Aan de Voorzitter van de Staten L.G. Smith Boulevard 72 Alhier

Uw brief: Uw kenmerk: Datum: 20 juli 2016 Kenmerk: RvA 93-16

STATEN VAN ARUBA

Ingek. 2 0 JUL 2018

r:TS1945/15-lb

Onderwerp: Advisering door de Raad van Advies aan de Staten

RAAI) VAN AI)VI ES

(: Smith 13i:311h:ward s;

1: i2.3ri "3'33.13972 ts3

}-,

1.-V 1\ \ \

Recentelijk heeft u aan de Raad twee adviesaanvragen doorgeleid van leden van de Staten, die niet de reguliere adviestaak van de Raad ten aanzien van (initiatief)wetgeving betroffen, maar de zogenaamde onverplichte advisering waartoe de bevoegdheid is opgenomen in artikel 17 van de Landsverordening Raad van Advies (Lv. RvA).1 Voornoemde adviesaanvragen zijn aanleiding geweest om de rol van de Raad als adviseur van de Staten nader te bezien en te concretiseren. Daarbij is ook de vraag beantwoord wanneer er sprake is van een adviesaanvraag door de Staten. Artikel 17, onderdeel b, van de Lv. RvA staat immers slechts onverplichte advisering toe aan de Staten als orgaan (en niet aan individuele leden).

Een parallel trekkend met een rechterlijke procedure zijn bovenstaande vragen te beschouwen als ontvankelijkheidsvragen. De beantwoording van de ontvankelijkheidsvraag valt in twee delen uiteen. Enerzijds betreft het een oordeel op formeel-juridische gronden, dat voor het gemak zal worden aangeduid als de formele ontvankelijkheid. Het tweede oordeel vloeit voort uit de redactie van artikel 17, Lv. RvA, dat aangeeft dat de Raad de bevoegdheid bezit tot onverplichte advisering. De Raad kan derhalve niet worden verplicht tot het uitbrengen van een advies ex artikel 17 van de Lv. RvA maar bepaalt zelf of hij het opportuun acht om al dan niet op verzoek over te gaan tot advisering. Het oordeel over de opportuniteit van het uitbrengen van een advies ex artikel 17, onderdeel b, zal gemakshalve worden aangeduid als de materiele

ontvankelijkheid van een adviesaanvraag.

In het navolgende zullen de ontvankelijkheidsvragen worden behandeld in verschillende adviessituaties.

De Raad als wetgevingsadviseur

Regeringsontwerpen Bij regeringsontwerpen is er slechts ruimte voor toetsing aan de formele ontvankelijkheid van een adviesaanvraag. Zo zal bijvoorbeeld een adviesaanvraag vergezeld dienen te gaan van een (voldragen) ontwerp met bijbehorende memorie van toelichting en zullen wettelijk voorgeschreven adviezen moeten zijn bijgevoegd. Dit houdt in dat aan de Raad een volledig ontwerp met bijbehorende toelichting moet worden aangeboden. Indien bijvoorbeeld een ontwerp wordt aangeboden zonder dat dit voorzien is van een toelichting dan kan het ontwerp

Resp. adviesaanvraag mr. A.C.G. Bikker dd. 21 juni 2016, kenmerk UV/15-16/142 (RvA 85-16), inzake de 'all- inclusive'-wetgeving, en adviesaanvraag mr. E.C. Wever-Croes dd. 27 juni 2016, kenmerk UV/149/15-16 (RvA 90- 16), inzake toetsing van een MB van de minister van rIPSC aan de landsverordening personenvervoer (AB 1995 no. GT 23).

RvA 93-16

op formele gronden niet in behandeling worden genomen omdat de Raad in een dergelijk geval niet in staat wordt gesteld zijn toetsing uit te voeren. De materiele ontvankelijkheidstoets vindt vanwege het verplichtende karakter van artikel IV.1 van de Staatsregeling en art. 16 van de Lv. RvA niet plaats. De betreffende artikelen schrijven het horen van de Raad over ontwerp-wetgeving imperatief voor (anders dan de onverplichte advisering alwaar aan de Raad de bevoegdheid wordt toegekend tot het uitbrengen van een onverplicht advies). Daarbinnen bestaat voor de Raad geen ruimte om zich in het kader van de ontvankelijkheid een oordeel te vormen over de opportuniteit van de adviesaanvraag. Deze is gegeven door de indiening van adviesverzoek. De vraag naar de eventuele opportuniteit van het ontwerp zal eerst in de toetsing van de doel- en rechtmatigheid van het ontwerp aan de orde komen en zijn weerslag vinden in het advies. Een voorbeeld kan dit wellicht verduidelijken: het ontbreken van een fmanciele paragraaf in een memorie van toelichting bij een (regerings)ontwerp zal niet leiden tot het niet in behandeling nemen van het ontwerp maar zal aanleiding zijn tot een opmerking in het advies daarover.

