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HÉCTOR B. VILLEGAS Miembro de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y de la Academia Brasileira de Direito Tributario Prof. consulto de la Universidad Nacional de Córdoba. Ex prof. titular de Finanzas y Derecho Tributario, Facultad de Derecho. Universidad Nacional de Córdoba. Prof plenario de la Facultad de Derecho. Universidad de Belgrano (Buenos Aires). Director honorario del Instituto de Derecho Financiero y Tributario, Facultad de Derecho. Universidad Nacional de Córdoba.

Curso de finanzas,

derecho financiero

y tributario

Con la colaboración de EDUARDO S. CAEIRO PALACIO

9 a edición actualizada y ampliada

3a reimpresión

EDITORIAL ASTREA

BUENOS AIRES - BOGOTÁ 2 0 1 2

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1ª edición, 1972. 1ª reimpresión, 1973. 2ª reimpresión, 1974. 2ª edición, 1975. 1ª reimpresión, 1976. 2ª reimpresión, 1977. 3ª edición, 1979. 1ª reimpresión, 1980. 2ª reimpresión, 1983. 4ª edición, 1987. 1ª reimpresión, 1990. 5ª edición, 1992. 1ª reimpresión, 1993. 2ª reimpresión, 1994. 3ª reimpresión, 1995. 6ª edición, 1997. 7ª edición, 1998. 1ª reimpresión, 1999. 2ª reimpresión, 2000. 3ª reimpresión, 2001. 8ª edición, 2002. 1ª reimpresión, 2003. 9ª edición, 2005. 1ª reimpresión, 2007. 2ª reimpresión, 2009. 3ª reimpresión, 2012.

Para Techy

© EDITORIAL ASTREA DE ALFREDO Y RICARDO DEPALMA SRL

Lavalle 1208 - (C1048AAF) Ciudad de Buenos Aires www.astrea.com.ar - [email protected]

ISBN: 978-950-508-582-8

Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 I M P R E S O E N L A A R G E N T I N A

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38 CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA

tributo, como institución jurídica, es inescindible e incomprensi- ble si lo desgajamos del ciclo total de la actividad financiera (Fe- rreiro Lapatza. Curso de derecho financiero español, p. 33).

Por las atinadas razones que da este autor, el derecho tributario participa de nuestra idea según la cual el sector jurídico de co- nocimientos comprendido tanto en el derecho financiero como en el tributario, presenta una perfecta simbiosis o relación existencial con las finanzas públicas.

§ 17. EL MÉTODO EN LA CIENCIA FINANCIERA. - La ciencia fi-nanciera se ocupa tanto de nociones y leyes generales (o sea, de abstracciones) como de exposiciones y descripciones de hechos concretos. De este doble carácter se desprende que debe emplear el método deductivo y el inductivo.

El método deductivo debe ser utilizado siempre que se trate de explicar en forma general el fenómeno financiero. La deducción parte de ciertas suposiciones (premisas), cuya validez requiere un examen riguroso. Es verdad que los resultados de la deducción a menudo no pueden obtenerse por experiencia, pero la continua comparación crítica con el desarrollo de los hechos puede conferir valor real a la teoría deducida.

Pero la ciencia necesita, al lado de la deducción, el método inductivo. Éste tiene por objeto observar y describir los fenó- menos financieros dentro del proceso económico, y verificar y confirmar su relación con las condiciones naturales, los factores morales, políticos, etcétera. La ciencia no puede existir sin la ob- servación descriptiva de hechos. Su progreso depende de la justa unión del método inductivo con el deductivo.

La ciencia financiera sostiene –Gerloff– se halla ante la tarea de equilibrar estos extremos. Para ello, su trabajo necesita de la reflexión metodológica, pues la metodología indica el camino de toda investigación.

CAPÍTULO II

GASTOS PÚBLICOS

§ 18. CONCEPTO E IMPORTANCIA. - Son gastos públicos las ero-gaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de ley, para cumplir con la satisfacción de las necesidades públicas.

El Estado se moviliza para atender las necesidades de la po- blación por medio de los servicios públicos; pero también puede satisfacerlas utilizando los efectos que “en sí mismos” los gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (p.ej., un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de una economía en recesión, con prescindencia del destino del gasto).

Sin embargo, y cualquiera que sea la forma de satisfacción utilizada, el concepto está siempre ligado al de necesidad pública. Ésta, en efecto, juega el papel de presupuesto de legitimidad del gasto público, puesto que es indispensable su preexistencia para que el gasto se materialice justificadamente.

Esto significa que la decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de singular importancia: a) la selección de las necesidades de la colectividad que consideran públicas, aspecto variable y ligado a la concepción sobre el papel del Estado, y b) la comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la posibilidad material de satisfacerlas.

Anteriormente se discutía si la ciencia de las finanzas debía ocuparse de la teoría del gasto público. Esa discusión ha perdido vigencia, dado que se acepta que gastos y recursos no son sino distintos aspectos del mismo problema y se condicionan recíproca- mente.

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40 CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA GASTOS PÚBLICOS 41

Ello es así porque los recursos deben obtenerse proporcionalmente a lo que se debe gastar, y los gastos sólo se entenderán razo-nablemente calculados si se tienen en cuenta los recursos posibles.

Por otra parte, y según veremos (§ 22), los fines estatales se cumplen realizando cuantiosos gastos, de donde se deduce que la apreciación de los factores atinentes a tales erogaciones es uno de los aspectos más importantes de las finanzas modernas.

Los gastos públicos son la indicación más segura de la actividad que despliega cada pueblo. Dice Oría que el hecho de que ciertos gastos se destinen a determinados fines antes que a otros pone de manifiesto no sólo el estado social de un país sino tam- bién sus tendencias.

La ciencia financiera, que no puede disociar medios de fines debe investigar cuáles gastos deben hacerse, y muy especialmente los procedimientos por los cuales se pueden efectuar los gastos públicos en las mejores condiciones posibles. Es decir que las finanzas no pueden considerar el fenómeno de los ingresos al mar- gen del fenómeno de los gastos. El costo de la actividad estatal no puede determinarse en abstracto, sin tener en cuenta lo que el Estado devuelve a los contribuyentes y a la colectividad en general bajo la forma de gasto público. Por ello, el profesor Masoin lle- ga a decir que los gastos públicos abren el camino a los ingresos públicos mediante la creación de su sustancia.

Por su parte, Ingrosso advierte que excluir el gasto público de los estudios financieros significa prescindir de campos de indaga- ción tan importantes como el antecedente y el resultado de la actividad financiera. Del antecedente, porque aun siendo el gasto pú- blico el momento final de la actividad financiera, él se concreta y cuantifica ante la exigencia de la colectividad que debe analizarse y satisfacerse; del resultado, porque es con el buen empleo del gasto público que se pueden alcanzar los objetivos hacia los cuales se dirige la actividad estatal. Por consiguiente, el gasto público no es un simple “dato de hecho” a partir de cuyo conocimiento comienza la actividad financiera, sino uno de sus momentos deter-minantes.

La denominación “gastos públicos” es genérica y comprende dos grandes clases de gastos, netamente diferenciables, como veremos:

a) Las erogaciones públicas que comprenden todos aquellos gastos públicos derivados de los servicios públicos y del pago de la deuda pública.

b) Las inversiones patrimoniales que comprenden los gastos relacionados con la adquisición de bienes de uso o producción y con las obras y servicios públicos.

El agrupamiento en una sola institución denominada “gastos públicos” se adecúa a la empleada por los arts. 75, inc. 8o, y 99, inc. 10, de la Const. nacional, a la ley de administración financiera 24.156, al decr. regl. 2666/92, y a la mayoría de la literatura financiera que generalmente emplea los vocablos “erogaciones públi- cas” y “gastos públicos”, indistintamente. También nosotros los consideraremos sinónimos.

§ 19. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO. - El gasto público no sólo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto demuestra que el gasto público, por sí solo y con prescindencia de la financiación de servicios públicos, significa un importante factor de redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabi- lización económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.

Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción sobre la misión del Estado.

a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consu- midor de bienes: los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que económicamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Éstas caen a un “abismo sin fondo” del cual no retornan. De ahí, la ex- presión vulgarizada del “Estado pozo”.

b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consu- midor sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas íntegramente al cir- cuito económico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a los

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particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el recurso público. El Estado ac- túa de esta manera, como un “filtro” o como una “bomba aspirante e impelente”: procede a modo de bomba aspirante de las rentas de la comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediante los gastos públicos, expandiéndola sobre toda la economía.

§ 20. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES. - Distinguimos las siguientes características esenciales del gasto público, tomando como base la definición dada al comenzar el capítulo.

a) EROGACIONES DINERARIAS. Utilizamos tales expresiones porque el gasto público siempre consiste en el empleo de bienes valuables pecuniariamente, que en la época actual de economía monetaria se identifican con el dinero.

b) EFECTUADAS POR EL ESTADO. Tomamos el término en sentido amplio y comprendemos todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro público y consisten en empleos de riqueza. Puede tratarse de gastos para la Administración pública propiamente dicha o para entidades descentralizadas estatales, siempre que tales erogaciones, en una u otra forma, recarguen las finanzas del Estado y deban ser solventadas mediante la recurren- cia a sus ingresos.

Así, por ejemplo, en la Argentina hay gastos relativos a las empresas estatales nacionales subsistentes cuya cobertura corresponde al Estado nacional (instalación, ampliación, déficit). Esos gastos, que quedan a cargo del Estado, y que se incluyen en su presupuesto financiero, son gastos públicos con prescindencia de la personería jurídica de tales empresas. La inclusión de las inversiones patrimoniales efectuadas para tales empresas permite co- nocer en forma efectiva cuánto se invierte en tal concepto.

