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Seminario Internacional GOES-OEA-CEPAL“Alianzas Público-Privadas para una nueva visíon del desarrollo” (San Salvador, 10 de Enero de 2011)TRANSCRIPT
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Alianzas Público-Privadas Efectivas para el Desarrollo : los casos del CDES y del CNDI en el “capitalismo de enlace” brasileño
Silverio Zebral Economista-Jefe del Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DGPE/SAP)
Seminario Internacional GOES-OEA-CEPAL“Alianzas Público-Privadas para una nueva visíon del desarrollo” (San Salvador, 10 de Enero de 2011)
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Estructura
Introducción
Acción Colectiva en APPs y los Princípios “10+1”
APPs y el “Capitalismo de Enlace” en Brazil
Caso # 1: CDES/Brasil
Caso # 2: CNDI y la PDP 2008-2010 / Brasil
Conclusiónes (o casi…)
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Antecedentes
50’s: El “Estado del Bienestar” (prevalencia del “público”)
70’s: Choque del Petroleo
80’s: Crisis Fiscal y de la Gestión del Estado
80’s: “Nova Administración Pública”
90’s: Privatización (prevalencia del “privado”)
00s: Alianzas (“lo mejor del público” + “lo mejor del privado”)
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La búsqueda de una palabra…
En los EEUU:
Public-Private Partnerships, para inversiónes en InfraestrcutuaPublic-Private Policy Partnerships, para provisión de servícios públicosPublic-Private Dialogue Partnership, para diálogo con socidedad civil
En America Latina:
Alianzas Público-Privadas, para todos los tipos de alianzas (???)
En Europa:
Public-Private Investments, para la ingeneria financiera de proyectos
En Brazil:
Parceria Público-Privadas, para gestión compartida de equipamentos públicos
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para un concepto poco preciso …
Mapeo de Alianzas Publico-Privadas por Actores y Incentivos
(tipo “Gobierno + Sociedade Civil / ONGs”)
Fuente: Linder (2000)
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… y cambiante.
Mapeo de Alianzas Publico-Privadas por Actores y Incentivos
(tipo “Gobierno + Empresas” para provisíon de serviçios)
Fuente: Linder (2000)
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Una definición tentativa (para hoy…)
Alianzas Público-Privadas (APP) son “un sistema de gobernanza
(“governace”) para el dialogo continuado, construcción de
consensos, diseño, planificación, implementación (*), seguimiento,
monitoreo y evaluación de estratégias, políticas, programas y
proyectos públicos, donde los actores publicos y privados
relevantes interesados y/o afectados (“stakeholders”) movilizanse
para compartir informaciónes, responsabilidades y riesgos,
con base en incentivos no monetarios y obligaciónes no
contractuales”.
Fuente: Zebral (2010)
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Implementacíon
Prioridades
Estrategia
Consenso / Concertación
AlianzaPublico-Privada
Díalogo
Imposición
Contexto Político
Gob-Empresas-Academia
Gob-Empresas-Academia-Sindicatos
Gob-Empresas -Academia-Sindicatos-
ONGs
Consulta
Fuente: Devlin – Moguillansky (2009)
Area 1
Area 2
Area 3
Area 4
Amplitud
Un marco de referência
Llegar aqui es una meta ???
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Fuente: Devlin & Moguillansky (2009)
Marco de Referência – Países Seleccionados
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El “rompe-cabezas” de la APPs
Interés Divergente
Objetivo Comun
Acción Colectiva Estrategica
“Como conciliar, por medio de dialogo continuado, los multiples actores involucrados, interesados y/o afectados, mantenendolos en adeshión resilente y flexible a la estrategia consensuada, en condiciones del ambiente externo en cambio permanente ???”
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Las APPs “eficazes” produzen:
Estrategia Nacional (*) de Desarrollo - END
[ Gobierno + Empresas + Sociedad Civil + Sindicatos + Academia]
“Aldea Global”: redes internacionales del Conoscimiento, Producción y Innovación
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Problemas de Acción Colectiva en APPs[Olson, M (1971). “The Logic of Collective Action and Theory of the Groups”)
REPRESENTACIÓN ADHESIÓN [miembros] [compromisso]
MANDACTO INCIDENCIA [objetivos] [impacto]
AGENDA CAPTURA [temas y acciónes] [potencial de (…)]
COORDINACIÓN EFECTIVIDAD [estructura, $$$, gestión] [resultados]
????
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La solucción “perfecta” es….
