ALCANCES DE LA CAUSAL DE NOTABLEABANDONO DE DEBERES DEL ARTÍCULO 52 NQ

2, LETRA C) DE LA CONSTITUCIÓN RESPECTODE LOS MINISTROS DE LA CORTE SUPREMAFrancisco Zúñiga UrbinaProfesor Titular de Derecho ConstitucionalUniversidad de Chile

La Comisión encargada de informar la procedencia de la acusación constitucional en contradel Ministro de la Excma. Corte Suprema, señor Héctor Carreño Seaman, me ha honrado consu invitación a referirme acerca de los alcances de la causal de "notable abandono de deberes"invocada en la acusación referida. Al respecto, puedo señalar lo siguiente.

Como bien saben los H. Diputados, el artículo en cuestión de nuestra Carta Política señala losiguiente:

"Artículo 52.- Son atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados:

2) Declarar si han o no lugar las acusaciones no menos de diez ni más de veinte de susmiembros formulen en contra de las siguientes personas:

c) De los magistrados de los tribunales superiores de justicia y del Contralor General de laRepública, por notable abandono de sus deberes".

Como la información que me ha pedido la Comisión camaral se refiere a un caso particular -sin que corresponda pronunciarme sobre el fondo de ella, cuestión que no es de micompetencia- y a fin de poner mis palabras en contexto, destacaré las consideracionesfundamentales que presentan los H. Diputados suscribientes del libelo:

1. ANTECEDENTES: HECHOS FUNDANTES DE LA ACUSACIÓN Y

CAUSALES INVOCADASLa acusación constitucional persigue, en sus propias palabras:

"[L]a responsabilidad que le cabe [al ministro Carreño] por las graves faltas políticas ensu desempeño como Ministro de la Corte Suprema de Justicia encargado de la Unidad deApoyo a la Reforma de la Justicia de Familia en Chile, realizado desde el año 2008 al año2013, consistentes en no cumplir, eficaz y eficiente (sic), los deberes que se leencomendaron en el ejercicio de su función; no hacerlo con estricto apego a laConstitución y a las leyes dictadas conforme a ellas; no ejerciendo su poder en servicio de

la persona y el bien común, sino en servicio de intereses particulares o de grupos depersonas; a la vez que ejerciéndolo sin respetar ni promover los derechos fundamentalesde las personas consagrados en la Constitución y en los Tratados sobre derechoshumanos ratificados y vigentes en Chile.

Faltas políticas, que lo hacen responsable de incurrir en los ilícitos constitucionalesexpresamente positivados en nuestra constitución de notable abandono de sus deberes yprevaricación, conforme a lo dispone el artículo 52 NB 2 letra c) de la ConstituciónPolítica y el claro tenor del inciso primero y segundo del artículo 79 del mismo cuerpolegal" (los subrayados son del original).

Así, el libelo acusatorio se esfuerza en dejar claro que se basa en dos causales: el notableabandono de deberes, por una parte, que es la causal contemplada en el literal c) del N° 2 delartículo 52 de la Constitución, y la prevaricación, que es un delito ministerial que, respecto delos ministros de la Corte Suprema, y que es tratado en el artículo 79 de la Carta para, comoveremos más adelante, lo que obliga a remitirse a la ley.

Para fundar el notable abandono de deberes que acusan, los requirentes señalan"principalmente -que no exclusivamente"los siguientes deberes supuestamente afectados:

"1. Deber de Juridicidad establecido en el artículo 6e constitucional.

2. Deber de jurisdicción. Esto es, conocer los asuntos de que trata la Ley Ns 19.968,conocerlos, juzgarlos y hacer ejecutar lo juzgado, establecido en el artículo primero [...], ya nivel constitucional y procesal general, como consecuencia del artículo 19 Ne 3 incisoquinto,y 76 de la Constitución [...] así como el 10 del Código Orgánico de Tribunales.

3. Deber de respetar la independencia del Poder Judicial en el ejercicio de sus funcionesestablecido en el artículo 12 del Código Orgánico de Tribunales.

4. Deber de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar laviolencia contra la mujer establecido en el artículo 7a de la Convención Interamericanapara Prevenir, Sancionar y Erradicarla violencia contra la Mujer.

5. Deber de establecer procedimientos legales justos y eficaces para la mujer que hayasido sometida a violencia, que incluyan, entre otros, medidas de protección, un juiciooportuno y el acceso efectivo a tales procedimientos, establecido en el artículo 7a de laConvención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra laMujer.

6. Deber de conocer siempre las causas sobre violencia intrafamiliar o prohibición derechazarlas de plano, no autorizándose la realización de filtro o control previo alguno,aún (sic) cuando sean manifiestamente improcedentes, establecido en el artículo 54-1,inciso 3a de la ley Ns 19.968.

7. Deber de adoptar las medidas de protección o cautelares que correspondan, con el solomérito de la denuncia, cuando exista una situación de riesgo inminente para una o máspersonas de sufrir un maltrato constitutivo de violencia intrafamiliar, aun cuando éste nose haya llevado a cabo, establecido en el artículo 7a inciso primero de la ley Na 20.066.

8. Deber de definir las metas de gestión con el fin de mejorar la prestación de servicios alos usuarios y de dignificar la labor que desempeñan los funcionarios que integran elPoder Judicial según lo prescrito en la Ley Ns 19.531 y su modificatoria Ley 20.224.

