adaptación, fractales y trampas - karol y suárez

7232019 Adaptacioacuten Fractales y Trampas - Karol y Suaacuterez

httpslidepdfcomreaderfulladaptacion-fractales-y-trampas-karol-y-suarez 120

Jorge L Karola y Pablo Suaacuterezb

GESTIOacuteN DE R IESGO

Adaptacioacuten al cambio

climaacutetico estructurasfractales y trampas

discursivasDe la construccioacuten del objeto

a la construccioacuten de la accioacuten

1 Introduccioacuten

Con caracteriacutesticas e impactos que variacutean deregioacuten en regioacuten el calentamiento global estaacute

teniendo lugar ahora y a velocidad creciente(IPCC 2007) Los posibles efectos del cam-bio climaacutetico global incluyen aumento delnivel del mar temperaturas globales maacuteselevadas y creciente frecuencia o intensidadde eventos extremos tales como huracanesinundaciones y sequiacuteas A lo largo de lasproacuteximas deacutecadas el clima del planeta expe-rimentaraacute un significativo cambio1 que exce-

deraacute el alcance de su variabilidad ldquonaturalrdquo yque podriacutea alcanzar dimensiones catastroacutefi-cas hacia finales de este siglo de no mediarmedidas conducentes

Este fenoacutemeno antropogeacutenico es producidopor emisiones de componentes quiacutemicos y dedioacutexido de carbono y otros gases de efectoinvernadero (GEI) generadas durante deacuteca-

das - a nivel global y especialmente desde lasmetroacutepolis de los paiacuteses industrializados maacutesavanzados del hemisferio Norte - por patro-nes crecientemente insustentables de produc-cioacuten y de consumo cuya matriz energeacutetica sefunda sobre la combustioacuten de petroacuteleo gas ycarboacuten En Ameacuterica Latina esta insustentabi-lidad fue acentuada por los estilos de desarro-llo econoacutemico y los modelos de gestioacuten socio-

espacial desplegados en las uacuteltimas deacutecadasbasados en el ajuste fiscal el descontrol am-biental la desregulacioacuten privatizacioacuten yogestioacuten mercantil de servicios puacuteblicos ladesindustralizacioacuten y la precarizacioacuten del tra-bajo Esto uacuteltimo impulsoacute la retraccioacuten de laeconomiacutea salarial el crecimiento exponencialde la pobreza y la indigencia y - en el plano delos aglomerados urbanos y metropolitanos - lasegmentacioacuten espacial y la fragmentacioacuten so-cial seguacuten desigualdades de clase y de lugar(Wacquant 2007)2

Los cambios climaacuteticos reforzaraacuten la ya sig-nificativa exposicioacuten de los asentamientos

a Instituto de Estudios del Haacutebitat Universidad Na-cional de La Plata email jkarolciudadcomar

b Department of Geography and Environment BostonUniversity y Centro del Clima de la Cruz Roja Medialuna Roja email suarezbuedu



26 Jorge L Karol y Pablo Suaacuterez

humanos a los riesgos de desastres naturalesparticularmente en los paiacuteses en desarrollo - y notoriamente en Ameacuterica Latina Las urba-nizaciones no planificadas la fragmentacioacuten

socio-espacial y la pobreza tambieacuten estaacutenincrementando dramaacuteticamente la vulnerabi-lidad frente a inundaciones y a otros peligrosnaturales

La creciente percepcioacuten global del cambioambiental y el reconocimiento de que susefectos ya estaacuten implicando transformacio-nes sustanciales e impactos significativos

sobre la integridad territorial la actividadeconoacutemica y la subsistencia y calidad de vidade poblaciones enteras estaacuten siendo paulati-na y laboriosamente incorporados - con se-rias dificultades inconsistencias y contradic-ciones - en las agendas de organismos inter-nacionales gobiernos nacionales y sub-na-cionales empresas ONGs y organizacionesde la sociedad civil en niveles globales y

locales

Estas transformaciones ambientales impo-nen una doble presioacuten Ademaacutes de las medi-das que puedan cortar o reducir las emisionesde GEI para detener el calentamiento y rever-tir la situacioacuten (Protocolo de Kyoto 1997 ysus revisiones) la cuestioacuten maacutes acuciante escoacutemo adaptarse a las cambiantes condiciones

del clima que ya estaacuten presentes - y queafectaraacuten a varias generaciones futuras

Las dificultades que se perciben tienen varioscomponentes

(i) la escala - por primera vez - absoluta-mente planetaria de la problemaacutetica

(ii) la larga duracioacuten prevista de los efectos ya acumulados hasta ahora

(iii) la necesidad urgente de consensuar eimplementar mecanismos eficaces de mi-tigacioacuten y adaptacioacuten econoacutemica y so-

cial a un cambio ya instalado y en velozevolucioacuten

(iv) el largo plazo de maduracioacuten de los

procesos de creacioacuten difusioacuten consen-so e implementacioacuten de acciones deremediacioacuten mitigacioacuten y adaptacioacuten3

(v) las complejidades implicadas en las ne-cesarias transformaciones tecnoloacutegicaseconoacutemicas sociales e institucionales

(vi) la inmensa diversidad de actores involu-

crados - y los muy diferentes tipos deposibilidades y responsabilidades a des-plegar por cada uno

La combinacioacuten de estos seis componentesintroduce una presioacuten decisoria pocas vecesexperimentada en el pasado que se expresade manera especialmente dramaacutetica en losterritorios locales

Diferentes ambientes sistemas y grupos depoblacioacuten pueden ser maacutes o menos vulnera-bles al cambio climaacutetico dependiendo de lasensibilidad al clima y de la capacidad paraadaptarse a las nuevas condiciones Este pa-troacuten diferencial de las vulnerabilidades so-ciales sugiere una estructura fractal la expo-sicioacuten a riesgos es espacialmente diferencia-

da y las capacidades sociales e institucionalespara enfrentarlos satisfactoriamente son no-toriamente desiguales - desde el nivel globalal local - lo que constituye un serio problemadesde una perspectiva de justicia ambiental ydesde una necesaria exigencia de eficacia

A ello se suma la necesidad de considerar enqueacute direcciones y coacutemo transformar en elmediano y el largo plazo los estilos de desa-rrollo que condujeron a las actuales pautas deinsustentabilidad ambiental econoacutemica so-cial e institucional Ello requeriraacute desplegaroacutepticas nuevas para las que no se han desarro-llado suficientes aprendizajes vaacutelidos y que



27Adaptacioacuten al cambio climaacutetico estructuras fractales y trampas discursivas

requieren la instrumentacioacuten sistemaacutetica deldquodesaprendizajesrdquo y de nuevos modos de cons-truir modelos apropiados de gestioacuten de riesgos

Este artiacuteculo enfoca - en el escenario descritohasta aquiacute - cuestiones ligadas a la construc-cioacuten de la capacidad de gestioacuten del riesgo y delos efectos del cambio climaacutetico La seccioacuten2 propone la nocioacuten de ldquotrampas discursivasrdquopara alertar sobre lenguajes y discursos teacutecni-cos ldquoneutralesrdquo que suelen opacar la naturale-za de las transformaciones a implementar Acontinuacioacuten se revisan algunas ldquotrampas

discursivasrdquo que operan en la conceptualiza-cioacuten de la vulnerabilidad y en la construccioacutende capacidades de gestioacuten La seccioacuten 3 abor-da la vulnerabilidad a inundaciones en diver-sas escalas espaciales propone el uso defractales como metaacutefora para representar lanaturaleza diferencial de las vulnerabilidades y resalta el rol crucial de la pobreza y la margi-nalidad en su determinacioacuten La seccioacuten 4 dis-

cute - en general - el caraacutecter fractal de lasdiscontinuidades y fragmentaciones en las ca-pacidades institucionales de gestioacuten La seccioacuten5 explora algunas caracteriacutesticas de la capaci-dad institucional de gestioacuten del cambio climaacute-tico y la seccioacuten 6 hace lo propio con la capaci-dad institucional de gestioacuten de riesgos revisan-do transformaciones en curso en el sector puacutebli-co y en organizaciones del tercer sector orienta-

das al trabajo en comunidades de base (enambos casos en Argentina) Finalmente a laluz del anaacutelisis criacutetico de dichas experiencias laseccioacuten 7 discute algunas condiciones paraconstruir capacidades (inter)institucionales ne-cesarias para instalar la gestioacuten de riesgos y dela adaptacioacuten al cambio climaacutetico bajo mode-los crecientemente sustentables

2 Trampas discursivas

La ambiguumledad que rodea a algunos de losconceptos centrales de la problemaacutetica delcambio ambiental - lsquomitigacioacutenrsquo lsquoadapta-

cioacutenrsquo lsquodesarrollo sustentablersquo lsquodesarrollolimpiorsquo entre otros - favorece y estimula laemergencia de ldquotrampas discursivasrdquo Estanocioacuten (Rosenfeld 2004) se refiere a discur-

sos que despliegan conceptos complejos ydensos (como el de sustentabilidad) eludien-do el tratamiento de las transformacionesnecesarias para viabilizar lo que el propiodiscurso enuncia esto es cambios estrateacutegi-cos de los escenarios poliacuteticos econoacutemicossociales y tecnoloacutegicos implicados en losestilos de desarrollo predominantes 4

