Acceso Universal y Eficiencia Económica en un contexto desregulado: El Caso Peruano

Maite Vizcarra Alarcón

Sumario: I. INTRODUCCIÓN.- 1. Antecedentes.- 2. La Elección del modelo.- 3. El Acceso Universal y la tarea pendiente.- CONCLUSIONES .- ANEXOS

I. INTRODUCCIÓN

La política de acceso universal en el Perú se ha definido como el acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, entendiéndose por servicios esenciales a los disponibles para la mayoría de los usuarios y provistos por los operadores públicos de telecomunicaciones.

De acuerdo a las recomendaciones del Banco Mundial1, al diseñar estrategias para promover el acceso universal a los servicios de telecomunicaciones se deben considerar dos nociones relacionadas y que determinan la prioridad en las acciones: en primer lugar la “brecha de eficiencia de mercado” y en segundo lugar, la “brecha de acceso” real. La brecha de eficiencia de mercado denota la diferencia entre el nivel actual de penetración del servicio y el nivel que podría alcanzarse en un mercado liberalizado, con un marco regulatorio estable. Por su parte, la brecha de acceso es indicativa de aquellas situaciones en que aún persiste una disparidad entre las áreas urbanas y rurales incluso en condiciones de eficiencia de mercado, dado que una proporción de la población (relativamente grande en los países en desarrollo) no puede hacer frente a los precios de mercado a los que se ofrece el servicio. Cronológicamente, los gobiernos suelen establecer acciones encaminadas a disminuir la brecha de eficiencia a través de políticas que incluyen la introducción de competencia en todos los segmentos del mercado y áreas geográficas, la prestación del servicio por el sector privado (incluyendo la privatización del operador preexistente), el desarrollo de un marco regulatorio transparente y no discriminatorio, y el apoyo a la creación de organismos reguladores autónomos, capaces de promover reglas de competencia leal y exigir el cumplimiento de los compromisos de servicio tanto a los operadores preexistentes como a los nuevos operadores. Una vez alcanzados los objetivos vinculados con la “brecha de eficiencia del mercado”, las políticas se orientan a disminuir los niveles de la “brecha de acceso” en áreas antieconómicas que plantean grandes desafíos2, o bien llegar hasta clientes aislados de escasos recursos, como suelen ser los de zonas rurales.

En el caso del Perú la estrategia del gobierno siguió este desarrollo cronológico, de modo que una vez instaurada la competencia en el mercado de las telecomunicaciones, los esfuerzos se encaminaron a desarrollar la prestación de los servicios en áreas calificadas como de preferente interés social. Esta decisión política se cristalizó en el Decreto Supremo N° 20-98-MTC,

1 Para mayor detalle ver: NAVAS-SABATER, Juan; DYMOND, Andrew; JUNTUNEN, Niina. Servicios de telecomunicaciones e información para los pobres: Hacia una estrategia de acceso universal. Washington: Banco Mundial, 2003 2 No obstante esta secuencia cronológica, en el diseño de políticas de acceso universal no hay fórmulas exactas y también es reconocida como una buena práctica, la aplicación combinada de acciones respecto de cada una de las brechas ya mencionadas.

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“Lineamientos de Políticas de Apertura del mercado de telecomunicaciones”, donde se establecía como meta de acceso universal la instalación del servicio de teléfonos públicos en 5,000 centros poblados rurales que no contaran con servicio, para el período 1999-20033. Asimismo se dispuso que la provisión del acceso universal se promueva y financie mediante el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL).

A pesar de reconocerse que la conexión de poblaciones rurales a la red pública de telecomunicaciones crea importantes beneficios y externalidades positivas en el resto de usuarios y en la sociedad; también se acepta que la provisión de estos servicios tiene un alto costo que suele desinsentivar la inversión, más aún en el caso de países con economías menos desarrolladas. Esta realidad, plantea una serie de retos y soluciones que en algunos casos puede conducir a experiencias exitosas, como es el caso peruano4 cuyo modelo de acceso universal, analizaremos en este breve trabajo de modo que sea posible discriminar con mediana claridad el proceso de diseño de políticas de acceso universal en entornos desregulados, en los que las condiciones de cada país, en función de su grado de liberalización y sus características geográficas, económicas y sociales deben considerase prioritariamente para determinar el éxito.

1. Antecedentes A mediados de los años 90, el Estado peruano hizo suya la conclusión a la que estaban llegando un número cada vez mayor de países en el sentido de que la política tradicional de financiación de la universalidad5 mediante subvenciones cruzadas internas no era ya viable ni deseable. Esta conclusión concordaba con su política de rebalancear las tarifas y suprimir todas las subvenciones cruzadas entre servicios en un periodo de cinco años (período de concurrencia limitada) tras la privatización y posterior fusión de sus operadoras de servicios de telefonía local e internacional, ENTEL (Empresa Nacional de Telecomunicaciones) y CPT (Compañía Nacional de Telecomunicaciones). El proceso gradual de liberalización del mercado de las telecomunicaciones en el Perú, en base a metas regulatorias y tiempos establecidos puede observarse de manera esquemática en la figura 1.