En definitiva, comprendemos todos los gastos del Estado, tomando a éste en el sentido lato que le asignamos al caracterizarlo como sujeto de la actividad financiera, e incluyendo la totalidad de las sumas que salen de su tesorería.

c) EN VIRTUD DE LEY. En los Estados de derecho rige el principio de legalidad en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice.

En el derecho argentino (y en el orden nacional), la base legal se manifiesta de la manera que exponemos más adelante (ver § 25, a).

Debe aclararse, sin embargo, que la relación “ley-gasto” no es siempre tan inmediata como sostenía la concepción tradicional. En un sentido estricto, la relación es inmediata, puesto que el gas- to debe figurar expresamente en el presupuesto; pero, en sentido lato, la relación puede tornarse mediata en el caso de erogaciones para empresas públicas comerciales e industriales que aún subsis- ten en la Argentina (especialmente en las provincias). En estos supuestos, los gastos podrán no figurar detalladamente en el presupuesto general, y únicamente podrán reflejarse en él en forma de aportes para instalación o ampliación de esas entidades o para cubrir los déficit de explotación. También puede darse el caso de erogaciones imprevistas y urgentes que el Poder Ejecutivo puede realizar sin autorización legislativa previa.

Sin embargo, la creación de esos organismos o el otorgamien- to de sus facultades públicas, así como la facultad del Ejecutivo para realizar gastos de emergencia, dependerán de una ley previa; por tanto, aunque la relación vinculatoria sea lejana e indirecta, siempre el gasto tendrá su fuente jurídica en la ley.

d) PARA CUMPLIR SUS FINES DE SATISFACER LAS NECESIDADES PÚBLICAS. Idealmente, la erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés público asignados al Estado (la satisfacción de necesidades públicas), pero cabe preguntarse qué sucede con los fondos salidos de la tesorería estatal que no apuntan a esos fines.

En la realidad, buena parte de los gastos no responden a la sa-tisfacción de necesidades públicas. Sin embargo, no dejan de ser gastos públicos si son realizados por el Estado con los caudales públicos y sin responsabilidad personal para el funcionario que los ordena. Pero no cabe duda de que se tratará de gastos públi- cos ilegítimos. Por eso, la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto existencial.

§ 21. REPARTO. - Consideraremos el reparto del gasto con re- lación al lugar y al tiempo, prescindiendo de otras formas de repar- to mencionadas por la doctrina (reparto entre las diversas clases sociales y reparto del gasto entre los diversos poderes públicos).

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a) CON RELACIÓN AL LUGAR. Este tema ha sido motivo de dis- cusiones doctrinales. Por un lado se sostiene que el reparto debe efectuarse proporcionalmente al importe comparativo de los ingresos que el Estado obtiene en cada región o provincia en particular. Se dice que es totalmente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y que luego los gaste en otro.

Las teorías adversas sostienen, por el contrario, que el gasto debe efectuarse en aquellas regiones donde su utilidad sea máxi- ma, sin considerar el origen de los recursos. Se argumenta que la reunión de varias regiones territoriales en un solo Estado implica una renuncia a la consecución del máximo bienestar regional, en cuanto éste no sea compatible con la exigencia del fin más elevado, que es el máximo bienestar general. Es decir, refiriéndolo al Estado como un todo sin consideración de regiones.

Parece imposible lograr un reparto de los gastos públicos de tal forma que cada región o provincia obtenga un servicio estatal exactamente equivalente, en cuanto a su gasto, a los ingresos obtenidos en esa región o provincia. Se producirían consecuencias absurdas, aparte de la dudosa mejora general del país que ello re- portaría. Pero, por otro lado, es necesario reconocer que un Esta- do que piense obtener con el gasto el máximo de utilidad para la comunidad, debe practicar un adecuado sistema de compensacio- nes para evitar perjudicar a determinadas regiones en beneficio de otras. Debe, indudablemente, tender a un desarrollo equilibrado de todas las regiones que integran el país. Conseguir ese objetivo será el reparto ideal que podrá efectuarse en relación al lugar.

b) CON RELACIÓN AL TIEMPO. Cuando son gastos públicos muy cuantiosos, por ejemplo, aquellos destinados a obras públicas de gran entidad, es justificado distribuir el gasto en diversos ejercicios financieros, ya que ese costo no podría ser afrontado en un solo ejercicio, y tanto más si se tiene en cuenta que las obras mis- mas no podrían ser finalizadas en el breve tiempo que supone el ejercicio presupuestario. Se recurre entonces al empréstito para financiar las obras.

El hecho de diferir el gasto en el tiempo presenta ciertas ventajas, entre las cuales se indica la de permitir la ejecución de grandes trabajos públicos con la reducción del empleo del ahorro nacional. Por eso se piensa que el reparto del gasto en un período

más o menos largo puede reducir los perjuicios a los ciudadanos y asegurar la mayor satisfacción para el mayor número de ellos. Tampoco debe olvidarse que si los beneficios del gasto son a largo plazo estará justificado su financiamiento con empréstitos, en forma tal que las generaciones futuras también contribuyan en alguna medida a solventar ese gasto. Claro está que ello no debe llevar a la exageración de incrementar la deuda pública en una forma tan desmesurada que su pago se haga imposible tanto para las generaciones presentes como para las venideras (p.ej., la deuda pública externa de nuestro país).

§ 22. LÍMITES DEL GASTO PÚBLICO. - Ninguna Nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de los límites. Parece imposible establecer límites a priori a los gastos públicos, ya sea en su conjunto o individualmente conside- rados. Ello se debe a que según la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante análisis económi- cos, porque en definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política.

Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rí- gidas de limitación estableciendo, por ejemplo, determinada pro- porción del gasto en relación con la renta nacional o el producto bruto interno. No obstante, ése ha sido el método elegido en la Argentina por la ley 25.112 de “solvencia fiscal”, que debió ser re- formulada a partir del primer período de su vigencia. Duverger se- ñala que económicamente nada impide que los gastos públicos al- cancen el ciento por ciento de la renta nacional, como ocurre con algunos países socialistas donde el Estado tomó a su cargo la totalidad de la actividad económica (Instituciones financieras, p. 71).

Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta aquel límite en que la ventaja social que brindan, se compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares.

Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la “utilidad social máxima” y que puede enunciarse aproximadamen- te así: el Estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se vea com- pensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones públicas.

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También en este caso, el enunciado es fácil y el cumplimiento dificultoso. El gobierno debe decidir si hace más falta un nuevo palacio gubernamental o un aumento de sueldo a las maestras de escuela, y si una u otra cosa debe primero tomarse en considera- ción o si por el contrario, es preferible dejar más dinero a los contribuyentes para que éstos disfruten de más alimentos o más automóviles. Por supuesto, la formulación de presupuestos ra- zonables es una buena ayuda en este proceso de equilibrio. El hecho de proporcionar lujos públicos a los gobernantes a expen- sas de necesidades privadas constituye una violación al principio enunciado, no obstante lo cual ello se hace frecuentemente en la práctica. Por eso, y aun cuando este principio sea elemental y esté de acuerdo con los claros dictados del sentido común, su inte- ligente aplicación no resulta sencilla.

Autores como Gangemi piensan que, de ordinario, los entes públicos no pueden superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite que se impone para no agravar la presión tributaria y no crear inflación. Es necesario, se dice, tener presente el equilibrio entre actividad económica y actividad financiera (Tratado de hacienda pública, t. I, p. 355).

Por su parte, Duverger dice que al hablar de límites muchos confunden gastos públicos con cargas públicas, lo cual es un error, ya que no todos los gastos públicos son cargas públicas, porque el individuo paga las imposiciones, pero recibe contraprestaciones por medio de los servicios que le presta el Estado. Sostiene este autor que ciertos gastos deben limitarse: los de mera administración, los improductivos de transferencia y las sustituciones onerosas del Estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos gra- vosas en manos de particulares {Instituciones financieras, p. 66).

Sin embargo, las opiniones señaladas expresan meros ideales teóricos. Más allá de todos los postulados impregnados de sensa- tez que los expertos puedan efectuar, es poco lo que puede decirse acerca de la capacidad de los gobiernos para cobrar impuestos y hacer gastos. Todo ello es materia opinable que depende de las circunstancias de tiempo y lugar. Por supuesto que es básico co- nocer el destino y la oportunidad en que se gastan los ingresos pú- blicos. Gran parte de las conclusiones sobre los límites de los gobiernos para gastar parten de cuánto es lo que una Nación puede permitirse el lujo de tener en concepto de deuda externa.

Según Clark, cuando los impuestos de una nación ascienden a más de una cuarta parte del ingreso nacional, el resultado habrá de ser inexorablemente inflacionario (Finanzas públicas y cambios en el valor de la moneda, “Economic Journal”, LV-1945-371).

§ 23. EFECTOS ECONÓMICOS. - Aun en los sistemas económi- cos neoliberales que actualmente prevalecen en la economía mundial, los gastos públicos han perdido su carácter neutro y asumido un papel activo.

Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto público debe considerarse lo importante que resulta el volumen de los gastos con relación al producto bruto interno.

El gasto público suele exceder largamente el 30% del PBI. La sola existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre la economía. Cualquier modificación en su cuantía –tanto si se trata de un aumento como de una disminu- ción– tiene un inevitable efecto económico. También la tiene cualquier modificación de los diversos elementos que integran el gasto.