El mismo caraacutecter ldquoneutralrdquo de discursosteacutecnicos que refieren a dichas praacutecticas ope-rativas e instrumentales(de los que las aplica-ciones de teacuterminos como lsquoredesrsquo lsquofortaleci-miento institucionalrsquo lsquocoordinacioacutenrsquo lsquoguiacuteaspara la accioacutenrsquo lsquobuenas praacutecticasrsquo lsquoleccio-nes aprendidasrsquo lsquocooperacioacuten no competiti-varsquo lsquooficinas interdepartamentalesrsquo o lsquoflexi-bilidadrsquo son una buena ilustracioacuten)ndash puede

aparecer como un componente de esa ldquotram-pardquo y constituir barreras y restricciones adi-cionales que obstaculizan la efectiva cons-truccioacuten local de capacidades operativas com-partidas pues velan el tratamiento sistemaacuteti-co de las condiciones de viabilizacioacuten de lastransformaciones pretendidas

Tambieacuten el proceso de construccioacuten de diver-

sas interfases operativas - (a) entre la produc-cioacuten de conocimiento cientiacutefico y la formula-cioacuten de poliacuteticas puacuteblicas (b) entre muacuteltiplesniveles jurisdiccionales de las administracio-nes puacuteblicas (c) entre actores de las esferasestatal privada organizaciones comunita-rias de base del tercer sector de la sociedadcivil etc (d) entre sus poliacuteticas y estrategias- estaacute afectado por ldquotrampas discursivasrdquo queeluden el abordaje y la gestioacuten de los conflic-tos entre sus - diferentes y usualmente contra-dictorios - lenguajes perfiles intereses ex-periencia recursos capacidades de accioacutencapacidad de alianzas racionalidades predo-minantes y poder




La construccioacuten de sociedades locales maacutessustentables y equitativas obliga a introduciren el mediano plazo cambios culturales dealcance global La construccioacuten de la capaci-

dad de acordar diagnoacutesticos y de la de imagi-nar debatir consensuar planear y recorrerlas trayectorias baacutesicas que se acuerden esprogresiva y requiere instalar complejos pro-cesos de aprendizajes compartidos

En las secciones siguientes se intenta develaralgunas dificultades conceptuales y procesua-les impliacutecitas en la viabilizacioacuten de esas estra-

tegias asiacute como revisar algunos diagnoacutesticos yabordajes que permitiriacutean salvar esas brechas

3 Pobreza marginalidad y lanaturaleza fractal de la

vulnerabilidad diferencial

La mayor parte de la atencioacuten dedicada al

cambio climaacutetico se concentra sobre cambiosambientales Durante la deacutecada de los rsquo90 losestudios de cambio climaacutetico se focalizaronprevalentemente sobre aspectos abordadospor las ciencias naturales (por ejemplo pro-cesos biogeofiacutesicos y el modo y la cuantiacutea enque son afectados por diferentes escenariosde emisioacuten) o bien sobre sus impactos poten-ciales sobre ciertos sistemas socioeconoacutemi-

cos - como las aglomeraciones urbanas enpaiacuteses desarrollados - que cuenten con unvalor econoacutemico agregado tal que justifiqueencarar evaluaciones de impacto complejas(Suaacuterez 2005) Muy poco se ha hecho porevaluar - con ideacutentico rigor cientiacutefico o enescala comparable - los potenciales impactosdiferenciales del cambio climaacutetico o paraexplorar estrategias concretas de adaptacioacutenteacutecnica econoacutemica y poliacuteticamente factiblessobre los sectores maacutes vulnerables de la po-blacioacuten global

Precisamente es necesario llamar la atencioacutensobre las vulnerabilidades diferenciales Los

impactos relativamente maacutes dantildeinos asocia-dos de esos cambios seraacuten sufridos por gentecuyo nivel de presioacuten (stress) es tal que auacutenmodificaciones pequentildeas y modestas resulta-

raacuten seguramente en importantes y graves con-secuencias negativas

La vulnerabilidad es usualmente definidacomo la capacidad de un sistema (ambientalespacial econoacutemico o social) de ser herido onegativamente afectado por una presioacuten ouna perturbacioacuten Es una funcioacuten de la proba-bilidad de ocurrencia de una perturbacioacuten y

de su magnitud asiacute como de la capacidad delsistema para absorber y recuperarse de dichaperturbacioacuten Los siguientes ejemplos ilus-tran los sistemas humanos actualmente maacutesvulnerables al cambio climaacutetico

Aproximadamente un tercio de la pobla-cioacuten mundial carece de acceso sostenibleal agua yo de sistemas adecuados de

provisioacuten de agua En muchas aacutereas me-tropolitanas de Ameacuterica Latina esas pro-porciones son escandalosamente maacutes al-tas Es altamente probable que el cambioclimaacutetico incremente la severidad del pro-blema

Las praacutecticas de sobreexplotacioacuten delsuelo agriacutecola el dantildeo a la diversidad por

la expansioacuten de monocultivos la expan-sioacuten de fronteras urbanas y el alto creci-miento demograacutefico de la poblacioacuten maacutespobre incrementa las migraciones a aacutereasurbanas cuya capacidad de incorporacioacutenal sector educativo y de absorcioacuten laborales decreciente La raacutepida urbanizacioacuten -particularmente en las megaciudades deltercer mundo - tiene lugar sin consideraradecuadamente los riesgos asociados a lalocalizacioacuten de nuevas viviendas en aacutereasexpuestas a riesgos

La pobreza reduce la capacidad de losmigrantes pobres para seleccionar y deci-




dir doacutende localizarse usualmente estaacutenforzados a localizarse en suelos urbanosmaacutes baratos y maacutes expuestos a la variabi-lidad climaacutetica y a riesgos maacutes frecuentes

de peligros naturales e inundacioacuten (Hamzaamp Zetter 1998) Es claro ademaacutes que lacapacidad de la poblacioacuten maacutes pobre paraabsorber la ocurrencia de cualquier even-to peligroso y para recuperarse de susconsecuencias es menor - esto es su desven-taja relativa en teacuterminos de resiliencia- loshace maacutes vulnerables a desastres naturalesdependientes del clima

El cambio climaacutetico tendraacute consecuenciasdesparejas en diversos paiacuteses regiones y gru-pos sociales Esta variabilidad resulta de unavariedad de factores que determinan la sensi-bilidad al cambio ambiental incluyendo ri-queza conocimiento dependencia de recur-sos naturales redundancia de infraestructurapreparacioacuten frente a desastres y capacidades

institucionales La poblacioacuten y las institu-ciones en unidades poliacuteticas ricas estaacuten mejor equipados para anticipar enfrentar satis-factoriamente y adaptarse al cambio climaacute-tico Sin embargo muchos enfrentan futurosmucho maacutes inciertos Mientras el Norte de-sarrollado estaacute encarando evaluaciones com-pletas de vulnerabilidad y comenzando acolocar los cimientos para la adaptacioacuten al

cambio climaacutetico el Sur en desarrollo noacumula auacuten experticia teacutecnica suficiente ycarece de recursos financieros para hacer lopropio siendo que deben encarar muchasnecesidades competitivas Indudablementeel Sur experimentaraacute las mayores peacuterdidasde vida y los maacutes negativos impactos sobresu desarrollo

Tambieacuten existen un lsquoNortersquo y un lsquoSurrsquo dentrodel Sur (asiacute como tambieacuten hay un lsquoSurrsquo y unlsquoNortersquo dentro del Norte) la inequitativa dis-tribucioacuten de la riqueza al interior de los paiacutesesde cualquier grado de desarrollo replica ladiferencia en vulnerabilidad que existe en el

nivel global Lo mismo puede decirse respec-to de los distintos patrones de vulnerabilidaden lugares centrales y perifeacutericos de cada paiacutesen desarrollo y dentro de regiones subnacio-

nales Se ha argumentado que pueden encon-trarse vulnerabilidades dispares auacuten al inte-rior de los hogares pues las mujeres losnintildeos y los ancianos estaacuten relativamente me-nos capacitados para enfrentar las perturba-ciones inducidas por el clima desde escasezde alimentos hasta inundaciones Adicional-mente es altamente probable que el cambioclimaacutetico exacerbe estas vulnerabilidades

diferenciales - en todas las escalas - a traveacutesde varios mecanismos de retroalimentacioacutenMaacutes allaacute de estas explicaciones sobre la dis-tribucioacuten asimeacutetrica de las vulnerabilidadesla pobreza provee una indicacioacuten maacutes acaba-da y completa de la (in)capacidad de enfren-tar presiones adicionales Iacutentimamente rela-cionada con la marginalidad conlleva diver-sas implicancias en teacuterminos de vulnerabili-

dad (Dow K (1992)

Las sociedades latinoamericanas pueden seranalizadas desde sus heterogeneidades (sucomplejidad multiplicidad dinamismo ycambio) pero tambieacuten - dado los altos rangosde desigualdades imperantes en la regioacuten -maacutes precisamente por sus dualidades lsquoRico-Pobrersquo lsquoFormal-Informalrsquo lsquoIncluido-Exclui-

dorsquo lsquoIntegrado-Marginalrsquo lsquoSeguro-Vulne-rablersquo conforman pares de opuestos espejadosque describen los efectos de los agudos pro-cesos de polarizacioacuten social (y tambieacuten eco-noacutemica ambiental espacial cultural institu-cional) que impactaron la regioacuten en deacutecadasrecientes Sin embargo tambieacuten estas cate-goriacuteas duales operan como ldquotrampas discur-sivasrdquo pues facilitan la ldquonaturalizacioacutenrdquo de lapobreza y su cristalizacioacuten sincroacutenica(Natenzon 2002) Ser marginal (estar margi-nalizado informalizado excluido o desafi-liado seguacuten diversos marcos conceptuales)implica no participar de la seguridad y losrecursos recolectados y gestionados por una




autoridad o una red central La pobreza estaacutealtamente correlacionada con condicionespoliacuteticas sociales y ecoloacutegicas que resultanen marginalidad y exclusioacuten Este patroacuten de

vulnerabilidad diferencial sugiere una estruc-tura fractal (Suaacuterez 2002)

