alessandro fabbrini università degli studi di trieste corsi di laurea in scienze internazionali e...

Alessandro Fabbrini Universit degli Studi di Trieste Corsi di laurea in Scienze internazionali e diplomatiche Gorizia, 26 marzo 2011

Il federalismo fiscale e lorganizzazione statale (1) Il federalismo fiscale si occupa della determinazione di responsabilit, funzioni e modalit di finanziamento dei vari livelli di governo. Unorganizzazione statale pu essere: 1. Unitaria/centralizzata 2. Decentrata 3. Federale 4. Confederale La nostra analisi teorica prescinde dalle domande del tipo decentramento vs. federalismo, per concentrarsi sulle questioni chi deve gestire i vari servizi pubblici e con quali mezzi di finanziamento. 2

Il federalismo fiscale e lorganizzazione statale (2) Nello Stato centralizzato tutte le decisioni vengono prese centralmente. I servizi pubblici locali vengono erogati da uffici decentrati che rispondono gerarchicamente agli uffici centrali. Se esistenti, le Amministrazioni decentrate si comportano come uffici centrali periferici. Come indicatori (approssimativi) del grado di accentramento, possiamo usare la quota di spesa delle Amministrazioni centrali sul totale della spesa pubblica, o la quota di entrate fiscali erariali sul totale. Con il decentramento le Amministrazioni decentrate acquisiscono responsabilit e margini di autonomia finanziaria, ma il tutto promana da una decisione/delega del governo centrale. 3

Il federalismo fiscale e lorganizzazione statale (3) Nello Stato federale la distribuzione di compiti e lautonomia finanziaria promanano dalla Carta costituzionale, godendo di maggior tutela rispetto al caso decentrato. Non detto per che in uno Stato federale le Amministrazioni decentrate godano di maggiore autonomia di spesa e di finanziamento rispetto al decentramento. Nella confederazione la delega proviene dal basso. Lorganizzazione sovranazionale dipende dagli Stati membri. 4

Teoria del federalismo fiscale: quesiti tipici Le tipiche questioni cui la teoria del federalismo fiscale vuole dare risposta sono: Quali sono i vantaggi/svantaggi distributivi e di efficienza tra unorganizzazione decentrata e una accentrata? Quali funzioni consigliabile che svolga il governo centrale e quali i governi locali? Esiste una dimensione ottimale delle giurisdizioni locali? Come organizzare le relazioni finanziarie tra i livelli di governo? Quali effetti ha il decentramento sulla spesa pubblica? Quali gli strumenti fiscali a disposizione di ogni livello di governo? 5

Teoria del federalismo fiscale: i pregi del federalismo In estrema sintesi una struttura federalista ha il vantaggio di sintonizzare maggiormente le scelte pubbliche alle preferenze (variabili sul territorio) dei cittadini/elettori e di responsabilizzare gli amministratori locali nelle loro scelte gestionali. La responsabilizzazione dei governi locali rende confrontabili le loro scelte, permettendo ai cittadini di esprimere giudizi sul loro operato. La mobilit territoriale dei fattori (capitale e lavoro) tender a beneficiare le Amministrazioni locali virtuose, ponendo nel contempo vincoli a deviazioni di comportamento delloperatore pubblico locale. 6

Teoria del federalismo fiscale: i pericoli del federalismo Daltro canto, in nazioni con forti differenze territoriali nella distribuzione del reddito, il federalismo fiscale pu indebolire lazione redistributiva del governo centrale e, se non applicato propriamente, introdurre diseguaglianze nellofferta di servizi pubblici fino a minare i diritti di cittadinanza. necessaria quindi unattenta attivit perequativa da parte del governo centrale. Inoltre la competizione fiscale tra Amministrazioni locali pu portarsi a livelli eccessivi. una delle tipiche situazioni di trade-off tra equit ed efficienza che caratterizzano lo studio delleconomia del settore pubblico. 7

Il trade-off tra equit ed efficienza Il dibattito aperto sulla forma del trade-off e sul valore relativo di equit ed efficienza. Vi sono per situazioni in cui il trade-off non si presenta (cfr. oltre i miglioramenti paretiani). equit efficienza 8

Leconomia del settore pubblico (1) Lo studio del federalismo fiscale rientra nella pi ampia disciplina denominata Economia del settore pubblico. Con un approccio micro, possiamo dire che studia le relazioni tra spesa pubblica, tassazione e il comportamento degli agenti economici (individui, famiglie, imprese). Secondo uno sguardo macro, studia gli effetti di spesa pubblica e tassazione sulleconomia. una disciplina nata intorno agli anni 30 del 900 come evoluzione della Finanza pubblica, che concentrava la sua attenzione sul solo lato delle entrate (tassazione). 9

Leconomia del settore pubblico (2) Alcune tipiche domande cui leconomia del settore pubblico cerca di dare risposta: Quali funzioni dovrebbe esercitare il settore pubblico? Una data misura economica va a vantaggio/svantaggio di quale porzione della popolazione? Quali effetti ha una nuova forma di tassazione sul funzionamento di mercato? Lallocazione delle risorse tra funzioni pubbliche avviene in modo efficiente?... 10