Existe una diferencia importante entre el impacto del ingreso y del gasto en lo que respecta a los efectos que estamos analizan- do. Las consecuencias del recurso no siempre se advierten en forma rápida, debido especialmente al proceso de repercusión de los impuestos y a su influencia no tan inmediata sobre el mecanis- mo de los precios. En cambio, la incidencia del gasto público se percibe velozmente, lo cual permite, a veces, medir su verdadero alcance.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los efectos de los gastos públicos no se limitan al impulso momentáneo que puede percibirse en la economía, ya sea en forma de una disminución de la desocupación o de un incremento de la actividad industrial. Tienen efectos secundarios que amplían su acción económica creando en la misma medida gastos y producciones, así como ulteriores acciones de intercambio. Durante el apogeo de las ideas intervencionistas se pensó que el efecto propulsor de los gastos públicos podía ser suficiente para poner en movimiento una recuperación económica o –al menos– para retener o retardar el proceso de contracción.

En ciertos países industrializados, este resultado se logró y así surgió un nuevo ciclo económico que hizo recobrar vida a la eco-

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nomía. En cambio, la misma fórmula fracasó en otros países, es-pecialmente en los subdesarrollados.

Los efectos económicos dependen en gran medida de la naturaleza de los gastos que se realizan o se aumentan. Como dice Duverger, realizar inversiones productivas es más eficaz que de- sarrollar los armamentos; acrecentar el poder de compra de las clases pobres es más eficaz que aumentar aún más el de las clases ricas.

No obstante, las consideraciones precedentes tienen un alto grado de relatividad, ya que la política financiera depende de las circunstancias particulares de cada economía y del estado o coyuntura en que ésta se encuentre. Por tal razón, no debe sorprender que la aplicación de medidas que dieron buenos resultados en algunos países, fracasó en otros. Al advertir la diferencia de situaciones y de resultados entre los distintos países, el estudio del efecto de los gastos públicos se ha tornado más complejo.

De estas modernas investigaciones se desprende que para poder efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos, con efectos que sean tan previsibles como beneficiosos, se hace necesario tener en cuenta los siguientes factores: a) la estructura económica, es decir, si se trata de una economía desarrollada o en vías de desarrollo; b) su estado o coyuntura, o sea, un estado de recesión o un estado de expansión, y c) los medios o recursos con los cuales se habrán de financiar tales gastos públicos.

Sólo teniendo presente estos factores se sabrá cuáles son las políticas de gastos adecuados para producir los efectos deseados en la economía.

§ 24. COMPARACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS CON LOS PRIVA-DOS. - En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ahí que los gastos del primero estén en relación tanto con el presente como con el porve- nir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitación de su existencia. En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo menos idealmente, fines de interés general. De allí

que los beneficios colectivos resultantes de los gastos públicos sean en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (p.ej., los gastos en defensa exterior o para el orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y generalmente lucrativas (p.ej., adquisición de bienes para consumo o para diversión).

En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades públicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El particular –al contrario– adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible un cálculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los ingresos encuentran un límite en la renta de la Nación. Ninguna finalidad seria tendría una selección de gastos si no se tuviese presente un cálculo por lo menos preventivo de los ingresos.

En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.

§ 25. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS. - Son múltiples los criterios de clasificación; así, se los divide en gastos en especie y en moneda, según el instrumento de pago con que han sido efectuados; se los clasifica en internos o externos, según el lugar en que se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras del país. También se distinguen en gastos personales, que son los que se pagan en concepto de sueldos y remuneraciones del personal, y reales, cuando se emplean para la adquisición de bienes. Otra clasificación los divide en gastos ordinarios, cuando atienden al normal desenvolvimiento del país, y gastos extraordinarios, que son los que se deben hacer frente a situaciones imprevistas.

4. Villegas, Curso.

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A continuación, veremos las clasificaciones que modernamen- te se consideran las más importantes.

a) CRITERIO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. Desde este punto de vista, las legislaciones son proclives a realizar distinciones entre los gastos públicos. Veamos las principales:

1) JURISDICCIONAL O INSTITUCIONAL. Esta clasificación atiende a la estructura organizativa del Estado y expone las distintas unidades institucionales que ejecutarán el presupuesto. Cada unidad institucional se denomina “jurisdicción” (que corresponde al anexo de la anterior ley de contabilidad) y comprende cada uno de los poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus respec- tivas dependencias. También se asigna el carácter de jurisdicción a las erogaciones correspondientes al servicio de la deuda pública y a las obligaciones a cargo del Tesoro. En la organización institucional argentina, la división fundamental es la siguiente: a) Po- der Ejecutivo; b) Poder Legislativo, y c) Poder Judicial.

La clasificación jurisdiccional prosigue con la división de cada uno de esos poderes en sus ramos o dependencias componentes. Así, por ejemplo, dentro del Poder Ejecutivo tenemos: Presi- dencia de la Nación; Ministerio del Interior; Ministerio de Rela- ciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, etcétera.

Las dependencias del Poder Legislativo son la Cámara de Di- putados y el Senado.

A su vez, el Poder Judicial cuenta con los gastos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de los tribunales inferiores.

Como hemos dicho, la parte del presupuesto asignada a cada uno de los departamentos del Estado u órganos principales de los poderes, recibe el nombre de “jurisdicción”. Estos órganos y de-partamentos, a su vez, se dividen en escala descendente en las diferentes direcciones y oficinas. Reiteramos que se suele des- tinar un apartado especial para las obligaciones generales del Esta- do (servicio de la deuda pública, obligaciones a cargo del Tesoro, subsidios y subvenciones).

2) POR FINALIDADES Y FUNCIONES. Junto con la clasificación ju-risdiccional, los gastos pueden ser distribuidos según la necesidad a cuya satisfacción tienden o al fin del Estado que pretenden llenar (p.ej., gastos de justicia, de enseñanza, de defensa nacional,

de salubridad, de seguridad interior). En realidad, la distribución jurisdiccional o institucional revela en cierto modo el destino de los gastos, porque la competencia de los departamentos del Estado resulta de las finalidades y funciones que deben cumplir.

Esta clasificación funcional de los gastos públicos es muy aceptada en los presupuestos modernos porque permite identificar con mayor claridad la orientación seguida por el Estado y el tipo de necesidades que prefiere atender prioritariamente.

3) POR LA CONSTANCIA O POR LA PERMANENCIA DEL GASTO. Según el primer criterio (constancia), son gastos fijos los que no dependen de una mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los entes dedicados a la prestación de servicios divisibles; son gastos variables los directamente vinculados con la mayor actividad o pro- ducción. Esta clasificación tiene importancia en cuanto a los presupuestos de las entidades de objeto comercial, industrial o financiero (empresas del Estado).

Conforme al segundo criterio (permanencia), son gastos fijos los repetidos de un ejercicio a otro con un monto prácticamente invariable; son gastos variables los que sufren alteraciones noto- rias en su monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en unos ejercicios y faltando en otros.

b) CRITERIO ECONÓMICO. La doctrina financiera del liberalis- mo clásico distinguió entre gastos públicos ordinarios y extraordinarios. Tal clasificación tenía como propósito principal establecer una correlación con la análoga clasificación de los recursos en ordinarios y extraordinarios.

Los gastos ordinarios eran los corrientes y habituales. Su misión era atender el normal desenvolvimiento del país aseguran- do los derechos individuales de sus habitantes. De allí que los fondos tuviesen como destino las funciones públicas (legislación, justicia, defensa externa, orden interno) y algunos servicios públi- cos esenciales que se consideraban imprescindibles para la existencia del propio Estado. Estos gastos no podían suspenderse y debían repetirse todos los años. De tal inevitabilidad y periodici- dad los autores clásicos extraían la conclusión de que debían ser financiados con recursos ordinarios, principalmente los tributarios.

Los gastos públicos extraordinarios surgían ante situaciones imprevistas y excepcionales (guerras, plagas, calamidades, epide-

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mias masivas o catástrofes naturales). Su excepcionalidad torna- ba imposible la previsión, de ahí que para financiar estas erogaciones no hubiese más remedio que recurrir al crédito público y a gravámenes de emergencia. Un requisito básico de esta distin- ción era la exigencia de que los empréstitos sólo se utilizaran para cubrir situaciones de emergencia y nunca para solventar gastos corrientes.

Al entrar en decadencia las ideas liberales, tomó cuerpo el in-tervencionismo (Keynes y sus seguidores) que consideró inválida la clasificación recién mencionada por errores conceptuales y ca- rencia de precisión. Pero cuando retornaron las ideas liberales aggiornadas, volvió a tomar vigencia esta clasificación que, al ser recogida por la legislación financiera moderna, se atemperó en su vaguedad, y en diversos países la ley estableció con precisión el modo de distinguir unos y otros rubros.

Se los caracterizó doctrinalmente de la siguiente manera: 1) Gastos públicos ordinarios: son las erogaciones habituales

o normales de la Administración, es decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda.

2) Gastos públicos extraordinarios: son las erogaciones destinadas a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventua- les o contingentes, no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda.

Conforme a esta clasificación, son gastos ordinarios, por ejemplo, los destinados a sueldos, adquisición de efectos, conser- vación de inmuebles, servicios de la deuda pública consolidada, intereses y gastos de la deuda del tesoro, jubilaciones, retiros y pensiones a cargo del Estado, entre otros.

Los gastos extraordinarios son los atinentes a obras públicas, adquisición de inmuebles y otros bienes de uso, aportes de capital a empresas del Estado, aportes a planes de fomento económico y otros destinos a surgir según contingencias imposibles de establecer anticipadamente.

