ÁllamigazgatÁs előlap tartalom -...

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

ÁLLAMIGAZGATÁS (tankönyv)

Budapest, 2010.

KORMÁNYZATI SZEMÉLYÜGYI SZOLGÁLTATÓ ÉS KÖZIGAZGATÁSI KÉPZÉSI KÖZPONT

A tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői: I. fejezet: Dr. Balázs István

Jakab András II. fejezet: Rixer Ádám III. fejezet: Dr. Balázs István IV. fejezet: Dr. Balázs István Dr. Nagy Marianna Szalai Éva V. fejezet: Dr. Balázs István

Szerkesztő: Dr. Balázs István

Lektor:

Dr. Lőrincz Lajos

A tananyag hatályosítását 2007-ben elvégezte: Dr. Gyergyák Ferenc

A hatályosított tananyagot 2007-ben lektorálta:

Dr. Temesi István

A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Hoffman István

Dr. Szilvásy György Péter

A hatályosított tananyagot lektorálta: Dr. Nagy Marianna

Budapest, 2010. harmadik, javított kiadás

Tartalomjegyzék

1. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK ÉS A KÖZIGAZGATÁS RENDSZERÉBEN. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI EL EMEI ..................................................................................................... 5

1.1. AZ ÁLLAMSZERVEZET MONTESQUIEU‐I MODELLJE: A HATALMI ÁGAK ELVÁLASZTÁSA .................................................. 5 1.1.1 Problémák Montesquieu elméletével ................................................................................................. 6 1.2. A HATALOMMEGOSZTÁS ELVÉNEK ÉRVÉNYESÜLÉSE A MAGYAR ÁLLAM MŰKÖDÉSÉBEN: AZ ÁLLAMI SZERVEK FELÉPÍTÉSÉNEK

RENDSZERE, A KÖZIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK RENDSZERÉBEN ................................................................ 7 1.2.1 A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része ............................................................ 7 1.2.2 Az Országgyűlés és a Kormány ............................................................................................................ 8 1.2.3 A köztársasági elnök és a Kormány ..................................................................................................... 8 1.2.4 A köztársasági elnök és az önkormányzatok ....................................................................................... 9 1.2.5 A bíróságok és a közigazgatás ............................................................................................................. 9 1.2.6 Az ügyészség és a közigazgatás ..........................................................................................................10 1.2.7 Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás ............................................................................................ 10 1.2.8 Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás ................................................................................... 10 1.2.9 Az ombudsman és az államigazgatás ................................................................................................ 10 1.2.10 Az Országgyűlés és az önkormányzatok ............................................................................................ 10 1.3. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS KÉT ALRENDSZERE: AZ ÁLLAMIGAZGATÁS ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATI IGAZGATÁS, VALAMINT EZEK

EGYMÁSHOZ VALÓ KAPCSOLÓDÁSA ............................................................................................................... 11 1.4. TÖRTÉNETI ÉS NEMZETKÖZI KITEKIN TÉS .......................................................................................................... 13 1.4.1 A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák .................................................................... 13 1.4.2 A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története ......................................................... 14

2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI EL EMEI ÉS AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍ TÉSE ...................................... 16

2.1. HATÁSKÖR, ILLETÉKESSÉG, JOGHATÓSÁG A KÖZIGAZGATÁSBAN ........................................................................... 16 2.2. A Z ÁLLAMIGAZGA TÁSI SZER V FOGALMA .......................................................................................................... 16 2.3. A Z ÁLLAMIGAZGA TÁSI SZER VEK REN D SZERE ..................................................................................................... 17 2.3.1 Az államigazg at ási szervek feladat szempontú osztályozása ............................................................ 17 2.3.2 Az államigazg at ási szervek terü leti szintek szerinti osztályozása ...................................................... 17 2.3.3 Az államigazg at ási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása ...................... 19 2.4. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV MŰKÖDÉSÉT MEGHATÁROZÓ ELVEK: HATÁSKÖR‐TELEPÍTÉS, KIADMÁNYOZÁS, SZOLGÁLATI ÚT,