Chi ha bisogno del federalismo fiscale? (1) La giustificazione economica del federalismo e del decentramento si trova nella considerazione che 1. alcuni beni pubblici hanno benefici geograficamente limitati; 2. centralizzare ogni funzione comporta elevati costi decisionali. Vi sono poi ragioni non economiche che risiedono nellorganizzazione politica di uno Stato e sui pesi e contrappesi tra livelli di governo. 11

Chi ha bisogno del federalismo fiscale? (2) Pensiamo ad esempio al problema di determinare contemporaneamente lofferta di un servizio pubblico locale (gli asili nido) e del livello di governo che se ne dovrebbe occupare (cio del bacino di popolazione che dovrebbe servire), data una funzione di congestione (o di esclusione) del tipo: La quantit di bene consumata dal cittadino i dipende dalla quantit totale Z e da un parametro funzione della popolazione coinvolta. Una volta definiti le quantit, i bacini di utenza, le Amministrazioni che dovrebbero occuparsene, bisogner pensare anche alle modalit di finanziamento del servizio. 12

Piano di lavoro (1) Prima di dedicarci al federalismo fiscale vero e proprio dobbiamo anche dotarci di una serie di strumenti di analisi. Il nostro programma quindi: Ripresa dei concetti fondamentali delleconomia del benessere. I fallimenti del mercato e la giustificazione dellintervento pubblico La mobilit dei cittadini garante di efficienza 1. Pi nel dettaglio sui beni pubblici 2. Il voto con i piedi di Tiebout 13

Piano di lavoro (2) Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo. 1. Le funzioni pubbliche 2. Lattribuzione nella teoria e nella pratica. Il teorema del decentramento di Oates Il finanziamento della spesa pubblica locale: 1. Qualche concetto generale sulla tassazione 2. I tributi locali 3. I trasferimenti intergovernativi Conclusioni: i principi del federalismo fiscale ottimo 14

Economia del benessere I programmi pubblici vengono giudicati dagli economisti per i loro effetti sullefficienza economica e sulla distribuzione del reddito/ricchezza/benessere. Leconomia del benessere formula e applica criteri per giudicare sulla desiderabilit di proposte alternative. Spesso le questioni di efficienza e di equit si presentano in conflitto tra loro, ponendosi come tipico esempio di trade-off alle scelte delloperatore pubblico. Laddove non si presentino problemi di scelta abbiamo la possibilit di conseguire un miglioramento paretiano. 15

Efficienza paretiana Un aumento del benessere di almeno un individuo senza che nessun altro individuo registri un peggioramento un miglioramento paretiano. Lottimo paretiano rappresenta una situazione in cui non sono possibili ulteriori miglioramenti paretiani, e soddisfa il principio dellefficienza paretiana. Il principio paretiano postula che ogni qualvolta sia ravvisabile un miglioramento paretiano, questo debba essere realizzato. Lefficienza paretiana individualistica per 2 ragioni: 1. Non considera il benessere relativo tra individui. 2. coerente con il principio di sovranit del consumatore, dove ciascuno di noi il miglior giudice del proprio benessere. 16

Funzione di utilit e utilit marginale Q2Q2 Q2Q2 U2U2 U2U2 Funzione di utilit dellindividuo 2 Utilit marginale dellindividuo 2 17

La curva delle possibilit di utilit Oltre alla perdita di efficienza dovuta alla redistribuzione, i guadagni di utilit diminuiscono per effetto dellutilit marginale decrescente. U1U1 U2U2 A B C 18

Possibilit di utilit ed efficienza paretiana Il principio paretiano ci guida nel passaggio da I a B, ma non ci di aiuto nel valutare il passaggio da I ad A. U1U1 U2U2 I B A Curva delle possibilit di utilit 19

Le curve di indifferenza individuale Curve di indifferenza individuale con due beni Q1Q1 Q2Q2 Livello di utilit individuale 1 Livello di utilit individuale 2 20

Le curve di indifferenza sociale (1) Curve di indifferenza sociale con due gruppi di individui U1U1 U2U2 Livello di utilit sociale 1 Livello di utilit sociale 2 21

Le curve di indifferenza sociale (2) Cos come le curve di indifferenza individuale derivano da una funzione di utilit individuale le curve di indifferenza sociale derivano da una funzione di benessere sociale Le curve di indifferenza sociale forniscono lo strumento teorico per analizzare i trade-off tra diverse situazioni di utilit relativa. 22

Le curve di indifferenza sociale (3) Le forme delle curve di indifferenza sociale ci dicono il valore relativo dato allutilit dei diversi gruppi di individui U1U1 U1U1 U2U2 U2U2 UUUU 23

Il benessere sociale utilitaristico Secondo lapproccio utilitaristico classico, il benessere collettivo deriva dalla somma dei benesseri individuali. La curva di indifferenza sociale una retta con pendenza pari a -1. U1U1 U2U2 Curva di indifferenza sociale utilitaristica 24