Initiatiefontwerpen Hetgeen is opgemerkt t.a.v. regeringsontwerpen geldt tevens voor initiatiefontwerpen van de Staten. Ingevolge artikel V.4, tweede lid, van de Staatsregeling worden ontwerp-landsveror- deningen aanhangig gemaakt door een of meer leden. Daarin ligt besloten, teneinde het recht van initiatief niet te beperken, dat de indieners door tussenkomst van de Voorzitter het ontwerp voorleggen aan de Raad van Advies. Zoals hierna zal blijken is dit anders bij de onverplichte advisering door de Raad.

Tweede toetsing Formeel bestaat de mogelijkheid dat de Raad door de Staten om een tweede advies wordt gevraagd nadat hij reeds heeft geadviseerd. Daartoe kan aanleiding bestaan indien bijvoorbeeld het ontwerp ingrijpend is gewijzigd en de wijzigingen niet het gevolg zijn van het advies van de Raad. Een dergelijke adviesaanvraag client te worden gebaseerd op art. 17 van de Lv. RvA (onverplichte advisering), de verplichte advisering heeft immers reeds plaatsgevonden. Bij een dergelijke adviesaanvraag vindt de formele en materiele ontwankelijkheidstoetsing in voile omvang plaats. In dit kader zij gewezen op het gestelde in de MvT op de Lv. RvA:

"Het is echter niet de bedoeling dat de Raad over hetzelfde ontwerp meerdere adviezen uitbrengt, ook al bereikt hem dat verzoek uit verschillende hoeken."2

Onverplichte advisering aan de Staten

De rechtsgrondslag voor de onverplichte advisering is te vinden in artikel IV.3, tweede lid, van de Staatsregeling, welke delegatiebepaling verder is uitgewerkt in artikel 17 van de Lv. RvA:

Artikel 17

De Raad is bevoegd: a. uit eigen beweging advies uit te brengen omtrent aangelegenheden tot haar werkterrein behorende; b. op verzoek advies aan de regering of Staten uit te brengen omtrent andere dan tot haar werkterrein

behorende aangelegenheden.

Uit deze redactie volgt de bevoegdheid van de Raad tot het toetsen van de formele en materiele ontvankelijkheid van een adviesaanvraag.

2 MITT p.6

2

RvA 93-16

Forme le ontvankelijkheid Voor de toetsing aan het formele ontvankelijkheidsvereiste is het essentieel dat de door de Staten gedane adviesaanvraag voldoet aan de (wettelijke) voorschriften. Op grond van artikel 17, onderdeel b, Lv. RvA kan immers uitsluitend onverplicht worden geadviseerd aan de Staten als orgaan. Ook de memorie van toelichting op artikel IV.3 van de Staatsregeling maakt duidelijk dat slechts de Staten als staatsorgaan een verzoek tot onverplichte advisering kunnen doen. Aan de adviesaanvraag dient derhalve een besluit van de (meerderheid van de ) Staten ten grondslag te liggen (bijvoorbeeld door het aannemen van een mode strekkende tot de adviesaanvraag). Dit besluit dient bij de adviesaanvraag te worden gevoegd teneinde de Raad in staat te stellen zijn formele ontvankelijkheidstoets te kunnen uitvoeren. Wordt de adviesaanvraag niet door een meerderheid van de Staten gedragen dan kan de adviesaanvraag niet door de Raad in behandeling worden genomen.

Navraag in Nederland bij de Raad van State leverde het volgende op. De voorlichtingsverzoeken vanuit het parlement worden geregeld in artikel 21a van de Wet op de Raad van State, dat als volgt luidt: De Afdeling advisering client op verzoek Onze Ministers dan wel een van beide kamers der Staten-Generaal van voorlichting in aangelegenheden van wetgeving en bestuur. Gelet op dat artikel hanteert de RvSt de volgende werkwijze: a. het moet - net als alle andere besluiten van de Kamer - gaan om een bij meerderheid van stemmen genomen besluit (dus met om een verzoek van een of meerdere kamerleden/fracties); b. door de griffie worden conceptvoorlichtingsvragen opgesteld; die worden vervolgens met de RvSt doorgesproken en eventueel bijgesteld; c. het voorlichtingsverzoek wordt door de kamervoorzitter aan de Vice-President van de RvSt gestuurd. Met deze werkwijze wordt voorkomen dat de RvSt op individuele verzoeken van kamerleden of fracties voorlichting moet uitbrengen en wordt gewaarborgd dat de adviesaanvraag niet-politiek gevoelig worden geformuleerd. Deze beleidslijn ligt ook in de rede voor toepassing hier ten lande.