AZ IRÁNYÍTÁSRA, F ELÜGYELETR E , ELLENŐRZÉ SRE VONA TKOZÓ SZA BÁLYO K RÖ VI D ÁTTEKINT ÉSE .................................. 19 2.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozás ........................................................................................ 19 2.4.2. A szolgálati út és a szignálás .............................................................................................................. 21 2.4.3. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – röviden ............................................................ 22 2.5. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS SZEMÉLYZETE, AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK FELÉPÍTÉSE, AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK SZERVEZETI

RENDJÉ RE ÉS MŰKÖDÉSÉRE VON ATK OZÓ S ZABÁLYOK ......................................................................................... 23 2.5.1. Az államigazgatás személyzete .......................................................................................................... 23 2.5.2. Az államigazg at ási szervek felépítése ................................................................................................ 25 2.5.3. A közigazg atási szervek szervezeti és mű ködési rendje: a működési rendet kialakító szabályzatok 26 2.6. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELELŐSSÉGI RENDSZERE ................................................................................................ 27 2.7. D ÖNTÉS AZ ÁLLA MIGAZGATÁSBAN ................................................................................................................ 28 2.7.1. Az államigazg at ási döntés fogalma ................................................................................................... 28 2.7.2. Mérlegelési jogkör ............................................................................................................................. 28 2.7.3. A diszkrecionális döntés .................................................................................................................... 30 2.7.4. A méltányossági jogkörben hozott döntés ........................................................................................ 30 2.7.5. A közigazgatás cselekményei ............................................................................................................. 31

3. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE ........................................................................................................ 35

3.1. A KÖZPONTI KÖZI GAZGATÁSI SZERVEK ............................................................................................................ 36 3.1.1. A Kormán y ............................................................................................................................... .......... 36 3.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium ...................................... 37 3.1.3. A minisztériumok ............................................................................................................................... 45 3.1.4. A nem minisztériumi formában mű kö dő központi államigazgatási szervek ..................................... 50 3.2. A TERÜLETI ÉS HE LYI ÁLLAMIGAZGA TÁSI SZER VEK ............................................................................................. 52 3.2.1. A területi államigazgatási szervek ..................................................................................................... 53 3.3. A JEGYZŐK ÉS A POLGÁRMESTERI HIVATAL ÜGYINTÉZŐJÉNEK SPECIÁLIS JOGÁLLÁSA, HATÁSKÖRE A KÖZIGAZGATÁS EGYSÉGES

MŰKÖDÉS E SZ EM PONTJÁB ÓL ....................................................................................................................... 56

4. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖ D É S E ....................................................................................................... 58

4.1. A Z ÁLLAMIGAZGA TÁS RENDELTETÉ S E ÉS FUNKCIÓI ............................................................................................ 58 4.1.1. Védelmi funkciók ............................................................................................................................... 59 4.1.2. Biztonsági funkc iók ............................................................................................................................ 59 4.1.3. Nemzetközi politikai funkciók ............................................................................................................ 60 4.1.4. Gazdasági funkciók ............................................................................................................................ 60 4.1.5. Közszolgáltatás‐szervező funkció ....................................................................................................... 60 4.1.6. Az államszervezet mű ködését biztosító funkciók .............................................................................. 61 4.2. A Z ÁLLAMIGAZGA TÁSI FELADATOK ÁLTALÁNOS JELLEM ZÉSE ................................................................................ 61 4.2.1. Alapfogalmak ............................................................................................................................... ...... 61 4.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokb an ............................................... 63 4.3. A Z ÁLLAMIGAZGA TÁS MŰKÖDÉSÉNE K TAGOLÁS A .............................................................................................. 65 4.4. A Z ÁLLAMIGAZGA TÁS KÖZ HATALOM BI RTOKÁ BAN VÉG ZETT TEVÉ KENYSÉ GEI ........................................................... 66 4.4.1. Az államigazg at ási szervek jogalkotó tevékenysége .......................................................................... 66 4.4.2. Az államigazg at ási szervek hatósági tevékenysége ........................................................................... 66 4.4.3. A hatósági jogalkalmazás ................................................................................................................... 67 4.4.4. A hatósági felügyelet ......................................................................................................................... 69 4.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége ................................................................................ 70 4.5. HI ERARCHI KUS IGAZGATÁS ........................................................................................................................... 70 4.5.1. Az államigazg at ási szervek belső igazgatása ...................................................................................... 70 4.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása ............................................................................... 71 4.6. A Z ÁLLAMI VAGYO NNAL GAZDÁL KOD Ó SZOL GÁLTATÓ ÉS GAZDÁL KODÓ SZ ERVE ZETEK IGAZGATÁSA .............................. 71

5. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ EURÓPAI KÖZIGAZGAT ÁSI TÉRB EN ..................................................... 74

5.1. A KÖZÖS EURÓPAI KÖZIGAZ GATÁSI TÉRRŐL ..................................................................................................... 74 5.2. A KÖZPONTI ÁLLA MIGAZGATÁSI SZE RVEK KAPCSO LÓD ÁSA AZ E URÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRHEZ ................................. 76 5.2.1. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság .................................................................................... 76 5.2.2. A szakértői csop ort és a tárgyalási álláspont képviselete .................................................................. 77 5.2.3. A területi (és helyi) államigazgatási szervek és államigazgatási feladatot ellátó önkormányzati

tisztviselők kapcsolódása az Európai Közigazgatási Térhez ............................................................... 78 5.3. ÚJ TENDENCIÁK AZ ÁLLAMIGAZG ATÁS FEJL ESZTÉ SÉBE N ...................................................................................... 80

Közigazgatási szakvizsga

5

Álla

mig

azga

tás

1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rend-szerében. Az államigazgatás fogalmi elemei

Ebben a fejezetben a közigazgatásnak (és az annak részét képező államigazgatásnak) az államszervezet-ben elfoglalt helyét fogjuk megvizsgálni. Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessük, először az államszerve-zettel általában kell foglalkoznunk, arra nézve kell modelleket felállítanunk. Ennek a modellálásnak az értelme, hogy az államszervezetet egyszerűen és rendszerezetten tudjuk bemu-tatni, s ezáltal segítsük működésének megértését. Az alábbiakban – elsősorban a közigazgatásra koncentrálva – két államszervezeti modellt ismertetünk: a Montesquieu-féle (hatalmi ágak elválasztása) és a hatalommegosztásos modellt. 1.1. Az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása

Charles-Louis Montesquieu (1689–1755) A törvények szelleméről (De l’esprit des lois) című művében fejtette ki a kívánatos államszervezetről szóló nézeteit. Az angol államberendezkedést elemezve úgy vél-te, hogy a zsarnokság úgy előzhető meg, ha három hatalmi ágat különítünk el, s azokat szigorúan elvá-lasztjuk egymástól. Montesquieu által elkülönített hatalmi ágak:

− a törvényhozó, − a végrehajtó (államfő és kormány), − és az igazságszolgáltató (bíróságok).

Bármelyik kettő koncentrációja, egybeolvadása zsarnoksághoz vezet.

