมพทธศกราช ๒๔๗๕ บทบญญตของรฐธรรมนญฉบบนไดยอนการก าหนดคณสมบตแหงผเลอกตงเหมอนในอดต โดยใหเปนไปตามกฎหมาย วาดวยการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรและไมไดก าหนดระดบอายขนต าของผมสทธเลอกตงไวในรฐธรรมนญแตอยางใด

ในป ๒๕๑๑ เมอรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๑ ไดก าหนดหลกการในลกษณะเดยวกนกบรฐธรรมนญฯ พทธศกราช ๒๔๙๒ กลาวคอ ผมสทธเลอกตงตองมอายไมต ากวา ๒๐ ปบรบรณเชนกน แตตางกนทรฐธรรมนญฯ พทธศกราช ๒๕๑๑ ก าหนดใหผมสทธเลอกตงตองมอายไมต ากวา ๒๐ ปบรบรณในวนท ๑ มกราคมของปทมการเลอกตง ตามบทบญญตของมาตรา ๘๕ (๒) แหงรฐธรรมนญ ขณะทรฐธรรมนญฯ พทธศกราช ๒๔๙๒ ก าหนดใหผมสทธเลอกตงตองมอายไมต ากวา ๒๐ ปบรบรณในวนเลอกตง

ในป ๒๕๑๗ ขณะทจดท ารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๗ มการเสนอใหอายขนต าของผมสทธเลอกตงอยทระดบอาย ๑๘ ป โดยใหเหตผลวา ประเทศทพฒนาแลวลวนแตก าหนดใหอายขนต าของผมสทธเลอกตงอยทระดบอาย ๑๘ ป แตในทสดสภานตบญญตแหงชาตมมตใหอายขนต าของผมสทธเลอกตงอยทระดบอาย ๒๐ ป ซงประเดนดงกลาวมการถกเถยงอยางกวางขวางจนเปนสาเหตหนงทสมาชกสภานตบญญตฯ และกลมนสตนกศกษาไมยอมรบรฐธรรมนญดงกลาว

๓๘

ตอมารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๒๑ และ ๒๕๓๔ ถกกาหนดในลกษณะเดยวกนกบรฐธรรมนญป ๒๕๑๗ โดยกาหนดใหอายขนตาของผมสทธเลอกตงอยทระดบไมตากวา ๒๐ ปบรบรณในวนท ๑ มกราคมของปทมการเลอกตง อยางไรกตามมจดหกเหทางประวตศาสตรการเมองไทยในประเดนอายผมสทธเลอกตง เมอมการแกไขรฐธรรมนญฯ พทธศกราช ๒๕๓๔ โดยประเดนหนงของการแกไขรฐธรรมนญคอ การลดอายขนตาของผมสทธเลอกตงจากอาย ๒๐ ปมาเปน ๑๘ ป โดยมการใหเหตผลสนบสนนคอ ผทในระดบอายดงกลาวมวฒภาวะและการศกษาเพยงพอ ประกอบกบประเทศ อน ๆ กกาหนดอายขนตาของผมสทธเลอกตงทระดบอาย ๑๘ ป จงควรมการแกไขใหสอดคลองกบแนวทางของประเทศตาง ๆ ดงนนรฐธรรมนญฯ แกไขเพมเตม (ฉบบท ๕) พทธศกราช ๒๕๓๘ ทบญญตความในมาตรา ๑๐๙ แหงรฐธรรมนญฯ ทใหผมสทธเลอกตงมอายไมตากวา ๑๘ ปบรบรณในวนท ๑ มกราคมของปทมการเลอกตง หลงจากนนรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ กมการบญญตในลกษณะเดยวกน

ตารางท ๓ สาระสาคญเกยวกบอายขนตาของผมสทธเลอกตงในรฐธรรมนญไทย

ลาดบและชอของรฐธรรมนญ สาระสาคญเกยวกบอายขนตาของผมสทธเลอกตง ๑. พระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดน สยามชวคราว พทธศกราช ๒๔๗๕

อายครบรอบ ๒๐ ปบรบรณ

๒. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช ๒๔๗๕ ๓ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๘๙ ๔. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉะบบชวคราว) พทธศกราช ๒๔๙๐

ใ ห เ ป น ไ ป ต า ม กฎหม า ย ว า ด ว ย ก า ร เ ล อ ก ต งสมาชกสภาผแทนราษฎร (๒๐ ปบรบรณ) อนง พระราชบญญตการเลอกตง พ.ศ. ๒๔๗๕ แกไขเพมเตม พทธศกราช ๒๔๗๖ กาหนดใหผมสทธเลอกตงมอาย ๒๕ ปบรบรณ แตมการแกไขใหกลบมาเปนอาย ๒๐ ปบรบรณ โดยพระราชบญญตการเลอกตง พ.ศ. ๒๔๗๕ แกไขเพมเตม พทธศกราช ๒๔๗๖ ฉบบท ๒ ในเวลาตอมา

๕ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๒

ไมตากวา ๒๐ ปบรบรณในวนเลอกตง

๖ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๗๕ แกไขเพมเตม พทธศกราช ๒๔๙๕

ใ ห เ ป น ไ ป ต า ม กฎหม า ย ว า ด ว ย ก า ร เ ล อ ก ต งสมาชกสภาผแทนราษฎร (๒๐ ปบรบรณ)

๗ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๑ ๘ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๗ ๙ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๒๑

ไมตากวา ๒๐ ปบรบรณในวนท ๑ ม.ค. ของปทมการเลอกตง

๑๐ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๓๔ และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แกไขเพมเตม (ฉบบท ๕) พทธศกราช ๒๕๓๘

ไมตากวา ๒๐ ปบรบรณในวนท ๑ ม.ค. ของปทมการเลอกตง และเมอป ๒๕๓๘ มการแกไขเปน ไมตากวา ๑๘ ปบรบรณ ในวนท ๑ ม.ค. ของปทมการเลอกตง

๑๑ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ ๑๒ . รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐

ไมตากวา ๑๘ ปบรบรณในวนท ๑ ม.ค.ของปทมการเลอกตง

๓๙

ทมา รวบรวมขอมลโดย ฐากร จลนทร ผจดทาบทความ หมายเหต รฐธรรมนญและธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร จานวน ๖ ฉบบ ไมไดบญญตในเรอง ดงกลาวน

๔. แนวคดการลดอายผมสทธเลอกตงจากอาย ๑๘ ปมาเปน ๑๖ ป

การกาหนดคณสมบตผมสทธเลอกตงจะตองยดหลกความจาเปนซงหมายถง การกาหนดคณสมบตของผมสทธเลอกตงใหเปนไปตามความจาเปน และหลกความเปนธรรมซงหมายถง การใหความเปนธรรมแกผมสทธเลอกตงทกคน พรอมทงปองกนมใหบคคลใดบคคลหนงมเอกสทธเหนอกวาบคคลอน และเพอใหประชาชนเจาของอานาจอธปไตย มสวนรวมในทางการเมองในจานวนมากทสด จงเรมมกระแสความคดทกาหนดอายผสทธเลอกตงทระดบอาย ๑๖ ปในหลายประเทศ ในบทความนจงเสนอทศนะเพอสนบสนนแนวคดดงกลาวในบรบทของสงคมไทยทอาจสรปไดดงน

ก. การขยายฐานประชากรผมสทธเลอกตง การขยายฐานประชากรผมสทธเลอกตงจะสอดคลองกบเจตนารมณของการปกครองระบอบประชาธปไตยทตองการใหประชาชนมสวนรวมในทางการเมองทมจานวนมากทสดตามความจาเปนเพอเลอกสมาชกรฐสภา ผบรหารทองถน/สมาชกสภาทองถน ทงนเมอพจารณาจานวนผมสทธเลอกตงจากการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเมอป ๒๕๕๔ มผมสทธเลอกตงประมาณ ๔๖.๙๓ ลานคน แตถาสภาผแทนราษฎรครบวาระในป ๒๕๕๘ และกาหนดอายผมสทธทระดบอายไมตากวา ๑๖ ปบรบรณในวนท ๑ มกราคมของปทมการเลอกตง จงคาดวาจะทาใหผสทธเลอกตงเพมขนอยทจานวนประมาณ ๕๐.๙๑ ลานคน โดยคานวณจากจานวนผเกดระหวางป ๒๕๓๖-๒๕๔๑ จานวน ๕.๔๓ ลานคน และไปหกจากตวเลขการประมาณคาเฉลยจานวนผเสยชวตระหวางป ๒๕๕๔-๒๕๕๗ ปละประมาณ ๔๑๐,๐๐๐ คน แตถาไมมการแกไขรฐธรรมนญในประเดนนจะทาใหมผมสทธเลอกตงในป ๒๕๕๘ ประมาณ ๔๙.๑๒ ลานคน หรอกลาวไดอกนยหนงคอ กลมผมอาย ๑๖–๑๘ ป ในป ๒๕๕๘ จะมประมาณ ๑.๗๙ ลานคนเทานน

ข. การปองกนปญหาทจรตในการเลอกตง การเพมประชากรทมอายระหวาง ๑๖–๑๘ ปในฐานประชากรผมสทธเลอกตง จะทาใหการทจรตในการเลอกตงดวยวธใชเงนเพอการจงใจมความยงยากเพมขน ไปอก เพราะตองใชจานวนเงนมากขนกวาเดม ในขณะเดยวกนมเหตทเชอไดวา ประชากรทมอายระหวาง ๑๖–๑๘ ป มความตนตวทางการเมอง อาจสามารถใชดลพนจในการเลอกตงตามอดมการณทางการเมองโดยสจรตปราศจากผลประโยชน

ค. ความมวฒภาวะจากการเรยนรในชองทางสอสารมวลชน โดยทความกาวหนาทางวทยาการทาใหการไหลเวยนของสารสนเทศทางการเมองการปกครองผานระบบสอสารมวลชนหรอระบบคอมพวเตอรเปนไปอยางกวางขวาง รวดเรว ครอบคลม และมมตในทางลกมากขนกวาเดมในยคอดต ทงรปแบบการสอสารระบบโทรทศนผานดาวเทยม ระบบอนเทอรเนต ระบบเครอขายสงคมออนไลน (social network) จงเปนเหตผลประการหนงทสนบสนนวา กลมประชากรทมอายระหวาง ๑๖–๑๘ ปสามารถเรยนรระบบการเมอง นโยบายพรรคการเมอง หรอพจารณาวเคราะหแนวคดอดมการณของผสมครรบเลอกตงในเชงคณภาพไดดกวาเดม

ง. การเลอกตงเปนสวนหนงของวฒนธรรมการดารงชวตของสงคมไทย จากการกาหนดของมาตรา ๖๘ แหงรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ และมาตรา ๗๒ แหงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ ทกาหนดใหการใชสทธเลอกตง

๔๐

เปนหนาทของประชาชน และใหสมาชกวฒสภามาจากการเลอกตงจากเดมทสมาชกวฒสภามาจากการแตงตง รวมทงมการใชสทธเลอกตงผบรหารทองถน/สมาชกสภาทองถนในระดบตาง ๆ ทงในสวนขององคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล องคการบรหารสวนตาบล กรงเทพมหานครและเมองพทยา ซงแตเดมกอนป ๒๕๔๒ ผบรหารทองถน (ยกเวนผวาราชการกรงเทพมหานคร) มาจากการเลอกตงทางออม จงเปนผลใหมความถของการใชสทธเลอกตงและความตนตวของประชาชนในการใชสทธเลอกตงเปนอยางมาก ทงน ฐากร จลนทร (๒๕๕๔ : ๘๒–๘๓) ไดเคยศกษาคาเฉลยอตราการใชสทธเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไประหวางป ๒๕๐๐–๒๕๓๑ มคาประมาณรอยละ ๕๑ เทานน ขณะทคาเฉลยอตราการใชสทธเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไประหวางป ๒๕๓๕–๒๕๕๐ ปรบตวสงขนถงรอยละ ๖๖ ซงพจารณาเหนไดวา อตราดงกลาวสงกวาเดมมาก นอกจากนนการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไปเมอป ๒๕๕๔ กมอตราการใชสทธเลอกตงสงถงรอยละ ๗๕ รวมทงการใชสทธเลอกตงผวาราชการกรงเทพมหานครเมอวนท ๓ มนาคม ๒๕๕๖ กมอตราการใชสทธเลอกตงสงถงรอยละ ๖๓ เชนกน จงอาจกลาวไดวา การใชสทธเลอกตงเปนสวนหนงของวถชวตหรอวฒนธรรมการดารงชวตของสงคมไทยแลว

นอกจากนนมกระบวนการกลอมเกลาเยาวชนใหเรยนรระบบการเมองการปกครองหรอวฒนธรรมการเมองในระบอบประชาธปไตยตงแตขนตอนการบรรจเนอหาสาระดานการปกครองประเทศในหลกสตรการศกษา หรอการเปดโอกาสใหนกเรยนไดมโอกาสใชดลพนจสาหรบการเลอกสภานกเรยน หวหนานกเรยน/ประธานนกเรยนในระดบชนเรยนตาง ๆ ตลอดจนการจดใหมกจกรรมเสรมหลกสตรสาหรบการฝกฝนใหเยาวชนมระเบยบวนยและรบฟงความคดเหนของผ อน จากเหตดงกลาวจงอาจเปนขอมลทสนบสนนแนวคดท เชอไดวา กลมผมอาย ๑๖ – ๑๘ ป มความรความเขาใจทถกหลอหลอมจากกระบวนการเสรมสรางองคความรในระบอบประชาธปไตยในระดบหนง

๔๑

จ. โครงสรางประชากรไทย ทงมปจจยอกประการหนงทอาจคลคลายความไมมนใจตอการใชสทธเลอกตงของกลมผมอาย ๑๖–๑๘ ป เนองจากโครงสรางสงคมไทยในขณะนกลายสภาพเปนสงคมผสงอาย (aging society) ไปแลว จากเดมในป ๒๕๑๓ ทผมอายตงแต ๖๐ ปขนไป จ านวน ๑.๗ ลานคนหรอรอยละ ๔.๙ ของประชากรไทยเพมขนมาเปนจ านวน ๘.๔ ลานคนหรอรอยละ ๑๓.๒ ของประชากรไทย ในป ๒๕๕๓ และส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (๒๕๕๕) คาดวาจะปรบตวเพมสงขนไปอกเปนรอยละ ๒๖ ในป ๒๕๗๓ ส าหรบสาเหตของปรากฏการณดงกลาวมาจากการทประชากรผสงอายมอายยนยาวมากขนจากความเจรญกาวหนาทางสาธารณสขและเปนผลใหอตราการเสยชวตลดลง จากขอมลในป ๒๔๘๐ ทมอตราการเสยชวตรอยละ ๑๗.๓ ตอประชากร ๑,๐๐๐ คน ลดลงมาเปนรอยละ ๖.๕ ในป ๒๕๕๔ ในขณะเดยวกนทอตราการเพมประชากรหรออตราผเกดมชพมอตราทลดลง โดยระหวางป ๒๕๐๖–๒๕๒๖ มเดกเกดใหมในแตละป จ านวนประมาณ ๑ ลานคนตอป แตทวาเมอป ๒๕๕๔ มเดกเกดใหมประมาณ ๐.๗๙ ลานคนเทานน ฉะนนอตราการเพมประชากรมความผนผวนอยางรนแรงจากจดทอตราเพมของประชากรในป ๒๕๑๔ ประมาณรอยละ ๓ ลดลงมาเปนประมาณรอยละ ๐.๖ ในป ๒๕๕๔

จากขอมลตามทอางถงใน ขอ ๔ ก. การเพมฐานประชากรผมสทธเลอกตง แสดงใหเหนวา การลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงจาก ๑๘ ปเปน ๑๖ ป จะมผลใหฐานประชากรผมสทธเลอกตงเพมขน อยางไรกตามในระยะยาวถาพจารณาขอมลขางตนพรอมทงแนวโนมโครงสรางประชากรไทยตามการแบงอายประชากรจากขอมลโครงสรางอายประชากรไทยของป ๒๕๕๓ ทเกบรวบรวมโดยส านกงานสถตแหงชาต (๒๕๕๕) แสดงใหเหนวา ประชากรทมอายตงแต ๓๐ ปขนไปมสดสวนสงถงรอยละ ๕๖ ของประชากรทงหมด จงอาจสรปไดคอ กลมผมสทธเลอกตงสวนใหญยงเปนสดสวนของกลมผอยในวยกลางคนทมอายตงแต ๓๐ ปขนไปและกลมผสงอายทมอายตงแต ๖๐ ปขนไป ดงนนสภาพการณททศทางสงคมไทยจะถกก าหนดโดยเยาวชนอายระหวาง ๑๖–๑๘ ปจงไมอาจเกดขนจรง

๔๒

ฉ. กฎหมายและขอบญญตทเปนการยอมรบสทธทางกฎหมายและความมวฒภาวะ มบทบญญตทางกฎหมายและขอบญญตทเปนการยอมรบสทธทางกฎหมายและความมวฒภาวะของกลมผมอายระหวาง ๑๖–๑๘ ปในบางประเดนทใหท านตกรรมไดโดยตนเองหรอการประกอบอาชพได อาท มาตรา ๒๕ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ก าหนดใหผเยาวสามารถท าพนยกรรมไดเมออาย ๑๕ ปบรบรณ ดงนนจงไดรวบรวมกฎหมายระดบพระราชบญญตและขอบญญตดงกลาวในตารางท ๔ ดงน

ตารางท ๔ กฎหมายระดบพระราชบญญต/ขอบญญต

ทเปนการยอมรบสทธทางกฎหมายและความมวฒภาวะของกลมผมอายระหวาง ๑๖ – ๑๘ ป

ล าดบรายชอกฎหมาย/ขอบญญต ล าดบมาตราและสาระส าคญ ๑. ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา ๒๕ ผ เยาวอาจท าพนยกรรมไดเมออายสบหาป

บรบรณ มาตรา ๑๔๓๕ การหมนจะท าไดตอเมอชายและหญงมอาย สบเจดปบรบรณแลว มาตรา ๑๔๔๘ การสมรสจะท าไดตอเมอชายและหญงมอาย สบเจดปบรบรณแลว แตในกรณทมเหตอนสมควร ศาลอาจอนญาตใหท าการสมรสกอนนนได

๒. พระราชบญญตคมครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑

“มาตรา ๔๔ หามมใหนายจางจางเดกอายต ากวาสบหาปเปนลกจาง” ฉะนนบทบญญตนจงมความหมายโดยสรปคอ ผมอาย ๑๕ ปขนไปสามารถท างานเปนลกจางได

๓. พระราชบญญตประกนสงคม พ.ศ. ๒๕๓๓

มาตรา ๓๓ ใหลกจางซงมอายไมต ากวาสบหาปบรบรณและ ไมเกนหกสบปบรบรณเปนผประกนตน

๔. พระราชบญญตกองทนการออมแหงชาต พ.ศ. ๒๕๕๔

มาตรา ๓๐ มความหมายโดยสรปคอ บคคลสญชาตไทยซงมอายไมต ากวา ๑๕ ปบรบรณและไมมเงอนไขอนเปนขอหามตามมาตรา ๓๐ น ใหมสทธเปนสมาชกกองทนการออมแหงชาต

๕. พระราชบญญตกฬามวย พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๒๙ มความหมายโดยสรปคอ ผจดทะเบยนเปนนกมวยได จะตองมอายไมต ากวา ๑๕ ปบรบรณ

๖. พระราชบญญตรถยนต พ.ศ. ๒๕๒๒

มาตรา ๔๖ (๑) มความหมายโดยสรปคอ ผขอใบอนญาตขบรถจกรยานยนตสวนบคคลชวคราว ส าหรบรถจกรยานยนตทมขนาดความจของกระบอกสบรวมกนไมเกนทก าหนดในกฎกระทรวงตองมอายไมต ากวา ๑๕ ปบรบรณ

๗. พระราชบญญตค าน าหนานามหญง พ.ศ. ๒๕๕๑

มาตรา ๔ หญงซงมอาย ๑๕ ปบรบรณขนไป และยงไมไดจดทะเบยนสมรสใหใชค าน าหนานามวา “นางสาว”

๘. พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน

พ.ศ. ๒๕๔๒ หนา ๕๗๗ ค าวา “นาย” มความหมายโดยสรปคอ ชายทมอายตงแต ๑๕ ปบรบรณขนไปใหใชค าน าหนานามวา “นาย”

ทมา รวบรวมขอมลโดย ฐากร จลนทร ผจดท าบทความ

๔๓

๕. การคดคานแนวคดการลดอายผมสทธเลอกตงจากอาย ๑๘ ปมาเปน ๑๖ ป

อยางไรกตามสนนษฐานไดคอ อาจมขอโตแยงถงความไมพรอมของผมอายระหวาง ๑๖–๑๘ ปทจะมสทธการเลอกตง ดวยการใหเหตผลทสรปไดดงน บคคลทอยในวยดงกลาวยงขาดวฒภาวะทางอารมณ และประสบการณการด ารงชวต อกทงไมมความรความเขาใจเกยวกบการเมอง /คณสมบตทดของนกการเมองทเพยงพอ จงเปนเหตทอาจถกจงใจไดงายดวยการโฆษณาชวนเชอทางการเมอง อกทงยงตองพงพงคาใชจายสวนบคคลจากบพการ/ผปกครอง จงท าใหมความเปนไปไดนอยทบคคลในวยนจะมดลพนจทเหมาะสมส าหรบการใชสทธเลอกตง แมวาบคคลทอยในวยดงกลาวมสทธเลอกตงแลวกอาจมการบงคบ ค าสง หรอการจงใจของบพการหรอผปกครองทใหไปใชสทธเลอกตงตามความประสงคของบพการ /ผปกครอง ซงจะไมตรงกบเจตนารมณของการปกครองระบอบประชาธปไตยทจะใหผมสทธเลอกตงไดใชดลพนจส าหรบการเลอกตงอยางอสระ

๖. บทวเคราะหและบทสรป

กระแสโลกาภวตนทมแนวคดทางการเมองของโลกตะวนตกทสงเสรมการใชสทธเสรภาพทางการเมองของบคคลโดยใหมขอจ ากดทางกฎหมายนอยทสดตามความจ าเปนดวยการปรบอายขนต าของผมสทธเลอกตงใหอยทระดบอาย ๑๖ ป เรมปรากฏตามล าดบโดยในหลายประเทศไดด าเนนการปรบอายขนต าของผมสทธเลอกตงแลว อาท ออสเตรย บราซล อารเจนตนา รวมทงการเลอกตงระดบทองถนในบางรฐของประเทศเยอรมน นอกจากนนประเทศอนโดนเซยเปนประเทศหนงทก าหนดอายขนต าของผมสทธเลอกตงอยทระดบอาย ๑๗ ปเชนกน ทงนการปรบลดอายขนต าจากอาย ๑๘ ปมาเปน ๑๖ ปจะยงประโยชนตอกระบวนการพฒนาการเมองในแงของการสรางความมสวนรวมของประชาชนในการปกครองประเทศ การขยายฐานผมสทธเลอกตงส าหรบการปองกนปญหาการทจรตในการเลอกตง อยางไรกตามประเดนส าคญคอ ความเคลอบแคลงสงสยในความมวฒภาวะของกลมผอายระหวาง ๑๖–๑๘ ป ทจะมการตดสนใจทเหมาะสมส าหรบการเลอกตงผแทนในระดบตาง ๆ หรอไมนน

โดยขอเทจจรงปรากฏวา การไหลเวยนของสารสนเทศทางการเมองผานสอมวลชนแขนงตาง ๆ และระบบอนเทอรเนต ตลอดจนกระบวนการกลอมเกลาของระบบการศกษาทใหการศกษาดานการเมองการปกครองในชนเรยนหรอการเลอกผแทนนกเรยนในระดบตาง ๆ ลวนแตเปนการฝกฝนใหเยาวชนไดมความเขาใจตอวฒนธรรมการเมองในระบอบประชาธปไตยในเรองการยอมรบเสยงสวนใหญหรอการรบฟงความเหนทหลากหลายจากบคคลในสงคม ท าใหเชอไดวา กลมผมอาย ๑๖–๑๘ ปมความรความเขาใจทางการเมองมากกวาเดมในอดต นอกจากนนโครงสรางประชากรไทยมความเปลยนแปลงไปจากเดมในอดต โดยสงคมไทยแปรสภาพเปนสงคมผสงอาย (aging society) ทงนจากขอมลในป ๒๕๕๓ แสดงใหเหน คอ กลมผมอายตงแต ๓๐ ปขนไปมสดสวนประมาณรอยละ ๕๖ ของประชากรทงหมด จงมความเปนไดนอยททศทางสงคมไทยจะถกก าหนดการใชสทธเลอกตงของกลมเยาวชนระดบอาย ๑๖–๑๘ ป ซงมสดสวนประชากรทนอยมากเมอเทยบกบประชากรทงหมดหรอประชากรผมสทธเลอกตง

๔๔

ยงไปกวานนถาพจารณาบทบญญตตามกฎหมายแลว (รายละเอยดในขอ ๔ กฎหมายและขอบญญตทเปนการยอมรบสทธทางกฎหมายและความมวฒภาวะ) กมการยอมรบสทธทางกฎหมายและความมวฒภาวะของกลมผมอาย ๑๖–๑๘ ป ตงแตการใหผมอาย ๑๕ ปท าพนยกรรมได สวนผมอาย ๑๗ ปสามารถท าการหมนหรอสมรสได และทส าคญทสดคอ การใหบคคลตงแตอาย ๑๕ ปสามารถท างานเปนลกจางได กเปนการยอมรบโดยปรยายวา กลมผอยในวยนสามารถประกอบอาชพและมความรบผดชอบดวยตนเอง หากแบงกลมผอยในชวงอายดงกลาวน เปน ๓ กลมทส าคญ คอ ๑) กลมนกเรยน/นกศกษา ๒) กลมผประกอบอาชพ และ ๓) กลมนกเรยน/นกศกษาทประกอบอาชพขณะทศกษาไปดวย กเทากบมกระบวนการเรยนรของการสรางวฒภาวะแกกลมผมอาย ๑๖–๑๘ ป ในระดบหนงแลว

ทงนถาพจารณาชวงเวลาระหวาง พ.ศ. ๒๔๗๕–๒๔๘๐ ทเปนชวงเรมตนของการปกครองระบอบประชาธปไตย ไดมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรครงแรกซงเปนการเลอกตงทางออมเมอ พ.ศ. ๒๔๗๖ และมการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรโดยตรงครงแรกเมอ พ.ศ. ๒๔๘๐ ขณะนนระดบการศกษาของประชาชนยงมไมมากนกโดยมผจบการศกษาระดบประถมศกษาไมถงกงหนงของผมสทธเลอกตงทงหมด หรอสถาบนทางการเมองตาง ๆ ยงอยในชวงการเรมตนของการสถาปนาเทานน ซงอาจกลาวไดอกนยหนงคอ ชวงเวลาดงกลาวเปนกระบวนการลองถก-ลองผด (Trial and error) ของระบอบประชาธปไตย แตถงกระนนประเทศไทยกผานชวงระยะเวลาดงกลาวมาได ถาหากพจารณาความรบรทางการเมองหรอระดบความมวฒภาวะของกลมผมอาย ๒๐ ปในชวงเวลาระหวาง พ.ศ. ๒๔๗๕–๒๔๘๐ อาจมความรบรหรอความเขาใจทางการเมองไมมากไปกวากลมผมอาย ๑๖–๑๘ ปในชวงเวลาปจจบนกได เนองจากประชากรรนปจจบนมระดบการศกษาทสงขนหรอการไหลเวยนของสารสนเทศทางการเมองตามความกาวหนาของวทยาการสมยใหม ดงนนจงควรไดมการพจารณาแนวคดการลดอายขนต าของผมสทธเลอกตงจากอาย ๑๘ ปมาเปน ๑๖ ป

ทงนสรพล สมบตเจรญ ศลปนนกรองเพลงลกทงไดขบรองเพลง “๑๖ ปแหงความหลง” ทเปนพรรณนาความทรงจ าทเกดขนในชวงเวลาของอดตใน ๑๖ ปทผานมา แตคาดวา อายขนต าของผสทธเลอกตงทระดบอายไมต ากวา ๑๖ ปบรบรณในวนท ๑ มกราคมของปทมการเลอกตง จะเปนตวเลขแหงความหวงของอนาคตในยางกาวตอไปส าหรบการพฒนาการเมองไทย

------------------------------------

๔๕

รายการอางอง

ภาษาไทย

ฐากร จลนทร. (๒๕๕๔). การศกษาเชงเปรยบการพฒนาการเมองไทยและญปนในชวงเวลา ๒๒ ป (พ.ศ. ๒๕๓๒ – ๒๕๕๓). รายงานการศกษา. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการ สภาผแทนราษฎร.

พเชษฐ พนธวชาตกล. (๒๕๔๐). การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๓๔ : โอกาสและความคาดหวงในเชงปฏรปการเมอง. เอกสารวจยสวนบคคล. กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา.

ไพฑรย บญวฒน. (๒๕๓๘). ระบบการเลอกตงทลดการซอเสยงและใหโอกาสคนดสมครรบเลอกตง เพอทดแทนระบบการเลอกตงทใชอยในปจจบน. รายงานวจย. กรงเทพฯ : สานกงานกองทน สนบสนนการวจย.

สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง. (ม.ป.ป.). สรปขอมลสถตการใชสทธเลอกตง ส.ส. 3 กรกฎาคม 2554. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๔ มนาคม ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://www.ect.go.th

/newweb/th/election/index4.php.

สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (๒๕๕๕). แผนประชากรในชวง แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๕๕-๒๕๕๙). กรงเทพฯ : สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

สานกงานปลดกระทรวง กระทรวงสาธารณสข, สานกนโยบายและยทธศาสตร. (ม.ป.ป.). สถตสาธารณสข. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๔ มนาคม ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://bps.ops.moph.go.th/

E-book/ebook.html.

สานกงานเลขาธการรฐสภา. (ม.ป.ป.). เอกสารประกอบการจดทารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย. กรงเทพฯ : ม.ป.ท. .

สานกงานสถตแหงชาต. (๒๕๕๕). ประมวลสถตทสาคญของประเทศไทย พ.ศ. 2555. กรงเทพฯ : สานกงานสถตแหงชาต.

ภาษาองกฤษ

Inter-parliament Union. (n.d.). PARLINE database on national parliaments. [Online]. Retrieved March 1, 2013, from http://www.ipu.org/parline/parlinesearch.asp.

White, Isobel. (2013). Voting age. [Online]. Retrieved March 1, 2013, from http://www.parliament.uk/briefing-papers/SN01747.

Wikipedia. (n.d.). Voting age. [Online]. Retrieved February 18, 2013, from http://www.en.wikipedia.org/wiki/Voting_age.

๔๖

การออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนสงหาคม ๒๕๕๖)

การออกเสยงประชามตเปนการสรางการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน โดยเปนการน ารปแบบบางสวนของระบอบประชาธปไตยทางตรง (Direct Democracy) มาเสรมกบระบอบประชาธปไตยแบบมผแทน (Representatives Democracy) ดงนน ในทางปฏบตจงมการก าหนดใหมการออกเสยงประชามตเฉพาะในประเดนทส าคญเทานน ทงนการรางรฐธรรมนญใหมหรอการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ เปนประเดนทมการก าหนดใหมการออกเสยงประชามตใหความเหนชอบในหลายประเทศ ประกอบกบนยของค าวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ ทระบวา การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพอเปนการยกรางรฐธรรมนญฉบบใหม ควรมการออกเสยงประชามตเนองจากรฐธรรมนญฉบบปจจบนไดรบความเหนชอบจากการออกเสยงประชามต ฉะนน บทความนจงจะอธบายและวเคราะหการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ตลอดจนเสนอแนวคดเพอก าหนดหลกเกณฑส าหรบการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ตามล าดบดงน ๑. ความหมายและประเภทของการออกเสยงประชามต ๒. การออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญของประเทศตาง ๆ ๓. การออกเสยงประชามตของประเทศไทยทเกยวกบประเดนทางรฐธรรมนญ ๔. การวเคราะหแนวคดการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ซงสบเนองจากค าวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ ๕. แนวคดส าหรบการก าหนดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ๖. บทสรป

๔๗

๑. ความหมายและประเภทของการออกเสยงประชามต

การออกเสยงประชามต หรอศพทในภาษาองกฤษคอ Referendum มรากศพทมาจากภาษาลาตนวา “ad referendum” ทงน มค าภาษาองกฤษอกค าหนง คอ Plebiscite ทมความหมายในลกษณะเดยวกน อยางไรกตามศาสตราจารยนนทวฒน บรมานนท (๒๕๓๘ : ๕๐) อธบายความหมายทแตกตางระหวางค าวา “Referendum” กบค าวา “Plebiscite” กลาวคอ Referendum หมายถง การแสดงประชามตในรางกฎหมาย ขณะท Plebiscite หมายถง การแสดงประชามตตอตวบคคล สวนนครนทร เมฆไตรรตน และ ชาย ไชยชต (๒๕๕๒) ใหค าอธบายเพมเตมถงความหมายของ “Plebiscite” วา เปนค าทมความทมนยในทางลบ และมกใชกลาวถง “ประชามต” ทถกใชเปนเครองมอสรางความชอบธรรมแกระบอบการปกครองทไมเปนประชาธปไตย (Undemocratic) ทงน เมอพจารณาความเหนของนกวชาการดงกลาวประกอบตวอยางทเปนรปธรรมซงปรากฏในมาตรา ๑๐๖ แหงรฐธรรมนญสาธารณรฐสโลวก ทก าหนดใหมการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอน (Recall) ใหประธานาธบดพนจากต าแหนงกอนครบวาระ โดยมการใชค าวา “Plebiscite” ทมหมายความวา เปนการแสดงประชามตตอตวบคคล ขณะทมาตรา ๙๓ แหงรฐธรรมนญสาธารณรฐสโลวก ก าหนดใหการออกเสยงประชามตในการเขารวมเปนภาคสมาชกในกลมประเทศตาง ๆ จะใชค าวา “Referendum” (ฉบบแปลจากภาษาสโลวกเปนภาษาองกฤษโดยองคการทรพยสนทางปญญาโลก)

ส าหรบการออกเสยงประชามตมทมาจากการใชระบอบประชาธปไตยทางตรง (direct democracy) ในสมยอาณาจกรกรกยคโบราณ เมอประมาณ ๒๐๐ ปกอนครสตศกราช เนองจากนครรฐของกรกเปนรฐขนาดเลก มจ านวนประชากรไมมากนกจงท าใหมสวนรวมทางการเมองในการปกครองตนเองดวยการประชมรวมกนระหวางประชาชนเพอมมตส าหรบการตดสนใจในเรองตาง ๆ (นนทวฒน บรมานนท, ๒๕๕๑ : ๓-๔)

ทงน ไดจ าแนกประเภทของการออกเสยงประชามตตามหลกเกณฑดงน (๑) ขอบเขตตามประเดนทเปนเกยวของกบกจการในประเทศหรอความสมพนธระหวางประเทศ (๑.๑) การออกเสยงประชามตส าหรบกจการภายในประเทศ อาท การใหความเหนชอบในการแยกประเทศออกจากประเทศเดมในกรณการแยกประเทศซดานใตออกจากประเทศซดาน (๑.๒) การออกเสยงประชามตส าหรบความสมพนธระหวางประเทศ อาท การใหความเหนชอบในการเขารวมเปนภาคสมาชกของขอตกลงระหวางประเทศ (๒) ขอบเขตตามประเดนทก าหนดใหมการออกเสยงประชามตในเรองกฎหมายหรอเรองทไมใชกฎหมาย (๒.๑) การออกเสยงประชามตททเกยวของกบรางกฎหมาย อาท การออกเสยงประชามตใหความเหนชอบรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตม/รางกฎหมายระดบพระราชบญญต/รฐบญญต (๒.๒) ประเดนทเกยวของในประเดนอน ๆ ทไมใชการใหความเหนชอบตอรางกฎหมาย (๓) ขอบเขตตามประเดนทก าหนดใหมการออกเสยงประชามตในดานพนท (๓.๑) การออกเสยงประชามตทก าหนดใหประเทศเปนเขตพนท อาท การออกเสยงประชามตเพอรบรางรฐธรรมนญใหมซงเปนกฎหมายสงสดและบงคบใชกบประชาชนโดยทวไป (๓.๒) การออกเสยงประชามตทก าหนดใหทองถนเปนเขตพนทโดยเฉพาะส าหรบการออกเสยงประชามตเฉพาะทองถน อาท การออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบในเรองผงเมองทบงคบใชในแตละทองถน

๔๘

(๔) ขอบเขตตามประเดนของผลลพธของการออกเสยงประชามต (๔.๑) การออกเสยงประชามตทมผลบงคบใช (obligation) อาท การออกเสยงประชามตเพอแยกออกจากประเทศซดานเพอสถาปนาเปนประเทศซดานใต (๔.๒) การออกเสยงประชามตทมผลเปนการปรกษาหารอ (consultation) ขององคกรผมอานาจ โดยไมมผลบงคบใหเปนไปตามการออกเสยงประชามต (๕) ขอบเขตตามประเดนของ “เวลา” ทมผลตอรายละเอยดของแตละกรณ (นนทวฒน บรมานนท, ๒๕๕๑ : ๑๕) (๕.๑) การออกเสยงประชามตกอนมรายละเอยดในแตละกรณ อาท การออกเสยงประชามตกอนทรฐสภาจะลงมตเหนชอบในรางกฎหมาย ซงเปรยบเสมอนเปนประชามตทแนะนาใหรฐสภาไปดาเนนการตรากฎหมาย (๕.๒) การออกเสยงประชามตหลงมรายละเอยดในแตละกรณ อาท การออกเสยงประชามตภายหลงทรฐสภาลงมตเหนชอบในรางกฎหมายแลว ซงเปรยบเสมอนกบเปนประชามตทใหสตยาบนการมมตของรฐสภา (๖) ขอบเขตตามประเดนของบทบาทประชาชน (นครนทร เมฆไตรรตน และ ชาย ไชยชต, ๒๕๕๒) (๖.๑) การออกเสยงประชามตทประชาชนมสทธรเรมใหจดขน (๖.๒) การออกเสยงประชามตทประชาชนไมมสทธในการตดสนใจรเรม (๗) ขอบเขตตามประเดนของเงอนไขการรเรมใหมการออกเสยงประชามต (๗.๑) การออกเสยงประชามตตามเงอนไขทกฎหมายกาหนด อาท รฐธรรมนญกาหนดใหมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบตอรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตม (๗.๒) การออกเสยงประชามตทมการยนขอเสนอใหจดขนตามสทธทกฎหมายรบรอง อาท การเขาชอของประชาชนตามหลกเกณฑทกฎหมายกาหนด เพอเสนอใหนารางกฎหมายเรองใดเรองหนงทผานรฐสภา มาใหประชาชนออกเสยงประชามตรบรอง

๔๙

๒. การออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญของประเทศตาง ๆ

จากการส ารวจประเทศตาง ๆ ทเปนสมาชกองคการสหประชาชาต จ านวน ๑๙๓ ประเทศ จงอาจจ าแนกรปแบบของการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญโดยกระบวนการของรฐสภา โดยแบงเปน ๔ กลมทส าคญ ดงน

กลมท ๑ กลมประเทศทมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในทกกรณเปนภาคบงคบ (obligation) ไมวาจะเปนการแกไขเพมเตมในสาระส าคญหรอถอยค า รวมทงไมวาจะเปนการแกไขเพมเตมบางสวนหรอแกไขทงฉบบ อาท ญปน สวตเซอรแลนด กลมท ๒ กลมประเทศทมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในบางกรณทก าหนดเปนเงอนไขในลกษณะเปนภาคทางเลอก (option) ไวในรฐธรรมนญ อาท อตาล รสเซย โดยเงอนไขทส าคญดงกลาว ไดแก (ก) การวนจฉยของประมขแหงรฐ ทประมขแหงรฐพจารณาแลวเหนวา เปนประเดนทกระทบตอประโยชนไดเสยส าคญตอประเทศและประชาชนจงจ าเปนตองมการออกเสยงประชามต อาท กรณของคาซคสถาน ตามความในมาตรา ๙๑ แหงรฐธรรมนญคาซคสถาน หรอไทยกเคยบญญตไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๒, พทธศกราช ๒๕๑๑ และพทธศกราช ๒๕๑๗ ใหเปนพระราชอ านาจของพระมหากษตรย (ข) การวนจฉยของประมขแหงรฐทพจารณารวมกบรฐสภา การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญประเดนใดทควรมการออกเสยงประชามต อาท กรณของฝรงเศสซงก าหนดใหประธานาธบดมอ านาจสงเรองใหรฐสภาพจารณา ถารฐสภามมตตามสดสวน ๓ ใน ๕ กถอวาไดรบความเหนชอบโดยไมมการออกเสยงประชามต ตามความในมาตรา ๘๙ แหงรฐธรรมนญฝรงเศส (ในกรณทการเสนออยในรปแบบของ Government Bill) (ค) การมมตของรฐสภาใหมการออกเสยงประชามตถาประมขแหงรฐไมเหนชอบตอการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ อาท กรณของภฏาน ตามความในมาตรา ๓๕ แหงรฐธรรมนญภฏาน (ง) การเสนอของสมาชกรฐสภาในสดสวนทรฐธรรมนญก าหนด อาท กรณของ แอลเบเนยซงก าหนดเงอนไขเมอสมาชกรฐสภาจ านวน ๑ ใน ๕ ของสมาชกรฐสภาเสนอใหมการออกเสยงประชามต ตามความในมาตรา ๑๗๗ แหงรฐธรรมนญแอลเบเนย (จ) การเสนอของประชาชนใหมการออกเสยงประชามต อาท กรณของอตาลซงก าหนดใหผมสทธเลอกตง จ านวน ๕๐๐,๐๐๐ คน มสทธทเสนอใหมการออกเสยงประชามต ตามความในมาตรา ๑๓๘ แหงรฐธรรมนญอตาล (ฉ) การเสนอของสภาภมภาค อาท กรณของอตาลซงก าหนดใหสภาภมภาค(regional council) จ านวนอยางนอย ๕ แหงเสนอใหมการออกเสยงประชามต ตามความในมาตรา ๑๓๘ แหงรฐธรรมนญอตาล (ช) สดสวนของเนอหาทมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ อาท กรณของออสเตรยทก าหนดใหมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทงฉบบ (total revision) จะตองมการออกเสยงประชามต หากเปนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพยงบางสวน (partial revision) กไมจ าเปนตองมการออกเสยงประชามต ตามความในมาตรา ๔๔ แหงรฐธรรมนญออสเตรย (เวนแตสมาชกสภาจ านวน ๑ ใน ๓ ของ National Council หรอ Federal Council ขอใหมการออกเสยงประชามต)

๕๐

(ซ) ประเดนทรฐธรรมนญก าหนดใหมการออกเสยงประชามต อาท กรณของโมซมบกทก าหนดใหประเดนส าคญทตองมออกเสยงประชามต เชน รปแบบของรฐบาล อธปไตยของรฐ การรบรองสทธขนพนฐาน ความมอสระขององคกรปกครองสวนทองถน เปนตน ตามความในมาตรา ๒๙๒ แหงรฐธรรมนญโมซมบก โดยในหลายประเทศไดบญญตความในลกษณะนเพอใหการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเฉพาะประเดนส าคญทสงผลกระทบตอประเทศโดยรวม

กลมท ๓ กลมประเทศทไมมออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเนองจากไมมบทบญญตในกรณนตามรฐธรรมนญ อาท สหรฐอเมรกา มาเลเซย กลมท ๔ กลมประเทศทไมมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ เนองจากเปนประเทศทไมมรฐธรรมนญเปนลายลกษณอกษร (unwritten constitution) อาท สหราชอาณาจกร (องกฤษ) อสราเอล

อนง มขอสงเกตวา ภายหลงสงครามโลกครงท ๒ แลว ในหลาย ๆ ประเทศทไดรบเอกราชหรอประเทศทมการแยกตวจากประเทศเดม ตลอดจนประเทศทจดท ารางรฐธรรมนญฉบบใหมเพอการพฒนาการเมองของประเทศตนเองนน ตางมรฐธรรมนญทไดความเหนชอบจากการออกเสยงประชามต อาท ฝรงเศส อยปต เซอรเบย สาธารณรฐประชาธปไตยคองโก ซงกมกจะก าหนดใหมการออกเสยงประชามตหากมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญไมวาจะเปนภาคบงคบหรอภาคทางเลอก อยางไรกตามบางประเทศมความแตกตางกนออกไปเนองจากความเปนมาทางประวตศาสตร อาท ญปน ทมการบญญตความใน มาตรา ๙ แหงรฐธรรมนญอนมสาระส าคญส าหรบการสละสทธในการท าสงคราม เพอปองกนมใหประเทศเปน “รฐทหาร” ทอาจน าประเทศเขาสสภาวะสงครามตามทเคยปรากฏในเหตการณสงครามโลกครงท ๒ ดงนนแมวารฐธรรมนญญปนจะไมไดมทมาจากการออกเสยงประชามตกตาม แตกตองวางเงอนไขใหการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญมความยากขน ดวยการก าหนดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ เพอปองกนมใหเกดปญหาดงกลาวขางตน

ส าหรบประเทศทมบทบญญตเกยวกบการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทมเงอนไขบงคบ (obligation) หรอเปนเงอนไขทางเลอก (option) โดยการส ารวจเบองตนจากเวบไซตขององคการทรพยสนทางปญญาโลก (World Intellectual Property Organization : WIPO) และเวบไซตดานกฎหมายอน ๆ พบวา มจ านวนอยางนอย ๑๑๙ ประเทศซงเปนสมาชกองคการสหประชาชาต ดงรายชอตอไปน

๕๑

ตารางท ๑ รายชอประเทศทมบทบญญตเกยวกบการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ

ชอทวป/เขต ชอประเทศ

ก. เอเชย ๑. อารเมเนย ๒. อาเซอรไบจาน ๓. บงกลาเทศ ๔. ภฏาน ๕. อหราน ๖. อรก ๗. ญปน ๘. คาซคสถาน ๙. ครกซสถาน ๑๐. เกาหลใต ๑๑. มลดฟส ๑๒. มองโกเลย ๑๓. พมา ๑๔. ฟลปปนส ๑๕. ศรลงกา ๑๖. ตรก ๑๗. ทาจกสถาน ๑๘. ตมอร-เลสเต ๑๙. เตรกเมนสถาน ๒๐. อซเบกสถาน ๒๑. เยเมน

ข. ยโรป

๑. แอลเบเนย ๒. อนดอรรา ๓. ออสเตรย ๔. เบลารส ๕. เดนมารก ๖. เอสโตเนย ๗. ฝรงเศส ๘. ไอซแลนด ๙. ไอรแลนด ๑๐. อตาล ๑๑. ลทวเนย ๑๒. ลกเตนสไตน ๑๓. ลตเวย ๑๔. มอลตา ๑๕. มอลโดวา ๑๖. มอนเตเนโกร ๑๗. โปแลนด ๑๘. โรมาเนย ๑๙. รสเซย ๒๐. เซอรเบย ๒๑. สโลวเนย ๒๒. สเปน ๒๓. สวเดน ๒๔. สวตเซอรแลนด ๒๕. ยเครน

ค. อเมรกาเหนอ/อเมรกาใต

๑. แอนตกาและบารบดา ๒. บาฮามาส ๓. โบลเวย ๔. ชล ๕. โคลอมเบย ๖. คอสตารกา ๗. ควบา ๘. โดมนกน ๙. โดมนกา ๑๐. เอกวาดอร ๑๑. เกรเนดา ๑๒. กวเตมาลา ๑๓. กายอานา ๑๔. จาเมกา ๑๕. ปานามา ๑๖. ปารากวย ๑๗. เปร ๑๘. เซนตคตสและเนวส ๑๙. เซนตลเซย ๒๐. เซนตวนเซนตและเกรนาดนส ๒๑. อรกวย ๒๒. เวเนซเอลา

ง. แอฟรกา ๑. แอลจเรย ๒. เบนน ๓. บอตสวานา ๔ บรกนาฟาโซ ๕. บรนด ๖. แคเมอรน ๗. แอฟรกากลาง ๘. ชาด ๙. คอโมโรส ๑๐. สาธารณรฐคองโก ๑๑. สาธารณรฐประชาธปไตยคองโก (ชอเดมคอ ซาอร) ๑๒. โกตดววร ๑๓. จบต ๑๔. อยปต ๑๕. อเควทอเรยลกน ๑๖. กาบอง ๑๗. แกมเบย ๑๘. กานา ๑๙. กน ๒๐. เคนยา ๒๑. เลโซโท ๒๒. ไลบเรย ๒๓. ลเบย ๒๔. มาดากสการ ๒๕. มาลาว ๒๖. มาล ๒๗. มอรเตเนย ๒๘. มอรเชยส ๒๙. โมรอกโก ๓๐. โมซมบก ๓๑. นามเบย ๓๒. ไนเจอร ๓๓. รวนดา ๓๔. เซเนกล ๓๕. เซเชลล ๓๖. เซยรราลโอน ๓๗. โซมาเลย ๓๘. สวาซแลนด ๓๙. โตโก ๔๐. ตนเซย ๔๑. ยกนดา ๔๒. แซมเบย ๔๓. ซมบบเว

จ. เขตโอเชยเนย (ทวปออสเตรเลยและหมเกาะในมหาสมทรแปซฟก)

๑. ออสเตรเลย ๒. ครบาส ๓. หมเกาะมารแชลล ๔. ไมโครนเซย ๕. นาอร ๖. ปาเลา ๗. ซามว ๘. วานอาต

ทมา ฐากร จลนทร สารวจและรวบรวมบทบญญตทเกยวของของรฐธรรมนญประเทศตาง ๆ ทเปนสมาชกองคการสหประชาชาตจากเวบไซตองคการทรพยสนทางปญญาโลก (World Intellectual Property Organization : WIPO) และเวบไซตดานกฎหมายอน ๆ

๕๒

๓. การออกเสยงประชามตของประเทศไทยทเกยวกบประเดนทางรฐธรรมนญ

การออกเสยงประชามตไดมการบญญตขนเปนครงแรกในมาตรา ๑๗๔ รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๒ โดยเปนเรองทเชอมโยงกบการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญซงสรปความไดคอ ถาพระมหากษตรยทรงพระราชดารเหนวา รางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมนมบทบญญตทกระทบถงประโยชนไดเสยสาคญของประเทศหรอประชาชน จงเปนพระราชอานาจทจะใหประชาชนทวประเทศออกเสยงประชามตวา เหนชอบหรอไมเหนชอบกบรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตม ตอมารฐธรรมนญทไดจดทาในภายหลง คอ รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๑ และพทธศกราช ๒๕๑๗ กาหนดใหการออกเสยงประชามตเพอเหนชอบการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเปนภาคทางเลอก (option) ในลกษณะเดยวกบรฐธรรมนญป ๒๔๙๒ สาหรบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยแกไขเพมเตม (ฉบบท ๖) พทธศกราช ๒๕๓๙ กาหนดใหมการออกเสยงประชามตเฉพาะกรณรฐสภาลงมตใหความเหนชอบรางรฐธรรมนญทงฉบบซงจดทาโดยสภารางรฐธรรมนญ โดยมคะแนนเสยงใหความเหนชอบไมถงกงหนงของสมาชกรฐสภาเทาทมอย สวนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉบบชวคราว) พทธศกราช ๒๕๔๙ กาหนดใหการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบรางรฐธรรมนญทงฉบบ โดยเปนภาคบงคบ (obligation) ทจะตองมการดาเนนการตามทรฐธรรมนญกาหนด ตอมาในวนท ๑๙ สงหาคม ๒๕๕๐ ประชาชนผมสทธเลอกตงโดยเสยงขางมากของผมาออกเสยงประชามตไดใหความเหนชอบรางรฐธรรมนญเพอนามาใชบงคบ หลงจากนนมการดาเนนการตามขนตอนของกฎหมาย จนกระทงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ มผลบงคบใชในวนท ๒๔ สงหาคม ๒๕๕๐

ฉะนนจงสรปไดคอ รฐธรรมนญทมบทบญญตเกยวกบการการออกเสยงประชามตมจานวน ๗ ฉบบ แตทเกยวของกบการออกเสยงประชามตทเกยวของกบรฐธรรมนญมจานวน ๕ ฉบบ ตามรายละเอยดดงน

๕๓

ตารางท ๒ บทบญญตของรฐธรรมนญทเกยวกบการออกเสยงประชามต

เพอเหนชอบรางรฐธรรมนญทงฉบบหรอรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตม

ล าดบและชอของรฐธรรมนญ สาระส าคญโดยสงเขป ๑. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๒ (มาตรา ๑๗๔) ๒. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๑ (มาตรา ๑๗๐) ๓. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๗ (มาตรา ๒๒๙)

ถาพระมหากษตรยทรงพระราชด ารเหนวา รางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมนมบทบญญตทกระทบถงประโยชน ได เสยส าคญของประเทศหรอประชาชน จ ง เปนพระราชอ านาจท จะใหประชาชนทวประเทศออกเสยงประชามตวา เหนชอบหรอไมเหนชอบกบรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตม

๔. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๓๔ ท แ ก ไ ข เ พ ม เ ต ม โ ดย ร ฐ ธ ร รมนญแห งราชอาณาจกร ไทย แก ไข เ พม เตม (ฉบบท ๖ ) พทธศกราช ๒๕๓๙ (มาตรา ๒๑๑ จตทศ)

ถารฐสภาลงมตใหความเหนชอบรางรฐธรรมนญ ทงฉบบซงจดท าโดยสภารางรฐธรรมนญ โดยมคะแนนเสยงใหความเหนชอบไมถงกงหนงของสมาชกรฐสภาเทาทมอย ใหมการออกเส ยงประชามตเพอใหความเหนชอบหรอไมเหนชอบกบรางรฐธรรมนญดงกลาว

๕. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉบบชวคราว) พทธศกราช ๒๕๔๙ (มาตรา ๒๙)

ใหประชาชนออกเสยงประชามตใหความเหนชอบหรอไมใหความเหนชอบตอรางรฐธรรมนญทงฉบบซงจดท าโดยสภารางรฐธรรมนญ

ทมา รวบรวมขอมลจากรฐธรรมนญฉบบตาง ๆ โดย ฐากร จลนทร

หมายเหต รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ (มาตรา ๒๑๔) และรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ (มาตรา ๑๖๕) ก าหนดใหมการออกเสยงประชามตในเรองทวไป โดยไมมความมงหวงเฉพาะประเดนรฐธรรมนญเทานน

๔. การวเคราะหแนวคดการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ซงสบเนองจากค าวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕

จากเหตการณในป ๒๕๕๕ ทรฐสภาไดพจารณารางรฐธรรมนญแกไขเพมเตม พทธศกราช .... เพอแกไขเพมเตมมาตรา ๒๙๑ โดยก าหนดใหมสภารางรฐธรรมนญเพอจดท ารฐธรรมนญฉบบใหม อยางไร กตามมผยนค ารองตอศาลรฐธรรมนญใหวนจฉยวา การด าเนนการดงกลาวถกตองตามรฐธรรมนญหรอไม ซงศาลรฐธรรมนญไดพจารณาแลว จงมค าวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ โดยสรปไดคอ หากมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญโดยการยกรางใหมทงฉบบ กควรจะใหประชาชนผสถาปนารฐธรรมนญไดลงประชามตเสยกอนวา สมควรจะมรฐธรรมนญฉบบใหมหรอไม ส าหรบสาระบางสวนม ดงน

๕๔

“... อานาจในการกอตงองคกรสงสดทางการเมองหรออานาจสถาปนารฐธรรมนญ เปนอานาจของประชาชนอนเปนทมาโดยตรงในการใหกาเนดรฐธรรมนญ ฯลฯ การตรารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ เปนกระบวนการทไดผานการลงประชามตโดยตรงของประชาชนผเปนเจาของอานาจอธปไตย ประชาชนจงเปนผสถาปนารฐธรรมนญฉบบน ดงนนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญตามรฐธรรมนญ มาตรา ๒๙๑ แมจะเปนอานาจของรฐสภากตาม แตการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญโดยการยกรางใหมทงฉบบยงไมสอดคลองกบเจตนารมณของรฐธรรมนญ มาตรา ๒๙๑ เนองจากรฐธรรมนญฉบบปจจบนนไดมาโดยการลงประชามตของประชาชน กควรจะไดใหประชาชนผมอานาจสถาปนารฐธรรมนญไดลงประชามตเสยกอนวา สมควรจะมรฐธรรมนญฉบบใหมหรอไม...”

เมอไดทราบสาระบางสวนของคาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญทเปนคาวนจฉยสวนกลางแลว จงไดตรวจสอบคาวนจฉยสวนตนของตลาการศาลรฐธรรมนญแตละบคคลแลว ปรากฏขอเทจจรงคอ ประเดนหลกของคาวนจฉยในสวนนมาจากความเหนในการวนจฉยคดสวนตน ลงวนท ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๕๕ ของนายจรญ อนทจาร ตลาการศาลรฐธรรมนญ ทสรปไดคอ การเสนอรางแกไขรฐธรรมนญอนมผลเปนการจดทารฐธรรมนญฉบบใหม ไมเปนไปตามขนตอนและกระบวนการของรฐธรรมนญ สาหรบสาระบางสวนมดงน

“...หากรฐสภากระทาโดยเกนขอบอานาจตามบทบญญตของรฐธรรมนญ โดยจดทารฐธรรมนญฉบบใหมแทนทฉบบเดม จะมผลเทากบเปนการยกเลกรฐธรรมนญฉบบปจจบน ไมใชเปนการแกไขเพมเตมตามบทบญญตของรฐธรรมนญ เปนกรณทรฐธรรมนญมไดใหอานาจไวจง มอาจกระทาได ฯลฯ หากมความจาเปนตองแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทงฉบบหรอจดทารฐธรรมนญขนใหม เพอใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงทางสงคมและการพฒนาการเมองของประเทศใหกาวหนา ยอมกระทาไดโดยการใชอานาจอธปไตยของปวงชนชาวไทย ซงอาจแสดงออกโดยการลงประชามต เชนเดยวกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ ซงไดรบฉนทามตจากปวงชนชาวไทย ผานการลงประชามตกอนทพระมหากษตรยจะทรงลงพระปรมาภไธย...”

ประเดนปญหาดงกลาวจงยอมเปนขอถกเถยงทางทฤษฎดานนตศาสตร ประเพณการปกครองในระบอบประชาธปไตย และขอเทจจรงทางกฎหมายวา รฐสภามอานาจทางกฎหมายในการแกไขรฐธรรมนญเพอยกเลกรฐธรรมนญทบงคบใชในปจจบนทจาแนกได ดงน

๔.๑ ทฤษฎดานนตศาสตร โดยศาสตราจารยบวรศกด อวรรณโณ นกวชาการดานนตศาสตร (๒๕๓๘ : ๑๙-๒๑) ไดอธบายแนวคดของซเอเยส (Sieyès) นกทฤษฏดานรฐศาสตรชาวฝรงเศส ทสรปไดคอ รฐธรรมนญมฐานะเปนกฎหมายสงสดทกอตงองคกรทงหลายในการใชอานาจทางการเมองในการปกครอง เมอองคกรทถกจดตงมเพยงอานาจตามทรฐธรรมนญใหไวและอยภายใตรฐธรรมนญ จงเปนไปไมไดทจะใหองคกรนนใชอานาจทไดรบมอบจากรฐธรรมนญ กลบไปแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเหมอนกบการใชอานาจในการแกไขเพมเตมกฎหมายธรรมดา หรอกลาวไดวา “อานาจในการกอตงองคกรทางการเมอง (Pouvoir Constituent) อยสงกวาอานาจนตบญญต (Pouvoir Legislative)” ดวยเหตดงกลาวการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญจงใชวธการพเศษ อาท ตองมคะแนนเสยงมากกวาธรรมดา หรอมการ

๕๕

ออกเสยงประชามต ทงนเมอพจารณาบรบทค าอธบายของศาสตราจารยบวรศกด อวรรณโณ แลว เปนเพยงแตอธบายตอการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในความหมายโดยทวไป ซงไมใชการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทงฉบบ (Total Revision) หรอทมลกษณะเปนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพอจดตงสภารางรฐธรรมนญในการจดท ารางรฐธรรมนญฉบบใหมเปนการเฉพาะ

อยางไรกตามตอมาศาสตราจารยบวรศกด อวรรณโณ (๒๕๕๕) ไดแสดงทศนะทส าคญเพมเตมเกยวกบกระบวนการจดท ารฐธรรมนญป ๒๕๕๐ ทสรปไดคอ ความสมพนธของการท ารฐธรรมนญเรมจากการจดท ารางรฐธรรมนญโดยสภารางรฐธรรมนญและน ารางรฐธรรมนญมาใหประชาชนออกเสยงประชามต เมอประชาชนออกเสยงประชามตใหความเหนชอบแลว จงน าขนทลเกลาฯ เพอทรงลงพระปรมาภไธยใหมผลบงคบใชตามกฎหมาย ดงนนในกรณนจงตองถอวาอ านาจกอตงระบอบและองคกรทางการเมองตามรฐธรรมนญฉบบปจจบน คอ พระมหากษตรย ประชาชนและสภารางรฐธรรมนญ สวนในอ านาจแกไขเพมเตมรฐธรรมนญนน ศาสตราจารยบวรศกด อวรรณโณ มขอสงเกต คอ การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญกลบน าไปไวทรฐสภา ไมน ากลบไปหาประชาชน โดยการใหลงประชามตอกครงแตอยางใด ซงไมนาจะเปนเชนนนเพราะเทากบใหอ านาจผแทนราษฎรมาแกรฐธรรมนญทราษฎรเหนชอบไดโดยล าพง

เมอมาพจารณาแนวคดของปนเทพ ศรนพงศ นกวชาการดานนตศาสตรอกผหนง (๒๕๕๖ : ๑๒-๑๖) ทยอมรบ “อ านาจในการกอตงองคกรทางการเมอง” หรอทเรยกอกค าหนงคอ “อ านาจในการสถาปนารฐธรรมนญ” ทงนปนเทพ ศรนพงศ ไดอธบายเพมเตมถงการใชอ านาจภายหลงการสถาปนารฐธรรมนญแลว โดยในขนตอนตอไปคอ เมออ านาจสถาปนารฐธรรมนญไดกอตงองคกรทางการเมองตาง ๆ ขนมาภายใตรฐธรรมนญ บรรดาอ านาจซงองคกรทางการเมองเหลานนไดใชหรอแสดงออก จงเปนไปตามทก าหนดไวในรฐธรรมนญและถกจ ากดตามรฐธรรมนญ ทงนอ านาจขององคกรทางการเมองท รฐธรรมนญจดตงเปนอ านาจทถกจ ากดและจะใชไปโดยขดหรอแยงกบรฐธรรมนญมได โดยไดเรยกอ านาจลกษณะนวา “อ านาจตามรฐธรรมนญ” (Constitued power, Pouvoir Constitué) ตวอยางของอ านาจตามรฐธรรมนญ เชน อ านาจของฝายนตบญญตในการตรากฎหมาย หรออ านาจของคณะรฐมนตรในการบรหารราชการแผนดน เปนตน ดงนนภายหลงจากอ านาจสถาปนารฐธรรมนญไดสรางรฐธรรมนญขนแลว บรรดาอ านาจทางการเมองตาง ๆ จะมความชอบธรรมไดกแตโดยภายใตทรฐธรรมนญก าหนด

นอกเหนอจากการอธบายของปนเทพ ศรนพงศ ทพยายามจ าแนกความหมายของค าวา “อ านาจในการสถาปนารฐธรรมนญ” กบค าวา “อ านาจตามรฐธรรมนญ” แลว ทงนปนเทพ ศรนพงศ ไดประมวลแนวคดทฤษฎนตศาสตรจากการเสนอทศนะของนกวชาการตาง ๆ ทสรปไดวา อ านาจแกไขเพมเตมรฐธรรมนญนน หาไดเปนการแสดงออกซงอ านาจสถาปนารฐธรรมนญหรออ านาจตามรฐธรรมนญแตอยางใด โดยอ านาจแกไขเพมเตมรฐธรรมนญไมอยในความหมายของ “อ านาจในการสถาปนารฐธรรมนญ” หรอ “อ านาจตามรฐธรรมนญ” แตทวาการใชอ านาจแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเปนอ านาจทมลกษณะพเศษซงมสถานะดอยกวาอ านาจสถาปนารฐธรรมนญ ในขณะเดยวกนกมสถานะทเหนอกวาอ านาจตามรฐธรรมนญ จงน าไปสการอธบายความแตกตางในเชงทฤษฎระหวางอ านาจสถาปนารฐธรรมนญดงเดม (pouvoir constituant originaire) และอ านาจแกไขเพมเตมรฐธรรมนญซงมลกษณะเปนอ านาจในการเปลยนแปลงรฐธรรมนญทรบมอบมาจากอ านาจในการสถาปนารฐธรรมนญ (pouvoir constituant dérivé) โดยอ านาจสถาปนารฐธรรมนญเปนอ านาจทกอตงระบบกฎหมายขนซงอาจก าหนดองคกรใหมอ านาจในการแกไขรฐธรรมนญ พรอมทงก าหนดกระบวนการและขอจ ากดไว และอ านาจแกไขเพมเตม

๕๖

รฐธรรมนญซงเปนอานาจสถาปนารฐธรรมนญทไดรบมอบมานน ตองดาเนนการไปแตในเพยงทกรอบของรฐธรรมนญอนญาตโดยตกอยภายใตกรอบของอานาจดงเดม สาหรบการใชอานาจแกไขเพมเตมรฐธรรมนญนนอาจแสดงออกโดยองคกรนตบญญตในรปแบบของการจดตงสภารางรฐธรรมนญหรอการออกเสยงประชามต

อนง ความหมายทเปนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทงฉบบ (total revision) ของบางประเทศมไดหมายถง แตเพยงการเปลยนแปลงหรอประกาศใชรฐธรรมนญใหมทงฉบบในความหมายเชงรปแบบเทานน แตรวมถงความหมายในเชงเนอหาอนเปนการเปลยนแปลงหลกการพนฐานของกฎหมายรฐธรรมนญดวย (ปนเทพ ศรนพงศ, ๒๕๕๖ : ๑๖)

๔.๒ ประเพณการปกครองในระบอบประชาธปไตย ทงนเมอยอนประวตศาสตรการเมองไทยจะพบวา ไดมการจดตงสภารางรฐธรรมนญโดยเฉพาะเพอจดทารางรฐธรรมนญเปนการเฉพาะ จานวน ๓ ครง ซงไมปรากฏวา มการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบสาหรบการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพอจดตงสภารางรฐธรรมนญ แตมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบรฐธรรมนญในป ๒๕๕๐ ดงน

ครงท ๑ ในป ๒๔๙๑ ดวยการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญใหมการจดตงสภารางรฐธรรมนญ [รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉะบบชวคราว) แกไขเพมเตม (ฉะบบท ๒) พทธศกราช ๒๔๙๑] ทงนไมมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบในการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญดงกลาว และในเวลาตอมาไมมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบรฐธรรมนญทจดทาขนแตอยางใด ครงท ๒ ในป ๒๕๓๙ ดวยการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญใหมการจดตงสภารางรฐธรรมนญ [รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แกไขเพมเตม (ฉบบท ๖) พทธศกราช ๒๕๓๙] ทงนไมมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบในการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญดงกลาว และในเวลาตอมาไมมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบรฐธรรมนญทจดทาขนแตอยางใด ครงท ๓ ในป ๒๕๔๙ เปนการกาหนดโดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉบบชวคราว) พทธศกราช ๒๕๕๐ ใหมสภารางรฐธรรมนญ ซงโดยขอเทจจรงแลวจงไมตองมการออกเสยงประชามตเพอจดตงสภารางรฐธรรมนญ แตเมอรฐธรรมนญจดทาเสรจแลวตองมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบตอรฐธรรมนญในวนท ๑๙ สงหาคม ๒๕๕๐

(อนง สภารางรฐธรรมนญตามธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร พทธศกราช ๒๕๐๒ มหนาทในทางนตบญญตดวย โดยมไดมหนาทรางรฐธรรมนญเปนการเฉพาะ จงไมใชสภารางรฐธรรมนญตามความหมายในบทความน)

เมอขอเทจจรงเปนเชนนแลวจะเหนไดวา รฐธรรมนญป ๒๕๕๐ มความแตกตางกบรฐธรรมนญฉบบอน ๆ ทจดทาขนในอดต เพราะกาหนดใหมกระบวนการมสวนรวมของประชาชนในการออกเสยงประชามตในขนตอนสดทาย เมอเปนเชนนแลวจงอาจกลาวไดอกนยหนงคอ การจดทารฐธรรมนญป ๒๕๕๐ มบรบทและความเปนมาทตางกบรฐธรรมนญฉบบอน

๕๗

๔.๓ ขอเทจจรงทางกฎหมาย เมอตรวจสอบความตามมาตรา ๒๙๑ ของรฐธรรมนญทเปนบทบญญตวาดวยการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ แลว ไมปรากฏวา มการหามแกไขเพมเตมรฐธรรมนญสาหรบการจดตงสภารางรฐธรรมนญเพอจดทารางรฐธรรมนญฉบบใหม เพยงแตหามเสนอญตตขอแกไขรฐธรรมนญทมผลเปนการเปลยนแปลงการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมขหรอเปลยนแปลงรปของรฐ อยางไรกตามตองพจารณาสาระในคาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ ประกอบดวย ซงสรปไดคอ หากมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญดวยการยกรางรฐธรรมนญใหมทงฉบบ กควรจะใหประชาชนผมอานาจสถาปนารฐธรรมนญไดลงประชามตเสยกอนวา สมควรจะมรฐธรรมนญหรอไม ทงนมาตรา ๒๑๖ วรรคหาแหงรฐธรรมนญกาหนดไวดงน “คาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญใหเปนเดดขาด มผลผกพนรฐสภา คณะรฐมนตร ศาล และองคกรอนของรฐ” ฉะนนจงสนนษฐานไดคอ คาวนจฉยดงกลาวเปนผลใหรฐสภาไมสามารถจดการประชมเพอลงคะแนนเสยงในวาระท ๓ ภายในป ๒๕๕๕

๕. แนวคดสาหรบการกาหนดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ

จากคาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ ทใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ตามทอางแลว เปนเรองทองคกรทเกยวของจะพจารณาดาเนนการในลกษณะใด เนองจากบทบญญตตามมาตรา ๑๖๕ แหงรฐธรรมนญ ใหอานาจคณะรฐมนตรในการจดใหมการประชามตซงจะเปนการออกเสยงประชามตเพอใหมขอยตโดยเสยงขางมากของผมสทธออกเสยงประชามตหรอเพอใหคาปรกษาแกคณะรฐมนตรกได

อยางไรกตามควรไดมการพจารณาสภาพปญหาดงกลาวนในระยะยาวซงอาจจะเกดขนอกในอนาคตกได ฉะนนในลาดบแรกควรจาแนกผลลพธของการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญใหชดเจนดงน (๑) การแกไขเพมเตมบทบญญตแหงรฐธรรมนญทสงผลกระทบตอประเทศโดยรวมอยางยง อาท การเปลยนแปลงโครงสรางอานาจหนาทของรฐสภาอยางมนยสาคญโดยใหมสภาเดยว การปรบโครงสรางอานาจหนาทศาลหรอการยบองคกรตามรฐธรรมนญ รวมทงแกไขกฎเกณฑการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ (๒) การแกไขเพมเตมบทบญญตแหงรฐธรรมนญทไมนาสงผลกระทบตอประเทศโดยรวม อาท ระยะเวลาดารงตาแหนงของผดารงตาแหนงในบางองคกรทกาหนดใหมในรฐธรรมนญ (๓) การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทมลกษณะเปนการแกไขรฐธรรมนญทงฉบบ (total revision) หรอการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทเปนการจดตงสภารางรฐธรรมนญเพอจดทารฐธรรมนญฉบบใหมทมผลบงคบใชแทนรฐธรรมนญฉบบปจจบน (๔) การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทมลกษณะเปนการแกไขรฐธรรมนญบางสวน (partial revision) ซงเปนการแกไขรฐธรรมนญบางมาตรา

เมอจาแนกประเดนดงกลาวแลวจงควรพจารณาตอไปในหลกการตอไปอกวา ควรมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญหรอไม เมอพจารณาแนวคดทฤษฎกฎหมายมหาชนและคาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ ทสรปไดคอ อานาจในการสถาปนารฐธรรมนญเปนอานาจสงสดในทางการเมอง เมอประชาชนเปนผใหความเหนชอบเพอใหรฐธรรมนญมผลบงคบใช หรอกลาวอกนยหนงคอ ประชาชนเปนผใชอานาจสถาปนารฐธรรมนญแลวหากมการเปลยนแปลงเพอใหม

๕๘

รฐธรรมนญฉบบใหมแทนรฐธรรมนญฉบบปจจบน กควรใหประชาชนเปนผใหความเหนชอบกอนในหลกการ ประกอบกบการพฒนาการเมองยคใหมของอารยประเทศทเปดโอกาสใหการออกเสยงประชามตในเรองทสาคญอนเปนรปแบบของการปกครองในระบอบประชาธปไตยทางตรง (Direct Democracy เพอเปนการเสรมกบการปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบมผแทน (Representatives Democracy) รวมทงขอมลเชงประจกษทประเทศตาง ๆ ทวโลกจานวนอยางนอย ๑๑๙ ประเทศ กาหนดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ (ซงมทงเปนภาคบงคบหรอเปนภาคทางเลอกทไมใชภาคบงคบ) ดงนนประเทศไทยควรกาหนดแนวทางการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในลกษณะดงกลาว

อยางไรกตามในทางปฏบตเพอใหการออกเสยงประชามตสาหรบประเดนรฐธรรมนญ ควรเปนเรองทมผลกระทบตอสาธารณะอยางกวางขวางเทานน จงเสนอแนวคดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญดงน กรณท ๑ การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทเปนการจดตงสภารางรฐธรรมนญเพอจดทารฐธรรมนญฉบบใหม เนองจากรฐธรรมนญมสภาพเปนกฎหมายสงสดและหากรฐธรรมนญฉบบดงกลาวมทมาจากประชาชนแลว ถาจะมการตรารฐธรรมนญเพอบงคบใชแทนรฐธรรมนญฉบบทมอย กควรใหประชาชนใหความเหนชอบในหลกการ กอนการจดทารางรฐธรรมนญฉบบใหม ดงนนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในกรณนหากรฐสภามมตเหนชอบใหแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ กควรไดรบความเหนชอบจากประชาชนกอนเขาสกระบวนการนาขนทลเกลาฯ กรณท ๒ การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญบางมาตราเฉพาะประเดนทสาคญ ทงนไมอาจพจารณาในเชง “ปรมาณ” ของจานวนมาตราทมการเสนอแกไขเพมเตม แตพงควรพจารณาจาก “คณภาพหรอความสาคญ” ของมาตราทเสนอแกไขเพมเตม ตวอยางเชน การแกไขเพมเตมมาตรา ๑๑๕ แหงรฐธรรมนญดวยการแกไขคณสมบตหรอลกษณะตองหามของสมาชกวฒสภา โดยใหสมาชกวฒสภาเปนสมาชกพรรคการเมองได ซงแมวาอาจเปนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญจานวนเพยง ๑ มาตรา แตเปนผลกระทบอยางยงตอเจตนารมณของรฐธรรมนญทใหวฒสภาเปนองคกรทมความอสระจากพรรคการเมองเพอใหปฏบตหนาทตาง ๆ เปนไปดวยความเทยงธรรม อาท การใหความเหนชอบบคคลดารงตาแหนงหรอพจารณาถอดถอนบคคลออกจากตาแหนง โดยปราศจากอาณตของพรรคการเมองใด หรอการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญโดยใหศาสนาใดศาสนาหนงเปนศาสนาประจาชาต ซงประเดนนมความเกยวพนกบความเชอทางศาสนาของประชาชนในชาต ฉะนนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในลกษณะนจงควรพจารณาวา ควรมการออกเสยงประชามตเพอใหความเหนชอบหรอไม

สาหรบผมอานาจวนจฉยวา การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญรายมาตราประเดนใดทควรใหมการออกเสยงประชามต (ไมรวมถงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเพอจดตงสภารางรฐธรรมนญซงไดเสนอทศนะแลววา ควรใหมการออกเสยงประชามตในกรณน) กควรมองคกรดานกฎหมายททาหนาทรวบรวบประเดนและแสวงหาขอเทจจรงรวมทงเสนอความเหนใหองคกรดานกฎหมายอกองคกรหนงทาหนาทวนจฉยในขนตอนสดทาย เมอพจารณาโครงสรางประกอบกบอานาจหนาทขององคกรตามรฐธรรมนญและองคกรทมบทบญญตแหงรฐธรรมนญกาหนดใหจดตงขน จงเสนอแนวคดใหองคกรปฏบตหนาทดงกลาวน คอ คณะกรรมการปฏรปกฎหมาย โดยใหคณะกรรมการปฏรปกฎหมายมหนาทประมวล รวบรวมขอเทจจรงจากการศกษาเจตนารมณของรฐธรรมนญ การเชญผเสนอรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตม/นกวชาการมาใหความเหน การศกษาผลกระทบตอสาธารณะอยางกวางขวางหากรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมมผลบงคบใช

๕๙

ฯลฯ หลงจากนนจงจดทาขอเสนอใหศาลรฐธรรมนญพจารณาในขนตอนตอไป ทงนศาลรฐธรรมนญตองยดหลกการผลกระทบตอสาธารณะอยางกวางขวางเทานน จงจะวนจฉยใหมการออกเสยงประชามตได โดยกาหนดใหมคะแนนเสยงอยางนอย ๒ ใน ๓ ขององคคณะทมคาวนจฉยในเรองน ทงนหลกการตามแนวคดดงกลาวมใชเปนหลกการใหม เนองจากรฐธรรมนญป ๒๔๙๒, ป ๒๕๑๑ และป ๒๕๑๗ กกาหนดใหเปนพระราชอานาจของพระมหากษตรยในการวนจฉยวา รางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมใดมบทบญญตทกระทบถงประโยชนไดเสยสาคญของประเทศหรอประชาชน ทสมควรใหมการออกเสยงประชามตของประชาชนทงประเทศเพอใหความเหนชอบ (รายละเอยดในตารางท ๒) เพยงแตการนาเสนอแนวคดครงนไดปรบใหสอดคลองกบการพฒนาการเมองสมยใหมทใหองคกรตาง ๆ มสวนรวมสาหรบการถวงดลการตดสนใจซงกนและกนในประเดนทมความสาคญของประเทศ

อยางไรกตามควรกาหนดขอยกเวนใน ๒ ประการ คอ ประการท ๑ ในกรณรฐสภามคะแนนเสยงใหความเหนชอบในสดสวนทมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกสภาผแทนราษฎรทงหมดเทาทมอยและในสดสวนทมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกวฒสภาทงหมดเทาทมอย (มใชมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกรฐสภาทงหมดเทามอย) กใหนาเขาสกระบวนการนาขนทลเกลาฯ ไดทนทโดยมตองมการออกเสยงประชามตเพอเปนการรองรบ เนองจากพจารณาแลววา สดสวนดงกลาวนเปนจานวนเสยงทมความเบดเสรจเดดขาดของทงสภาผแทนราษฎรและวฒสภา จงไมจาเปนตองมการออกเสยงประชามต (ไมรวมถงกรณการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทใหมการจดตงสภารางรฐธรรมนญ) และประการท ๒ ในกรณทประเทศอยภายใตสภาวะการประกาศสงครามตามบญญตแหงรฐธรรมนญซงถอวาเปนสถานการณทไมมความปกต หากมการออกเสยงประชามตในเรองรฐธรรมนญกจะสมเสยงตอความมนคงของชาต จงไมตองมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในทกกรณ สาหรบขนตอนการดาเนนการตามแนวคดดงกลาว อาจแบงไดดงน คอ ขนตอนท ๑ ใหหนวยธรการของรฐสภาสงสาเนารางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมตอคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย ภายหลงการเสนอรางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมมความถกตองตามขนตอนของกฎหมาย ขนตอนท ๒ ใหคณะกรรมการการปฏรปกฎหมายดาเนนการศกษาวา รางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมดงกลาวควรมการออกเสยงประชามตหรอไม ควบคไปกบการพจารณาของรฐสภาทพจารณาใหความเหนชอบในวาระท ๑ ขนตอนท ๓ เมอรฐสภาพจารณาการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญเสรจสนในวาระท ๒ ซงมาตรา ๒๙๑ (๕) แหงรฐธรรมนญกาหนดใหรอไว ๑๕ วนกอนพจารณาตอไปในวาระท ๓ ฉะนนในชวงเวลานทคณะกรรมการปฏรปกฎหมายตองเสนอรายงานการศกษา/ความเหนตอศาลรฐธรรมนญภายในวนทาการถดไป ขนตอนท ๔ เมอรฐสภาพจารณาเหนชอบใหแกไขเพมเตมรฐธรรมนญในวาระท ๓ แลว หากสดสวนของคะแนนทใหความเหนชอบมสดสวนทมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกสภาผแทนราษฎรทงหมดเทาทมอยและในสดสวนทมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกวฒสภาทงหมดเทาทมอย กใหดาเนนการตามกระบวนการนาขนทลเกลาฯ ตามขนตอนของรฐธรรมนญ แตถามคะแนนเสยงไมถงสดสวนดงกลาว จงกาหนดใหศาลรฐธรรมนญมคาวนจฉยในวนดงกลาวนนเองหรอไมเกนวนทาการถดไปวา รางรฐธรรมนญแกไขเพมเตมตองมการออกเสยงประชามตกอนเขาสกระบวนการนาขนทลเกลาฯ หรอไม ทงนคาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญตองมคะแนนเสยงไมนอยกวา ๒ ใน ๓ ขององคคณะทวนจฉยวา การแกไขเพมเตม

๖๐

รฐธรรมนญเฉพาะกรณทมผลกระทบตอสาธารณะอยางกวางขวาง จงตองมการออกเสยงประชามตในกรณน อนง ขนตอนตาง ๆ จดท าในรปแบบของแผนภม ดงน

แผนภมการเสนอแนวคดการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ในกรณเปนการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทไมใชการจดตงสภารางรฐธรรมนญเพอรางรฐธรรมนญใหม

เขาสกระบวนการ น าขนทลเกลาฯ

ใหศาล รฐธรรมนญวนจฉยวา

ตองมการออกเสยง ประชามตหรอไม

หนวยธรการของรฐสภาสงเรอง การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ตอรฐสภาและคณะกรรมการ ปฏรปกฎหมาย ทมา จดท าโดย ฐากร จลนทร หมายเหต หากประเทศอยในสภาวะสงคราม ไมตองมการออกเสยงประชามตในเรองน

ประชามตใหความเหนชอบ (ถาไมเหนชอบใหตกไป)

ศาลรฐธรรมนญวนจฉยวา ตองมการออกเสยงประชามต ดวยคะแนนเสยงอยางนอย

๒ ใน ๓ ขององคคณะ

ศาลรฐธรรมนญวนจฉยวา ไมตองมการออกเสยงประชามต

คณะกรรมการปฏรปกฎหมายพจารณาเปนคขนานไปพรอมกบรฐสภา กอนเสนอความเหน

ตอศาลรฐธรรมนญ

รฐสภาเหนชอบในวาระท ๓ (ถาคะแนนเสยงเกน ๒ ใน ๓ ของ ส.ส. และ ส.ว. ทงหมด

เทาทมอย ใหเขาสกระบวนการน าขนทลเกลาฯ ไดทนท)

การพจารณาในวาระท ๑ (ถาไมเหนชอบใหตกไป)

และวาระท ๒ ของรฐสภา

๖๑

๖. บทสรป

การออกเสยงประชามตเปนรปแบบของการพฒนาการเมองสมยใหมทนารปแบบในสมยโบราณมาปรบใชเพอเสรมกบรปแบบการปกครองระบอบประชาธปไตยแบบตวแทน โดยใหประชาชนมสทธออกเสยงประชามตในประเดนสาคญทเปนผลกระทบตอประเทศและสาธารณะอยางกวางขวาง อาท การเขาเปนภาคสมาชกของขอตกลงระหวางประเทศ การใหความเหนชอบตอรางรฐธรรมนญ ขณะทรฐธรรมนญเปนกฎหมายสงสดของประเทศและเปนทมาของการจดตงระบบการเมองรวมทงระบบกฎหมายของประเทศ ดงนนในประเทศตาง ๆ ทเปนสมาชกองคการสหประชาชาตจานวนอยางนอย ๑๑๙ ประเทศ ไดกาหนดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทงทเปนภาคบงคบ (obligation) อาท ญปน และทเปนภาคทางเลอกตามเงอนไขทกาหนดไว (option) ซงจะมการออกเสยงประชามตหรอไมกได อาท ฝรงเศส ในสวนของประเทศไทยแมวาจะไมมขอกาหนดใหมการออกเสยงประชามตภายหลงการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ แตไดมทฤษฎนตศาสตรทอางองแลววา อานาจการสถาปนารฐธรรมนญอยสงกวาอานาจแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ ประกอบกบคาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕ ทมความสรปไดคอ หากมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญดวยการยกรางรฐธรรมนญใหมทงฉบบ กควรจะใหประชาชนผมอานาจสถาปนารฐธรรมนญไดลงประชามตเสยกอนวา สมควรจะมรฐธรรมนญหรอไม ดงนนจงไดเสนอแนวคดการออกเสยงประชามตไดดงน (๑) การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญทเปนการจดตงสภารางรฐธรรมนญเพอใหมรฐธรรมนญฉบบใหม จะตองมการออกเสยงประชามตโดยประชาชนเพอใหความเหนชอบในหลกการกอน เพราะเปนการเสนอแนวทางยกเลกรฐธรรมนญปจจบน ยกเวนกรณประเทศอยในสภาวะสงคราม ไมตองมการออกเสยงประชามต (๒) การแกไขเพมเตมรฐธรรมนญรายมาตราไมวาจะมจานวนกมาตรากตาม โดยจะมการออกเสยงประชามตหรอไม ใหมเงอนไขดงน (๒.๑) เงอนไขขอท ๑ ภายหลงทการเสนอแกไขเพมเตมรฐธรรมนญมความถกตองตามขนตอนของกฎหมายแลว ใหคณะกรรมการปฏรปกฎหมายพจารณาเสนอความเหนตอศาลรฐธรรมนญ เพอดาเนนการเปนคขนานพรอมกบการพจารณาของรฐสภา (๒.๒) เงอนไขขอท ๒ ถาการพจารณาในวาระท ๓ รฐสภาใหความเหนชอบในสดสวนทมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกสภาผแทนราษฎรทงหมดเทาทมอยและในสดสวนทมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกวฒสภาทงหมดเทาทมอย (มใชมากกวา ๒ ใน ๓ ของสมาชกรฐสภาทงหมดเทามอย) กใหนาเขาสกระบวนการนาขนทลเกลาฯ ไดทนท (๒.๓) เงอนไขขอท ๓ ถาการพจารณาในวาระท ๓ รฐสภาใหความเหนชอบโดยมคะแนนเสยงตามทรฐธรรมนญกาหนด แตมจานวนไมถงตามทระบใน (๒.๒) เงอนไขขอท ๒ ใหศาลรฐธรรมนญวนจฉยวา ตองมการออกเสยงประชามตหรอไม โดยยดหลกผลกระทบตอสาธารณะอยางกวางขวางและใหมคะแนนเสยงอยางนอย ๒ ใน ๓ ขององคคณะทวนจฉยใหมการออกเสยงประชามตเฉพาะกรณนน (๒.๔) เงอนไขขอท ๔ กรณประเทศอยในสภาวะสงคราม ไมตองมการออกเสยงประชามต

------------------------------------

๖๒

รายการอางอง

กฤช เออวงศ. (๒๕๕๐). พรอมหรอยงกบการออกเสยงประชามตครงแรกของประเทศไทย. นนทบร : สถาบนพระปกเกลา.

เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. (๒๕๕๕). หลกพนฐานกฎหมายมหาชนวาดวย รฐ รฐธรรมนญ และกฎหมาย. พมพครงท ๖. กรงเทพมหานคร : วญญชน.

นครนทร เมฆไตรรตน และ ชาย ไชยชต. (๒๕๕๒). การออกเสยงประชามต : กระบวนการประชาธปไตย ทางตรงสมยใหม. วารสารสถาบนพระปกเกลา ๗, ๓ (กนยายน-ธนวาคม).

นนทวฒน บรมานนท. (๒๕๓๘). ระบบการออกเสยงแสดงประชามต (Referendum). รายงานวจย. กรงเทพมหานคร : สถาบนพระปกเกลา.

_________________. (๒๕๕๑). กระบวนการขนตอนการออกเสยงแสดงประชามต . รายงานวจย. กรงเทพมหานคร : สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง.

บวรศกด อวรรณโณ. (๒๕๓๘). กฎหมายมหาชน เลม ๓ ทมาและนตวธ. กรงเทพฯ : นตธรรม.

________________. (๒๕๕๕). อานาจกอตงระบอบและองคกรทางการเมอง : อานาจในการตรา รฐธรรมนญ. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://www.kpi.ac.th/wiki/index.php.

บอยเออร, แพทรค. (๒๕๔๐). การลงประชามตในประเทศแคนาดาและประเทศอน ๆ. รายงานวจย. กรงเทพมหานคร : สถาบนพระปกเกลา สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

ปนเทพ ศรนพงศ. (๒๕๕๖). “ทฤษฎและแนวความคดวาดวยการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ” รฐสภาสาร ๖๑, ๔ (เมษายน): ๙-๓๓.

วษณ เครองาม. (๒๕๓๐). กฎหมายรฐธรรมนญ. พมพครงท ๓. กรงเทพมหานคร : นตบรรณการ.

สถาบนพระปกเกลา. (๒๕๔๔). สารานกรมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. ๒๕๔๐) หมวดองคกรทางการเมอง เรอง ๑๒ การออกเสยงประชามต.

กรงเทพฯ : องคการคาของครสภา.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๕๔๙). รวมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย [๒๔๗๕ – ๒๕๔๙]. กรงเทพมหานคร : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

๖๓

ผไตสวนอสระจะ “WORK” (สมฤทธผล) หรอไม ? โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนพฤศจกายน ๒๕๕๖)

ผไตสวนอสระเปนตาแหนงทบญญตขนครงแรกตามความในมาตรา ๒๗๕ - มาตรา ๒๗๗ ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ โดยมทมาจากการแตงตงโดยทประชมใหญศาลฎกา เพอทาหนาทตรวจสอบผดารงตาแหนงทางการเมองระดบสงในตาแหนงนายกรฐมนตร รฐมนตร ประธานสภาผแทนราษฎร และประธานวฒสภา ทถกกลาวหาวา รารวยผดปกต กระทาความผดตอตาแหนงหนาทราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรอกระทาความผดตอตาแหนงหนาทหรอทจรตตามกฎหมายอน ดงนนอาจกลาวไดคอ ตาแหนงผไตสวนอสระเปนนวตกรรมใหมหรอพฒนาการเมองไทยในอกระดบหนงเพอเปนกลไกตรวจสอบการใชอานาจรฐ สาหรบบทความนจะไดวเคราะหสภาพปญหา อปสรรค หรอทศทางสาหรบการปฏบตหนาทของผไตสวนอสระ โดยมรายละเอยดตามลาดบหวขอดงน

๑. ความหมายและความเปนมาของผไตสวนอสระ ๒. ความเปนมาและบทบาทของผไตสวนอสระในประเทศสหรฐอเมรกา ๓. ทมาและอานาจหนาทของผไตสวนอสระ ๔. การดาเนนการทเกยวกบผไตสวนอสระในประเทศไทย ๕. บทวเคราะหแนวทางการปฏบตหนาทของผไตสวนอสระ ๖. บทสรป

๖๔

๑. ความหมายและความเปนมาของผไตสวนอสระ

ผไตสวนอสระ คอ ผปฏบตหนาทตรวจสอบการทจรตของผด ารงต าแหนงทางการเมองระดบสงโดยเฉพาะในบางต าแหนงและในกรณทองคกรตรวจสอบทมอยตามปกตไมไดรบความเชอถอจากประชาชนวาอาจถกแทรกแซงจากฝายการเมองหรอไมอาจท าหนาทไดอยางเปนอสระหรอเปนกลาง โดยชอต าแหนงทเปนภาษาองกฤษมการใชทแตกตางกน ซงส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาโดยคณะกรรมการพฒนากฎหมายไดด าเนนการแปลรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ เปนภาษาองกฤษ (ส านกงานงานคณะกรรมการกฤษฎกา, ๒๕๕๐) และเรยกต าแหนงนวา “Independent Inquisitor” ขณะทส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ซงไดด าเนนการแปลรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ เปนภาษาองกฤษโดยผชวยศาสตราจารยพนย ณ นคร (ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, ๒๕๕๑ : ๒๒๖) ไดเรยกต าแหนงนวา “Independent Investigator” และภม มลศลป (๒๕๕๔ : ๑๐๙) นกวชาการดานนตศาสตรอกผหนงเรยกต าแหนงนวา “Independent Council” สวนต าแหนงผ ไตสวนอสระของสหรฐอเมรกาในกฎหมายวาดวยจรยธรรมในวงงานรฐบาล คอ “Independent Counsel”

ส าหรบจดเรมตนของการก าหนดใหมผไตสวนอสระนาจะเรมมาจากการยดอ านาจเมอวนท ๑๙ กนยายน ๒๕๔๙ โดยประกาศแตงตงหวหนาคณะปฏรปการปกครองในระบอบประชาธปไตย อนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข ลงวนท ๒๐ กนยายน พทธศกราช ๒๕๔๙ มถอยค าสวนหนงทแสดงถงเหตผลการยดอ านาจในวนดงกลาวทระบถงการครอบง าของฝายการเมองทมตอองคกรอสระ ดงน “...ประชาชนสวนใหญเคลอบแคลงสงสยวา การบรหารราชการแผนดนสอไปในทางทจรต ประพฤตมชอบอยางกวางขวาง หนวยงานอสระถกการเมองครอบง า ท าใหการด าเนนกจกรรมทางการเมองเกดปญหาและอปสรรคหลายประการ...”

ฉะนนเมอเรมมการจดท ารางรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ จงไดน าประเดนปญหาดงกลาวมาพจารณาเพอจดท าแนวทางแกไขปญหาในรางรฐธรรมนญ โดยคณะกรรมาธการยกรางรฐธรรมนญไดเสนอใหมการก าหนดต าแหนงผไตสวนอสระและน าเสนอตอสภารางรฐธรรมนญเพอพจารณา ตอมาในการประชมสภารางรฐธรรมนญครงท ๓๕/๕๐ วนท ๒๗ มถนายน ๒๕๕๐ ไดมการพจารณาในเรองน ซงในชนแรกปรากฏวา คณะกรรมาธการฯ ก าหนดใหผด ารงต าแหนงในระดบสง ไดแก นายกรฐมนตร รฐมนตร ประธานสภาผแทนราษฎรหรอประธานวฒสภา ทถกกลาวหาในเรองร ารวยผดปกต กระท าความผดตอต าแหนงหนาทราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรอกระท าความผดตอต าแหนงหนาท หรอทจรตตอหนาทตามกฎหมายอน นอกจากจะยนเรองใหคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) ด าเนนการไตสวนแลว ยงเพมชองทางใหยนเรองตอทประชมใหญศาลฎกาเพอมมตแตงตงบคคลมาท าหนาทเปนผไตสวนอสระ ส าหรบปฏบตหนาทไตสวนหาขอเทจจรงและพยานหลกฐาน เพอด าเนนการตามกฎหมายตอไป อยางไรกตาม นายกลาณรงค จนทก กรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตในฐานะสมาชกสภารางรฐธรรมนญ (ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, ๒๕๕๐ : ๘๔-๙๓) ไดทกทวงวา การมชองทางยนเรองเพอใหมการไตสวนใน ๒ ชองทางทเปนคขนานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และ ผไตสวนอสระ จะเปนผลใหส านวนการสอบสวนขาดน าหนกของเหตผลแหงรปคด เนองจากพยานในการ ไตสวนอาจใหการตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. และผไตสวนอสระในลกษณะทมความแตกตางกนอนเนองจากความมอทธพลทางการเมองของผถกกลาวหา ทงนควรใหมการจดตงผไตสวนอสระเกดขนภายหลงท ป.ป.ช. ไตสวนลาชาหรอไมด าเนนการไตสวน จงจะใหผรองเรยนยนเรองตอทประชมใหญศาลฎกา ในทสด

๖๕

ทประชมสภารางรฐธรรมนญมมตเหนชอบใหผเสยหายสามารถยนเรองตอทประชมใหญศาลฎกาหรอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในชองทางใดชองทางหนง แตหากคณะกรรมการ ป.ป.ช. รบเรองไวด าเนนการแลว ผรองเรยนมอาจยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกาเปนการซ าซอนไดอก ยกเวนแตคณะกรรมการ ป .ป.ช. ไมด าเนนการไตสวน ด าเนนการไตสวนลาชาเกนเหต หรอด าเนนการไตสวนแลวเหนวา ไมมมลความผดตามขอกลาวหา อยางไรกตาม โดยหลกการแลวการตรวจสอบการทจรตของผด ารงต าแหนงทางการเมองระดบสงยงคงก าหนดใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนองคกรหลกส าหรบปฏบตหนาทดงกลาว สวนการแตงตงผไตสวนอสระเปนเพยงมาตรการเสรมเพอใหมชองทางเพมเตมในการยนค ารองในบางเหตการณเทานน ทงนนายเจมศกด ปนทอง สมาชกสภารางรฐธรรมนญไดแสดงทศนะทส าคญตอความนาเชอถอในการปฏบตหนาทของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และไดสนบสนนแนวทางนในการประชมดงกลาวอนเปนเหตผลสวนหนงของการก าหนดใหมผไตสวนอสระ

๒. ความเปนมาและบทบาทของผไตสวนอสระในประเทศสหรฐอเมรกา

แนวคดของการก าหนดใหมผไตสวนอสระของไทยมาจากต าแหนง Independent Counsel ของประเทศสหรฐอเมรกาทมหนาทไตสวนการกระท าความผดทางอาญาในภาครฐบาล (ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, ๒๕๕๒ : ๓๙๕-๓๙๖) อยางไรกตามในปจจบนน ผไตสวนอสระตามกฎหมายวาดวยจรยธรรมในวงงานรฐบาล สนสภาพไปแลวเมอวนท ๓๐ มถนายน ๒๕๔๒ เนองจากรฐสภาสหรฐอเมรกาไมไดมมตใหตออายบทบญญตตามกฎหมายดงกลาวนซงจะตองด าเนนการตออายภายในระยะเวลาทก ๕ ป

ส าหรบทมาของผไตสวนอสระหรอ Independent Counsel ของสหรฐอเมรกา เรมมาจากสภาพปญหาความขดแยงแหงผลประโยชนในกระบวนการยตธรรมของสหรฐอเมรกา เมอผด ารงต าแหนงระดบสงในรฐบาลถกกลาวหาวา กระท าความผดทางอาญา จงเปนผลใหผปฏบตงานของหนวยงานในภาครฐบาลทมหนาทด าเนนการสอบสวนตองประสบกบการขดกนแหงผลประโยชน (conflict of interest) ของการปฏบตหนาทเนองจากมหนาทในการปฏบตเพอใหเปนไปตามกฎหมาย ในขณะเดยวกนกเปนผอยใน

๖๖

สายงานบงคบบญชาของผถกสอบสวน ดงนน จงมความจ าเปนตอการก าหนดใหมผไตสวนอสระทเปนบคคลภายนอกมความเปนกลางและความเปนอสระทางการเมองในการปฏบตหนาทไตสวนผด ารงต าแหนงระดบสงในรฐบาลเพอเปนการรกษาความศกดสทธของกฎหมายและรฐธรรมนญ โดยในชนแรกมการเรยกต าแหนงนวา อยการพเศษ (Special Prosecutor) ตอมาในป ๒๕๓๖ ไดมการเปลยนแปลงชอต าแหนงนโดยใหเรยกวา ผไตสวนอสระ (Independent Counsel) อนง เพอใหการใชถอยค าในบทความนมความสอดคลองกนจงไดเรยกต าแหนงนวา ผไตสวนอสระ

การแตงตงผไตสวนอสระครงแรกของสหรฐอเมรกาเรมตนในสมยประธานาธบดยลสซส แกรนท (Ulysses Grant : ค.ศ. ๑๘๖๙-๑๘๗๗) เมอ ค.ศ. ๑๘๗๕ เลขานการสวนตวของประธานาธบด คอ นาย ออรวลล แบบคอก (Orville Babcock) ถกกลาวหาวา รบสนบนและไดด าเนนการเออประโยชนใหแกกลมผผลตสราเถอน ดงนน ประธานาธบดยลสซส แกรนทจงมค าสงใหอยการของรฐพนจากความรบผดชอบในคดน และมการแตงตงผไตสวนอสระ (Independent Counsel) ท าหนาทไตสวนแทน หลงจากนนในสมยประธานาธบดวารเรน ฮารดง (Warrren Harding : ค.ศ. ๑๙๒๑-๑๙๒๓) ไดมการแตงตงผไตสวนอสระในกรณการขายพนทของรฐทมความอดมสมบรณของน ามน ซงน าไปสการสอบสวนนายอลเบรต ฟอล (Albert Fall) รฐมนตรกระทรวงกจการภายใน ตอมาในสมยประธานาธบดแฮร ทรแมน (Harry Truman : ค.ศ. ๑๙๔๕-๑๙๕๓) ไดมการกลาวหาเจาหนาทหนวยงานดานภาษของกระทรวงยตธรรมเกยวกบการเออผลประโยชนใหแกผหนภาษ ดงนนนายโฮเวรด แมคกราท (Howard Mcgrath) อยการสงสดมค าสงแตงตงอยการเพอสอบสวนคดน อยางไรกตามเมออยการผรบผดชอบคดเรมจะสอบสวนนายโฮเวรด แมคกราท แตทวา นายโฮเวรด แมคกราท กลบมค าสงปลดอยการผรบผดชอบคด ในเวลาตอมาประธานาธบดแฮร ทรแมน จงมค าสงปลดนายโฮเวรด แมคกราท ออกจากต าแหนงอยการสงสด (Legal-dictionary, n.d.)