?“PRINCÍPIOS”
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# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo # 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real” # 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo) # 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación# 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico# 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión# 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas# 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado
Los “princípios” para END y APP eficazes[Devlin & Moguillansky (2009). “Alianzas Público-Privadas: para una nueva visión (…)”]
“10 + 1”
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APP y el “capitalismo de enlance”: el caso brasileño
Hipótesis - Base:
“El modelo institucional y organizativo de las APPs nascidas en un contexto determinado reproducen, en su microcosmo, la relación de fuerzas políticas y económicas subjacentes a este contexto”.
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El “capitalismo de enlance” en Brasil
El modelo tripartito de los 70’s fue “adaptado”(…)
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El “capitalismo de enlance” en Brasil(Enlace entre Bancos Públicos, Fondos de Retiro y Privados)
(…) a las oportunidades ofrecidas por la globalización, y la financierización de capital (…)
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El “capitalismo de enlance” en Brasil(Ejemplo: Vale do Rio Doce)
(…) produzindo empresas transnacionales “made-in-Brazil”, de propriedad compartida entre los sócios de seimpre, (…)
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La lógica del “capitalismo de enlace”
(…) preservando el interés de los jugadores y las regras de juego, (…)
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Implicaciónes del “capitalismo de enlace”
Efectos sobre y/o de las END y APP “made-in-Brazil “??
(…) las mismas fortalezas y las mismas debilidades (…)
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END Brasil – Marco Estratégico
PLAN PLURIANUAL 2008-2011 PLAN DE ACCELARACIÓN DEL CRESCIMIENTO – PAC PLAN DE ACCIÓN DE CIENCIA, TECNOLOGIA Y INNOVACIÓN – PACTI POLÍTICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO – PDP 2008-2010 PLAN DE DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN – PDE PLAN NACIONAL DE SALUD 2007-2010
Estrategia Nacional de Desarrollo - END
[Gobierno + Empresas + Sindicatos], consultando [Academia + ONGs] en conferencias setoriales de alcance nacional
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APPs en Brasil: 2 casos ejemplares
www.cdes.gov.br
http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=558
CNDIConselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp
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El CDES / Brasil
FICHA TÉCNICA: Consejo de Desarrollo Económico y Social – CDES. Creado en 28/ 03 / 2003 (Lei no. 10.683). Presidido por el Presidente de la República. Vinculado a la Sec. de Relaciónes Institucionales de la Presidencia. Comité de Gestión formado por 6 líderes privados eligidos por los miembros. Objetiva “el diálogo político amplio y inclusivo” de mediano y largo plazo. Enfocado en temas relaccionados a la Reforma del Estado . 102 membros de distintos segmentos sociales “escogidos por el Presidente”. Mandatos de 2 años, con posibilidad de reconducción indefinida. Estructura Formal, organizada en Grupos Temáticos (GTs). Reuniões plenárias y de GTs (periódicas), seminarios, workshops y producción de documentos técnicos
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El CDES / Brasil
PRINCIPALES APORTES PRESENTADOS AL PRESIDENTE:
Agenda Estratégica del Desarrollo (documento-base) Plano Plurianual 2008-2011 (elementos para diseño) Plano de Desarrollo da Educación (elementos) Reforma del Sistema Nacional de Pensiónes (elementos) Política Nacional de Vivendas Populares (ante-proyecto) Política Nacional de Aviación Civil (elementos) Crédito “Consignado” (propuesta) Condiciones Labores de los Trabajadores de la Cãna-de-Azucar (pacto / compromisso).
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CDES – Posicionamento en el “campo APP”
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El CDES / Brasil
PERFIL Y PERCEPCIÓNES DE SUS MIEMBROS [con base en Kunrat (2005)]
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CDES – Grado de Satisfación
La “emoción NO es la regla…
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CDES – Perfil Regional (por Estado)
Los Estados más ricos son sobrerepresentados…
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CDES – Áreas del Conoscimiento
Y los tecnocratas “generalistas” amplia mayoria…
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CDES – Ocupación y Profesión
Así como los “empresarios” y “sindicalistas”.