En nuestro país, las disposiciones más modernas en materia presupuestaria contienen una clasificación de gastos públicos por su fuente de financiamiento que tiene en cuenta la diferencia entre gastos ordinarios y extraordinarios. Así lo ha decidido la Se- cretaría de Hacienda mediante res. 56/96, que cumple con lo orde-

nado por el art. 14 in fine de la ley 24.156. Dicha resolución señala como conveniente que, por regla general, los recursos permanentes financien gastos permanentes, los recursos transitorios financien gastos transitorios y los recursos “por única vez” financien gastos “por única vez”. Por último, el art. 56 de la ley 24.156 prohíbe expresamente realizar operaciones de crédito públi- co para financiar gastos operativos.

Lo anterior quiere decir que la vieja clasificación en cuestión ha retomado vigencia especialmente cuando es adoptada normati- vamente y se otorga validez a principios atinentes a una adminis- tración ordenada. Por eso. la actual noción de diferenciar gastos ordinarios y extraordinarios es cada vez más parecida a la que distingue entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital).

Los gastos de funcionamiento son los pagos que el ente públi- co debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (p.ej., conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles) o retributi- vos de servicios (p.ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión. Por eso, Ramírez Cardona opina que su reducción excesiva en beneficio de estos últimos es tan perjudicial como la hipótesis inversa (Sistema de hacienda públi- ca, p. 265). En líneas generales, los gastos de funcionamiento se asemejan a los “gastos ordinarios”.

Los gastos de inversión son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio públi- co. Pueden consistir en pagos por la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), por inversiones en obras públicas infraestructurales (presas hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puentes) o por inversiones destinadas a industrias clave (si- derurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado), ya sean éstas de explotación pública o privada; en este último caso la in- versión se hace en forma de préstamo o aporte de capital.

Según se observa, mientras los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos

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de inversión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía. Aquí el parecido con los “gastos extraordinarios” desaparece, ya que las erogaciones de inversión no pueden ser consideradas excepcionales o anormales.

Otra clasificación, con criterio económico, divide a los gastos en gastos de servicio (o con contrapartida) y gastos de transferencia (o sin contrapartida). En el primer caso, se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una cosa comprada (p.ej., gastos en remuneración del personal estatal, o en pago a los proveedores), mientras que en el segundo caso no hay contravalor alguno y el propósito de la erogación es exclusivamente promocional o re- distributivo (p.ej., subsidios a empresas privadas deficitarias cuya producción es esencial; subvenciones a entidades de bien público; auxilios regionales por calamidades públicas; asistencia médica gratuita, pensiones por accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte).

También con un criterio económico suelen clasificarse los gastos en productivos e improductivos. Los primeros serían aquellos que elevan el rendimiento global de la economía, posibilitando mayor productividad general del sistema (adquisición de equipos productivos, construcción de viviendas, mejoramiento del transpor- te, investigación científica), mientras que los segundos no tienen esa cualidad (p.ej., los gastos de cobertura de funciones públicas, como ejército, justicia y policía).

Pero la división es relativa y de escasa validez científica. Así, por ejemplo, los gastos destinados a las funciones públicas no son estrictamente improductivos, puesto que sin su debida aten- ción se debilitaría la producción.

§ 26. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS. - En todos los países del mundo, los gastos del Estado han tendido a incrementarse. En períodos cortos se puede observar estabilizaciones o descensos; pero, considerándolos en períodos largos, la curva parece siempre ascendente. A grandes rasgos, el crecimiento de los gastos se desarrolló en ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoria- mente a partir de tal fecha.

Prescindimos de la clasificación efectuada por Griziotti, para quien, entre los motivos provocantes del aumento de los gastos

públicos, se debían distinguir las causas aparentes (p.ej., variación del signo monetario y evolución de las reglas presupuestarias), las relativas (p.ej., anexiones territoriales o aumentos de pobla- ción, de producción o de renta nacional) y las reales (p.ej., gastos militares o burocráticos).

Si la causa es aparente, equivale a decir que es ficticia y, en consecuencia, deja de ser una auténtica causa. Algo similar ocurre con las causas relativas, que se hallan compensadas en sí mis- mas puesto que los aumentos de los gastos ocurren paralelamente al crecimiento de los recursos. Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las auténticas causas (las reales) por las cuales los Estados en general han seguido la tendencia señalada.

a) GASTOS MILITARES. Una de las principales causas del aumento experimentado ha sido la guerra en general y, especialmente, las dos guerras mundiales. Lo que a los países intervinientes les costó la Segunda Guerra Mundial fue unas diez veces más de lo que costó la anterior conflagración, cuyos gastos habían supe- rado a todo lo anterior. Los gastos bélicos no terminaron con el fin de la contienda armada, pues exigieron una segunda etapa de servicios y concesiones a los veteranos. Las guerras habitúan a los contribuyentes a pagar impuestos elevados, y es raro que los presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los niveles antiguos.

Mas aún, sin que sea necesario hablar de las guerras, es noto- rio que el equipamiento racional de las fuerzas armadas modernas exige sumas que se incrementan por las tensiones internacionales, los conflictos regionales y los nuevos armamentos, cada vez más sofisticados.

b) PROSPERIDAD DEL SISTEMA ECONÓMICO. A medida que el sistema económico va adquiriendo niveles más elevados de producción, sus recursos se encauzan menos a las industrias primarias (extrac- tivas) y secundarias (fabricación y comercio), y más a los servicios. En los primeros estratos de la evolución económica de la sociedad, el esfuerzo y el gasto mayor está motivado por la ali- mentación; a medida que se va progresando, este egreso va adquiriendo una importancia cada vez menor. Quedan más ingresos libres y se adquiere mayor capacidad económica, que es inmedia- tamente captada por nuevos o mayores impuestos. Los mayores ingresos permiten mayores gastos porque la propia sociedad re-

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quiere de enseñanza, protección de los débiles, carreteras, salubridad y otras erogaciones que aumentan vigorosamente a medida que avanza la prosperidad.

c) URBANIZACIÓN. El aumento de población en las ciudades es una causa del aumento de que hablamos. Es un hecho generalmente conocido que ciertas funciones ciudadanas, como el aprovi-sionamiento de aguas y desagües cloacales, la protección policíaca y la organización de las ciudades por sus municipios, se ajustan a la regla de aumentar los gastos, y por mucho que se hagan grandes economías en otros órdenes, el resultado es siempre una elevación de éstos.

d) DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA. Ciertos autores piensan que el desarrollo de la democracia y el sentimiento democrático llegan a significar no poco en el aumento de los gastos públicos. Esta forma de gobierno –que no obstante es la mejor a la que pueden aspirar los Estados– tiende a la liberalidad en los gastos porque a veces no se puede prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, ni de gobernantes que realizan obras pensando sólo en los votos.

e) AYUDA A ZONAS SUBDESARROLLADAS. En los últimos tiempos ha surgido en el mundo occidental, la necesidad imperiosa de com- batir la miseria en el propio país ayudando a sus regiones más atrasadas. Incluso, y por razones éticas, se piensa que también hay que auxiliar a los países indigentes.

f) AUMENTO DE LOS COSTOS. El incremento considerable de costos de los bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el progreso técnico determina gastos antes desconocidos.

g) BUROCRACIA. Deben mencionarse finalmente causas que, aun siendo morbosas, no son menos reales, como el crecimiento desmesurado de la burocracia administrativa.

Se hace necesario diferenciar entre lo que constituye la im-prescindible dotación de funcionarios estatales y lo que corrien- temente se conoce con el nombre de burocracia. El Estado debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente responsables

y conscientes de su función que son indispensables para mantener un buen nivel en la prestación de los servicios estatales. Estos funcionarios deben gozar de un status económico y social adecuado. Nada tienen que ver con la burocracia, que es uno de los peores males del Estado moderno.

La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo intangible, pero omnipresente, que actúa a través de una ma- raña de regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya única justificación es incrementar el número de empleados estatales. Esta burocracia, cada vez más frondosa, ahoga el cuerpo social y es un importante factor de crecimiento perjudicial del gas- to público, por lo cual debe intentarse al menos, revertir la tendencia a su incremento.

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CAPÍTULO III

RECURSOS DEL ESTADO

A) NOCIÓN GENERAL

§ 27. CARACTERIZACIÓN. - En términos generales, puede decirse que los recursos públicos son aquellas riquezas que se deven- gan a favor del Estado para cumplir sus fines, y que en tal carácter ingresan en su tesorería.

El concepto de recurso público ha sufrido una profunda trans-formación, tal como sucedió con el gasto público y con la ciencia financiera en general. Ello se debe a que el concepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando, y se admite que el Estado debe intervenir en la economía nacional, tratando de asegurar el bienestar social y el desarrollo económico.

Por otra parte, y así como la ciencia financiera advirtió que los gastos estatales “por sí mismos”, y con prescindencia de la puesta en marcha de los servicios públicos, podían producir importantes influencias en las economías nacionales, algo semejante –y aun en mayor medida– se observó con respecto a los ingresos pú- blicos: la sola circunstancia de que el Estado, recurriendo a sus distintas fuentes de recursos obtenga ingresos, produce decisivos efectos tanto económicos como sociales (redistribución de riquezas, aceleración de la tasa de crecimiento, estímulo o desaliento a ciertas actividades).