แนวความคดของการตรากฎหมายในเรองนเรมมความชดเจนขนในสมยประธานาธบดรชารด นกสน (Richard Nixon : ค.ศ. ๑๙๖๙-๑๙๗๔) เมอป ๒๕๑๕ ในขณะเกดเหตการณกรณวอเตอรเกตทออฉาว (Watergate Scandal) ทมบคคลลกลอบไปตดตงเครองดกฟงทตกวอเตอรเกตซงเปนสถานทท าการของคณะกรรมาธการดานการเลอกตงของพรรคเดโมแครตอนเปนพรรคการเมองฝายคาน นายเอลเลยต รชารดสน (Elliot Richardson) อยการสงสด ไดแตงตงนายอารชบอล คอกซ (Archibald Cox) ท าหนาทเปนผไตสวนอสระเพอด าเนนการไตสวนในเรองน เมอนายอารชบอล คอกซไดด าเนนการไตสวนแลวปรากฏขอเทจจรงวา เจาหนาทท าเนยบรฐบาลมสวนเกยวของในเรองน จงไดท าเรองเสนอตอประธานาธบด รชารด นกสน เพอขอเทปบนทกเสยงการปฏบตงานในท าเนยบรฐบาลส าหรบเปนเอกสารประกอบการ ไตสวน อยางไรกตามประธานาธบดรชารด นกสน มค าสงใหปลดผไตสวนอสระ แตทวานายเอลเลยต รชารดสน อยการสงสดปฏเสธค าสงของประธานาธบดรชารด นกสน และไดลาออกจากต าแหนงอยการสงสด

๖๗

ตอมานายโรเบรต บอรก (Robert Bork) ซงท าหนาทแทนอยการสงสด ไดสนองตอบตอค าสงของประธานาธบดรชารด นกสน ดวยการปลดนายอารชบอล คอกซ ออกจากต าแหนงผไตสวนอสระ (Legal-dictionary, n.d.) อยางไรกตาม ประธานาธบดรชารด นกสน ถกแรงกดดนทางการเมองบงคบใหแตงตงนายลออน จาวอรสก (Leon Jaworski) ท าหนาทเปนผไตสวนอสระแทนเพอสอบสวนคดนตอไป โดยประธานาธบดรชารด นกสน ไดยอมสงเทปบนทกเสยงบางสวนทเปนหลกฐานใหแกผไตสวนคดซงตอมาไดมการคนพบวา ขอมลบางสวนในเทปบนทกเสยงถกลบทงไปและมการสรางเรองขนมาเกยวกบขอมลทถกลบทง ซงประเดนของเทปบนทกเสยงดงกลาวไดถกสงตอไปยงศาลสงสดและสงผลใหคนสนทของประธานาธบดรชารด นกสน ถกฟองศาลและถกตดสนใหมความผดไปทละคน ในทสดจากผลการสอบสวนในคดน จงไดมการเรมกระบวนการถอดถอนประธานาธบดโดยสภาผแทนราษฎรสหรฐอเมรกา สงผลเปนแรงกดดนทางการเมองใหนายรชารด นกสน ลาออกจากต าแหนงประธานาธบด โดยมผลการพนต าแหนงเมอวนท ๙ สงหาคม ๒๕๑๗ (ภม มลศลป, ๒๕๕๔ : ๑๑๔)

ดงนนจงเปนทประจกษคอ หากประธานาธบดมอ านาจบงคบบญชาหนวยงานทเกยวของการ ไตสวนในกระบวนการยตธรรม เปนผลใหกระบวนการไตสวนหรอสอบสวนหาขอเทจจรงในคดทเกยวกบผด ารงต าแหนงระดบสงไมอาจด าเนนการไดอยางเตมท โดยประธานาธบดสามารถใชอ านาจสงการใหอยการสงสดปลดผไตสวนอสระออกจากต าแหนงได ดงนนจงไดมการน าบทเรยนของกรณวอเตอรเกตมาเปนเหตผลใหรฐสภาอเมรกนด าเนนการตรากฎหมายวาดวยจรยธรรมในวงงานรฐบาล (Ethics in Government Act) ในป ๒๕๒๑ ทงน ในกฎหมายดงกลาวมสวนทเปนบทบญญตวาดวยผไตสวนอสระอยในเรองท ๖ (title VI) ของกฎหมายวาดวยจรยธรรมในวงงานรฐบาล ส าหรบสาระส าคญโดยสงเขปคอ คณะกรรมาธการยตธรรมแหงรฐสภา หรออยการสงสดสามารถเสนอใหแตงตงผไตสวนอสระซงเปนบคคลภายนอกเพอตรวจสอบบคคลทด ารงต าแหนงหรอเคยด ารงต าแหนงระดบสงบางต าแหนงในรฐบาลกลางและในองคกรระดบชาตทจดหาเสยงเลอกตงใหแกประธานาธบด โดยผแตงตงผไตสวนอสระคอ คณะกรรมการพเศษจากศาลอทธรณแหงสหรฐอเมรกาประจ าเขตโคลมเบย พรอมกนนผไตสวนอสระสามารถสบสวนขอกลาวหาการกระท าผดไดทกประเภท โดยไมมขอจ ากดทางงบประมาณและระยะเวลาการสบสวน อยางไรกตามผไตสวนอสระอาจถกปลดจากต าแหนงโดยอยการสงสดหรอคณะกรรมการทประกอบดวยผพพากษาระดบสหพนธรฐ จ านวน ๓ คน และเพอเปนหลกประกนความเปนอสระของผไตสวนอสระ ฉะนน ประธานาธบดไมสามารถสงปลดผไตสวนอสระทก าลงสบสวนบคคลในฝายบรหารได (ภม มลศลป, ๒๕๕๔ : ๑๑๔-๑๑๕)

๖๘

ทงน กฎหมายเกยวกบผไตสวนอสระของรฐถกวจารณในประเดนของการบดเบอนการใชอ านาจของผไตสวนอสระโดยมการไตสวนทแฝงดวยความไมเปนกลางทางการเมอง ยงไปกวานนมการใชงบประมาณคอนขางมากในการด าเนนการ โดยตงแตป ๒๕๒๑ เปนตนมามการใชจายเงนประมาณ ๒๐๐ ลานดอลลารสหรฐฯ (Constitutional Rights Foundation, n.d.) โดยเมอป ๒๕๓๗ ในคดทมการไตสวนนายไมค อสปาย (Mike Espy) รฐมนตรกระทรวงเกษตรในสมยประธานาธบดบล คลนตน (Bill Clinton : ค.ศ. ๑๙๙๓-๒๐๐๑) มการใชเงนประมาณ ๒๐ ลานดอลลารสหรฐฯ หรอคดทมการสอบสวนประธานาธบดบล คลนตน ในคดไวทวอเตอร (Whitewater) ทมความเชอมโยงความสมพนธกบนางสาวโมนกา ลวนสก (Monica Lewinsky) ปรากฏวา มการใชเงนประมาณ ๔๕ ลานดอลลารสหรฐฯ ในการไตสวนคดน (Constitutional Rights Foundation, n.d.) อกทงผไตสวนอสระถกวจารณวาเปนอ านาจอธปไตยท ๔ นอกเหนอจากฝายบรหาร นตบญญต และตลาการ ดงนน เมอกฎหมายเกยวกบผไตสวนอสระจะตองตออายทก ๕ ป โดยเมอกฎหมายดงกลาวนหมดอายในป ๒๕๓๕ และไดรบการตออายอกครงหนงในป ๒๕๓๗ แตเมอจะครบ ๕ ปอกหนงรอบในป ๒๕๔๒ รฐสภาสหรฐอเมรกาในสมยนนไมด าเนนการมมตตออายกฎหมายดงกลาว ดงนนกฎหมายฉบบนจงสนสภาพลงไปในทสด

อยางไรกตาม ในป ๒๕๔๒ อยการสงสดแหงสหรฐอเมรกาไดวางระเบยบกระทรวงยตธรรม(Department of Justice regulation) เพอทดแทนกฎหมายทสนสภาพไป ส าหรบการแตงตงบคคลภายนอกส าหรบการปฏบตหนาทผไตสวนอสระในชอของทปรกษาพเศษ (special counsel) เพอสอบสวนความผดของเจาหนาทรฐ และกรณทเกยวกบความขดกนทางผลประโยชนของเจาหนาทกระทรวงยตธรรม ทงนการแตงตงเปนอ านาจของอยการสงสดโดยทรฐสภาสหรฐอเมรกาไมอาจเสนอใหมการแตงตง ผไตสวนอสระในกรณดงกลาวนได ท าใหการกลาวอางวา การเสนอแตงตงผไตสวนอสระทมาจากฝายการเมองอาจเปนผลใหเปนเครองมอทางการเมองในการกลนแกลงฝายตรงกนขามจงไมเกดขน อยางไรกตามผไตสวนอสระตามระเบยบกระทรวงยตธรรมมความเปนอสระในการท างานนอยกวาผไตสวนอสระตามกฎหมายเดม (Maskell, 2013 : 4)

๖๙

๓. ทมาและอ านาจหนาทของผไตสวนอสระ

บทบญญตตามมาตรา ๒๗๕–๒๗๗ แหงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ มสาระส าคญทเกยวของกบ ผไตสวนอสระ จงไดประมวลขนตอนการด าเนนการของผไตสวนอสระตามล าดบ ดงน

ขนตอนท ๑ หากมกรณทนายกรฐมนตร รฐมนตร ประธานสภาผแทนราษฎร หรอประธานวฒสภา ถกกลาวหา

วาร ารวยผดปกต กระท าความผดตอต าแหนงหนาทราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรอกระท าความผดตอต าแหนงหนาทหรอทจรตตอหนาทตามกฎหมายอน ใหมการยนค ารองเพอท าการไตสวนได

ขนตอนท ๒ ผเสยหายมสทธทจะยนค ารองใหด าเนนการใน ๒ ชองทาง โดยตองเปนชองทางใดชองทางหนง

เทานน ส าหรบชองทางท ๑ คอ การยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกา และชองทางท ๒ คอ การยน ค ารองตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. อยางไรกตามบทบญญตตามมาตรา ๒๗๕ วรรคหา แหงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ ก าหนดเงอนไขเพมเตมเปนการยกเวนไวโดยสรปคอ ในกรณทคณะกรรมการ ป.ป.ช. มเหตอนควรสงสยในเรองน และมมตใหรบเรองกลาวหาผด ารงต าแหนงดงกลาวดวยคะแนนเสยงไมนอยกวากงหนงของจ านวนกรรมการทงหมดเทาทมอย ในกรณนผเสยหายจะยนค ารองตอทประชมใหญาาลกามได

ขนตอนท ๓ ก. ถาผเสยหายเลอกทจะยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกา กใหทประชมใหญศาลฎกาพจารณา

แตงตงผไตสวนอสระจากผซงมความเปนกลางทางการเมองและมความซอสตยสจรตเปนทประจกษ หรอจะสงเรองใหคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตด าเนนการไตสวนแทนการแตงตง ผไตสวนอสระกได ทงนถาผเสยหายเลอกทจะยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกาแลว กไมสามารถยน ค ารองตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในเวลาเดยวกนไดอก ยกเวนแตกรณทประชมใหญศาลฎกามมตใหสงเรองไปทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ด าเนนการไตสวน แทนการแตงตงผไตสวนอสระกได

ข. ถาผเสยหายเลอกทจะยนค ารองตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ด าเนนการไตสวนแลว ฉะนนจงไมสามารถยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกาในเวลาเดยวกนไดอก ยกเวนกรณทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไมรบด าเนนการไตสวน ด าเนนการลาชาเกนสมควร หรอด าเนนการไตสวนแลวเหนวา ไมมมลความผดตามขอกลาวหา

ขนตอนท ๔ เมอทประชมใหญศาลฎกาไดพจารณาแตงตงผไตสวนอสระแลว ใหผไตสวนอสระด าเนนการไตสวน

หาขอเทจจรงและสรปส านวนพรอมท าความเหน ถาเหนวาขอกลาวหามมลกใหสงรายงานและเอกสารทมอยพรอมทงความเหนไปยงประธานวฒสภาเพอด าเนนการสงเรองตอวฒสภาเพอมมตถอดถอนออกจากต าแหนง พรอมกนนใหผไตสวนอสระสงส านวนและความเหนไปยงอยการสงสดเพอยนฟองคดตอศาลฎกาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมองส าหรบการพจารณาคดตอไป

๗๐

แผนภมกระบวนการยนค ารองขอใหมผไตสวนอสระ

อยการสงสดรบรายงาน และยนฟองคดตอศาลฎกาแผนกคดอาญาของ

ผด ารงต าแหนงทางการเมอง

ถามการแตงตงผไตสวนอสระ ใหผไตสวนอสระไตสวนขอเทจจรง และเหนวาขอกลาวหามมล จงสง

รายงานตอผเกยวของ

ผเสยหายทราบผลด าเนนการของ ป.ป.ช. แลว อาจใชสทธยนค ารอง

ตอทประชมใหญศาลฎกาอกครงหนง

ผเสยหายยนค ารองตอ ป.ป.ช. และ ป.ป.ช. รบค ารองแลว

แตไมด าเนนการหรอด าเนนการลาชา หรอเหนวาไมมมล

ความผด

ผเสยหายยนค ารองโดยตรงตอ ทประชมใหญศาลฎกา (แตตองไมขดกบมตของ ป.ป.ช. ตามมาตรา ๒๗๕ วรรคหาแหง

รฐธรรมนญป ๒๕๕๐)

ประธานวฒสภารบรายงานและสงเรองใหวฒสภาพจารณาการ

ถอดถอน

ศาลฎกาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมองพพากษาคด

ทประชมใหญศาลฎกาพจารณาแลวอาจมมตแตงตงผไตสวนอสระ หรอ

สงเรองให ป.ป.ช. พจารณา แลวแตกรณ

ผเสยหายอาจยนค ารองตอ ป.ป.ช. หรอ ทประชมใหญศาลฎกาในชองทางใด

ชองทางหนง

วฒสภาพจารณา การถอดถอน

ทมา จดท าโดยฐากร จลนทร

๗๑

๔. การด าเนนการทเกยวกบผไตสวนอสระในประเทศไทย

บทบญญตตามมาตรา ๒๗๖ วรรคสองแหงรฐธรรมนญก าหนดใหคณสมบต อ านาจหนาท วธการไตสวน และการด าเนนการอนทจ าเปนของผไตสวนอสระใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต แตถงกระนนตงแตป ๒๕๕๐ จนถงปจจบนยงไมมการตรากฎหมายดงกลาว เพราะฉะนนการด าเนนการของ ผไตสวนอสระเพอไตสวนผด ารงต าแหนงทางการเมองระดบสงในต าแหนงนายกรฐมนตร รฐมนตร ประธานสภาผแทนราษฎร และประธานวฒสภา ทถกกลาวหาวา ร ารวยผดปกต กระท าความผดตอต าแหนงหนาทราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรอกระท าความผดตอต าแหนงหนาทหรอทจรตตามกฎหมายอน จงไมอาจกระท าไดเนองจากไมมกฎหมายรองรบไว ส าหรบตวอยางแนวทางการพจารณาของทประชมใหญศาลฎกาในการมมตยกค ารอง โดยใหเหตผลคอ การไมมกฎหมายทตราขนเพอด าเนนการในการแตงตงผไตสวนอสระ ดงน

- คดหมายเลขแดงท อม. ๕/๒๕๕๒ โดยทประชมใหญศาลฎกาไดมมตวา ปจจบนยงไมมกฎหมายรองรบจงใหยกค ารอง (ประพนธ ทรพยแสง, ม.ป.ป.)

- คดหมายเลขด าท อม.๖/๒๕๕๓ และคดหมายเลขแดงท อม.๘/๒๕๕๓ โดยบรษท พ.เอส.ซ. ไมนง จ ากด เปนผรอง ขณะทนายสวทย คณกตต รฐมนตรวาการกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนผถกกลาวหา โดยผรองขอใหทประชมใหญศาลฎกาแตงตงผไตสวนอสระ อยางไรกตามเมอวนท ๑๒ ตลาคม ๒๕๕๓ ทประชมใหญศาลฎกาพจารณาแลวเหนวา ขณะนยงไมมกฎหมายบญญตเกยวกบคณสมบต อ านาจหนาท วธการไตสวนและการด าเนนการอนทจ าเปนของผไตสวนอสระตามทก าหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๗๖ วรรคสอง จงไมสามารถตงผไตสวนอสระได ดงนนมมตใหยกค ารอง (ศาลฎกา, ม.ป.ป.)

- คดหมายเลขด าท อม.๗/๒๕๕๓ และคดหมายเลขแดงท อม.๙/๒๕๕๓ โดยพลเรอเอก บรรณวทย เกงเรยน และพวกเปนผรอง ขณะทนายอภสทธ เวชชาชวะ นายกรฐมนตรและพวกรวม ๓๖ คน ถกรองขอใหทประชมใหญศาลฎกาแตงตงผไตสวนอสระ อยางไรกตาม เมอวนท ๙ พฤศจกายน ๒๕๕๓ ทประชมใหญศาลฎกาพจารณาแลวเหนวา ขณะนยงไมมกฎหมายก าหนดเกยวกบคณสมบต อ านาจหนาท วธการไตสวนและการด าเนนการอนทจ าเปนของผไตสวนอสระตามทก าหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๗๖ วรรคสอง จงไมสามารถตงผไตสวนอสระได ดงนนจงมมตใหยกค ารอง (ศาลฎกา, ม.ป.ป.)

อนง คดหมายเลขแดงท อม. ๑๗/๒๕๕๑ ทประชมใหญศาลฎกามมตใหสงเรองเพอใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณา หรอในคดหมายเลขแดงท อม. ๑/๒๕๕๒ กใหยกค ารองเนองจากไมเขาขายบทบญญตแหงรฐธรรมนญ มาตรา ๒๗๕ วรรคหนงและวรรคสอง (ประพนธ ทรพยแสง, ม.ป.ป.)

๗๒

๕. บทวเคราะหแนวทางการปฏบตหนาทของผไตสวนอสระ

เมอพจารณาทมาของการก าหนดใหมผไตสวนอสระของไทยและสหรฐอเมรกาจะมความแตกตางกน เนองจากสหรฐอเมรกาไมมองคกรอสระตามรฐธรรมนญในการไตสวนการทจรตหรอการกระท าผดของผด ารงต าแหนงทางการเมองระดบสง จงมความจ าเปนตอการก าหนดใหมผไตสวนอสระ ขณะทไทยมองคกรตรวจสอบอยแลว อาท คณะกรรมการ ป.ป.ช. แตหากยงมความเคลอบแคลงสงสยในบางชวงเวลาทองคกรตรวจสอบทมอยตามปกตไมไดรบความเชอถอหรอไมอาจท าหนาทไดอยางเปนอสระหรอเปนกลาง จงตองสรางชองทางในการใหกระบวนการยตธรรมไดท างานไดอยางมประสทธภาพ โดยพงพงความไววางใจใหแกทประชมใหญศาลฎกาไดพจารณาเรองน ทงในแงของความจ าเปนทจะตองมผไตสวนอสระแทนทจะใหด าเนนการตามกระบวนการตามปกตโดยองคกรตรวจสอบทมอยหรอการก าหนดบคคลเปน ผไตสวนอสระในแตละกรณ ฉะนนจงอาจกลาวไดวา การก าหนดใหผไตสวนอสระมรากฐานมาจากความไมไววางใจการปฏบตหนาทขององคกรอสระตามรฐธรรมนญถงกบตองไปพงพงสถาบนตลาการเปนกรณพเศษทเปนขอยกเวน ทงทแนวทางปฏบตตามกฎหมายทมอยจะใหสถาบนตลาการท าหนาทพพากษาอรรถคดในขนตอนสดทายโดยไมมสวนเกยวของในทางคดทมาจากการสอบสวนของฝายบรหารหรอองคกรอสระตามรฐธรรมนญ (ยกเวนกรณการก าหนดใหมคณะกรรมการไตสวนกรรมการ ป.ป.ช. ซงไดรบการแตงตงโดยคณะผพพากษาทไดรบเลอกจากทประชมใหญศาลฎกา เนองจากไมมองคกรใดทปฏบตหนาทดงกลาวน)

แมวาขณะนยงไมมการตรากฎหมายเกยวกบผไตสวนอสระ แตเมอไดพจารณาบทบาทและหนาทของผไตสวนอสระตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญ จงไดวเคราะหปญหา อปสรรค และทศทางของการปฏบตหนาทผไตสวนอสระไวดงน

๕.๑ จ านวนผไตสวนอสระ ทงนหากพจารณาถอยค าในเบองตนแลวอาจสนนษฐานไดคอ ใหมการแตงตงผไตสวนอสระจ านวน ๑ คนตอ ๑ กรณ เพอใหมความอสระหรอความคลองตวตอการปฏบตหนาทอยางแทจรง รวมทงอนมานไดวา ผไตสวนอสระเปนต าแหนงทมการแตงตงเปนการชวคราวมใชต าแหนงประจ า อยางไรตามความชดเจนในเรองนจะปรากฏวา เมอมการตรากฎหมายในเรองนแลว

๕.๒ ทมาของผไตสวนอสระ เนองจากผไตสวนอสระควรเปนผมความรความสามารถ รวมทงมประสบการณในการแสวงหาขอเทจจรงเกยวกบการด าเนนคดอาญาตอเจาหนาทรฐ ดงนน จงอาจมความจ าเปนทจะใหผทด ารงต าแหนงหรอเคยด ารงต าแหนงผพพากษา พนกงานอยการ เจาหนาทต ารวจ หรอเจาหนาทหนวยงานของรฐดานการสบสวนสอบสวน อาท ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปราบการทจรตในภาครฐ ส านกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน กรมสอบสวนคดพเศษ มาปฏบตหนาทดงกลาว อยางไรกตาม หากใหผด ารงต าแหนงประจ าในทางราชการมาปฏบตหนาทแลว กจะสงผลกระทบหรอความขดแยงแหงผลประโยชนตอการปฏบตหนาทประจ าในกระบวนการยตธรรม เพราะผพพากษามหนาทในการพพากษาอรรถคดหรอพนกงานอยการมหนาทในการสงฟองคดอยแลว ขณะทเจาหนาทหนวยงานของรฐ อน ๆ ตามทอางถงแลว กอาจจะไมสามารถปฏบตหนาทไดอยางเปนอสระ เพราะอยภายใตสายการบงคบบญชาจากฝายบรหารหรอคณะกรรมการ ป.ป.ช. แลวแตกรณ เพราะฉะนนจงควรใหผทพนจากต าแหนงประจ าในงานราชการมาปฏบตหนาทผไตสวนอสระ ซงกมขอจ ากดบางประการส าหรบบางสาขาอาชพ เพราะในปจจบนนขาราชการตลาการและขาราชการ

๗๓

อยการมก าหนดครบเกษยณอายราชการเมออาย ๗๐ ป ดงนน หากใหผมอายเกน ๗๐ ปมาปฏบตหนาทกอาจมขอจ ากดในดานสขภาพของผปฏบตหนาทผไตสวนอสระ อนง ผทประกอบอาชพหรอเคยประกอบอาชพทนายความเปนอาชพอกสาขาหนงทมประสบการณในการแสวงหาขอเทจจรงเกยวกบการด าเนนคดอาญาตอเจาหนาทรฐ แตผทเปนหรอเคยเปนทนายความอาจมขอจ ากดในการท าความเขาใจตอกฎระเบยบทางราชการ อาท ระเบยบราชการเกยวกบการจดซอจดจางหรอการแตงตงบคคลเพอด ารงต าแหนงในวงงานราชการ

๕.๓ หนวยธรการของผไตสวนอสระ ในทางปฏบตแลว ผไตสวนอสระไมอาจด าเนนการ ไตสวนไดเพยงล าพง โดยมความจ าเปนทจะมหนวยธรการและเจาหนาทเพอท าหนาททางธรการในการตดตอประสานงาน การจดเกบรวบรวมเอกสาร หรอบนทกค าใหการของผเกยวของตาง ๆ ตลอดจนน าเสนอขอมลดานกฎหมายทเกยวของเพอประกอบการพจารณาของผไตสวนอสระ ทงน หากใหส านกงาน ป.ป.ช. ท าหนาทเปนหนวยธรการของผไตสวนอสระกเปนทางเลอกประการหนงในการด าเนนการ เพราะหากใหมการจดตงหนวยธรการของผไตสวนอสระ กอาจเปนปญหาดานงบประมาณและยงไมมความชดเจนวา จะมปรมาณคดเทาใดส าหรบการพจารณาของผไตสวนอสระ จงจะตองมการจดตงหนวยธรการของ ผไตสวนอสระเปนการถาวร แตถงกระนนหากใหส านกงาน ป.ป.ช. ท าหนาทหนวยธรการของผไตสวนอสระ กอาจมปญหาเรองความไมเปนอสระเนองจากส านกงาน ป.ป.ช. อยภายใตบงคบบญชาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. นอกจากนนยงตองค านงถงการเกบรกษาส านวนการไตสวนของผไตสวนอสระอนเปนความลบทางราชการทมควรเผยแพรตอสาธารณชนอกดวย

๕.๔ อ านาจหนาทของผไตสวนอสระ ทงนอาจสนนษฐานไดวา ผไตสวนอสระนาจะมอ านาจหนาทตามกฎหมายในมาตรฐานและลกษณะเดยวกนกบคณะกรรมการ ป.ป.ช. ส าหรบการไตสวนและวนจฉยการกระท าความผดของผถกกลาวหาตามฐานความผดทก าหนดไวในกฎหมาย เนองจากเจตนารมณของการแตงตงผไตสวนอสระเพอท าหนาทแทนคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในบางกรณเทานน เพราะหากให ผไตสวนอสระมอ านาจหนาทมากกวาคณะกรรมการ ป.ป.ช. กจะเปนปญหาดานมาตรฐานการไตสวนทไมเทาเทยมกนระหวางผไตสวนอสระกบคณะกรรมการ ป.ป.ช.

๕.๕ ปรมาณคดของผถกกลาวหา เมอพจารณาความในมาตรา ๒๗๕ วรรคสแหงรฐธรรมนญ ก าหนดใหผด ารงต าแหนงทอาจอยภายใตการไตสวนของผไตสวนอสระทประกอบดวยนายกรฐมนตร จ านวน ๑ คน รฐมนตรอนอกประมาณ ๓๕ คน ประธานสภาผแทนราษฎร จ านวน ๑ คน และประธานวฒสภา จ านวน ๑ คน รวมทงสนประมาณ ๓๘ คน อยางไรกตาม มไดหมายความวา เมอผด ารงต าแหนงพนต าแหนงไปแลวจะพนจากการไตสวนตามกฎหมาย เนองจากถาพจารณาบทบญญตแหงรฐธรรมนญประกอบแลวปรากฏวา ถาขอกลาวหามมลแลวกจะตองมการสงรายงานตอประธานวฒสภาเพอใหวฒสภาพจารณามมตถอดถอนจากต าแหนงและใหตดสทธในการด ารงต าแหนงทางการเมอง/ทางราชการเปนเวลา ๕ ป นอกจากนนจะตองสงรายงานตออยการสงสดเพอพจารณายนฟองคด เพราะฉะนนการพนต าแหนงกอนครบวาระเพอหลกเลยงการไตสวนของผไตสวนอสระจงไมนาจะกระท าได

และหากขอเทจจรงเปนไปตามขอสนนษฐานขางตนกแสดงวา ผทอยในขายการไตสวนของ ผไตสวนอสระนาจะมจ านวนมากกวา ๓๘ คน เพราะถามการเปลยนแปลงผด ารงต าแหนงนายกรฐมนตร รฐมนตร ประธานสภาผแทนราษฎรหรอประธานวฒสภา ไมวาจะเปนสาเหตครบวาระการต าแหนงหรอพน

๗๔

จากต าแหนงดวยสาเหตตาง ๆ (ในกรณนไมไดหมายความรวมถงการพนต าแหนงจากการเสยชวต) กจะมการแตงตงบคคลเพอด ารงแทนในต าแหนงทวางลง ขณะเดยวกนหากบคคลซงพนจากต าแหนงแลวแตอยในระหวางการไตสวนของผไตสวนอสระกอาจถกด าเนนการไตสวนอยางตอเนอง ทงน เพอใหการแตงตง ผไตสวนอสระเปนไปเทาทมความจ าเปน ฉะนน ในการตรากฎหมายเกยวกบผไตสวนอสระ จงควรมการก าหนดหลกเกณฑ เงอนไขหรอความจ าเปนตามกฎหมายส าหรบการแตงตงผไตสวนอสระ เพอมใหเปนภาระตอทประชมใหญศาลฎกาเกนความจ าเปน และปองกนมใหมการกลาวหาทางการ เมองทปราศจากขอเทจจรงในการท าลายความเชอถอทางการเมองของผด ารงต าแหนงทางการเมองระดบสงดวยการยน ค ารองใหแตงตงผไตสวนอสระ

๕.๖ ตวแปรทก าหนดปรมาณคด ทงนมขอสงเกตวา ปรมาณคดทก าหนดใหผไตสวนอสระขนอยกบการพจารณาของทประชมใหญศาลฎกาเปนส าคญดวย เพราะหากทประชมใหญศาลฎกาพจารณาแลวอาจมมตสงเรองใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณากได ฉะนนมไดหมายความวา ถามการยนค ารองในการกลาวหาผด ารงต าแหนงนายกรฐมนตร รฐมนตร ประธานสภาผแทนราษฎรหรอประธานวฒสภาแลว จงจะมการแตงตงใหผไตสวนอสระพจารณาไตสวนในทกกรณเสมอไป

๕.๗ เวลาส าหรบปฏบตหนาทไตสวนของผไตสวนอสระ ทงนมความเปนไปไดวา ผไตสวนอสระอาจจะปฏบตหนาทไตสวนหาขอเทจจรงไดรวดเรวกวาการไตสวนหาขอเทจจรงของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เนองจากมเรองรองเรยนทคางการพจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จ านวนมาก ประกอบกบการด าเนนการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในกรณตาง ๆ ก าหนดใหมคณะอนกรรมการด าเนนการไตสวนหาขอเทจจรงเพอน าเสนอตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพอพจารณา จงไมอาจด าเนนการไดอยางรวดเรว ในขณะทผไตสวนอสระสามารถด าเนนการไตสวนหาขอเทจจรงไดอยางรวดเรวดวยตนเองตามเจตนารมณแหงรฐธรรมนญ โดยเปนการปฏบตงานในแงตวบคคลมใชในรปแบบองคกรเหมอนกบคณะกรรมการ ป .ป.ช. อยางไรกตาม มขอสงเกตคอ ผเสยหายทคาดหวงวาเมอยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกาแลวจะมความรวดเรวในการไตสวนหาขอเทจจรง โดยความเปนจรงอาจไมเปนเชนนน เนองจากทประชมใหญศาลฎกาอาจใชอ านาจตามความในมาตรา ๒๗๖ วรรคแรกแหงรฐธรรมนญส าหรบการสงเรองใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณา แทนการแตงตงผไตสวนอสระกได ซงเมอขอเทจจรงเปนเชนนนแลว จะท าใหมการสญเสยเวลาในขนตอนของการพจารณาโดยทประชมใหญศาลฎกา กอนทจะถกสงเรองไปทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ฉะนนเมอผเสยหายมความเสยงดานเวลาจากสาเหตดงกลาว จงควรพจารณาใหรอบคอบกอนจะตดสนใจยนค ารองในชองทางคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรอในชองทางทประชมใหญศาลฎกา

๕.๘ การตรากฎหมายเพอรองรบ ทงนยงไมมความชดเจนวา บทบญญตเกยวกบผไตสวนอสระจะอยในพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยวธพจารณาคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมอง หรอใหมการตรากฎหมายวาดวยผไตสวนอสระเปนการเฉพาะ

๖. บทสรป

ผไตสวนอสระเปนนวตกรรมใหมของการเมองไทยในการตรวจสอบการใชอ านาจรฐทไมสจรตทกระท าโดยผด ารงต าแหนงทางการเมองระดบสงบางต าแหนง แมวาจะมองคกรอสระตามรฐธรรมนญทท าหนาทดงกลาวแลว แตสงคมกยงขาดความไววางใจตอองคกรอสระตามรฐธรรมนญจงตองไปพงพงความไววางใจตอสถาบนตลาการใหท าหนาทพจารณาวา กรณใดทจะเขาสกระบวนการของคณะกรรมการ

๗๕

ป.ป.ช. หรอกรณใดทใหมการแตงตงผไตสวนอสระเพอท าหนาทไตสวนแทนคณะกรรมการ ป .ป.ช. ซงปรากฏการณดงกลาวสะทอนความไมปกตของระบบการเมองไทยทมปจจยภายนอกเขาไปแทรกแซงการปฏบตหนาทขององคกรทเกยวของในกระบวนการยตธรรม จนกระทงไมอาจปฏบตหนาทไดอยางมประสทธภาพ จงตองมการจดใหมกลไกหรอชองทางเพมเตมกบกระบวนการยตธรรมทมอยแลว อยางไร กตามมขอสงเกตทส าคญคอ การแตงตงผไตสวนอสระ เปนการน าขอมลไปใหผพพากษาไดรบทราบขอมลเบองตนของมลเหตแหงคดซงอาจท าใหเกดความมอคตในการพพากษาอรรถคดไดหรอไม เมอขอกลาวหานนบรรลผลถงขนตอนทอยการสงสดยนฟองคดตอศาลอาญาแผนกคดอาญาของผด ารงต าแหนงทางการเมอง

การตรากฎหมายเกยวกบผไตสวนอสระควรพจารณาถงหลกเกณฑในการก าหนดจ านวน ผไตสวนอสระ อ านาจหนาทของผไตสวนอสระ ปรมาณคดของผถกกลาวหา เวลาส าหรบปฏบตหนาท ไตสวนของผไตสวนอสระ โดยเฉพาะทมาของผไตสวนอสระเปนปจจยส าคญตอการปฏบตใหบรรลวตถประสงคดงกลาว เนองจากผไตสวนอสระจะตองมความซอสตยและความเปนกลางทางการเมองอนเปนทประจกษ ทงนการแตงตงใหขาราชการตลาการหรอขาราชการอยการทเกษยณอายแลวเปนผไตสวนอสระเปนทางเลอกประการหนง เนองจากบคลากรเหลานเปนผมประสบการณในการด าเนนคดหรอพจารณาคดเจาหนาทของรฐ อยางไรกตาม มขอจ ากดเนองจากบคลากรเหลานสวนใหญเปนผมอายเกนกวา ๗๐ ป ซงอาจเปนผลใหมขอจ ากดดานสขภาพ นอกจากนนหนวยธรการของผไตสวนอสระจะมบทบาทส าคญในการสนบสนนกระบวนการไตสวนหาขอเทจจรงใหมประสทธภาพ ทงในขอบขายการตดตอประสานงาน การบนทกค าใหการ การรวบหลกฐานเอกสาร หรอการรวบรวมขอมลดานกฎหมายเพอประกอบการพจารณา

ประโยชนทชดเจนของการมผไตสวนอสระคอ ความรวดเรวในการไตสวนหาขอเทจจรง เนองจากมเรองรองเรยนจ านวนมากทคงคางอยในการพจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกอบกบการด าเนนการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในกรณตาง ๆ ก าหนดใหมคณะอนกรรมการด าเนนการไตสวนหาขอเทจจรงเพอน าเสนอตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพอพจารณา จงไมอาจด าเนนการไดอยางรวดเรว ในขณะทผไตสวนอสระสามารถด าเนนการไตสวนหาขอเทจจรงไดอยางรวดเรวดวยตนเองตามเจตนารมณแหงรฐธรรมนญ โดยเปนการปฏบตในแงตวบคคลมใชในรปแบบองคกรเหมอนกบคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทงนมขอสงเกตทส าคญคอ ผเสยหายทคาดหวงวาเมอยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกาแลวจะมความรวดเรวในการไตสวนหาขอเทจจรง โดยความเปนจรงแลวแลวอาจไมเปนเชนนน เนองจากทประชมใหญศาลฎกาอาจใชอ านาจตามความในมาตรา ๒๗๖ วรรคแรกแหงรฐธรรมนญส าหรบการสงเรองใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณา แทนการแตงตงผไตสวนอสระ

นอกจากนนควรมการก าหนดหลกเกณฑ เงอนไขหรอความจ าเปนตามกฎหมายส าหรบการแตงตงผไตสวนอสระ เพอมใหเปนภาระตอทประชมใหญศาลฎกาเกนความจ าเปนและปองกนมใหมการกลาวหาทางการเมองทปราศจากขอเทจจรงในการท าลายความเชอถอทางการเมองของผด ารงต าแหนงทางการเมองระดบสงดวยการยนค ารองตอทประชมใหญศาลฎกาใหแตงตงผไตสวนอสระอกดวย

------------------------------------

๗๖

รายการอางอง

ภาษาไทย

ประพนธ ทรพยแสง. (ม.ป.ป.). หนวยท 15 แนวคดพนฐานและกระบวนการดาเนนคดทางอาญากบ ผดารงตาแหนงทางการเมอง. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๑ สงหาคม ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก

http://law.stou.ac.th/dynfiles/41717-15-NE.pdf.

ภม มลศลป. (๒๕๕๔). “ขอเสนอเพอการยกรางกฎหมายวาดวยผไตสวนอสระของไทย” วารสารนตศาสตร คณะนตศาสตร มหาวทยาลยอสสมชญ. ๗ (พฤศจกายน): ๑๐๙-๑๓๑.

ศาลฎกา. (ม.ป.ป.). รายงานสรปผลการดาเนนงานของแผนกคดอาญาของผดารงตาแหนงทางการเมอง ในศาลฎกา ประจาป พ.ศ.๒๕๕๓. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๑ สงหาคม ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก

http://www.supremecourt.or.th/file/criminal/new%201.pdf.

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, คณะกรรมการพฒนากฎหมาย. (๒๕๕๐). CONSTITUTION OF THE KINGDOM OF THAILAND. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๑ สงหาคม ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://www.lawreform.go.th/lawreform/images/th/legis/en/const/2007/20584.pdf.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๕๕๐). รายงานการประชมสภารางรฐธรรมนญ ครงท ๓๕ (เปนพเศษ) วนพธท ๒๗ เดอนมถนายน พทธศกราช ๒๕๕๐. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

_____________________________. (๒๕๕๑). รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย Constitution of the Kingdom of Thailand (ฉบบภาษาไทย-องกฤษ). กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

_____________________________. (๒๕๕๒). รวมบทสรปผบรหาร การรางรฐธรรมนญแหง ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

ภาษาองกฤษ

ALM's Law.com. (n.d.). Special prosecutor. [Online]. Retrieved August 13, 2013, from http://dictionary.law.com/Default.aspx?selected=1987.

Constitutional Rights Foundation. (n.d.). Independent Counsel. [Online]. Retrieved July 19, 2013, from http://www.crf-usa.org/about-constitutional-rights-foundation.html.

Legal-dictonary. (2008). Independent Counsel. [Online]. Retrieved July 19, 2013, from http://www.legal-dictionary.thefreedictionary.com/Independent+Counsel.

๗๗

Maskell, Jack. (2013). Independent Counsels, Special Prosecutors, Special Counsels, and the Role of Congress. [Online]. Retrieved August 13, 2013, from http:// www.fas.org/sgp/crs/misc/R43112.pdf.

Wikipedia. (n.d. A). Special prosecutor. [Online]. Retrieved August 13, 2013, from http://en.wikipedia.org/wiki/Special_prosecutor.

Wikipedia. (n.d. B). United States Office of the Independent Counsel. [Online]. Retrieved July 19, 2013, from http://www.en.wikipedia.org

/United_States_Office_of_the_Independent_Counsel.