Los fractales son entidades geomeacutetricas quepresentan simetriacuteas de escala (tambieacuten de-nominadas auto-similaridad) el mismo pa-troacuten aparece en todas las escalas Dados losactuales patrones de distribucioacuten de la ri-queza existe una cierta auto-similaridad en

la distribucioacuten social y geograacutefica de vulne-rabilidades a traveacutes de diferentes escalasdel nivel global al local existe una exposi-cioacuten espacialmente diferenciada a los peli-gros y riesgos y una capacidad despareja deenfrentarlos

La figura siguiente intenta ilustrar el usometafoacuterico del concepto de fractal5 El ciacutercu-

lo blanco en la zona central de esta variacioacutenen el fractal (conocida como el ldquotriaacutengulo deSierpinskyrdquo) representa el oacuteptimo de seguri-dad y recursos disponibles por la poblacioacutenrelativamente maacutes rica en paiacuteses desarrolla-dos Las diversas gradaciones de gris en losmaacutergenes de este ciacuterculo central representansuboacuteptimos la marginalidad y la mayor vul-nerabilidad de los grupos maacutes pobres de los

paiacuteses desarrollados (triaacutengulo central gris)como los de los paiacuteses en desarrollo (simbo-lizados por los tres triaacutengulos maacutes oscuros deigual superficie en los veacutertices) Ver figura 1

El patroacuten reaparece dentro del mundo endesarrollo un ciacuterculo claro en zona centralrepresenta la concentracioacuten de riqueza en esaescala asociada con maacutes altos niveles deseguridad y recursos que minimizan la vulne-rabilidad a los desastres naturales Los maacuter-genes son ocupados por tonos maacutes oscurosque a su turno presentan el mismo patroacuten devulnerabilidad diferencial en escalas maacutes ymaacutes pequentildeas

El acceso a recursos econoacutemicos y financie-ros es esencial para reducir la vulnerabilidadal cambo climaacutetico y el riesgo incremental deinundaciones Cuanto maacutes rica es una unidad

geograacutefica es maacutes probable que

bull se encaren evaluaciones de vulnerabili-dad para identificar aspectos criacuteticos de larelacioacuten entre amenazas de inundacioacuten yel medio ambiente construido

bull se reduzca la exposicioacuten a inundaciones atraveacutes de inversiones en infraestructura

relocalizacioacuten de instalaciones criacuteticaspraacutecticas gerenciales avanzadas y otrasestrategias para reducir la probabilidadde afectacioacuten de vidas o propiedades porinundaciones

bull sea maacutes faacutecil enfrentar un evento de inun-dacioacuten debido a una mejor capacidad paraabsorber el impacto (sistemas maacutes confia-

bles de infraestructura) y maacutes alta capaci-dad para recuperarse de ella (maacutes recur-sos econoacutemicos y financieros disponiblespara retrotraer el sistema a su situacioacutenldquonormalrdquo)

En todas las escalas la disponibilidad relati-va de estas tres opciones por parte de lospobres es mucho menor Para cualquier esca-

la geograacutefica dada es tambieacuten maacutes probableque estos esfuerzos tengan la medida de lasnecesidades de quienes detentan mejoresposiciones en ella Los esfuerzos de gestioacutende riesgos - como la mayoriacutea de las cuestionesrelacionadas a la asignacioacuten de recursos esca-sos entre individuos que compiten por ellos -son decididos a traveacutes de reglas de juego quetienden a priorizar las necesidades de quienesocupan el centro Esta forma de asignacioacutenfue descripta como ldquoenfoque orientado a lariqueza (Boyce 2000) y contradice el princi-pio universalmente aceptado de que toda per-sona estaacute dotada de iguales derechos a la vida y a un ambiente sano6




El cambio climaacutetico amenazaraacute la seguridadhumana y es probable que ya sea al nivelhemisfeacuterico regional o local esta amenaza sematerialice con mayor fuerza en las aacutereas conmaacutes alta vulnerabilidad Es de la mayor im-portancia encarar esas amenazas consideran-do adecuadamente la naturaleza fractal de lavulnerabilidad frente al cambio climaacutetico Laprobabilidad de que un eventodesencadenantese convierta en desastre depende de la vulne-rabilidad de los grupos sociales afectados El

ignorar o devaluar este hecho elemental es loque convierte un evento natural extremo enuna cataacutestrofe social (Herzer et al 2002)

Tambieacuten debe llamarse enfaacuteticamente laatencioacuten sobre la construccioacuten social de losdesastres En tanto producto el desastreparece ocurrir (soacutelo) en ocasioacuten del eventoextremo mismo Sin embargo en tanto pro-cesos sociales los desastres urbanos la de-gradacioacuten ambiental urbana los riesgos

Fig 1 Ilustracioacuten de la metaacutefora de la ldquovulnerabilidad diferencial fractalrdquo Los ciacuterculos centrales clarossimbolizan la seguridad y recursos de los relativamente ricos y los tonos maacutes oscuros en los maacutergenes

representar maacutes alta vulnerabilidad El patroacuten se repite en toda escala de la global a la local




ambientales y la produccioacuten sistemaacutetica devulnerabilidades diferenciales a lo largo deltiempo derivan de las praacutecticas sociales quevan construyendo continuamente las condi-

ciones del riesgo la exposicioacuten y la vulnera-bilidad En ese sentido rdquoel desastre es pro-ducto de la acumulacioacuten de vulnerabilidadessocialmente construidasrdquo (Herzer ampGurevich 1996)

Los siguientes componentes de la problemaacute-tica del riesgo se manifiestan a lo largo delproceso de construccioacuten social de un desastre

(Peacuterez 2005)

La segmentacioacuten y exclusioacuten social y laconsecuente segregacioacuten espacial asocianla vulnerabilidad social a la vulnerabili-dad fiacutesica y potencian los efectos adver-sos de los desastres

Las praacutecticas no sustentables ndash debidas

al uso inadecuado o la sobreexplotacioacutende recursos naturales asiacute como de laconstruccioacuten de infraestructuras urbano-regionales de conflictiva relacioacuten con elmedio - producen alteraciones graves oirreversibles sobre los sistemas ambien-tales implicados revierten sobre nuevostipos de desastres o colaboran en incre-mentar la recurrencia o magnitud de fe-

noacutemenos naturales potencialmente peli-grosos

El crecimiento y la expansioacuten urbana noregulados e instrumentados por mercadosformales e informales de tierras sin crite-rios de integralidad fiacutesico funcional equi-dad social y sustentabilidad ambiental yeconoacutemica promueven la apropiacioacutenfaacutectica fragmentaria y dispersa de territo-rios no siempre aptos para alojar activida-des urbanas

Dos oacuterdenes adicionales de factores operanprevalentemente sobre la construccioacuten de los

riesgos la degradacioacuten y los desastres(Verweij amp Thompson 2006) El primeroson los (des)encuentros entre muacuteltiples acto-res sociales con intereses y racionalidades

diferentes contradictorias y conflictivas Elsegundo son las reglas de juego y los meca-nismos poliacutetico-institucionales que regulanlas relaciones entre dichos actores dentro yfuera de un aacuterea geograacutefica o un territoriodado

4 Capacidad de gestioacuten de riesgos

y caraacutecter fractal de lasdiscontinuidades y fragmentacionesinstitucionales El caso de Argentina

Hasta aquiacute se argumentoacute que - debido a laldquonaturalizacioacutenrdquo de la pobreza mediante unaldquotrampa discursivardquo - la exclusioacuten de lospobres de los recursos y de la proteccioacuteninstitucional y regulatoria es una de las ex-

presiones y componentes tiacutepicos de su mar-ginalizacioacuten En esta seccioacuten se revisan al-gunas barreras y restricciones instituciona-les que mediante el tratamiento inadecuadode sus propias fragmentaciones y conflictosde racionalidad contribuyen a la baja visibi-lidad de los conflictos entre diversos actoressociales

Las estructuras organizacionales de las insti-tuciones de gestioacuten puacuteblica en Argentina secaracterizan en general por su caraacutecter verti-cal arborescente y por su racionalidad predo-minantemente burocraacutetica - esto es orienta-das a procesos maacutes que a resultados Seorganizan seguacuten con una doble segmentacioacuten- por jurisdicciones poliacutetico - territoriales ypor especializacioacuten sectorial de actividad - ysus interconexiones tienden a ser bajas onulas Este patroacuten organizacional genera ha-bitualmente yuxtaposiciones y conflictos en-tre incumbencias y sobre un mismo territo-rio lo que dificulta extraordinariamente laresolucioacuten de aquellas situaciones que por su




propia naturaleza exceden aquellos marcos(cuencas hiacutedricas usos del suelo movilidadconsumo energeacuteticoetc)7