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CDES – “Fuentes” de Legitimidad
Todos “nombrados” por el Presidente (o “en acuerdo” con el proyecto político vigente)
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CDES – Grupos Temáticos
Enfocados en temas polémicos y de incidencia “transversal”, relactivos al conficto distributivo “capital vs. trabajo”…
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CDES – Representación de Interés
Representando los diversos actores sociales
(CDES ubicado en la Area 1…)
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CDES – Objetivos Fundacionales
Cumplindo un mandato enfocado en el “Dialogo Nacional”…
(CDES ubicado en la Area 1…)
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CDES – Participación Democrática
Aportando para el avance de la democracia en el país…
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CDES – Grado de Incidência
Sin embargo, con baja incidência en las demás área de Gobierno y en la implentación de políticas públicas
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CDES – Incidencia por Temas-Clave
Más alta en temas relactivos a las Reforma del Estado (“el pasado reformado”) y más baja en temas relativos a las estrategias de transformación productiva (“el futuro proyectado”)…
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CDES – Análisis DAFO
FORTALEZAS : Creado al más alto nível (Presidencial)Estructura formal y sencilia (2 niveles), con recursos presupuestariosSecretaria Tecnica brindada por la SRI/PRESComité Gestor “Independiente” (formado por miembros)Mandato fijos para los miembrosDiversidad etnica y de genero (pero, sin equlibrio…)Amplitud impulsiona el díalogo
DEBILIDADES: Legitimidad (consejeros “nombrados” por el Presidente)Baja incidencia en temas macroecónómicosCaptura frequente por temas de coyuntura (no estrategicos)Poca o niguna coordinación con Ministerios (rendicíon de cuentas ?)No tiene rol relevante en la implementación (*)Consensos mínimos, muy mínimos (bajo MDC)
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CDES – Análisis Indicadores WBI
ATRIBUTOS DE GOVERNABILIDAD (WBI “Governance Matters” criteria)
X Coordinación Intragubernamntal X Legitimidad Representatividad Legalidad / Formalidad ? Incidencia Captura por grupos de interés Transparencia y Rendicíon de Cuentas (“Accountability”) Responsividad (“Responsiveness) ? Efectividad
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CDES – Análisis “11 Princípios”
PRINCÍPIOS PARA ESTRATÉGIAS NACIONALES Y APP EFICAZES (Devlin & Moguillansky, 2010)
# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo X # 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real” # 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo) X # 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación X # 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico X # 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión ? # 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas# 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado
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El CNDI / Brasil
FICHA TÉCNICA:
Conselho Nacional para el Desarrolo Industrial - CNDI. Creado en 24 / 01 / 2005. Vinculado a el Ministerio para el Desarrollo, Indústria y Comercio. Propone políticas nacionais para promover el desarrollo industrial. . Superviona la PDP 2008-2011. Consejo Interministerial (14 Ministros) + Empresarios (14 rep.) . Estructura Formal, sin estratificações. Dinámica Operativa: Reuniões periódicas deliberativas de alto nível para coordinación intra-gubernamental. Foros de competividad nos Estados
CNDIConselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
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CNDI – Posición en el “campo APP”
CNDI
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CNDI – Coordinación de la PDP
Actua como ente gestor de un amplio armado institucional….
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PDP – Cadena Estratégica
Para una estructurada y compleja estrategia de desarrollo industrial….
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PDP – Instrumentos (ejemplo para TICs)
Dotada de un amplio y específico conyunto de instrumentos, incentivos, personal técnico y $$$ por setor prioritário ….
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PDP- Setores-Meta (extracto)
Medicinas (“Fármacos”) y Salud TICs Semiconductores Energia Limpia y Nuclear (Etanol y Biocombustibles) Industria de Defensa (Nanotec) Química Fina y Petroquímica Semillias y Genética aplicada al Agro (Biotec) Medio Ambiente
Definidos en función de: (a) areás estratégicas, (b) fortalecer la competitividad y (c) expansión de liderazgo, por medio da diversificación da las grande indústrias “tradicionales”…
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PDP – Macrometas (FBKF, P&D, X, X-Pymes)
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PDP – Impacto de la Crisis sobre el PIB
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PDP – Impacto de la Crisis sobre FBKF
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El CDES / Brasil
EVALUACIÓN DE LA PDP 2008-2011 EN EL PÓS-CRISIS [con base en CNI (2010)] El CNDI ha cumplido con las macrometas estratégicas del PDP ???
CNDIConselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
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PDP – Macrometa Inversión (FBKF)
NO CUMPLIDO (si en 2008…)
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PDP – Macrometa P&D Privado
NO CUMPLIDO
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PDP – Macrometa Exportación (X)
CUMPLIDO (excepto en 2009…)
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PDP – Macrometa PyMES Expo
Meta PDP 2008-2010: Crescimiento de 10% (# Pymes-X)
Desempeño:2008: reducción de 6,7%2009: crescimiento de 4,2%2010: hay que crescer 12,6% (!!!)