3 Numeral 76, del Decreto Supremo N° 20-98-MTC:

“El nivel de acceso universal para el período 1999 - 2003 incluirá instalar teléfonos públicos en 5,000 centros poblados rurales actualmente sin servicio, capaces de trasmitir voz, faxes y datos a baja velocidad y de emitir llamadas libres de pago a los servicios de emergencia. El acceso universal con capacidad de acceso a Internet será un objetivo complementario y podrá darse en localidades donde resulte conveniente desde el punto de vista costo-beneficio”.

4 El modelo FITEL de Acceso Universal es citado y recomendado internacionalmente desde 1997 y ha sido adoptado por varios gobiernos y sus órganos reguladores (entre ellos recientemente los gobiernos de Tanzania y Guatemala). La Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) ha resumido en dos sendas publicaciones la situación del Acceso Universal en Latinoamérica, agregando también informes de EE.UU. y Europa. Allí también se destaca la experiencia peruana. Para mayores detalles ver: Foro CITEL CCPI, “Seminario sobre Servicio Universal”, Bs.As. 14-15 de Abril de 1988 y CITEL – UIT – AHCIET: OEA/Ser.L/XVII.6.2 “El Servicio Universal en las Américas” Feb. 25, 2000 5Si bien las políticas de servicio universal y acceso universal pueden ser bastante diferentes, los conceptos están estrechamente relacionados. En algunos casos, las expresiones «servicio universal», «obligación de servicio universal» y «acceso universal» se usan indistintamente. En el presente trabajo utilizamos el término «universalidad» para referirnos a la vez al servicio universal y al acceso universal.

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Figura 1

PRIVATIZACION APERTURA

Ley Telecom

1993 1994

Creación del reguladorOSIPTEL

•

•••••

5-años de concurrencia limitada en servicios de telefonía local y LDExpansión de la teledensidadMejora en la calidad del servicioPrograma de rebalanceo tarifarioDescentralizaciónOtorgamiento de Concesiones

Privatización de CPT y Entel 1/

Fusión de CPT yEntel

Apertura 1

1999

Competencia en LDI/LDN

Proceso Gradual de Apertura

1/ CPT: Prestadora de servicios de telefonía local en la capital

Entel: Prestadora de servicios de telefonía de larga distancia.

CONCURRENCIA LIMITADA

Programa de Accionariado Difundido

Ley de Desarrollo del OSIPTEL

Telefónica BellSouthAT&T (FirstCom), Comsat, Gilatto Home, Nextel

Telecom Italia,Impsat, Diveo, GlobalStar, Millicom

Main players

Nuevas tecnologías••

•••

•Digital trunkingAcceso a Internet (TV Cable)

ADSLPCSFWA

LMDS

1997

• Celulares digitales

1995 19961991 1998 2000

Según este proceso, en el marco del período de concurrencia limitada que el Estado peruano otorgaba a la empresa concesionaria post-privatización (Telefónica), también se le imponían obligaciones de cobertura relacionadas con lo que hemos venido a llamar “brecha de eficiencia de mercado”. Así:

-- Se establecía en el Contrato de Concesión (anexos 1-C y 2) la obligación de instalar hasta el año 1998, 1 millón de líneas adicionales en base a una distribución regional (Norte, Centro Sur y Oriente).

-- Además debía instalar 19,000 teléfonos públicos (1 teléfono público por cada 500 personas)

- Y conectar a 1,486 Centros Poblados (ccpp) con más de 500 habitantes6 a las redes de conmutación pública.

Con el ánimo de incentivar una mayor inversión de Telefónica en áreas rurales, el Estado peruano consideró adecuado otorgarle un “derecho de preferencia” para incorporar más localidades a su ámbito de expansión. Aún así y pese a que la inversión y el nivel de cumplimiento de las metas impuestas a la concesionaria fueron considerables (ver figura 2), en virtud de este derecho de preferencia sólo optó por elegir 32 pueblos adicionales a su obligación, quedando 70,000 centros poblados (CCPP) restantes sin provisión.

6 Dato establecido según censo poblacional del año 1993.

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Figura 2

Obligaciones de Expansión Telefónica del Perú (TdP)

050

100150200250300350400450500

94 95 96 97 98 98/99

Obligación TdP

Cumplimiento

Obligaciones de Expansión (TdP- Anexo 1C)

Año Obligac ión TdP Ins talado94 51 5195 342 34296 294 29497 446 44698 358 358

98/99 35 7

1498 cum plim iento a oc t. 98 (estim ado)

Antes de 1994: aprox. 800 centros pobladosEn 5 años de reestructuración: 1500 centros poblados nuevos

Resultados de Fiscalización OSIPTEL

Para superar el eventual déficit, que podría generarse una vez que las metas de expansión impuestas a Telefónica se cubrieran, las políticas regulatorias peruanas preveían la creación de un Fondo de Universalidad, cuya génesis se encontraba en el artículo 127 del Decreto Supremo N° 013-93-TCC, “Ley de Telecomunicaciones”. Dicha norma establecía la creación del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), el cual tendría a su cargo el desarrollo de la política de acceso universal en el país respecto de aquellos pueblos rurales fuera del área de cobertura de Telefónica del Perú (TdP), de modo que se propiciara la competencia en la prestación de servicios en estas zonas.