9. Deber de disponer, de oficio, o a petición del Director Nacional o Regional del SENAME,la administración provisional de toda la institución, o la de uno o más de susestablecimientos, 'cuando el funcionamiento de un colaborador acreditado o el de susestablecimientos adoleciere de graves anomalías y, en especial, en aquellos casos en queexistieren situaciones de vulneración a los derechos de los niños, niñas o adolescentessujetos de su atención, de acuerdo con el artículo 16e del Decreto Ley NB 2.465, de 1979,del Ministerio de Justicia que crea el Servicio Nacional de Menores y fija su Ley Orgánica

10. Deber de prohibir, mediante resolución fundada, la continuación de las acciones deasistencia o protección de menores, realizadas por personas naturales o por entidadespúblicas o privadas, si existen indicios graves de que la forma en que las desarrollanpuede poner en peligro material o moral a esos menores', de conformidad con el artículo1 7- del mismo cuerpo legal.

11. Deber de observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, idoneidad,coordinación, unidad de acción, debido cumplimiento de la función pública,transparencia, probidad y control de acuerdo con el artículo 1a Ne 3 y 5B del DFL N3 1 dela Ley de Bases de la Administración del Estado.

12. Deber de actuar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones y por mediode procedimientos que deben ser ágiles y expeditos de acuerdo con el artículo 8a. de laLey de Bases de la Administración del Estado.

13. Deber de las autoridades de ejercer un control jerárquico permanente delfuncionamiento de los organismos y de la actuación del personal bajo su autoridad que seextenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivosestablecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones, de acuerdo con elartículo lle déla Ley de Bases de la Administración del Estado.

14. Deber de dar estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa,observando una conducta funcionaría intachable, y un desempeño honesto y leal de lafunción o cargo con preeminencia del interés general sobre el particular, según loprescrito en el artículo 52 inciso 23 de la Ley Na 18.575 sobre Probidad Administrativa.

15. Deber de cumplir con las exigencias que impone el interés general, empleando mediosidóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, unagestión eficiente y eficaz, según lo prescrito en el artículo 52 inciso 33 de la Ley Na 18.575sobre Probidad Administrativa.

16. Deber de actuar de un modo que verdaderamente exprese el interés general,mediante el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades; enlo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas,planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de la administración delos recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de susfunciones legales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, enconformidad a la ley, según lo prescrito en el artículo 52 inciso 33 de la Ley N3 18.575sobre Probidad Administrativa.

17. Deber de no contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que rigen eldesempeño de los cargos públicos, con grave entorpecimiento del servicio o del ejerciciode los derechos ciudadanos ante la Administración, según lo prescrito en el artículo 62 NB

8 de la Ley N3 18.575 sobre Probidad Administrativa.

18. Deber de denunciar los delitos de que tomaren conocimiento en el ejercicio de susfunciones dentro de las veinticuatro horas siguientes al momento en que tomaren

conocimiento del hecho criminal establecido en los artículos 175 y 176 del CódigoProcesal Penal (sic).

19. Deber de otorgar protección y asistencia especiales a los niños temporal opermanentemente privados de su medio familiar, o cuyo superior interés exija que nopermanezcan en ese medio, consagrado en el artículo 20a numeral 1 de la Convención delos Derechos del Niño.

20. Deber de asegurar que las instituciones, servicios y establecimientos encargados delcuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridadescompetentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia desu personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada,reconocido en artículo 3B número 3 de la Convención de los Derechos del Niño.

21. Deber de atender a su interés superior como consideración primordial en todas lasmedidas concernientes a la infancia que tomen las instituciones públicas o privadas debienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas, establecido en el artículo3, numeral 1 de la Convención de los Derechos del Niño.

22. Deber de todo niño (sic) a ser protegido de toda discriminación, enunciado en elartículo 2 numeral 2 de la Convención de los Derechos del Niño.

23. Deber de proteger a todo niño del maltrato, reconocido en el artículo 19 numeral 1 de¡a Convención de los Derechos del Niño.

24. Deber de investigar, tratar, observar ulteriormente e intervenir judicialmente segúncorresponda los casos de maltrato infantil de acuerdo al artículo 19 numeral 1 de laConvención de los Derechos del Niño.

25. Deber de respetar y asegurar la aplicación efectiva de sus derechos enunciados en laConvención, establecido en el artículo 2 convencional, numeral 1 y en el artículo 4.

26. Deber de protegerlos contra el uso ilícito de los estupefacientes y sustanciassicotrópicas enumeradas en los tratados internacionales pertinentes,y para impedir quese utilice a niños en la producción y el tráfico ilícitos de esas sustancias, reconocido en elartículo 33 convencional.

27. Deber de protegerlos contra todas las formas de explotación y abuso sexuales,reconocido en el artículo 34.

28. Deber de asegurar la recuperación física y psicológica y la reintegración social detodo niño víctima de cualquier forma de abandono, explotación o abuso; tortura u otraforma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esarecuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, elrespeto de sí mismo y la dignidad del niño, reconocido en el artículo 39".