El escenario de base de las institucionespuacuteblicas que confluyen (en poliacuteticas y entemaacuteticas en temporalidades y territorios)en los sistemas y dispositivos de gestioacuten dela adaptacioacuten al Cambio Climaacutetico se carac-teriza por multiplicidades fragmentacionessuperposiciones clivajes redundancias des-conexiones y desarticulaciones nuacutecleos con-ceptuales y funcionales vaciacuteos racionalida-

des y velocidades contradictorias y hastaconflictivas La superposicioacuten de diversasincumbencias de distintas escalas jurisdic-cionales es agravada por su notoria (y casideliberada) desconexioacuten Esta fragmenta-cioacuten jurisdiccional es acompantildeada - iquestpoten-ciada - por la desarticulacioacuten conceptual eideoloacutegica entre diversas poliacuteticas progra-madas y ejecutadas auacuten por una misma aacuterea

de Gobierno asiacute como por la desconexioacuteninstitucional fundada sobre la superviven-cia de parcelamientos teacutecnico - departamen-tales tiacutepicos de organizaciones tradiciona-les Incumbencias sectorializadas hasta lafragmentacioacuten y atribuciones cuidadosamen-te delimitadas y acotadas inhiben sus capa-cidades para planificar decidir operar y -esencialmente - para articular y converger

en funcioacuten de la naturaleza sisteacutemica de losobjetos abordados Estos dispositivos degestioacuten - preexistentes a la incorporacioacutendel cambio climaacutetico en la agenda poliacuteticadel Estado en Argentina - dificultan severa y persistentemente la coordinacioacuten de poliacute-ticas proyectos y acciones en aacutembitos puacute-blicos asiacute como su vinculacioacuten con actoresprivados no gubernamentales y de la so-ciedad civil e impiden enfrentar eficaz-mente la complejidad de los viacutenculossisteacutemicos que ligan los procesos fiacutesicosfuncionales econoacutemicos y sociales ligadosal cambio ambiental (Karol y Murgida2006)

Tambieacuten estas barreras y restricciones a laintegracioacuten de la gestioacuten poliacutetico-institucio-nal asumen un caraacutecter fractal

Sus manifestaciones pueden ser empiacuterica yanaliacuteticamente reconocidasen cualquier pun-to de la secuencia loacutegica que conecta - delnivel micro al macro del plano operativo alpoliacutetico y viceversa - las diversas instanciascomponentes de un modelo de gestioacuten (a) laconceptualizacioacuten de la temaacutetica ambientalabordada y la identificacioacuten de los compo-nentes y el reracionamiento de sus procesos

(b) el modo en que se conciben la naturalezadel objeto urbano-ambiental regional y lasrelaciones en y entre sus subsistemas y com-ponentes (c) los viacutenculos entre los actoresque motorizan diversos procesos a escalaurbano (d) la organizacioacuten de la instituciona-lidad teacutecnica gestionaria y decisoria (e) lamodalidad de planificacioacuten

La interrelacioacuten entre (i) marcos conceptua-les que minimizan el caraacutecter sisteacutemico de lasarticulaciones entre los vectores del cambioclimaacutetico y (ii) los aparatos del sistema degestioacuten se refleja en los estilos de planea-miento y en la dinaacutemica institucional yoperativa que resulta de su interaccioacuten Auacutencuando eventualmente se ponen en accioacutenldquovocaciones transversalesrdquo la sectorialidad

de los diagnoacutesticos ldquoteacutecnicosrdquo o ldquoexpertosrdquose traslada a respuestas propositivas y opera-tivas que eluden conceptos articuladores lasdiversas dimensiones que estructuran la ca-pacidad de adaptacioacuten son diagnosticadas yplanificadas por separado Puede argumen-tarse por tanto que las barreras para formu-lar e implementar intervenciones estrateacutegi-cas sustentables y consistentes en relacioacuten ala adaptacioacuten al cambio ambiental son maacutes poliacuteticas y culturales que propiamente teacutecni-cas en todas las escalas jurisdiccionales y entodos los componentes del modelo de ges-tioacuten Configuran - tambieacuten ellas - ldquotrampasdiscursivasrdquo




5 Capacidad institucionalde gestioacuten del cambio climaacuteticoen Argentina

La insercioacuten de la Argentina en mecanismosinternacionales para la proteccioacuten del ambien-te es temprana y se remonta a su participacioacutenen la cumbre de Estocolmo (1972) Desdeentonces es signataria del Convenio de Viena(1985) del Protocolo de Montreal (1987) dela Convencioacuten Marco de las Naciones Unidassobre Cambio Climaacutetico (CMNUCC 1992Ley 24295) del Protocolo de Kyoto (1998) y

de la Convencioacuten de Bonn (1999)

La proteccioacuten ambiental adquirioacute rango cons-titucional luego de la reforma de 1994 En2001 se establecieron metas de emisiones GEIse creoacute el Programa Nacional sobre Impactosdel Cambio Climaacutetico en la Secretariacutea de De-sarrollo Sustentable y Poliacutetica Ambiental y elPrograma Nacional de Energiacuteas y Combusti-

bles Alternativos y Sustentables en la Subse-cretariacutea de Ordenamiento y Poliacutetica Ambien-tal En 2002 se promulgaron la Ley Generaldel Ambiente y la Ley de Reacutegimen de GestioacutenAmbiental de Aguas El Plan Estrateacutegico delInstituto Nacional del Agua - INA - incorporapor primera vez el concepto de incertidumbreen la planificacioacuten y gestioacuten de recursos En2003 se creoacute la Unidad de Cambio Climaacutetico

(UCC en adelante) en la Secretariacutea de Am-biente y Desarrollo Sustentable del Ministeriode Salud La Ley de Gestioacuten de ResiduosDomiciliarios es de 2004 y en 2005 se creoacute elPrograma Nacional de Escenarios Climaacuteticos(que incorpora la problemaacutetica de la Vulnera-bilidad Social) se creoacute el Fondo Argentino deCarbono y se generaron proyectos sobre el usode fuentes de energiacuteas renovables

La UCC coordina el proceso de elaboracioacuten dela Estrategia Nacional de Mitigacioacuten del CCcomo nodo central de articulacioacuten del disposi-tivo institucional encargado de la formulacioacutendesarrollo e implementacioacuten de las poliacuteticas

nacionales que emergen de los compromisosasumidos por Argentina en el marco de laCMNUCC La elaboracioacuten de esa estrategiadescansoacute sobre la prescripcioacuten de un disposi-

tivo de articulacioacuten entre instituciones (cuyascaracteriacutesticas preexistentes fueron brevemen-te caracterizadas en la seccioacuten anterior)

Una evaluacioacuten de la capacidad nacional demitigacioacuten y adaptacioacuten al cambio climaacuteticotras tres antildeos de funcionamiento de la UCC(Karol y Murgida 2006) identificoacute las si-guientes caracteriacutesticas

Aciertos en este punto deben mencionarse(i) el reconocimiento del caraacutecter sisteacutemicodel problema abordado (ii) la incorporacioacutende loacutegicas y modalidades de PlanificacioacutenEstrateacutegica y de diversos horizontes de pla-neamiento (iii) la implantacioacuten top-down deun nuevo dispositivo de institucionalidad (iv)cuya estrategia operativa configura un mode-

lo hiacutebrido (entre ldquoAgenciardquo y ldquoRedrdquo)

Facilitadores la modalidad operativa de laUCC se basoacute en la incorporacioacuten de poliacuteticasde vinculacioacuten intersectorial e interinstitu-cional de alcance nacional e instaloacute un fuertecomponente relacional En efecto la funcioacutende coordinacioacuten es un nodo central del dise-ntildeo desarrollo orientacioacuten estrateacutegica im-

plementacioacuten y evaluacioacuten de poliacuteticas demitigacioacuten y adaptacioacuten al CC

Errores el bajo nivel jeraacuterquico del posicio-namiento institucional asignado a la Unidadde Cambio Climaacutetico dificultoacute su interaccioacutencon muchos actores - especialmente los loca-lizados en o directamente vinculados con elsector puacuteblico

Obstaacuteculos a nivel global la instalacioacuten dela UCC coincide con un periacuteodo de mutacio-nes conceptuales e institucionales lo queimpidioacute disponer de directrices ciertas rela-tivas a la construccioacuten de estrategias insti-




tucionales para la gestioacuten de la mitigacioacuten yadaptacioacuten al Cambio Climaacutetico En el pla-no local cabe mencionar la escasez o ausen-cia de antecedentes exitosos de implementa-

cioacuten continua de estrategias conectivas losescasos aprendizajes institucionales dispo-nibles se circunscriben a algunos pocos sec-tores (notoriamente soacutelo algunas de las nu-merosas autoridades de cuencas hiacutedricas)con baja replicabilidad El extremadamentedenso modelo relacional propuesto - deformato ldquoprescriptivordquo yo ldquonormativordquo perono constructivo - vincula a instituciones de

todo tipo nivel escala y jurisdiccioacuten conracionalidades intereses y horizontes deplaneamiento diversos y competitivos quesufren restricciones como las ya caracteriza-das maacutes arriba El modelo relacional propo-ne numerosas ldquofunciones de coordinacioacutenrdquoen muy diversas agencias sectoriales o terri-toriales las que operan competitivamente Esta compleja y densa trama institucional

opera como una difiacutecil condicioacuten de viabili-dad de la implementacioacuten de la Estrategia Nacional