7“Artículo 12°:

Los operadores de servicios portadores en general y de servicios finales públicos, destinarán un porcentaje del monto total de su facturación anual, a un Fondo de Inversión de Telecomunicaciones que servirá exclusivamente para el financiamiento de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares considerados de preferente interés social. El porcentaje sobre la facturación a que se hace referencia, será específicamente señalado por el reglamento de esta Ley. El Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones administrará el fondo de inversión de telecomunicaciones, con autonomía frente a las otras actividades que a él competen. Los proyectos para la aplicación de estos fondos serán seleccionados por el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones y aprobados por el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción teniendo en cuenta los servicios previstos y priorizados por el Plan Nacional de Telecomunicaciones”.

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Considerando que un año antes (1998) de finalizar el período de concurrencia limitada establecido, TdP había superado ampliamente las metas de crecimiento y mejora del servicio, la inminencia de la competencia sugería el desarrollo de un blindaje legal e institucional adecuado que soportara y acompañara el gradual proceso de apertura. Ese blindaje se esbozaba de manera general en los “Lineamientos de Política de Apertura del Mercado”, en donde también se redefinía la política de universalidad en el Perú, dado el nuevo contexto. Para aplicar esta política, en septiembre del año 2000 se publica la Resolución de Consejo Directivo de OSIPTEL N° 48-2000-CD/OSIPTEL “Reglamento del FITEL”, en el que se establecen estipulaciones administrativas y técnicas que rigen las actividades del fondo. El Reglamento fija los criterios de selección de las localidades que percibirán recursos en el marco de la expansión de los servicios. Puede tratarse de: . Pueblos (con una población de entre 400 y 3 000 habitantes); . capitales de distrito; y . pueblos en zonas de gran interés social (definidos por el Estado). El modelo indica que el FITEL no financia la expansión de antiguas o futuras redes ni las obligaciones de cobertura impuestas por el gobierno a TdP. Por consiguiente, ésta no puede obtener fondos del FITEL para solventar sus obligaciones de instalación. En el Reglamento también se establece que FITEL no ofrecerá subsidios directos a los abonados ni proporcionará fondos a las localidades que ya tienen acceso a los servicios de telecomunicaciones. FITEL se encargaría de perfeccionar la lista de posibles proyectos determinando, entre otras cosas, qué proyectos tienen mayores beneficios sociales para sus inversiones8. Según el Reglamento, FITEL ha de establecer una lista de proyectos que cumplan los requisitos estipulados para recibir subvenciones y someterla a la aprobación del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Una vez aprobada la lista por el Ministerio, OSIPTEL (Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones, agencia regulatoria peruana de las telecomunicaciones) prepara un pliego de condiciones con el fin de iniciar un proceso de licitación pública para seleccionar los operadores que ejecutarán los proyectos9.

8 La designación del operador encargado de suministrar un servicio en zonas rurales, dentro del nuevo esquema, se realiza mediante una licitación o subasta, en la cual lo que se determina no es solamente que empresa estará encargada del proyecto, sino también el monto del subsidio que recibirá. La propuesta ganadora es la que cumpla con todos los requerimientos técnicos y condiciones con el mínimo subsidio por parte del Estado. 9 Según se aprecia en la figura 3, el proceso de licitación o concurso para operadores rurales, suponía una serie de definiciones previas, que debían concordar con la nueva política de universalidad. En ese sentido es importante, puntualizar que una labor previa en el trabajo del FITEL, fue la redefinición teórica del concepto de Servicio Universal, usado como principio para la expansión de las telecomunicaciones en otras experiencias, principalmente en las de países desarrollados. En estas experiencias, con el Servicio Universal se busca garantizar el acceso de las personas, que ya cuentan con servicios básicos, a servicios de telecomunicaciones más adelantados. En países desarrollados, por ejemplo, se busca que un número creciente de personas, que ya cuentan con teléfono en casi su totalidad, tenga acceso a Internet.

La realidad del Perú, sin embargo, no se ajusta a este concepto ya que ni en las ciudades se tiene tales niveles de alcance de los servicios básicos. Ante ello, se definió la Política de Universalidad en base a la noción de Acceso Universal. Porque antes que asegurar el acceso de las personas a servicios de telecomunicaciones "de punta", en el Perú la expansión debía garantizar primero el acceso de esas personas a los servicios básicos, sea directa o indirectamente. En la práctica, lo que se busca es reducir las distancias de acceso de las personas a los servicios de telecomunicaciones.

Tomando en consideración que el mandato del FITEL es financiar los servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y lugares considerados de preferente interés social, se estableció en los Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones (D.S. N° 20-98-MTC, numerales 74 al 77), la meta de interconectar a la Red Pública de Telecomunicaciones a 5,000 centros poblados rurales con el servicio básico de teléfonos públicos, siendo el acceso a Internet un objetivo complementario. De esta manera se redefinía la Universalidad en el país en base a nuevas metas, nuevos agentes y nuevos servicios, dentro de un marco de apertura y desregulación.