NO CUMPLIDO (??)
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CDES – Análisis DAFO
FORTALEZAS : Creado al más alto nível (asesora al Presidente)Estructura formal y sencilia, con recursos presupuestarios del MDICDispone de agencias especializadas y instrumentos de implementación fuertes
DEBILIDADES: Directorio reduczido y concentrado limita el alcance a todos los “stakeholders” Capturada por el “Capitalismo de enlace” El dilema agente-principal: acción divergente dentro de la PDP Incumplimento de metas em escenario adverso (resilencia ??)
CNDIConselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
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CDES – Análisis Indicadores WBI
ATRIBUTOS DE GOVERNABILIDAD (WBI “Governance Matters” criteria)
Coordinación Intragubernamental ( X , entre PDP y BNDES) Legitimidad X Representatividad (solamente grandes industriales) Legalidad / Formalidad Incidencia (por medio de sus “instrumentos”, i.e BNDES) Captura por grupos de interés X Transparencia y Rendicíon de Cuentas (“Accountability”) X Responsividad (“Responsiveness”) ? Efectividad
CNDI
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CDES – Análisis “10+1 Princípios”
PRINCÍPIOS PARA ESTRATÉGIAS NACIONALES Y APP EFICAZES (Devlin & Moguillansky, 2010)
# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo # 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real” # 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo) # 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación# 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico# 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión# 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas X # 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado
CNDI
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Brazil: en “reversión” productiva ???[sobre D&M (2009), para Irlanda]
Fuente: Elaboración Propia, sobre Devlin-Moguillasky (2009)
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En la dirección contrária de la PDP…
Privado
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Privado
En marcha a la “commoditización”?
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PDP- Setores-Meta (resultado)
X Medicinas (“Fármacos”) y SaludX TICsX Sectores de la Economía de la CulturaX Semiconductores Energía Límpia (Etanol y Biocombustibles) Química Fina y Petroquímica Carnes / Ganado Celulosa y Papel SiderúrgicaX Indústria de Defensa (Nanotec)X Semillias y Genética aplicada al Agro (Biotec)X Medio Ambiente
El embate: “Areás Estratégicas” vs. “Expansión de Liderazgo”
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Que pasó con la PDP y el BNDES ?
EL GOBIERNO NECESITAVA SUPERAVITS COMERCIALES PARA LA BALANZA DE PAGOS EN TIEMPOS DE CRISIS ??
LA ESTRATÉGIA DE DIVERSIFICACIÓN FUE “CAPTURADA” POR LAS GRANDE EMPRESAS DE LOS SECTORES TRADICIONALES (AGROINDÚSTRIA Y INDÚSTRIA DE BASE), SÓCIAS PREFERENCIALES DEL CAPITALISMO DE ENLACE ???
PARA DONDE FUERAN LOS NEUVOS NEGÓCIOS EN LAS “ÁREAS ESTRATEGICAS” (MOVILIZADORES Y INTENSIVOS EN P&D) ???
LA “INTERNACIONALIZACIÓN DEL LA COMMODITIZACIÓN” (MINERÍA DEL HIERRO, CELULOSA Y GANADO) TIENE SENTIDO ESTRATÉGICO ???
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BUENAS PREGUNTAS …
• Como soluccionar la tensión estrategia vs. conyuntura en el uso de los instrumentos (PDP para un lado, BNDES para el otro ???)
• Hace sentido una estrategia “nacional” en un mundo de “vanguardias productivas regionales” competitivas ??? (el dilema de la coordinación vertical)
• Cuales son el tamaño, composicíon, forma, mandato y estructura operativa ideales de las APP ??? (el dilema princípios vs. “taylor-made”)
• Y cuando una APP “democrática” no es tan efectiva ??? (proceso vs. resultados)• Como diseñar END que sean flexibles y resilientes a los cambios externos??• Hasta donde las END y APPs “producen” desarrollo ? (hay causalidad?)• Las END y APP para la transformación productiva inducen el desarrollo
humano ?? Cual es el rol transformador relevante de una END ???
Para concluir (quizás, para reflexionar..)
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GRACIAS !!!• SILVERIO ZEBRAL FILHO
Economista-Jefe Departamento para la Gestión Pública Efectiva - DGPE Secretaría de Asuntos Políticos – SAPOrganización de los Estados Americanos – OEATel: 1-202-4583553 / Fax: 1-202-4586025e-mail: [email protected]
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