En lo que respecta a la acusación de prevaricación, esta se funda, en las propias palabrasusadas por los acusadores, esta se basa en que el Ministro acusado habría denegado "laadministración de justicia, el auxilio y la protección debidas", conducta que, según el mismodocumento, haría incurrir al Ministro en el delito de prevaricación, "en la responsabilidadministerial establecida en el artículo 79 constitucional y en infracción del deber constitucionalde respecto a la constitucional y a las leyes (sic), que le sirve de base, establecido en el artículo 6B

constitucional". A continuación, el libelo invoca los artículos 224 Ne 3 y 225 Ns 3 del código delramo, que tipifica este delito.

Como se verá a continuación, el libelo mezcla y confunde dos instituciones diversas previstaspor la Constitución (responsabilidad constitucional y responsabilidad penal ministerial),contenidas en disposiciones distintas (artículos 52 N° 2 letra c) y 79), y olvida -especialmenterespecto de la prevaricación- varios requisitos que nuestro ordenamiento prevé para laconfiguración de los ilícitos denunciados.

2. NATURALEZA Y ALCANCE DE LA CAUSAL DE "NOTABLEABANDONO DE DEBERES" EN LA CONSTITUCIÓN

2.1. EL JUICIO POR RESPONSABILIDAD CONSTITUCIONAL EN EL ORDENAMIENTO CHILENOLa responsabilidad de los servidores públicos y autoridades por sus actuaciones constituyeuna de las decisiones fundamentales que el Estado tiene acerca de su régimen jurídico-político; la existencia de causales y procedimientos para hacer efectiva esa responsabilidad esuno de los elementos básicos de la forma republicana de gobierno. En las palabras de Bielsa:

"En un Estado en que rige una Constitución que establece un gobierno representativo yrepublicano, todos los que ejercen funciones públicas responden de sus actos realizadosen ellas, es decir, responden de las extralimitaciones de su mandato, no en el sentido delderecho civil, sino del derecho público [...]. Esa responsabilidad es común (civily penal)ytambién política y administrativa"1.

Como se recordará, los artículos 4-, 5Q, 6- y 1- de la Constitución contienen sus definicionesbásicas acerca de la forma política y jurídico-política de Estado a República democrática yEstado de Derecho. Tales definiciones básicas conllevan la responsabilidad de losdetentadores del poder y en especial la responsabilidad constitucional.

En nuestro país, el instituto de la acusación en juicio político se remonta a la Constituciónliberal o "pipióla" de 1828 y, como varias de las instituciones propias de las repúblicasmodernas, sigue las formas estadounidenses al influirse por el impeachment estadounidense,aunque también hay antecedentes en la tradición hispana a través de la figura de los juicios deresidencia de la época colonial. En efecto, tal texto constitucional establecía la acusacióncontra el Presidente y el Vicepresidente de la República, ministros, miembros de las cámaras yde la Corte Suprema de Justicia por los delitos de "traición, malversación de fondos públicos,infracción de la Constitución, y violación de los derechos individuales", correspondiendo a laCámara de Diputados declarar si hay lugar a la "formación de causa" y, en caso de haberla,"formalizar la acusación" ante el Senado, el que abre "juicio público" pronuncia sentencia conel quorum de las dos terceras partes de los votos (arts. 47 y 48). Tras diversas modificacionesen las constituciones de 1833, la reforma de 1874, 1925 y 1980, el instituto ha quedadovigente con las características que tiene al día de hoy. Hoy casi ya no se reconocen vestigios delos antiguos juicios de residencia y se caracteriza por incluir varias innovaciones pasadas,como la inhabilidad temporal que afecta al funcionario junto con la tradicional destitución y la

1 BIELSA, Rafael. El Derecho Constitucional. 3a ed. Buenos Aires, Roque Depalma Editor, 1959, pp. 595-596.

divisibilidad de responsabilidades, al disponerse que el funcionario declarado culpable debeser juzgado por el tribunal competente por sus eventuales responsabilidades civiles y penales.

Como se ve, es de aquella institución norteamericana del impeachment que toma suprocedimiento dividido en dos fases: la primera de acusación por un gran jurado -en nuestrocaso, por la Cámara de Diputados- y el segundo de juicio por un segundo jurado -en el país, elSenado-, buscando garantizar el examen de las pruebas fundantes de la acusación por más deun órgano y eliminar, antes del conocimiento del fondo por la Cámara Alta, las acusaciones sinfundamento o evidentemente indemostrables.

Así, la Cámara de Diputados, de admitir el libelo acusatorio y sus antecedentes, encausa alfuncionario o magistrado acusable, el que queda suspendido en el desempeño de la funciónpública de que se trate (excepto el Presidente de la República). Por su parte, habiéndosehecho lugar a la acusación, se procede al juicio propiamente tal, en que el Senado, resolviendocomo jurado, declara la culpabilidad del acusado por un ilícito constitucional determinado,con el quorum de mayoría de los senadores en ejercicio (dos tercios en el caso del jefe deEstado), quedando en tal caso el magistrado o funcionario destituido del cargo e inhabilitado,además, para desempeñar la función pública por el término de cinco años, pudiendo serindultado sólo por el Congreso.