Por eso, las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no puede limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administración, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su intervención en

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60 CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA RECURSOS DEL ESTADO 61

la vida general de la Nación. Esto no significa dejar de admitir su finalidad principal de cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que además de esa función, los recursos pueden ser ins- trumentos para que el Estado desarrolle su política intervencionis- ta en la economía general.

Este concepto no es nuevo. Hace ya mucho tiempo la utili- zación de los derechos de aduana con finalidad protectora, y no fiscal, había demostrado que los procedimientos inventados y per- feccionados sucesivamente en el transcurso de los años para la cobertura de los gastos públicos podían ser desviados de su finalidad y empleados para intervenir el Estado en los diversos campos de la actividad social, y sobre todo en el económico.

Es necesario aquí hacer una aclaración terminológica: los ingresos devengados a favor del Estado, suelen designarse indistintamente con las palabras recurso, ingreso o entrada.

La voz “recurso” ha sido y es la más usada, tanto en la legis- lación como en las prácticas contables y administrativas argentinas. Atchabahian hace notar la curiosa circunstancia de que esta palabra quizá se haya originado en una mala traducción de leyes francesas. No obstante, el Diccionario de la Lengua Española lo define como “conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad o llevar a cabo una empresa”, lo cual significa que la voz recurso no está incorrectamente empleada.

Por otra parte, se sostiene que el empleo de las palabras “entrada” o “ingreso”, no entraña ceñirse exclusivamente al ingreso de presupuesto de caja, que conceptúa como ingresos a los realmente entrados en el Tesoro público, porque esas voces pueden aplicarse no sólo al acto material del ingreso de los fondos a la caja del Estado, sino que pueden designar el derecho del Estado a percibir los ingresos o a hacerlos entrar efectivamente en la caja del Tesoro (Atchabahian, Régimen jurídico, p. 356).

No obstante, pensamos que es correcto diferenciar la palabra recurso, que tiene el carácter de toda suma devengada (o sea, en potencia), de las palabras ingresos o entradas, que se refieren es-pecíficamente a aquellas sumas que efectivamente entran en la tesorería. Si bien consideramos que este distingo es científica- mente adecuado, no siempre lo hacen los autores y, en general, los tres términos se utilizan indistintamente y con sentido equivalente. Para no romper esta tradición, procederemos de la misma manera.

§ 28. EVOLUCIÓN HISTÓRICA. - En cuanto a la obtención de recursos, las haciendas del mundo antiguo presentan una gran he-terogeneidad, lo que impide considerarlas en forma orgánica. En general, puede decirse que las necesidades financieras eran cu- biertas mediante prestaciones de los súbditos y de los pueblos ven- cidos, con rentas patrimoniales y por medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo, un neto predominio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del dominio particular del monarca (p.ej., minas y tierras). Sucede que en esas épocas remo- tas no se distinguía, por lo general, entre patrimonio del Estado y patrimonio particular del soberano.

Sin embargo, existieron en esas épocas rudimentos de tributa- ción. Recordando algunos antecedentes en la materia, se observa que existieron tributos en el antiguo Egipto en la era de los Ptolomeos; en Grecia, en la época de Pericles, y en Roma durante Julio César. Así, se afirma que los griegos conocían una especie de impuesto progresivo sobre la renta y que los egipcios imponían gravámenes a los consumos. En cuanto a Roma, nos encontramos con diferentes tributos importantes, que incluso han servido como antecedente para formas impositivas actuales (p.ej., la vicésima he- reditatum, establecida en la época de Augusto).

Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano y fue la principal fuente de recursos, ya que los tributos perdieron importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. En ese período histórico se desarrolló el sistema de regalías, contribuciones que debían pagar- se al soberano por concesiones generales o especiales que aquél hacía a los señores feudales (p.ej., el derecho de acuñar moneda o el de utilizar el agua). También se difundieron las tasas, que los súbditos debían pagar a los señores feudales por determinados “servicios” que le prestaban éstos. Así, los vasallos debían pagar tributos para que los señores les permitieran ejercer profesiones o empleos; para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes; por utilizar las tierras del señor feudal, etcétera. Puede observarse que estas prestaciones no son estrictamente tributarias, puesto que es- tán más vinculadas a la idea de propiedad del dominio señorial; son en cierta forma productos derivados de la propiedad. Ve- mos que continúa predominando el carácter patrimonial de los ingresos.

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Posteriormente, la formación gradual de los grandes Estados motivó profundas transformaciones en el sistema del ingreso pú- blico. Para restaurar su poder, disminuido durante la época feudal, el rey utilizó precisamente privilegios característicos del feudalis- mo. Como señor, percibía rentas de sus tierras; después utilizó el sistema de “ayudas” para reclamar a sus vasallos el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios: en lugar de ser pagada por el señor, la “ayuda” era percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios señoriales. Estas “ayudas” fueron en un primer momento excepcionales (p.ej., cuando era necesario reclutar soldados). Pero como luego se precisó un ejército estable, se tendió a darle carácter permanente. Una vez concedida la autorización, el rey se aprovechó de ella para recau- dar anualmente la ayuda, como ya lo hacía en las ciudades con ca- rácter de municipio. Este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del impuesto moderno.

Sin embargo, dicha concepción sufrió profundas variantes. Primitivamente –y dado que su origen se hallaba justamente en el sistema de ayuda–, el impuesto se fundamentaba sólo en la sobera- nía absoluta del rey. Predominaba una concepción autoritaria y, por lo general, arbitraria con respecto al impuesto, y precisamente esta arbitrariedad, que predominó entre los siglos XVI y XVII, co- menzó a despertar resistencia en las clases menos pudientes, que eran las más castigadas por el autoritarismo.

Después de la Revolución Francesa, esta concepción se modi- ficó sensiblemente. Surgieron las ideas liberales, que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo y que querían encontrar justi- ficativos éticos en el impuesto, considerándolo como un precio que se pagaba al Estado por los servicios generales prestados. Ganó terreno también la idea de graduar ese precio según la potenciali- dad económica de los ciudadanos. Asistimos al decrecimiento de los recursos patrimoniales, y vemos que en el siglo XIX el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios.

En el siglo xx, al imponerse las ideas intervencionistas pare- ció que la asunción del Estado de ciertas actividades económicas comerciales e industriales se constituiría en una nueva e interesante fuente de ingresos.

Quizás así haya sucedido en algunos países y en relación con ciertas empresas, pero en la generalidad de los casos (especial-

mente en nuestro país) el Estado demostró ser un pésimo adminis- trador de empresas y en lugar de brindar ingresos produjo pérdidas, aparte de suministrar desastrosos servicios.

Ello obligó a retomar las viejas teorías según las cuales el grueso de los recursos debía surgir de la fuente tributaria.

§ 29. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS. - Las pautas de nuestra ley de administración financiera 24.156 son útiles como referencia en cuanto a las clasificaciones de los ingresos guberna- mentales. Este tema no es del todo pacífico en la doctrina y ha recibido numerosas críticas, a veces sosteniendo su escasa preci- sión y a veces intentando demostrar su utilidad dudosa. En cuan- to a la crítica de la poca precisión, cabe tener en cuenta que los autores han encarado las distinciones desde sus particulares posi- ciones teóricas. De ahí la gran variedad de soluciones doctrinales. En esta diversidad también se advierte la influencia del dis- par tratamiento de los recursos en las legislaciones compulsadas por los distintos autores para elaborar sus teorías clasificatorias.

No obstante las dificultades del tema, resulta innegable la necesidad de establecer una nítida diferenciación entre los heterogé- neos ingresos estatales. Según Valdés Costa, resulta imprescindible agrupar los distintos ingresos del Estado de acuerdo con sus elementos comunes, y determinar las características específicas de cada grupo, para individualizarlos y determinar el régimen jurídico aplicable (Curso de derecho tributario, p. 1).

Siguiendo los criterios de la ley 24.156 respecto de la manera en que los recursos deben ser ordenados en el presupuesto de la Nación, creemos que es útil y conveniente clasificar los recursos según los rubros, no olvidar las renacidas clasificaciones económi- cas y tomar también en cuenta la que distingue los ingresos según su origen.

a) CLASIFICACIONES ECONÓMICAS. Consideramos necesario refe-rirnos a la vieja y tradicional clasificación acuñada por los liberales clásicos, que distinguieron los recursos en ordinarios y ex-traordinarios. Esta distinción fue objeto de fuertes críticas y dejada de lado por el derecho positivo. No obstante, y tal como ocurrió con los gastos públicos, la citada ordenación de ingresos recobró fuerza cuando resurgió el auge de los postulados liberales

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modernos y se dictaron leyes que precisaron tajantemente ambas categorías.

1) Recursos ordinarios: son todos los percibidos por el Esta- do en forma regular y continua, como por ejemplo, los impuestos que se recaudan periódicamente. El concepto es claramente eco- nómico porque está íntimamente ligado al de gastos públicos ordinarios, o sea, las erogaciones habituales que se reiteran en los diversos ejercicios financieros.

2) Recursos extraordinarios: son aquellos excepcionales u ocasionales que carecen de la regularidad de los anteriores. Como ejemplo podemos citar los impuestos patrimoniales “por una única vez” (algunos utilizados en varios períodos, no obstante la califi- cación de “únicos”), y los ingresos obtenidos por préstamos (deuda pública) o mediante manipulaciones monetarias, aparte de otras modalidades tendientes a lograr fondos no periódicos. Este concepto se asemeja al de gastos públicos extraordinarios, o sea, las erogaciones que forzosamente hay que hacer para cubrir necesidades imprevistas e imperiosas, aunque no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda.