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El concurso es público e internacional10, y se publica en el Boletín Oficial de Perú y al menos en un diario nacional aunque también puede aparecer en medios de comunicación internacionales. El licitador que oferte la subvención más baja es el ganador, y podrá optar por la concesión necesaria para facilitar los servicios determinados. Además, se exige que el ganador firme un contrato financiero en el que se fijarán las condiciones según las cuales FITEL otorgará la correspondiente subvención.

Figura 3

AEspecificar la visión de

desarrollo rural

B Desarrollar

opciones de Tecnología de red

CDesarrollar análisis de demanda e

ingresos

EDiseñar el proceso

de subasta y organizar el concurso

DDesarrollar

los paquetes de concesión

FPreparar un Plan de Desarrollo Rural

para 10 años

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

Esclarecer los objetivos

de política

Desarrollar el marco

de políticas

Desarrollar un plan

estratégico para FITEL

Definir estándares

Revisar Plan Ncnal. de Telecom

Analizar el flujo de costos tecnológicos

Analizar la demanda del mercado

Estimar los ingresos

Analizar pol. tarifaria

Modelar servicios

Estimar rentabilidad

Especificar recursos de financiamient

Diseñar paquetes

Diseñar la subasta

Organiz. conferencias/ W orkshops

Desarrollar programa de monitoreo

Diseñar planes de servicios

Cuantificar la escala cronograma de fondos

Diseñar un manual operativo para FITEL

Concurso Internacional para Operadores Rurales

Etapas del Trabajo Realizado

Fuente: Elaboración propia

2. La elección del modelo ¿Cómo se diseña un modelo de acceso universal?, responder a esta pregunta supone antes plantearse unas tantas otras: ¿a quiénes se beneficia?, ¿cómo focalizar a los beneficiarios?; ¿qué servicios financiar?; ¿quién debe financiar?; ¿cómo debe hacerlo?;¿cómo ligar el pago al desempeño?. Pues a mediados de 1995, intentar dar respuesta a estas interrogantes, suponía en el caso del Perú descubrir una realidad geo-económica muy particular11 que obligó a

10 La primera ronda de licitación, considerada una prueba piloto, se lanzó en 1998 e incluyó a 213 localidades. La segunda y tercera rueda realizadas en 1999 y 2000 incluyeron 3 regiones cada una, con un total de 1937 y 2290 localidades, respectivamente. En cada uno de estos años, una compañía diferente ganó la licitación para las regiones adjudicadas. Hasta el momento, el FITEL ha cubierto sus metas de gestión. 11 Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INEI) la población de preferente interés social en el país se repartía entre 70.000 centros poblados de menos de 500 habitantes, la mayoría ubicados en la región andina (Sierra) y en la región oriental (Selva); casi todos muy pobres y sin servicios elementales; sin energía eléctrica; muchos sin caminos ni medios de pago. Door, hace referencia de manera anecdótica a las preocupaciones que por entonces, se suscitaban respecto del diseño de las políticas de universalidad y las características poblacionales del país: “¿Cómo dar servicio con teléfonos públicos si no hay dinero en comunidades habituadas al trueque? (...) Como una broma

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establecer una metodología de trabajo propia. Esta realidad también supuso la opción por un modelo de acceso universal en el que se establecieran medidas que permitieran superar las llamadas “brechas de acceso”12. Ello explica porque la necesidad de promover la participación del Estado a través del establecimiento y administración de un Fondo de Universalidad que se encargará de incentivar la inversión privada en el desarrollo de las telecomunicaciones a través de la asignación de “subsidios inteligentes”13, en aquellas situaciones en las que el mercado presenta limitaciones y en las cuales se alcanza el “umbral de asequibilidad14”. En el diseño del modelo de acceso universal, conocido internacionalmente como FITEL, se pueden destacar las principales líneas de acción15: • Elección y confección de la lista de los Centros Poblados (CCPP) a servir. El trabajo en

gabinete supuso la consulta de mapas, Sistemas Informáticos de Información Georeferencial (SIG), indicadores socio económicos. Este trabajo se acompañaba con un necesario trabajo de campo, de modo que el primer detalle de CCPP se depurará a la luz de trabajos de prospección, encuestas y talleres con los alcaldes y demás autoridades locales e interesados pertenecientes a las comunidades potencialmente beneficiadas o escogidas.

• Libre elección y neutralidad tecnológica. Las especificaciones regulatorias no se orientaban a ningún equipo ni sistema predefinido. Los requerimientos eran globales, con diagramas en bloque de las infraestructuras mínimas necesarias y niveles de calidad básicos, válidos tanto para tecnologías nuevas como para las existentes (Multiacceso Radial (MAR), Macrocelular, VSAT u otras técnicas satelitales). La opción por una solución que posibilitaba un mix de

esperanzada se decía que el ganador de la Concesión Rural sería el que presentara un teléfono público que funcionara con huevos o maíz, como medio de pago! Las tarjetas prepagas fueron la solución aunque se convirtieran luego en moneda. Además, por la situación económica debían ser de muy bajo valor (alrededor de U$ 1)”. En: DOOR, Roberto. La Obligación de Servicio Universal. VIZCARRA, Maite (ed). La Sociedad de la Información: Nuevas Tendencias de las telecomunicaciones. Lima: UPC, 2003.Pp. 250 12 Consultar http://www.worldbank.org/poverty/strategies/sourctoc.htm. 13 El FITEL financia proyectos en base a los recursos que se le asignan según lo dispuesto en los artículos 56° y 35° del Reglamento del OSIPTEL y de la Ley de Desarrollo de Facultades y Funciones del OSIPTEL, respectivamente:

• El aporte del 1% de los ingresos de las empresas operadoras de servicios portadores en general y de servicios finales, descontado impuestos.