Desde el propio gobierno nacional se diag-nosticaron las limitaciones de la capacidadinstitucional de la Argentina para la gestioacutendel cambio climaacutetico con soportes diversosEn 2005 la Secretariacutea de Medio Ambiente

ligoacute la dificultad para determinar trayectoriasde sustentabilidad definir poliacuteticas estrateacutegi-cas y planificar a largo plazo la adaptacioacuten alos efectos del cambio climaacutetico con la ausen-cia de medios para encarar medicioneshidroloacutegicas y climatoloacutegicas y diagnoacutesticosespeciacuteficos a nivel desagregado y en tiemporeal - aunque no con el modelo de gestioacuten En2007 una oficina ambiental de la Cancilleriacuteaatribuyoacute la ausencia de ldquopoliacutetica ambientalrdquo ala ausencia de informacioacuten adecuada perotambieacuten a la insuficiencia erraticidad y des-coordinacioacuten entre instrumentos de poliacutetica yentre dispositivos institucionales a la ausen-cia de instrumentos de ordenamiento territo-

rial y a la escasa formacioacuten ambiental defuncionarios puacuteblicos y partidos poliacuteticos)8

La Secretariacutea de Ambiente y Desarrollo Susten-

table de la Nacioacuten - y su Direccioacuten de CambioClimaacutetico - migroacute recientemente a la Jefatura deGabinete de Ministros (con lo que elevoacute suposicionamiento jeraacuterquico y su soporte institu-cional) e incorporoacute una Coordinacioacuten de Adap-tacioacuten que cuenta con maacutes personal teacutecnico yfondos El ambiente institucional en que operaesta Direccioacuten es crecientemente conciente yperceptivo de los significados e implicancias

globales y locales del Cambio Climaacutetico lo queviene impulsando relacionamientos maacutes ldquoami-gablesrdquo El Programa Estrateacutegico Nacional deAdaptacioacuten al Cambio Climaacutetico recientemen-te presentado deberaacute enfrentar las contradiccio-nes entre racionalidades teacutecnicas y poliacuteticas ylas dificultades en establecer ciertas conexionescon autoridades territoriales9

Mientras estas necesarias conexiones comien-zan a ser construidas seraacute preciso enfrentarciertas incertidumbres criacuteticas - derivadas porejemplo de la ausencia de protocolos interna-cionales o de estudios sobre el impacto de lavariacioacuten de determinados vectores sobre lasalud humana de la insuficiente compatibili-dad entre pronoacutesticos modelizados para aacutereasdeterminadas de la carencia de informacioacuten

con la desagregacioacuten adecuada para la toma dedecisiones o de las diversas prioridades oenfoques sostenidas por los diversos actoresinvolucrados Tambieacuten podraacuten desarrollarsemedidas reductoras de vulnerabilidades socia-les - tales como construccioacuten y mejoramientode escuelas provisioacuten de sistemas de cloacas y desaguumles programas de seguridad alimenta-ria de salud de desarrollo adaptativo - forta-leciendo la cohesioacuten social a nivel de comuni-dades de base (ldquono-regret optionsrdquo)

Puede argumentarse por tanto que en materiade adaptacioacuten los obstaacuteculos y dificultadesmaacutes arduos a resolver se vinculan con (i) la




toma de decisiones auacuten en ausencia o insufi-ciencia de informacioacuten cierta (ii) la genera-cioacuten y coordinacioacuten de redes que se manten-gan en el tiempo (iii) la falta de aprendizaje en

la construccioacuten y la gestioacuten de redes con tanalto grado de complejidad

6 Capacidad institucionalde gestioacuten de riesgos en Argentina

Histoacutericamente la mayoriacutea de las accionespuacuteblicas frente a situaciones planteadas por las

inundaciones se encuadran en Argentina enrespuestas coyunturales discontinuas focali-zadas en la atencioacuten inmediata y puntual de laemergencia y con bajos niveles de interaccioacuten y articulacioacuten (Herzer 2004 Karol y Murgida2006) Desde una oacuteptica fisicalista o estructu-ral de la gestioacuten de los desastres la prevencioacutense asocia con obras de ingenieriacutea y la prepara-cioacuten se reduce a las actividades de alerta y

evacuacioacuten o a los estudios cientiacuteficos centra-dos en las ciencias de la tierra y la ingenieriacutea

La incorporacioacuten de hipoacutetesis de riesgo su-pone la existencia efectiva de una gestioacuten deriesgos de desastre que abarca tanto laspoliacuteticas y acciones de mitigacioacuten diagnoacutes-tico preparacioacuten y prevencioacuten de desastres-que tienden a reducir la vulnerabilidad- como

las estrategias de atencioacuten en la emergenciao capacidad de respuesta a los impactosinmediatos de un desastre la rehabilitacioacuten y reconstruccioacuten

Esta gestioacuten del riesgo supone no soacutelo laintervencioacuten de los gobiernos sino tambieacuten lagestioacuten de la interaccioacuten entre distintos acto-res sociales puacuteblicos y privados y con lassociedades locales

61 En el sector puacuteblico

El aparato puacuteblico de gestioacuten evoluciona -contradictoriamente - desde la atencioacuten de de-

sastres a la gestioacuten de riesgos En este aacutembitoel desarrollo institucional maacutes temprano remitea la creacioacuten de la Defensa Antiaeacuterea Pasiva enla oacuterbita del Ministerio de Defensa (1939) su

posterior autonomizacioacuten como Defensa Civilen la Ley 23554 de Defensa Nacional y maacutestarde en la Subsecretariacutea de Seguridad y Protec-cioacuten Civil en el Ministerio de Interior Estahistoria de casi 70 antildeos refleja una crecienteautonomiacutea del concepto y una progresiva tareade coordinacioacuten de las actividades relacionadasa la prevencioacuten y rehabilitacioacuten frente a desas-tres (Barrenechea y Natenzon 2002)

La trayectoria de la construccioacuten de la capa-cidad institucional de sistemas de gestioacuten deriesgos en el paiacutes combina (i) creacioacuten deinstituciones sectoriales de respuesta a laemergencia (ii) establecimiento de enlacesintrasectoriales y especializados y (iii) esta-blecimiento de comiteacutes intersectoriales einterjurisdiccionales Si bien todos los ante-

cedentes normativos van incorporando fun-ciones de registro y articulacioacuten con otrasinstituciones (de alerta militares de seguri-dad y de organizaciones de la sociedad civil)puede decirse que no fue sino hasta la crea-cioacuten del Sistema Federal de Emergencias(SIFEM) en 1999 que se institucionalizoacute -con la implantacioacuten top-down de una funcioacutenconectiva estrateacutegica -la funcioacuten de coordi-

nacioacuten interinstitucional frente a cataacutestrofesEl SIFEM perdioacute una parte significativa de sucapacidad de articulacioacuten interinstitucionalEn 2002 migroacute a la Secretariacutea de SeguridadInterior del Ministerio del Interior de la Na-cioacuten Estos cambios (de dependencia y deconduccioacuten) implicaron una discontinuidaden el modelo de gestioacuten y en sus poliacuteticas(Barrenechea y Natenzon 2002) Tras habercumplido plenamente un rol coordinador seacotaron sus alcances precautorios y preven-tivos y se degradoacute su ubicacioacuten en la estruc-tura orgaacutenica del Estado lo que disminuyoacutenotoriamente su capacidad de convocatoria ycoordinacioacuten10




La multiplicacioacuten de esfuerzos instituciona-les se evidencia tanto en la sostenida creacioacutende unidades vinculadas a la gestioacuten de dife-rentes aspectos del cambio climaacutetico11 como

en las dificultades inherentes a su coordina-cioacuten e integracioacuten Si bien la historia de laconstruccioacuten de estas capacidades institucio-nales muestra en el paiacutes una tendencia cre-ciente al reconocimiento de la necesidad de(i) integrar y armonizar escalas temporalesdel planeamiento y la gestioacuten y de (ii) articu-lar capacidades de diagnoacutestico intervencioacuten y gestioacuten (encarnados en actores puacuteblicos y

privados con pertenencias perfiles incum-bencias intereses y recursos muy diversos)esa misma historia estaacute jalonada por procesosde fragmentacioacuten y superposicioacuten frecuente-mente contradictorias yo conflictivas asiacutecomo por desarticulaciones y discontinuida-des institucionales que se convierten en ba-rreras significativas a la generacioacuten de res-puestas sisteacutemicas

Como en el caso de la evaluacioacuten de la capa-cidad nacional de adaptacioacuten y mitigacioacuten alcambio climaacutetico tambieacuten puede caracteri-zarse en base a criterios similares la capaci-dad de gestioacuten de riesgos (Karol y Murgida2006)

Aciertos pueden contabilizarse aquiacute la ins-

talacioacuten progresiva de loacutegicas y modalidadesde Planificacioacuten Estrateacutegica con diversoshorizontes la instalacioacuten de nuevos modelosinstitucionales una estrategia operativa quepivotea sobre un modelo ldquoredrdquo la creacioacuten dediversas formas de relacionamiento y puen-tes transversales (de tipo lsquoEntesrsquo lsquoForosrsquolsquoProgramasrsquo lsquoComiteacutesrsquo yo lsquoConsejosrsquo

Facilitadores la creciente admisioacuten del ca-raacutecter sisteacutemico del problema y el progresivoreconocimiento del caraacutecter acumulativo delos procesos de construccioacuten social de lasvulnerabilidades indujeron mayor fluidez enalgunos relacionamientos