๗๘

การเสรมสรางบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนตลาคม ๒๕๕๖)

คณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร (Standing committee) มฐานะเสมอนเปนคณะทางานของสภาผแทนราษฎร เพอดาเนนการตามทสภาผแทนราษฎรมมตมอบหมาย ทงในสวนของการพจารณารางพระราชบญญตทสภาผแทนราษฎรมมตมอบหมายใหพจารณา การกระทากจการ การพจารณาสอบสวนหรอศกษาเ รองใด ๆ อนอยในอานาจหนาท ของสภาผแทนราษฎร แม วาคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร จะมหนาทหลายประการ พรอมกบพจารณาแนวทางเสรมสรางบทบาทในเ รองดงกลาวน เ พอเปนการพฒนาการเมองและระบบนตบญญ ตของประเทศ อนง คณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎรตามความหมายของบทความนมขอบเขตการศกษาเฉพาะประเทศไทยเทานน แตจะมการนาเสนอบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎรในตางประเทศมาอางองตามความจาเปน สาหรบรายละเอยดอนตามลาดบหวขอดงน

๑. ความหมายและความเปนมาของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ๒. บทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญในตางประเทศ ๓. มตการดาเนนการดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ๔. มตการดาเนนการดานการรบเรองรองเรยนจากประชาชนและการเสนอแนะตอคณะรฐมนตรและองคกรทเกยวของ ๕. การเปรยบเทยบบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร และคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา ๖ . แนวคดการเสรมสรางบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ๗. บทสรป

๗๙

๑. ความหมายและความเปนมาของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร

คณน บญสวรรณ (๒๕๔๘ : ๑๖๑-๑๖๒) ไดอธบายความหมายของคณะกรรมาธการสามญ (Standing committee) โดยสรปคอ คณะบคคลซงประกอบดวยสมาชกสภาทสภาผแทนราษฎรหรอวฒสภาเลอกและตงใหเปนกรรมาธการ มหนาทตามรฐธรรมนญและขอบงคบการประชมสภา สาหรบลกษณะทบงบอกถงความเปน “สามญ” ของคณะกรรมาธการ ไดแก ประการท ๑ ผทเปนกรรมาธการตองเปนสมาชกสภาเทานน ประการท ๒ คณะกรรมาธการสามญมชอเรยกเฉพาะของแตละคณะโดยไมซาหรอซอนกบคณะอน ๆ ประการท ๓ กรรมาธการดารงตาแหนงไปจนกวาจะครบวาระของสภาหรอตามทกาหนดไวในขอบงคบการประชมสภาโดยไมสนสภาพเมอเสรจสนภารกจเหมอนคณะกรรมาธการประเภทอน และประการท ๔ ผทดารงตาแหนงประธานคณะกรรมาธการสามญ เปนองคประกอบของทประชมรวมกนของประธานสภาผแทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธการสามญของสภาผแทนราษฎรทกคณะในการวนจฉยวา รางพระราชบญญตใดเปนพระราชบญญตเกยวดวยการเงน

อยางไรกตามมขอเทจจรงทางกฎหมายทไมสอดคลองกบคาอธบายของคณน บญสวรรณ ในสวนของขอยกเวนบางประการตามความในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ ทกาหนดใหคณะกรรมาธการสามญของวฒสภามหนาทตรวจสอบประวต ความประพฤต และพฤตกรรมของบคคลผไดรบเสนอชอใหดารงตาแหนงตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ โดยทคณะกรรมาธการสามญดงกลาวนมหนาทเฉพาะกจในการตรวจสอบประวตในแตละกรณ มใชดารงตาแหนงไปตลอดวาระของวฒสภาหรอระยะเวลาตามทกาหนดในขอบงคบการประชมวฒสภาเหมอนกบคณะกรรมาธการสามญคณะอน ๆ ของวฒสภา หรอกรณคณะกรรมาธการวสามญกจการวฒสภาตามขอ ๘๐ แหงขอบงคบการประชมวฒสภา พ.ศ. ๒๕๕๑ มวาระการดารงตาแหนงเชนเดยวกบคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา แตมไดมภารกจการปฏบตหนาทเปนการชวคราวเฉพาะกจเหมอนกบคณะกรรมาธการวสามญคณะอน ๆ ของวฒสภา

คณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ถกกาหนดใหมครงแรกภายหลงการเปลยนแปลงการปกครองเมอวนท ๒๔ มถนายน ๒๔๗๕ แตในระยะแรกคณะกรรมาธการสามญมชอวา “อนกรรมการ” เพอใหสอดคลองกบบทบญญตตามมาตรา ๒๖ แหงพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช ๒๔๗๕ ดงน “สภามอานาจตงอนกรรมการเพอทาการอยางใดอยางหนง หรอใหสอบสวนพจารณาทาความเหนในเรองใดเรองหนงขนเสนอตอทประชมใหญเพอปรกษาหารอตกลงอก

ชนหนงกได ฯลฯ” สาหรบสาเหตทในชนแรกนใชชอวา “อนกรรมการ” เนองจากบทบญญตตามมาตรา ๒๗ แหงพระราชบญญตธรรมนญฯ ใหใชขอบงคบสภากรรมการองคมนตรเปนขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรเทาทไมขดตอพระราชบญญตธรรมนญฯ และโดยทขอ ๒๑ แหงขอบงคบสภากรรมการองคมนตร พทธศกราช ๒๔๗๒ ไดกาหนดชอคณะบคคลทไดรบมอบหมายจากสภาองคมนตรใหปฏบตหนาทวา “อนกรรมการ” ฉะนนจงตองใชคาดงกลาวนใหสอดคลองกนในบทบญญตแหงพระราชบญญตธรรมนญฯ ตอมาในภายหลงบทบญญตตามมาตรา ๔๓ แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช ๒๔๗๕ ไดกาหนดใหใชชอวา “คณะกรรมาธการ” และชอดงกลาวไดเปนทรบทราบและใชมาจนถงรฐธรรมนญฉบบปจจบน คณะกรรมาธการคณะแรกในวงงานสภาผแทนราษฎรไทยไดมการตงในคราวประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑/๒๔๗๕ วนท ๒๘ มถนายน ๒๔๗๕ ในชอของ “อนกรรมการยกรางรฐธรรมนญ” อยางไรกตามอนกรรมการหรอคณะกรรมาธการคณะนมลกษณะการทางานเปนการชวคราวเพอ

๘๐

วตถประสงคในการยกรางรฐธรรมนญ อกทงไมมขอบงคบการประชมใดรองรบใหมลกษณะการทางานเปนการถาวร จงไมอาจถอไดวามลกษณะเปนคณะกรรมาธการสามญ แตอนกรรมการหรอคณะกรรมาธการทมลกษณะการทางานเปนการถาวรและมองคประกอบเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรเทานน ซงอาจกลาวไดวาเปนคณะกรรมาธการสามญคณะแรกของสภาผแทนราษฎรไทย คอ อนกรรมการตรวจสอบรายงานประชม เพอทาหนาทตรวจสอบรายงานการประชมของสภาผแทนราษฎร โดยใหเปนไปตามขอ ๑๖ แหงขอบงคบสภากรรมการองคมนตร พทธศกราช ๒๔๗๒ (ซงสภาผแทนราษฎรนามาใชโดยอนโลมในระยะแรกตามทกลาวถงแลว) ทงนขอบงคบสภากรรมการองคมนตรฯ กาหนดใหมอนกรรมการประจา จานวน ๕ คน เปนผตรวจรายงานการประชม ฉะนนสภาผแทนราษฎรจงมมตตงอนกรรมการตรวจสอบรายงานการประชม จานวน ๕ คน ทประกอบดวย ๑) เจาพระยาพชยญาต ๒) พระยานตศาสตรไพศาลย ๓) พระวฒศาสตรเนตญาณ ๔) นายจรญ ณ บางชาง และ ๕) นายมงกร สามเสน สาหรบการตงมขนครงแรกในคราวประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๓/๒๔๗๕ วนท ๔ กรกฎาคม ๒๔๗๕ (สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, ๒๔๗๕ : ๒๐-๒๑) หลงจากนนเมอมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช ๒๕๗๕ แลว ในคราวประชมสภาผแทนราษฎรครงท ๑/๒๔๗๖ สมยวสามญ สมยทหนง วนท ๒๒ มถนายน ๒๔๗๖ ไดมมตตงกรรมาธการตรวจรายงานการประชมสภาผแทนราษฎร และมการตงคณะกรรมาธการสามญอน ๆ อกหลายคณะในเวลาตอมา

แมวาในการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๒/๒๔๗๖ สมยสามญ สมยทสอง วนท ๒๕ ธนวาคม ๒๔๗๖ จะไดมแนวคดใหตงคณะกรรมาธการเปนรายสาขาตาง ๆ อาท คณะกรรมาธการการคมนาคม คณะกรรมาธการการศกษา แตระหวางป ๒๔๗๕-๒๔๙๔ ไมมการกาหนดอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญทเกยวกบการบรหารราชการแผนดนในสาขาตาง ๆ ทชดเจนในขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร จวบจนกระทงเมอขอบงคบการประชมปรกษาของสภาผแทน พทธศกราช ๒๔๙๔ มผลบงคบใชและใหมคณะกรรมาธการสามญ จานวนอยางนอย ๗ คณะ โดยในขอบงคบการประชมฯ มไดระบอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญท ง ๗ คณะ แตอาจอนมานไดคอ อานาจหนาทของคณะกรรมาธการในสาขาตาง ๆ กเปนไปตามชอของคณะกรรมาธการสามญคณะนน เชน คณะกรรมาธการการเศรษฐกจมหนาทดานการเศรษฐกจ คณะกรรมาธการการตางประเทศมหนาทดานการตางประเทศ เปนตน ตอมาจานวนคณะกรรมาธการสามญเพมขนตามลาดบจนกระทงมจานวน ๓๕ คณะ ตามขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑

ทงนมขอสงเกตวา ในระยะแรกทมคณะกรรมาธการสามญ จานวน ๗ คณะ ภาระหนาทของคณะกรรมาธการสามญทเปนไปตามชอคณะกรรมาธการสามญในสาขาตาง ๆ มขอบเขตกวางขวางมาก เชน การเศรษฐกจ การตางประเทศ การปกครอง เปนตน แตเมอจานวนคณะกรรมาธการมจานวนมากขน เปนผลใหภาระหนาทของคณะกรรมาธการแตละคณะมขอบเขตทแคบลงอยางชดเจน โดยภารกจของบางคณะเปนเรองทสมพนธกบกจการของสวนราชการระดบกรมหรอการบรหารราชการแผนดนบางแขนงเทานน เชน การตารวจ การสงเสรมราคาผลตผลเกษตรกรรม เปนตน

เมอพจารณาขอบเขตอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ตามรฐธรรมนญปรากฏวา มบทบญญตทแตกตางกน โดยในรฐธรรมนญบางฉบบ อาท รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๒๑ กาหนดหนาทคณะกรรมาธการใหกระทากจการหรอพจารณาสอบสวนหรอศกษาเรองใด ๆ ตามทสภามอบหมายแลวรายงานตอสภา ซงบทบญญตดงกลาวทาใหมการ

๘๑

ตความในความหมายดงกลาววา คณะกรรมาธการจะกระทาการใด ๆ ภายใตการมอบหมายของสภา มใชเปนการปฏบตหนาทไดเอง อยางไรกตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๗ หรอรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๓๔ ทแกไขเพมเตมโดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แกไขเพมเตม (ฉบบท ๕) พทธศกราช ๒๕๓๘ ไดมบทบญญตทกาหนดเปนการตอเนองจนถงรฐธรรมนญฉบบปจจบน ลวนแตกาหนดหนาทคณะกรรมาธการใหกระทากจการหรอพจารณาสอบสวนหรอศกษาเรองใด ๆ อนอยในอานาจหนาทของสภา ซงประโยควา “อนอยในอานาจหนาทของสภา” มขอบเขตกวางกวาความหมายของประโยควา “ตามทสภามอบหมาย” โดยทสภาผแทนราษฎรมอานาจหนาทในการตรากฎหมาย การควบคมการบรหารราชการแผนดน การใหความเหนชอบ หรอการกระทากจการใด ๆ ตามทกฎหมายกาหนด ทงน มผศกษาเรองน อาท ลขต เพชรสวาง (๒๕๔๑ : ๒๕ และ ๖๗) ทปรกษาคณะทางานทางการเมอง รองประธานสภาผแทนราษฎร คนทหนง ในขณะนน หรอไพบลย วราหะไพฑรย (๒๕๔๑ : ๑๗๙) ผอานวยการกองกรรมาธการ สานกงานเลขาธการวฒสภา ในขณะนน รวมทงการดาเนนการในทางปฏบตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ทลวนแตตความบทบญญตในทศทางเดยวกนทสรปไดคอ การกระทากจการใด ๆ การพจารณาสอบสวนหรอการศกษาเรองใด ๆ ทอยในอานาจหนาทของสภาแลว เปนสทธในการรเรมดาเนนการโดยคณะกรรมาธการไดเอง ทงนมตองเสนอญตตใหสภาผแทนราษฎรมมตมอบหมายหรอรอใหสภาผแทนราษฎรมมตมอบหมายกอนดาเนนการ

๒. บทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญในตางประเทศ บทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญในตางประเทศมความแตกตางไปตามรปแบบการปกครอง รฐธรรมนญ และประเพณการปกครองในแตละประเทศ โดยบทบาทดานนตบญญตทสาคญของคณะกรรมาธการสามญอาจแบงไดเปน ๒ ประเดน คอ การเสนอรางกฎหมายและการพจารณารายละเอยดของรางกฎหมาย

ประเดนท ๑ คณะกรรมาธการสามญของบางประเทศไดมบทบาทดานนตบญญตอยางยง สาหรบการรเ รมเสนอรางกฎหมายตอรฐสภาโดยคณะกรรมาธการ ทง นอาจสนนษฐานไดคอ คณะกรรมาธการมความเชยวชาญและความชานาญเฉพาะดานในแตละสาขาทเกยวของกบการการบรหารประเทศ จงเปดโอกาสใหมการเสนอรางกฎหมายได อยางไรกตามวษณ เครองาม (๒๕๓๐ : ๔๗๘) ไดอธบายขอบเขตของการเสนอกฎหมายโดยคณะกรรมาธการสามญวา จะกระทาไดภายใตขอบเขตภารกจของคณะกรรมาธการสามญเทานน เชน คณะกรรมาธการการทหารจะเสนอรางกฎหมายทเกยวกบการทหาร หรอคณะกรรมาธการการคลงจะเสนอรางกฎหมายทเกยวกบการคลง เปนตน ทงน ใน ค.ศ. ๑๙๘๖ สหภาพรฐสภา (Inter-Parliament Union, 1986 : 861) ไดเปดเผยขอมลทไดจากการสารวจปรากฏวา ม ๑๕ ประเทศทคณะกรรมาธการของรฐสภาสามารถเสนอรางกฎหมายได เชน บราซล ญปน สวเดน เปนตน แตถงกระนนบางประเทศมเงอนไขเพมเตมใหคณะกรรมาธการบางคณะทสามารถเสนอรางกฎหมายได อาท คณะกรรมาธการเกยวกบการเงนของประเทศฟนแลนด ประเดนท ๒ การพจารณารายละเอยดของรางกฎหมาย โดยวษณ เครองาม (๒๕๓๐ : ๔๘๑-๔๘๒) ไดอธบายระบบการพจารณากฎหมายของประเทศตาง ๆ ดงน

๘๒

ระบบท ๑ การพจารณาโดยคณะกรรมาธการกอนทจะสงใหสภาพจารณา สาหรบประเทศทใชระบบน อาท สหรฐอเมรกา อตาล ฝรงเศส สเปน โดยคณะกรรมาธการในระบบนจะมอานาจกวางขวางมาก โดยอาจขอแกไขกฎหมายอยางไรกได ระบบท ๒ การพจารณาโดยสภากอนทจะสงไปใหคณะกรรมาธการพจารณา วธนสภาจะตองพจารณารางกฎหมายกอนวา สมควรรบหลกการหรอไม ตอจากนนกจะสงไปใหคณะกรรมาธการพจารณาในสวนทเกยวกบรายละเอยดของกฎหมาย โดยมเงอนไขวา ตองแกไขใหอยในกรอบหลกการทสภาลงมตไปแลว คณะกรรมาธการจงมอานาจนอย สาหรบประเทศทใชระบบน อาท เยอรมน องกฤษ เดนมารก ระบบท ๓ การพจารณาแบบผสมซงมการใชระบบท ๑ และ ๒ มาผสมผสานกน กลาวคอ รางกฎหมายบางประเภทตองสงใหคณะกรรมาธการพจารณากอนสงใหสภาพจารณา และรางกฎหมายบางประเภทตองใหสงใหสภาพจารณากอนสงใหคณะกรรมาธการพจารณา สาหรบประเทศทใชระบบน อาท รสเซย ฮงการ โรมาเนย

ทงนเมอพจารณาถงอานาจของคณะกรรมาธการของหลายประเทศในชนการพจารณากมความแตกตางกน โดยในบางประเทศนน คณะกรรมาธการมอานาจแกไขเพมเตมภายใตหลกการทไดรบมอบหมายจากสภา ตามทวษณ เครองามไดอธบายความในระบบท ๒ แลว แตจากการสารวจของสหภาพรฐสภา (Inter-Parliamentary Union, 1986 : 861 และ 962) ทแสดงใหเหนวา คณะกรรมาธการของบางประเทศมอานาจมากเปนอยางยง โดยภายหลงรบรางกฎหมายจากรฐบาลหรอสมาชกสภาแลว คณะกรรมาธการสามารถแกไขเนอหาไดทงหมด สาหรบประเทศทคณะกรรมาธการมอานาจในลกษณะน อาท ออสเตรย บราซล ฟลปปนส

๓. มตการดาเนนการดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ในระยะแรกของระบอบประชาธปไตยไทย ในคราวการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๓/๒๔๗๖ วนท ๓ มกราคม ๒๔๗๖ ทประชมไดมมตตงกรรมาธการสามญตรวจรางกฎหมาย เพอพจารณารางกฎหมาย ภายหลงทสภาผแทนราษฎรมมตรบหลกการในวาระท ๑ แลว กจะสงเรองใหกรรมาธการคณะดงกลาวพจารณาตอไป หรอในคราวการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑๖/๒๔๗๖ วนท ๒๒ กมภาพนธ ๒๔๗๖ ทประชมไดมมตตงกรรมาธการสามญตรวจรางพระราชบญญตซงเกยวกบการเงน แมวาสภาผแทนราษฎรจะมมตตงกรรมาธการสามญดงกลาว แตมไดกาหนดใหชดเจนในขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรใหมคณะกรรมาธการสามญเพอพจารณารางกฎหมายในลกษณะน สาหรบการมคณะกรรมาธการทมชอตามสาขาตาง ๆ ของการบรหารราชการแผนดน ไดเรมมาตงแตการบงคบใชขอบงคบการประชมปรกษาของสภาผแทน พทธศกราช ๒๔๙๔ ตามทกลาวถงแลว

เมอพจารณากระบวนการตรากฎหมายโดยสภาผแทนราษฎรแลวจะพบวา ภายหลงเมอสภาผแทนราษฎรไดพจารณารางพระราชบญญตและมมตรบหลกการในวาระท ๑ แลว สภาผแทนราษฎรมวธการพจารณารางพระราชบญญต ๓ แนวทาง คอ แนวทางท ๑ การตงกรรมาธการเตมสภาเพอพจารณาในทประชมสภาผแทนราษฎร โดยสมาชกสภาผแทนราษฎรทกคนมฐานะเปนกรรมาธการในการพจารณารางพระราชบญญต แนวทางท ๒ การมอบหมายใหคณะกรรมาธการสามญคณะใดคณะหนงไปพจารณารางพระราชบญญต และแนวทางท ๓ การตงคณะกรรมาธการวสามญเพอพจารณารางพระราชบญญตเปนการเฉพาะ

๘๓

สาหรบแนวทางท ๑ นน การตงกรรมาธการเตมสภาจะเกดขนเมอมการพจารณารางพระราชบญญตทมความจาเปนเรงดวนหรอรางพระราชบญญตทมจานวนมาตรานอยและเนอหาไมซบซอน รวมทงไมเกดผลกระทบตอสาธารณะหรอสทธเสรภาพของประชาชนอยางกวางขวาง สาหรบตวอยางในแนวทางท ๑ อาท ในคราวการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๒๖ วนท ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ไดมมตใหความเหนชอบพระราชบญญตเหรยญเฉลมพระเกยรตสมเดจพระนางเจาสรกต พระบรมราชนนาถ เนองในโอกาสพระราชพธมหามงคลเฉลมพระชนมพรรษา ๖ รอบ ๑๒ สงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๗ พ.ศ. ๒๕๔๗ ในวาระท ๑ – ๓ ในคราวเดยวกน โดยใหมการตงกรรมาธการเตมสภาแทนการมอบหมายคณะกรรมาธการสามญหรอการตงคณะกรรมาธการวสามญ เพอเปนการเฉลมพระเกยรตสมเดจพระนางเจาพระบรมราชนนาถ

สวนแนวทางท ๒ การมอบหมายใหคณะกรรมาธการสามญคณะใดคณะหนงเพอพจารณารางพระราชบญญต สาหรบแนวทางดงกลาวมการปฏบตคอนขางนอยเมอภายหลงป ๒๕๓๙ ซงมกจะเปนรางพระราชบญญตทมความซบซอนนอย ในบางกรณเปนรางพระราชบญญตเวนคนอสงหารมทรพยหรอกรณรางพระราชบญญตทมลกษณะเปนรปแบบทางพธการ รวมทงเปนรางพระราชบญญตทเปนการแกไขเพมเตมพระราชบญญตทมอยแลวในจานวนไมกมาตรา ทงนในบางกรณอาจกลาวไดโดยสรปคอ เปนรางพระราชบญญตทมเนอหาสาระมากกวาแตทวามความจาเปนเรงดวนนอยกวารางพระราชบญญตทพจารณาโดยกรรมาธการเตมสภาตามแนวทางท ๑ สาหรบตวอยางในแนวทางท ๒ อาท การพจารณารางพระราชบญญตเครองแบบกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต พ.ศ. .... โดยคณะกรรมาธการการพฒนาการเมอง (ตอมามผลบงคบใชเปนพระราชบญญตเครองแบบกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต พ.ศ. ๒๕๔๗)

และแนวทางท ๓ การตงคณะกรรมาธการวสามญ ซงถอเปนแนวทางหลกของสภาผแทนราษฎรในยคปจจบน เมอสภาผแทนราษฎรไดมมตเหนชอบรบหลกการรางพระราชบญญตในวาระท ๑ กจะมมตตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญต โดยรางพระราชบญญตเหลานมความซบซอนของเนอหาและสงผลกระทบตอสาธารณะหรอสภาวะทางเศรษฐกจของประเทศหรอสทธเสรภาพของประชาชนอยางกวางขวาง จงมความจาเปนทตองตงผเชยวชาญทเปนบคคลภายนอกมารวมเปนกรรมาธการเพอพจารณาดวยความละเอยดรอบคอบ อาท พระราชบญญตงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ ทเปนการใชจายภาครฐทมผลกระทบตอสภาวะทางเศรษฐกจของประเทศอยางสาคญยง ทงนอาจกลาวไดวา รางพระราชบญญตทพจารณาโดยคณะกรรมาธการวสามญ นาจะมประมาณมากกวารอยละ ๙๕ ของรางพระราชบญญตทผานการพจารณาของสภาผแทนราษฎร ซงจะมการอางองสถตสาหรบประเดนนตอไปในหวขอท ๕ การเปรยบเทยบบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร และคณะกรรมาธการสามญ วฒสภา

(อนง ขอ ๑๑๔ แหงขอบงคบสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ กาหนดใหสภาผแทนราษฎรอาจมมตสงรางพระราชบญญตใหคณะกรรมาธการพจารณากอนทสภาผแทนราษฎรจะพจารณาในขนรบหลกการในวาระท ๑ กได แตในทางปฏบตแลว แทบจะไมมการดาเนนการตามขอบงคบดงกลาวน)

กลาวไดสรปสามารถวเคราะหแนวทางการพจารณารางพระราชบญญตของสภาผแทนราษฎรโดยกรรมาธการไดดงน

๘๔

ตารางท ๑ การกาหนดแนวทางพจารณารางพระราชบญญตของสภาผแทนราษฎรโดยกรรมาธการ

แนวทางท ลกษณะแนวทาง ลกษณะของรางพระราชบญญต ๑ การตงกรรมาธการเตมสภา เปนรางพระราชบญญตทมความจาเปนเรงดวนหรอ

เปนรางพระราชบญญตทมจานวนมาตรานอยและเนอหาไมซบซอน รวมทงไมเกดผลกระทบตอสาธารณะหรอสทธเสรภาพของประชาชนอยางกวางขวาง

๒ การมอบหมายคณะกรรมาธการสามญ

เปนรางพระราชบญญตทมความซบซอนนอยและในบางกรณมลกษณะเปนรปแบบทางพธการ ทงนในบางกรณอาจกลาวไดคอ มเนอหาสาระมากกวา แ ตท ว าม ค วาม จ า เ ปน เ ร ง ด วน นอยก ว า ร า งพระราชบญญตทพจารณาโดยกรรมาธการเตมสภาตามแนวทางท ๑

๓ การตงคณะกรรมาธการวสามญ เปนรางพระราชบญญตทมเนอหาซบซอนและสงผลกระทบตอสาธารณะหรอสภาวะทางเศรษฐกจของประเทศหรอสทธเสรภาพของประชาชนอยางกวางขวางยง จงจาเปนตองตงผเชยวชาญทเปนบคคลภายนอก ใหมารวมเปนกรรมาธการเพอพจารณาดวยความละเอยดรอบคอบ

เมอวเคราะหแนวทางการมมตของสภาผแทนราษฎรสาหรบการตงคณะกรรมาธการวสามญเพอพจารณารางพระราชบญญตแทนทการมอบหมายคณะกรรมาธการสามญ โดยมรายละเอยดดงน คอ แมวาความในขอ ๑๑๗ แหงขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ .ศ . ๒๕๕๑ จะกาหนดใหคณะกรรมาธการสามญเปนคณะกรรมาธการทพจารณารางพระราชบญญตในวาระท ๒ กได แตทวาในทางปฏบตแลว สภาผแทนราษฎรจะมมตตงคณะกรรมาธการวสามญเพอพจารณารางพระราชบญญตแทนทจะมอบหมายใหคณะกรรมาธการสามญเปนผพจารณารางพระราชบญญต ดวยเหตผลและขอขดของดงน

ประการท ๑ ตามขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ คณะกรรมาธการสามญมจานวนเพยง ๑๕ คนซงอาจมจานวนนอยเกนไปทจะไปพจารณากฎหมายทสาคญ โดยองคประชมของคณะกรรมาธการสามญทตองมการลงมต มจานวนไมนอยกวากงหนง คอ จานวน ๘ คน ฉะนนเสยง สวนใหญขององคประชมดงกลาว คอ จานวน ๕ คนเทานน จากเหตดงกลาวถามกรรมาธการเขาประชมเพยงจานวน ๘ คนจากจานวน ๑๕ คน และกรรมาธการทมจานวนเพยง ๕ คน กสามารถเปนเสยงสวนใหญของคณะกรรมาธการสามญได

ประการท ๒ คณะกรรมาธการสามญอาจมความรและความเชยวชาญในเรองกฎหมายในระดบหนง แตอาจไมเพยงพอทจะพจารณารางพระราชบญญตทสาคญได จงตองตงคณะกรรมาธการ

๘๕

วสามญเพอใหผเชยวชาญดานกฎหมายหรอผเชยวชาญในเรองนน ๆ ทเปนบคคลภายนอกมารวมเปนกรรมาธการดวย

ประการท ๓ ถามการแตงตงคณะกรรมาธการวสามญจงจะเปนผลใหคณะรฐมนตรมสทธเสนอชอบคคลมาเปนกรรมาธการในสดสวน ๑ ใน ๔ ของจานวนกรรมาธการทงหมด ตามทบญญตไวในขอ ๘๓ แหงขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ซงในทางปฏบตแลวคณะรฐมนตรจะมอบหมายใหรฐมนตรและเจาหนาทหนวยงานของรฐทเกยวของเปนกรรมาธการในสดสวนคณะรฐมนตร

ประการท ๔ ถาใหคณะกรรมาธการสามญคณะใดคณะหนงพจารณารางพระราชบญญต จะเปนผลใหสมาชกสภาผแทนราษฎรทไมอยในคณะกรรมาธการสามญคณะนน แตประสงคจะรวมพจารณารางพระราชบญญตนนดวย กไมอาจเขารวมพจารณารางพระราชบญญตดงกลาวได

ประการท ๕ รางพระราชบญญตบางฉบบอาจเกยวของกบภารกจของคณะกรรมาธการสามญหลายคณะ อาท พระราชบญญตคณะกรรมการอาหารแหงชาต พ.ศ. ๒๕๕๑ ทเกยวของกบภารกจของคณะกรรมาธการการเกษตรและสหกรณ และคณะกรรมาธการการสาธารณสข

๔. มตการดาเนนการดานการรบเรองรองเรยนจากประชาชนและการเสนอแนะตอคณะรฐมนตรและองคกรทเกยวของ

ประเดนทตองพจารณาตอไปคอ เมอคณะกรรมาธการสามญแทบไมมบทบาทดานนตบญญตตามทกลาวถงแลว การปฏบตหนาทของคณะกรรมาธการสามญไดดาเนนการในลกษณะใด ซงขอเทจจรง

๘๖

ตามทสารวจจากสรปผลการประชมของคณะกรรมาธการสามญท เผยแพร ในเวบไซตรฐสภา (www.parliament.go.th) ปรากฏวา คณะกรรมาธการใชเวลาสวนใหญในการปฏบตหนาทในมตการควบคมการบรหารราชการแผนดน ทงในกระบวนการเชญผแทนหนวยงานของรฐมาชแจงการปฏบตหนาทของประเดนทอยในความสนใจของสาธารณะ การรองเรยนจากประชาชน และการจดทารายงานการศกษาสาหรบเสนอตอสภาผแทนราษฎรเพอพจารณา ทงน ธงทอง จนทรางศ (๒๕๓๘ : ๑๔-๑๕) อดตสมาชกสภารางรฐธรรมนญไดนาเสนอทศนะทนาสนใจถงความจาเปนในการรบเรองรองทกขจากประชาชน เพอใหคณะกรรมาธการพจารณาสอบสวนขอเทจจรงและแกปญหาใหแกผรองทกข ดงน

“เนองจากประชาชนในประเทศไทย ยงมปญหาและความทกขยากอกมาก โดยเฉพาะอยางยง ประชาชนผอาศยอยในตางจงหวดทเปนชนบทหางไกล องคกรคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนในกรณทประชาชนไดรบความเดอดรอนโดยเฉพาะอยางยงหากเปนความเดอดรอนอนเกดจากการกระทาของทางราชการ เชน ศาลปกครองหรอผตรวจการแผนดนของรฐสภา ตลอดจนคณะกรรมการวนจฉยเรองรองทกข ยงมไดมการจดตง หรอยงทางานไมเตมประสทธภาพในทางปฏบต เ นองจากประชาชนมความผกพนใกลชดกบสมา ชกสภาผ แทนราษฎรของตน “คณะกรรมาธการ” จงเปนเวทอกแหงหนงทประชาชนมกจะนกถง เมอเกดความเดอดรอน และนาเรองมารองเรยนกบคณะกรรมาธการ เมอเปนเชนนคณะกรรมาธการกจะดาเนนการสอบสวนขอเทจจรง หรอบางคราวอาจตองทาหนาทไกลเกลยปรองดองหนวยราชการกบประชาชนใหรวมกนยตขอขดแยง จนกระทงดเหมอนวา หนาทพเศษขอนไดกลายเปนหนาทประจาตามปกตธรรมดาของคณะกรรมาธการในประเทศไทยไปแลว อยางไรกดมนกวชาการทางกฎหมายรฐธรรมนญบางทานใหความเหนวา เรองนหากเราถอเถรตรงตามแบบตางประเทศ ใหคณะกรรมาธการมอานาจหนาทแตในทางนตบญญตโดยตรงอยางเดยว ไมยอมใหมอานาจสอบสวนขอเทจจรง หรอรบเรองรองทกขอยางททาอยในปจจบนน ผทจะเดอดรอนกคอ ประชาชน ซงไมรวาจะหนหนาไปพงใคร ในยามทประชาชนยงไมมองคกรคมครองสทธเสรภาพไดอยางเตมเมดเตมหนวย เราคงตองยอมรบความจรงขอนและถอวาเปนลกษณะพเศษของประเทศไทย”

อยางไรกตามการเสนอทศนะของธงทอง จนทรางศ เกดขนในป ๒๕๓๘ ซงขอเทจจรงในปจจบนไดมความเปลยนแปลงไปอยางมนยสาคญเมอปรากฏวา รฐธรรมนญป ๒๕๔๐ และรฐธรรมนญฉบบปจจบน ไดมบทบญญตทเปนการปรบโครงสรางการเมองไทยในการเปนชองทางสาหรบการควบคมการบรหารราชการแผนดน การรองเรยนหรอการเสนอขอแนะนาตอฝายบรหารอยางทไมเคยมมากอน ดวยการสถาปนาองคกรหรอการปรบโครงสรางองคกร รวมทงการจดระบบงานหรอการกาหนดภาระหนาทของเจาหนาทหนวยงานของรฐใหมความรบผดชอบทชดเจน ทงน ประเดนทสาคญคอ องคกรดงกลาวนมฐานอานาจตามกฎหมายในการกาหนดภาระหนาทความรบผดชอบตามกฎหมาย โดยองคกรตาง ๆ ทนาเสนอเปนตวอยางนเฉพาะองคกรทจดตงภายหลงรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ มผลบงคบใชแลว ตามรายละเอยด ดงน

๘๗

ตารางท ๒ องคกรทจดตงโดยบทบญญตแหงรฐธรรมนญตงแตวนท ๑๑ ตลาคม พ.ศ. ๒๕๔๐

และมอานาจในการวนจฉย พพากษา รบเรองรองเรยน หรอใหขอเสนอแนะตอคณะรฐมนตร

ลาดบและชอองคกร ลกษณะงานในบรบททเกยวของโดยสงเขป

ฐานอานาจทางกฎหมาย ทรองรบ

๑. ศาลรฐธรรมนญ ว น จ ฉ ยกรณท ม ก า ร เสนอ เ ร อ งจากประชาชนโดยตรง เพอใหศาลฯ วนจฉยสงการใหระงบการกระทาท เ ปนการ ลมลางการปกครองระบอบประชาธปไตย

คาวนจฉยของศาลรฐธรรมนญท ๑๘-๒๒/๒๕๕๕

๒. ศาลปกครอง พพากษาคดปกครอง โดยมลกษณะเปนการรบงานทตอเนองจากคณะกรรมการวนจฉยรองทกข

พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

๓. คณะกรรมการปองกนแ ล ะป ร าบปร ามก า รทจรตแหงชาต

รบเรองรองเรยนเกยวกบการทจรต พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. ๒๕๔๒

๔. ผตรวจการแผนดน รบเรองรองเรยนเกยวกบการปฏบตหนาทของหนวยงานหรอเจาหนาทรฐ

พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยผตรวจการแผนดน พ .ศ . ๒๕๕๒

๕ . คณะกรรมการสทธมนษยชน

รบเรองรองเรยนเกยวกบสทธมนษยชน พระราชบญญตคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต พ.ศ. ๒๕๔๒

๖ . ส า น ก ง า นคณะกรรมการกจการกระจายเ สยง กจการโ ท ร ท ศ น แ ล ะก จ ก า รโทรคมนาคมแหงชาต

รบเ รองรองเรยนเกยวกบการใชคลนความถ การประกอบกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคม

พระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถ และ กากบการประกอบกจการ วทยกระจายเส ยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓

๗. คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน

ใหคาแนะนาตอฝายบรหารเกยวกบการแกไขกฎหมายทเกยวกบการควบคมเงนของรฐ

พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. ๒๕๔๒

๘ . ส ภ า ท ป ร ก ษ าเ ศ รษ ฐ ก จ แ ล ะ ส ง ค มแหงชาต

ใหขอเสนอแนะตอคณะรฐมนตรเกยวกบประเดนทางเศรษฐกจและสงคม

พระ ร า ช บญญ ต ส ภ าท ป ร ก ษ าเศรษฐกจและสงคมแหงชาต พ.ศ. ๒๕๔๓

๙. คณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

ใหขอเสนอแนะตอคณะรฐมนตรเกยวกบแผนการใหมกฎหมาย หรอการแกไขเพมเตมกฎหมาย

พระราชบญญตคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓

ทมา รวบรวมและเรยบเรยงโดยผเขยนบทความ

เมอพจารณาถงฐานอานาจตามกฎหมายแลว กเปนประเดนทสาคญคอ สภาผแทนราษฎรไมเคยบญญตตวบทกฎหมายในลกษณะกฎหมายระดบพระราชบญญต เพอใหสภาผแทนราษฎรมอานาจหนาทในการรบเรองรองเรยนหรอเสนอคาแนะนาตอคณะรฐมนตรและองคกรทเกยวของ สาหรบฐานอานาจทาง

๘๘

กฎหมายทมอย คอ รฐธรรมนญ ขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ และขอบงคบวาดวยประมวลจรยธรรมของสมาชกสภาผแทนราษฎรและกรรมาธการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ทงนเมอพจารณาถงประเดนการรบเรองรองเรยนเปนลาดบแรกกอน กจะพบวา มการนาขอความในมาตรา ๑๓๕ แหงรฐธรรมนญทระบอานาจหนาทของคณะกรรมาธการวา “เพอกระทากจการ พจารณาสอบสวน หรอศกษาเรองใด ๆ อนอยในอานาจหนาทของสภา” มาตความตามหลกการของกฎหมายมหาชนโดยอนโลมวา คณะกรรมาธการมอานาจหนาทในการรบเรองรองเรยน

เมอพจารณาประเดนถดไปคอ การเสนอคาแนะนาตอองคกรทเกยวของ ซงหลงจากทไปตรวจสอบความในขอ ๙๗ แหงขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ .ศ . ๒๕๕๑ ทระบให คณะกรรมาธการเสนอรายงานตอสภาและสภามมตเหนชอบใหสงรายงานและขอสงเกตตอคณะรฐมนตร ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญ โดยขอกาหนดดงกลาวมขนครงแรกในขอบงคบการประชมและปรกษาของสภาผแทนราษฎร พทธศกราช ๒๔๙๐ อยางไรกตามมประเดนทควรพจารณาศกษาคอ เอกสารทสภาผแทนราษฎรแจงตอคณะรฐมนตรและองคกรทเกยวของ เปนรายงานและขอสงเกต (notice) โดยทพจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถานพ.ศ. ๒๕๔๒ ใหความหมายของคาวา “ขอสงเกต” คอ สงทกาหนดไวใหสนใจเปนพเศษ ขณะทความหมายของคาวา “ขอเสนอแนะ” คอ ขอคดเหนเชงแนะนาทเสนอเพอพจารณา อยางไรกตามในทางปฏบตแลว การมขอสงเกตในรายงานของคณะกรรมาธการกคอ “ขอเสนอแนะ” หรอ “ขอแนะนา” นนเอง

ทงนมประเดนทสาคญและนาสนใจคอ ขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรฯ จะไมไดระบถงอานาจหนาทของสมาชกสภาผแทนราษฎรและกรรมาธการสาหรบประเดนการรบเรองรองเรยนกตามท แตความในขอ ๒๑ แหงขอบงคบวาดวยประมวลจรยธรรมของสมาชกสภาผแทนราษฎรและกรรมาธการฯ ไดระบถงความรบผดชอบในการรบเรองรองเรยนหรอรองทกขจากประชาชนดงน “ขอ ๒๑ สมาชกและกรรมาธการพงพบปะเยยมเยยนเพอรบฟงเรองรองทกข และความคดเหนขอเสนอแนะของประชาชน ...”

สภาพปญหาอกประการหนงของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ทงในเรองการพจารณาสอบสวนขอเทจจรงหรอการรบเรองรองเรยน คอ การดาเนนการทซาซอนกนของคณะกรรมาธการคณะตาง ๆ ทงนคณะกรรมาธการมกจะเลอกประเดนทอยในความสนใจของสาธารณะทเกยวของกบภารกจของคณะกรรมาธการ เพอนามาพจารณา โดยตวอยางทกลาวตามภาษาสามญวาเปน “กรณคลาสสก” ของการอางองในเรองน คอ เหตการณประมาณป ๒๕๓๒ ทแรงงานคนไทยไดโจรกรรมเครองเพชรจากประเทศซาอดอาระเบยและหนกลบมาประเทศไทย ทาใหกระทบตอความสมพนธระหวาง ๒ ประเทศ ซงมคณะกรรมาธการหลายคณะตางกพจารณาประเดนดงกลาวน อาท คณะกรรมาธการการแรงงานและสวสดการสงคม คณะกรรมาธการการตางประเทศ หรอคณะกรรมาธการการปกครอง การดาเนนการในลกษณะดงกลาวมการพจารณาทซาซอนกนของคณะกรรมาธการตาง ๆ (ธงทอง จนทรางศ, ๒๕๓๘ : ๓๕-๓๖) แมวาในปจจบนความในขอ ๘๒ แหงขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ จะไดวางกลไกใหมการประชมรวมกนระหวางประธานสภาผแทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธการสามญทเกยวของวา เพอใหคณะกรรมาธการสามญคณะใดพจารณาในเรองทเกยวเนองกน แตในทางปฏบตกแทบจะไมมการดาเนนการดงกลาว นอกจากนนจานวนคณะกรรมาธการสามญทเพมขนโดยมภารกจทแยกยอยจากภารกจคณะกรรมาธการสามญเดมทมอยแลว ยงทาใหมโอกาสของการพจารณาเรองซาซอนกน ฉะนนการพจารณาเรองทซาซอนยงคงมความตอเนองมาจนถงปจจบน

๘๙

ตวอยางการพจารณาศกษาเรองทซาซอนคอ คณะกรรมาธการการทหาร สภาผแทนราษฎร ไดพจารณาเรอง ปญหาและสถานการณความตงเครยดในคาบสมทรเกาหล ในวนท ๑๘ เมษายน ๒๕๕๖ เวลา ๐๙.๓๐ นาฬกา ณ หองประชมคณะกรรมาธการ หมายเลข ๒๑๓-๒๑๖ ชน ๒ อาคารรฐสภา ๒ ขณะเดยวกนคณะกรรมาธการการตางประเทศ สภาผแทนราษฎร ไดพจารณาเรอง สถานการณความขดแยงบนคาบสมทรเกาหลในมตความสมพนธระหวางประเทศ ในวนและเวลาเดยวกบการพจารณาของคณะกรรมาธการการทหาร แตคณะกรรมาธการการตางประเทศจดการประชมทหองประชมคณะกรรมาธการ หมายเลข ๒๐๕ ชน ๒ อาคารรฐสภา ๒ ซงมระยะหางจากหองประชมทคณะกรรมาธการการทหารดาเนนการประชมประมาณ ๕ เมตร เทานน โดยทมการเชญเจาหนาทกระทรวงการตางประเทศเขาไปชแจงกบคณะกรรมาธการทง ๒ คณะในเวลาเดยวกน ซงการพจารณาเรองในลกษณะเดยวกนน นอกจากจะเปนภาระตอเจาหนาทหนวยงานตาง ๆ ทตองเตรยมเอกสารหรอการใชเวลาสาหรบการชแจงตอคณะกรรมาธการคณะตาง ๆ ในเรองเดยวกนแลว ยงไมอาจเกดผลในเชงบวกตอประโยชนสาธารณะทคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ใชทรพยากรของรฐทงในดานงบประมาณหรอการบรหารเวลาสาหรบการพจารณาเรองเดยวกน โดยไมมความจาเปน

ยงไปกวานน คณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎรและคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา ตางกมคณะกรรมาธการทมชอและภารกจทคลายคลงกน อาท คณะกรรมาธการการปกครอง การทหาร การตางประเทศ เปนตน อกทงคณะกรรมาธการสามญของทง ๒ สภาตางกมงพจารณาเรองทอยในความสนใจสาธารณชนเปนสาคญ จงทาใหการพจารณาศกษามความซาซอนในลกษณะเดยวกน ตวอยางเชน ในวนท ๑๓ มถนายน ๒๕๕๖ คณะกรรมาธการสทธมนษยชน สทธเสรภาพและการคมครองผบรโภคประจาวฒสภา ไดพจารณาเรองเกยวกบสาเหตเสยการชวตของนายเอกยทธ อญชนบตร ตอมาในวนท ๒๐ มถนายน ๒๕๕๖ คณะกรรมาธการการตารวจ สภาผแทนราษฎร กไดพจารณาเรองเกยวกบสาเหตการเสยชวตของนายเอกยทธ อญชนบตร เชนเดยวกน โดยในขณะนไมมขอบงคบการประชมใดทปองกนความซาซอนของเรองท พจารณาระหวางคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎรกบคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา

อยางไรกตามเมอพจารณาถงบทบญญตแหงรฐธรรมนญหรอแนวทางปฏบตทผานมา กมไดม ขอหามทมใหคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎรกบคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา พจารณาเรองทมเนอหาในลกษณะเดยวกน ทงนอาจวเคราะหไดคอ สภาผแทนราษฎรและวฒสภา ตางกมความเปนอสระของแตละสภาสาหรบการพจารณาเรองใด ๆ ทอยในขอบเขตอานาจหนาทของสภาผแทนราษฎรหรอวฒสภา แลวแตกรณ

๕. การเปรยบเทยบบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร และคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา

เมอเปรยบเทยบบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎรและคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา มความแตกตางกนใน ๒ ลกษณะ ดงน

ลกษณะท ๑ วฒสภาเปนสภาทพจารณากฎหมายตอเนองภายหลงทสภาผแทนราษฎรพจารณารางพระราชบญญตแลว จงมระยะเวลาเตรยมการไวลวงหนามากกวาสภาผแทนราษฎร โดยเมอสภาผแทนราษฎรมมตรบหลกการรางพระราชบญญตในวาระท ๑ แลว ประธานวฒสภาอาจมอบหมายให

๙๐

คณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา พจารณาพระราชบญญตฉบบดงกลาวนนเปนการลวงหนากได และเมอสภาผแทนราษฎรมมตใหความเหนชอบรางพระราชบญญตดงกลาวในวาระท ๓ แลว ใหคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา สงรายงานการพจารณาตอประธานวฒสภา เพอเปนเอกสารประกอบการพจารณาของวฒสภา ตามความในขอ ๑๓๖ แหงขอบงคบการประชมวฒสภา พ.ศ. ๒๕๕๑ ดงนนในบางกรณถารางพระราชบญญตดงกลาวนนมเนอหาและความซบซอนนอย ทประชมวฒสภากอาจมมตรบหลกการในวาระท ๑ และในชนการพจารณาของกรรมาธการกใหตงกรรมาธการเตมสภา โดยอาศยรายงานการพจารณาของคณะกรรมาธการสามญคณะนนเปนเอกสารประกอบพจารณามใชเปนการตงกรรมาธการเตมสภาแบบปราศจากขอมลในการพจารณา เปนผลใหวฒสภาสามารถพจารณารางพระราชบญญตดวยความรวดเรวและความละเอยดรอบคอบ ตวอยางของการดาเนนการดงกลาวคอ ในคราวการประชมวฒสภา เมอวนท ๑๖ กนยายน ๒๕๕๑ ทประชมไดพจารณาพระราชบญญตคมครองการดาเนนงานของสมาคมประชาชาตแหงเอเชยตะวนออกเฉยงใต พ.ศ. ๒๕๕๑ และมมตใหความเหนชอบในวาระท ๑ พรอมกบการตงกรรมาธการเตมสภา ทงนไดอาศยรายงานการศกษาของคณะกรรมาธการการตางประเทศ วฒสภา ทไดพจารณาเปนการลวงหนาเปนเอกสารประกอบการพจารณาตามทอางถงแลว

ลกษณะท ๒ วฒสภาใชกลไกของคณะกรรมาธการสามญในการพจารณากฎหมายมากกวาสภาผแทนราษฎร ทงนแนวทางการพจารณาของสภาผแทนราษฎรมความแตกตางกบแนวทางทเคยปฏบตมาในอดต โดยอรทพย พศาลบตร (๒๕๓๒ : ๓๙๘) ไดสารวจจานวนรางพระราชบญญตทสภาผแทนราษฎรสงคณะกรรมาธการสามญหรอตงคณะกรรมาธการวสามญหรอพจารณาโดยกรรมาธการเตมสภา ระหวางป ๒๕๒๒-ประมาณป ๒๕๓๑ พบวา มการสงใหคณะกรรมาธการสามญเพอพจารณาจานวน ๑๓๙ ฉบบ (รอยละ ๒๙.๑๔) มการตงคณะกรรมาธการวสามญเพอพจารณา จานวน ๒๓๑ ฉบบ (รอยละ ๔๘.๔๓) และตงกรรมาธการเตมสภา เพอพจารณา จานวน ๑๐๗ ฉบบ (รอยละ ๒๒.๔๓)

อยางไรกตามจากการสารวจตามบทความน โดยนบเฉพาะพระราชบญญตทผานการพจารณาของรฐสภาและมการประกาศใชระหวาง พ.ศ. ๒๕๔๖-๒๕๕๕ โดยไมรวมถงพระราชบญญตเกยวกบงบประมาณ พระราชบญญตทพจารณาโดยสภานตบญญตแหงชาต และพระราชบญญตสถาบนดนตรกลยาณวฒนา พ.ศ. ๒๕๕๕ ปรากฏวา พระราชบญญตจานวน ๑๘๖ ฉบบในขอบเขตดงกลาวมพระราชบญญตจานวน ๑ ฉบบเทานนหรอคดเปนรอยละ ๐ .๕๔ ซงสภาผแทนราษฎรมมตสงใหคณะกรรมาธการสามญพจารณา โดยสภาผแทนราษฎรมมตในการประชมเมอวนท ๒๖ พฤศจกายน ๒๕๔๖ มอบหมายใหคณะกรรมาธการการพฒนาการเมองพจารณารางพระราชบญญตเครองแบบคณะกรรมการสทธมนษยชน พ.ศ. .... ขณะทวฒสภามมตสงรางพระราชบญญตใหคณะกรรมาธการสามญดาเนนการพจารณา จานวน ๑๗ ฉบบ หรอคดเปนรอยละ ๙.๑๔ ฉะนนจะเหนไดวา สภาผแทนราษฎรใชกลไกดานคณะกรรมาธการสามญในการพจารณากฎหมายในชนกรรมาธการนอยมาก ขณะทวฒสภาใชกลไกดานคณะกรรมาธการสามญในการพจารณากฎหมายในชนกรรมาธการมากกวาสภาผแทนราษฎรอยางเหนไดชด รายละเอยดตามตาราง ท ๓ น

๙๑

ตารางท ๓ พระราชบญญตบางฉบบทผานการพจารณาของคณะกรรมาธการสามญของสภาผแทนราษฎรและ

วฒสภา ในพทธศกราชทมผลบงคบใชระหวาง พ.ศ. ๒๕๔๖-๒๕๕๕

พทธศกราชทพระราชบญญตไดผานความเหนชอบของสภา

ผแทนราษฎรและวฒสภา และประกาศในราชกจจานเบกษา

จานวนพระราชบญญตทไดผานความเหนชอบของสภาผแทนราษฎรและวฒสภา และประกาศในราชกจจานเบกษา (ฉบบ)

[ไมรวมบางฉบบตามทระบไวในหมายเหต] จานวน (ฉบบ) จานวนทผานการพจารณา

ของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร

(ฉบบ)

จานวนทผานการพจารณาของคณะกรรมาธการสามญ ประจาวฒสภา

(ฉบบ) พ.ศ. ๒๕๔๖ ๓๐ ๐ ๒

พ.ศ. ๒๕๔๗ ๓๒ ๑ ๐

พ.ศ. ๒๕๔๘ ๓๐ ๐ ๐

พ.ศ. ๒๕๔๙ ๑๖ ๐ ๐

พ.ศ. ๒๕๕๑ ๑ ๐ ๐

พ.ศ. ๒๕๕๒ ๑๕ ๐ ๗

พ.ศ. ๒๕๕๓ ๒๘ ๐ ๐

พ.ศ. ๒๕๕๔ ๒๕ ๐ ๖

พ.ศ. ๒๕๕๕ ๙ ๐ ๒

รวม ๑๘๖ ๑ ๑๗

สดสวนรอยละ (เปอรเซนต) ๑๐๐ ๐.๕๔ ๙.๑๔

ทมา รวบรวมจากหนงสอรวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๔๖-๒๕๕๕ ของสานกกฎหมาย สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร โดยผเขยนบทความ หมายเหต ๑. ไมรวมกฎหมายระดบพระราชบญญตหรอพระราชบญญตทตราโดยสภานตบญญตแหงชาต ระหวาง พ.ศ. ๒๕๔๙-๒๕๕๑ ๒. ไมรวมรางพระราชบญญตเกยวกบงบประมาณ เนองจากวฒสภาไมมอานาจพจารณาเปนรายมาตรา ๓. ไมรวมพระราชบญญตสถาบนดนตรกลยาณวฒนา พ.ศ. ๒๕๕๕ เนองจากวฒสภามมตไมใหความเหนชอบในวาระท ๑

๖. แนวคดการเสรมสรางบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร

แนวคดการเสรมสรางบทบาทดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร แบงไดเปน ๓ แนวทาง ดงน