• Los provenientes de las multas y sanciones que se fijan a las empresas operadoras que incumplan con la normativa legal o incurran en practicas ilegales.

14 Dentro del marco conceptual de las “brechas de acceso”, se entiende que entre una y otra, es decir entre la brecha de eficiencia del mercado y la brecha de acceso, la participación del Estado se justifica en situaciones en las que se bordea el umbral de asequibilidad que es el nivel en el cual las prestaciones de servicios de telecomunicaciones ya no responden a soluciones basadas en el mercado y en donde se justifica la intervención pública. Más allá de este umbral, puede haber áreas o grupos a los que el servicio comercial no puede llegar, incluso en los mercados más eficientes, sin alguna forma de intervención pública. Aun en estas circunstancias, la intervención puede vigorizarse y complementarse con fuerzas de mercado competitivas, tal como ocurrió en el caso del Perú en donde durante el período de concurrencia limitada otorgada a TdP, se dejó abierta la posibilidad de asignarse títulos habilitantes a otros operadores que tuviesen interés en prestar servicios de larga distancia nacional (LDN) cuando se trataba de interconectar ccpp rurales (fuera de la obligación de TdP) a la red pública. Adicionalmente, el servicio de teléfonos públicos se encuentraba en libre competencia. 15 Para mayor detalle ver: DOOR, Roberto. Op. Cit. Pp. 250-sgts

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tecnologías, no sólo abarataba los costos en la provisión de los servicios sino que también facilitó la entrada de nuevos operadores.

• Adjudicación objetiva y rápida. La adjudicación del proyecto y la concesión se confiere al oferente que menor subsidio solicita16. El subsidio se paga en cuotas, en función de metas cumplidas predeterminadas y se otorga para los activos físicos y por los primeros años de gastos de operación y mantenimiento.

• Exigencia de fuertes garantías para desalentar a los que solicitan poco subsidio solo para ganar el otorgamiento del título habilitante, en este caso de la concesión del servicio.

• Libertad del Concesionario para ampliar área de cobertura de nuevos abonados a sus costas. Es decir, sin subvención de las inversiones necesarias para dar servicio a otras localidades, establecimientos industriales, hoteles, etc.

En la tarea de modelizar la estrategia de universalidad, de todas las acciones arriba señalas, tal vez resultan imprescindibles para garantizar la viabilidad del modelo, dos en particular: 1. El diseño de la demanda es decir los beneficiarios del servicio y 2. los servicios a prestarse. Como ya se indicó, para el caso del Perú la elección fue por aquellas zonas geográficas de difícil acceso y de baja densidad debido al déficit que originan en los mayores costos de prestación17, lo que requería una estrategia que consideraba las variables que se indican en la figura 4:

16 Según la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la adjudicación al menor subsidio solicitado es el método mas simple y transparente de habilitar una concesión para Acceso Universal ya que, en base al mercado, el futuro prestador es el que evalúa “sus” costos y el subsidio que necesita para operar. Es decir, a diferencia de los denominados sistemas “pay or play” o “pagar o proveer,” el precio del “pay” no se calcula teóricamente por un método de gabinete, si no que es el resultado del cálculo de los mismos empresarios que deberán hacerse cargo, a sus costas, de los servicios. 17 Para explicitar los valores de los costos e ingresos que involucran la universalidad, es necesario considerar las características del tráfico telefónico en un mercado tal. En el caso de las zonas elegidas comúnmente para la provisión de acceso universal se tienen comunidades de baja densidad y bajo nivel adquisitivo, lo que condiciona el comportamiento del tráfico telefónico: éste suele ser fundamentalmente de larga distancia nacional e intensivamente entrante. La explicación se encuentra en las dificultades de acceso a centros poblados urbanos –de allí las llamadas de larga distancia- y en el hecho que muchas de las comunicaciones hacia estas zonas son cursadas por los corresponsales, parientes o amigos, que residen o tienen trabajo en los centros urbanos, lo que explique un mayor nivel de ingresos que no sólo les permite iniciar y pagar las llamadas, sino que también, no preocuparse tanto por la duración de las mismas. En estos casos de comunidades pobres, no solo la cantidad de llamadas sino también la duración de las llamadas salientes, es bastante menor que el de las entrantes. Por otro lado, llevando el análisis en relación a la Red Telefónica Pública Nacional existente (RTPN), lo que hay que destacar es que el tráfico de estas zonas es completamente marginal para cualquier red de Larga Distancia, no solo por que es pequeño, si no por que sus horas “pico” generalmente no coinciden con el tráfico de las grandes ciudades. Conviene aclarar que las inversiones en centrales y enlaces de una red se calculan para la hora de mayor tráfico u hora “pico”. Si el tráfico de estas zonas no incrementa el valor en la hora “pico” no es necesaria ninguna inversión adicional para transportar y encaminar su tráfico. Estas consideraciones también explican porque las tarifas para estas zonas puedan ser más altas que en las grandes ciudades: dados los mayores costos por línea de estas zonas, resulta razonable que los cargos de interconexión sean asimétricos y se pague más por la terminación y origen de las llamadas en los sistemas de estas zonas.