La tipica curva di indifferenza sociale Una societ attenta anche alle questioni distributive preferir una curva di indifferenza sociale convessa del tipo di quella illustrata: a una rilevante sperequazione dellutilit, si considera accettabile un forte peggioramento del gruppo pi ricco a fronte di un lieve miglioramento di quello pi povero. U1U1 U2U2 25

La curva di indifferenza sociale rawlsiana Secondo lapproccio estremo di Rawls, il benessere sociale corrisponde a quello dellindividuo pi povero (scompare ogni questione di trade-off). U1U1 U2U2 U2U2 U1U1 26

Il benessere in uneconomia puramente privata Primo teorema fondamentale delleconomia del benessere: in regime di concorrenza perfetta, lallocazione delle risorse corrisponde a una situazione di ottimo paretiano. Secondo teorema fondamentale delleconomia del benessere: data una corretta distribuzione iniziale delle risorse, uneconomia perfettamente concorrenziale pu raggiungere un qualsiasi punto lungo la curva delle possibilit di utilit. Al di l di definire la distribuzione iniziale delle risorse, perch allora avremmo bisogno di un operatore pubblico, nazionale o locale che sia? 27

La giustificazione dellintervento pubblico: i fallimenti del mercato Perch vi sono diverse circostanze in cui il mercato privato non efficiente in senso paretiano: 1. Insufficiente concorrenza 2. Esternalit 3. Mercati incompleti 4. Carenza di informazione 5. Disoccupazione, inflazione e disequilibrio 6. Beni pubblici 28

Insufficiente concorrenza (1) In presenza di rendimenti crescenti di scala (monopolio naturale) pu essere pi efficiente che vi siano poche o una sola impresa. In assenza di regolamentazione, per, il monopolista ridurr la quantit prodotta per spuntare un prezzo pi elevato. Costo marginale Costo medio Ricavo marginale Domanda Q2 Q1Q* quantit prezzo 29

Insufficiente concorrenza (2) Loperatore pubblico pu far riguadagnare lefficienza allocativa: 1. Regolamentando il settore imponendo un prezzo uguale al costo marginale e concedendo sussidi al monopolista finanziati dalla fiscalit generale. 2. Nazionalizzando il settore praticando egli stesso un prezzo pari al costo marginale e finanziandosi con la fiscalit generale. Bisogner soppesare linefficienza che si vuole sanare con le distorsioni introdotte dalla tassazione necessaria al finanziamento della misura varata. Nel caso in cui i rendimenti di scala si limitino a un ambito locale (pensiamo ad alcuni servizi pubblici, a beni infrastrutturali, ecc.), pu rivelarsi pi efficiente che sia lAmministrazione decentrata a operare le scelte pubbliche. 30

Esternalit (1) Si hanno nel caso in cui lazione di un individuo o di unimpresa influenza altri individui o imprese imponendo un costo (esternalit negativa) o un beneficio (esternalit positiva). In termini pi rigorosi abbiamo esternalit whenever some individuals (say As) utility or production relationships include real variables whose values are chosen by others without particular attention to the effects on As welfare., (Baumol e Oates, 1975). 31

Esternalit (2) Le esternalit generano inefficienze allocative in quanto chi le genera non sopporta da solo i costi collettivi di quelle negative (che tenderanno a essere troppe) e non gode di tutti i benefici di quelle positive (che tenderanno a essere troppo poche). Nel caso delle produzioni inquinanti, ad esempio, i costi a carico del produttore sono solo i costi privati interni, ma non quelli imposti a terzi che sarebbero necessari al calcolo delleffettivo costo per la collettivit (costo sociale). 32

Esternalit (3) Lintervento delloperatore pubblico pu essere: 1. Regolamentare lattivit (imposizione di limiti massimi alle esternalit negative e standard minimi a quelle positive). 2. Utilizzare un sistema di prezzi con unimposta sulle esternalit negative e un sussidio su quelle positive. Il concetto di esternalit molto presente nel federalismo fiscale con i termini spill-over ovvero traboccamento. Pensiamo al caso di un Comune che investe in parchi pubblici: ne beneficeranno anche i cittadini dei Comuni limitrofi. Al negativo: pensiamo alla localizzazione di aziende inquinanti. 33

Esternalit (4) inquinamento prezzo quantit I I I1 Q1Q D (beneficio marginale) S (costo privato marginale) S (costo sociale marginale) 34

Mercati incompleti Abbiamo un mercato incompleto quando il settore privato non in grado di offrire un bene o un servizio anche se il suo costo di produzione inferiore al prezzo che i consumatori sarebbero disposti a pagare. Qualche esempio: 1. Assicurazione dei depositi. 2. Mercati complementari (iniziative di riqualificazione urbana). 3. Assicurazione sulle transazioni internazionali. 35

Carenza di informazione Il mercato privato pu fornire insufficienti informazioni ai consumatori. Qualche esempio: 1. Trasparenza di condizioni sui contratti bancari. 2. Ingredienti nei prodotti alimentari. 3. Note esplicative dei prodotti farmaceutici. 4. Previsioni meteo. 36