La acusación en juicio político es de factura anglosajona con un origen remoto en el ReinoUnido con un claro cuño penal; que se pierde durante el siglo XIX al afianzarse la relaciónfiduciaria entre Gobierno y Parlamento propio del régimen parlamentario de gabinete. Con uncuño más político, el instituto engarza con la tradición constitucional estadounidense, endonde su propósito no es el castigo penal del funcionario recalcitrante, "sino la protección delos intereses públicos contra el peligro u ofensa por el abuso del poder oficial, descuido del debero conducta incompatible con la dignidad del cargo"2. Así, Tocqueville señala que el fallo es másuna medida administrativa que un acto judicial, ya que su finalidad es "retirar el poder a quienhaga mal uso de él, e impedir que ese mismo ciudadano vuelva a poseerlo en el futuro"3, un actoadministrativo al que se le ha dado la "solemnidad de una sentencia".

Ello hace del impeachment una institución mixta y a la vez un arma formidable para lasmayorías parlamentarias y por lo tanto no exenta de peligros. Como la responsabilidadconstitucional, distinta de las responsabilidades de derecho común o de otrasresponsabilidades de derecho público, se hace efectiva a través de un instituto de justiciapolítica, tiene una deficitaria racionalización que no permite, en rigor, designar a los órganoscamarales como ministerio público y tribunal, respectivamente, ni tampoco permitehomologar el procedimiento a un proceso, aunque la Constitución y la LOC del CongresoNacional al reglamentar este instituto incorpora estándares de debido proceso legal, enconexión con la dimensión jurisdiccional del instituto. La justicia política es un mixtum

2 STORY, José. Comentario sobre la Constitución Federal de Estados Unidos. Tr. Nicolás Calvo. BuenosAires, C. Casavalle Editor, 1881, p. 292.3 TOCQUEVILLE, Alexis. La democracia en América. Madrid, Ed. Sarpe, 1984, T. I, pp. 115-118.

conceptual (Kirchheimer), que por su fuerte carga política refleja una forma larvada deracionalización garantista en la persecución de una responsabilidad constitucional4.

2.2. LA ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL POR NOTABLE ABANDONO DE DEBERES DE LOS

MAGISTRADOS DE LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA Y, EN PARTICULAR, LA

CAUSAL DE NOTABLE ABANDONO DE SUS DEBERES

La responsabilidad constitucional de los magistrados de justicia por el ilícito -tambiénconstitucional- de notable abandono de deberes es fruto de la naturaleza del poder en unEstado de Derecho. En palabras del procesalista y comparatista Mauro Cappelletti:

"Los jueces ejercen poder. Esto origina su responsabilidad. En una sociedadracionalmente organizada, habría equilibrio entre ambos. La amplitud mayor o menorde la responsabilidad dependerá del poder que se atribuya a cada juez"5.

El maestro italiano distingue en el campo de la responsabilidad "política" de los jueces dostipos: la responsabilidad del juez ante los órganos políticos del Gobierno y la responsabilidadconstitucional. Precisamente la responsabilidad constitucional se origina en infracciones de laConstitución, lo que la asemeja a la responsabilidad legal más que a la política, si no fuereporque las infracciones de la Constitución son, por su naturaleza, ilícitos que invitan ainterpelaciones creativas o márgenes de libertad interpretativa de órganos políticos.

En concreto, en nuestro ordenamiento y como se vio al inicio, el artículo 52 NQ 2 letra c) de laConstitución establece que los magistrados de los tribunales superiores de justicia sonacusable por el ilícito constitucional de "notable abandono de deberes". Esta norma tiene suantecedente en el artículo 39 Ns 1 letra c) de la Carta de 1925 y en el artículo 29 (38) NQ 2inciso 6- de la Carta de 1833; más remotamente, como vimos antes, la Constitución de 1828preveía la acusación contra ministros de la Corte Suprema por los ilícitos que ya vimos. Antes,la Constitución de 1823 establecía el instituto de la censura (Título XI, arts. 92-105, 150 y166).

El ilícito de "notable abandono de deberes" no tiene definición canónica o positiva, por lo quemerece un comentario detenido. Para describirlo, lamentablemente los precedentesparlamentarios no son lo suficientemente precisos. Los que vale tener a la vista, entre otros,los siguientes:

1. La acusación constitucional de 1868 contra la Corte Suprema;2. La acusación de 1945 contra el contralor Agustín Vigorena;3. La acusación de 1961 contra los ministros miembros del Tribunal Calificador de

Elecciones;4. La acusación de 1967 contra la Corte Suprema;5. La acusación de 1992 contra el ex ministro de la Corte Suprema Hernán Cereceda; y

4 ZÚÑIGA, Francisco. Acusación en juicio político: notas sobre la justicia política. RUDC, vol. 20, n. 2-3, T.II, pp. 705-724.5 CAPPELLETI, Mauro. La responsabilidad de los jueces. La Plata, JUS Fundación de la Ciencias Jurídicas,p. 24 y pp. 42 y ss.

6. La acusación constitucional de 1997 contra el ex ministro de la Corte SupremaServando Jordán.

De la acusación de 1868 contra la Corte Suprema se colige que el ilícito no comprende losdelitos ministeriales (cohecho, falta de observancia de las leyes, prevaricación o torcidaadministración de justicia)6. De la acusación de 1945 contra el ex contralor Vigorena sededuce que la infracción de deberes administrativos y funcionales impuestos por la LeyOrgánica de la Contraloría sí constituye notable abandono de deberes; y de la acusación de1992 contra el ministro Cereceda se extrae que también configura el ilícito la infracción dedeberes adjetivos (administrativos) impuestos por la ley orgánica constitucional o de deberessustantivos impuestos por tratados sobre derechos humanos.