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Figura 4

Focalización de la población beneficiada para el servicio de telefonía pública rural

Pobres

No pobres

Comunidades con acceso telefónico

(al menos un teléfono)

Comunidades sin acceso telefónico

Con más de 500 habitantes

Con menos de 500 habitantes

Realizan act econ y comerc

No realizan act econ y comerc

Bajos costos de proveer ss telecom

Altos costos de proveer ss telecom

INGRESOS PENETRACIÓN TELEFÓNICA

DENSIDAD Y CONCENTRACIÓN

POBLACIONAL

POTENCIAL ECONÓMICO

ACCESO / INFRAESTRUCTURA

La focalización determina a los beneficiarios potenciales. Ello es clave para asignar de manera costo-eficiente los recursos del Fondo.

Una buena estrategia de focalización permitirá reducir los recursos que se necesiten para la solución de universalidad.

Fuente: Elaboración propia

Respecto de la elección de los servicios a financiar, la elección fue por aquellos que permitieran acceso público y que estén relacionadas con servicios básicos de telecomunicaciones, dadas las características de estas zonas. Así las alternativas de prestación en el servicio según la experiencia se orientó a:

• Teléfonos monederos, centros comunitarios o medios similares; todos a una distancia “aceptable” para cualquier persona.

• Una inclusión razonable de servicios, no demasiado ambiciosa, ya que ello podía restar el atractivo del proyecto a los postores. Sin embargo, el desarrollo de los proyectos y el nivel de cobertura del acceso universal, han permitido ir aumentando gradualmente servicios adicionales como el acceso a transmisión de datos, fax o Internet18.

• Establecer parámetros razonables de calidad y continuidad de servicio, tanto para el consumidor (calidad y continuidad aceptables) como para el operador

lít18 Esta afirmación resulta de la lectura de los “Lineamientos de Po ica de Apertura del Mercado de las

Telecomunicaciones”, en donde también se ha incluido el acceso a Internet dentro de la provisión de acceso universal, siempre que se justifique desde el punto de vista costo-beneficio.

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del servicio (adaptables a las circunstancias geográficas y económicas de la región).

3. El Acceso Universal: revisión del modelo En un contexto liberalizado en el cual la prestación de los servicios de telecomunicaciones se encuentran en competencia, la política de acceso universal en el Perú tenía que redefinirse en función a nuevas estrategias, actores y objetivos. Si bien durante la primera etapa de establecimiento de la universalidad la inversión desarrollada por Telefónica del Perú ha sido fundamental para estructurar un mercado y un ambiente de provisión medianamente atractivo para nuevos actores, dicho protagonismo no pudo mantenerse debido y tal como se ha explicado a lo largo de este breve documento, a que la concesionaria carecía de incentivos para prestar servicios comerciales más allá de los que se le habían impuesto. Aquí conviene volver a las consideraciones expuestas respecto a la problemática de las “brechas de acceso” y la saturación del “umbral de asequibilidad”. Pese a que la estrategia diseñada y aplicada por el OSIPTEL a través del FITEL ha sido buena en términos generales, el desarrollo de la teledensidad en el país no se ha incrementado significativamente en los últimos años, concentrándose fundamentalmente en los mercados corporativos y residenciales de la ciudad capital, es decir Lima. Figura 5

Impacto de Expansión Telefónica del Perú

Telefónica del Perú1994 Telefónica del Perú 1995-1999

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Figura 6

Expansión Telefónica del FITEL

Ite m TdP (Ane xo 1C) FITEL (PPR) FITEL (Fronte ra)

No. de CCPPs Be ne ficiados 1,525 4,747 213

Población Dire cta Be ne ficiada 1,506,243 1,849,338 58,872

M onto de Inve rs ión (US$ m illone s ) 100-105 123.0 4.0

Telefónica del Perú 1995-1999FITEL 1999-2001

Fuente: OSIPTEL

C oncentración de em presas en determ inadas zonas, especia lm ente en aquellas de m ayores ingreso.

Telefonía fija: 6,19 líneas por cada 100 habitantes.Telefonía m óvil: 8,72 líneas por cada 100 habitantes.Teléfonos públicos: 4,17 por cada 1000 habitantes.