Inflazione, disoccupazione e disequilibrio Le variazioni cicliche e i vincoli strutturali impongono spesso ai sistemi economici periodi non transitori di sottoutilizzo del lavoro e del capitale. Loperatore pubblico chiamato, attraverso politiche economiche, a temperare gli effetti negativi sugli individui e sulle imprese. Quanto le politiche di intervento siano capaci di ovviare a tali problemi, specie in assenza di riforme strutturali, tema di dibattito in ambito macroeconomico. 37

Beni pubblici (intro) (1) I beni pubblici puri sono caratterizzati da due propriet fondamentali: 1. Il loro godimento da parte di un individuo addizionale non comporta costi aggiuntivi (non rivalit). 2. Lesclusione di uno o pi individui dal loro godimento difficile se non impossibile (non escludibilit). Classici esempi: La difesa nazionale, gli ausili alla navigazione (boe, fari), lilluminazione pubblica, le previsioni meteo. Per sua natura il mercato privato non offre tali beni in misura sufficiente o non ne offre affatto. 38

Beni pubblici (intro) (2) Consumo di un bene privato puro j: Consumo di un bene pubblico puro j: Ogni individuo i consuma (o pu consumare) lintero ammontare del bene pubblico. La non escludibilit rende impossibile a un produttore privato di esigere un prezzo per la fornitura del bene pubblico. 39

Beni pubblici (intro) (3) Quanto detto finora non implica necessariamente che loperatore pubblico debba produrre direttamente i beni pubblici, ma solo che necessario un suo intervento. Ad esempio, lo Stato potrebbe decidere tramite procedura dasta di affidare la produzione al settore privato, fissando livelli minimi di qualit del servizio. 40

I fallimenti del mercato efficiente I fallimenti del mercato finora descritti comportavano, in assenza di intervento pubblico, una situazione subottimale in senso paretiano. Vi sono due ulteriori fallimenti possibili anche in situazione di ottimo paretiano: 7. Insoddisfacente distribuzione del reddito. 8. Beni meritori. Lottimo paretiano prescinde da questioni distributive, potendo dare luogo cos a distribuzioni fortemente sperequate, tali da pregiudicare livelli minimi di sopravvivenza. 41

Beni meritori Vi sono beni o comportamenti che i consumatori, anche se perfettamente informati, non consumano o seguono a sufficienza (astenersi dal fumo, indossare le cinture di sicurezza, ecc.). Quando loperatore pubblico interviene ritenendo di sapere ci che bene per i cittadini meglio dei cittadini stessi assume un comportamento paternalistico. Il divieto di assunzione di droghe o il proibizionismo americano degli anni 20 sono esempi di politiche paternalistiche. 42

Offerta efficiente di beni pubblici locali e mobilit dei cittadini Uno guardo pi da vicino sui beni pubblici: Il free rider. Beni pubblici misti e beni privati offerti dal settore pubblico. Samuelson e il problema della rivelazione delle preferenze individuali sui beni pubblici nazionali. Tiebout e il voto con i piedi per la rivelazione delle preferenze sui beni pubblici locali. 43

I beni pubblici: il free rider Ricordiamo che i beni pubblici puri sono caratterizzati dalla non rivalit e dalla non escludibilit. Per effetto di tali caratteristiche, difficile far pagare un prezzo per il bene o servizio, in quanto nessuno si mostrer disposto a pagarne il prezzo, pur beneficiandone (problema del free rider). Per tale motivo pi semplice fare ricorso alla tassazione per garantire il funzionamento del servizio. 44

I beni pubblici misti Costo marginale di fruizione (desiderabilit di esclusione) e facilit di esclusione Alto costo marginale Basso costo marginale Esclusione impossibile (o costosa o inaccettabile) Esclusione facile Beni privati puriBeni privati forniti dal settore pubblico Beni pubblici puri Autostrada non congestionata Autostrada congestionata Vigili del fuoco Desiderabilit dellesclusione Difesa nazionale 45

Un bene pubblico (locale) offerto dal settore privato (1) Un ponte non congestionato pedaggio transiti livello di congestione Curva di domanda perdita di benessere Q P Q1Q2 46

Un bene pubblico (locale) offerto dal settore privato (2) Limposizione di un prezzo a fronte di un bene il cui costo marginale sociale pari a zero comporta una sottoutilizzazione del bene pubblico in questione. La perdita di benessere deriva dal numero mancato di transiti rispetto alla gratuit (larea al di sotto della curva di domanda). In caso di basso costo marginale, si pone la scelta tra limposizione di tariffe o il finanziamento tramite la fiscalit generale (la scelta dovrebbe privilegiare lopzione meno distorsiva). 47

Un bene a esclusione costosa e con costo marginale positivo (1) prezzo quantit Curva di domanda C Costi di produzione Costi di transazione P* Q*Q1Qm guadagno di benessere con fornitura gratuita perdita di benessere con fornitura gratuita 48

Un bene a esclusione costosa e con costo marginale positivo (2) Ipotizzando la presenza di costi di transazione (esclusione costosa) e di produzione, pu risultare vantaggioso fornire comunque il bene gratuitamente. Il guadagno di benessere rispetto allequilibrio di mercato risulta dallarea compresa tra la curva di domanda e la curva di costo marginale (passaggio da Q* a Q1), a fronte di una perdita di benessere per la quantit consumata oltre il costo marginale (passaggio da Q1 a Qm). I programmi pubblici di assicurazione sono stati un classico esempio di correzione a fronte di elevati costi di transazione (amministrativi). 49