Para determinar los causales de la causal prevista por la Constitución tiene particularimportancia hacer un comentario más extenso sobre estos precedentes, los que dan pie a unconcepto restringido y a otro ampliado del ilícito de notable abandono de deberes.

La acusación de 1868 contra los ministros de la Corte Suprema fue iniciada por el diputadoVicente Sanfuentes. El informe de la Comisión Acusadora sostuvo que "todo acto que impongaresponsabilidad personal a los Magistrados Superiores de Justicia, implica, necesariamente, lafalta de cumplimiento notable de deberes". El informe de mayoría de la Cámara sostuvo quetoda vez que alguna responsabilidad personal pese sobre la Alta Magistratura, debe tambiénexistir la fiscalización de la Cámara Acusadora y la jurisdicción del Senado haciendo efectiva laresponsabilidad constitucional. Por su parte, el informe de minoría, presentado por eldiputado Domingo Arteaga Alemparte, señala que:

"Me parece dudoso que en la expresión 'notable abandono de los deberes de unmagistrado' puedan comprenderse todos los delitos y crímenes de que el mismomagistrado puede hacerse reo. De un juez que infringe maliciosamente la ley o queestampa a sabiendas falsos considerandos en sus sentencias, se dice en nuestro idiomaque ha cometido el delito de prevaricación, o de torcida administración de justicia, alpaso que puede decirse con razón de otro juez que ha incurrido en notable abandono desus deberes, aunque no haya llegado a hacerse prevaricador. Creo, pues muy cuestionableque el artículo 38 (29) de nuestra Carta Fundamental haya querido someter a lajurisdicción del Senado a los Magistrados Superiores del orden judicial por todos losdelitos y crímenes que pueden cometer. Si tal hubiere sido la mente del legislador, no seconcibe por qué no lo habría expresado claramente, como podía hacerlo. Además, esimposible desconocer la gran suma de peligros e inconvenientes que afecta esa ilimitadajurisdicción ejercida por un cuerpo político irresponsable, cuyos miembros no tienen quesujetarse a ninguna regla fija de procedimientos, ni es seguro que posean siempre lacompetencia bastante para juzgar ciertos delitos".

El Senado, el 10 de mayo de 1869, resolvió "que los Magistrados cumplen estrictamente sudeber cuando en las causas sometidas a su conocimiento y decisión aplican las leyes según su lealsaber y entender, pues no compete al Senado juzgar acerca de la verdadera y genuino aplicaciónde las leyes que hagan los Tribunales".

> HUNEEUS, Jorge. La Constitución ante el Congreso, T. I, p. 216.

En el caso del contralor Vigorena, éste fue acusado y destituido de su cargo en 1945, trashaber sido declarado culpable por el Senado. Sin embargo, luego fue absuelto por losTribunales de Justicia, por cuanto la legislación penal no contemplaba -ni contempla ahoratampoco- el delito de notable abandono de deberes. La acusación constitucional se basó enhaber tomado razón el Contralor de numerosos decretos y resoluciones con infracción de laConstitución y la ley. La Cámara de Diputados, al votar la cuestión previa, aceptó un conceptoamplio del ilícito constitucional, incluyendo deberes administrativos y funciones del cargo.

En la acusación de 1961, se imputó parcialidad, violación de garantías procesales, infracciónde leyes, infracción de deberes de reserva y prescindencia, entre otros, a Osvaldo Illanes,ministro de la Corte Suprema y a don Miguel González, ministro de la Corte de Apelaciones deSantiago, ambos integrantes del Tribunal Calificador de Elecciones. Pero la Comisión aceptó elplanteamiento según el cual la causal de notable abandono de sus deberes es inaplicable a losmiembros del Tribunal Calificador de Elecciones, aun cuando éstos sean ministros de la CorteSuprema.

En cuanto a los delitos ministeriales en el derecho positivo vigente, el artículo 79 de laConstitución dispone lo siguiente:

"Los jueces son personalmente responsables por los delitos de cohecho, falta deobservancia en materia sustancial de las leyes que reglan el procedimiento, denegación ytorcida administración dejusticiay, en general, de toda prevaricación en que incurran enel desempeño de sus funciones.

Tratándose de los miembros de la Corte Suprema, la ley determinará los casos y el modode hacer efectiva esta responsabilidad".

Pues bien, considerando el inciso final del artículo recién transcrito y lo dispuesto por elartículo 324 del Código Orgánico de Tribunales, se puede apreciar que la responsabilidadministerial de los ministros de la Corte Suprema, si bien también requiere de un antejuiciopara determinar su procesabilidad, llamado querella de capítulos -regulado en los artículos424 a 430 del Código Procesal Penal- sólo alcanza al delito de cohecho.

En efecto, el mencionado artículo 324 del COT dispone que:

"El cohecho, la falta de observancia en materia sustancial de las leyes que reglan elprocedimiento, la denegación y la torcida administración de justicia y, en general, todaprevaricación o grave infracción de cualquiera de los deberes que las leyes imponen a losjueces, los deja sujetos al castigo que corresponda según la naturaleza o gravedad deldelito, con arreglo a lo establecido en el Código Penal.