Situación actual de la telefon ía en Perú , respecto a la cobertura para clientes de bajos ingresos a

m ayo de 2003

Fue nte: O S IP TE L

Figura 7

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Figura 8

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Un claro abandono de las necesidades de expansión en la cobertura de las ciudades de provincia – en las que suelen ubicarse las denominadas zonas de preferente interés social- puede observarse en los últimos datos del sector, publicados recientemente en el Perú y que figuran en el cuadro 8. La estrategia desarrollada por el FITEL ha sido fundamental para el desarrollo de la teledensidad en zonas antieconómicas, estrategia que supo ponderar acertadamente la presencia del operador establecido al que además se le ofrecieron garantías razonables respecto de la transparencia en la aplicación del modelo, las que le permitieron asumir el rol de colaborador en el proyecto más que de amenaza. En efecto, si los modelos de universalidad basados en Fondos, son correctamente diseñados sucede que por las características económicas y poblacionales de las zonas beneficiadas, la presencia de los operadores establecidos respecto de los operadores rurales se torna en complementarias: la presencia de operadores rurales son convenientes para el/los establecido(s) ya que la interconexión con un operador rural, no solo le aumenta ingresos y ganancias por un tráfico generado por las inversiones de un tercero, sino que le alivia la responsabilidad -u obligación como ya hemos visto- de tener que ser él quien brinde servicio en esas áreas poco rentables y cuyo bajo tráfico es fácilmente manejable, sin costos adicionales, por las redes propias y las de cualquiera de los demás operadores. Por esto también en un buen diseño del modelo, el operador incumbente de telefonía local fija y los de telefonía de LDN, no tienen inconvenientes en reconocer que, por los mayores costos por línea del sistema rural, es justo que los cargos de interconexión19 sean asimétricos y se pague más por la terminación y origen de las llamadas en la red rural. No obstante, por más que estos reconozcan como lógicos los precios y la asimetría de la interconexión con un operador rural, lo que ningún operador aceptará y menos los establecidos, es el riesgo de que el lógico convenio asimétrico con un rural de bajo tráfico se extrapole a otros operadores cuya actividad puede representar alguna significativa competencia actual o futura. Ello supone entonces, garantizar –como se ha hecho en el modelo FITEL- que las asimetrías en las tarifas si bien son necesarias, no terminen generando condiciones anticompetitivas. El modelo FITEL, además ha sufrido algunas limitaciones en su desenvolvimiento que podrían explicar el porqué de los indicadores de mercado ya reseñados, y es que aún cuando el FITEL cuente con la autonomía funcional y económica necesarias, su diseño falla en cuanto al eventual control político que sobre sus actividades y recursos puede establecer el Poder central. Se ha indicado que si bien el FITEL tiene a su cargo la elaboración del proceso y condiciones de adjudicación de los fondos destinados al acceso universal, se requiere no obstante ello de la aprobación del ejecutivo a través del Ministerio del sector, es decir del Ministerio de Transportes

19 En Latinoamérica, en casi todos los casos de acceso universal, las localidades rurales están interconectadas al resto de la red a través de la ciudad capital. Por ello es lógico y razonable que los demás operadores, nuevos o existentes, acepten convenios de interconexión, válidos únicamente para los operadores rurales, en las siguientes condiciones:

• El convenio, en lo relativo a sus precios y condiciones, será excepcionalmente discriminatorio ya que no podrá ser extrapolado a otros operadores “no rurales”.

• El tráfico y no la distancia, será el factor determinante de los cargos, en especial, la mayor o menor coincidencia de las horas “pico”.

• La definición de operador rural, no solo será por que da servicio a las áreas rurales, sino por que su tráfico no es significativo para los demás operadores o sea, mientras que el origen, transporte y/o terminación de ese tráfico rural no los obliguen a inversiones adicionales para su correcto manejo a largo plazo.

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y Comunicaciones (MTC). En buena cuenta la última decisión a qué se hace con los fondos del FITEL la determina el Ministro. Esta situación es relevante para el desempeño del FITEL si se considera que la estabilidad institucional del MTC es frágil20 lo que puede generar incentivos perversos que puedan desvirtuar la naturaleza de los fondos en pro de alguna candidatura política. En suma el balance final, nos lleva a concluir que el modelo ha respondido a las necesidades del sector en un momento dado y que hoy empieza a reclamar nuevas estrategias ante un entorno de bajas inversiones de los operadores e inestabilidad institucional y política del sector. Lo que sugiere una revisión del modelo que se oriente a incentivar nuevos esquemas de provisión del servicio21. Bibliografía

1. Cannock, Geoffrey. Telecom Subsidies: Output-Based Contracts for Rural Services in Peru. Washington: World Bank, Junio, 2001

2. Door, Roberto. La Obligación de Servicio Universal. En: VIZCARRA, Maite (ed). La

Sociedad de la Información: Nuevas Tendencias de las telecomunicaciones. Lima: UPC, 2003.

3. WELLENIU, Börj. Cerrando la Brecha en el acceso a la comunicación rural. Washington:

Banco Mundial, 2003.

4. NAVAS-SABATER, Juan; DYMOND, Andrew; JUNTUNEN, Niina. Servicios de telecomunicaciones e información para los pobres: Hacia una estrategia de acceso universal. Washington: Banco Mundial, 2003

20 Si se analiza el lapso promedio de permanencia de los titulares del MTC en sus cargos en los últimos 30 años resulta que la duración es de cerca de un año. 21 En esa línea, han empezado ha ganar mucha popularidad entre los funcionarios del FITEL, las experiencias desarrolladas en Bangladesh y la India. Experiencias que en muy resumidas cuentas suponía la provisión del servicio en base a la siguiente estrategia:

- Se permitió que la provisión del servicio en zonas urbanas y peri-urbanas se realice a través personas naturales mediante la creación de pequeños locales (Subscriber Trunk Dialed Public Calling Office -STD PCO).