Beni privati forniti dal settore pubblico (1) Spesso a fini distributivi, loperatore pubblico pu preferire di sostituirsi al mercato nella fornitura di beni privati. Un classico esempio listruzione, per la quale si desidera che le opportunit rispondano al merito individuale piuttosto che alle caratteristiche della famiglia di provenienza. La distorsione introdotta dalloperatore pubblico inversamente correlata allelasticit della domanda rispetto al prezzo. 50

Beni privati forniti dal settore pubblico (2) C prezzo quantit Curva di domanda bene 1 Curva di domanda bene 2 perdita di benessere gratuit bene 2 perdita di benessere gratuit bene 1 Q1*Q1mQ2*Q2m 51

Analisi di equilibrio parziale: un bene privato La curva di domanda aggregata si ottiene per somma orizzontale di quelle individuali (gli individui sono price takers). prezzo quantit Curve di domanda individuale Curva di domanda aggregata Curva di offerta QQ1Q1 Q2Q2 52

Analisi di equilibrio parziale: un bene pubblico La curva di domanda aggregata si ottiene per somma verticale di quelle individuali (gli individui sono quantity takers). I prezzi pagati corrispondono al principio del beneficio. prezzo quantit Curve di domanda individuale Curva di domanda aggregata Curva di offerta P P1P1 P2P2 53

Condizioni di equilibrio Bene privato: il prezzo uguale per tutti i consumatori e pari al costo marginale di produzione. Bene pubblico: la somma dei prezzi pagati dai singoli consumatori pari al costo marginale di produzione. Tenendo il reddito reale costante (anzich quello nominale), la somma dei saggi marginali di sostituzione pari al costo marginale di produzione. Ma come indurre gli individui a rivelare il proprio beneficio marginale dal consumo del bene pubblico (problema del free rider)? Per tale motivo Samuelson in questi casi parlava di pseudo curve di domanda. 54

Analisi di equilibrio generale Ipotesi di partenza (Samuelson 1954 e 1955): Il mercato composto da due beni, un bene privato puro X 1 e un bene pubblico puro X 2, e da due consumatori (1 e 2), cosicch: La frontiera delle possibilit di produzione e i gusti dei due consumatori sono dati. 55

Analisi di equilibrio generale: gli individui I punti E 1, E 2 ed E individuano la combinazione efficiente in senso paretiano di consumo del bene privato (X 1 ) e del bene pubblico (M). Il tasso marginale di trasformazione eguaglia la somma dei tassi marginali di sostituzione. X11X11 X12X12 X2X2 X2X2 E1E1 E2E2 MM C D c d Curve di indifferenza individuo 2 Curve di indifferenza individuo 1 X 1 1 X 1 2 56

Analisi di equilibrio generale: il sistema X1X1 X2X2 M E C D A B Frontiera delle possibilit di produzione X 1 = X 1 1 + X 1 2 57

Analisi di equilibrio generale Partendo da diverse curve di indifferenza dellindividuo 2, possiamo derivare una famiglia delle curve di possibilit di consumo dellindividuo 1. LL rappresenta linsieme dei punti di tangenza con le sue curve di indifferenza. X11X11 X2X2 L L cd 58

Analisi di equilibrio generale Possiamo allora tracciare una curva delle possibilit di utilit. Il decisore pubblico, attraverso la funzione di benessere sociale, determina la quantit di bene pubblico e di bene privato (e la distribuzione di questultimo) che pone il sistema sulla curva di indifferenza sociale pi elevata. U1U1 U2U2 Curva delle possibilit di utilit Curva di indifferenza sociale E 59

Analisi di equilibrio generale In condizione di ottimo sociale ed n individui, ricordiamo che la somma dei saggi marginali di sostituzione (SMS) eguaglia il saggio marginale di trasformazione (SMT): In termini di prezzi, la somma dei prezzi pagati dagli n individui eguaglia il costo marginale di produzione: Il problema centrale posto da Samuelson per che per i beni pubblici non esiste un meccanismo di rivelazione delle preferenze analogo a quello di mercato, tale da determinarne la quantit ottima e poter prevenire effetti free rider. 60

Beni pubblici locali (1) Un bene pubblico si definisce locale quando esaurisce i propri benefici allinterno di unarea geografica limitata. Ogni bene o servizio pubblico locale ha quindi un bacino autocontenuto di utenti che ne sono i soli beneficiari. In linea teorica, si potrebbe definire una giurisdizione locale per ogni servizio pubblico locale, in modo da eliminare qualsiasi spill-over in termini di costi e di benefici. Lefficienza economica richiederebbe quindi la determinazione di un sistema di Amministrazioni locali variegato quanti sono i beni pubblici locali sul territorio, nella misura in cui i bacini di utenza differiscono tra loro. 61