๙๒

แนวทางท ๑ การเสนอรางพระราชบญญตโดยคณะกรรมาธการ ทงนมผเสนอแนวคดดงกลาวนหลายคน อาท ธงทอง จนทรางศ (๒๕๓๘ : ๔๔) ทเสนอวา คณะกรรมาธการสามญ/วสามญของสภาผแทนราษฎร สามารถเสนอรางกฎหมายตอสภาผแทนราษฎรได กนาจะเปนการเหมาะสมและสอดคลองกบความเปนจรงหรอ หากมการยนยอมใหเสนอรางกฎหมายของคณะกรรมาธการได เนองจากรางกฎหมายนนไดผานการพจารณากลนกรองของคนจานวนมากมาแลวไมนอยกวากรณการเสนอรางกฎหมายของสมาชกสภาผแทนราษฎร สาหรบไพบลย วราหะไพฑรย (๒๕๔๑ : ๒๕๖) กเสนอใหมการเสนอรางกฎหมายในสวนของคณะกรรมาธการสามญ วฒสภา เชนเดยวกน อยางไรกตามแนวคดดงกลาวนตองมการแกไขเพมเตมรฐธรรมนญจงจะกระทาได นอกจากนน ถาพจารณากระบวนการตรากฎหมายของรฐสภาไทยแลว ระบบของรฐสภาไทยเปนระบบทใหสภามมตพจารณารางกฎหมายกอนแลวจงสงใหคณะกรรมาธการไปพจารณาในชนกรรมาธการ มใชระบบทคณะกรรมาธการพจารณากอนเสนอสภา อกทงอาจมการขดกนในเชงตรรกะหากมการเสนอแกไขเพมเตมรางพระราชบญญตจากคณะกรรมาธการสามญคณะใดแลว ถาสภาผแทนราษฎรมมตรบหลกการและใหสงรางพระราชบญญตไปใหคณะกรรมาธการสามญคณะนนพจารณากเทากบการพจารณายงอยในกลมเดม (แมวาจะใหมการแปรญตตจากสมาชกสภาผแทนราษฎรไดกตามท) นอกจากนนในฝายบรหารกดาเนนการในลกษณะเดยวกนกบรฐสภาในปจจบนกลาวคอ เมอคณะรฐมนตรมมตเหนชอบตอรางพระราชบญญตทเสนอจากหนวยงานแลว กจะสงใหคณะกรรมการกฤษฎกาพจารณาในรายละเอยด หรอกลาวอกนยหนง คอ คณะกรรมการกฤษฎกาเปนคณะทปรกษาหรอคณะทางานดานกฎหมายของคณะรฐมนตร สวนคณะกรรมาธการเปนคณะทางานดานกฎหมายของรฐสภา ฉะนนคณะกรรมาธการจงไมควรมบทบาทเปนฝายรเรมเสนอกฎหมายเอง ยงไปกวานน คณะกรรมาธการสามญมจานวนเพยง ๑๕ คน โดยองคประชมของคณะกรรมาธการสามญมจานวนไมนอยกวากงหนงสาหรบการลงมต คอ จานวน ๘ คน ฉะนนเสยงสวนใหญขององคประชมดงกลาว คอ จานวน ๕ คนเทานน จากเหตดงกลาวถามกรรมาธการเขาประชมเพยงจานวน ๘ คนจากจานวน ๑๕ คน และกรรมาธการทมจานวนเพยง ๕ คน กสามารถเปนเสยงสวนใหญทกาหนดใหคณะกรรมาธการสามญมมตเสนอรางกฎหมาย ขณะทตงแตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๒๑ เปนตนมา กาหนดใหมสมาชกสภาผแทนราษฎร จานวน ๒๐ คน รบรองหรอเหนชอบในการเสนอรางพระราชบญญต เพอใหมจานวนสมาชกสภาผแทนราษฎรจานวนหนงใหความเหนชอบในเบองตน ฉะนนตวเลขจานวนกรรมาธการสามญ ๕ คน จงไมสอดคลองกบเจตนารมณแหงรฐธรรมนญ

แนวทางท ๒ การกาหนดสดสวนการพจารณารางพระราชบญญตโดยคณะกรรมาธการสามญ ทงน สรศกด เพยรเวช (๒๕๔๖ : ๑๓๒) เสนอใหแกไขขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร เพอใหสภาผแทนราษฎรสงรางพระราชบญญต/รางพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ ใหคณะกรรมาธการสามญพจารณาในจานวนไมนอยกวา ๑ ใน ๓ ของรางกฎหมาย สาหรบแนวทางดงกลาวนอาจมขอขดของจานวน ๕ ประการตามทอางถงในหวขอท ๓ มตการดาเนนการดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร

แนวทางท ๓ การกาหนดใหคณะกรรมาธการสามญเปนสวนยอย (subset) ของคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญต โดยผเขยนบทความไดเสนอแนวคดดงกลาวเนองจากไดพจารณาแลววา หากรางพระราชบญญตทมความซบซอนของเนอหาและมผลกระทบตอสาธารณะอยางกวางขวาง ไมควรมอบใหคณะกรรมาธการสามญพจารณาเทานน เนองจากมขอขดของ ๕ ประการตามท

๙๓

อางถงในหวขอท ๓ มตการดาเนนการดานนตบญญตของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร ขณะเดยวกนการตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตในรปแบบปจจบนทาใหการปฏบตหนาท ไมมความตอเ นอง ดวยเหตท เมอการพจารณารางพระราชบญญ ตสนสดแลวเปนผลใหคณะกรรมาธการวสามญสนสภาพไปดวย ทงทการพจารณากฎหมายบางฉบบจะตองมการพจารณาทก ๆ ป ไดแก รางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ แตกลบไมมความตอเนอง โดยการตดตามการบรหารงบประมาณเปนเรองทผกพนกนในแตละป และเมอพจารณาแลววา การพจารณารางพระราชบญญตและการควบคมการบรหารราชการแผนดนเปนประเดนเดยวกนโดยเปรยบเสมอน “เหรยญทมสองดาน” เพราะเจตนารมณของการตรากฎหมายขนมาใหมผลบงคบใชเพอเปนกลไกในการบรหารราชการแผนดน ถารางกฎหมายฉบบใดมผลบงคบใชเปนกฎหมายแลว ยอมมผลใหคณะกรรมาธการสามญทเกยวของมหนาทความรบผดชอบในการตดตามผลการบงคบใชของกฎหมายฉบบนนตอไปดวย จงควรใหคณะกรรมาธการสามญมสวนรวมตงแตในขนตอนการพจารณารางกฎหมาย

ฉะนนจงอาจกาหนดรปแบบของคณะกรรมาธการวสามญทควรเรยกวา คณะกรรมาธการวสามญแบบไตรภาค (trilateral ad hoc committee) ซงมสดสวนผสมผสานระหวางกรรมาธการในสดสวนคณะรฐมนตร คณะกรรมาธการสามญ และบคคลอนทสภาผแทนราษฎรมมตเลอก (อนง ตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญแลว คณะกรรมาธการวสามญอาจไมมสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนกรรมาธการเลยกได แตในทางปฏบตไดมการเลอกสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนกรรมาธการ) สาหรบขนตอนการดาเนนการมดงนคอ

ขนตอนท ๑ ใหประธานสภาผแทนราษฎรวนจฉยวา รางพระราชบญญตหรอญตตทเสนอตงคณะกรรมาธการวสามญทเสนอมานน เกยวของกบภารกจของคณะกรรมาธการสามญคณะใด โดยในกรณทเปนรางพระราชบญญต กอาจพจารณาวา กระทรวงใดเปนเจาของรางพระราชบญญตหรอในรางพระราชบญญตทมการระบวา ใหรฐมนตรวาการกระทรวงใดรกษาการตามพระราชบญญต ตวอยางเชน พระราชบญญตเกยวกบการศกษาทระบวารฐมนตรวาการกระทรวงศกษาธการเปนผรกษาการตามพระราชบญญต กควรจะเปนภารกจของคณะกรรมาธการการศกษาในการพจารณา

ขนตอนท ๒ ในกรณทมการตงคณะกรรมาธการวสามญทมจานวนตงแต ๓๖ คนขนไป ใหคณะกรรมาธการวสามญคณะนนประกอบดวย สวนท ๑ คอ บคคลทคณะรฐมนตรเสนอชอจานวนไมเกน ๑ ใน ๔ ของคณะกรรมาธการวสามญ สาหรบสวนท ๒ จะเปนคณะกรรมาธการสามญคณะทประธานสภาผแทนราษฎรวนจฉยวาเกยวของ และสวนท ๓ จงจะเปนบคคลอนทสภาผแทนราษฎรเลอก ดงนน สมการการตงคณะกรรมาธการวสามญทมจานวน ๓๖ คน มดงน คณะกรรมาธการวสามญ ๓๖ คน = กรรมาธการในสดสวนคณะรฐมนตร จานวน ๙ คน + คณะกรรมาธการสามญ จานวน ๑๕ คน + บคคลอนทสภาผแทนราษฎรมมตเลอก จานวน ๑๒ คน (หากสภาผแทนราษฎรตองการเพมสดสวนกรรมาธการในสดสวนคณะรฐมนตรและบคคลอนทสภาผแทนราษฎรมมตเลอก กอาจกระทาไดดวยการเพมจานวนคณะกรรมาธการ เพราะจานวนกรรมาธการในคณะกรรมาธการสามญมอตราทแนนอนอยแลว)

ขนตอนท ๓ ในกรณทมการตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตเกยวกบงบประมาณ ถาสมมตวา มการแตงตงคณะกรรมาธการวสามญฯ จานวน ๖๐ คน และเหนควรให

๙๔

คณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณ รวมพจารณาในรางพระราชบญญตงบประมาณฯ ดงนนสมการการตงคณะกรรมาธการวสามญฯ มดงน คณะกรรมาธการวสามญฯ ๖๐ คน =กรรมาธการในสดสวนคณะรฐมนตร จานวน ๑๕ คน + คณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณ จานวน ๑๕ คน + บคคลอนทสภาผแทนราษฎรมมตเลอกจานวน ๓๐ คน

อนง สาหรบเงอนไข ๗ ขอทไมตองดาเนนการในลกษณะนคอ ขอท ๑ ประธานสภาผแทนราษฎรวนจฉยวา รางพระราชบญญตหรอญตตขอใหตงคณะกรรมาธการวสามญมความเกยวของกบอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญมากกวา ๑ คณะ ขอท ๒ สภาผแทนราษฎรมมตงดเวนการบงคบใชขอบงคบสภาผแทนราษฎรในสวนน ขอท ๓ สภาผแทนราษฎรมมตตงกรรมาธการเตมสภา ขอท ๔ สภาผแทนราษฎรมมตมอบหมายใหคณะกรรมาธการสามญคณะใดคณะหนงไปพจารณา ขอท ๕ สภาผแทนราษฎรมมตตงคณะกรรมาธการวสามญทมจานวนนอยกวา ๓๖ คน ขอท ๖ การตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตทมสาระสาคญเกยวกบเดก เยาวชน สตร ผสงอาย หรอผพการ หรอผทพพลภาพ เนองจากขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรฯ มบทบญญตสาหรบคณะกรรมาธการวสามญประเภทนโดยเฉพาะอยแลว ขอท ๗ การตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตทประชาชนผมสทธเลอกตงเขา ชอเสนอ เ นองจากขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรฯ มบทบญญตสาหรบคณะกรรมาธการวสามญประเภทนโดยเฉพาะอยแลว

ดงนน จงอาจจดทาในรปแบบของรางแกไขเพมเตมขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยเพมเปนขอ ๑๑๗/๑ ดงน

“ขอ ๑๑๗/๑ ใหประธานสภาวนจฉยวา รางพระราชบญญตหรอญตตขอใหต งคณะกรรมการวสามญทเขาสการพจารณาตามระเบยบวาระการประชมของสภา อยในอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญคณะใดเปนการเฉพาะ โดยใหวนจฉยจากเนอหาสาระประกอบกบการกาหนดผรกษาการตามพระราชบญญตหรอรางพระราชบญญตเปนสาคญ หากประธานสภาวนจฉยวา รางพระราชบญญตนนหรอญตตนนอยในอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญมากกวาหนงคณะอยางมนยสาคญ มใหดาเนนการตอไปตามวรรคสอง

ถาสภามมตตงคณะกรรมาธการวสามญทมจานวนกรรมาธการตงแตสามสบหกคนขนไป ใหคณะกรรมาธการวสามญประกอบดวยบคคลทคณะรฐมนตรเสนอชอมจานวนไมเกนหนงในสของจานวนกรรมาธการทงหมดรวมกบจานวนกรรมาธการเทาทมอยในคณะกรรมาธการสามญตามวรรคหนง และไปหกกบจานวนกรรมาธการทงหมดในคณะกรรมาธการวสามญ จงจะเปนจานวนบคคลทสมาชกเสนอใหทประชมเลอกในลาดบถดไป โดยใหมจานวนตามหรอใกลเคยงกบอตราสวนของจานวนสมาชกของแตละพรรคการเมองหรอกลมพรรคการเมองทมอยในสภา

๙๕

ถาสภามมตตงคณะกรรมาธการวสามญทมจานวนกรรมาธการตงแตสามสบหกคนขนไป เพอพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจาปงบประมาณ รางพระราชบญญตงบประมาณรายจายเพมเตม หรอรางพระราชบญญตโอนงบประมาณรายจาย แลวแตกรณ ใหคณะกรรมาธการวสามญประกอบดวยบคคลทคณะรฐมนตรเสนอชอมจานวนไมเกนหนงในสของจานวนกรรมาธการทงหมดรวมกบจานวนกรรมาธการเทาทมอยในคณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณ และไปหกกบจานวนกรรมาธการทงหมดในคณะกรรมาธการวสามญ จงจะเปนจานวนบคคลทสมาชกเสนอใหทประชมเลอกในลาดบถดไป โดยใหมจานวนตามหรอใกลเคยงกบอตราสวนของจานวนสมาชกของแตละพรรคการเมองหรอกลมพรรคการเมองทมอยในสภา

ท งนไมรวมถงการต งคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตทมสาระสาคญเกยวกบเดก เยาวชน สตร ผสงอาย หรอผพการ หรอผทพพลภาพ และคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตทประชาชนผมสทธเลอกตงเขาชอเสนอ”

โดยสรปแลว การแกไขขอบงคบการประชมฯ ดงกลาวขางตน จะเปนประโยชนตอการเพมบทบาทในการปฏบตหนาทดานนตบญญตมากขน โดยใหมความเชยวชาญหรอชานาญเฉพาะดานตามหลกการการแบงงานกนทา (division of labour) ของคณะกรรมาธการสามญ และยงสอดคลองกบแนวทางการพจารณากฎหมายของหลายประเทศทกาหนดใหคณะกรรมาธการสามญเปนกลไกสาคญของสภาผแทนราษฎรเพอดาเนนการดงกลาว ทงนการไดรบขอมลหรอขอเทจจรงทมากขนรวมทงการทาความเขาใจจากเจตนารมณของการพจารณารางพระราชบญญต ยงกอใหเกดประโยชนสาหรบการควบคมการบรหารราชการแผนดนของคณะกรรมาธการสามญภายหลงมการบงคบใชกฎหมายดงกลาวอกดวย นอกจากนนในสวนของการพจารณารางพระราชบญญตเกยวกบงบประมาณ กจะมความตอเนองในแตละปจากการเขาไปมบทบาทของคณะกรรมาธการตดตามการบรหารงบประมาณในคณะกรรมาธการวสามญฯ

๗. บทสรป

คณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร มการจดตงครงแรกในป ๒๔๗๕ ในชอของ “อนกรรมการ” ทงนในระยะเรมตนของระบอบประชาธปไตยมการกาหนดบทบาทของคณะกรรมาธการสามญในดานนตบญญต ดวยการตงกรรมาธการสามญตรวจรางพระราชบญญตหรอกรรมาธการสามญตรวจรางพระราชบญญตซงเกยวกบการเงน เพอพจารณารางพระราชบญญต ทงนในบางชวงเวลาระหวางป ๒๕๒๒ – ประมาณป ๒๕๓๒ สภาผแทนราษฎรไดมมตมอบหมายใหคณะกรรมาธการสามญพจารณารางพระราชบญญตในสดสวนคอนขางมาก แตการบงคบใชรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ ตอเนองถงรฐธรรมนญป ๒๕๕๐ ระหวางป ๒๕๔๖-๒๕๕๕ สภาผแทนราษฎรมมตมอบหมายใหคณะกรรมาธการสามญพจารณารางพระราชบญญตในจานวนทนอยมาก ขณะเดยวกนบทบาทของคณะกรรมาธการสามญในชวงเวลาปจจบน ไดมการใหความสาคญของภารกจการรบเรองรองเรยนหรอการจดทารายงานและขอสงเกตเพอเสนอตอคณะรฐมนตร/องคกรท เ กยวของ (โดยขอเทจจรงแลวเปนการเสนอขอเสนอแนะ) เมอจานวนคณะกรรมาธการสามญมจานวนมากขน เปนผลใหขอบเขตอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญมความทบซอนกน และในทางปฏบต คณะกรรมาธการสามญมกจะเลอกพจารณาประเดนทอยในความสนใจของสาธารณชน ฉะนนจงเกดปรากฏการณหลายครงทมการพจารณาเรองซาชอนในเวลาเดยวกนของคณะกรรมาธการสามญคณะตาง ๆ ของสภาผแทนราษฎร ยงไปกวานนยงเกดความซาซอนในการพจารณา

๙๖

เรองตาง ๆ ระหวางคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎรกบคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภาอกดวย

บทความนจงไดนาเสนอแนวคดเพอสงเสรมใหคณะกรรมาธการสามญไดมบทบาทดาน นตบญญตมากขน แทนทคณะกรรมาธการสามญจะใหความสาคญตอการรบเรองรองรองเรยนหรอการจดทารายงานและขอสงเกตเพอเสนอตอคณะรฐมนตร/องคกรทเกยวของ เทานน เมอไดพจารณาแลวหากใหคณะกรรมาธการสามญพจารณารางพระราชบญญต กอาจมขอขดของถารางพระราชบญญตมความซบซอนมาก ขณะเดยวกนถาไปใชวธตงคณะกรรมาธการวสามญกจะเกดความไมตอเนอง เนองจากคณะกรรมาธการวสามญจะสนสภาพภายหลงไดพจารณารางพระราชบญญตเสรจสนแลว ดงนน จงควรมการจดตงคณะกรรมาธการวสามญแบบไตรภาค (trilateral ad hoc committee) ทประกอบดวยกรรมาธการในสดสวนคณะรฐมนตร คณะกรรมาธการสามญทเกยวของ และบคคลอนทสภาผแทนราษฎรมมตเลอก เพอใหคณะกรรมาธการสามญในฐานะสวนยอย (subset) ของคณะกรรมาธการวสามญไดตดตามผลการบงคบใชกฎหมายและการบรหารราชการแผนดนในสวนทเกยวของ ภายหลงมการบงคบใชกฎหมายดงกลาวแลวตอไป

------------------------------------

๙๗

รายการอางอง

ภาษาไทย

คณน บญสวรรณ. (๒๕๔๘). ปทานกรมศพทรฐสภาและการเมองไทย. กรงเทพฯ : สขภาพใจ.

ธงทอง จนทรางศ. (๒๕๓๘). การปรบปรงการทางานของคณะกรรมาธการของสภา ใหมประสทธภาพเพมขน. รายงานวจย. กรงเทพฯ : สานกงานกองทนสนบสนนการวจย.

ปธาน สวรรณมงคล. (๒๕๓๙). บทบาทของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร. รายงานวจย. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

ไพบลย วราหะไพฑรย. (๒๕๔๑). บทบาทอานาจหนาทของคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา. วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยรามคาแหง.

ลขต เพชรสวาง. (๒๕๔๑). บทบาทของคณะกรรมาธการสามญ สภาผแทนราษฎร. รายงานวจย. กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

สรศกด เพยรเวช. (๒๕๔๖). ปญหาของคณะกรรมาธการสภาผแทนราษฎรในการพจารณา รางพระราชบญญตหรอรางพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ. รายงานการศกษาอสระ. หลกสตรปรญญานตศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยรามคาแหง.

สาธต ประเสรฐศกด. (๒๕๕๔). บทบาทของคณะกรรมาธการในการตรวจสอบการใชนโยบายของรฐ. รายงานการศกษาอสระ. โครงการรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต ภาคพเศษ มหาวทยาลยรามคาแหง.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๔๗๕). รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑ ถงครงท ๕๙ วนท ๒๘ มถนายน - ๓๑ มนาคม ๒๔๗๕. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

____________________________. (๒๔๗๖). รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑ ถงครงท ๓๐ สมยวสามญ สมยทหนง วนท ๒๒ มถนายน - ๖ ธนวาคม ๒๔๗๖. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

____________________________. (๒๔๗๖). รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑ ถงครงท ๑๓ สมยสามญ สมยทสอง วนท ๑๕ ธนวาคม พ.ศ. ๒๕๗๖ - ๑๕ กมภาพนธ ๒๔๗๖. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

๙๘

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๔๗๖). รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑๔ ถงครงท ๒๗ สมยสามญ สมยทสอง วนท ๑๕ กมภาพนธ พ.ศ. ๒๕๗๖ - ๑๗ มนาคม พ.ศ. ๒๔๗๖. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

____________________________. (๒๕๔๙). รวมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย [๒๔๗๕ – ๒๕๔๙]. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

____________________________. (๒๕๕๑). รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย Constitution of the Kingdom of Thailand (ฉบบภาษาไทย-องกฤษ). กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

____________________________. (๒๕๕๒). รวมบทสรปผบรหาร การรางรฐธรรมนญแหง ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, สานกกฎหมาย. (๒๕๔๗). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๔๖. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๔๘). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๔๗. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๔๙). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๔๘. เลม ๑. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๔๙). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๔๘. เลม ๒. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๕๐). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๔๙. เลม ๑. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๕๒). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๕๑. เลม ๑. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๕๓). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๕๒. เลม ๑. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๕๔). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๕๓. เลม ๑. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

๙๙

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, สานกกฎหมาย. (๒๕๕๕). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๕๔. เลม ๑. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

________________________________________. (๒๕๕๖). รวมกฎหมายประจาปพทธศกราช ๒๕๕๕. เลม ๑. กรงเทพฯ : สานกการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

อรทพย พศาลบตร. (๒๕๓๒). ปญหาเกยวกบคณะกรรมาธการสามญประจาสภาผแทนราษฎร. วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต บณฑตวทยาลย จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ภาษาองกฤษ

Inter-Parliamentary Union. (1986). Parliaments of the world : a comparative reference compendium volume II. 2nd. Gower, Aldershot, Hants.

Lees, John D. and Shaw, Malcolm. (1979). Committees in legislatures : a comparative analysis. North Carolina : Duke University Press.

National Democratic Institute for International Affairs. (n.d.). Committees in Legislatures. [Online]. Retrieved August 13, 2013, from http://www.ndi.org /files/030_ww_committees.pdf.

United Nations Development Programme. (n.d.). Legislative Committee System. [Online]. Retrieved August 13, 2013, from http://mirror.undp.org/magnet/Docs

/parliaments /Legislative%20Committee%20System.htm.

Yamamoto, Hironori. (2007). Tools for parliamentary oversight. [Online]. Retrieved August 13, 2013, from www.ipu.org/PDF/publications/oversight08-e.pdf.

๑๐๐

รองประธานสภาผแทนราษฎร : “พระรอง” ทสาคญของการเมองไทย โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนธนวาคม ๒๕๕๖)

พลตร พระยาอนทรวชต (รตน อาวธ) รองประธานสภาผแทนราษฎรคนแรกของไทย

รองประธานสภาผแทนราษฎรตามความหมายของบทความนคอ รองประธานผแทนราษฎรของประเทศไทยเทานน โดยรองประธานสภาผแทนราษฎรเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมาจากการเลอกของสมาชกสภาผแทนราษฎรในทประชมสภาผแทนราษฎร ซงมความรบผดชอบในการปฏบตหนาทแทนประธานสภาผแทนราษฎร ทงในการทาหนาทประธานในทประชมสภาผแทนราษฎร การทาหนาทประธานสภาผแทนราษฎรในระหวางไมมประธานสภาผแทนราษฎรหรอมแตปฏบตหนาทไมได หรอปฏบตราชการอนตามทประธานสภาผแทนราษฎรมอบหมาย สาหรบรายละเอยดอนตามลาดบหวขอดงน

๑. ความหมายและความเปนมาของรองประธานสภาผแทนราษฎร

๒. จานวนรองประธานสภาผแทนราษฎร

๓. การเขาสตาแหนง วาระการดารงตาแหนง และการพนจากตาแหนงของรองประธานสภาผแทนราษฎร

๔. คณสมบตและลกษณะตองหามพเศษของรองประธานสภาผแทนราษฎร

๕. บทบาทหนาทของรองประธานสภาผแทนราษฎร

๖. รายชอรองประธานสภาผแทนราษฎรทจาแนกตามลาดบชดของสภาผแทนราษฎร

๗. ประวตรองประธานสภาผแทนราษฎรโดยสงเขป

๘. บทวเคราะห

๙. บทสรป

๑๐๑

๑. ความหมายและความเปนมาของรองประธานสภาผแทนราษฎร

คณน บญสวรรณ (๒๕๔๘ : ๗๔๐-๗๔๑) ไดอธบายความหมายของรองประธานสภาผแทนราษฎร (The Vice-Presidents of the House of Representatives) คอ สมาชกสภาผแทนราษฎรซงไดรบเลอกและแตงตงใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร มอานาจและหนาทชวยประธานสภาผแทนราษฎรในกจการอนเปนอานาจหนาทของประธานสภาผแทนราษฎร หรอปฏบตการตามทประธานสภาผแทนราษฎรมอบหมาย รองประธานสภาผแทนราษฎรไมมฐานะหรออานาจหนาทในการประชมรวมกนของรฐสภา แตเขารวมประชมในฐานะสมาชกรฐสภาคนหนงเทานน ขณะเดยวกนกมไดมตาแหนงในคณะกรรมการขาราชการฝายรฐสภา (ก.ร.) ตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการฝายรฐสภาดวย รองประธานสภาผแทนราษฎรนอาจจะมหนงหรอสองคนกได ในกรณทไมมผ ดารงตาแหนงประธานสภาผแทนราษฎร หรอมแตไมอย หรอไมสามารถปฏบตหนาทได และเปนกรณทมรองประธานสภาผแทนราษฎรสองคน ใหรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง เปนผปฏบตหนาทแทนประธานสภาผแทนราษฎร ถารองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงไมอยหรอไมสามารถปฏบตหนาทได ใหรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองเปนผปฏบตหนาทแทนประธานสภาผแทนราษฎร

รองประธานสภาผแทนราษฎร ถกกาหนดใหมครงแรกภายหลงการเปลยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎรเมอวนท ๒๔ มถนายน ๒๔๗๕ ซงบทบญญตตามมาตรา ๑๘ แหงพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช ๒๔๗๕ กาหนดไวดงน “ใหสมาชกเลอกกนข นเปนประธานของสภา ๑ นายมหนาทดาเนรการของสภา และมรองประธาน ๑ นายเปนผทาการแทน เมอ

ประธานมเหตขดของชวคราวทจะทาหนาทได” สาหรบรองประธานสภาผแทนราษฎรคนแรกของสภาผแทนราษฎรไทย ไดมการเลอกในคราวประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑/๒๔๗๕ วนท ๒๘ มถนายน ๒๔๗๕ โดยพลตร พระยาอนทรวชต (รตน อาวธ) ไดรบเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร ตามการเสนอชอของหลวงประดษฐมนธรรม (ปรด พนมยงค)

๒. จานวนรองประธานสภาผแทนราษฎร

จานวนรองประธานสภาผแทนราษฎรถกกาหนดจากบทบญญตของรฐธรรมนญทแตกตางกน โดยจาแนกเปน ๓ ลกษณะดงน

ลกษณะท ๑ ใหรองประธานสภาผแทนราษฎร มจานวน ๑ คน โดยพระราชบญญตและรฐธรรมนญ ทกาหนดจานวนดงกลาวนไดแก

๑) พระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช ๒๔๗๕

๒) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๙๒

๓) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๗

ลกษณะท ๒ ใหรองประธานสภาผแทนราษฎร มจานวน ๑ คนหรอมากกวา ๑ คน กได ทงนไมมการระบจานวนไวในรฐธรรมนญ โดยรฐธรรมนญทกาหนดจานวนดงกลาวนไดแก

๑) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช ๒๔๗๕

๒) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๘๙

๓) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉะบบชวคราว) พทธศกราช ๒๔๙๐

๑๐๒

๔) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๔๗๕ แกไขเพมเตม พทธศกราช ๒๔๙๕

ลกษณะท ๓ ใหรองประธานสภาผแทนราษฎร มจานวน ๑ คนหรอ ๒ คน โดยรฐธรรมนญทกาหนดจานวนดงกลาวนไดแก

๑) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๑๑

๒) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๒๑

๓) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๓๔

๔) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐

๕) รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐

๓. การเขาสตาแหนง วาระการดารงตาแหนง และการพนจากตาแหนงของรองประธานสภาผแทนราษฎร

๓.๑ การเขาสตาแหนง พระมหากษตรยทรงแตงตงรองประธานสภาผแทนราษฎรซงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมาจากการเลอกโดยมตสภาผแทนราษฎร (ยกเวนพระราชบญญตธรรมนญการปกครองแผนดนสยามชวคราว พทธศกราช ๒๔๗๕ ไมไดกาหนดใหเปนพระราชอานาจของพระมหากษตรยในการแตงตง) อนง การบงคบใชของรฐธรรมนญในชวงเวลาประมาณระหวางป ๒๔๗๕–๒๔๘๙ และประมาณระหวางป ๒๔๙๔–๒๕๐๑ ไดกาหนดใหมสมาชกสภาผแทนราษฎร ๒ ประเภท โดยประเภทท ๑ มาจากการเลอกตงของประชาชน ประเภทท ๒ มาจากแตงตงของพระมหากษตรยซงมผรบสนองพระบรมราชโองการเปนผรบผดชอบสาหรบการแตงตงในทางปฏบต ดงนนรองประธานสภาผแทนราษฎรบางคนจงไมไดมทมาจากการเลอกตงของประชาชน อาท นายควง อภยวงศหรอนายสญญา ธรรมศกด

๓.๒ วาระการดารงตาแหนง วาระของรองประธานสภาผแทนราษฎรใหเปนไปตามวาระของสภาผแทนราษฎร อยางไรกตาม ในระยะเรมตนของการปกครองในระบอบประชาธปไตยบางชวงเวลาปรากฏวา วาระการดารงตาแหนงของรองประธานสภาผแทนราษฎรใหเปนไปตามสมยประชมสามญตามขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร อาท ขอ ๔ แหงขอบงคบการประชมและการปรกษาของสภาผแทนราษฎร พทธศกราช ๒๔๙๕ กาหนดใหประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎรอยในตาแหนงจนถงวนเปดสมยประชมสามญตอไปตามสมยประชม ซงมความหมายโดยสรปคอ เมอเปดสมยประชมสามญของสภาผแทนราษฎรแลว กใหมการเลอกประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎรในแตละสมยประชมสามญ

๓.๓ การพนจากตาแหนง สาหรบการพนตาแหนงของรองประธานผแทนราษฎรกเปนไปตามวาระของสภาผแทนราษฎร หรอทเปนลกษณะเฉพาะตว เชน ตาย ลาออก พนจากสมาชกภาพความเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร หรอการไปดารงตาแหนงขาราชการการเมองอน เปนตน ทงนมขอกาหนดพเศษตามมาตรา ๑๒๔ (๔) แหงรฐธรรมนญทใหรองประธานสภาผแทนราษฎรพนจากตาแหนงในลกษณะเดยวกบผดารงตาแหนงรฐมนตร ประธานศาลรฐธรรมนญ และตลาการศาลรฐธรรมนญ กลาวคอ ถาตองคาพพากษาใหจาคก แมคดนนจะยงไมถงทสดหรอมการรอลงโทษ เวนแตเปนกรณทคดยงไมถงทสดหรอมการรอลงโทษในความผดอนไดกระทาโดยประมาท ความผดลหโทษ หรอความผดฐานหมนประมาท

๑๐๓

พลโท พระยาเทพหสดน (ผาด เทพหสดน ณ อยธยา) รองประธานสภาผแทนราษฎรคนแรก ซงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรทมาจากการเลอกตงของประชาชน (แตเปนการเลอกตงทางออม)

๔. คณสมบตและลกษณะตองหามพเศษของรองประธานสภาผแทนราษฎร

นอกเหนอจากทรองประธานสภาผแทนราษฎรตองเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรและมคณสมบตหรอลกษณะตองหามเชนเดยวกบสมาชกสภาผแทนราษฎรแลว ยงมลกษณะตองหามพเศษตามความในมาตรา ๑๒๔ วรรคหาแหงรฐธรรมนญทห ามม ใหรองประธานสภาผแทนราษฎรเปนกรรมการบรหารหรอดารงตาแหนงใดในพรรคการเมองขณะเดยวกนมได

๕. บทบาทอานาจหนาทของรองประธานสภาผแทนราษฎร

๕.๑ บทบาทอานาจหนาทตามรฐธรรมนญ

- มาตรา ๑๒๕ ประธานสภาผแทนราษฎรและประธานวฒสภามอานาจหนาทดาเนนกจการของสภานน ๆ ใหเปนไปตามขอบงคบ รองประธานมอานาจหนาทตามทประธานมอบหมายและปฏบตหนาทแทนประธานเมอประธานไมอยหรอไมสามารถปฏบตหนาทได

ประธานสภาผแทนราษฎร ประธานวฒสภา และผทาหนาทแทน ตองวางตนเปนกลางในการปฏบตหนาท ฯลฯ

๕.๒ บทบาทอานาจหนาทตามขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑

- ขอ ๙ รองประธานสภามอานาจและหนาทชวยประธานสภาในกจการอนเปนอานาจหนาทของประธานสภา หรอปฏบตการตามทประธานสภามอบหมาย

เมอไมมผดารงตาแหนงประธานสภา หรอมแตไมอยหรอไมสามารถปฏบตหนาทได ในกรณทมรองประธานสภาสองคน ใหรองประธานสภาคนทหนงเปนผปฏบตหนาทแทนประธานสภา ถารองประธานสภาคนทหนงไมอยหรอไมสามารถปฏบตหนาทได ใหรองประธานสภาคนทสองเปนผปฏบตหนาทแทนประธานสภา

๕.๓ บทบาทอานาจหนาทในการรกษาราชการแทนหรอปฏบตราชการแทนประธานสภาผแทนราษฎรตามระเบยบรฐสภาวาดวยการรกษาราชการแทนและการปฏบตราชการแทน พ.ศ. ๒๕๕๔ ทออกตามความในมาตรา ๑๕ แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการฝายรฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๔ ดงน

๑๐๔

๕ .๓ .๑ ขอ ๔ ฯลฯ ในกรณท ไมมประธานสภาผแทนราษฎร หรอประธานสภาผแทนราษฎรไมอาจปฏบตราชการได ใหรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงเปนผรกษาราชการแทน ถารองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงไมอาจปฏบตราชการได ใหรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองเปนผรกษาราชการแทน

๕.๓.๒ ขอ ๙ สรปความไดคอ ประธานสภาผแทนราษฎรอาจมอบอานาจใหรองประธานสภาผแทนราษฎร เพอใชอานาจในการสง การอนญาต การอนมต การปฏบตราชการหรอการดาเนนการอนทประธานสภาผแทนราษฎรจะพงปฏบตหรอดาเนนการตามกฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ หรอคาสงใด หรอมตของคณะกรรมการขาราชการรฐสภาในเรองใด ถากฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบ ประกาศ หรอคาสงนน หรอมตของคณะกรรมการขาราชการรฐสภาในเรองนนมไดกาหนดเรองการมอบอานาจไวเปนอยางอน หรอมไดหามเรองการมอบอานาจไว

๕.๔ บทบาทอานาจหนาทในฐานะผรกษาราชการหรอผปฏบตราชการแทนประธานสภาผแทนราษฎร ซงอาจไดรบมอบหมายจากประธานสภาผแทนราษฎรตามระเบยบรฐสภาวาดวยการรกษาราชการแทนและการปฏบตราชการแทน พ.ศ. ๒๕๕๔ ใหปฏบตหนาทตามพระราชบญญตและขอบงคบ ดงน

๕.๔.๑ พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการฝายรฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๔ เชน มาตรา ๑๘ ในประเดนเกยวกบการสง การอนญาต การอนมต หรอการปฏบตราชการตามทมกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ หรอคาสงใด ซงกาหนดใหประธานสภาผแทนราษฎรมอานาจหนาท เปนตน

๕.๔.๒ พระราชบญญตระเบยบขาราชการรฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๔ เชน มาตรา ๔๒ ในประเดนเกยวกบการบรรจและแตงตงบคคลใหดารงตาแหนงขาราชการรฐสภาประเภทบรหารระดบสงและระดบทรงคณวฒซงกาหนดใหประธานสภาผแทนราษฎรมอานาจหนาท เปนตน

๕.๔.๓ พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. ๒๕๔๙ เชน มาตรา ๕๐ ในประเดนการกาหนดใหประธานสภาผแทนราษฎรสงรายงานตามทระบในมาตรา ๔๗-๔๙เพอใหคณะกรรมาธการของสภาผแทนราษฎรทมหนาทเกยวของกบการตดตามผลการใชจายเงนงบประมาณเพอพจารณาดาเนนการตามอานาจหนาทตอไป หรอมาตรา ๕๙ ในประเดนการกาหนดอานาจหนาทของประธานสภาผแทนราษฎร เชน การตรวจสอบการรบจายเงนและทรพยสน บญช ทะเบยน เอกสาร หรอหลกฐานอนของสานกงานการตรวจเงนแผนดน เปนตน

๕.๔.๔ ขอบงคบสถาบนพระปกเกลาวาดวยหลกเกณฑและวธการเลอกกรรมการสภาสถาบน ซ ง เลอกจากประธานคณะกรรมาธการสามญประจาสภาผ แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธการสามญประจาวฒสภา พ.ศ . ๒๕๔๑ ในสวนของขอ ๓ ทกาหนดใหประธานสภาผแทนราษฎรดาเนนการเลอกกรรมการสภาสถาบนตามจานวนทกฎหมายกาหนดไว (จานวน ๒ คน) ซงเลอกกนเองจากประธานคณะกรรมาธการสามญประจาสภาผแทนราษฎร

๕.๔.๕ ขอบงคบวาดวยประมวลจรยธรรมของสภาผแทนราษฎรและกรรมาธการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ในสวนของขอ ๓๔ สาหรบการปฏบตหนาทของประธานสภาผแทนราษฎรในการดารงตาแหนงประธานกรรมการจรยธรรมสภาผแทนราษฎร

๑๐๕

๖. รายชอรองประธานสภาผแทนราษฎรทจาแนกตามลาดบชดของสภาผแทนราษฎร

ตารางแสดงรายชอรองประธานสภาผแทนราษฎร รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง และรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ระหวาง พ.ศ. ๒๔๗๕-๒๕๕๖

ทจาแนกตามลาดบชดของสภาผแทนราษฎร

ลาดบชดของ สภาผแทนราษฎร

ระยะเวลาของสภา ผแทนราษฎรในชดตาง ๆ

รายชอ รองประธานสภาผแทนราษฎร /รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง /รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง แลวแตกรณ

๑ ๒๘ มถนายน ๒๔๗๕ – ๙ ธนวาคม ๒๔๗๖

พลตร พระยาอนทรวชต (รตน อาวธ) พลเรอตร พระยาศรยทธเสน (กระแส ประวาหะนาวน)

๒ ๙ ธนวาคม ๒๔๗๖ – ๙ ธนวาคม ๒๔๘๐

พลเรอตร พระยาศรยทธเสน (กระแส ประวาหะนาวน) นาวาเอก พระเรยมวรชชพากย (เรยม ทรรทรานนท) พระยามานวราชเสว (ปลอด วเชยร ณ สงขลา) พลเอก พระประจนปจจนก (พก มหาดลก) และพลโท พระยาเทพหสดน (ผาด เทพหสดน ณ อยธยา)

๓ ๗ พฤศจกายน ๒๔๘๐ - ๑๑ กนยายน ๒๔๘๑

พระยาวทรธรรมพเนต (โตะ อมระนนทน) และ พลเอก พระประจนปจจนก (พก มหาดลก)

๔ ๑๒ พฤศจกายน ๒๔๘๑ – ๑๕ ตลาคม ๒๔๘๘

พลเอก พระประจนปจจนก (พก มหาดลก) นายควง อภยวงศ และนายฟน สพรรณสาร

๕ ๖ มกราคม ๒๔๘๙ - ๘ พฤศจกายน ๒๔๙๐

นายเดอน บนนาค นายมงคล รตนวจตร และ พนเอก พระยาสรพนธเสน (อน บนนาค)

๖ ๒๙ มกราคม ๒๔๙๑ – ๒๙ พฤศจกายน ๒๔๙๔

รอยเอก ประเสรฐ สดบรรทด และ นายยกเสยง เหมะภต

๗ ๓๐ พฤศจกายน ๒๔๙๔ - ๒๕ กมภาพนธ ๒๕๐๐

นายเพยร ราชธรรมนเทศ (พระราชธรรมนเทศ) ขนคงฤทธศกษากร (ปาน คงฤทธ) พลตร พระยาอานภาพไตรภพ (จารส เทพหสดน ณ อยธยา) และขนววรณสขวทยา (หวง โลหะวณชย)

๘ ๒๖ กมภาพนธ ๒๕๐๐ – ๑๖ กนยายน ๒๕๐๐

นายนอม อปรมย พลโท ปรง รงสยานนท รอยโท จงกล ไกรฤกษ และ นายสญญา ธรรมศกด

๙ ๑๘ กนยายน ๒๕๐๐ – ๒๐ ตลาคม ๒๕๐๑

ขนววรณสขวทยา (หวง โลหะวณชย) และ นายประสทธ จลละเกศ

๑๐ ๑๐ กมภาพนธ ๒๕๑๒ – ๑๗ พฤศจกายน ๒๕๑๔

นายสปน พลพฒน นายนอม อปรมย

๑๑ ๒๖ มกราคม ๒๕๑๘ – ๑๒ มกราคม ๒๕๑๙

นายประมวล กลมาตย

๑๐๖

ลาดบชดของ สภาผแทนราษฎร

ระยะเวลาของสภา ผแทนราษฎรในชดตาง ๆ

รายชอ รองประธานสภาผแทนราษฎร /รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง /รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง แลวแตกรณ

๑๒ ๔ เมษายน ๒๕๑๙ – ๖ ตลาคม ๒๕๑๙

นายมงคล สคนธขจร

๑๓ ๒๒ เมษายน ๒๕๒๒ – ๑๙ มนาคม ๒๕๒๖

นายมงคล สคนธขจร นายสอาด ปยวรรณ และนายเทยม ไชยนนทน

๑๔ ๑๘ เมษายน ๒๕๒๖ – ๑ พฤษภาคม ๒๕๒๙

นายสมรรค ศรจนทร และนายปยะณฐ วชราภรณ

๑๕ ๒๗ กรกฎาคม ๒๕๒๙ – ๒๙ เมษายน ๒๕๓๑

นายชมพล ศลปอาชา และนายใหม ศรนวกล

๑๖ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๓๑ – ๒๓ กมภาพนธ ๒๕๓๔

นายธนา เมตตารกานนท และนายไสว พฒโน

๑๗ ๒๒ มนาคม ๒๕๓๕ – ๒๙ มถนายน ๒๕๓๕

นายชมพล ศลปอาชา และนายเชาวนวศ สดลาภา

๑๘ ๑๓ กนยายน ๒๕๓๕ – ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๓๘

นายวนมหะมดนอร มะทา นายเฉลมพล สนทวงศชย นายถวล ไพรสณฑ และนายจรส พวชวย

๑๙ ๒ กรกฎาคม ๒๕๓๘ – ๒๗ กนยายน ๒๕๓๙

นายกรช กงเพชร นายสธรรม แสงประทม และนายธารงค ไทยมงคล

๒๐ ๑๗ พฤศจกายน ๒๕๓๙ – ๙ พฤศจกายน ๒๕๔๓

นายโสภณ เพชรสวาง และนายสมศกด เกยรตสรนนท

๒๑ ๖ มกราคม ๒๕๔๔ – ๕ มกราคม ๒๕๔๘

นายสมศกด ปรศนานนทกล นายบญชง วสมหมาย และนายสชาต ตนเจรญ

๒๒ ๖ กมภาพนธ ๒๕๔๘ – ๒๓ กมภาพนธ ๒๕๔๙

นายสชาต ตนเจรญ และนางลลตา ฤกษสาราญ

๒๓ ๒๓ ธนวาคม ๒๕๕๐ – ๙ พฤษภาคม ๒๕๕๔

นายสมศกด เกยรตสรนนท นายสามารถ แกวมชย และพนเอก อภวนท วรยะชย

๒๔ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๔ – ๙ ธนวาคม ๒๕๕๖

นายเจรญ จรรยโกมล และนายวสทธ ไชยวรณ

ทมา เรยบเรยงจากหนงสอ ๖๗ ป สมาชกรฐสภาไทยและเอกสารอนของสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ประกอบกบเอกสารของสานกงานคณะกรรมการการเลอกตง

๗. ประวตรองประธานสภาผแทนราษฎรโดยสงเขป

ระหวางป ๒๔๗๕–๒๕๕๖ มผดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎร รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง และรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง จานวน ๕๒ คน ซงมประวตโดยสงเขป ดงน

๑๐๗

๑) พลตร พระยาอนทรวชต (รตน อาวธ) เปนผแทนราษฎรชวคราวและรองประธานสภาผแทนราษฎรคนแรกของไทย โดยไดรบเลอกเมอวนท ๒๘ มถนายน ๒๔๗๕ แตไมไดมบทบาททางการเมองในฐานะรองประธานสภาผแทนราษฎรมากนก เนองจากเมออยในตาแหนงไดประมาณ ๒ เดอน กไดพนตาแหนงเมอวนท ๑ กนยายน ๒๔๗๕ เพอไปดารงตาแหนงอครราชทตไทยประจาประเทศญปน

๒) พลเรอตร พระยาศรยทธเสน (กระแส ประวาหะนาวน) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน โดยเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๔๗๕ เพอแทนพลตร พระยาอนทรวชต (รตน อาวธ) ตอมาในป ๒๔๗๖ ดารงตาแหนงเปนประธานสภาผแทนราษฎร และในป ๒๔๘๙ ดารงตาแหนงเปนประธานพฤฒสภา (พฤฒสภาไดมพฒนาการมาเปนวฒสภาในปจจบน) ทงนเคยดารงตาแหนงรฐมนตรวาการกระทรวงเศรษฐการอกดวย อนง อาจกลาวไดคอ พลเรอตร พระยาศรยทธเสน เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง ซงเปนคนแรกของไทย

๓) พลโท พระยาเทพหสดน (ผาด เทพหสดน ณ อยธยา) เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรชดแรกของกรงเทพมหานคร (ขณะนนเรยกวา จงหวดพระนคร) ดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรก (รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง) ในป ๒๔๗๖ ทงน พลโท พระยาเทพหสดน เปนผมบทบาทสาคญคนหนงในประวตศาสตรไทย โดยเปนนายทหารไทยทไปรวมรบในสงครามโลกครงท ๑ และเคยถกศาลพเศษทจดโดยพระราชบญญตจดตงศาลพเศษ พทธศกราช ๒๔๘๑ พพากษาลงโทษในคดทเกยวของกบการเมองเมอป ๒๔๘๒ ตอมาในป ๒๔๘๗ ไดรบการอภยโทษและในป ๒๔๙๑ กลบมารบตาแหนงทางการเมองเปนรฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม อนง อาจกลาวไดคอ พลโท พระยาเทพหสดน เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ซงเปนคนแรกของไทย (ธนากต, ๒๕๕๒ : ๗๒–๗๓)

๔) นาวาเอก พระเรยมวรชชพากย (เรยม ทรรทรานนท) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน ดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๔๗๗ ทงน นาวาเอก พระเรยมวรชชพากย เปนผมบทบาทสาคญคนหนงในประวตศาสตรไทย โดยในขณะทสภาผแทนราษฎรพจารณาจดทารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรสยาม พทธศกราช ๒๔๗๕ ไดมประเดนทถกเถยงเกยวกบการเรยกชอตาแหนงคณะฝายบรหารทเหมาะสมวา ควรจะใชคาใด ซงนาวาเอก พระเรยมวรชชพากย เสนอใหคาวา คณะรฐมนตร โดยทประชมสภาผแทนราษฎรครงท ๔๑/๒๔๗๕ เมอวนท ๒๘ พฤศจกายน ๒๔๗๕ ใหความเหนชอบตามการเสนอดงกลาว ตอมา เกดเหตการณทถอวาเปนวกฤตการณครงหนงของประเทศเมอรชกาลท ๗ ทรงสละราชสมบต ในทสดสภาผแทนราษฎรไดจดการประชมระหวางวนท ๖-๗ มนาคม ๒๔๗๗ เพอพจารณาใหความเหนชอบใหพระองคเจาอานนทมหดลทรงราชยเปนพระมหากษตรยสบราชสนตตวงศตอไป ซงนาวาเอก พระเรยมวรชชพากย ไดทาหนาทประธานในทประชมสภาผแทนราษฎรในชวงเหตคบขนดงกลาว พรอมทงไดดาเนนการประชมใหลลวงไปไดอยางราบรน

๕) พลเอก พระประจนปจจนก (พก มหาดลก) เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนแรก ทไดดารงตาแหนงครบถวนทงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ในป ๒๔๗๗ เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง ในป ๒๔๗๙ และไดดารงตาแหนงสงสดของสภาผแทนราษฎร โดยเปนประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๔๙๔ ทงน อาจกลาวไดวา พลเอก พระประจนปจจนก เปนผดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรยาวนานมากทสดในเวลาประมาณ ๙ ป อยางไรกตามพลเอก พระประจน ปจจนก เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน

๑๐๘

๖) พระยามานวราชเสว (ปลอด วเชยร ณ สงขลา) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๔๗๘ และประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๔๗๙ ทงน อาจกลาวไดวา พระยามานวราชเสวเปนนกกฎหมายทมความรความสามารถในชวงปลายสมยสมบรณาญาสทธราชยทตอเนองมาถงระยะเวลาเรมตนของการปกครองในระบอบประชาธปไตย โดยดารงตาแหนงทสาคญ เชน กรรมการรางกฎหมาย อธบดผ พพากษาศาลคดตางประเทศ อธบดกรมอยการ ประธานกรรมการรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยพทธศกราช ๒๔๘๙ เปนตน นอกจากนนรบตาแหนงทางการเมองเปนรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

๗) พระยาวทรธรรมพเนต (โตะ อมระนนทน) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดอทยธาน โดยเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรก (รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง) ในป ๒๔๘๐ ทงน มการระบวา พระยาวทรธรรมพเนต เปนคนไทยคนแรกทสาเรจวชากฎหมายสงสดจากประเทศสหรฐอเมรกา และไดดารงตาแหนงทางราชการดานกฎหมายทสาคญ อาท ผพพากษา อธบดกรมกฤษฎกา สาหรบพระยาวทรธรรมพเนตมประวตทนาสนใจ เนองจากลาออกจากราชการมาสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรในป ๒๔๗๖