Errores (i) migraciones jurisdiccionales (ii)reduccioacuten de jerarquiacutea del posicionamientoinstitucional de la coordinacioacuten de la gestioacutende riesgos (iii) retrocesos en la estrategia de

construccioacuten institucional de la capacidad degestioacuten (iv) disentildeo de operaciones teacutecnicasque desestiman el caraacutecter sisteacutemico de laproblemaacutetica

Obstaacuteculos en este plano pueden recono-cerse diversos oacuterdenes de restricciones(i) en el campo del conocimiento ausencia deun paradigma unificador articulaciones dis-

ciplinarias incompletas o transicionales ex-plicaciones deterministas y fragmentariasgeneradas en sectores altamente especializa-dos hegemoniacutea de las ciencias baacutesicas y laingenieriacutea bajo premisas economicistas des-conexioacuten con campos disciplinarios claveausencia de disciplinas ligadas al planea-miento y la gestioacuten urbano-regional (ii) en eldisentildeo institucional fragmentacioacuten organi-

zacional y gestionaria predominio de loacutegicassectoriales proliferacioacuten discursiva de ldquofun-ciones de coordinacioacutenrdquo competitivas (iii)en el plano del aprendizaje institucional es-casez y fragmentacioacuten de modelos validadosfracasos sistemaacuteticos en la implementacioacutende estrategias conectivas continuas baja vi-sibilidad de la necesidad de construccioacutenprogresiva de capacidades institucionales

compartidas en torno al objeto de gestioacuten(iv) en el plano operacional causacioacuten ex-tensioacuten yo profundizacioacuten de las vulnerabi-lidades sociales poliacuteticas impliacutecitas de cons-truccioacuten social del desastre

62 (Re)construccioacuten de capacidadesde gestioacuten de riesgos en organizacionesvoluntarias en el nivel de comunidadesde base El caso de la Cruz Roja Argentina

La reciente actualizacioacuten de la problemaacutetica degestioacuten local de riesgos llevoacute a muchas organi-zaciones voluntarias que operan en el nivel decomunidades de base a iniciar procesos de




reformulacioacuten de sus estrategias organizacio-nales y de actuacioacuten en terreno En los hechosestas reformulaciones comprenden actualiza-ciones diagnoacutesticas y de posicionamiento estra-

teacutegico Una revisioacuten incipiente de ese procesoen un caso singular - la Sociedad Nacional de laCruz Roja en la Argentina (CRA)12 - permiteidentificar algunos motores de los cambios yestrategias en construccioacuten que puedensintetizarse en (a) reconversioacuten institucional y(b) reconexiones interinstitucionales

CRA se define autocraacuteticamente como una

organizacioacuten en plena transformacioacuten Su mi-sioacuten ldquohistoacutericardquo - ldquoalivio y prevencioacuten delsufrimiento humano a traveacutes de la reduccioacutende riesgos y dantildeosrdquo - estaacute siendo progresiva ylaboriosamente re-enfocada y reorientada ha-cia el ldquodesarrollo de las capacidades de laspersonas en situacioacuten de vulnerabilidadrdquo Con-servando sus focos temaacuteticos histoacutericos y re-cientes (Preparacioacuten atencioacuten y recuperacioacuten

de desastres Enfermedades prevalentes de lapobreza y Salud Comunitaria VIH-SIDA y Nutricioacuten) la CRA comenzoacute a definir y preci-sar nuevos conceptos y focos de actuacioacuten -ldquovulnerabilidadrdquo ldquoadaptacioacutenrdquo - en relacioacuten alCambio Climaacutetico desplegando y usando nue-vos instrumentos en apoyo de diagnoacutesticosparticipativos y trabajo en las comunidades

Ante la percepcioacuten autocriacutetica sobre la discon-tinuidad el caraacutecter coyuntural y poco contex-tualizado y la insuficiente sustentabilidad delimpacto local de sus acciones en los nuevosescenarios esta revisioacuten - actualmente en pro-greso - implica introducir cambios en la cultu-ra de la organizacioacuten vinculados con

posicionamiento conceptual institucio-nal y teacutecnico en relacioacuten al desastre

construccioacuten de (y articulacioacuten con) redesasociativas con organismos gubernamen-tales ONGs y organizaciones de la socie-dad civil

articulacioacuten con una gama de diversostejidos sociales comunitarios

involucramiento protagoacutenico de actores

expertos externos a la CRA

mejora de metodologiacuteas e instrumental dediagnoacutestico y de accioacuten

aplicacioacuten de diversos procedimientosparticipativos e inclusivos para contex-tualizar la gestioacuten de riesgos vinculandosus tradicionales acciones de asistencia y

soporte a la respuesta frente a desastrescon necesidades- habitabilidad viviendaagua salud - ligadas a la reduccioacuten de lasvulnerabilidades locales

En base a la sistematizacioacuten de este aprendi-zaje progresivo en procesos y taacutecticas elactual proceso de cambio es de base experi-mental Los avances - con efectos positivos

sobre la insercioacuten y el proceso operacional dela organizacioacuten - permiten ir repensando supropio perfil y capacidades institucionales ylas de sus miembros refinar sus meacutetodos detrabajo y orientarlos prevalentemente a laldquoarmonizacioacutenrdquo identificando ldquobuenas praacutec-ticasrdquo comunes a todos los contextos y defi-niendo condiciones operativas miacutenimas

El principal punto de contacto de estas transfor-maciones y aprendizajes con la problemaacuteticadel cambio climaacutetico - de incipiente incorpora-cioacuten en la organizacioacuten - es que los escenariosde variaciones potenciales del clima impactansobre varias de las dimensiones comunitarias -habitabilidad alimentacioacuten etc - comprendi-das en las nuevas estrategias de vinculacioacutenFrente a los nuevos riesgos CRA estaacute imple-mentando un programa sobre preparacioacuten alcambio climaacutetico Durante casi dos antildeos desa-rrolloacute numerosas actividades incluyendo talle-res participativos en el barrio de Monte Matade-ro (Municipio de Quilmes Gran Buenos Aires)seminarios con personal y voluntarios y en-




cuentros con representantes de diferentes insti-tuciones acadeacutemicas gubernamentales y delsector privado vinculadas a la problemaacutetica delcambio climaacutetico En uno de estos encuentros

un diputado nacional discutioacute opciones y desa-fiacuteos con representantes del barrio Monte Mata-dero y concluyoacute solicitando a la Cruz Roja queayudara a movilizar a las poblaciones vulnera-bles para demandar al gobierno la formulacioacutene implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas quepermitieran revertir la situacioacuten de vulnerabili-dad de comunidades marginales

Un detallado anaacutelisis del riesgo planteado porel cambio climaacutetico al funcionamiento de losprogramas y proyectos de la CRA puede en-contrarse en Cruz Roja Argentina (2007) Eldocumento destaca vulnerabilidades en losprogramas nacionales de salud comunitaria ydesastres y recomienda acciones para lsquoincre-mentar su participacioacuten en aquellos aacutembitoslocales regionales o nacionales donde se dise-

ntildeen ejecuten y evaluacuteen poliacuteticas leyes pro-gramas y proyectos relacionados con la reduc-cioacuten de riesgos yo la Gestioacuten de Desastresimplementados por el Estado a fin e incidir enaquellas instancias de definicioacuten y controlrsquo Enlos uacuteltimos meses la CRA avanzoacute sustancial-mente en su diaacutelogo con diversos organismosen particular la Secretariacutea de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacioacuten (a cargo

de definir poliacuteticas de adaptacioacuten al cambioclimaacutetico) CRA estaacute desarrollando tambieacutenmateriales de comunicacioacuten y difusioacuten queincluyen spots publicitarios para TV a fin defacilitar y promover la labor institucional glo-bal y en las comunidades maacutes vulnerables delAacuterea Metropolitana de Buenos Aires

7 Construccioacuten de capacidadesde gestioacuten del cambio institucionalpara la gestioacuten de riesgosy la adaptacioacuten al cambio climaacutetico

En esta seccioacuten se argumenta que tanto la

transicioacuten desde la atencioacuten de desastres a lagestioacuten de riesgos como la adaptacioacuten alcambio climaacutetico requieren procesos innova-tivos de (re) construccioacuten institucional

Los aprendizajes acumulados a traveacutes de las(escasas y fallidas) experiencias conectivasdesarrolladas hasta ahora en el contexto ar-gentino y latinoamericano no proveen unabase soacutelida de experiencias vaacutelidas El desa-rrollo de estas instituciones requeriraacute puesde la creacioacuten de dispositivos de relaciona-miento que permitan su construccioacuten progre-

siva Esos dispositivos requieren un disentildeo yuna capacidad de gestioacuten singular

71 Hipoacutetesis organizacionales

El Cambio Climaacutetico es una problemaacuteticanovedosa y - hasta hace pocos antildeos - pocovisible fuera de aacutembitos cientiacutefico-teacutecnicosmuy especializados Los avances hacia la

comprensioacuten de su alcance y su naturalezasisteacutemica y hacia la construccioacuten de capaci-dades institucionales especiacuteficas que abor-den su gestioacuten integral son auacuten maacutes recientes

La instalacioacuten de una problemaacutetica nueva deestas caracteriacutesticas en los aparatos de ges-tioacuten puacuteblica admite tres hipoacutetesis organiza-cionales baacutesicas