ÁLLAMIGAZGATÁS


6

Álla

mig

azga

tás

E hatalmi ágak ugyanis egymást kontrollálják: a végrehajtó hatalmat (a minisztereket) a törvényhozás felelősségre vonhatja, de a végrehajtó hatalom is megfékezheti a törvényhozást (államfő feloszlatási jo-ga); a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól (sőt, az uralkodó kivételével elítélhetik a végrehajtó hatalom tagjait), de ők sem korlátlan hatalom birtokosai, hanem csupán a „törvény szájai”. Ebből az eredetileg a kontinentális monarchiák számára felállított követendő példából később valóság lett – pl. az 1791-es francia alkotmány, vagy épp az újonnan függetlenné váló észak-amerikai brit gyarmatok [USA] alkotmánya. Az amerikai alkotmány – amely módosításokkal immáron több mint kétszáz éve hatá-lyos – szerint az amerikai elnök és miniszterei alkotják az egyik, a törvényhozás (Kongresszus + Szená-tus) a másik, a bíróságok pedig a harmadik hatalmi ágat. A bíróságoknak azonban (különösen a Legfel-sőbb Bíróságnak) erősebb a hatalmi pozíciója, mint a Montesquieu által megálmodott modellben. A há-rom hatalmi ág szigorú elválasztása azonban egyértelműen Montesquieu hatását tükrözi. Ebben a modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalomhoz tartozik. Lényegében úgy defi-niálható, mint a legfelsőbb végrehajtó szervek és a nekik alárendelt végrehajtó szervek összessége. E tekintetben vita a polgári államok közigazgatásának államigazgatásra és önkormányzati közigazgatásra történt differenciálódását követően az önkormányzatok helyét illetően alakult ki. Egyes – talán többségi – vélekedések szerint az önkormányzatok relatív önállóságuk ellenére is a végrehajtó hatalmi ág részei, míg mások szerint nem azok, és így önálló, horizontális hatalmi ágat alkotnak. 1.1.1. Problémák Montesquieu elméletével A témával foglalkozó államelméleti és közjogi írások általában az imént említett montesquieu-i triász leírásával kezdődnek, majd pedig elkezdik magyarázni, hogy milyen problémák vannak ezzel a modellel, s az miért nem alkalmas a magyarhoz hasonló államszervezetek leírására. Az első problémacsokrot a hatalmi ágak sokasodása alkotja. Ezen belül is egyrészt beszélhetünk a valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ágakról. Az egyik ilyen új hatalmi ág az állam-fői hatalmi ág. Ezen elmélet Benjamin Constant (1767–1830) nevéhez fűzhető. Álláspontja szerint az államfő (király) egy olyan önálló semleges hatalmi ág [pouvoir neutre] birtokosa (tehát Montesquieu-vel ellentétben úgy véli, hogy nem a végrehajtó hatalom része), amely a másik három hatalmi ág felett állva őrködik az alkotmány épségén. Ezt az álláspontot Carl Schmitt újította fel a weimari köztársaság idején (1931-ben megjelent írásában). A másik, valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ág az alkotmányozó hatalom [pouvoir constituant]. Ez a hatalom a többi hatalmi ág egymás közti viszonyait szabályozza (megalkotja az alkotmányt, elosztja a hatásköröket). Ennek a hatalmi ágnak az elismerésével egyesíteni lehet a hatalmi ágak elválasztásának elméletét a népszuverenitás eszméjével – amennyiben az alkotmányozó hatalmat a népnek tulajdonítjuk. Másrészt beszélhetünk valóban újólag létrejövő (tehát Montesquieu idejében nem létező) államhatalmi szervekről (alkotmánybíróság [elsőként: 1920 Ausztria], ombudsman [a 2. világháború után skandináv mintára terjedt el], számvevőszék [a XIX. századtól]), illetve a végrehajtó hatalomtól önállósuló koráb-ban is létező szervekről – így például az ügyészség Magyarországon 1949 óta, amely nemcsak az egyér-telműen a végrehajtó hatalom körébe vonható vádhatósági feladatokat látja el, hanem egyben ő a végre-hajtó hatalom törvényességének legfőbb őre is (általános ügyészségi törvényességi felügyelet) –, valamint a végrehajtó hatalmon belüli önállóság garanciáinak kiépüléséről (önkormányzatok). Ezek a problémák tulajdonképpen még kezelhetők lennének a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztá-sának elméletével, ha azt mondanánk: nem csupán három, hanem nyolc-tíz egymástól elválasztandó ha-talmi ággal próbálnánk leírni a Magyarországhoz hasonló berendezkedésű államok államszervezetét. A másik probléma azonban olyasmi, amit már nem lehet egyszerűen a triász kibővítésével megoldani. Ez a probléma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (témánk szempontjából) annyit jelent: a kormány a parlament (tehát a törvényhozás) bizalmától függ, azaz a parlament (többsége) bármikor leválthatja a kormányt. Ez pedig tulajdonképpen azt jelenti, hogy a parlament többsége és a kormány összefonódik. Márpedig Montesquieu alapvető gondolata az volt, hogy ezt a két hatalmi centrumot el kell választani egymástól azért, hogy egymást korlátozva megakadályozzák, hogy túlhatalom (zsarnokság) jöhessen létre.