๘) นายควง อภยวงศ หรอหลวงโกวทอภยวงศ เปนสมาชกคณะราษฎรและไดดารงตาแหนงทางการเมองทสาคญ อาท นายกรฐมนตร รฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม รฐมนตรวาการกระทรวงพาณชยรวมทงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรกรงเทพมหานคร (ขณะนนเรยกวา จงหวดพระนคร) ทงน เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๔๘๗ ขณะดารงตาแหนงสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ซงไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน

๙) นายฟน สพรรณสาร เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดพระนครศรอยธยา โดยตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๔๘๗ ทงน เปนผประกอบอาชพทนายความและเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนแรกทไมมบรรดาศกดหรอราชทนนามนาหนานาม ทงน เคยตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงเกษตราธการ

๑๐) นายเดอน บนนาค เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน โดยเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๔๘๙ ทงน นายเดอน บนนาคเปนนกวชาการดานนตศาสตรและเศรษฐศาสตรทมบทบาทสาคญในชวงรอยตอระหวางการปกครองระบอบสมบรณาญาสทธราชยและการปกครองระบอบประชาธปไตย โดยเปนผเขยนหนงสอวชาการดานนตศาสตรและเศรษฐศาสตร สาหรบการดารงตาแหนงสาคญอน เชน รองนายกรฐมนตร รฐมนตร วาการกระทรวงศกษาธการ เปนตน

๑๑) นายมงคล รตนวจตร เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดนครศรธรรมราช และดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๔๘๙ ทงนเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรคนหนงทมบทบาทในการอภปรายในทประชมสภาผแทนราษฎรอยางสมาเสมอ

๑๒) พนเอก พระยาสรพนธเสน (อน บนนาค) เคยเปนผวาราชการจงหวดเพชรบรและสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดเพชรบร โดยเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๔๘๙ ทงน ดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรในป ๒๔๘๙

๑๐๙

๑๓) พนโท ประเสรฐ สดบรรทด (ขณะดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรมยศเปน รอยเอก) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดสระบร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๔๙๑ ทงน ดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงคมนาคม

๑๔) นายยกเสยง เหมะภต เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดระนอง และเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๔๙๒ ทงนเปนผประกอบอาชพทนายความ

๑๕) นายเพยร ราชธรรมนเทศหรอไตตลานนท (พระราชธรรมนเทศ) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดปทมธาน ทงนมสถานภาพเปนทปรกษาคนสาคญของจอมพลแปลก พบลสงครามขณะดารงตาแหนงนายกรฐมนตร (สเทพ เอยมคง, ม.ป.ป.) อนง เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนเดยวทดารงตาแหนงประธานสภาผแทนราษฎรมากอนในป ๒๔๙๒ และกลบมาเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๔๙๔ ๑๖) พลตร พระยาอานภาพไตรภพ (จารส เทพหสดน ณ อยธยา) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงจากประชาชน เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรก (รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง) ในป ๒๔๙๔

๑๗) ขนคงฤทธศกษากร (ปาน คงฤทธ) เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดนครราชสมา คนแรกทเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎร (รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง) ครงแรกในป ๒๔๙๖ และเคยดารงดารงตาแหนงรฐมนตรชวยวาการกระทรวงศกษาธการ

๑๘) ขนววรณสขวทยา (หวง โลหะวณชย) เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดนครสวรรค เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรก (รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง) ในป ๒๔๙๘ ทงน เปน ผประกอบอาชพแพทยคนแรกทดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎร

๑๙) นายนอม อปรมย เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดนครศรธรรมราชคนท ๒ ซงเปน รองประธานสภาผแทนราษฎร เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรก (รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง) ในป ๒๕๐๐ ทงนเคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมองอน อาท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงศกษาธการ

๒๐) รอยโท จงกล ไกรฤกษ เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดพษณโลก และดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๐๐

๒๑) พลโท ปรง รงสยานนท เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร ประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๐๐

๒๒) นายสญญา ธรรมศกด เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชน อยางไรกตาม มโอกาสในการดารงตาแหนงสาคญทง ๓ สถาบนหลกของการปกครองประเทศ โดยเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ในป ๒๕๐๐ ตอมาเปนประธานศาลฎกา ในป ๒๕๐๖ และเปนนายกรฐมนตรในป ๒๕๑๖

๒๓) นายประสทธ จลละเกศ เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดสงขลาคนแรกทดารงตาแหนง รองประธานสภาผแทนราษฎร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๐๐

๑๑๐

๒๔) นายสปน พลพฒน เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดกาฬสนธคนแรก ทดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๕๑๒ ทงน เคยรบราชการเปนผพพากษา

๒๕) นายประมวล กลมาตย เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดชมพรหลายสมย โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๕๑๘

๒๖) นายมงคล สคนธขจร เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรนครราชสมา โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๕๑๙ อกทงยงเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนแรกทถงแกกรรมในขณะดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๒๓

๒๗) นายเทยม ไชยนนทน เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดตากหลายสมย และเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๒๒ ทงน เคยตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรวาการกระทรวงยตธรรมและตลาการรฐธรรมนญ

๒๘) นายสอาด ปยวรรณ เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดลาปางและรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๒๓ แทนตาแหนงทวางลง ทงนเคยตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรวาการกระทรวงยตธรรมและรฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร

๒๙) นายสมรรค ศรจนทร เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดสมทรปราการหลายสมย โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๒๖

๓๐) นายปยะณฐ วชราภรณ เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดศรสะเกษคนแรกทดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎร และเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรทอายนอยทสดโดยมอายเพยง ๓๔ ปขณะดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ในป ๒๕๒๖ ทงนดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรวาการกระทรวงสาธารณสขและรฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร

๓๑) นายชมพล ศลปอาชา เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดสพรรณบรหลายสมย ทงนเปนนกการเมองผหนงทมบทบาทในการพฒนาการเมองและระบอบประชาธปไตยและดารงตาแหนงสาคญ อาท รฐมนตรวาการกระทรวงศกษาธการและรฐมนตรชวยวาการกระทรวงคมนาคม ทงน ดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง ครงแรกในป ๒๕๒๙

๓๒) นายใหม ศรนวกล เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดกาฬสนธคนทสองทดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ในป ๒๕๒๙

๓๓) นายธนา เมตตารกานนท เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดอบลราชธานคนแรกทเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๓๑

๓๔) นายไสว พฒโน เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดสงขลาคนทสองทเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๓๑ ทงน เคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงมหาดไทย

๓๕) นายเชาวนวศ สดลาภา เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดลพบร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๓๕ ทงนเคยเปนผวาราชการกรงเทพมหานครและรฐมนตรชวยวาการกระทรวงมหาดไทย ตอมาไดลงสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร

๑๑๑

๓๖) นายวนมหะมดนอร มะทา เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดยะลา โดยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรทนบถอศาสนาอสลามซงไดรบเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง ในป ๒๕๓๕ และเปนประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๕๓๙ ทงน เคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมองหลายตาแหนง อาท รองนายกรฐมนตร รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รฐมนตรวาการกระทรวงคมนาคม

๓๗) นายถวล ไพรสณฑ เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดนครศรธรรมราชและเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรกรงเทพมหานครขณะดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ซงไดรบเลอกในป ๒๕๓๕ ทงน ดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรวาการทบวงมหาวทยาลย

๓๘) นายเฉลมพล สนทวงศชย เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดอดรธาน โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๓๗ ทงนเคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงพาณชย

๓๙) นายจรส พวชวย เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดเพชรบรณ โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๓๗ ทงนเคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงการตางประเทศ รฐมนตรชวยวาการกระทรวงคมนาคม รฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร

๔๐) นายกรช กงเพชร เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดมหาสารคาม โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๓๘ ทงน เคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรชวยวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ

๔๑) นายสธรรม แสงประทม เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดนครศรธรรมราชและเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรกรงเทพมหานคร โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๓๘ ทงน เคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรวาการทบวงมหาวทยาลย รฐมนตรชวยวาการกระทรวงศกษาธการ กอนหนานเปนผมบทบาทสาคญในการเคลอนไหวทางการเมองภาคประชาชน โดยเปนเลขาธการศนยกลางนสตนกศกษาแหงประเทศไทยในป ๒๕๑๙

๔๒) นายธารงค ไทยมงคล เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดอบลราชธาน โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๓๙ ทงนเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรทมระยะเวลาการดารงตาแหนงสนทสดเพยง ๒๓ วน โดยดารงตาแหนงระหวางวนท ๕–๒๗ กนยายน ๒๕๓๙ กอนมการยบสภาผแทนราษฎรในวนท ๒๗ กนยายน ๒๕๓๙

๔๓) นายโสภณ เพชรสวาง เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดบรรมยหลายสมยทมประสบการณทางการเมองสงอกผหนง ทงน ไดรบเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๔๓๙

๔๔) นายสมศกด เกยรตสรนนท เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดขอนแกน ซงเปนรองประสภาผแทนราษฎรคนแรกทมาจากการเลอกตงจากประชาชนโดยตรง ทดารงตาแหนงครบถวนทง รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ในป ๒๕๓๙ เปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง ในป ๒๕๕๑ และเปนประธานสภาผแทนราษฎรในป ๒๕๕๔ รวมทงเคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรวาการกระทรวงวฒนธรรม ทงนนายสมศกด ไดรบฉายาวา “ขนคอน” เนองจากในระหวางการ

๑๑๒

ประชมสภาผแทนราษฎรเมอวนท ๒๖ กนยายน ๒๕๔๐ ไดแจงตอทประชมทสรปไดคอ จะมการใชคอนมาเปนอปกรณควบคมการประชมเพอใหการประชมดาเนนการดวยความเรยบรอยตามขอบงคบการประชมสภาผสภาผแทนราษฎร โดยมขอความดงน

“ ... ถามการอทธรณหรอโตแยง ผมจะขอใหนงลงหรอหยดพด ถายงไมนงลงหรอไมหยดพด ผมจาเปนครบ ตองดาเนนการตามอานาจของผม ตามขอบงคบ ขอ ๑๓๔ ซงไมเคยมประธานทานไหนนามาใช แตวนนผมจะใช ถาผมใชคอนเคาะแลวน ทานสมาชกยงดอดง ผมจาเปนตองใชอานาจของผมในขอบงคบ ๑๓๔ เชนกน เชญใหออกจากหองประชมทนท ถาไมออกผมจะเชญ รปภ. นาพาทานออกไป... ”

๔๕) นายสมศกด ปรศนานนทกล เปนผประสบการณในการเคลอนไหวทางการเมองภาคประชาชน อกคนหนงระหวางป ๒๕๑๖–๒๕๑๙ โดยเคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดอางทองและเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๔๔ ทงน เคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตรวาการกระทรวงศกษาธการและรฐมนตรชวยวาการกระทรวงศกษาธการ

๔๖) นายบญชง วสมหมาย เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดศรสะเกษคนท ๒ ซงไดรบเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร โดยไดรบเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ในป ๒๕๔๔ นอกจากน ยงมประวตทนาสนใจเนองจากเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรทมอายมากทสดคอ ๗๐ ป ขณะดารงตาแหนง และยงเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนท ๒ ทเสยชวตขณะอยในตาแหนงในป ๒๕๔๖ อกดวย

๔๗) นายสชาต ตนเจรญ เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดฉะเชงเทรา โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรครงแรกในป ๒๕๔๖ ซงไดเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ท ง น เคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท รฐมนตร ชวยวาการกระทรวงมหาดไทย

๔๘) นางลลตา ฤกษสาราญ เคยเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรกรงเทพมหานคร ทงนยงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรหญงคนแรกของประเทศไทย ทไดรบเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรและอาจกลาวไดวา เปนผเคยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรในขณะน ทมสถตการไดรบเลอกตงใหเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรมากทสดถง ๘ สมย กอนดารงตาแหนงเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง ในป ๒๕๔๘

๔๙) นายสามารถ แกวมชย เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดเชยงราย และดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนงในป ๒๕๕๑ ทงนเคยมบทบาทในการรางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ โดยไดรบเลอกจากรฐสภาใหเปนสมาชกสภารางรฐธรรมนญในป ๒๕๓๙ จงเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรผหนงทมความรความเขาใจสาหรบบทบญญตและเจตนารมณของรฐธรรมนญเปนอยางด

๕๐) พนเอก อภวนท วรยะชย เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดนนทบร และดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในป ๒๕๕๑ ทงนเคยดารงตาแหนงสาคญทางการเมอง อาท เลขานการรฐมนตรวาการกระทรวงกลาโหม

๑๑๓

๕๑) นายเจรญ จรรยโกมล เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดชยภม โดยดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรผหนงทมประสบการณทางการเมองในวงงานสภาผแทนราษฎร โดยเปนประธานคณะกรรมาธการการเกษตรและสหกรณ ประธานคณะกรรมาธการการอตสาหกรรม และประธานคณะกรรมาธการตดตามงบประมาณ กอนดารงตาแหนงเปนรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง ในป ๒๕๕๔

๕๒) นายวสทธ ไชยณรณ เปนสมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดพะเยา เคยดารงตาแหนงประธานคณะกรรมาธการการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน กอนดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนคนทสองในป ๒๕๕๔

๘. บทวเคราะห

ในระยะแรกของการปกครองระบอบประชาธปไตย บทบญญตตามรฐธรรมนญไดกาหนดใหสภาผแทนราษฎรประกอบดวยสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๑ ทไดรบเลอกตงจากประชาชน และสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทมาจากแตงตงของพระมหากษตรยซงมผรบสนองพระบรมราชโองการเปนผรบผดชอบสาหรบการแตงตงในทางปฏบต ดงนนรองประธานสภาผแทนราษฎรในระยะแรกจะเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรประเภทท ๒ ทดารงตาแหนงหรอเคยดารงตาแหนงสาคญทางราชการ เชน พลเรอตร พระยาศรยทธเสน หรอพระยามานวราชเสว เปนตน ในเวลาตอมาสมาชกสภาผแทนราษฎรทไดรบเลอกตงจากประชาชนจงไดเลอกใหเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร และเมอมการพฒนาการเมองเปนไปตามลาดบโดยทมการจดตงรฐบาลผสมซงพรรคการเมองทมคะแนนเสยงมากทสดในสภาผแทนราษฎรเปนแกนนาจดตงรฐบาลและมการเลอกใหสมาชกสภาผแทนราษฎรของพรรคการเมองดงกลาวเปนประธานสภาผแทนราษฎร ขณะเดยวกนมการเลอกใหสมาชกสภาผแทนราษฎรของพรรคการเมองทมคะแนนเสยงในลาดบรองลงมาของฝายรฐบาลดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรหรออาจกลาวไดอกนยหนงคอ การจดสรรตาแหนงประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎรภายในกลมพรรคการเมองฝายรฐบาล อยางไรกตามแนวทางดงกลาวมใชสตรสาเรจทางการเมองเสมอไป หากมความผนผวนทางการเมอง เชน การเลอกประธานสภาผแทนราษฎร/รองประธานสภาผแทนราษฎร ภายหลงการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนการทวไปในป ๒๕๑๘ และป ๒๕๒๖

ตงแตป ๒๕๔๘ – ๒๕๕๔ มความเปลยนแปลงทางการเมองอยางมนยสาคญ เนองจากมพรรคการเมองขนาดใหญทไดเลอกเกนกวากงหนงของสมาชกสภาผแทนราษฎรหรอมคะแนนเสยงใกลเคยงกบระดบกงหนงของสมาชกสภาผแทนราษฎรทสามารถควบคมจานวนเสยงในสภาผแทนราษฎรไดอยางเบดเสรจเดดขาด เปนผลใหมการเลอกสมาชกสภาผแทนราษฎรจากพรรคการเมองนนเพยงพรรคการเมองเดยวในการดารงตาแหนงประธานสภาผแทนราษฎร รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง และรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง

นอกเหนอจากคณสมบตตามทบญญตไวในกฎหมายแลว ในทางปฏบตแลวจะมการเลอกรองประธานสภาผแทนราษฎรทมความอาวโสทางการเมองในระดบหนงทไดรบการเลอกตงหลายสมย อาท นายวนมหะมดนอร มะทา หรอนายสมศกด ปรศนานนทกล ในบางกรณมการเลอกสมาชกสภาผแทนราษฎรทเปนผประกอบอาชพดานกฎหมาย อาท นายฟน สพรรณสารหรอนายปยะณฐ วชราภรณ แตในบางกรณมการเลอกสมาชกสภาผแทนราษฎรทไมมพนฐานหรอประสบการณดานกฎหมายมากนกเปนรองประธานสภาผแทนราษฎร อาท พนเอก อภวนท วรยะชยหรอพลโท พระยาเทพหสดน ทงนอาจกลาวท

๑๑๔

สรปไดโดยรวมคอ ผดารงตาแหนงรองประธานสภาผแทนราษฎรจะเปนผประสบการณดานการประชมและความเขาใจในรฐธรรมนญ ประเพณปฏบต และขอบงคบการประชมสภาผแทนราษฎรเปนอยางด โดยไมมความจาเปนทจะตองเปนนกกฎหมาย

ความสาคญทางการเมองในประวตศาสตรการเมองไทยสาหรบบทบาทรองประธานสภาผแทนราษฎร ไดปรากฏขนในหลายกรณ อาท เหตการณคบขนของประเทศเมอรชกาลท ๗ ทรงสละราชสมบต ในทสดสภาผแทนราษฎรไดจดการประชมระหวางวนท ๖-๗ มนาคม ๒๔๗๗ เพอพจารณาใหความเหนชอบใหพระองคเจาอานนทมหดลทรงราชยเปนพระมหากษตรยสบราชสนตตวงศตอไป ซงนาวาเอก พระเรยมวรชชพากย รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง ไดทาหนาทประธานในทประชมสภาผแทนราษฎรในชวงเหตคบขนดงกลาวพรอมทงไดดาเนนการประชมใหลลวงไปไดอยางราบรน หรอเหตการณในป ๒๕๕๑ทนายยงยทธ ตยะไพรช ประธานสภาผแทนราษฎรไมประสงคจะปฏบตหนาทตอไปในระหวางการยนคารองของคณะกรรมการการเลอกตงเพอใหศาลฎกาแผนกคดเลอกตงวนจฉยการเพกถอนสทธเลอกตง โดยนายสมศกด เกยรตสรนนท รองประธานผแทนราษฎรคนทหนงไดปฏบตหนาทและรกษาราชการแทนประธานสภาผแทนราษฎรในระยะเวลาหนงประมาณ ๒ เดอน

พลเอก พระประจนปจจนก (พก มหาดลก) รองประธานสภาผแทนราษฎรทดารงตาแหนงนานมากทสด

๙. บทสรป

ในสภาพการณของการเมองไทยยคปจจบนทอาจมพรรคการเมองใดพรรคการเมองหนงสามารถควบคมเสยงสวนใหญในสภาผแทนราษฎรไดอยางเบดเสรจเดดขาด ยงผลใหสภาผแทนราษฎรเลอกสมาชกผแทนราษฎรจากพรรคการเมองเดยวกนใหดารงตาแหนงทงประธานสภาผแทนราษฎร รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทหนง และรองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสองในคราวเดยวกน ทงน มบทบญญตตามรฐธรรมนญใหประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎร ตองวางตนเปนกลางในการปฏบตหนาทกตามท แตทวาอาจมความเคลอบแคลงสงสยและถกครหาวา เปนการผกขาดทางการเมองสาหรบการควบคมการประชมของสภาผแทนราษฎรโดยพรรคการเมองพรรคเดยว ดงนน อาจพจารณาแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ เพอใหประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎรสงกดพรรคการเมองตางพรรคกน เพอใหมความเชอมนจากสงคมภายนอกตอการปฏบตหนาทอยางเปนกลางของผทาหนาทประธานในทประชมสภาผแทนราษฎร

และแมวารองประธานสภาผแทนราษฎรจะมบทบาทและอานาจหนาทสาหรบการชวยประธานสภาผแทนราษฎรในกจการอนเปนอานาจหนาทของประธานสภาผแทนราษฎร โดยรองประธานสภาผแทนราษฎรไมมอานาจหนาทดวยตนเอง อยางไรกตาม รองประธานสภาผแทนราษฎรไดมบทบาทสาคญในการชวยประธานสภาผแทนราษฎรทงในการดาเนนการประชมหรอการบรหารสานกงาน

๑๑๕

เลขาธการสภาผแทนราษฎรซงเปนหนวยธรการของสภาผแทนราษฎร ตวอยางเชน เหตการณสาคญทรองประธานสภาผแทนราษฎรไดทาหนาทประธานในทประชมสภาผแทนราษฎรเพอใหความเหนชอบองคผสบราชสนตวงศขนทรงราชยเปนพระมหากษตรยในเหตการณเมอป ๒๔๗๗ หรอเหตการณทเกดขนกบสภาอนทรองประธานสภานนไดมบทบาทสาคญในการคลคลายวกฤตการณทางการเมอง คอ สภานตบญญตแหงชาต เมอป ๒๕๑๖ ทนายทว แรงขา รองประธานสภานตบญญตแหงชาตคนทหนงเปนผรบสนองพระบรมราชโองการแตงตงนายสญญา ธรรมศกด เปนนายกรฐมนตรแทนจอมพลถนอม กตตขจร ซงลาออกจากตาแหนงเนองจากวกฤตการณทางการเมองเมอวนท ๑๔ ตลาคม ๒๕๑๖

รวมทงในชวงเวลาทมเหตการณเผชญหนาในทประชมสภาผแทนราษฎรระหวางกลมการเมอง เสยงขางมากและกลมการเมองเสยงขางนอยในสภาผแทนราษฎร เปนผลใหประธานสภาผแทนราษฎรกลายเปนเปาหมายทถกกลาวอางวา มความไมเปนกลางหรอมความลาเอยงทางการเมองไปในทางใด ทางหนง จากเหตดงกลาวรองประธานสภาผแทนราษฎรจะมบทบาทสาคญในการผอนคลายบรรยากาศดวยการปฏบตหนาทเปนประธานในทประชมสภาผแทนราษฎรแทนประธานสภาผแทนราษฎร ดงนนหากเปรยบเทยบการเมองไทยเปนภาพยนตรหรอการแสดงแลว แมวารองประธานสภาผแทนราษฎรจะไมมบทบาทนากตามทแตกเปน “พระรอง” ทมความสาคญตอระบบการเมองไทย

------------------------------------

๑๑๖

รายการอางอง

คณน บญสวรรณ. (๒๕๔๘). ปทานกรมศพทรฐสภาและการเมองไทย. กรงเทพฯ : สขภาพใจ.

ธนากต. (๒๕๕๒). ประวตนายกรฐมนตรไทย. กรงเทพฯ : สวรยาสาสน.

ประเสรฐ ปทมะสคนธ. (๒๕๑๗). รฐสภาไทยในรอบสสบสองป (๒๔๗๕ – ๒๕๑๗). กรงเทพฯ : ช.ชมนมชาง.

มหาวทยาลยราชภฏนครสวรรค. (ม.ป.ป.). พระยาวทรธรรมพเนต. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๗ พฤศจกายน ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://aritc.nsru.ac.th/local/local_ut/person_8.php.

วกพเดยสารานกรมเสร. (ม.ป.ป.). พระยาเทพหสดน (ผาด เทพหสดน ณ อยธยา). วนทคนขอมล ๗ พฤศจกายน ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://th.wikipedia.org/wiki/ %E0%B8%9E%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%A2%E0%B8%B2%E0% B9%80%E0%B8%97%E0%B8%9E%E0%B8%AB%E0%B8%B1%E0%B8%AA% E0%B8%94%E0%B8%B4%E0%B8%99_(%E0%B8%9 C%E0%B8%B2%E0%B8 %94_%E0%B9%80%E0%B8%97%E0%B8%9E%E0%B8%AB%E0%B8%B1% E0% B8%AA%E0%B8%94%E0%B8%B4%E0%B8%99_%E0%B8%93_% E0% B8%AD%E0%B8%A2%E0%B8%B8%E0%B8%98%E0%B8%A2%E0%B8%B2) สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง. (๒๕๔๘). ขอมล สถต และผลการเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๔๘. กรงเทพฯ : สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง. สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๔๗๕). รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑ ถงครงท ๕๙ วนท ๒๘ มถนายน - ๓๑ มนาคม ๒๔๗๕. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. . (๒๔๗๗). รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑๙ ถงครงท ๓๔ สมยสามญสมยทสอง วนท ๑๒ กมภาพนธ - ๘ มนาคม ๒๔๗๗ เลม ๒. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

. (๒๕๔๒). ๖๗ ป สมาชกรฐสภาไทย. กองการพมพ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

. (๒๕๔๘). สาระสาคญเกยวกบภารกจและสทธประโยชนของ ประธานรฐสภา ประธานและรองประธานสภาผแทนราษฎร. สานกงานประธานสภาผแทนราษฎร สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

สเทพ เอยมคง. (ม.ป.ป.). พระราชธรรมนเทศ. วนทคนขอมล ๗ พฤศจกายน ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://www.kpi.ac.th/wiki/index.php/%E0%B8%9E%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0 %B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%8A%E0%B8%98%E0%B8%A3%E0%B8%A3%E0% B8%A1%E0%B8%99%E0%B8%B4%E0%B9%80%E0%B8%97%E0%B8%A8.

๑๑๗

วทยโทรทศนรฐสภานาประชาธปไตยสใจชน โดย ฐากร จลนทร

(เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนกรกฎาคม ๒๕๕๖)

การปฏรปการเมองไทยตงแตป ๒๕๔๐ อนเปนผลจากการบงคบใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ โดยทมบทบญญตเกยวกบการจดสรรคลนความถวทยโทรทศน และมบทบญญตในลกษณะเดยวกนทกาหนดในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ ขณะทมความเปลยนแปลงทางเทคโนโลยการสอสารของโลกในชวงเวลาเดยวกน ดงนนปจจยทง ๒ สวนจงเปนเหตสบเนองททาใหเกดการปฏวตโครงสรางทางวทยโทรทศนของประเทศไทยในเวลาตอมา จากเดมทการออกอากาศกระจายเสยงในสอวทยโทรทศนอยในความรบผดชอบของภาครฐในฝายบรหารทงในรปแบบทหนวยงานรฐดาเนนการเองหรอรฐใหสมปทานแกภาคเอกชน แตขณะนภาคเอกชนสามารถเปนเจาของสถานวทยโทรทศนไดเอง รวมทงสวนราชการในสงกดรฐสภากมสถานวทยโทรทศนทเปนสอกลางสาหรบเผยแพรภารกจของรฐสภาไดเชนกน จากเหตดงกลาวบทความนจะไดอธบายความเปนมา ทศทาง และแนวโนมในอนาคตของสถานวทยโทรทศนรฐสภา ดงน

๑๑๘

๑. ความเปนมาของการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงานรฐสภาไทย ๒. ประสบการณการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงานรฐสภาตางประเทศ ๓. ความเปลยนแปลงทางเทคโนโลยและกฎหมายทมผลตอการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงานรฐสภาไทย ๔. แนวโนมการดาเนนการทวสาธารณะของประเทศไทย ๕. การศกษาประสบการณจากสถานโทรทศนไทยพบเอส ๖. แนวโนมในอนาคตของสถานวทยโทรทศนรฐสภา ๗. แนวคดเพอเตรยมความพรอมของสถานวทยโทรทศนรฐสภา ๘. บทวเคราะหและบทสรป

อนง ในบทความนจะใชคาวา “วทยโทรทศนในระบบดจตอลหรอทวดจตอล (digital television)” เนองจากเปนคาทใชในมาตรา ๘๕ แหงพระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถและกากบการประกอบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ [ขณะทราชบณฑตยสถาน (๒๕๔๙ : ๓๑๘) กาหนดใหใชคาวา “โทรทศนดจทล”] นอกจากนนจะใชคาวา “ทวสาธารณะ” สาหรบความหมายของสถานวทยโทรทศนทใหบรการสาธารณะ (public television) และความหมายของการแพรกระจายคลนสญญาณเพอสาธารณะ (public broadcasting) อกทงจะใชคาวา“สถานวทยโทรทศนรฐสภา” สาหรบความหมายของสถานวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศนรฐสภาเนองจากตองการสอความหมายเฉพาะสอวทยโทรทศนเทานน

๑. ความเปนมาของการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงานรฐสภาไทย ในระยะเรม ตนของการปกครองระบอบประชาธปไตย ไ ดมการถายทอดสดทางวทยกระจายเสยงเพอออกอากาศการปฏบตหนาทของรฐสภาทสาคญ คอ การประชมสภาผแทนราษฎรเพอพจารณาญตตขออภปรายไมไววางใจคณะรฐมนตรทนายควง อภยวงศ สมาชกสภาผแทนราษฎรและคณะยนตอประธานสภาผแทนราษฎร เพออภปรายไมไววางใจคณะรฐมนตรทพลเรอตร ถวลย ธารงนาวาสวสด เปนนายกรฐมนตรโดยมการอภปรายตดตอกนระหวางวนท ๑๙-๒๖ พฤษภาคม ๒๔๙๐ และมการลงมตในวนท ๒๗ พฤษภาคม๒๔๙๐ (ประเสรฐ ปทมะสคนธ, ๒๕๑๗ : ๕๖๙) และในเวลาตอมาจงเปนแบบแผนทปฏบตสบตอกนมาในการถายทอดเสยงการประชมรฐสภา สภาผแทนราษฎร และวฒสภาทางวทยกระจายเสยง

ทงนมการออกกฎหมายลาดบรองเพอเอออานวยใหรฐสภามชองทางในการจดตงสถานวทยหรอสถานวทยโทรทศน ดวยการออกกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) และกฎกระทรวง ฉบบท ๘ (พ.ศ. ๒๕๒๔) ออกตามความในพระราชบญญตวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศน พ.ศ. ๒๔๙๘ ในการยกเวนมใหสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎรและสานกงานเลขาธการรฐสภา ตามลาดบ อยภายใตบงคบพระราชบญญตวทยกระจายเสยงฯ จงเปนผลใหสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎรสามารถจดตงสถานวทยหรอสถานวทยโทรทศนเพอการแพรกระจายคลนสญญาณสาหรบการออกอากาศ โดยไมตองขออนญาตตามกฎหมายฉบบนหลงจากนนมการจดตงสถานวทยกระจายเสยงรฐสภาในป ๒๕๓๗ ซงอยในสงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร

๑๑๙

ป ๒๕๓๒ ไดเกดมตใหมของระบบการเมองและการสอสารมวลชนไทย สาหรบการถายทอดสดการประชมสภาผแทนราษฎรทางวทยโทรทศนในการพจารณาการอภปรายเพอลงมตไมไววางใจรฐมนตรเปนรายบคคล ขณะนนนายณรงค วงศวรรณ หวหนาพรรคเอกภาพ และคณะไดยนตอประธานสภาผแทนราษฎร เพอเสนอญตตขอเปดอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจรฐมนตรเปนรายบคคล จานวน ๔ คน ไดแก นายสบน ปนขยน รอยตารวจเอก เฉลม อยบารง พลตร สนน ขจรประศาสน และนายประจวบ ไชยสาสน โดยมการประชมระหวางวนท ๑๙-๒๑ กรกฎาคม ๒๕๓๒ (สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, ๒๕๓๒ : ๒๒๔) หลงจากนน จงเปนแบบแผนปฏบตสบมาสาหรบการถายทอดสดทางวทยโทรทศนของสถานวทยโทรทศนภายใตการกากบของฝายบรหารในการประชมทสาคญดงน

(๑) รฐพธเปดประชมรฐสภา (๒) การประชมสภาผแทนราษฎรเพอเลอกนายกรฐมนตร (๓) การประชมรฐสภาเพอรบทราบการแถลงนโยบายของคณะรฐมนตร (๔) การประชมสภาผแทนราษฎรเพอพจารณาญตตอภปรายไมไววางใจนายกรฐมนตร/

รฐมนตร (๕) การประชมสภาผแทนราษฎร เพอพจารณารางพระราชบญญตงบประมาณรายจาย

ประจาปงบประมาณ พ.ศ. .... (๖) การอภปรายทวไปโดยไมมการลงมตตามทกาหนดไวตามรฐธรรมนญ (๗) การแถลงผลงานของคณะรฐมนตรตามทกาหนดไวตามรฐธรรมนญ (๘) การประชมรฐสภาเพอแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ (๙) การประชมรฐสภา สภาผแทนราษฎร และวฒสภา อน ๆ ทสาคญ

ป ๒๕๔๙ สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ไดจดตงสถานวทยโทรทศนรฐสภาผานดาวเทยม เพอเผยแพรสาระความรและขาวสารดานการเมองการปกครองในระบบรฐสภา การประชาสมพนธบทบาทภารกจของสมาชกรฐสภาและถายทอดการประชมรฐสภา สภาผแทนราษฎร วฒสภา รวมทงการประชมคณะกรรมาธการดวย ตลอดจนการผลตรายการตาง ๆ ทเกยวของกบวงงานรฐสภา โดยเนนการสงเสรมใหประชาชนไดรบความร ความเขาใจ และเกดทศนคตทดตอการปกครองตามระบอบประชาธปไตย ทงนไดเรมการออกอากาศเมอวนท ๑๒ สงหาคม ๒๕๔๙ อยางไรกตาม สภาพปญหาคอ การเขาถงของกลมเปาหมายของสถานฯ ยงไมทวถง และไมเปนทรจกอยางกวางขวางแกประชาชนทวไปโดยเฉพาะในทองถน เนองจากเปนการชมรายการวทยโทรทศนของรฐสภาผานดาวเทยม จงจาเปนตองมจานรบสญญาณดาวเทยม ซงกจะเปนการเพมภาระทางเศรษฐกจใหแกประชาชน โดยทรฐสภาไมมงบประมาณในการตดตงจานรบสญญาณดาวเทยมใหแกชมชนไดอยางทวถง (ศรพรรณ วณคพนธ, ๒๕๕๐ : ๓ และ นตยา แกวเปลง, ๒๕๕๓ : ๑) เมอเปนเชนนนแลว สถานวทยโทรทศนรฐสภาจงเปนกลไกในการถายทอดสดทางโทรทศนในวงงานรฐสภาแทนการพงพงสถานวทยโทรทศนทอยในกากบของฝายบรหาร เนองจากสถานวทยโทรทศนทอยในกากบของฝายบรหารมภารกจถายทอดสดหรอออกอากาศในรายการอนจงไมสามารถถายทอดสดการประชมในวงงานรฐสภาไดตลอดเวลา

๑๒๐

๒. ประสบการณการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงานรฐสภาตางประเทศ

ดวยบทความนจะไดนาเสนอการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงานของรฐสภาตางประเทศ จานวน ๒ ประเทศไดแก (๑) ประเทศสหรฐอเมรกา (๒) ประเทศองกฤษหรอสหราชอาณาจกร ทงในดานความเปนมาและการดาเนนการสถานวทยโทรทศน ดงน

(๑) ประเทศสหรฐอเมรกา ไดมการถายทอดสดทางวทยโทรทศนอยางเปนทางการครงแรกเมอวนท ๖ มกราคม ๒๔๙๐ เมอคราวนายแฮร ทรแมน ประธานาธบดในขณะนนไดกลาวคาแถลงประจาปตอรฐสภา (State of Union) และในวนท ๗ กรกฎาคม ๒๔๙๐ มการถายทอดสดทางวทยโทรทศนการรบฟงความคดเหน (House Hearing) ของคณะอนกรรมาธการพเศษในคณะกรรมาธการการศกษาและแรงงาน (Radio-Television Correspondent’ Gallery, n.d.) ตอมาในป ๒๕๒๒ มการจดตงเครอขายเคเบลดาวเทยมสาหรบกจการสาธารณะ (Cable-Satellite Public Affairs Network : C-SPAN) โดยองคกร ซ-สแพน (C-SPAN) เปนสถานวทยโทรทศนดาวเทยมสาหรบกจการสาธารณะ และเปนสอทางวทยโทรทศนเพอเผยแพรการดาเนนการของรฐสภา รวมทงขาวสารดานการเมอง ตลอดจนเปนชองทางการสอสารทางสถานวทยและระบบเวบไซต จงสรปชองทางดานวทยโทรทศนใน ๓ ชอง (Wikipedia, n.d. B) ดงน

- ชอง C-SPAN จดตงในป ๒๕๒๒ เปนการออกอากาศทางวทยโทรทศนเพอเผยแพรการดาเนนการของสภาผแทนราษฎร - ชอง C-SPAN 2 จดตงในป ๒๕๒๙ เปนการออกอากาศทางวทยโทรทศนเพอเผยแพรการดาเนนการของวฒสภา - ชอง C-SPAN 3 จดตงในป ๒๕๔๔ เปนการออกอากาศทางวทยโทรทศนเพอเผยแพรการดาเนนการทเกยวกบรฐบาลและนโยบายสาธารณะ รวมทงรายการดานประวตศาสตร

๑๒๑

องคกร C-SPAN เปนองคกรทไมแสวงหากาไร โดยมรายไดจากสมาชกเคเบลทว และไมไดพงพงรายไดจากการโฆษณา สาหรบคณะกรรมการบรหารประกอบดวยผแทนจากบรษทเคเบลขนาดใหญตาง ๆ และไดมการดาเนนการอยางเปนอสระโดยกลมอตสาหกรรมเคเบลและรฐสภาไมสามารถควบคมเนอหาของรายการได ทงนในเดอนมกราคม ๒๕๕๖ มพนกงานประมาณ ๒๘๒ คน ในสวนของการประเมนผลการดาเนนการปรากฏวา ในป ๒๕๕๖ มการเปดเผยผลการสารวจการชมโทรทศนของเครอขายชอง C-SPAN ทสรปไดคอชาวอเมรกนทเปนผใหญประมาณ ๔๗ ลานคน (รอยละ ๒๔ ของผใหญทงหมด) เปนผชมประจาของเครอขายชอง C-SPAN ทกสปดาห สาหรบรปแบบรายการทสาคญของเครอขายชอง C-SPAN อาท - รายการถายทอดการประชมในวงงานรฐสภาอเมรกน รวมทงการประชมในวงงานรฐสภาแคนาดาและองกฤษดวย - รายการ Q&A เปนรายการเกยวกบการสมภาษณนกการเมองหรอบคคลสาธารณะทเปนการเผชญหนาระหวางพธกรกบผถกสมภาษณ - รายการ Washington Journal เปนรายการสมภาษณนกการเมอง เจาหนาทรฐบาล และบคคลสาธารณะ ในประเดนทเปนเหตการณทางการเมองในปจจบนซงอาจเปนการสมภาษณทางโทรศพทกได โดยเปดโอกาสใหผชมรายการมสวนรวมดวยการใหสงคาถามทางโทรศพทหรอจดหมายอเลกทรอนกส (อเมล) เพอสอบถามผถกสมภาษณ

(๒) ประเทศองกฤษหรอสหราชอาณาจกร ในป ๒๕๑๘ ไดมการทดลองการถายทอดทางวทยกระจายเสยงจากรฐสภาองกฤษ ตอมาเมอเดอนมกราคม ๒๕๒๘ ไดมการถายทอดสดทางวทยโทรทศนในวงงานการประชมของสภาขนนาง (House of Lords) เปนครงแรก หลงจากนนเมอเดอนพฤศจกายน ๒๕๓๒ จงเรมมการถายทอดสดทางวทยโทรทศนในวงงานของสภาผแทนราษฎร เปนครงแรก (British Broadcasting Corporation, n.d.) ทงนในป ๒๕๒๑ ไดมการจดตงหนวยงาน Parliamentary Sound Archive Unit เพอทาหนาทถายทอดการกระจายเสยงการดาเนนการในวงงานรฐสภาขององกฤษซงอยในสงกดของสภาขนนาง ตอมาในป ๒๕๓๕ ถกยายไปสงกดทสภาผแทนราษฎร และไดเปลยนชอเปน Parliamentary Recording Unit (UK Parliament, 2010)

๑๒๒

ในป ๒๕๓๕ ผประกอบการเคเบลทว คอ United Artists Cable ไดจดตงสถานโทรทศนสาหรบรฐสภาโดยใชชอวา Parliamentary Channel ตอมาเมอป ๒๕๔๑ องคกรสอสาธารณะขององกฤษหรอสถานวทยโทรทศน บบซ (British Broadcasting Corporation : BBC) ไดเขาบรหารกจการกระจายเสยงดงกลาวและเปลยนชอใหมเปน BBC Parliament โดยจดใหมการรบชมผานระบบโทรทศนและเวบไซตคอมพวเตอร (Wikipedia, n.d. A) สาหรบรปแบบรายการทสาคญของชอง BBC Parliament อาท - รายการถายทอดสดการประชมในวงงานรฐสภาองกฤษ รวมทงการประชมในวงงานรฐสภาเวลส สกอตแลนด และไอรแลนดเหนอ ดวย ทงนใหลาดบความสาคญของสภาผแทนราษฎรองกฤษกอนสภาขนนางองกฤษ - รายการถายทอดสดการประชมประจาปของพรรคการเมองหลกขององกฤษ - รายการถายทอดสดการประชมในวงงานรฐสภายโรป - รายการ Ten Minute Rule Bill ซงเปนการบนทกเทปการทาหนาทของสมาชกสภาผแทนราษฎรองกฤษในการนาเสนอกฎหมาย ซงเปนการอธบายเหตผลความจาเปนของการเสนอรางกฎหมายโดยใชเวลาไมเกน ๑๐ นาทตามระเบยบแบบแผนของรฐสภาองกฤษ ถาสภาผแทนราษฎรองกฤษเหนดวย จะไดรบการบรรจในวาระท ๑ ของการประชมสภาผแทนราษฎรองกฤษ - รายการ Briefing เปนรายการสรปขาวและการประชมทางการเมองในรอบสปดาห - รายการ Record Review เปนรายการวเคราะหเหตการณสาคญในรฐสภาองกฤษและการแลกเปลยนความคดเหนทางการเมอง

อนง หลายประเทศมสถานโทรทศนเพอการสอสารของรฐสภา อาท สถาน parliament tv ของประเทศนวซแลนด สถาน La Chaîne parlementaire (parliamentary Channel) ของประเทศฝรงเศส หรอสถาน Hellenic Parliament TV ของประเทศกรซ รวมทงสถาน Parliament Channel ของโตเบโกและตรนแดด ตลอดจนบราซล ชล อนโดนเซย เกาหลใต ฯลฯ แตเนองจากขอจากดของพนทการนาเสนอขอมล ตามบทความน จงไดนาเสนอกรณของประเทศสหรฐอเมรกาและองกฤษเทานน

๑๒๓

๓. ความเปลยนแปลงทางเทคโนโลยและกฎหมายทมผลตอการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงาน รฐสภาไทย

ความเปลยนแปลงทางเทคโนโลยดานวทยโทรทศน แบงเปน ๒ สวนทสาคญ คอ สวนท ๑ ระบบโทรทศน โดยระบบทใชปจจบนไดแก ระบบทวแอนะลอก (Analog Television) ซงเปนระบบวทยโทรทศนทนาเอาสญญาณภาพมาผสมกบสญญาณวทย โดยใชสถานวทยโทรทศนภาคพนดนเปนตวสงสญญาณ ซงขอเสยของสญญาณแอนะลอก คอ ถกสญญาณรบกวนไดงาย อาจทาใหรบภาพเสยงไมชด ขณะทระบบทวดจตอล (Digital Television) (ซงเรมมมากอนป ๒๕๔๔) เปนระบบวทยโทรทศนทใหสญญาณภาพและเสยงทมคณภาพดกวาแบบแอนะลอก และใชคลนความถทมอยไดอยางมประสทธภาพมากขน โดยทวดจตอลจะใชสญญาณดจตอลทถกบบอดและเขารหสทมคาเปน "๐" กบ "๑" เทานน ซงในหนงชวงคลนความถจะสามารถนาสงไดในหลายชองสถานวทยโทรทศน พรอมทงมสญญาณภาพและเสยงทมความละเอยดคมชดมากยงขน จากเดมระบบทวแอนะลอกสามารถออกอากาศในรปแบบ ๑ คลนความถตอ ๑ ชองสถานวทยโทรทศนเทานน ฉะนนจงกาหนดใหมการใชระบบทวดจตอลแทนทระบบทวแอนะลอก สวนท ๒ จากเดมทมการออกอากาศวทยโทรทศนมเฉพาะระบบวทยโทรทศนภาคพนดน (Terrestrial Television) หรอทเรยกในภาษาสามญวา “ฟรทว (Free TV)” ทอาศยเสารบโทรทศนแบบธรรมดา ตอมามการเพมเตมในอก ๒ ชองทางคอ ระบบวทยโทรทศนผานระบบเคเบล (Cable Television) ซงตองมการจายคาสมาชกสาหรบการรบชม และระบบวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยม (Satellite Television) ซงตองมจานรบสญญาณดาวเทยมในการรบสญญาณดวย โดยมรายละเอยดชองทางออกอากาศ ดงน

ตารางท ๑ ชองทางออกอากาศของสถานวทยโทรทศนทางภาคพนดน ระบบเคเบล และระบบดาวเทยม

ชองทางออกอากาศของ สถานวทยโทรทศน

จานวนสถาน /ชองรายการ

รอยละของจานวนครวเรอนทเขาถง

๑. ระบบวทยโทรทศนภาคพนดน (Terrestrial Television)

๖ สถาน (ฟรทว)

รอยละ ๔๕.๘ (เมอรวมกบการออกอากาศผานระบบเคเบลและระบบดาวเทยมจะเทากบ ๑๐๐ %)

๒. ระบบวทยโทรทศนผานระบบเคเบล (Cable Television)

ประมาณ ๙๙๐ สถาน รอยละ ๒๘.๗

๓. ระบบวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยม (Satellite Television)

ประมาณ ๒๐๐ ชองรายการ

รอยละ ๒๕.๕

ทมา ประกาศ กสทช. ลงวนท ๒ พฤศจกายน พ.ศ. ๒๕๕๕ เรอง แผนการเปลยนระบบการสงสญญาณวทยโทรทศนเปนระบบดจตอล หมายเหต จานวนครวเรอนทเขาถงระบบโทรทศนใน พ.ศ. ๒๕๕๕ มประมาณ ๒๒ ลานครวเรอน (อดศกด ลมปรงพฒนกจ, ๒๕๕๕)

๑๒๔

ในชวงเวลาเดยวกนกบความเปลยนแปลงทางเทคโนโลยดานวทยโทรทศน กมความเปลยนแปลงโครงสรางทางกฎหมาย กลาวคอ มาตรา ๔๐ แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๔๐ ไดกาหนดใหคลนความถทใชในการสงวทยโทรทศนเปนทรพยากรสอสารของชาตเพอประโยชนสาธารณะ โดยใหมองคกรของรฐทเปนอสระทาหนาทจดสรรคลนความถ อยางไรตามการจดตงองคกรดงกลาวไมแลวเสรจซงอาจเปนสาเหตประการหนงททาใหการเปลยนระบบทวแอนะลอกเพอเปนระบบทวดจตอลเกดความลาชา จวบจนกระทงบทบญญตตามมาตรา ๔๗ ประกอบกบมาตรา ๓๐๕ (๑) แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ ไดกาหนดในลกษณะเดยวกนทใหมองคกรจดสรรคลนความถ และใหมการตรากฎหมายทเกยวของมารองรบในเรองน ในเวลาตอมาจงมการตราพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศน พ.ศ. ๒๕๕๑ และพระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถและกากบการประกอบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยกฎหมายทง ๒ ฉบบมประเดนทนอกเหนอจะเปนการปฏวตโครงสรางอตสาหกรรมวทยโทรทศนไทยทงระบบแลว ยงมกระทบตอการออกอากาศทางวทยโทรทศนในวงงานของรฐสภาไทย ดงน

(๑) พระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถและกากบการประกอบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยความในมาตรา ๘๕ สรปไดคอ คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) มหนาทจดใหมแผนแมบทการบรหารคลนความถ โดยแผนดงกลาวตองกาหนดใหมการกาหนดเวลาในการเปลยนไปสระบบการรบสงสญญาณวทยโทรทศนในระบบดจตอลและกาหนดเวลาเกยวกบการจดใหภาคประชาชนไดใชคลนความถในกจการโทรทศนดวย โดยนยของกฎหมายนคอ การยอมรบการมระบบวทยโทรทศนในระบบดจตอลเปนครงแรกในระบบกฎหมายไทย