Beni pubblici locali (2) Nella realt un sistema perfettamente efficiente quanto a dimensioni e funzioni delle Amministrazioni locali sarebbe di impossibile gestione. Nel caso italiano, ad esempio, abbiamo una mappa di Comuni, Province e Regioni aventi pari dignit e dai contorni solo marginalmente modificabili. Qualsiasi sistema venga definito per le funzioni e il finanziamento degli enti decentrati, i fenomeni di spill- overs per costi e benefici sono una componente inevitabile dellorganizzazione del federalismo fiscale. 62

Il modello di Tiebout (1) Ricordiamo lavvertenza di Samuelson che con una pluralit di consumatori la non rivelazione delle preferenze riguardo i beni pubblici nazionali pone seri problemi nel determinare la situazione ottimale in senso paretiano. Charles Tiebout risponde al problema del free rider definendo un modello per i beni pubblici locali in cui con scelte decentralizzate viene raggiunta lefficienza economica e dove le preferenze vengono rivelate. 63

Il modello di Tiebout (2) In presenza di un numero sufficientemente elevato di Amministrazioni locali, ciascuna delle quali offre un diverso menu di beni locali, i cittadini sceglieranno di vivere nellAmministrazione che meglio risponde alle loro preferenze individuali. Votando con i piedi, gli individui rivelano le proprie preferenze e promuovono lallocazione efficiente dei beni pubblici locali, rendendo possibile il raggiungimento dellottimo paretiano, come in un mercato privato (un quasi mercato). Spatial mobility provides the local public goods counterpart to the private markets shopping trip. 64

Il modello di Tiebout: le ipotesi Le ipotesi del modello sono per molto restrittive: 1. Perfetta mobilit dei consumatori, che non sono vincolati da legami familiari. 2. Redditi da dividendi (nessun legame di lavoro). 3. Conoscenza perfetta dellofferta di tutte le Amministrazioni locali. 4. Rendimenti costanti di scala nella produzione dei beni pubblici locali (costo marginale costante). 5. Assenza di spill-overs. 6. Elevato numero di Amministrazioni locali. 65

Il modello di Tiebout: le conseguenze La coincidenza tra ambito locale e preferenze individuali porta allestremo di Amministrazioni locali formate da una sola persona. Il voto con i piedi pu avere riflessi distributivi indesiderati, con il formarsi di comunit di ricchi e ghetti di disgraziati. Si ignora lassetto politico-istituzionale. Nessuna considerazione sul finanziamento del bene pubblico locale (imposta capitaria). In equilibrio tutte le Amministrazioni locali hanno una dimensione efficiente (al punto minimo della curva del costo medio pro capite per la produzione del bene pubblico locale). 66

Il modello di Tiebout: le critiche Al venir meno delle ipotesi (molto restrittive) del modello non possibile raggiungere il numero ottimale (elevato) di Amministrazioni locali. Inoltre con perfetta mobilit dei fattori lequilibrio, anche se raggiunto, sar instabile, a meno che non si introducano costi di aggiustamento. A differenza di quanto prevede il modello, osserviamo comunit locali eterogenee e non omogenee. I flussi migratori imporranno alle comunit riceventi costi di congestione. 67

Il modello di Tiebout: i pregi Il modello introduce i fattori economici alla base delle decisioni di residenza. Certo che unanalisi completa non pu prescindere da altri fattori quali i costi di trasporto, la distribuzione delle competenze, fattori geografici, la distribuzione delle risorse naturali, il clima, la densit abitativa, ecc. In ogni caso la mobilit territoriale pu essere un valido segnale delle preferenze, come se si trattasse di un voto, influenzando le scelte pubbliche e i prezzi. 68

Le funzioni pubbliche Possiamo classificare le funzioni delloperatore pubblico in: 1. Funzione allocativa. 2. Funzione distributiva. 3. Funzione di stabilizzazione. 4. Funzione regolamentare. 5. Funzione assicurativa. 6. Spesso le funzioni si sovrappongono tra loro, nel senso che in una stessa misura coesistono ad esempio finalit allocative e distributive, ecc. 69

La funzione allocativa Con questa funzione loperatore pubblico corregge o si sostituisce al mercato nella decisione di quali beni produrre e in quali quantit. Il suo potere coercitivo permette il raggiungimento di un ottimo paretiano altrimenti irraggiungibile a causa di costi di transazione. Loperatore pubblico interviene in senso allocativo tipicamente nelle situazioni di beni pubblici, esternalit, insufficiente concorrenza. 70

La funzione (re)distributiva (1) Come gi ricordato, leconomia di mercato pu determinare un equilibrio allocativamente efficiente con una distribuzione della ricchezza, del reddito e del benessere socialmente inaccettabile. La risposta privata alle questioni distributive (Onlus, Ong, associazioni di volontariato e benefiche, ecc.) da sola non sufficiente perch non in grado di coinvolgere tutti i cittadini (problema del free rider) e, in caso di mancato coordinamento, pu condurre a rivalit di azione tra associazioni. 71