Materiele ontvankelijkheid De materiele ontvankelijkheidsvraag betreft de opportuniteit van het uitbrengen van een onverplicht advies. Hierbij kunnen verschillende overwegingen een rol spelen zoals: a. de formulering van het verzoek, deze client helder, duidelijk en concreet te zijn (duidelijke

probleemstelling); b. de omstandigheid dat reeds eerder door de Raad over hetzelfde onderwerp is geadviseerd; c. de waarschijnlijkheid dat de Raad in zijn reguliere adviseringstaak met het onderwerp waarop

de adviesaanvraag betrekking heeft, te maken krijgt; d. het afbreukrisico voor de Raad als Hoog College van Staat, met name zijn onafhankelijkheid

en onpartijdigheid; e. de mogelijkheid dat de Raad vanwege zijn advisering verzeild raakt in een politick conflict; f. de eigen (democratisch gelegitimeerde) verantwoordelijkheid van de Staten; g. de mate waarin andere staatsorganen (bijv. de Algemene Rekenkamer) een taak hebben bij

het onderwerp van de adviesaanvraag; h. of en in hoeverre door 's Raads advies de uitvoering van bepaald beleid wordt bemoeilijkt; i. de mate waarin er andere waarborgen bestaan tegen eventuele onjuiste beleidsuitvoering,

zoals bijvoorbeeld het beroep op de onafhankelijke rechter.

Indien het de Raad niet opportuun voorkomt om te voldoen aan een adviesverzoek van de Staten dan wordt het adviesverzoek niet in behandeling genomen. De Staten zullen dienovereenkomstig (gemotiveerd) moeten worden bericht.

Beoordeling voorliggende advies aanvragen

Geconcludeerd is dat beide verzoeken niet voldoen aan de eis van formele ontvankelijkheid. Ten aanzien van de adviesaanvraag mr. A.C.G. Bikker dd. 21 juni 2016, (kenmerk UV/15-16/142) doet een Statenlid het verzoek en ten aanzien van het verzoek van mr. E.C. Wever-Croes dd. 27 juni 2016 (kenmerk UV/149/15-16) wordt de adviesaanvraag gedaan door een fractie in de

3

RvA 93-16

Staten. Daaraan doet niet of dat het verzoek van mr. Bikker zou zijn besproken in het zgn. seniorenconvent, een overleg tussen de voorzitter van de Staten en de fractievoorzitters. Dit overleg heeft geen staatsrechtelijke betekenis en heeft derhalve niet de bevoegdheid de Staten te vertegenwoordigen en zelfstandig te beslissen over een adviesverzoek aan de Raad. Evenmin maakt het doorzenden door de voorzitter der Staten van de beide verzoeken niet dat daardoor die verzoeken beschouwd kunnen worden als een verzoek van de Staten in het kader van artikel 17 Lv. RvA.

Beide verzoeken kunnen evenmin de materiele ontvankelijkheidstoets doorstaan. In het geval van het verzoek van mr. Bikker heeft de Raad reeds eerder over de betreffende materie geadviseerd en zijn niet zodanige (nieuwe) feiten en omstandigheden gesteld die niet het gevolg zijn van het eerdere advies van de Raad dat het opportuun moet worden geacht uit eigen beweging opnieuw te adviseren. De onderdelen a, b, d en e van de materiele ontvankelijkheids- overwegingen zoals gepresenteerd in het vorige punt van deze nota zijn bier van toepassing. Het verzoek van mw. mr. Wever-Croes betreft de toetsing van beleidsuitvoering. Hoewel er wellicht het nodige over op te merken valt, moet worden gewezen op het feit dat in het betreffende geval uiteindelijk de rechter een oordeel zal moeten vellen over de rechtmatigheid van het vastgestelde beleid. Het is niet aan te raden de oordeelvorming van de rechter op voorhand te doorkruisen door middel van een onverplicht advies van de Raad. De onderdelen g en i van de materiele ontvankelijkheidsoverwegingen zijn van toepassing.

Conclusie en vervolgstappen

De Raad is alleen bevoegd onverplicht te adviseren aan de Staten als staatsorgaan en niet aan individuele leden of fracties. Aan beide adviesverzoeken zal derhalve niet worden voldaan op grond van het feit dat ze formeel niet ontvankelijk zijn nu ze niet gelden als een verzoek van de Staten. Deze zijn per separate post aan u toegestuurd.

Om advisering aan individuele leden dan wel fracties mogelijk te maken, is een wijziging van de Staatsregeling noodzakelijk.

Dit neemt niet weg dat de Staten een interne gedragscode kunnen vaststellen, waarin wordt vastgelegd dat in die gevallen waarin een adviesverzoek inhoudelijk voldoet aan de hierboven aangegeven materiele ontvankelijkheid, de Staten door middel van een motie besluiten dit aan de Raad voor te leggen, ongeacht of dit verzoek wordt gedragen door een meerderheid of een minderheid uit de Staten.

De Raad geeft u in overweging om onderhavig schrijven aan de leden van de Staten bekend te aken.

etaris,

dr. H.A. van der Wal

De Voorzitter,

mr. F.M. S. Goedgedrag

4