(๒) พระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศน พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยความในมาตรา ๑๐ สรปไดคอ ใบอนญาตประกอบกจการกระจายเสยงหรอกจการโทรทศนเพอการบรการสาธารณะโดยใชคลนความถม ๓ ประเภทดงน (๒.๑) ใบอนญาตประกอบกจการบรการสาธารณะประเภทท ๑ ออกใหสาหรบกจการกระจายเสยงหรอกจการโทรทศนทมวตถประสงคหลกเพอการสงเสรมความร เชน ความรเกยวกบการศกษา ศาสนา ศลปะและวฒนธรรม เปนตน (๒.๒) ใบอนญาตประกอบกจการบรการสาธารณะประเภทท ๒ ออกใหสาหรบกจการกระจายเสยงหรอกจการโทรทศนทมวตถประสงคหลกเพอความมนคงของรฐหรอความปลอดภยสาธารณะ (๒.๓) ใบอนญาตประกอบกจการบรการสาธารณะประเภทท ๓ ออกใหสาหรบกจการกระจายเสยงหรอกจการโทรทศนทมวตถประสงคหลกเพอการกระจายขอมลขาวสารเพอสงเสรมความเขาใจอนดระหวางรฐบาลกบประชาชนและรฐสภากบประชาชน การกระจายขอมลขาวสารเพอการสงเสรมสนบสนนในการเผยแพรและใหการศกษาแกประชาชนเกยวกบการปกครองในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข บรการขอมลขาวสารอนเปนประโยชนสาธารณะแกคนพการ คนดอยโอกาส หรอกลมความสนใจทมกจกรรมเพอประโยชนสาธารณะหรอบรการขอมลขาวสารอนเปนประโยชนสาธารณะอน ซงนยของตวบทตามมาตรา ๑๐ เปนการเปดโอกาสใหรฐสภามสถานวทยโทรทศนแบบ ฟรทว

๑๒๕

นอกจากนนมาตรา ๒๐ ของกฎหมายนยงมประเดนทสาคญ เนองจากไปกาหนดวา ใหผรบใบอนญาตประกอบกจการบรการสาธารณะประเภทท ๑ และประเภทท ๓ จะหารายไดจากการโฆษณาไมได เวนแตเปนการหารายไดโดยการโฆษณาหรอเผยแพรขาวสารเกยวกบงานหรอกจการของหนวยงานของรฐหรอรฐวสาหกจ สมาคม มลนธ หรอนตบคคลอนทมวตถประสงคในการดาเนนกจการเพอประโยชนสาธารณะ โดยไมแสวงหากาไรในทางธรกจ หรอการเสนอภาพลกษณขององคกร บรษท และกจการโดยมไดมการโฆษณาสรรพคณ คณประโยชนหรอคณภาพของผลตภณฑทเกยวของทงทางตรงและทางออม ทงน ตามหลกเกณฑทคณะกรรมการ กสทช. ประกาศ ซงปมประเดนเหลานเปนปจจยสนบสนนการทางานของสถานวทยโทรทศนรฐสภาหรอการปรบเปลยนโครงสรางสถานวทยโทรทศนรฐสภาในลกษณะใด จะอธบายในหวขอตอไป

๔. แนวโนมการดาเนนการทวสาธารณะของประเทศไทย ในป ๒๕๕๖ คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) กาหนดใหมการจดสรรคลนความถของชองวทยโทรทศนระบบทวดจตอล จานวน ๔๘ ชอง โดยแบงออกเปนชองวทยโทรทศนสาหรบสาธารณะหรอทวสาธารณะจานวน ๑๒ ชอง ชองวทยโทรทศนสาหรบการประกอบธรกจจานวน ๒๔ ชอง [ประกอบดวยชองความชดสง (HDTV : High Definition Television) ๗ ชอง, ชองวาไรตทมความชดมาตรฐาน ๗ ชอง, ชองขาว ๗ ชอง และชองเดก ๓ ชอง] และชองวทยโทรทศนสาหรบชมชนจานวน ๑๒ ชอง (ซงคาดวา มรศมการออกอากาศประมาณ ๕๐ กโลเมตร) โดยใชการจดสรรคลนตามเงอนไขทกฎหมายกาหนด (สรญญา จนทรสวาง, ๒๕๕๖)

ทงนคณสมบตของผดาเนนการสถานโทรทศนสาหรบทวสาธารณะใหเปนไปตามความในมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศนฯ ทกลาวโดยสรปคอ หนวยงานของรฐ (ไมใชรฐวสาหกจ) สมาคม มลนธ นตบคคล หรอสถาบนอดมศกษาทมหนาท ความเหมาะสม และลกษณะตามหลกเกณฑของ กสทช. กสามารถยนเรองขอใบอนญาตดาเนนการได โดยไมตองมการเสนอราคาเพอการประมลในลกษณะเดยวกบชองวทยโทรทศนสาหรบการประกอบธรกจ

ดงนน จงอาจวเคราะหไดคอ หนวยงานของรฐหรอองคกรทไมแสวงหากาไร สามารถดาเนนการทวสาธารณะได ทงน สามารถแสวงหารายไดจากการโฆษณาตามหลกเกณฑทมาตรา ๒๐ แหงพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงและกจการโทรทศนฯ กาหนด อาท การเสนอภาพลกษณขององคกรหรอบรษท อยางไรกตาม มประเดนทขอสงเกตทสาคญคอ ทวสาธารณะเพอความมนคงของรฐหรอความปลอดภยสาธารณะ กลบมขอบเขตของการหารายไดทมากกวาทวสาธารณะอก ๒ ประเภท คอ ใหหารายไดจากการโฆษณาไดเทาทเพยงพอตอการประกอบกจการโดยไมเนนการแสวงหากาไร

สาหรบหนวยงานทมความพรอมในการขอใบอนญาตเพอดาเนนการทวสาธารณะ และมภารกจสอดคลองกบบทบญญตตามมาตรา ๑๐ แหงพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงฯ โดยเปนทคาดหมายคอ หนวยงานทมสถานวทยโทรทศนอยแลวไมวาจะเปนสถานวทยโทรทศนแบบฟรทวหรอสถานวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยม ซงไดแก สถานวทยโทรทศนแหงประเทศไทยชอง ๑๑ กรมประชาสมพนธ โดยมภารกจสงเสรมความเขาใจอนดระหวางรฐบาลกบประชาชน หรอสถานวทยโทรทศนกองทพบกชอง ๕ โดยมภารกจเพอความมนคงของรฐ รวมทงสถานโทรทศนไทยพบเอสทเปนชองทวสาธารณะตามนยของพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงฯ ทงน สถานวทยโทรทศนรฐสภาอย

๑๒๖

ในภารกจสงเสรมความเขาใจอนดระหวางรฐสภากบประชาชน สาหรบความคาดหมายทปรากฏในสอมวลชนของการจดสรรคลนความถของทวสาธารณะ อาจประมวลไดดงน

ตารางท ๒ การแสดงความคาดหมายของการจดสรรคลนความถของโทรทศนสาธารณะตามทปรากฏในสอมวลชน

หมายเหต

ขอความในตารางเปนความคาดหมายทปรากฏในสอมวลชนซงไมใชขอเทจจรงในขนตอนสดทาย

๕. การศกษาประสบการณจากสถานโทรทศนไทยพบเอส

สถานโทรทศนไทยพบเอสอยในสงกดองคการกระจายเสยงและแพรภาพสาธารณะแหงประเทศไทย (ส.ส.ท.) ทไดรบการจดตงตามพระราชบญญตองคการกระจายเสยงและแพรภาพสาธารณะแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๑ มฐานะเปนองคการสอสาธารณะดานวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศน โดยออกอากาศครงแรกในวนท ๑๕ มกราคม ๒๕๕๑ ทงนการจดตงสถานโทรทศนดงกลาวนบวาเปน “ทวสาธารณะ” แหงแรกของประเทศไทยอยางแทจรง เนองจากมรายไดโดยตรงจากภาษทเกบจากสราตามกฎหมายวาดวยสราและภาษทเกบจากยาสบตามกฎหมายวาดวยยาสบในอตรารอยละ ๑.๕ แตไมเกน ๒,๐๐๐ ลานบาทตอปงบประมาณ จงทาใหไมตองพงพงรายไดจากการโฆษณาหรอการจดสรรงบประมาณจากรฐบาล และมการกาหนดผงรายการทเปนรายการขาว สารคด สาระความรตาง ๆ โดยหากเปนรายการ

๑๒๗

บนเทงแลว กจะเปนรายการบนเทงทสอดแทรกสาระความร นอกจากนนยงมการเปดพนทสอสาธารณะใหแกกลมตาง ๆ ในสงคมอยางกวางขวาง เชน ครอบครว เดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ ชมชนทองถน เปนตน อกทงยงมโครงสรางทางกฎหมายและการบรหารทปองกนการแทรกแซงทางการเมอง โดยใหมคณะกรรมการสรรหาทประกอบดวยผแทนหนวยงานของรฐ องคกรวชาชพสอสารมวลชน และองคกรพฒนาเอกชน เพอเลอกคณะกรรมการนโยบายทประกอบดวยผทรงคณวฒ โดยอานาจหนาทของคณะกรรมการนโยบายนอกเหนอจากการกาหนดนโยบายทวไปแลว ยงมหนาทคมครองรกษาความเปนอสระของคณะกรรมการบรหาร ผอานวยการ และพนกงานใหปลอดจากการแทรกแซงใด ๆ

เมอพจารณารายจายของสถานโทรทศนไทยพบเอสในสวนของตนทนการผลตและการจดหารายการ โดยไมรวมรายจายดานการบรหารหรอรายจายคาสาธารณปโภค ระหวางป ๒๕๕๒-๒๕๕๔ จะมรายจาย ระหวาง ๒๖๗-๖๔๑ ลานบาท (รายจายรวม ระหวาง ๑,๐๑๒-๑,๕๗๐ ลานบาท) รายละเอยดดงน

ตารางท ๓ ตนทนการผลตและการจดหารายการของสถานโทรทศนไทยพบเอส ระหวาง พ.ศ. ๒๕๕๑ -๒๕๕๔

ลาดบและประเภทคาใชจาย พ.ศ. ๒๕๕๑

(ลานบาท)

พ.ศ. ๒๕๕๒

(ลานบาท)

พ.ศ. ๒๕๕๓

(ลานบาท)

พ.ศ. ๒๕๕๔

(ลานบาท)

๑. คาจดหารายการตดจาหนาย - - ๓๘๑.๑๔ ๔๖๘.๕๗

๒. คาใชจายพธกร - - ๑๔.๖๔ ๑๕.๓๖

๓. คาใชจายแขกรบเชญ - - ๑๙.๖๙ ๒๑.๓๖

๔. คาลขสทธขาว - - ๑๓.๗๗ ๑๔.๗๓

๕. คาอปกรณประกอบการถายทา - - ๑๐.๗๙ ๖.๕๓

๖. คาจางบคคลภายนอก - - ๒๐.๖๐ ๓๘.๑๐

๗. ตนทนอน ๆ - - ๑๓.๘๘ ๒๙.๒๔

๘. คาใชจายอน - - ๓๔.๙๑ ๔๗.๙๒

รวม ๒๖๗.๒๒ ๓๕๗.๖๘ ๔๗๙.๔๔ ๖๔๑.๘๕

หนวย ลานบาท ทมา รายงานผลการปฏบตงานประจาป พ.ศ. ๒๕๕๑-๕๔ องคการกระจายเสยงและแพรภาพสาธารณะ แหงประเทศไทย

ทงน อาจศกษาประสบการณการดาเนนการของสถานโทรทศนไทยพบเอส ทเปนแนวทางใหแกสถานวทยโทรทศนรฐสภาในประเดนตอไปน ๑) โครงสรางองคกร ๒) รปแบบรายการ ๓) รายไดของสถาน ๔) รายจายในสวนตนทนการผลตและการจดหารายการ ๕) สภาวะการแขงขนในอตสาหรรมและ ๖) หลกเกณฑความอสระของการบรหารงานสถานวทยโทรทศน ในหวขอ ๖ แนวโนมในอนาคตของสถานวทยโทรทศนรฐสภา

๑๒๘

๖. แนวโนมในอนาคตของสถานวทยโทรทศนรฐสภา

สถานวทยโทรทศนรฐสภา มโอกาสไดรบใบอนญาตประกอบกจการบรการสาธารณะประเภทท ๓ จาก กสทช. เนองจากนยตามความในมาตรา ๑๐ แหงพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงฯ กาหนดใหมสถานวทยโทรทศนเพอสงเสรมความเขาใจอนดระหวางรฐบาลกบประชาชนและรฐสภากบประชาชน ซงอาจกลาวไดวา เปนเจตนารมณของสภานตบญญตแหงชาต (ป ๒๕๔๙-๒๕๕๑) ทตองการใหรฐสภาไดรบใบอนญาตประกอบกจการบรการสาธารณะประเภทท ๓ สาหรบดาเนนกจการวทยโทรทศน เมอเปนเชนนนแลว สถานวทยโทรทศนรฐสภาจะเปลยนชองทางการออกอากาศในระบบวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยม (Satellite Television) มาเปนระบบวทยโทรทศนภาคพนดน (Terrestrial Television) ซงจะทาใหฐานผชมรายการมจานวนมากขน โดยผชมรายการมตองอาศยจานรบสญญาณดาวเทยมอกแลว [ทง ๒ ระบบนสามารถไปออกอากาศในระบบวทยโทรทศนผานระบบเคเบล (Cable Television)] อยางไรกตาม ผทมเครองรบโทรทศนรนเกาโดยไมมเครองรบโทรทศนแบบดจตอล กตองมกลองรบสญญาณ (set top box) สาหรบรบสญญาณ เพราะการออกอากาศของสถานวทยโทรทศนรฐสภาจะเปนระบบทวดจตอล

สาหรบในขนตอนตอไปคอ การเตรยมความพรอมของสถานวทยโทรทศนรฐสภาตามทศกษาประสบการณของสถานโทรทศนไทยพบเอส ซงอางถงใน ๕. การศกษาประสบการณจากสถานโทรทศนไทยพบเอส รวมทงสภาพปญหาทอาจเกดขน ดงน ประเดนท ๑ โครงสรางองคกร โดยทสถานวทยโทรทศนรฐสภา (ชอเปนทางการคอ สถานวทยกระจายเสยงและวทยโทรทศนรฐสภา) เปนสวนราชการระดบสานก สงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ขณะทรปแบบทวสาธารณะของไทย คอ สถานโทรทศนไทยพบเอส มฐานะเปนหนวยงานของรฐทไมใชสวนราชการ จงทาใหมความคลองตวในการดาเนนการ เชนเดยวกบองคกร C-SPAN ททาหนาทเปนสอโทรทศนในวงงานรฐสภาอเมรกามฐานะเปนองคกรทไมแสวงหากาไร รวมทงไมสงกดรฐสภาอเมรกา หรอองคกร BBC Parliament ททาหนาทสอโทรทศนในวงงานรฐสภาองกฤษ มฐานะเปนองคกรทไมแสวงหากาไร รวมทงไมสงกดรฐสภาองกฤษ ทงน หากใหสถานวทยโทรทศนรฐสภาเปนหนวยงานทเปนนตบคคลและแยกตวจากสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร กอาจตองตราเปนกฎหมายเฉพาะในลกษณะเดยวกบการจดตงสถาบนพระปกเกลาตามความในพระราชบญญตสถาบนพระปกเกลา พ.ศ. ๒๕๔๑ แตหากใหเปนหนวยงานทไมใชสวนราชการแตอยในกากบของสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร กไมอาจกระทาได เพราะบทบญญตตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการฝายรฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๔ ไมเปดโอกาสใหจดตง รวมทงการจดตงในรปแบบองคการมหาชนตามความในพระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ หรอในรปแบบหนวยบรการรปแบบพเศษ (Service Delivery Unit : SDU) ตามความในมาตรา ๑๖ แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท ๕) พ.ศ. ๒๕๔๕ กไมอาจกระทาได เนองจากหนวยงานของ ๒ รปแบบนตองอยในการกากบของคณะรฐมนตร อนง มขอสงเกตวา ในอนาคตอาจมปญหาบคลากรอนเกดจากโครงสรางขององคกร โดยบคลากรของสถานวทยโทรทศนรฐสภาอาจถกทาบทามไปทางานในสถานวทยโทรทศนเอกชน เนองจากคาตอบแทนทตางกนระหวางภาครฐกบภาคเอกชน

ประเดนท ๒ รปแบบรายการ ทงน สถานวทยโทรทศนรฐสภามความไดเปรยบกวาสถานวทยโทรทศนอน เนองจากเปนผถายทอดรายการทมลกษณะเปนการเฉพาะ คอ การถายทอดการประชมหรอการเผยแพรการประชมสมมนาในวงงานรฐสภา อยางไรกตามหากสถานวทยโทรทศนจะจดทา

๑๒๙

ในรปแบบรายการวเคราะหการเมอง รายการสนทนาดานการเมอง รายการสารคดดานการเมอง/ประเดนทางสาธารณะ ตลอดจนรายการอน ๆ ทเสรมสรางองคความรในระบอบประชาธปไตยอยางเขมขน กอาจมขอขดของในฐานะความเปนสวนราชการตามทกลาวมาแลว รวมทงอปสรรคดานงบประมาณ

ประเดนท ๓ รายไดของสถาน ในขณะนสถานวทยโทรทศนรฐสภาพงพงงบประมาณแผนดน และหากไดรบใบอนญาตกจะสามารถหารายไดจากการโฆษณาตามหลกเกณฑของมาตรา ๒๐ แหงพระราชบญญตการประกอบกจการกระจายเสยงฯ อาท การเสนอภาพลกษณขององคกรหรอบรษท อยางไรกตาม สถานะความเปนสวนราชการของสถานวทยโทรทศนรฐสภาอาจจะไมเอออานวยใหดาเนนการเชนนน ยงไปกวานน อาจตองใหภาคเอกชนเขามารวมดาเนนการและจดทารายการบญชงบดลในลกษณะเดยวกบนตบคคลอน ขณะทสถานโทรทศนไทยพบเอส มรายไดโดยตรงจากภาษทเกยวกบสราและยาสบ หรอองคกร C-SPAN มรายไดจากสมาชกเคเบลทว สาหรบองคกร BBC Parliament มรายไดหลกจากผชมโทรทศนในการเกบคาใบอนญาตโทรทศน (licence fees) จงทาใหมงบประมาณเพยงพอในการจดทารายการทมคณภาพ

ประเดนท ๔ รายจายของสถานในสวนตนทนการผลตและการจดหารายการ ในขณะนสถานวทยโทรทศนรฐสภาดาเนนการในรปแบบวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยมซงมผรบชมจานวนจากด แตหากมการออกอากาศในระบบวทยโทรทศนภาคพนดน (Terrestrial Television) จงอาจดาเนนการแบบเตมรปแบบ (full scale) ทงนหากประมาณคาใชจายเฉพาะตนทนการผลตและจดหารายการ โดยอาศยขอมลของสถานโทรทศนไทยพบเอส ในป ๒๕๕๔ จะมคาใชจายสวนนประมาณ ๖๔๑ ลานบาท หากสถานวทยโทรทศนรฐสภาจะดาเนนการเพยงรอยละ ๕๐ ของการดาเนนการของสถานโทรทศนไทยพบเอส จะตองมรายจายไมตากวา ๓๒๐ ลานบาทตอป และรายจายอาจตองปรบตวสงขน เพราะผผลตรายการอสระจะมอานาจตอรองในการเสนอราคา เนองจากการเพมขนของจานวนสถานวทยโทรทศน

ประเดนท ๕ สภาวะการแขงขนในอตสาหกรรม ความเปลยนแปลงทเกดขนจะทาใหสถานวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยมบางแหงเขามาออกอากาศในระบบภาคพนดน (Terrestrial Television) และคาดวา จะมสถานโทรทศนทจดตงขนใหมเพอออกอากาศแบบทวดจตอลในระบบภาคพนดน ทงนการเปลยนแปลงทเกดขนมใชเปนการเปลยนแปลงทใหสถานวทยโทรทศนรฐสภา เปนสถานท ๗ เพอแขงขนกบสถานวทยโทรทศนในระบบฟรทว จานวน ๖ ชอง ทประกอบดวยสถานวทยโทรทศนไทยทวส ชอง ๓ สถานวทยโทรทศนกองทพบก ชอง ๕ สถานโทรทศนสกองทพบก ชอง ๗ สถานโทรทศนโมเดรนไนน ชอง ๙ สถานวทยโทรทศนแหงประเทศไทย ชอง ๑๑ และสถานโทรทศนไทย พบเอสเทานน แตเปนการแขงขนกบสถานโทรทศนทออกอากาศในระบบดจตอลอก ๔๗ คลนความถ ซงอาจมชองขาวจานวน ๗ ชอง รวมทงชองความชดสงหรอชองความชดมาตรฐาน กสามารถนาเสนอรายการทมเนอหาสาระเกยวกบการเมองการปกครองไดเชนกนซงจะทวความรนแรงของการแขงขนมากขน ยงไปกวานน ในอนาคตสถานวทยโทรทศนรฐสภาจะตองถกประเมนผลการรบชมจากบรษทเอกชนอกดวย (ขณะนบรษท เอจบ นลเสน มเดย รเสรตร ประเทศไทย เปนบรษทเอกชนรายสาคญทสารวจความถจากการรบชมรายการโทรทศน) ทงนเมอไดวเคราะหสถานวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยมทมกลมเปาหมาย (target group) ในกลมเดยวกบสถานวทยโทรทศนรฐสภา กลาวคอ กลมบคคลทมความสนใจตอขาวสารหรอความรดานการเมองการปกครอง จงรวบรวมรายชอในเบองตนไวดงน

๑๓๐

ตารางท ๔ สถานวทยโทรทศนผานดาวเทยมทเสนอสาระเกยวกบการเมองการปกครองในระบอบประชาธปไตย

ซงคาดวาเปนคแขงขนกบสถานวทยโทรทศนรฐสภา

ลาดบท ชอสถานวทยโทรทศน องคกรตนสงกด/ผเกยวของทสาคญ

๑ เนชนชาแนล (Nation Channel)

บรษท เนชน บรอดแคสตง คอรปอเรชน จากด (มหาชน) นายสทธชย หยน เปนพธกรทสาคญ

๒ เอเอสทว (ASTV) บรษท เอเอสทว (ประเทศไทย) จากด นายสนธ ลมทองกล เปนวทยากรทสาคญ

๓ เอเชยอพเดท (Asia update) บรษท เดโมเครซ นวส เนตเวรก จากด นายจตพร พรหมพนธ เปนวทยากรทสาคญ

๔ บลสกาย (blue sky) นายศรโชค โสภา เปนวทยากรทสาคญ ๕ วอยซทว (Voice TV) บรษท วอยซ ทว จากด

นายพานทองแท ชนวตร เปนกรรมการรองผอานวยการ ๖ สปรงสนวส (Spring News) บรษท สปรงส คอรปอเรชน จากด ๗ เดลนวสทว (Daily News TV) บรษท เดลนวส ทว จากด ๘ ทนวส (T News) - ๙ ๑๓ สยามไท - ๑๐ สวรรณภม -

ทมา รวบรวมจากการตรวจสอบผงรายการของสถานโทรทศนตาง ๆ โดยฐากร จลนทร เมอเดอนพฤษภาคม ๒๕๕๖

ประเดนท ๕ หลกเกณฑความอสระของการบรหารงานสถานวทยโทรทศนรฐสภา ตามทอางถงในประเดนท ๑ โครงสรางองคกร สถานวทยโทรทศนรฐสภาม ๒ สถานะ โดยสถานะท ๑ เปนสวนราชการในสงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร สวนสถานะท ๒ เปนองคกรสอมวลชนทตองปฏบตหนาทดวยความรบผดชอบในวชาชพ ความเปนกลาง และความเปนอสระปราศจากการแทรกแซงทางการเมอง การทโครงสรางขององคกรเปนสวนราชการในสงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร อาจมความเคลอบแคลงสงสยในการปฏบตหนาทท ตองมความเปนกลางทางการเมอง เนองจากประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎร มฐานะเปนผบงคบบญชาสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร แตขณะเดยวกนกเปนผสงกดพรรคการเมอง ในขณะทการบรหารสถานวทยโทรทศนไทยพบเอส ไมมปญหาลกษณะนเนองจากบรหารงานภายใตคณะกรรมการนโยบายทประกอบดวยผทรงคณวฒ ยงไปกวานน คณะกรรมการนโยบายยงมหนาทคมครองการปฏบตงานของบคลากรของสถานวทยโทรทศนไทยพบเอส ใหปลอดจากการแทรกแซง สวนองคกร C-SPAN ของอเมรกาหรอองคกร BBC Parliament ขององกฤษกไมประสบกบปญหาเหลานเชนกนเพราะไมไดเปนหนวยงานสงกดรฐสภา

๑๓๑

๗. แนวคดเพอเตรยมความพรอมของสถานวทยโทรทศนรฐสภา

ประเดนท ๑ สถานภาพของสถานวทยโทรทศนรฐสภา ควรไดมการศกษาสถานภาพของสถานวทยโทรทศนรฐสภาวา ควรเปนสวนราชการหรอหนวยงานอสระในรปแบบอน หากปรบเปนหนวยงานในรปแบบอนกอาจตองมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตทเกยวของเพอรองรบในเรองน ทงนหากมสถานภาพทชดเจนจะเปนผลใหสถานภาพของบคลากรและการปฏบตงานของสถานวทยโทรทศนรฐสภามความชดเจนในลกษณะเดยวกน ประเดนท ๒ การแสวงหารายไดของสถานวทยโทรทศน โดยทกฎหมายเปดชองใหสถานวทยโทรทศนประเภทบรการสาธารณะ แสวงหารายไดตามหลกเกณฑทกฎหมายกาหนด ดงนน จงเปนเรองทางนโยบายทตองมาวนจฉยวา สถานวทยโทรทศนรฐสภาจะพงพงรายไดจากงบประมาณแผนดนเพยงแหลงเดยวหรอไมและมความจาเปนตองหารายไดจากการโฆษณาตามหลกเกณฑทกฎหมายกาหนดหรอไม ทงน สามารถอาศยอานาจตามกฎหมายวาดวยการจดระเบยบราชการฝายรฐสภา สาหรบดาเนนการหารายไดจากการโฆษณาไดหรอไม ประเดนท ๓ รปแบบรายการ ควรมการตงเปาหมายวา จะใหสถานโทรทศนวทยรฐสภามการดาเนนการทเตมรปแบบโดยมรายการตาง ๆ ทมคณภาพสาหรบการสรางความเขาใจอนดระหวางรฐสภากบประชาชนตามเจตนารมณของกฎหมายหรอไม เนองจากการดาเนนการสถานวทยโทรทศนมความจาเปนตองใชงบประมาณสง หากมขอจากดของงบประมาณกจะเปนการนาเทปบนทกการอภปราย การปาฐกถา หรอการเสวนา ทจดประชมในวงงานรฐสภามาเผยแพรทางสถานวทยโทรทศนรฐสภา แตรปแบบของรายการลกษณะนอาจไมจงใจใหมการรบชมของประชาชนโดยทวไป ประเดนท ๔ ความมอสระในการปฏบตหนาทสอมวลชน ควรมการจดทาขอกาหนดหรอแนวทางปฏบต เพอเปนหลกประกนใหบคลากรสถานวทยโทรทศนรฐสภาสามารถปฏบตหนาทสอมวลชนตามหลกวชาชพดวยความเปนอสระและความเปนกลางทางการเมอง อนเปนการสอดคลองกบบทบญญตตามมาตรา ๔๖ แหงรฐธรรมนญทมใหมการขดขวางหรอการแทรกแซงการปฏบตหนาทเจาหนาทหนวยงานของรฐในการปฏบตหนาทสอมวลชน ทงน การจดทาขอกาหนดหรอแนวทางปฏบตดงกลาวจะเปนประโยชนตอผดารงตาแหนงประธานสภาผแทนราษฎรและรองประธานสภาผแทนราษฎร เพอมใหมความเคลอบแคลงสงสยตอการดาเนนการโดยองครวมของสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎรและสถานวทยโทรทศนรฐสภา

และไดจดทาการวเคราะหสภาพแวดลอมและศกยภาพ (SWOT Analysis) ของสถานวทยโทรทศนรฐสภา ไวดงน

๑๓๒

ตารางท ๕ การวเคราะหสภาพแวดลอมและศกยภาพ (SWOT Analysis) ของสถานวทยโทรทศนรฐสภา

จดแขง (strengths) จดออน (weaknesses) ๑. มการจดตงเมอป ๒๕๔๙ จงมประสบการณการบรหารในรปแบบสถานวทยโทรทศนผานดาวเทยม ๒. มบคลากรทมประสบการณการทางาน ๓. มเนอหาทเปนลกษณะเฉพาะ (exclusive) อาทการถายทอดการประชมหรอการจดกจกรรมสมมนาตาง ๆ ในวงงานรฐสภา เปนตน ทสถานวทยโทรทศนอน ไมอาจแสวงหาได ๔. วทยโทรทศนรฐสภา สามารถเชอมโยงกบสอของรฐสภา ในสวนของสถานวทยกระจายเสยงและเวบไซตคอมพวเตอร เพอสอสารรายการเดยวกน ในทงสามชองทางทเชอมโยงกน (convergence)

๑. มรปแบบการบรหารแบบองคกรราชการซงอาจจะไมตอบสนองตอรปแบบงานดานสอมวลชน ๒. ไมมสภาพเปนนตบคคลซงอาจเปนผลใหไมมความคลองตวในการทาธรกรรมตาง ๆ ๓. บคลากรมทงทเปนขาราชการและพนกงานราชการ เนองจากสถานภาพทตางกน อาจเปนผลตอประสทธภาพของการทางานในระยะยาว ๔. ขอจากดดานงบประมาณ เนองจากการดาเนนการสถานวทยโทรทศนทมคณภาพตองใชงบประมาณคอนขางสง

โอกาส (opportunities) อปสรรค (threats) ๑. สถานวทยโทรทศนรฐสภา อาจเปนศนยกลางในการนาเสนอขอมลของศาล องคกรตามรฐธรรมนญ สถาบนพระปกเกลา สภาพฒนาการเมอง หรอองคกรวชาการตาง ๆ เพอเปนเนอหาสาระสวนหนงของ สถานฯ โดยใหหนวยงานตาง ๆ นน มารวมจดรายการ ๒. กฎหมายเปดโอกาสใหสถานวทยโทรทศนรฐสภาสามารถหารายไดตามหลกเกณฑทกฎหมายกาหนด ถาไดรบใบอนญาตตามกฎหมายแลว ๓. ความมนใจตอสาธารณชนในประเดนความเปนกลางทางการเมอง หากมแบบแผนทชดเจนเพอมใหมการแทรกแซงทางการเมองในการปฏบตหนาทสอมวลชนของบคลากรสถานวทยโทรทศนรฐสภา

๑. ความเสยเปรยบทางเทคโนโลย เนองจากระบบการออกอากาศของสถานวทยโทรทศนรฐสภาไมใชระบบทว HDTV ทมความคมชดสง ๒. การแขงขนกบสถานวทยโทรทศนชองตาง ๆ โดยเฉพาะสถานวทยโทรทศนทเปนชองขาว (news channel) โดยเฉพาะ เพราะกลมเปาหมายเปนผสนใจขาวสารและความรดานการเมองซงเปนกลมเปาหมายเดยวกน ๓. อาจมการดงบคลากรดานโทรทศนจากสถานวทยโทรทศนในภาคเอกชน เนองจากความแตกตางระหวางคาตอบแทนของภาครฐกบภาคเอกชน ๔. การปรบตวขององคกรเพอเพมขดความสามารถในการแขงขนกบสถานวทยโทรทศนอน อาจมอปสรรค

ทมา จดทาและวเคราะหโดย ฐากร จลนทร

๑๓๓

๘. บทวเคราะหและบทสรป

กอน ค.ศ. ๑๘๙๑ (ป ๒๔๓๔) รฐสภาสวตเซอรแลนดไมมรายงานบนทกการอภปราย เนองจากเกรงวา ประชาชนจะรบทราบผลการประชม (Inter-parliament Union, n.d.) ซงขอเทจจรงดงกลาวสะทอนบรบทของสภาพทางการเมองในสมยกอนทการตดสนใจทางการเมองขนอยกบชนชนนาในแตละสงคม โดยทประชาชนขาดการรบรและการมสวนรวมทางการเมอง แตทวาความเปลยนแปลงของการพฒนาการเมองสมยใหมตงแตครงหลงของครสตศตวรรษท ๒๐ และครงแรกของพทธศตวรรษท ๒๖ ทผลกดนใหรฐสภาทวโลกในระบอบประชาธปไตย อาท สหรฐอเมรกา องกฤษ ฝรงเศส ชล มภารกจเผยแพรขาวสารการปฏบตหนาทของรฐสภา การเผยแพรองคความร หรอการเผยแพรขอมลของการปกครองในระบอบประชาธปไตยใหเขาถงการรบรของประชาชนมากทสด ฉะนนจงมสถานวทยโทรทศนเพอเปนสอถายทอดการปฏบตหนาทของรฐสภา รวมทงเผยแพรขาวสารดานการเมองการปกครอง

แมวาสถานวทยโทรทศนรฐสภามโอกาสไดรบใบอนญาตประกอบกจการบรการสาธารณะเพอออกอากาศในระบบดจตอล แตยงมประเดนทตองมการเตรยมความพรอมดงน ๑) โครงสรางของสถานวทยโทรทศนจะเปนสวนราชการหรอเปนหนวยงานอสระ ๒) หากกาหนดใหเปนหนวยงานอสระภายใตการกากบของรฐสภา กอาจตองแกไขเพมเตมกฎหมายทมอยใหดาเนนการดงกลาวได ๓) การหารายไดเนองจากกฎหมายทมอยเปดโอกาสใหทวสาธารณะหารายไดจากการโฆษณาตามหลกเกณฑทกฎหมายกาหนด ดงนนจงเปนประเดนทางนโยบายวา จะมการพงพงงบประมาณเพยงแหลงเดยวหรอไม ทงนหากจะหารายไดจากการโฆษณากอาจตองปรบสถานภาพขององคกร ๔) ขอจากดดานงบประมาณ โดยทการผลตรายการโทรทศนทมคณภาพจาเปนตองใชตนทนการผลตสง ถาใหตนทนการผลตของสถานโทรทศนไทยพบเอส ป ๒๕๕๔ เปนจดมาตรฐาน (bench mark) ของทวสาธารณะ แลว จะพบวาหากใหสถานวทยโทรทศนรฐสภาดาเนนการเพยงรอยละ ๕๐ ของสถานโทรทศนไทย พบเอส โดยพจารณาถงตนทนการผลตและการจดหารายการ แตไมรวมถงคาใชจายดานการบรหารและคาใชจายดานสาธารณปโภค จะตองเตรยมงบประมาณไมนอยกวา ๓๒๐ ลานบาทตอป และ ๕) การเพมขดความสามารถแขงขนในการแขงขนกบสถานวทยโทรทศนแหงอน ๆ เพราะสถานวทยโทรทศนรฐสภา ไมใชสถานวทยโทรทศนลาดบท ๗ ของระบบฟรทวในปจจบน แตเปนการมสถานวทยโทรทศนระบบดจตอลพรอมกนถง ๔๘ คลนความถ จงทาใหสถานวทยโทรทศนรฐสภาตองมสภาวะแขงขนกบสถานวทยโทรทศนอน ๆ ทอยในระบบดจตอล พรอมทงสถานวทยโทรทศนผานระบบดาวเทยม/ระบบเคเบล โดยสถานวทยโทรทศนรฐสภาจะตองถกตรวจสอบผลการรบชมจากบรษทสารวจความถการรบชมรายการโทรทศน

นอกเหนอจากการถายทอดสดการประชมในวงงานรฐสภาและการเผยแพรกจกรรมของรฐสภาแลว สถานวทยโทรทศนรฐสภาสามารถเปนศนยกลางทประสานกบศาล องคกรตามรฐธรรมนญ สถาบนพระปกเกลา สภาพฒนาการเมอง และองคกรวชาการตาง ๆ เพอจดทาเนอหาสาระทเปนการเผยแพรความรดานการเมองการปกครองใหแกประชาชน ซงจะเปนประโยชนตอการสรางสรรคและปลกฝงคานยม/วฒนธรรมทางการเมองภายใตการปกครองระบอบประชาธปไตย รวมทงเปนถนนเชอมความสมพนธและสรางความเขาใจอนดระหวางรฐสภากบประชาชน เพอให “วทยโทรทศนรฐสภานาประชาธปไตยสใจชน”

------------------------------------

๑๓๔

รายการอางอง

ภาษาไทย

จตรา จตรานกล. (ม.ป.ป.). ความรเบองตนเกยวกบวทยและโทรทศน. กรงเทพฯ : ม.ป.ท. . นตยา แกวเปลง. (๒๕๕๓). การเพมประสทธภาพการผลตสอเพอการประชาสมพนธสถานวทย โทรทศนรฐสภาผานดาวเทยมของกลมผลตรายการโทรทศน. เอกสารวชาการกรณศกษาสวนบคคล. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

ประเสรฐ ปทมะสคนธ. (๒๕๑๗). รฐสภาไทยในรอบสสบสองป (๒๔๗๕ – ๒๕๑๗). กรงเทพฯ : ช.ชมนมชาง.

ราชบณฑตยสถาน. (๒๕๔๙). ศพทคอมพวเตอรและเทคโนโลยสารสนเทศฉบบราชบณฑตสถาน. ครงท ๗. กรงเทพฯ : นานมบคสพบลเคชนส.

เรองรจ หงสไทยและคณะ. (๒๕๕๓). “WAR ดจตอลคอนเทนตกลยทธสชยชนะ”. บสเนส พลส ๒๓, ๒๕๓ (มนาคม): ๘๔-๙๙.

วภา อตมฉนท. (๒๕๔๔). ปฏรปสอเพอสงคม : หลกคดและบทเรยนจากนานาประเทศ. กรงเทพฯ : โครงการตาราและเอกสารวชาการ ภาควชาการสอสารมวลชน คณะนเทศศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ศรพรรณ วณคพนธ. (๒๕๕๐). การพฒนาประสทธภาพในการเผยแพรขอมลของรฐสภาผาน ทางสถานวทยโทรทศนรฐสภาผานดาวเทยม. เอกสารวชาการกรณศกษาสวนบคคล. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

สยามอนเทลลเจนซ. (๒๕๕๕). บทวเคราะห Digital TV การเปลยนผานของอตสาหกรรมทวไทย ใตเงอมมอ กสทช. .[ออนไลน]. วนทคนขอมล ๑๗ กมภาพนธ ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://www.siamintelligence.com/thai-digital-tv-analysis/... .

สรญญา จนทรสวาง. (๒๕๕๖). “คอนเทนทดจทลปพรมไรขดจากด”. กรงเทพธรกจ (๔ มถนายน): ๒๘.

สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๕๓๒). รายงานการประชมสภาผแทนราษฎร ครงท ๑๘ ถงครงท ๒๑ สมยสามญ วนท ๒๑-๒๗ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๒. กรงเทพฯ : สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร.

อดศกด ลมปรงพฒนกจ. (๒๕๕๕). “ดจทลมา (ชา) แลว ? จาน+เคเบล 64% 14.5 ลานบาน”. กรงเทพธรกจ. (๔ พฤศจกายน): ๒.

อบลรตน ศรยวศกด. (๒๕๔๒). ระบบวทยและโทรทศนไทย โครงสรางทางเศรษฐกจการเมอง และผลกระทบตอสทธเสรภาพ. กรงเทพฯ : สานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

๑๓๕

ภาษาองกฤษ

British Broadcasting Corporation. (n.d.). BBC-Democracy Live-Broadcasting Parliament -key dates. [Online]. Retrieved May 7, 2013, from http://news.bbc.co.uk/ democracylive/hi/guides/newsid_85000/85006.stm.

Inter-parliament Union. (n.d.). The challenge of broadcasting parliamentary proceedings. [Online]. Retrieved May 23, 2013, from http://www.ipu.org /pdf/publications /ebu_en.pdf.

Radio-Television Correspondent’ Gallery. (n.d.). Broadcast Milestones :: House Radio- TV Gallery. [Online]. Retrieved May 7, 2013, from http://www.radiotv.house.gov/about/history.shtml.

UK Parliament. (2010). Broadcasting Proceedings of the House. [Online]. Retrieved May 7, 2013, from http://www.parliament.uk/about/how/guides/ factsheets/general/g05/.

_____________. (n.d. A). televising Parliament - UK Parliament. [Online]. Retrieved May 7, 2013, from http://www.parliament.uk/about/living-heritage /evolutionofparliament/parliamentwork/communicating/overview /televisingparliament/.

_____________. (n.d. B). The Commons goes live - UK Parliament. [Online]. Retrieved May 7, 2013, from http://www.parliament.uk/about/living- heritage /evolutionofparliament/parliamentwork /communicating/overview /thecommonsgoeslive/.

Wikipedia. (n.d. A). BBC Parliament. [Online]. Retrieved May 22, 2013, from http://www.en.wikipedia.org/wiki/BBC_Parliament.

________. (n.d. B). C-SPAN. [Online]. Retrieved May 21, 2013, from http://www.en.wikipedia.org/wiki/C-SPAN.

๑๓๖

สานกงานรฐสภาประจาจงหวด : นวตกรรมใหมของการเมองไทย

โดย ฐากร จลนทร (เผยแพรครงแรกในเอกสารขาวสารงานวจยและพฒนา ฉบบเดอนมนาคม ๒๕๕๖)

๑๓๗

ดวยประกาศคณะกรรมการขาราชการรฐสภา (ก.ร.) เรอง การกาหนดหนาทความรบผดชอบของสวนราชการในสงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร (ฉบบท ๗) พ.ศ. ๒๕๕๕ ลงวนท ๓๑ ตลาคม พ.ศ. ๒๕๕๕ และประกาศรฐสภา เรอง การกาหนดสานกงานรฐสภาประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๕๕ ลงวนท ๑๖ พฤศจกายน พ .ศ . ๒๕๕๕ กาหนดใหมสานกงานรฐสภาประจาจงหวดเปนครงแรกในประวตศาสตรการเมองไทย หรออาจกลาวไดวาเปนนวตกรรมใหมของการเมองไทยทรฐสภาจะไดจดตงหนวยงานในสวนภมภาค เพอสรางความเชอมโยงระหวางรฐสภากบประชาชน จงเปนประเดนทควรพจารณาศกษา โดยมลาดบหวขอดงน

๑. ความเปนมาและอานาจหนาทของสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ๒. การศกษาประสบการณเบองตนจากตางประเทศและการจดตงหนวยงานในสวนภมภาคของรฐสภา ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญ ๓. ความทบซอนในอานาจหนาทของหนวยงานในสวนภมภาคของรฐสภา ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญ ๔. การจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะเรมตน จานวน ๖ จงหวด ๕. แนวคดการจดสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะตอไป ๖. บทวเคราะหและบทสรป

๑. ความเปนมาและอานาจหนาทของสานกงานรฐสภาประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๓๖ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๓๖ นายเอกพร รกความสข สมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดสกลนคร ไดเสนอเรองตอประธานคณะกรรมาธการกจการสภาผแทนราษฎร โดยใหเหตผลวา เนองจากในปจจบน บทบาทและอานาจหนาทของสมาชกรฐสภาไดเพมความสาคญมากขนทงในดานนตบญญตและการควบคมการบรหารราชการแผนดน ประกอบกบการปกครองระบอบประชาธปไตยในระบบรฐสภาของไทยไดพฒนาไปในแนวทางทดขน จงสมควรทจะมการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดขนในสวนภมภาคเพอเปนหนวยงานสาหรบรบรองการปฏบตหนาทของสมาชกรฐสภา ตอมาคณะกรรมาธการกจการสภาผแทนราษฎรซงนายเจรญ คนธวงศ เปนประธานคณะกรรมาธการ ไดพจารณาแลวจงมมตเหนชอบในหลกการใหมการจดตงศนยประสานงานรฐสภาประจาภมภาคขนแทนการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดและทาหนงสอแจงตอประธานสภาผแทนราษฎร เมอวนท ๒๑ ตลาคม ๒๕๓๖ ขณะเดยวกนนายมารต บนนาค ประธานรฐสภาไดมคาสงรฐสภา ท ๑๐/๒๕๓๖ ลงวนท ๑๔ ตลาคม ๒๕๓๖ เรอง แตงตงคณะกรรมการศกษาการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด โดยคณะกรรมการคณะนมจานวน ๓๑ คน ซงนายวนมหะมดนอร มะทา (รองประธานสภาผแทนราษฎร คนทหนง ในขณะนน) เปนประธานกรรมการ โดยมอานาจหนาทศกษาแนวทางในการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด

พ.ศ. ๒๕๓๗ คณะกรรมการศกษาการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ไดพจารณาศกษาเสรจแลว โดยกาหนดใหมศนยประสานงานรฐสภาประจาจงหวดเปนหนวยงานสวนกลาง และใหมสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในแตละจงหวด ทงนใหศนยประสานงานรฐสภาประจาจงหวดและสานกงานรฐสภาประจาจงหวดมสายบงคบบญชาขนตอสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร หลงจากนนจงไดสงหนงสอ

๑๓๘

คณะกรรมการศกษาการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ท สผ ๐๐๐๒/พเศษ ลงวนท ๙ กมภาพนธ ๒๕๓๗ กราบเรยนประธานรฐสภาเพอพจารณานาเสนอใหคณะกรรมการขาราชการฝายรฐสภา (ก.ร.) พจารณา ซง ก.ร. ไดพจารณาในการประชมครงท ๒/๒๕๓๗ วนท ๑๔ กมภาพนธ ๒๕๓๗ และมมตมอบหมายใหคณะอนกรรมการขาราชการฝายรฐสภาระบบงานและอตรากาลง (อ.ก.ร. ระบบงานและอตรากาลง) ไปพจารณาเพอเสนอความเหน

อ.ก.ร. ระบบงานและอตรากาลง ไดพจารณาและมความเหนเสนอตอ ก.ร. วา การจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดมเหตผลความจาเปนอยหลายสวน แตการทจะจดตงหนวยงานและตาแหนงงานเปนราชการประจาสงกดอยในสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร จะเกดความไมคลองตวหลายประการ เพราะการจดองคการ การจดระบบงาน การบรหารการเงนการคลงฯลฯ จะตองเปนไปตามระเบยบราชการ ซงไมเหมาะสมกบงานทมความเปลยนแปลงเคลอนไหว เชน งานดานการเมอง เปนตน ประกอบกบปญหาเกยวกบขาราชการประจาซงมเงอนไขการทางานทจะตองวางตนเปนกลางทางการเมอง ฉะนนหากจดสานกงานรฐสภาประจาจงหวด กควรจดตงเปนองคกรในรปแบบอนทมใชหนวยราชการประจา เชน จดตงเปนองคกรอสระ มลนธ เปนตน โดยใหองคกรนอยในความควบคมดแลของประธานรฐสภา และมคณะกรรมการบรหารซงมสมาชกสภาผแทนราษฎรเปนกรรมการสวนใหญ เมอ ก.ร. ไดรบรายงานผลการพจารณาจาก อ.ก.ร. ระบบงานและอตรากาลง แลว จงไดพจารณาเรองนอกครงหนงในการประชม ก.ร. ครงท ๖/๒๕๓๗ วนท ๒๐ มถนายน ๒๕๓๗ โดยมมตคอ เหนชอบตามท อ.ก.ร. ระบบงานและอตรากาลง ทเสนอมา โดยเหนควรจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดเปนองคกรรปแบบอนทมใชหนวยราชการประจา ในทสดการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในรปแบบดงกลาวไมไดมการจดตงแตอยางใด

พ.ศ. ๒๕๔๒ คณะกรรมาธการกจการสภาผแทนราษฎรไดมความรวมมอกบสถาบนพระปกเกลาในการจดตงโครงการนารองในการจดศนยกจกรรมประชาธปไตยในระบบรฐสภา ซงตอมาไดเปลยนชอเปน ศนยกจกรรมรวมรฐสภา-ประชาสงคม โดยมการจดตงในพนท ๔ จงหวดทประกอบดวยจงหวดกาญจนบร เชยงใหม ยะลา และสกลนคร เพอเผยแพรประชาธปไตยในสวนภมภาคและรองรบการปฏบตหนาทของสมาชกรฐสภา หลงจากนนในป ๒๕๕๐ ไดเปลยนชอเปน ศนยพฒนาการเมองภาคพลเมอง สถาบนพระปกเกลา

พ.ศ. ๒๕๔๗ ในการประชมคณะกรรมาธการกจการสภาผแทนราษฎร เมอวนท ๑๘ มนาคม ๒๕๔๗ ทประชมไดมมตตงคณะอนกรรมาธการพจารณาศกษาโครงการจดตงททาการของสมาชกสภาผแทนราษฎรประจาเขตเลอกตง จานวน ๔๐๐ เขต (รฐธรรมนญในขณะนนกาหนดใหมเขตเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎร จานวน ๔๐๐ เขต) โดยมวตถประสงคเพอสรางศนยกลางความรวมมอระหวางและประสานงานระหวางสมาชกสภาผแทนราษฎรกบประชาชนในเขตเลอกตงในการใหบรการความรทางวชาการ ตลอดจนการเผยแพรหลกการและแนวคดเกยวกบการเมองการปกครองในระบอบประชาธปไตย เชอมโยงไปสการขยายผลการพฒนาประชาธปไตย และเสรมสรางหลกการในการบรหารกจการบานเมองทดไปสประชาชนทกระดบโดยมประชาชนเปนศนยกลาง อยางไรตามเรองดงกลาวนไมมการดาเนนการเนองจากไมไดรบการจดสรรงบประมาณ จนกระทงสภาผแทนราษฎรสนสดวาระเมอวนท ๕ มกราคม ๒๕๔๘