Las disposiciones presupuestarias (como la res. SH 56/96) establecen la sensata regla según la cual los recursos permanentes financian gastos permanentes, los recursos transitorios financian gastos transitorios y los recursos excepcionales financian gastos excepcionales.

Una clasificación económica importante es la que divide a los recursos en efectivos y no efectivos.

1) Los recursos efectivos importan un ingreso de dinero para el Estado sin que se produzca una salida patrimonial equivalente; no originan una transferencia correlativa de bienes patrimoniales. El producido de los tributos, así como las rentas que de- vengan los bienes de propiedad del Estado, forman parte de estos recursos.

2) Los recursos no efectivos son entradas para el Estado compensadas por una salida patrimonial. Corresponden a esta catego- ría, los recursos pecuniarios provenientes de la venta de bienes del dominio privado del Estado porque, al mismo tiempo de generarse la entrada de dinero, se produce la baja de un bien en el patrimonio estatal.

Esta clasificación tiene el inconveniente de que deja recursos sin catalogar. Así, el producto de la colocación de empréstitos y, en general, el resultado de las operaciones de crédito realizadas por el Estado no encuadran en el grupo de los recursos efectivos, ni tampoco en el de los no efectivos. Esto sucede, porque dichas entradas pecuniarias, que desde el punto de vista presupuestario son verdaderos recursos (porque se destinan a atender gastos), son en realidad procedimientos financieros de anticipación de futuros recursos. La operación de empréstitos provoca un ingreso inme- diato de dinero, pero deberá devolverse con los recursos que se produzcan en el futuro. Lo único que hace el empréstito es ade- lantar un ingreso ulterior, el cual podrá ser efectivo o no efectivo (Atchabahian, Régimen jurídico, p. 359).

b) CLASIFICACIONES POR SU ORIGEN. Estas clasificaciones tienen la virtud de distinguir los ingresos de acuerdo a su fuente econó- mica.

Debemos también aquí referirnos a otra vieja clasificación de los recursos que resistió el paso del tiempo y que fue modernizada y completada: originarios y derivados.

1) Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos tipos de actividades productivas realizadas por aquél.

2) Derivados: son los que las entidades públicas se procuran mediante contribuciones provenientes de las economías de los individuos pertenecientes a la comunidad. Estas entradas comprenden una variada gama de ingresos, no sólo de distinta importancia cuantitativa para el Estado, sino también de diversa naturaleza jurídica. Nos referimos a los recursos tributarios, a los provenientes del crédito público, a los obtenidos por sanciones pecuniarias, a los ingresos provenientes de gestiones de tesorería, et- cétera. No obstante su diversidad, estos recursos tienen una característica común que permite considerarlos dentro de una misma categoría: en todos los casos el Estado los obtiene ejerciendo sus poderes soberanos.

Este ejercicio se transforma en coactivo cuando se trata de tributos y empréstitos forzosos, mientras que los provenientes del crédito público tienen naturaleza contractual, pero implican tam- bién la utilización de la soberanía financiera, ya que sólo en virtud.

5. Villegas, Curso.

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de tal poder puede contraerse deuda pública. Lo mismo ocurre con el emisionismo y otras medidas monetarias. De ahí que las relaciones entre el Estado y los particulares, con motivo de estos ingresos, están siempre gobernadas por normas de derecho pú- blico.

Las nociones mencionadas explican la distinta denominación de estos ingresos. Los primeros se titulan “originarios” porque nacen dentro del propio patrimonio o actividad estatal. Los segundos se llaman “derivados” porque provienen de los particulares.

Según Valdés Costa, ingresos originarios son aquellos que obtiene el Estado como consecuencia de los intercambios de bienes que realiza como sujeto de una relación económica (p.ej., venta de bienes o arrendamientos de obras o servicios); ingresos derivados son los que el Estado obtiene por su intervención coactiva en las relaciones económicas de terceros realizada en uso de su soberanía financiera (p.ej., el impuesto). En los primeros, el derecho del Estado a la obtención del ingreso no requiere ley para su legitimidad; en los segundos, es imprescindible el mandato legal (Curso de derecho tributario, p. 9).

c) CLASIFICACIÓN POR RUBROS. Ésta es una clasificación más pragmática, pero a la que se asigna preponderante importancia pues se utiliza al preparar el presupuesto general. Está mencionada en la reglamentación del art. 14 de la ley 24.156 (decr. regl. 2666/92) que describe las estructuras programáticas de la Admi- nistración, y también en la reglamentación del art. 20, según la cual el presupuesto general de la Administración nacional debe contener esta clasificación junto con la económica. Además, al exigir las informaciones que debe contener, como mínimo, el proyecto de presupuesto que el Poder Ejecutivo envía al Congreso, se menciona tanto el cálculo de recursos de la Administración central como el de cada uno de los organismos descentralizados, todos ellos clasificados por rubros (art. 25, inc. a, ley 24.156). El decr. regl. 2666/92 también expresa que el proyecto de recursos debe ser estructurado por rubros, con la aclaración de que en cada uno de ellos deben figurar los montos brutos a recaudarse sin deduc- ción alguna.

Las normas citadas permiten aseverar que, sin renunciar a las otras clasificaciones, lo que el Congreso desea saber y luego vol-

car en el presupuesto es la descripción detallada y en cifras totales de todos y cada uno de los ingresos que se espera obtener en el año, agrupados por conceptos y Sin mayores pretensiones clasificatorias. Un ejemplo de esta modalidad puede verse en la des- cripción de los recursos y su financiamiento adoptado por nuestro sistema presupuestario en el año 1986 y que Giuliani Fonrouge re- produce tomando como fuente la Secretaría de Estado de Hacienda (Derecho financiero, t. I, p. 225). El sistema incluye los siguientes rubros:

1) RECURSOS CORRIENTES. Éstos se dividen en tributarios, des-cribiéndose allí los diferentes gravámenes e incluso los aportes de previsión social y no tributarios, entre los cuales se consignan rentas, utilidades, tarifas, etcétera.

2) RECURSOS DE CAPITAL. Se consideran tales los siguientes: a) la venta de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de que se trata; b) el reembolso de préstamos, distinguiendo los efectuados por el sector público y el sector privado; c) el uso del crédito; dentro de este ítem se sitúan la colocación de títulos pú- blicos y otras medidas derivadas de la utilización de los emprésti- tos, y d) remanentes de ejercicios anteriores: están comprendidos aquí los sobrantes por recursos de ejercicios anteriores y los derivados de economía de inversión.

3) RECURSOS DE FINANCIAMIENTO. Son los adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores, y las contribuciones de la Administración nacional, incluyéndose en este rubro los aportes para financiar erogaciones corrientes, de capital y otras erogaciones diferentes.

B) ANÁLISIS PARTICULARIZADO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS

§ 30. INTRODUCCIÓN. - Importantes especialistas de la Ha- cienda Pública (Duverger, Buchanan, Somers, Groves, Musgrave y otros autores) se limitan a efectuar el estudio particularizado de los diferentes recursos sin realizar clasificaciones previas.

A ello se une que el art. 13 de la ley 24.156 requiere como requisito indispensable que los presupuestos de recursos conten- gan la enumeración de los diferentes rubros de ingreso y otras

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fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio.

Resulta, pues de suma utilidad un análisis particularizado de los distintos recursos, lo cual implica una distribución de objetos en grupos homogéneos, o sea. grupos que tienen en cuenta sus características más destacables, tanto para encuadrar a varios de ellos en una misma categoría (p.ej., las tasas, los impuestos y las contribuciones especiales, dentro de los “recursos tributarios”), como para diferenciarlos de los restantes (distinguir los recursos tributarios de los recursos patrimoniales o de los recursos del crédito pú- blico).

§ 31. RECURSOS PATRIMONIALES PROPIAMENTE DICHOS o DE DOMINIO. - Comprendemos dentro de esta categoría los ingresos que el Estado obtiene de los bienes de dominio público y de los de dominio privado.

Los bienes pertenecientes al Estado (Nación, provincia o municipio) le corresponden en virtud de un derecho de dominio que, según nuestro ordenamiento jurídico, es de carácter público o privado, de acuerdo al origen y al destino a que están afectados.

a) BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma directa y general.

Estos bienes surgen por causas naturales (ríos y sus riberas, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos na- vegables, mares interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, en fin, toda obra pública construi- da para utilidad o comodidad común). Atento a su destino, los bienes mencionados no pueden ser objeto de apropiación privada (son inalienables o imprescriptibles). Ello surge explicado por su destino de uso común, en virtud de lo cual, su apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás, ocasionaría perjuicio a la comunidad.

Por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de

uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. (Sarria, Derecho administrativo, t. II. p. 90: Bielsa. Derecho administrativo, t. II, p. 168: Altamira. Curso de derecho administrativo, p. 706; Ramí- rez Cardona, Sistema de hacienda pública, p. 283). Esa altera- ción de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio.

Como ejemplos podemos mencionar el alquiler de carpas o la concesión de balnearios en las playas marítimas; el estacionamien- to medido en la vía pública (p.ej., los parquímetros); acceso a lu- gares de interés turístico (ruinas históricas, yacimientos arqueoló- gicos, museos, etcétera).

Estos recursos entran en las arcas estatales y, conforme a la definición amplia ya enunciada, corresponde su inclusión como ingresos del Estado (se trate de la Nación, provincias o municipios).

En nuestro país, este ingreso es reducido comparado con otros recursos, pero no es así en otros países, que recaudan ingentes sumas explotando debidamente el turismo.

b) BIENES DE DOMINIO PRIVADO. El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algún tipo de contra- tación. Por tanto, son bienes generalmente enajenables y sujetos a los efectos de la prescripción.