7

Álla

mig

azga

tás

Ma az európai államok túlnyomó többségében (így Magyarországon is) azonban parlamentarizmus van, tehát a kormány és a parlamenti többség összeolvad – és még sincs „zsarnokság”. Ennek oka a következő: a zsarnokság megakadályozásához nem arra van szükség, hogy mereven elválasszunk egymástól minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogy ne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni. Ehhez természe-tesen arra is szükség van, hogy ne összpontosuljon túl nagy hatalom egy kézben (hatalommegosztás). Ennek a hatalommegosztásnak egyik (szélsőséges) formája a hatalmi ágak elválasztása, de ugyanígy al-kalmas a zsarnokság megakadályozására, ha ellenőrző/felügyelő szerveket hozunk létre, s azok számára biztosítjuk a függetlenséget – s így ellensúlyozható a törvényhozás (többségének) és a végrehajtásnak az összefonódása is. Eme függetlenség biztosításának legfontosabb eszközei egyrészt az ellenőrzési hatáskö-röknek az alkotmányban való rögzítése, másrészt pedig a személyi összeférhetetlenségek. Annak vizsgá-lata, hogy Európában a zsarnokság megelőzésére miért épp a hatalommegosztásos módszert – s miért nem a hatalmi ágak elválasztásának módszerét – választották, részletes jogtörténeti és politikatörténeti vizsgá-latokat igényelne; erre itt nincs lehetőségünk. Az említettek miatt, amikor a magyar államszervezetet leírjuk, a Montesquieu-féle hatalmi ágak elvá-lasztása mellett inkább hatalommegosztásról, s benne az egyes állami szervek és az államigazgatás vi-szonyáról kell beszélnünk. 1.2. A hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar állam működésében: az állami szervek felépítésének rendszere, a közigazgatás helye az állami szervek rend-szerében Az elkövetkezőkben – a hatalommegosztás korábbiakban ismertetett elvére tekintettel – a magyar állam-szervezet legfontosabb szerveinek a közigazgatáshoz való viszonyát írjuk le. 1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része

A Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része alkotja együtt az államigazgatást. Maga a Kormány is az államigazgatás része, méghozzá annak csúcsszerve. Esetünkben a legfontosabb kérdés, amely megvizsgálandó: jogilag mennyiben alkot külön hatalmi cent-rumot az államigazgatás a Kormányhoz képest? A válasz: kevéssé. Az államigazgatás ugyanis épp arról ismerszik meg, hogy a Kormánynak alárendelt [az Alkotmány 40. § (3) bekezdése szerint a Kormány az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonhatja, valamint az Alkotmány 35. § (4) be-kezdése szerint a (4) – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek által hozott minden olyan határoza-tot vagy intézkedést megsemmisíti, illetőleg megváltoztatja, amely törvénybe ütközik]. Az államigazgatás jelentős részével szemben a Kormánynak még ennél is erősebb jogosítványa van: utasíthatja azt. Másrészről azonban nincs joga a Kormánynak arra, hogy államigazgatási ügyekben maga döntsön az államigazgatási szervek helyett, azoknak hatáskörét nem vonhatja el. Ugyancsak az alárendelt állam-igazgatási szervek helyzetét erősíti a Kormánnyal szemben, hogy a Kormány az államigazgatás neki alá-rendelt szervei által előkészített anyagokat fogadja el (pl. kormányrendelet formájában). Nem lehetséges ugyanakkor az államigazgatás alárendelt szerveit a Kormánnyal szembeni ellensúlyként felfogni, mert nem képes egységes akaratot kifejteni a Kormánnyal szemben. Ennek oka, hogy szervezeti-leg az államigazgatás különféle szerveit csupán közös csúcsszervük (a Kormány) köti össze. A modern államfejlődés viszonylag új eredménye, hogy olyan – egyértelműen államigazgatási feladatot ellátó – szervek alakultak ki, amelyek bár az államigazgatás részét képezik, ám függetlenek attól (autonóm ál-lamigazgatási szervek). Az autonóm államigazgatási szervek létrehozatalát több körülmény indokolta. Berényi Sándor csoportosítását alapul véve kiemelhetjük, hogy egyrészt bizonyos területeken az érdekel-tek arra törekedtek, hogy részt vehessenek az igazgatási tevékenységek ellátásában. Erre jó példa a hazai autonóm államigazgatási szervek közül a Közbeszerzések Tanácsa, amely mind az ajánlattevők, mind az ajánlatkérők részvételét biztosítja a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogvédelem körében. Szintén fontos igényként jelentkezett a terület depolitizálása, azaz a végső soron politikai testületként működő Kormány irányítási jogainak kizárása. Erre a hazai fejlődésben a legjobb példát a Nemzeti Média- és Hírközlési hatóság jelenti. Szintén ilyen igényként jelent meg az alkotmányos alapjogok védelme, a kvázi bíráskodó funkció ellátásához kapcsolódó, a bíróságokéhoz hasonló autonómia biztosítása. Emellett a szakmai tevé-kenység színvonalának emelése, valamint a gazdálkodási, eredményességi tényezők biztosítása érdeké-ben szerveztek autonóm államigazgatási szerveket.