๑๓๙

พ.ศ. ๒๕๔๘ นายโภคน พลกล ประธานรฐสภาในฐานะประธานสภาผแทนราษฎร ไดมคาส งสภาผแทนราษฎร ท ๓๔/๒๕๔๘ ลงวนท ๒๕ สงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๘ เรอง แตงตงคณะกรรมการเพมพน สงเสรมประชาธปไตยและการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน และเพอปรบปรงองคประกอบของคณะกรรมการดงกลาวใหเหมาะสม จงมคาสงสภาผแทนราษฎรท ๔๐/๒๕๔๘ ลงวนท ๓๑ ตลาคม พ.ศ. ๒๕๔๘ เรอง แตงตงคณะกรรมการเพมพน สงเสรมประชาธปไตยและการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนซงนายโสภณ เพชรสวาง (ประธานคณะกรรมาธการกจการสภาผแทนราษฎรในขณะนน) เปนประธานกรรมการ ซงมอานาจหนาทในการกาหนดแนวทางในการเผยแพรประชาสมพนธ บทบาทภารกจของรฐสภา และทศนคตทดเกยวกบรฐสภา

และคณะกรรมการฯ ไดมหนงสอ ท ๗๐๙๗/๒๕๔๘ ลงวนท ๘ ธนวาคม ๒๕๔๘ เสนอประธาน ก.ร. (ประธานรฐสภา) เพอพจารณานาเสนอให ก.ร. พจารณาอนมตโครงสราง อานาจหนาทและกรอบอตรากาลงเจาหนาทในสานกงานรฐสภาประจาจงหวด จานวน ๗๖ แหง โดยทาหนาทเปนองคกรเผยแพรภารกจในวงงานของรฐสภา ประสานงานการพฒนาประชาธปไตยและการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนกบเครอขายประชาธปไตยของรฐสภาและทกภาคสวนในพนท รวมทงเปนศนยกลางบรการ สวนหนาในการรบเรองราวรองทกขของประชาชนและหนวยสนบสนนการปฏบตงานของคณะกรรมาธการ/คณะกรรมการของสภาผแทนราษฎรและวฒสภาในระดบภมภาค

ทงนโครงสรางของการดาเนนการกลาวอยในรปแบบของหนวยงานในสงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎรในชอของ “สานกงานสง เสรมการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน” ทแบงหนวยงานระดบกลมงานภายในสานกงานสงเสรมฯ ดงน (๑) กลมงานบรหารทวไป (๒) กลมงานกฎหมายประชาชน (๓) กลมงานรบเรองราวรองทกขและประสานการเมอง (๔) กลมงานเผยแพรประชาธปไตยและสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน (๕) สานกงานรฐสภาประจาจงหวดซงมอานาจหนาท อาท การสงเสรม เพมพน และเผยแพรความรเกยวกบการเมองการปกครอง การใหความรเกยวกบการรางกฎหมายแกประชาชนในเขตจงหวดทรบผดชอบ การรบเรองราวรองทกข โดยใหมสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ๗๖ แหง สาหรบกรอบอตราในสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในแตละจงหวดม ๗ อตราซงแบงเปนขาราชการ ๔ อตราและพนกงานราชการ ๓ อตรา รวมทงสน ๕๓๒ อตรา

หลงจากนนสานกงานเลขานการ ก.ร. ไดเสนอเรองดงกลาวตอประธานรฐสภาในฐานะประธาน ก.ร. เพอพจารณา ซงนายโภคน พลกล ประธานรฐสภาในฐานะประธาน ก.ร. ไดมบญชาให อ.ก.ร. ระบบงานและอตรากาลง พจารณาใหความเหนเกยวกบการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด และมดารเกยวกบเรองบคลากรของสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ใหสวนหนงอาจมาจากผชวยดาเนนงานของสมาชกสภาผแทนราษฎร

พ.ศ. ๒๕๔๙ เมอ อ.ก.ร. ระบบงานและอตรา พจารณาเรองดงกลาวในการประชมครงท ๒/๒๕๔๙ วนท ๑๖ กมภาพนธ ๒๕๔๙ และครงท ๓/๒๕๔๙ วนท ๒๓ มนาคม ๒๕๔๙ โดยมความเหนทเสนอตอ ก.ร. วา ยงมหนวยงานทไมเหนดวยกบการตดโอนอานาจหนาทและอตรากาลงไปสงกดสานกงานสงเสรมการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน (ซงกาหนดใหเปนหนวยงานตนสงกดของสานกงานรฐสภาประจาจงหวด) จง

๑๔๐

เหนควรชะลอการพจารณาเรองนไวกอนจนกวาการจดทารางพระราชบญญตระเบยบราชการฝายรฐสภาจะแลวเสรจ รวมทงการจดตงสานกงานสงเสรมการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน อาจจะซาซอนกบภารกจของหนวยงานอน ๆ ทดาเนนการอยแลว ทงนในชวงเวลานนมการยบสภาผแทนราษฎรเมอวนท ๒๔ กมภาพนธ ๒๕๔๙ และในทสด การประชม ก.ร. ครงท ๓/๒๕๔๙ วนท ๒๙ มนาคม ๒๕๔๙ ทประชมไดมมตใหชะลอการพจารณาเรองนไวกอนจนกวารางพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการฝายรฐสภาจะแลวเสรจ

พ.ศ. ๒๕๕๔ การจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดไดกอกาเนดปรากฏอยางเปนรปธรรม โดยจดตงใหเปนสวนราชการในสงกดของสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร มาจากการดารของนายสมศกด เกยรตสรนนท ประธานรฐสภาและประธานสภาผแทนราษฎร ทไดมนโยบายใหสรางความเชอมโยงระหวางประชาชนในพนทแตละจงหวดกบฝายนตบญญตของประเทศ พรอมกบความมงหวงทจะใหสานกงานรฐสภาประจาจงหวดเปนกลไกทสาคญในการสนบสนนการทางานของฝายนตบญญต ในการตรากฎหมาย การควบคมการบรหารราชการแผนดน และการสนบสนนงานของสมาชกรฐสภาในพนท การศกษาดงานของคณะกรรมาธการ รวมทงมบทบาทในการสนบสนนประชาชนผมสทธเลอกตง ในการเขาชอเสนอกฎหมาย การใหคาปรกษาปญหาขอกฎหมาย การรบเรองราวรองทกข เพอใหการเมองการปกครองของประเทศไทย เกดความโปรงใสเปนธรรม และเกดประโยชนสงสด โดยสานกงานรฐสภาประจาจงหวดเปนหนวยงานทชวยสนบสนนบทบาทของรฐสภา สภาผแทนราษฎร และวฒสภาใหเปนสถาบนทางการเมองทมความเขมแขงเปนองคกรทเปนตวแทนของประชาชนในการใชอานาจอธปไตยอยางแทจรง

นายสมศกด เกยรตสรนนท ประธานรฐสภาและประธานสภาผแทนราษฎร ไดมคาสงรฐสภา ท ๓๓/๒๕๕๔ ลงวนท ๘ ธนวาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ เรอง แตงตงคณะกรรมการศกษาความเปนไปไดและดาเนนการจดตงรฐสภาจงหวด โดยมนายวสทธ ไชยณรณ รองประธานสภาผแทนราษฎรคนทสอง เปนประธานกรรมการ โดยมอานาจหนาท ๑) ดาเนนการศกษาความเปนไปไดในการจดตงรฐสภาประจาจงหวดดานโครงสราง สถานทตง และงบประมาณรายจายในการดาเนนงาน ๒) จดทาโครงการจดตงรฐสภาประจาจงหวดตามผลศกษาความเปนไปได ๓) ดาเนนการจดตงรฐสภาประจาจงหวดตามโครงการจดตงรฐสภาประจาจงหวดทผานความเหนชอบของประธานสภาผแทนราษฎร ๔) แตงตงคณะอนกรรมการเพอดาเนนการดานตาง ๆ ตามทเหนสมควร และ ๕) รายงานผลการดาเนนงานใหประธานสภาผแทนราษฎรเปนระยะ ในการจดทาโครงสรางอานาจหนาทของสานกงานรฐสภาประจาจงหวดของคณะกรรมการฯ ไดพจารณาจากจากพนธกจของรฐสภาใน ๓ ดาน คอ ดานการพฒนาประชาธปไตย ดานการสงเสรมการมสวนรวมทางการเมองการปกครองระบอบประชาธปไตยในระบบรฐสภาอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข และดานการเปนสถานทรบเรองราวรองทกขหรอเรองรองเรยนขอความเปนธรรมของประชาชน

พ.ศ. ๒๕๕๕ คณะกรรมการฯ ไดมคาสงแตงตงคณะอนกรรมการดาเนนการดานงานรฐสภาจงหวด ซงนายวฒนา เซงไพเราะ เปนประธานอนกรรมการ โดยมอานาจหนาท ๑) จดทาการดาเนนงานดานบคลากร วสด ครภณฑ และงบประมาณการดาเนนงานของสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ๒) ดาเนนการสารวจพนทนารองใน ๕ ภมภาค เพอเปนสถานททาการ และ ๓) ดาเนนการดานอน ๆ ทเกยวของตามทคณะกรรมการมอบหมาย ซงในการดาเนนการดงกลาวขางตน คณะอนกรรมการฯ ไดแตงตงคณะทางานจดทากรอบ

๑๔๑

โครงสรางและอตรากาลงของสานกงานรฐสภาจงหวด โดยมเลขาธการสภาผแทนราษฎร (นายสวจกขณ นาควชระชย ) เ ปนประธานคณะทางาน เมอคณะทางานไดดาเนนการเสรจแลว จงนาเสนอคณะอนกรรมการฯ และคณะกรรมการฯ พจารณา ซงไดรบการพจารณาเหนชอบใหจดตงสานกงานรฐสภาใน ๖ จงหวด และไดนาความกราบเรยนประธานรฐสภา เพอพจารณาใหความเหนชอบเสนอตอ อ.ก.ร. ระบบงานและอตรากาลง และ อ.ก.ร. กฎหมายและระเบยบ เพอพจารณาเสนอตอ ก.ร.

ในคราวประชมคณะกรรมการขาราชการรฐสภา ครงท ๑๐/๒๕๕๕ วนท ๒๕ ตลาคม ๒๕๕๕ ไดมมตเหนชอบใหจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด โดยในระยะเรมตนใหมจานวน ๖ จงหวด และใหสานกงานรฐสภาประจาจงหวดมสถานภาพเปนสวนราชการทมฐานะเปนกลมงานทขนตรงตอเลขาธการสภาผแทนราษฎร โดยในระยะเรมตนทกาหนดสานกงานรฐสภาประจาจงหวดเปนกลมงาน เพอใหเกดการสรางงาน สรางแรงจงใจในการปฏบตงาน และมการประเมนผลงานใหเปนทประจกษ จากนนจงคอยปรบและพฒนาองคกรเปนหนวยงานระดบสานกตอไป ตอมาจงไดมประกาศคณะกรรมการขาราชการรฐสภา เรอง การกาหนดหนาทความรบผดชอบของสวนราชการในสงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร (ฉบบท ๗) พ.ศ. ๒๕๕๕ ลงวนท ๓๑ ตลาคม พ.ศ. ๒๕๕๕ เพอรองรบกบมตดงกลาวขางตน โดยใหสานกงานรฐสภาประจาจงหวด มอานาจหนาท ดงน

(๑) ดาเนนการเกยวกบการสงเสรม สนบสนน และเผยแพรความรเกยวกบกฎหมาย บทบาท อานาจหนาทของสมาชกรฐสภา คณะกรรมาธการ รวมทงการเมองการปกครองในระบอบประชาธปไตยในระบบรฐสภาอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข

(๒) ดาเนนการเกยวกบการใหคาแนะนาและสนบสนนในการใชสทธของประชาชน และผมสทธเลอกตงตามรฐธรรมนญ กฎหมาย ขอบงคบการประชม และระเบยบทกาหนดไว

(๓) ดาเนนการเกยวกบการรบเรองราวรองทกข เรองรองเรยนขอความเปนธรรมของประชาชนตามขอบเขตอานาจหนาทของฝายนตบญญต ตลอดจนดาเนนการตรวจสอบ กลนกรองขอเทจจรงและสรปเรองราวรองทกข เรองรองเรยนขอความเปนธรรมตาง ๆ ของประชาชนในเขตพนทจงหวดทรบผดชอบ เพอเสนอความเหนและแนวทางแกไขตอประธานรฐสภาเพอพจารณาและวนจฉยสงการ

(๔) ดาเนนการเกยวกบการประสานงานและสนบสนนการปฏบตงานของคณะกรรมาธการและสมาชกรฐสภา

(๕) ประสานราชการกบหนวยงานหรอสวนราชการอนทงภายในและภายนอกอนเปนการสนบสนนการปฏบตภารกจขององคกรฝายนตบญญต

(๖) ปฏบตงานรวมกบหรอสนบสนนการปฏบตงานของหนวยงานอนทเกยวของหรอทไดรบมอบหมาย

หลงจากนนไดมประกาศรฐสภา เรอง การกาหนดสานกงานรฐสภาประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๕๕ ลงวนท ๑๖ พฤศจกายน พ.ศ. ๒๕๕๕ ทประกาศในราชกจจานเบกษา เลม ๑๒๙ ตอนพเศษ ๑๘๗ ง หนา ๗๐ ลงวนท ๑๓ ธนวาคม ๒๕๕๕ และมผลบงคบใชในวนถดไปคอ วนท ๑๔ ธนวาคม ๒๕๕๕ สาหรบสานกงานรฐสภาประจาจงหวดทมการจดตงในระยะเรมแรกนมจานวน ๖ แหง ประกอบดวย

๑๔๒

(๑) สานกงานรฐสภาขอนแกน

(๒) สานกงานรฐสภาชลบร

(๓) สานกงานรฐสภาเชยงราย

(๔) สานกงานรฐสภาพระนครศรอยธยา

(๕) สานกงานรฐสภาสราษฎรธาน

(๖) สานกงานรฐสภาอบลราชธาน

พ.ศ. ๒๕๕๖ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๖ ไดมพธลงนามบนทกความเขาใจ (MOU) รบมอบอาคารสถานทจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ณ บรเวณหองโถง อาคารรฐสภา ๑ ทงนการรบมอบอาคารสถานทจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในครงนมจานวนทงสน ๖ จงหวด ประกอบดวย จงหวดขอนแกน จงหวดชลบร จงหวดพระนครศรอยธยา จงหวดเชยงราย จงหวดสราษฎรธาน และจงหวดอบลราชธาน โดย เลขาธการสภาผแทนราษฎร เปนผแทนรฐสภาสาหรบการลงนามในบนทกความเขาใจรบมอบอาคารสถานทจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด และมคาสงสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร ท ๑๕๙๓/๒๕๕๖ ลงวนท ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๖ เรอง ยายและแตงตงขาราชการรฐสภาสามญ โดยเปนคาสงทางราชการฉบบแรกในการแตงตงขาราชการรฐสภาสามญเพอไปดารงตาแหนงในสานกงานรฐสภาประจาจงหวด

๒๘ มถนายน ๒๕๕๖ ไดมพธเปดททาการสานกงานรฐสภาประจาจงหวด จานวน ๖ แหง ไดแก สานกงานรฐสภาขอนแกน สานกงานรฐสภาชลบร สานกงานรฐสภาเชยงราย สานกงานรฐสภาพระนครศรอยธยา สานกงานรฐสภาสราษฎรธาน และสานกงานรฐสภาอบลราชธาน

๒. การศกษาประสบการณเบองตนจากตางประเทศและการจดตงหนวยงานในสวนภมภาคของ รฐสภา ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญ จากการศกษาและตรวจสอบเบองตนแลวปรากฏวา บางประเทศมการจดตงหนวยงานในสวนภมภาคของรฐสภา อาท ประเทศแอฟรกาใต ไดมการจดตง Parliament Democracy Offices (PDO) ในพนท ๙ เขตการปกครองของแอฟรกาใต (อนง แอฟรกาใตมเขตการปกครองจานวน ๙ เขตการปกครอง-ผจดทาบทความ) เพอทาหนาทใหความรตอสาธารณชนในการปฏบตหนาทของรฐสภา และเปนชองทางสาหรบความเชอมโยงกบประชาชนเพอใหมสวนรวมกบกระบวนการปฏบตหนาทของรฐสภา รวมทงมหนาทสนบสนนโครงการและกจกรรมของรฐสภา (Parliament of the Republic of South African, n.d.) หรอกรณประเทศเวยดนามทมการจดตงหนวยงานในสวนภมภาคเชนกน โดยสานกงานสภาแหงชาตทกรงฮานอยเปนสานกงานใหญ และมสานกงานสภาแหงชาตสาขายอยอก ๒ แหง ไดแก สานกงานสภาแหงชาตประจาภาคกลาง ทเมองดานง และสานกงานสภาแหงชาตประจาภาคใตทนครโฮจมนห ซงสานกงานสภาแหงชาตประจาภาคใตทนครโฮจมนห มหนาทในการใหบรการแกสมาชกรฐสภาและสนบสนนการปฏบตงานและอานวยความสะดวกในการทางานแกสภาแหงชาตทกรงฮานอย นอกจากนยงทาหนาทประสานงานกบรฐสภาตางประเทศ เชน การตอนรบคณะเดนทางหรอการศกษาดงาน เปนตน นอกจากนนในสวนของสานกงานสภาแหงชาตประจาภาคใต ทนครโฮจมนหยงมเจาหนาทสานกงานฯ ซงเปนผเชยวชาญดานกฎหมายททางานกบประชาชน และเมอประชาชนมายนเรองทสานกงานฯ กจะนาเรองดงกลาวแจงไปยงสภาแหงชาตทกรงฮานอย (สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, ๒๕๕๖) อยางไร

๑๔๓

กตามหลายประเทศไมมการจดตงหนวยงานในสวนภมภาคของรฐสภา ซงอาจอธบายไดคอ ประเทศทมลกษณะการปกครองในรปแบบสมาพนธรฐหรอสหพนธรฐ มการกระจายอานาจไปสรฐตาง ๆ แลว จงทาใหการใชอานาจสวนกลางทมตอสวนภมภาคเปนไปอยางจากดตามเทาทมความจาเปน

สาหรบการจดตงหนวยงานของประเทศไทยในสวนภมภาคของรฐสภา ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญ สามารถสรปไดดงน

ตารางท ๑ การจดตงหนวยงานของประเทศไทยในสวนภมภาคของรฐสภา ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญ

ลาดบและรายชอองคกร การม/การไมมหนวยงานในสวนภมภาค

๑. รฐสภา ม (สานกงานรฐสภาประจาจงหวด)

๒. ศาลรฐธรรมนญ ไมม

๓. ศาลยตธรรม ม (อาท สานกงานอธบดผพพากษาภาค/สานกงานศาลยตธรรมภาค)

๔. ศาลปกครอง ม (ศาลปกครองในภมภาค/สานกงานศาลปกครองในภมภาค)

๕. คณะกรรมการการเลอกตง ม (สานกงานคณะกรรมการการเลอกตงประจาจงหวด)

๖. ผตรวจการแผนดน ไมม ๗. คณะกรรมการปองกน และปราบปราบการทจรตแหงชาต

ม [คณะกรรมการปองกนและปราบปราบการทจรตประจาจงหวด (ป.ป.จ.) และสานกงาน ป.ป.ช. ประจาจงหวด]

๘. คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน ม (สานกตรวจสอบพเศษภาค/สานกตรวจเงนแผนดนจงหวด)

๙. องคกรอยการ ม (อาท สานกงานอยการภาค/สานกงานอยการจงหวด)

๑๐. คณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต ไมม

๑๑. สภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ไมม

ทมา : รวบรวมจากขอมลทเผยแพรตอสาธารณชนของแตละองคกรโดยผจดทาบทความ

๓. ความทบซอนในอานาจหนาทของหนวยงานในสวนภมภาคของรฐสภา ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญ

เมอพจารณาความทบซอนในอานาจหนาทของหนวยงานในสวนภมภาคของรฐสภา ศาล และองคกรตามรฐธรรมนญแลว จะพบวา ศาลมอานาจหนาทในการพจารณาอรรถคดทเปนความรบผดชอบโดยเฉพาะอยแลวจงไมไดมความทบซอนทางอานาจหนาทแตอยางใด ดงนน จงมประเดนสวนนเฉพาะรฐสภาและองคกรตามรฐธรรมนญบางองคกร โดยเมอพจารณาการจาแนกอานาจหนาทของสานกงาน

๑๔๔

รฐสภาประจาจงหวดตามรายละเอยดใน ขอ ๑ ความเปนมาและอานาจหนาทของสานกงานรฐสภาประจาจงหวด แลว จะพบวามสารตถะใน ๓ มตทสาคญดงน

มตท ๑ การเชอมโยงระหวางรฐสภากบประชาชนของการใหความรทงในสวนของการเผยแพรความรเกยวกบการเมองการปกครอง หรอการใชคาแนะนาและสนบสนนการใชสทธของประชาชน มตท ๒ การรบเรองรองเรยนจากประชาชน มตท ๓ การประสานงานและสนบสนนการปฏบตงานของคณะกรรมาธการและสมาชกรฐสภา ตลอดจนประสานกบหนวยงานอนเพอสนบสนนการปฏบตหนาทของรฐสภา

ทงน ถาพจารณาบทบญญตแหงรฐธรรมนญแลว จะไมปรากฏขอความทชดเจนสาหรบการกาหนดใหรฐสภามหนาทใหความรแกประชาชนหรอรบเรองรองเรยนจากประชาชน ซงตางกบคณะกรรมการการเลอกตงทมอานาจหนาทสงเสรมการใหการศกษาแกประชาชนเกยวกบการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข และสงเสรมการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนตามบทบญญตของมาตรา ๒๓๖ (๘) แหงรฐธรรมนญ หรอตางกบผตรวจการแผนดนทมอานาจหนาทในการสอบสวนหาขอเทจจรงตามคารองเรยนตามบทบญญตของมาตรา ๒๔๔ แหงรฐธรรมนญ รวมทงคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาตมอานาจหนาทในการรบเรองรองเรยนตามบทบญญตของมาตรา ๒๕๗ แหงรฐธรรมนญ แตถงกระนนเมอพจารณาอานาจหนาทของรฐสภาตามรฐธรรมนญสาหรบการตรากฎหมาย การควบคมการบรหารราชการแผนดน และการใหความเหนชอบ โดยเฉพาะอานาจหนาทตามบทบญญตของมาตรา ๑๓๕ แหงรฐธรรมนญ ทกาหนดใหคณะกรรมาธการของสภาผแทนราษฎรและวฒสภา มอานาจหนาทในการพจารณาสอบสวนหรอศกษาเรองใด ๆ อนอยในอานาจหนาทของสภา ดงนนจงอาจวนจฉยและตความทางกฎหมายโดยอนโลมคอ รฐสภามอานาจหนาทใหการศกษาแกประชาชนหรอรบเรองรองเรยนจากประชาชนในลกษณะเดยวกน

ฉะนนจงเปรยบเทยบบทบาทหนาทหนวยงานในสวนภมภาคของรฐสภาและองคกรตามรฐธรรมนญ ไดดงน

ประเดนท ๑ การใหความรตอประชาชน สานกงานรฐสภาประจาจงหวดมอานาจหนาทในการใหความรตอประชาชนในองครวม ทงทเปนความรเกยวกบกฎหมาย บทบาท อานาจหนาทของสมาชกรฐสภา คณะกรรมาธการ ตลอดจนความรดานการเมองการปกครอง รวมทงการใชคาแนะนาและสนบสนนการใชสทธของประชาชน ตามทอางถงขางตนแลว ในขณะทสานกงานคณะกรรมการการเลอกตงประจาจงหวดโดยผอานวยการเลอกตงประจาจงหวดมหนาทใหการศกษาแกเยาวชนและประชาชนเกยวกบการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข ตลอดจนเผยแพรความร ความเขาใจและขอมลขาวสารเกยวกบการเลอกตงและการเมองการปกครองตามระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข ตามความในขอ ๖ แหงระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยคณะกรรมการการเลอกตงประจาจงหวดและผอานวยการการเลอกตงประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๕๒ สาหรบคณะกรรมการปองกนและปราบปราบการทจรตประจาจงหวด (ป.ป.จ.) มหนาทเผยแพรความรใหประชาชนในทกระดบไดตระหนกถงผลกระทบจากการทจรต ตามความในขอ ๓๘ แหงระเบยบคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตวาดวยกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๕๕ ซงไมไดมความหมายทเกยวของกบขอบเขตอานาจหนาทโดยตรงของสานกงานรฐสภาประจาจงหวด

๑๔๕

ประเดนท ๒ การรบเรองรองเรยนจากประชาชน สานกงานรฐสภาประจาจงหวดมอานาจในการรบเรองรองเรยนจากประชาชน ในขณะทผตรวจการแผนดนและคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาตไมมหนวยงานในภมภาคทดาเนนการรบเรองรองเรยน สาหรบสานกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตประจาจงหวด (สานกงาน ป.ป.ช. ประจาจงหวด) มหนาทรบเรองกลาวหาการทจรตของเจาหนาทของรฐมใชการรบเรองรองเรยนโดยทวไป

จากการศกษาเปรยบเทยบดงกลาวจงสรปไดคอ มความทบซอนในอานาจหนาทของสานกงานรฐสภาประจาจงหวดกบอานาจหนาทของผอานวยการการเลอกตงประจาจงหวดในภารกจดานการใหความรแกประชาชน อยางไรกตามไมมความทบซอนในการรบเรองรองทกขแตอยางใด เพราะหนวยงานทมหนาทรบเรองรองเรยนจากประชาชนคอ ผตรวจการแผนดนและคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต ไมมหนวยงานในระดบภมภาค ทงนองคกรอนคอ องคกรอยการหรอคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน มหนวยงานในระดบภมภาคทมภารกจในกระบวนการยตธรรมหรอการตรวจเงนแผนดนโดยเฉพาะซงไมเกยวของในประเดนการศกษาดงกลาวน สาหรบสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตไมมหนวยงานในสวนภมภาคและไมมอานาจหนาทในการรบเรองรองเรยนจากประชาชนแตประการใด

๔. การจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะเรมตน จานวน ๖ จงหวด

ไดมการกาหนดใหสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะแรกจานวน ๖ จงหวด ไดแก จงหวดขอนแกน ชลบร เชยงราย พระนครศรอยธยา สราษฎรธาน และอบลราชธาน ทงนมการกระจายการจดตงในภมภาคตาง ๆ อยางไรกตามมขอสงเกตทสาคญคอ ยงไมมการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในภาคตะวนตก ทงนไมไดมการอธบายถงเหตผลการเลอก ๖ จงหวดแรกในระยะเรมตน แตเมอศกษาวเคราะหสภาพทางภมศาสตรหรอขนาดประชากรตลอดจนคณลกษณะของ ๖ จงหวด ปรากฏวามคณลกษณะทรวมกนอยางใดอยางหนงและมความแตกตางกนในบางประการ จงอาจวเคราะหและจาแนกไดดงน

(๑) ขนาดพนท จงหวดทมขนาดพนทคอนขางใหญทมพนทมากกวา ๑๐,๐๐๐ ตารางกโลเมตรมจานวน ๔ จงหวดไดแก จงหวดขอนแกน ชลบร เชยงราย และสราษฎรธาน สาหรบจงหวดทมพนทนอยกวา ๕,๐๐๐ ตารางกโลเมตร มจานวน ๒ จงหวดไดแก จงหวดชลบรและพระนครศรอยธยา

(๒) ขนาดประชากร จงหวดทมขนาดประชากรคอนขางมากทมขนาดประชากรมากกวา ๑ ลานคน มจานวน ๕ จงหวด ยกเวนจงหวดพระนครศรอยธยาทมประชากรประมาณ ๗๘๐,๐๐๐ คน (ประกาศสานกทะเบยนกลาง กรมการปกครอง เรอง จานวนราษฎรทวราชอาณาจกร แยกเปนกรงเทพมหานครและจงหวดตาง ๆ ตามหลกฐานการทะเบยนราษฎร ณ วนท ๓๑ ธนวาคม ๒๕๕๔)

(๓) ขนาดทางเศรษฐกจ เมอพจารณาขอมลผลตภณฑมวลรวมจงหวดใน พ.ศ. ๒๕๕๓ ของ ๖ จงหวด ดงน

๑๔๖

ตารางท ๒ ผลตภณฑมวลจงหวดใน พ.ศ. ๒๕๕๓ ของ ๖ จงหวดทมการจดสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะเรมแรก

ลาดบและชอจงหวด ผลตภณฑมวลรวมจงหวด ณ ราคาประจาป

ผลตภณฑมวลรวมจงหวด ณ ราคาประจาปตอคน และลาดบของจงหวด

๑. ขอนแกน ๑๔๕,๓๗๒ ลานบาท ๗๖,๘๗๑ บาท (ลาดบท ๓๕) ๒. ชลบร ๖๕๗,๕๔๕ ลานบาท ๕๔๔,๑๖๐ บาท (ลาดบท ๒) ๓. เชยงราย ๖๗,๒๗๓ ลานบาท ๕๕,๖๐๐ บาท (ลาดบท ๕๑) ๔. พระนครศรอยธยา ๓๕๕,๑๗๗ ลานบาท ๔๕๙,๗๒๔ บาท (ลาดบท ๖) ๕. สราษฎรธาน ๑๖๑,๑๖๔ ลานบาท ๑๕๙,๕๗๓ บาท (ลาดบท ๑๖) ๖. อบลราชธาน ๗๖,๖๑๓ ลานบาท ๔๐,๙๗๖ บาท (ลาดบท ๖๒)

ทมา หนงสอสถตผลตภณฑภาคและจงหวดของสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคม แหงชาต หนาท ๒๐ โดยเปนขอมลของ พ.ศ. ๒๕๕๓

จากขอมลดงกลาวปรากฏวา ขนาดทางเศรษฐกจทง ๖ จงหวดมความแตกตางกนอยางชดเจน เนองจากจงหวดชลบรและพระนครศรอยธยา เปนจงหวดทมขนาดทางเศรษฐกจทคอนขางใหญอนเนองจากเปนทตงของโรงงานอตสาหกรรมจานวนมาก ทงน มผลตภณฑมวลรวมจงหวดตอคน (Gross Provincial product per capita) เปนจงหวดท ๒ และท ๖ ตามลาดบ และมคาสงกวาผลตภณฑมวลรวมภาคตอคนอก ๔ จงหวดอยางชดเจน โดยเมอพจารณาคาเฉลยผลตภณฑมวลรวมภาคตอคน ทงประเทศเทากบ ๑๖๐,๕๕๖ บาท/คน จงทาใหไดขอเทจจรงคอ จงหวดชลบรและพระนครศรอยธยามคาสงกวาคาเฉลย ในขณะทจงหวดขอนแกน เชยงราย สราษฎรธาน และอบลราชธาน มคาตากวาคาเฉลย

(๔) ศนยกลางดานอดมศกษา ทง ๖ จงหวดเปนทตงของสถาบนอดมศกษา เชน มหาวทยาลย ขอนแกน มหาวทยาลยราชภฏพระนครศรอยธยา มหาวทยาลยราชภฏสราษฎรธาน มหาวทยาลยอบลราชธาน มหาวทยาลยบรพา (จงหวดชลบร) และมหาวทยาลยแมฟาหลวง (จงหวดเชยงราย) เปนตน ซงจะทาใหสานกงานรฐสภาประจาจงหวดสามารถสรางเครอขายดานการใหความรตอประชาชนผานสถาบนอดมศกษาและสถานศกษาอนได

(๕) ศนยกลางการขนสง โดยเฉพาะศนยกลางขนสงทางอากาศ ซงทง ๕ จงหวดยกเวนจงหวดพระนครศรอยธยาลวนแตมทาอากาศยานในเชงพาณชย

๕. แนวคดการจดสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะตอไป ในเดอนกมภาพนธ ๒๕๕๖ ยงไมมประกาศรฐสภาทเกยวกบการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดเพมเตม ดงนน จงเสนอแนวคดของการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะตอไป เมอพจารณาจากคณลกษณะรวมกนบางประการของจงหวดตาง ๆ ตามรายละเอยดในขอ ๔ การจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะเรมตน จานวน ๖ จงหวด ซง ๖ จงหวดเหลานเปนจงหวดทมพนทคอนขางใหญ มจานวนประชากรคอนขางมาก มขนาดทางเศรษฐกจคอนขางใหญ (หมายถง จงหวดชลบรและพระนครศรอยธยา) เปนศนยกลางทางดานอดมศกษา และเปนศนยกลางการขนสงโดยเฉพาะการขนสงทางอากาศ (ยกเวนจงหวดพระนครศรอยธยา) ดงนนการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะ

๑๔๗

ท ๒ ควรมลกษณะแตกตางกบการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ เพอการประเมนผลหรอศกษาเปรยบเทยบผลการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ และระยะท ๒ วา มลกษณะแตกตางกนในลกษณะใด อนจะเปนประโยชนสาหรบการพฒนาสานกงานรฐสภาประจาจงหวดทมการจดตงแลว พรอมทงการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในอนาคตตอไป

ดงนน จงเสนอแนวคดคณลกษณะของการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๒ ดงน

ก. ตงอยในภาคตะวนตก เนองจากการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ ไมมการจดตงในภาคตะวนตกซงประกอบดวยจงหวดกาญจนบร ตาก เพชรบร ประจวบครขนธ และราชบร (จากการกาหนดของราชบณฑตยสถานและคณะกรรมการภมศาสตรแหงชาต) เพราะฉะนนการจดตงสานกงานรฐสภาประจาในระยะท ๒ จงควรมการจดตงในภาคตะวนตกอยางนอยใน ๑ จงหวด

ข. ไมมการจดตงในภาคกลาง เนองจากจงหวดในภาคกลางมระยะทางใกลกบกรงเทพฯ ประกอบกบไดมการจดตงในจงหวดพระนครศรอยธยาซงอยในภาคกลางสาหรบการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ แลว จงยงไมมความจาเปนทจะจดตงเพมเตมสาหรบระยะท ๒

ค. ไมเปนจงหวดทมขนาดพนท ขนาดประชากร และขนาดเศรษฐกจทใหญ เนองจากการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ มลกษณะรวมกนอยางใดอยางหนงทมคณลกษณะดานขนาดพนท ขนาดประชากร และขนาดเศรษฐกจทคอนขางใหญ เพราะฉะนนการจดตงสานกงานรฐสภาประจาในระยะท ๒ จงควรเปนจงหวดทมขนาดพนท ขนาดประชากร และขนาดเศรษฐกจทไมใหญมากนก

ง. มสภาพทางภมศาสตรตดกบประเทศเพอนบาน เนองจากการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ มเพยงจงหวดเชยงรายและอบลราชธานเทานนทมสภาพทางภมศาสตรตดกบประเทศเพอนบาน เพราะฉะนนการจดตงสานกงานรฐสภาประจาในระยะท ๒ จงควรจดตงในจงหวดทมสภาพทางภมศาสตรตดกบประเทศเพอนบาน เพอศกษาความสภาพความซบซอนของจงหวดชายแดนในเรองความรวมมอทางเศรษฐกจระหวางประเทศ การทองเทยว ความมนคง การเคลอนยายแรงงาน หรอการกออาชญากรรมระหวางประเทศ เปนตน นอกจากนนจงหวดทมสภาพภมศาสตรกบประเทศเพอนบานจะมฐานทรพยากรธรรมชาตตาง ๆ ทเปนปญหาดานการบรหารของประเทศไทยอกประการหนง

จ. ประชาชนในจงหวดทมความแตกตางในเรองชาตพนธหรอความเชอทางศาสนา เพอพจารณาการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ แลว จะไมมความแตกตางในเรองชาตพนธหรอความเชอทางศาสนาอยางมนยสาคญ ดงนน การจดตงสานกงานรฐสภาประจาในระยะท ๒ จงควรมการพจารณาปจจยในสวนนดวย เพอประโยชนในการศกษาเปรยบเทยบการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ และระยะท ๒

เมอพจารณาคณลกษณะดงกลาวจงเสนอรายชอจงหวดทควรพจารณาจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๒ จานวน ๕ จงหวด ประกอบดวยจงหวดมกดาหาร ราชบร สระแกว สตล และอตรดตถ ตามรายละเอยด ดงน

๑๔๘

ตารางท ๓ รายชอจงหวดทควรพจารณาจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๒ จานวน ๕ จงหวด

จงหวดและภาค พนท (ตร.กม.) และลาดบของ จงหวด (ขอมล พ.ศ. ๒๕๕๔)

ประชากร (คน) และลาดบของจงหวด (ขอมล พ.ศ. ๒๕๕๔)

ผลตภณฑมวลรวมจงหวดตอคน (บาท/คน) และลาดบของจงหวด (ขอมล พ.ศ. ๒๕๕๓)

ปจจยอนทเกยวของ

๑. มกดาหาร (ภาคตะวนออก เฉยงเหนอ)

๔,๓๓๙ (ลาดบท ๕๑)

๓๔๐,๕๘๑ (ลาดบท ๖๖)

๔๕,๕๙๒ (ลาดบท ๕๘)

- ตดกบประเทศลาว และมกลมเผาไทยแสก

๒. ราชบร (ภาคตะวนตก)

๕,๑๙๖ (ลาดบท ๔๒)

๘๔๒,๖๘๔ (ลาดบท ๒๙)

๑๕๒,๓๘๐ (ลาดบท ๑๙)

- ตดกบประเทศพมา และมกลมชาตพนธกะเหรยง

๓. สระแกว (ภาคตะวนออก)

๗,๑๙๕ (ลาดบท ๒๗)

๕๔๕,๕๙๖ (ลาดบท ๔๔)

๔๘,๒๐๖ (ลาดบท ๕๕)

- ตดกบประเทศกมพชา

๔. สตล (ภาคใต)

๒,๔๗๘ (ลาดบท ๖๔)

๓๐๑,๔๖๗ (ลาดบท ๖๙)

๑๐๗,๔๗๙ (ลาดบท ๒๘)

- ตดกบประเทศมาเลเซยและมผนบถอศาสนาอสลาม ประมาณรอยละ ๗๔

๕. อตรดตถ (ภาคเหนอ)

๗,๘๓๘ (ลาดบท ๒๕)

๔๖๑,๐๔๐ (ลาดบท ๕๙)

๕๒,๙๒๐ (ลาดบท ๕๓)

- ตดกบประเทศลาว

ทมา ๑. วกพเดยไทย (ม.ป.ป)

๒. ประกาศสานกทะเบยนกลาง กรมการปกครอง เรอง จานวนราษฎรทวราชอาณาจกร แยกเปนกรงเทพมหานครและจงหวดตาง ๆ ตามหลกฐานการทะเบยนราษฎร ณ วนท ๓๑ ธนวาคม ๒๕๕๔

๓. สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (๒๕๕๕) ๔. จงหวดสตล (๒๕๕๕)

๖. บทวเคราะหและบทสรป ๖.๑ บทวเคราะห

การจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดถอวาเปนนวตกรรมใหมของระบบการเมองไทย สาหรบการขยายขอบเขตการปฏบตหนาทของรฐสภาไปสภมภาคในภาคปฏบตอยางจรงจง เนองจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ มบทบญญตทแสดงถงการสนบสนนความมสวนรวมทางการเมองของประชาชนทงในสวนการใชสทธเลอกตง การเสนอรางแกไขเพมเตมรฐธรรมนญ การเสนอรางพระราชบญญต การตรวจสอบการใชอานาจทกระดบ การเขาชอรองขอใหถอดถอนผดารงตาแหนงระดบสง การสรางเครอขายเพอแสดงความเหนและเสนอความตองการของชมชนในพนท ฯลฯ พรอมกนนนถาพจารณาขอเทจจรงของสงคมไทยทมความแตกตางหรอความเหลอมลาของประชาชนในแตละระดบรายไดหรอพนทการปกครอง ประกอบกบเมอพจารณาอานาจหนาทของรฐสภาตามรฐธรรมนญในองครวมสาหรบการตรากฎหมาย การใหความเหนชอบ และการควบคมการบรหารราชการแผนดน โดยเฉพาะ

๑๔๙

อานาจหนาทตามบทบญญตของมาตรา ๑๓๕ แหงรฐธรรมนญ ทกาหนดใหคณะกรรมาธการของสภาผแทนราษฎรและวฒสภา มอานาจหนาทในการพจารณาสอบสวนหรอศกษาเรองใด ๆ อนอยในอานาจหนาทของสภา ดวยเหตดงกลาวจงอาจวนจฉยและตความทางกฎหมายโดยอนโลมคอ รฐสภามอานาจหนาทใหการศกษาแกประชาชนหรอรบเรองรองเรยนจากประชาชน ดงนนจงอาจสรปไดวา รฐสภามความจาเปนตอการจดตงหนวยงานในสวนภมภาคเพอลดชองวางของความเทาเทยมกนทางโอกาสของประชาชนในการใหความรดานการเมองการปกครองหรอการรบเรองรองเรยนจากประชาชน

แมวาสานกงานรฐสภาประจาจงหวดจะมความทบซอนกนในอานาจหนาทบางประการกบสานกงานคณะกรรมการการเลอกตงประจาจงหวดในการใหความรดานการเมองการปกครองตอประชาชน แตควรมกระบวนการบรหารจดการทแปรสภาพความทบซอนดงกลาวนใหเปนความรวมมอระหวางสานกงานรฐสภาประจาจงหวดกบหนวยงานในสวนภมภาคขององคกรตามรฐธรรมนญตอการเสรมสรางความรดานการเมองการปกครองในระบอบประชาธปไตยตอประชาชน สาหรบองคกรตามรฐธรรมนญทมอานาจหนาทตามรฐธรรมนญในการรบเรองรองเรยนจากประชาชนคอ ผตรวจการแผนดนและคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต ไมไดมหนวยงานในสวนภมภาค ฉะนนจงอาจเปนบทบาทอกประการหนงของรฐสภาสาหรบการรบเรองรองเรยนจากประชาชนในสวนภมภาคตามขอบเขตหนาทขององคกรนตบญญต

๖.๒ บทสรป

การจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะเรมตนหรอระยะท ๑ มจานวน ๖ จงหวด ไดแก จงหวดขอนแกน ชลบร เชยงราย พระนครศรอยธยา สราษฎรธาน และอบลราชธาน ทกระจายตวอยใน ๕ ภมภาค อยางไรกตามเมอพจารณาคณลกษณะของ ๖ จงหวดดงกลาวแลวปรากฏวา คณลกษณะรวมกนอยางใดอยางหนงในประเดนของขนาดพนท ขนาดประชากร ขนาดทางเศรษฐกจ ศนยกลางดานอดมศกษาและศนยกลางดานการขนสง แตเมอพจารณาจงหวดตาง ๆ ทง ๗๖ จงหวด (ไมรวมกรงเทพฯ) มสภาพความหลากหลายทางภมศาสตร ขนาดและลกษณะทางประชากร ขนาดทางเศรษฐกจ ฐานทรพยากรธรรมชาต ตลอดจนปญหาความแตกตางทางชาตพนธหรอการนบถอศาสนาในทองถน อกทงยงไมมการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในภาคตะวนตก

ดงนน เพอใหการประเมนผลการปฏบตงานของสานกงานรฐสภาประจาจงหวดมความสมบรณครบถวน จงไดเสนอแนวคดการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๒ ทมคณลกษณะแตกตางกบการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในระยะท ๑ โดยควรเปนจงหวดทมขนาดพนท ขนาดประชากร และขนาดทางเศรษฐกจทไมใหญมากนก นอกจากนนควรเปนจงหวดทมสภาพทางภมศาสตรตดกบประเทศเพอนบาน มประชากรทมความตางกนทางชาตพนธหรอการนบถอศาสนา รวมทงเปนจงหวดทมฐานทรพยากรธรรมชาต และทสาคญควรมสานกงานรฐสภาประจาจงหวดอยางนอย ๑ แหงอยในภาคตะวนตก เมอพจารณาแนวคดดงกลาว จงเสนอใหจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด จานวน ๕ จงหวด ไดแก จงหวดมกดาหาร ราชบร สระแกว สตล และอตรดตถ เพอประโยชนสาหรบการพฒนาสานกงานรฐสภาประจาจงหวดทมการจดตงแลวพรอมทงประโยชนตอการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวดในอนาคตตอไป

๑๕๐

[อนง บทความนเผยแพรครงแรกเมอเดอนมนาคม ๒๕๕๖ ตอมาไดมประกาศรฐสภา เรอง กาหนดสานกงานรฐสภาประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๕๖ ลงวนท ๓๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ ใหมสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ดงน (๑) สานกงานรฐสภาจนทบร (๒) สานกงานรฐสภาฉะเชงเทรา (๓) สานกงานรฐสภาเชยงใหม (๔) สานกงานรฐสภาตรง (๕) สานกงานรฐสภานครราชสมา (๖) สานกงานรฐสภานครศรธรรมราช (๗) สานกงานรฐสภานครสวรรค (๘) สานกงานรฐสภานาน (๙) สานกงานรฐสภาบรรมย

(๑๐) สานกงานรฐสภาพษณโลก (๑๑) สานกงานรฐสภาเพชรบร (๑๒) สานกงานรฐสภาภเกต

(๑๓) สานกงานรฐสภามหาสารคาม (๑๔) สานกงานรฐสภายะลา (๑๕) สานกงานรฐสภาลพบร

(๑๖) สานกงานรฐสภาลาปาง (๑๗) สานกงานรฐสภาศรสะเกษ (๑๘) สานกงานรฐสภาสกลนคร

(๑๙) สานกงานรฐสภาสงขลา (๒๐) สานกงานรฐสภาสระบร (๒๑) สานกงานรฐสภาสระแกว

(๒๒) สานกงานรฐสภาสพรรณบร (๒๓) สานกงานรฐสภาหนองคาย (๒๔) สานกงานรฐสภาอดรธาน

และในทสด มประกาศสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร เรอง การปดททาการสานกงานรฐสภาประจาจงหวด ลงวนท ๒๘ ตลาคม พ.ศ. ๒๕๕๗ ตามทการประชมคณะกรรมการขาราชการรฐสภา เมอวนท ๑๓ ตลาคม ๒๕๕๗ มมตใหยกเลกการจดตงสานกงานรฐสภาประจาจงหวด]

๑๕๑

รายการอางอง

คณะกรรมการขาราชการรฐสภา. (๒๕๕๕ ก). “ประกาศคณะกรรมการขาราชการรฐสภา เรอง การกาหนด หนาทความรบผดชอบของสวนราชการในสงกดสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร (ฉบบท ๗) พ.ศ. ๒๕๕๕”. ๓๑ ตลาคม.

. (๒๕๕๕ ข). “หนงสอ ท ๙๒/๒๕๕๕ เรอง การจดตงสานกงานรฐสภา ประจาจงหวด”. ๑ พฤศจกายน. จงหวดสตล. (๒๕๕๕). ขอมลทวไปจงหวดสตล 2555. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๑ กมภาพนธ ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://www.satun.go.th/satun/91000/images/pdf/DATA/DATA54.pdf. ประกาศรฐสภา เรอง การกาหนดสานกงานรฐสภาประจาจงหวด. พ.ศ. ๒๕๕๕. (๒๕๕๕). ราชกจจานเบกษา เลม ๑๒๙, ตอนพเศษ ๑๘๗ ง (๑๓ ธนวาคม): ๗๐. ประกาศสานกทะเบยนกลาง กรมการปกครอง เรอง จานวนราษฎรทวราชอาณาจกร แยกเปน กรงเทพมหานครและจงหวดตาง ๆ ตามหลกฐานการทะเบยนราษฎร ณ วนท ๓๑ ธนวาคม ๒๕๕๔. (๒๕๕๕). ราชกจจานเบกษา เลม ๑๒๙, ตอนพเศษ ๕๙ ง (๒๙ มนาคม): ๑๗-๒๐. ระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยคณะกรรมการการเลอกตงประจาจงหวดและผอานวยการการ เลอกตงประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๕๒. (๒๕๕๒). ราชกจจานเบกษา เลม ๑๒๖, ตอนท ๔๒ ก (๒๙ มถนายน): ๒๖-๔๒. ระเบยบคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตวาดวยกรรมการปองกนและปราบปราม การทจรตประจาจงหวด พ.ศ. ๒๕๕๕. (๒๕๕๕). ราชกจจานเบกษา เลม ๑๒๙, ตอนท ๙๘ ก (๑๑ ตลาคม): ๘-๒๒. วกพเดยไทย. (ม.ป.ป). รายชอจงหวดในประเทศไทยเรยงตามพนท. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๑ กมภาพนธ ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก www.th.wikipedia.org/.../รายชอจงหวดใน ประเทศไทยเรยงตามพนท ... . สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (๒๕๕๕). สถตผลตภณฑภาคและ จงหวด. ม.ป.ท. . สานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (๒๕๕๖). รายงานการเดนทางตามโครงการเยอนและสราง ความสมพนธระหวางรฐสภาในกลมอาเซยนของคณะขาราชการรฐสภาและสอมวลชน ระหวางวนท ๒๑ – ๒๔ เมษายน ๒๕๕๖ ณ สาธารณรฐสงคมนยมเวยดนาม. [ออนไลน]. วนทคนขอมล ๒๘ พฤศจกายน ๒๕๕๖. เขาถงไดจาก http://www.parliament.go.th /ewtadmin/ewt/parliament_parcy/ewt_dl_link.php?nid=22088&filename =acindex. Parliament of the Republic of South African. (n.d.). Parliament Democracy Offices. [Online]. Retrieved February 15, 2013, from http:// www.parliament.gov.za/live /content.php?Category_ID=170