En cuanto a los ingresos obtenibles de estos bienes, los agru- pamos de la siguiente manera:

1) Las rentas o resultados provenientes de la explotación (directa o indirecta) o de la venta de bienes patrimoniales, denomina- dos bienes del dominio privado (conf. art. 2342, Cód. Civil).

2) Las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos y los intereses percibidos por él como consecuencia de su participación en el mercado financiero o posesión de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya sea por haber sido ellas privatizadas (con reserva de un cierto número de acciones por parte del Estado) o por tratarse de acciones que el Estado decidió in- vertir en empresas privadas por estimar que producirían ganancias.

3) Las rentas provenientes de la explotación directa, o mediante concesionarios; por ejemplo, arrendamiento de tierras públi-

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cas o participaciones, regalías u otros ingresos pagados por particulares que explotan yacimientos, minas, bosques u otros bienes susceptibles de producir réditos.

4) Las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios públicos o desarrollan actividades industriales o comerciales. La existencia de estas empresas se observa en mayor medida en las provincias que no han adherido aún al proceso privatizador (p.ej., empresas prestadoras de energía o bancos provin- ciales). No obstante, las utilidades en estos casos son generalmente nulas y productoras de egresos antes que de ingresos.

§ 32. RECURSOS DE LAS EMPRESAS ESTATALES. - Las empresas públicas son unidades económicas de producción que desarrollan actividades de índole diversa, produciendo bienes o servicios con destino al mercado interno o al externo.

Cuando una serie de acontecimientos eclipsó las ideas liberales respecto al papel pasivo que en la economía debía desempe- ñar el Estado, surgieron doctrinas que procuraron el fortalecimien- to de la actividad pública ampliando su ámbito de actuación e incluyendo sectores que antes estaban reservados a los particulares. Es así como surgieron empresas estatales que se encargaron de prestar servicios públicos en general, y más tarde llegaron incluso a desempeñar actividades de índole comercial o industrial.

Nuestro país no pudo sustraerse a esta evolución. Como consecuencia de ello, el Estado desarrolló actividades de la índole más diversa, en unos casos por intermedio de organismos pertenecientes a la Administración general y, en otros, mediante empresas descentralizadas que actuaron con independencia funcional aunque con control estatal. La naturaleza jurídica de estos entes es variada, y la describimos a continuación.

En la actualidad, la actividad económica y comercial del Es- tado se ejecuta, en algunas oportunidades, mediante dependencias de la Administración, aunque en ciertos casos dispongan de autar- quía. También se encauza dicha tarea empleando los siguientes tipos societarios: empresas del Estado (leyes 13.653, 14.380 y 15.023); sociedades del Estado (ley 20.705); sociedades de econo- mía mixta (ley 12.962, aprobatoria del decr. ley 15.349/46 y disposiciones supletorias de la ley 19.550); sociedades anónimas con

participación estatal mayoritaria (ans. 308 a 314, ley 19.550) y minoritaria (art. 163 y ss., ley 19.550).

a) CONVENIENCIA DE LAS EMPRESAS ESTATALES. Se han esgrimido múltiples argumentos a favor y en contra de las empresas públicas, todos ellos atendibles.

Por lo pronto, es necesario puntualizar que la empresa pública es una realidad del mundo actual. Esto se traduce en su posible conveniencia en ciertos países y en ciertas áreas. Por ejemplo, Suecia, Noruega, Dinamarca y Canadá tienen empresas públicas que brindan excelentes prestaciones en materia de salud, educa- ción, servicios públicos diversos y especialmente, en materia de seguridad social (seguros de retiro, jubilaciones, aportes a desem- pleados, etcétera). Pero son países altamente desarrollados, con ingresos elevados que derivan de una alta presión fiscal y una escasa evasión. Son países que están industrializados, que tienen riqueza acumulada y que siguen creciendo. En algunos casos, son potencias industriales como Suecia; en otros reciben altos ingresos patrimoniales, como Noruega que es el segundo productor de petróleo del mundo. Aparte de ello, son países que, según las últimas estadísticas, tienen un bajísimo índice de corrupción y un buen manejo de las empresas públicas, en virtud de una calidad de dirección sobresaliente.

Esto en nada se asemeja a países en vías de desarrollo, en los que el Estado se ha caracterizado como un muy ineficaz empre- sario, generando pérdidas, aun en actividades que en el mundo son habitualmente redituables (p.ej., el caso de YPF en épocas pasa- das). De allí que su aporte a la economía de la Nación haya sido decididamente negativo. En el caso de servicios públicos, las pérdidas de explotación fueron en aumento y condujeron a perjudicar, por un lado a los usuarios, por ser malos los servicios (p.ej., la telefonía) y, por otro lado, a toda la población, que debía hacerse cargo del déficit de explotación.

No puede soslayarse el argumento de que los defectos de estas empresas no son tanto derivados de la propiedad estatal, sino de la calidad de dirección. Cuando la cabeza de las empresas pú- blicas es eficiente, tiene libertad de decisión respecto a los detalles de administración diaria y el control estatal se limita a ciertos li- neamientos generales, la eficacia interna de las empresas públicas

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puede ser compatible con la de la empresa privada. Un ejemplo de esto es Francia, que en 1945 nacionalizó la fábrica Renault de automotores y que continuó generando ganancias como en las épocas en que estaba en manos privadas. Pero no fue así en la Argentina. muchas de cuyas empresas públicas fueron deficitarias mientras eran estatales y empezaron a generar ganancias cuando pasaron a manos privadas (p.ej.. YPF, la telefonía, la provisión de gas y de electricidad), aun cuando ciertas excepciones demostraron que la administración privada puede, en ciertos casos, ser tan mala y deficitaria como la estatal.

b) PRIVATIZACIÓN. RESULTADOS. En nuestro país se ha llevado a cabo un importante proceso privatizador en el orden nacional, no así en el orden provincial. Las privatizaciones proporcionaron ingresos mediante el pago de los adquirentes, a lo cual se adicionan las siguientes ventajas.

1) ELIMINACIÓN DEL CASTO PÚBLICO. Desaparecen los aportes del Estado para cubrir déficit operativo y financiamiento de inversiones. Esta disminución del gasto, sumada a los ingresos pro- porcionados, debería haber contribuido a reducir el déficit fiscal y a equilibrar el presupuesto, lo cual en nuestro país sucedió sólo por algún tiempo.

2) NUEVAS INVERSIONES. Los compradores, adjudicatarios o concesionarios debieron realizar inversiones para modernización y expansión. De lo contrario, la adquisición hubiese carecido de sentido porque las empresas habrían seguido dando pérdidas.

3) AUMENTO DE EFICIENCIA. La mejoría se produjo por una más racional utilización del personal, por compras de insumos a más bajo precio y por un sistema más adecuado de decisiones empresa- rias. No obstante, hay excepciones al aumento de eficiencia (p.ej., el caso de Aerolíneas Argentinas).

4) REDUCCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA. Al utilizarse la capitaliza-ción de la deuda externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario. Esta utilización se produjo porque parte del pago se realizó con certificados de la deuda externa. La capitalización tornó interesante la participación de bancos acreedores del exterior, que a su vez interesaron a otras empresas.

§ 33. MONOPOLIOS FISCALES (RECURSOS MIXTOS). - Con rela- ción a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y ven- derlos a precio más elevado que el del costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario. De allí el nombre de “monopolio fiscal” y la catalogación que los financistas clásicos hacían de “recursos mixtos”, llamándolos así porque en parte eran patrimoniales y en parte tributarios.

La doctrina extranjera, especialmente la francesa y la italiana, ha analizado cuidadosamente a los monopolios fiscales. En Fran- cia, por ejemplo, el Estado se reservó un derecho exclusivo para la fabricación de pólvora y explosivos y otro análogo para comercia- lizar tabacos, cigarros y cigarrillos. Italia creó monopolios fiscales referidos a varios productos, entre los que se encuentran el ta- baco, la sal, los fósforos, la sacarina, la quinina, etcétera. En nuestro país, el Estado no ha realizado tales actividades monopóli- cas ni tiene organizadas empresas dedicadas a materializarlas.

Sólo podría ubicarse dentro de estos recursos, aunque con no- torias diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad con fines de lucro, y que merece reparos éticos aunque proporciona discretos ingresos. En la República Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado están diversificadas en hipódromos, casinos, loterías, quinielas y otros juegos similares.

§ 34. RECURSOS GRATUITOS. - Puede también el Estado obtener ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. Éstos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado utilice su poder de imperio.

Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (p.ej., donaciones, legados), de entes internacionales o de Estados extranjeros (p.ej., ayudas internacionales para reconstrucción de daños bélicos). No incluimos, en cambio, la asistencia que los entes públicos de un mismo Estado se prestan entre sí (p.ej., subvenciones del Estado nacional a provincias o municipios), por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebi- mos al Estado como una unidad. Desde este aspecto, mal podría

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considerarse ingreso la suma que lo es para el ente público auxi- liado, pero que es egreso para el ente público auxiliante.

Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de irregular percepción, no obedeciendo generalmente a regla alguna de oportunidad económica.

§ 35. RECURSOS POR SANCIONES PATRIMONIALES. - Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurídico normativo, castigando mediante sanciones o penalidades o quienes lo infringen. Entre esas sanciones están las de tipo patrimonial (p.ej., multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, e intimidar a los potenciales transgresores.