Esta disposición no es aplicable a los miembros de la Corte Suprema en lo relativo a lafalta de observancia de la leyes que reglan el procedimiento ni en cuanto a la denegaciónni a la torcida administración de la justicia".

Luego, cualquier delito, infracción o abuso de poder que irrogue responsabilidadconstitucional cometido por los miembros de la Corte Suprema, distinto al delito de cohecho,requiere de la acusación en juicio político para hacerse efectiva. La acusación opera así como

una válvula de escape, que permite que ningún funcionario o magistrado quede inmune a lasresponsabilidades que conlleva el ejercicio del poder estatal.

Lo anterior es lógico: como en nuestro derecho positivo impera un modelo francés, por el cualla Corte Suprema es, esencialmente, una corte de casación, es ella la que garantiza la legalidadde las sentencias y es custodia de la cosa juzgada. Luego, sus miembros no pueden cometerlos delitos de infracción de ley o torcida administración de justicia. Aceptar lo contrario seríanegar los principios de separación de poderes, legalidad, jurisdicción o independencia delPoder Judicial.

En suma, a nuestro juicio, la imputación de infracción a deberes administrativos, aunquetengan influjo en sentencias judiciales, es constitutiva del ilícito constitucional de notableabandono de deberes en que pueden incurrir los magistrados de los tribunales superiores dejusticia. Sin embargo, parece relevante consignar que la exclusión de actos jurisdiccionales yprocesales, como hecho o antecedente fáctico para caracterizar el ilícito notable abandono dedeberes, no implica que tal ilícito se reduzca "a deberes administrativos meramente adjetivos ydel todo ajenos a la tarea específica de administrar justicia, o -en el caso del Contralor- a su altamisión en el mantenimiento del ordenamiento jurídico y financiero"1.

El notable abandono de deberes como ilícito constitucional debe conciliar la acepciónrestringida que proporciona el precedente parlamentario de 1869 y la acepción amplia del de1945 y sobre todo el de 1992. Debe considerarse también que la Cámara de Diputados, encuanto órgano del Estado, también se encuentra vinculada al principio de juridicidad,integrado por normas de derecho parlamentario y entre ellas, por los precedentes o prácticas.Por otra parte, en el ilícito de notable abandono de deberes cabe incluir junto a deberesadjetivos (administrativos) de los magistrados de los tribunales superiores de justicia propiosde su régimen estatutario, los deberes sustantivos con fuente en la Constitución, tratados y lasleyes. Nuevamente el principio de supremacía, los principios de constitucionalidad (valornormativo y eficacia directa de las normas constitucionales), el principio de humanidad yfavor libertatis que integra tratados sobre derechos humanos y el principio de juridicidadimponen a los magistrados, sea como órganos unipersonales o miembros de órganoscolegiados, una vinculación al ordenamiento jurídico en su totalidad.

Por todo lo anterior, me parece acertada la definición propuesta por nuestro ilustreprocesalista Hugo Pereira A de notable abandono de deberes, que concilia las acepciones oconceptos restringida y ampliada del ilícito, ya que entiende que un magistrado hace talabandono cuando:

"[D]e manera digna de atención o de reproche descuida el cumplimiento de los mismos o,atendiendo más el sentido que a la literalidad de los vocablos, cuando de maneraostensible desampara a las personas o cosas que debe proteger en razón de los deberespropios de su cargo" (...). Por consiguiente a nuestro entender, no solamente haceabandono de sus deberes un alto magistrado cuando vulnera de modo reprochable lasreferidas disposiciones del Código Orgánico de Tribunales (párrafo 7 del Título X), sino

7 SILVA Bascuñán, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional. Santiago, Editorial Jurídica de Chile,1963. T. I I I , p. 106.

también cuando desatiende en forma grave su deber superior de hacer justicia plena yoportuna"8.

Así, el ilícito de notable abandono de deberes, en particular respecto de magistrados de lostribunales superiores de justicia, opera como un ilícito relativamente amplio para corregirabusos de los ministros. Por ejemplo, la infracción de normas autoejecutivas sobre derechoshumanos contenidas en tratados internacionales configura el ilícito, aunque dicha infraccióntenga influjo en el contenido de una sentencia, ya que el principio de supremacía y principiosgarantistas de la Constitución imponen deberes a los órganos del Estado, que importan unalimitación al ejercicio de la soberanía. El límite de la Cámara y el Senado en su función dejusticia política está en no poder ejercer funciones jurisdiccionales, abocarse a causaspendientes ni revisar los fundamentos o contenidos de las resoluciones o hacer revivirprocesos fenecidos.

La aceptación de un concepto restringido del notable abandono de deberes podría llevar alabsurdo de que el ilícito sólo se configurase frente a faltas sumamente graves, que revistieranlos caracteres de ilícito penal o administrativo prima facie; por otra parte, un conceptoampliado puede conducir al despropósito de erosionar caros principios del Estado deDerecho, e incluso abren la puerta al abuso del derecho por parte del Congreso cuando elimpeachment queda librado a las mayorías obsecuentes o genuflexas.