La funzione (re)distributiva (2) Loperatore pubblico pu efficacemente svolgere la funzione distributiva in modo coordinato e completo grazie alla sua potest impositiva. Egli redistribuisce il reddito e il benessere facendo ricorso a una tassazione progressiva per finanziare sussidi e la somministrazione di beni e servizi (istruzione e igiene pubblica, previdenza, edilizia popolare, ecc.). Per alcune tipologie di beni e servizi, sempre aperto il dibattito tra chi ritiene pi giusto fornire un aiuto al reddito senza intaccare la sovranit di scelta del consumatore e chi ritiene sia necessario un controllo diretto sulla loro fruizione (il caso dei beni meritori). 72

La funzione di stabilizzazione Leconomia di mercato pu determinare situazioni prolungate di sottoutilizzo di capitale e lavoro, senza il formarsi di un sentiero verso una situazione di equilibrio. Attraverso gli strumenti delle politiche monetaria e fiscale, loperatore pubblico coadiuva il sistema economico nel raggiungimento di una situazione di equilibrio e nel creare le condizioni necessarie per una crescita sostenibile di lungo periodo. 73

Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo (1) Una delle questioni fondamentali di cui si deve occupare il federalismo fiscale decidere quali funzioni svolgono i vari livelli di governo. Unattribuzione ottimale costituisce una variabile chiave di successo del modello federalista prescelto. Secondo lapproccio pi classico di Musgrave-Tiebout (detto della torta a strati), la ripartizione dovrebbe essere: 1. Funzione di stabilizzazione: centrale 2. Funzione (re)distributiva: centrale 3. Funzione allocativa: locale 74

Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo (2) Il modello della torta a strati nella sua formulazione estrema prevedeva una netta distinzione dei compiti, dove ogni livello di giurisdizione assolutamente sovrano delle proprie scelte (il caso USA fino agli anni 30). Il New Deal roosveltiano introdusse un approccio di federalismo cooperativo, dove Amministrazioni decentrate e governo centrale collaborano nel perseguire gli obiettivi comuni di massimizzazione dellutilit sociale, ciascuno secondo i propri compiti e responsabilit. Nel caso italiano, abbiamo la ripartizione delle funzioni pubbliche tra competenze nazionali, decentrate e condivise (dove per queste ultime il governo nazionale detta linee guida generali) e vengono assicurati ovunque sul territorio livelli essenziali di assistenza e di prestazione. 75

Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la funzione di stabilizzazione Una politica fiscale locale espansiva avrebbe difficolt a essere efficace perch: 1. Si pongono problemi per il suo finanziamento 2. Secondo le dimensioni della comunit locale, molta o quasi tutta la domanda aggiuntiva andrebbe a beneficio di altre comunit 3. Si possono instaurare comportamenti competitivi da parte di altre comunit 4. Una serie di strumenti (in primis la politica monetaria) sono riservati al governo centrale (se non pi in alto). Risultato: probabilmente la misura espansiva si traduce in una misura redistributiva (a somma zero). 76

Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la funzione (re)distributiva (1) In assenza di una funzione distributiva centrale e in presenza di territori a capacit fiscale molto differenziata, sar possibile assicurare gli stessi servizi pubblici ai cittadini imponendo imposte pi elevate nelle zone pi povere del Paese. Rilevanti differenze nella tassazione spingeranno i cittadini ad alto reddito (pi colpiti dallimposizione progressiva) a spostarsi verso altre aree con tassazione pi mite, vanificando gli sforzi redistributivi delle regioni pi povere. La vicinanza al territorio rende comunque efficaci alcuni interventi redistributivi locali delle Amministrazioni decentrate, che potrebbero trovare supporto finanziario da un meccanismo di trasferimenti provenienti dal governo centrale. 77

Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la funzione (re)distributiva (2) Nella pratica lasciare margini di intervento locale nella funzione distributiva permette di diminuire le differenze tra le funzioni di utilit sociale nazionale e locali. U1U1 U2U2 A Indifferenza sociale locale Indifferenza sociale nazionale Partendo dal punto A, le preferenze locali guidano verso un punto di ottimo B L, quelle nazionali verso B N. BLBL BNBN 78

Lattribuzione delle funzioni ai vari livelli di governo: la funzione allocativa In presenza di comunit con preferenze differenziate sulla quantit di beni pubblici locali, lasciare ai governi locali la funzione allocativa di questi beni risponderebbe a criteri di efficienza. quanto ci dice Oates (1972) con il suo Teorema del decentramento: in the absence of cost-savings from the centralized provision of a (local public) good and of interjurisdictional externalities, the level of welfare will always be at least as high (and typically higher) if Pareto-efficient levels of consumption are provided in each jurisdiction than if any single, uniform level of consumption is maintained across all jurisdictions. 79

Il teorema del decentramento (1) La decentralizzazione dellofferta del bene pubblico locale si giustifica perch i livelli efficienti (allorch la somma dei benefici marginali eguaglia il costo marginale) sono diversi tra le comunit locali. Perch il governo centrale non sarebbe in grado di differenziare lofferta? A causa di: 1. Asimmetrie informative. 2. Ragioni di opportunit politica o vincoli costituzionali (non dare limpressione di un trattamento differenziato). 80