A pesar de que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad; y de ahí su diferencia del tributo, cuyo objetivo esencial es obtener rentas para el ente público, mientras que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos. En tal sentido, cabe decir que la creación de penas con finalidad económico-financiera es rechazada en los Estados modernos (Dalton, Principios de finanzas públicas, p. 33: Berliri, Principios de derecho tributario, vol. 1, p. 359; Valdés Costa, Curso de derecho tributario, t. 1, p. 115; Ramírez Cardona, Sistema de hacienda pública, p. 460). La Corte Suprema de la Nación ha dicho que la salvaguardia del patrimonio nacional no puede apuntar a la consideración de las multas como fuente de recursos fiscales, si bien accesoriamente lo son (“Miras”, “Derecho Fiscal”, XXIV-579). Por ello, mientras los ingresos tributarios son entradas dinerarias normales que el Esta- do obtiene en la medida de sus objetivos y necesidades, los ingresos por sanciones patrimoniales son ingresos anormales que, aun beneficiando pecuniariamente al Estado, no están destinados a ese fin.

§ 36. RECURSOS MONETARIOS. - El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye también una forma de obtener ingresos.

La potestad monetaria estatal es una de las más acabadas ma-nifestaciones del poder de soberanía en cuya virtud se ejerce la actividad financiera y tiene una larga historia (Grossmann, Finanzas

v moneda, en Gerloff - Neumark, “Tratado de finanzas”, t. I, p. 203 y siguientes). Su significación es indudable si se tiene en cuenta que, mediante la moneda, el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y privadas en general.

El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista: como procedimiento estatal de regulación econó- mica y como medio de procurarse ingresos.

a) EL EMISIONISMO COMO REGULADOR ECONÓMICO. Desde este aspecto, el papel de la emisión es fundamental, por cuanto la existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nacional. Si ese volumen aumentara y permaneciera invariable la masa monetaria, se producirían descensos de precios perjudicia- les a la producción y, a la postre, ello conduciría a una reducción de los bienes a disposición de los consumidores, aparte de otras consecuencias igualmente inconvenientes.

Es decir, que los medios de pago deben aumentar al mismo ritmo que se incrementa el volumen producido de bienes y servicios a pagar. Además, las medidas monetarias tienen importancia como instrumento de intervencionismo estatal. Así, por ejemplo, en casos agudos de depresión con no empleo de recursos económi- cos y capacidad contributiva no utilizada, la emisión monetaria (debidamente complementada con medidas antiinflacionarias de control y dirección económica) puede influir favorablemente en la capitalización y en la reactivación general de la economía en cri- sis, sin imponer un costo real a los individuos (Buchanan, Hacien- da pública, p. 417).

b) EL EMISIONISMO COMO MEDIO DE OBTENER INGRESOS. Ello ocurre cuando el Estado cubre su déficit presupuestario con la emisión de papel moneda.

Pero tal finalidad, en la medida en que no vaya acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria. Y si provoca inflación, produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y perjudicial para el propio Estado, porque la inflación es una carga que soporta la comunidad, inequitativamen- te distribuida. Unos pocos se benefician (los especuladores, los

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poseedores de moneda extranjera, los exportadores, ciertos co- merciantes e industriales que acaparan producción y mercaderías); otros neutralizan sus efectos (los poseedores de bienes cuyo valor y rendimiento varía con el costo de la vida –p.ej., inmuebles y otros activos fijos–, agricultores, etc.), y una gran mayoría, forma- da por aquellos que cuentan con ingresos fijos, sufre el peso de la desvalorización de la moneda (y el consiguiente aumento de precios) con la mayor intensidad (empleados, obreros, asalariados en general, jubilados, pequeños ahorristas, etcétera).

Pero también este emisionismo perjudica al Estado porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos. Ante ello se hace necesario lograr nuevos ingresos, pero como éstos no alcanzan debe incrementarse la emisión monetaria. Ello, a su vez ocasiona nuevos aumentos de gastos públicos, y s igue así un círculo vicioso que hace crecer cada vez más la espiral inflacionaria. Con razón dice Duverger: “Recurrir a la imprenta de billetes constituye una gran tentación, pero muy peligrosa, ya que se corre el riesgo de entrar en un círculo infernal del que ya no se puede salir” (Hacienda pública, p. 166).

En consecuencia, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta. Pero es menester tener presente que, aun así, la conveniencia de acudir a este recurso estará condicionada a que no sea posible ninguna otra forma de procurarse ingresos. En otras palabras: la impresión de billetes será utilizada como último recurso y una vez agotadas las demás fuentes de ingresos públicos (Duverger, Hacienda pública, p. 166; Ramírez Cardona, Sistema de hacienda pública, p. 451; Morselli, Compendio de ciencia de las finanzas, p. 277; Matus Benavente, Finanzas públicas, p. 263).

Por otra parte, este tipo de emisionismo debe ser de carácter provisional y estar acompañado por medidas de “saneamiento” que tengan por objeto retirar de la circulación la “masa monetaria exuberante”, o sea, aquella que está excedida en relación a la pro- ducción u oferta de los bienes y servicios. A tal fin, los especialistas mencionan diversos procedimientos de estabilización monetaria, cuyo estudio detallado excede los límites del presente curso (ver, al respecto, Grossmann, Finanzas y moneda, en Gerloff - Neumark, “Tratado de finanzas”, t. I, p. 223; Griziotti, Principios de ciencia de las finanzas, p. 401; Morselli, Compendio de cien-

cias de las finanzas, p. 279; Ramírez Cardona. Sistema de hacienda pública, p. 452).

§ 37. RECURSOS DEL CRÉDITO PÚBLICO. - Las finanzas clási- cas concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual sólo debía recurrirse en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso de sumo riesgo pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias excepcionales.

Los recursos provenientes del crédito público tienen, por supuesto, sus limitaciones (como cualquier recurso), los cuales dependen de razones de política financiera. Al respecto, se tendrá en cuenta la especial situación del país en el momento en que decide emitirse el empréstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, deberán tenerse en cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito, atento a esa mencionada situación económica general. De estas consideraciones se deriva que el recurso surgido del crédito público ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los demás recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo.

§ 38. Los TRIBUTOS COMO RECURSOS FINANCIEROS. - La mayor parte de los ingresos con los cuales los países no colectivistas cu- bren sus erogaciones provienen de las detracciones coactivas de riqueza denominadas “tributos”.

Desde el punto de vista de las finanzas públicas, los tributos son prestaciones obligatorias, generalmente en dinero, exigidos por el Estado en virtud de su imperio, para atender sus necesidades y realizar sus fines políticos, económicos y sociales. Esto significa, en otras palabras, que son detraimientos de parte de la riqueza in- dividual o particular que se operan a favor del Estado merced a su poder de imposición.

Este detraimiento, sin embargo, no equivale al imperio de la arbitrariedad, ni podría el Estado en un régimen jurídico de convi- vencia civilizada que sustentare el respeto y las garantías de los derechos individuales, forzar o apartarse de tales postulados bási-

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78 CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA

cos. La tributación queda por ende sujeta a reglas de derecho, se- gún lo establecido por la Constitución y las leyes dictadas en su consecuencia.

Tal subordinación tiene su explicación en la finalidad esencial de la tributación: el bienestar general. Desde el establecimien- to del estado de derecho, los recursos tributarios deben responder a un requisito esencial: se admiten como detracciones de parte de riqueza de los particulares siempre que ello sea con el esencial y excluyente objetivo final de promover el bienestar general (Preám- bulo, Constitución nacional). En los tiempos actuales, sea que los tributos tengan una misión exclusivamente fiscal o que se les asig- ne además una finalidad extrafiscal, deben necesariamente tener como último objetivo el beneficio general de la comunidad. Así lo ha dicho la Corte Suprema de la Nación {Fallos, 196:218). Si no responden a ese interés político, los tributos no sólo serían ile- gítimos, sino que además caerían en el despojo (Fallos, 178:231).

La ciencia de la hacienda ha analizado extensamente cuáles son los principios ideales aplicables para distribuir la carga del tributo entre los componentes de la comunidad; así, por ejemplo, los de la capacidad contributiva, contraprestación, beneficio, indemni- zación, expropiación, gratuidad, onerosidad, etcétera.

TÍTULO SEGUNDO

DERECHO FINANCIERO

CAPÍTULO IV

NOCIÓN Y ELEMENTOS

§ 39. ACTIVIDAD FINANCIERA Y NORMAS JURÍDICAS. - Al ini- ciar esta obra sostuvimos que desde el comienzo de la vida social surgió la necesidad de contar con un ordenamiento que regulara las conductas recíprocas de los individuos entre sí y con los ocasionales gobernantes. Este ordenamiento está integrado por las normas jurídicas, cuyas particularidades son las siguientes:

a) Tienen carácter obligatorio. b) Imponen deberes o conceden derechos, ya que su fin consiste en

provocar ciertos comportamientos y prohibir otros. c) Sus destinatarios son seres libres, es decir, capaces de optar entre

violación y obediencia. d) Su fuerza obligatoria no depende de la justicia intrínseca de lo

prescripto, sino de ciertos elementos extrínsecos relativos a la forma de creación de cada precepto y del poderío del jefe (después gobierno) para lograr su acatamiento (coercibilidad).

e) Mandan que algo ocurra en determinada forma, lo cual no implica indicar que así es como deben ocurrir las cosas. Que un pueblo fuerte sojuzgue a uno débil y las normas del primero obli- guen a pagar tributos abusivos a los segundos no demuestra que así debe suceder, sino simplemente que así sucede.

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actuacion tributaria

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