1 Implantacioacuten top-down de institucionali-dades centrales nuevas que a un mismo tiem-po apuntan a instalar (i) un nuevo paradigmaen la consideracioacuten del tema sustantivo agestionar y (ii) un nuevo modelo gestionarioLa reciente creacioacuten de la Unidad de CambioClimaacutetico en Argentina con el propoacutesito deordenar y alinear las capacidades de otrasinstituciones - existentes o a crearse - sobre labase de un modelo integrado de planificacioacuten y gestioacuten estrateacutegica parece responder a estaprimera hipoacutetesis y sus capacidades se en-cuentran en una etapa incipiente de instala-cioacutenconstruccioacuten




2 Construccioacuten de nuevas institucionalida-des con propoacutesitos estrictamente relaciona-les (Comiteacutes Consejos Redes Sistemasetc) en base a las conexiones entre institu-

ciones sectorialesterritoriales preexistentesa traveacutes de dos viacuteas - eventualmente conju-gadas (i) por agregacioacuten (sectorial territo-rial) o (ii) por transversalizacioacuten de losviacutenculos interinstitucionales El SIFEM - ysu intento de implantar un modelo de gestioacutende riesgo en reemplazo del modelo de aten-cioacuten de emergencias - aparece como unejemplo paradigmaacutetico de esta viacutea de cons-

truccioacuten institucional La identificacioacuten delas barreras que llevaron a la progresivadevaluacioacuten institucional y operacional desus funciones constituye un antecedente cla-ve al analizar las vulnerabilidades que elmodelo gestionario UCC deberaacute seguramen-te enfocar y resolver en el corto y medianoplazo

En ambas hipoacutetesis se implantan institucio-nalidades nuevas sobre estructuras capaci-dades racionalidades y culturas organizacio-nales preexistentes (iquestuna nueva lsquocapa geoloacute-gicarsquo)

3 Soacutelo muy recientemente se ha planteado lanecesidad y conveniencia de articular estosdesarrollos institucionales y gestionarios

lsquodescendentesrsquo y lsquotransversalesrsquo con los de-sarrollos bottom - up o lsquoascendentesrsquo quehistoacutericamente y en general tendieron a acu-mular las capacidades de accioacuten y presioacutenconstruidas en organizaciones de la sociedadcivil y en actores sociales de nuevo cuntildeo endemanda de derechos sociales y territorialescon el apoyo de ONGs que operan al nivel decomunidades de base

A partir de un enfoque de la microfiacutesica de lasrelaciones entre actores estas hipoacutetesis per-miten reflexionar sobre estrategias para cons-truir y evaluar dispositivos institucionales deinterfase

72 Reflexiones metodoloacutegicas acerca dela evaluacioacuten y construccioacuten de capaci-dades institucionales de gestioacuten

Las secciones previas sistematizaron diver-sos tipos de barreras a la gestioacuten eficiente yeficaz del riesgo y la vulnerabilidad territo-rial y social ante eventos extremos - incluyen-do los vinculados al Cambio Climaacutetico

Todas esas dificultades comparten - al menos -los siguientes dos componentes

la dificultad operativa de remover la con-cepcioacuten fisicalista puntual asistencialno-histoacuterica y a-sisteacutemica que prioriza laasistencia a la emergencia antes que la prevencioacuten y mitigacioacuten de la vulnerabi-lidad y el riesgo

la falla en instalar modelos relacionaleseficientes en escenarios gestionarios que

requieren articulaciones plurales y con-cepciones crecientemente compartidas

Las metodologiacuteas actualmente maacutes aceptadas y difundidas para evaluar capacidades institu-cionales analizan sus desempentildeos a traveacutes dela relacioacuten entre sus propoacutesitos sustantivos ysus arquitecturas organizacionales Los Pro-gramas de Fortalecimiento Institucional du-

rante las extensas Reformas del Estado de losantildeos rsquo90 se focalizaron tiacutepicamente sobre lainstalacioacuten de viacutenculos transversales entre sec-tores instituciones jurisdicciones y aacutembitos(la tiacutepica forma [ programa-conecta-sectores]para adecuar arquitecturas organizacionalessectorializadas jeraacuterquicas a operacionesmatriciales flexibles todo lo cual eventual-mente dioacute lugar a la proliferacioacuten de ldquofuncio-nes de coordinacioacutenrdquo ambiguamente definidas y en el liacutemite escasamente apoyadas

Estas metodologiacuteas no ayudaron a enfocaradecuadamente varias de las barreras identi-ficadas en la seccioacuten anterior tales como




ausencia de enfoques conceptuales sisteacute-micos (o prevalencia del enfoques secto-rializados) en la definicioacuten del objeto delas poliacuteticas puacuteblicas

ausencia de modelos estrateacutegicos (o pre-valencia de modelos racional funciona-listas) en la planificacioacuten y gestioacuten temaacute-tica e institucional

prevalencia de asimetriacuteas de diversos ti-pos en la capacidad ejecutiva y decisoriaasignada a diversas disciplinas especiali-

dades teacutecnicas jurisdicciones tipos deagencias actores sociales involucradosen redes u otras formas transversales

incapacidad para intervenir en fases ldquopo-liacuteticasrdquo de los procesos decisorios

ausencia de loacutegicas gestionarias orienta-das a administrar y construir consensos

estrateacutegicos entre intereses visiones pro-poacutesitos racionalidades y tiempos natural-mente contradictorios

El escenario actual registra una mayor visibi-lidad de la necesidad de poliacuteticas integradasque combinen perspectivas especialidades yactores para abordar situaciones o problemaacute-ticas determinadas Tambieacuten emergen nue-

vos tipos de poliacuteticas cuyos contenidos yacciones conforman aacutereas de interseccioacuten de poliacuteticas sectoriales Ambas tendencias im-pulsan el desarrollo de nuevas nociones apli-cables a gestioacuten de la ldquotransversalidadrdquoldquointersectorialidadrdquo ldquogobierno en redrdquo oldquogobierno multinivelrdquo13

Estos desarrollos conceptuales e instrumen-tales recientes asumen que

(i) el disentildeo organizacional y la prescrip-cioacuten de normas de funcionamiento y derelacionamientos son condiciones nece-sarias pero no suficientes para el logro

de los propoacutesitos buscados por las agen-cias yo por las tramas y redes que lasvinculan (como demuestra palmariamen-te la sistematizacioacuten de gestioacuten de emer-

gencias en la seccioacuten anterior)

(ii) la naturaleza de los procesos decisorioses esencialmente poliacutetica ( y no necesa-riamente ldquoracionalrdquo en el sentido pres-criptivo impliacutecito en los modelos claacutesi-cos de analisis institucional)

(iii) la intersectorialidad es conflictiva

(iv) la gestioacuten de la intersectorialidad re-quiere el disentildeo de institucionalidadesespeciacuteficas y de estrategias de cons-truccioacuten interinstitucional continuadascomo elemento componente de la tareasustantiva a implementar

(v) estas estrategias son constitutivas de los

proyectos encarados y operan como suscondiciones de factibilidad

Las ldquounidades de gestioacuten de la construccioacutende la intersectorialidad rdquo corresponden auna 4ordf hipoacutetesis organizacional que opera-riacutea sobre la base de la construccioacuten de redesasociativas componiendo campos de inte-raccioacuten endoacutegena y exoacutegena de alta densi-

dad A diferencia de los modelos lsquodescen-dentesrsquo lsquotransversalesrsquo o lsquoascendentesrsquo des-criptos maacutes arriba debiera focalizarse pri-mariamente en la construccioacuten de las rela-ciones de produccioacuten institucional maacutes queen la propia institucioacuten a construir (la quesoacutelo seraacute un resultado de la calidad de dichasrelaciones de produccioacuten)

No se propone aquiacute agregar un nuevo disentildeode modelos relacionales de gestioacuten sino de-sarrollar e implementar progresivamentemodelos relacionales de aprendizaje institu-cional compartido orientados a construirmodelos de gestioacuten




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Notas

1 El Cambio Climaacutetico alude a la transformacioacutenpersistente y durante deacutecadas o periacuteodos muyprolongados en el estado promedio del clima y en

sus patrones de variabilidad La mayor parte delos componentes de este Cambio son antropogeacute-nicos derivados de transformaciones inducidasen la composicioacuten de la atmoacutesfera yo en el uso delsuelo IPCC(2001) Levina amp Tirpak (2005)

2 El anaacutelisis de la historia reciente revela que elldquoefecto derramerdquo de estos estilos de desarrollo noredujo sino que potencioacute las distancias socialesentre los grupos maacutes vulnerables de las socieda-des locales y los segmentos ldquoincluidosrdquo Resulta evidente que los mecanismos mercantiles de asig-nacioacuten de recursos no aseguraron un manejo ade-cuado de riesgos para quienes experimentan po-breza y marginalizacioacuten severas

3 Las estrategias de mitigacioacuten comprenden ac-ciones que preveacuten reducen o desaceleran loscambios del clima o del paisaje consisten princi-palmente en cambiar las fuentes de energiacutea para

estabilizar la emisiones de gases de efecto inver-nadero (GEI) Las estrategias de adaptacioacuten in-cluyen acciones que contrarrestan las consecuen-cias adversas de los cambios del clima o delpaisaje acompantildeando la construccioacuten de capaci-dades de las comunidades para moderar mitigarenfrentar o aprovechar los cambios actuales oesperados en las condiciones climaacuteticas(IPCC2001 y Levina amp Tirpak 2007)

4 Por caso tanto el Mecanismo de DesarrolloLimpio como el impulso al desarrollo de biocom-bustibles para sustituir parcialmente los combus-tibles foacutesiles que impulsan al transporte y la industria ilustran abordajes y poliacuteticas que auacutenreclamando un potencial legiacutetimo de mitigacioacuteneluden o rodean debates frontales sobre las muta-ciones tecnoloacutegicas econoacutemicas y socio-cultura-

les a instalar en los patrones de produccioacuten yconsumo de energiacutea y de otros recursos criacuteticos ndash como el suelo