Il teorema del decentramento (2) Formalizzando le ipotesi: 1. Il governo centrale pu assicurare solo unofferta omogenea sul territorio. 2. Le preferenze delle comunit locali possono essere diverse per lo stesso bene pubblico. 3. Il bene pubblico locale. 4. Rendimenti costanti di scala. 81

Il teorema del decentramento (3) Due comunit e due curve di domanda. La perdita di benessere varia inversamente con lelasticit della domanda al prezzo. NB: tutto ci vale a prescindere dal grado di mobilit dei cittadini. prezzo quantit D1 D2 P Q2Q1 QNQN Perdita di benessere 1 Perdita di benessere 2 82

Il teorema del decentramento (4) Nella pratica, con assunzioni meno restrittive, la scelta se gestire localmente lofferta del bene pubblico locale dipender da: 1. Rendimenti di scala: al crescere di questi, tanto pi ovvia lofferta centralizzata. 2. Il grado di eterogeneit delle preferenze tra comunit diverse: al suo crescere, tanto pi ovvia lofferta decentralizzata. 3. Lelasticit della domanda al prezzo: al crescere di questa, minore la (eventuale) distorsione di unofferta centralizzata. 4. I costi decisionali impliciti dellofferta decentralizzata: al crescere di questi, tanto pi ovvia lofferta centralizzata. 5. Il grado di asimmetria informativa: maggiore il vantaggio conoscitivo delle Amministrazioni decentrate, tanto pi ovvia lofferta decentralizzata. 83

Il finanziamento della spesa locale Le giurisdizioni locali possono contare su quattro possibili fonti di finanziamento: 1. Tariffe pubbliche e tasse. 2. Imposte. 3. Trasferimenti da livelli di governo sovraordinati. 4. Indebitamento. Date le implicazioni di stabilit finanziaria connesse allindebitamento, in Italia esistono vincoli cui le Amministrazioni decentrate devono attenersi negli strumenti finanziari prescelti (si pensi al caso dei derivati) e alla tipologia di spese da finanziare (investimenti). 84

Il finanziamento della spesa locale: introduzione alla tassazione (1) Le caratteristiche desiderabili di un sistema tributario: 1. Efficienza economica: non deve ostacolare lefficiente allocazione delle risorse. 2. Semplicit amministrativa: deve essere poco costoso da gestire (per cittadini e governo). 3. Flessibilit: deve poter reagire con facilit a mutate condizioni economiche. 4. Trasparenza politica: deve essere comprensibile a un contribuente medio. 5. Equit: deve equamente trattare contribuenti simili e diversi tra loro. 85

Introduzione alla tassazione (2) Quando si parla di equit delle imposte, questa si pu infatti intendere: Equit orizzontale: tassare nella stessa misura persone nelle stesse condizioni (reddito o ricchezza). Equit verticale: persone nelle migliori condizioni (in termini di reddito o ricchezza) devono contribuire maggiormente rispetto alle meno fortunate. La tassazione non solo strumento di finanziamento della spesa pubblica, ma un importante strumento allocativo, distributivo e di stabilizzazione. 86

Il principio del beneficio Se ogni individuo modula il proprio consumo di beni pubblici e privati eguagliando il beneficio marginale del consumo al costo marginale, questo principio postula che ognuno contribuisca proporzionalmente al beneficio conseguito dal consumo di beni pubblici. un approccio che ricalca il funzionamento di un mercato privato. Controindicazioni: presenza di free rider e diseguaglianza distributiva; ogni attenzione si concentra sulla sola efficienza allocativa. 87

La capacit contributiva La contribuzione basata sulla capacit che ciascun individuo ha in termini di reddito/ricchezza, in quanto lequit del sistema tributario equivale alluguaglianza dei sacrifici imposti ai contribuenti. Ma cosa pu significare uguaglianza del sacrificio? 1. Eguaglianza assoluta: tutti perdono lo stesso ammontare di utilit. 2. Eguaglianza proporzionale: tutti perdono la stessa proporzione di utilit. 3. Eguaglianza marginale: la tassazione rende uguale per ogni contribuente lutilit marginale del reddito. 88

Tassazione e livelli di governo (1) Come per le funzioni dal lato dellattivit di spesa, il federalismo fiscale si deve porre il problema dellattribuzione del potere impositivo dal lato delle entrate. In presenza di livelli di governo pi bassi (e pi piccoli) la mobilit dei fattori sar pi accentuata, sino a divenire in teoria perfetta. La mobilit spaziale comporta che le basi imponibili mobili tenderanno, in presenza di trattamenti fiscali differenziati sul territorio, a spostarsi verso le giurisdizioni a minore tassazione. 89

Tassazione e livelli di governo (2) Gli effetti di unimposizione locale aggiuntiva dipenderanno dalla reale elasticit allimposta della base imponibile. Nel caso di aumento dellaliquota: 1. Base imponibile inelastica (>-1): aumento delle entrate fiscali locali. 2. Elasticit della base imponibile = -1: entrate invariate. 3. Base imponibile elastica (

alessandro fabbrini università degli studi di trieste corsi di laurea in scienze internazionali e...

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