- La provisión del servicio supone una inversión de U$ 120. Los STD-PCO podían adquirir una línea telefónica, la cual era facilitada al resto de pobladores de su localidad para la realización de llamadas telefónicas.

• Esquema de reparto de ingresos entre la empresa mayorista de telefonía fija y los operadores STD

PCO, los cuales mantienen el 20% de los ingresos registrados.

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Anexo 1

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Anexo 2

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Anexo 3

Regiones Educativas •Costa •Sierra•Selva

Sub- Divididas en •Norte•Centro•Sur

Tipos de escuelas según Regiones Geográficas

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Costa Sierra Selva

• Urbanos• Rurales cercanos a centros poblados• Rurales remotos

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Anexo 4 Número de líneas por cada mil habitantes de telefonía fija y móvil22 en cada departamento.

Departamento Líneas fijas (Dic 2002) Densidad /1000 hab.

Amazonas 3,713 8.9

Ancash 38,884 36

Apurimac 4,815 10.7

Arequipa 80,492 75

Ayacucho 9,830 18.4

Cajamarca 16,877 11.5

Cuzco 35,041 29.7

Huancavelica 1,827 4.3

Huánuco 10,489 13.3

Ica 36,414 54.7

Junín 39,004 32

La Libertad 81,919 56

Lambayeque 49,785 45.4

Loreto 22,640 25.7

Madre de Dios 2,446 26

Moquegua 8,082 53.8

Pasco 2,939 11.5

Piura 47,570 29.9

Puno 16,858 13.7

San Martín 14,360 19.6

Tacna 17,715 63.5

Tumbes 7,146 37

Ucayali 12,340 27.9

Lima y Callao 1,095,438 132.8

TOTAL 1,656,624

22 Número de operadores de telefonía fija y móvil: Operadores fijos: 7 empresas concesionarias (4 operativos). Operadores Móviles: 4 (incluye a Nextel, operador de radio truncking)

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Fuente: OSIPTEL y Apoyo Consultoría

Departamento Líneas Móviles(Dic 2002) Densidad /1000 hab

Amazonas 687 1.7

Ancash 43,536 40.4

Apurimac 1,636 3.6

Arequipa 118,124 110

Ayacucho 6,348 11.9

Cajamarca 22,454 15.4

Cusco 41,547 35

Huancavelica 267 0.6

Huánuco 7,234 9.2

Ica 26,647 40

Junín 40,278 33

La Libertad 152,314 104

Lambayeque 22,570 20.6

Lima (*) 1,649,970 200

Loreto 16,911 19.2

Madre de Dios 1,250 13.3

Moquegua 7,613 50.7

Pasco 2,647 10.4

Piura 61,636 38.8

Puno 27,319 22.2

San Martín 4,778 6.5

Tacna 37,711 135.2

Tumbes 6,572 34

Ucayali 6,894 15.5

Total 2,306,943

Fuente: OSIPTEL, Apoyo Consultoría

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Anexo 5

Nivel de cobertura de telefonía fija en cada departamento

Nivel de Cobertura de telefonía fija por departamento

II. Total Perú 75%

Lima 97%

Provincias 64%

Amazonas 35%

Ancash 61%

Apurimac 40%

Arequipa 94%

Ayacucho 52%

Cajamarca 31%

Cusco 51%

Huancavelica 29%

Huánuco 44%

Ica 94%

Junín 73%

La Libertad 78%

Lambayeque 93%

Loreto 60%

Madre de Dios 53%

Moquegua 96%

Pasco 67%

Piura 73%

Puno 46%

San Martín 68%

Tumbes 88%

Ucayali 64%

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Anexo 6 Datos del Mercado: Indicadores de Telefonía Fija (1994-2003)

Líneas Instaladas

Líneas en servicio (1)

% de líneas en servicio

Densidad Telefónica

(2)

1994 874,436 759,191 86.8% 3.21

1995 1,359,743 1,088,176 80.0% 4.53

1996 1,765,019 1,332,356 75.5% 5.45

1997 1,919,307 1,537,341 80.1% 6.18

1998 2,012,141 1,553,874 77.2% 6.14

1999 2,000,689 1,609,884 80.5% 6.26

2000 2,021,689 1,617,582 80.0% 6.19

2001 (3) 2,027,355 1,570,956 77.5% 5.92

2002 2,045,435 1,656,624 81.0% 6.15

2003 2,098,135 1,675,462 79.9% 6.19

Notas: - Todos los datos corresponden a diciembre de cada año, excepto el dato del año 2003 que corresponde al mes de marzo. - La población a diciembre de cada año se estimó sobre la base de los datos de población publicados por el INEI para junio de cada año, asumiendo una tasa de crecimiento mensual constante. (1) Sólo incluye líneas de abonado. (2) Líneas en servicio por cada 100 habitantes. Considerando las estimaciones de población del INEI. (3) A partir del año 2001 se incluye a los nuevos operadores de telefonía fija. Fuente: Telefónica del Perú S.A.A., AT&T Perú S.A., BellSouth Perú S.A., Americatel Perú S.A. e INEI

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