Si bien no tiene el carácter pretendido de historia fidedigna de la Constitución, cabe anotar lodiscutido en la sesión Ns 340 de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución -la llamadaComisión Ortúzar- en orden a que la acusación no es un procedimiento destinado a hacerefectiva responsabilidades políticas, sino una responsabilidad jurídica; así como losostenido por los comisiones en su sesión NQ 417, en orden a que, en ningún caso, lasfacultades del Congreso deben entenderse como la atribución de entrometerse en lasfunciones jurisdiccionales de los magistrados, limitándose a determinar si las autoridadesjudiciales ejercen o no sus funciones de "forma leal y cumplida".

Cabe destacar, también que, siguiendo al precedente parlamentario del informe de la Cámarade Diputados en la acusación de 1997, la acusación constitucional enjuicia "actos y nopersonas"; es decir, no se busca emitir un juicio de reproche sobre la persona del acusado, sinosobre actos o conductas concretas de autoridades acusables. De esta suerte, emitir un juicio dereproche sobre personas "significaría condicionar la permanencia en sus cargos de ¡asprincipales autoridades del país, al juicio político de las mayorías parlamentarias o laaprobación o desaprobación que a esas mayorías merezca la persona que desempeña alguno delos cargos en cuestión, lo cual es absolutamente contrarío al sistema institucional vigente'*'.

8 PEREIRA Anabalón, Hugo. Curso de Derecho Procesal. Santiago, Editorial Conocus, 1993. T. I, p. 272.9 KELSEN, Hans. Teoría General del Estado (trad. L. Legaz). México, Editorial Nacional, pp. 341-361.También, ZIPPELIUS, Reinhold. Teoría General del Estado: Ciencia de la Política (trad. H. Fix Fierro).México: Editorial Porrúa, 1989, pp. 1-100.

3. INAPLICABILIDAD DE LAS REGLAS PROPIAS DE LAADMINISTRACIÓN DEL ESTADO A LOS MAGISTRADOS DEL PODERJUDICIALVisto todo lo anterior, llama poderosamente la atención que, de entre las normas cuyainfracción se acusa se incluyan, en el libelo que inició este procedimiento, la supuestainfracción a diversas normas propias de la Administración del Estado (y su funcionariado).Resulta ocioso destacar que en virtud del principio de separación de poderes que impera ennuestra forma de Estado, como por el propio tenor literal de las mismas disposiciones (art. 1°de la Ley N° 18.575), no son aplicables a los magistrados del Poder judicial.

Así, el libelo acusa la infracción a los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia,idoneidad, coordinación, unidad de acción, debido cumplimiento de la función pública,transparencia, probidad y control de acuerdo; al deber de actuar por propia iniciativa en elcumplimiento de sus funciones y por medio de procedimientos ágiles y expeditos; de ejercerun control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y el personal bajo suautoridad; de dar estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa; de cumplircon las exigencias que impone el interés general empleando medios idóneos; de actuar de unmodo que verdaderamente exprese el interés general mediante el recto y correcto ejerciciodel poder público; de no contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que rigen eldesempeño de los cargos públicos.

Sin embargo, tales deberes, al menos en las normas invocadas por el libelo acusatorio, soncontenidos en la legislación propia y específica de la Administración del Estado. En efecto, ytal como señala el mismo escrito, están contenidos en la Ley Ne 18.575, OrgánicaConstitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido,coordinado y sistematizado se encuentra en el D.F.L. NQ 1/19.653. Como señala el nombre detal cuerpo normativo, en ningún caso se refiere a los magistrados y funcionarios del PoderJudicial, el cual está sometido, de acuerdo al artículo 77 de la Constitución, a su propia leyorgánica constitucional (en los hechos, al Código Orgánico de Tribunales). A mayorabundamiento, el artículo 1Q del cuerpo invocado por el libelo señala su ámbito de aplicación,excluyendo a los Tribunales de Justicia al no incluirlos -correcta y naturalmente- en la esferade la Administración.

Lo propio se podría decir de otras leyes administrativas tales como el D.L. N° 2465, de 1979,que crea el SENAME.

4. CONCLUSIONESEn suma, podemos aportar las siguientes ideas a la Comisión camaral a propósito de suinvitación:

1. Los órganos y el procedimiento de la acusación constitucional deben someterse a laConstitución, los principios de constitucionalídad y al principio de juridicidad,

recogido en un bloque de derecho parlamentario (ley orgánica, reglamentos camaralesy prácticas).

2. La Cámara de Diputados y la Comisión no constituyen un tribunal ni un ministeriopúblico, aunque el Senado como jurado es un cuasi tribunal. Concurren los elementosbásicos de la justicia política: acusador, acusado, hecho punible, imputación ymagistratura que juzga.

3. El procedimiento que guarda congruencia con el modelo de justicia política es porregla oficial, público y sujeto a una garantía constitucional propia de la jurisdicción einvestigación como es la garantía del debido proceso legal, cuidándose en especial delderecho de defensa del imputado.