5 El fractal ha sido desarrollado por MarcosDonnantuoni Departamento de Matemaacutetica Fa-cultad de Ciencias Exactas Universidad Nacionalde La Plata Argentina

6 Por ejemplo es una praacutectica habitual compararintervenciones alternativas mediante anaacutelisis cos-to-beneficio La probabilidad de que los barriosmaacutes caros se beneficien de los gastos e inversionespuacuteblicas y privadas relativas a la gestioacuten de riesgoses mucho maacutes alta que la correspondiente a losasentamientos precarios Existen graves ejemplosrecientes - de los que la respuesta a la devastacioacutenproducida por el huracaacuten Katrina en Nueva Orleaacutenses una entre muchas ilustraciones posibles - detratamientos ineficaces demorados negligentes yhasta ideoloacutegicamente sesgados en la asistencia yrecuperacioacuten de la poblacioacuten maacutes pobre afectada por eventos extremos en paiacuteses desarrollados Noes aventurado suponer que la baja capacidad de




respuesta y atencioacuten de la poblacioacuten afectada des-pueacutes de (este y otros) desastres implica tambieacuten unsingular posicionamiento econoacutemico poliacutetico einstitucional en relacioacuten a los maacutes pobres

7La posibilidad de planificacioacuten o accioacuten concer-tada entre las diferentes jurisdicciones y unidadescon responsabilidad decisoria o ejecutiva (hellip) de-penderiacutea de que los intereses sectoriales (tanto buro-craacuteticos como clienteliacutesticos) se subordinasen yadaptasen a pautas normativas maacutes generales con-sistentes con una (hellip) definicioacuten del intereacutes social(hellip) En muchos casos tal subordinacioacuten podriacutea

significar lisa y llanamente la desaparicioacuten de unaagencia el debilitamiento de su clientela la peacuterdida

de legitimidad o recursos etc () Aunque lasacciones esteacuten vinculadas entre siacute se mueven dentrode determinados maacutergenes impuestos por la natura-leza del reacutegimen la relacioacuten de fuerzas poliacuteticas el

grado de organizacioacuten de los diferentes sectores

sociales y su consecuente posicioacuten frente al ejerci-

cio del derecho al espacio urbanordquo Oszlak(1991)

8 Ambas caracterizaciones fueron oportunamen-te difundidas y discutidas en los principales dia-rios de circulacioacuten nacional de la Argentina

9 En el liacutemite existe el riesgo de repetir unfenoacutemeno institucional (ya reconocido en la lite-ratura internacional) consistente en la instalacioacutende nuevas ldquocapas geoloacutegicasrdquo que al tiempo que

se superponen con ldquocapasrdquo anteriores van acu-mulando autonomiacuteas e indiferencias reciacuteprocasEste tipo de redundancias puede realimentar fenoacute-menos de desarticulacioacuten efectiva - un procesoexactamente inverso al que se procura establecer

10 Migraciones jurisdiccionales como la des-cripta afectaron eventualmente a otras dos insti-tuciones centrales vinculadas a diversas instan-cias de la gestioacuten de riesgo la SUCCE -Subunidad Central de Coordinacioacuten para la Emergencia - y la propia Direccioacuten Nacional de

Proteccioacuten Civil En 2006 la Subsecretariacutea deGestioacuten Puacuteblica de la Jefatura de Gabinete recu-peroacute un grupo de trabajo originado en el antiguoSIFEM - GPIP-Grupo de Proveedores de Infor-

macioacuten Primaria en el que participan diversosorganismos nacionales - con una componenteldquoSistema de Informacioacuten y Alertardquo

11 Vayan como ejemplos la creacioacuten - a partir demediados de 2006 - (i) del Proyecto de Prevencioacutende Riesgos Subsecretariacutea de Planificacioacuten Territo-rial de la Inversioacuten Puacuteblica Ministerio de Planifi-cacioacuten Federal Inversioacuten Puacuteblica y Servicios (ii)

la creacioacuten del Ciclo de Informacioacuten Espacial para la Gestioacuten de Emergencias en la Comisioacuten Nacio-nal de Actividades Espaciales que abarca la vigi-lancia y seguimiento de emergencias de cataacutestrofesnaturales o antropogeacutenicas y comprende la vigilan-cia de contaminacioacuten ambiental deslizamientos detierra erupciones volcaacutenicas eventos climaacuteticosextremos incendios inundaciones y sequiacuteas (iii)la firma de un convenio para la implementacioacuten del

Sistema Iacutetalo-Argentino para la Gestioacuten de Emer-gencias en el marco del Plan Espacial Argentino2005-2015

12 Los autores agradecen la generosa predisposi-cioacuten de M Rauzi D Oviedo y P Bruno -miembrosde la CRA- para compartir la revisioacuten de algunosprocesos de reconversioacuten encarados actualmentepor la institucioacuten El ordenamiento e interpretacioacuten

de esos comentarios soacutelo es responsabilidad de losautores y de ninguacuten modo comprometen a losmiembros de esa organizacioacuten ni reflejan necesa-riamente sus opiniones personales

13 lsquoEvidence-based policy makingrsquo (ModernisingGovernment White Paper G2000 G2006)lsquoIntersectoral Actionrsquo (Public Health Agency of Canada) o lsquoGestioacuten de la Intersectorialidadrsquo CunillGrau 2005 CLADBID son algunos ejemplosrecientes de tratamientos sistemaacuteticos en diversasaacutereas temaacuteticas y paiacuteses




humanos a los riesgos de desastres naturalesparticularmente en los paiacuteses en desarrollo - y notoriamente en Ameacuterica Latina Las urba-nizaciones no planificadas la fragmentacioacuten

socio-espacial y la pobreza tambieacuten estaacutenincrementando dramaacuteticamente la vulnerabi-lidad frente a inundaciones y a otros peligrosnaturales

La creciente percepcioacuten global del cambioambiental y el reconocimiento de que susefectos ya estaacuten implicando transformacio-nes sustanciales e impactos significativos

sobre la integridad territorial la actividadeconoacutemica y la subsistencia y calidad de vidade poblaciones enteras estaacuten siendo paulati-na y laboriosamente incorporados - con se-rias dificultades inconsistencias y contradic-ciones - en las agendas de organismos inter-nacionales gobiernos nacionales y sub-na-cionales empresas ONGs y organizacionesde la sociedad civil en niveles globales y

locales

Estas transformaciones ambientales impo-nen una doble presioacuten Ademaacutes de las medi-das que puedan cortar o reducir las emisionesde GEI para detener el calentamiento y rever-tir la situacioacuten (Protocolo de Kyoto 1997 ysus revisiones) la cuestioacuten maacutes acuciante escoacutemo adaptarse a las cambiantes condiciones

del clima que ya estaacuten presentes - y queafectaraacuten a varias generaciones futuras

Las dificultades que se perciben tienen varioscomponentes

(i) la escala - por primera vez - absoluta-mente planetaria de la problemaacutetica

(ii) la larga duracioacuten prevista de los efectos ya acumulados hasta ahora

(iii) la necesidad urgente de consensuar eimplementar mecanismos eficaces de mi-tigacioacuten y adaptacioacuten econoacutemica y so-

cial a un cambio ya instalado y en velozevolucioacuten

(iv) el largo plazo de maduracioacuten de los

procesos de creacioacuten difusioacuten consen-so e implementacioacuten de acciones deremediacioacuten mitigacioacuten y adaptacioacuten3

(v) las complejidades implicadas en las ne-cesarias transformaciones tecnoloacutegicaseconoacutemicas sociales e institucionales

(vi) la inmensa diversidad de actores involu-

crados - y los muy diferentes tipos deposibilidades y responsabilidades a des-plegar por cada uno

La combinacioacuten de estos seis componentesintroduce una presioacuten decisoria pocas vecesexperimentada en el pasado que se expresade manera especialmente dramaacutetica en losterritorios locales

Diferentes ambientes sistemas y grupos depoblacioacuten pueden ser maacutes o menos vulnera-bles al cambio climaacutetico dependiendo de lasensibilidad al clima y de la capacidad paraadaptarse a las nuevas condiciones Este pa-troacuten diferencial de las vulnerabilidades so-ciales sugiere una estructura fractal la expo-sicioacuten a riesgos es espacialmente diferencia-

da y las capacidades sociales e institucionalespara enfrentarlos satisfactoriamente son no-toriamente desiguales - desde el nivel globalal local - lo que constituye un serio problemadesde una perspectiva de justicia ambiental ydesde una necesaria exigencia de eficacia

A ello se suma la necesidad de considerar enqueacute direcciones y coacutemo transformar en elmediano y el largo plazo los estilos de desa-rrollo que condujeron a las actuales pautas deinsustentabilidad ambiental econoacutemica so-cial e institucional Ello requeriraacute desplegaroacutepticas nuevas para las que no se han desarro-llado suficientes aprendizajes vaacutelidos y que



















































dad (Dow K (1992)





































(Peacuterez 2005)























































































































































































Bibliografiacutea












































Notas


















































































dad (Dow K (1992)





































(Peacuterez 2005)























































































































































































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(Peacuterez 2005)























































































































































































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Notas














































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adaptación, fractales y trampas - karol y suárez

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