4. La acusación en juicio político debe tener una lectura en clave constitucional, es decir,como garantía de un Estado de Derecho, es un procedimiento de ciertos detentadoresde poder político y, al mismo tiempo, la potestad de los órganos debe ejercerse consujeción a su propia legalidad (Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional,Título IV, artículos 37 a 52, Reglamento de la Cámara de Diputados, Libro I I I , Título IVy Reglamento del Senado, Título XII, párrafo 1Q) y también con sujeción al cuadro degarantías constitucionales de la investigación y juzgamiento, como son: debidoproceso legal, legalidad y tipicidad del Derecho sancionador (Art. 19 Ns 3 CPR) en lamedida que la "naturaleza política" y "judicial" del procedimiento lo admitan.

5. La acusación en juicio político es un procedimiento para hacer efectiva laresponsabilidad constitucional de altos funcionarios, no la responsabilidad política,civil, penal, administrativo-disciplinaria o penal funcionaría.

6. Lo anteriormente expuesto exige que los delitos, infracciones o abusos de poderimputados en la acusación en juicio político, que son la fuente de responsabilidadconstitucional, constituyan ilícitos tasados, de derecho estricto e interpretaciónrestrictiva y, si cabe, encuadrando las inconductas de funcionarios acusables en lostipos descritos en la Constitución, en la medida de lo posible, en un procedimiento denaturaleza "política" y "judicial".

7. La acusación constitucional en juicio político se encuadra teóricamente en lo quedenominamos "justicia política", que es una manifestación de la quiebra parcial yrelativa del principio de separación de poderes en su tradicional versión rígida y una"válvula de escape" en una república democrática y Estado de Derecho para hacerefectiva responsabilidades constitucionales de servidores públicos y altosfuncionarios.

8. El ilícito notable abandono de deberes carece de definición canónica o positiva, másaun toda definición a priori es de dudosa utilidad ante la casuística, lo que exigeelaborar ciertos criterios para caracterizar los hechos constitutivos del ilícito,incorporados al cargo o capítulo acusatorio, criterios que admitan como ilícito lainfracción de deberes adjetivos (administrativos y disciplinarios) y de deberessustantivos en especial los derivados de los principios de constitucionalidad y dejuridicidad. En este sentido el notable abandono de deberes tiene dos acepciones oconceptos: restringido y ampliado, con precedentes parlamentarios que en cuantoopciones interpretativas son legítimas en una hermenéutica garantista y pueden

encontrar una forma de armonización que haga compatible el principio deresponsabilidad constitucional con los principios que están en la arquitectura de larepública democrática y Estado de Derecho. Con todo, ambos conceptos o acepcionesde notable abandono de deberes están desligados de la responsabilidad penal-funcionaria o ministerial del artículo 76 de la Constitución; limitada ésta por elartículo 324 del COT; y ciertamente de la legislación administrativa. Estos dosconceptos, restringido y ampliado del notable abandono de deberes, son resultado deser este ilícito un "concepto jurídico indeterminado", y no sólo de la naturaleza"política" y "judicial" de la acusación en juicio político.

Ahora bien, dentro del marco que se ha expuesto, la labor de esta Comisión camaral, así comode la H. Cámara de Diputados al conocer su informe, será considerar si el Ministro imputadoefectivamente incurrió en el ilícito constitucional que he tratado de enmarcar. A propósito, ysin que sea mi competencia el pronunciarme sobre la procedencia o no del libelo acusatorio -que esa es precisamente la labor de los H. Diputados- vale hacer algunas observaciones quesaltan a la vista de la lectura del escrito por el que comenzó este procedimiento.

La primera, es que en ningún caso se aplican a los magistrados del Poder Judicial las normasorgánicas, sustantivas y estatutarias de la Administración del Estado, sin perjuicio de lasnormas específicas a las que se encuentran sujetos según lo dispuesto por el COT, legislaciónorgánico-estatutaria del Poder Judicial y demás normas dictadas conforme a ella (v.gr. autosacordados y acuerdos de la Corte Suprema).

La segunda, es que tampoco pueden ejecutar o cumplir directamente tratados o convencionessobre derechos que no sean autoejecutables sino que, en lugar de establecer derechosdirectamente, que se incorporan al ordenamiento y son vinculantes para los órganos delEstado a través de lo dispuesto por el inciso 2- del artículo 5Q de la Constitución, establecenobligaciones generalmente dirigidas a los órganos co-legisladores del Estado de adecuar o"transformar" su legislación interna, como es el caso de la Convención Interamericana paraPrevenir, Sancionar y Erradicar la violencia contra la Mujer.

Por último, una reflexión ajena a la acusación misma, es que el tipo de hechos que le sirven defundamento obliga en la perspectiva de Constitutione ferenda a replantearse el sistema degobierno y administración del Poder Judicial; en la medida que la Corte Suprema es corte decasación/nulidad (garante del principio de legalidad), custodia de la cosa juzgada y corte deamparo de derechos fundamentales; y no debería ser en sí como tribunal supremo del PoderJudicial el órgano de gobierno de este poder del Estado.

Finalmente, la "responsabilidad institucional" de los jueces (A Onfray Vivanco, Revista deDerecho CDE, N° 30, 2013), encuadrable hoy en una suerte de soft law a la que se abren lascartas éticas del Poder Judicial, y que valora la interacción de los jueces con otros poderes delEstado, no es un concepto aplicable a la responsabilidad constitucional susceptible depersecución a través de la acusación y enjuiciable a través del juicio político.

Santiago, 1° de septiembre de 2014.