8

Álla

mig

azga

tás

A helyzet tehát a következő: a Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része összefonódó hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban különböztetni a Kormány államigazgatást irányító, valamint kormányzati politikai funkcióit.) 1.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány

Magyarország parlamentáris kormányformájú köztársaság. A kormányforma a törvényhozó és a végre-hajtó hatalom viszonyát jellemzi, abból a szempontból, hogy melyik hatalmi ág tekinthető „erősebbnek” a viszonylagos egyensúly ellenére is (pl. parlamentáris, prezidenciális). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti többség és a Kormány összefonódik, ugyanis a parlament a tekintetben „erősebb” a Kormánynál, hogy a parlamenti többség megbuktathatja a Kormányt (bizalmatlansági indítvány), azonban a Kormány nem oszlathatja fel az Országgyűlést. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja abszolút többséggel. A minisztereket azonban már nem az Országgyűlés választja, hanem a miniszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök. A minisztereket tehát nem lehet az Országgyűlésben egyenként leváltani: csak a mi-niszterelnök ellen lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani, s ennek sikere esetén az egész Kormány-nak mennie kell (kancellárdemokrácia). Az Országgyűléssel szemben tehát a valódi felelősséget a mi-niszterelnök egy személyben viseli; Kormányának tagjait (alkotmányjogilag) tetszés szerint állítja össze. A bizalmatlansági indítvány konstruktív (nem destruktív), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a mi-niszterelnököt leváltani, ha ugyanazzal a szavazással az új miniszterelnököt is megválasztják. Ennek az az értelme, hogy nehogy sorozatos kormányválságok alakuljanak ki (amikor csupán ügyvezető kormányok irányítják az országot). Az Országgyűlés azonban a miniszteri kinevezés megkerülhetetlen tényezőjévé vált azzal, hogy a köz-ponti államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 40. § (2) bekezdése kimondja, hogy a miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszter feladatköre szerinti bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgatja. Bár a bizottsági meghallgatás eredménye nem kötelező a köztársa-sági elnökre nézve, azonban a meghallgatás lefolytatásának elmaradása esetén nem kerülhet sor a minisz-ter kinevezésére. Az Országgyűlésnek számos ellenőrzési (informálódási) joga van a Kormánnyal szemben: kérdés, azon-nali kérdés, interpelláció, vizsgálóbizottság felállítása, bizottsági meghallgatás. Ezen kívül fontos még kettőjük viszonyáról megjegyezni, hogy az Országgyűlés által alkotott jogszabályok (törvények) hatályon kívül helyezhetik a Kormány által alkotott jogszabályokat (kormányrendeleteket). 1.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány

A köztársasági elnöknek a magyar államszervezetben elfoglalt helyét illetően megoszlanak a vélemények. Egyesek önálló, (párt)semleges hatalmi ágként fogják fel, mások a Kormánnyal és az önkormányzatokkal együtt a végrehajtó hatalomba sorolják. Az eddigi alkotmányos gyakorlat alapján az állítható, hogy a magyar államszervezetben a köztársasági elnök elkülönül a Kormánytól, de közel sem nevezhető (párt)semleges hatalmi tényezőnek. S ez nem valamiféle diszfunkció (hibás működés) következménye, hanem így van beprogramozva a magyar Al-kotmányba, hiszen a köztársasági elnököt a pártpolitika színtere, az Országgyűlés választja, s személye minden alkalommal politikai alku tárgya. A közvetlen politikai szereplés természetesen tilos, de adott esetben egyértelműen megnyilvánulhat a politikai szimpátia. Az Alkotmánynak azon szakasza pedig [29. § (1) bekezdése], mely szerint a köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét”, nem több, mint közjogi fikció. Akik azonos politikai oldalon állnak vele, azok kedvelik, a másik oldalon állók pedig valószínűleg nem. Ezért aztán helytelen dolog lenne pártok felett álló semleges hatalomról beszélni. Ez a helytelenség persze csak a tudományos írásokra vonatkozik. A politikai közbeszédben igenis hasz-nos a köztársasági elnök semlegességének látszatát kelteni, ez ugyanis ezáltal elvárássá alakul, s így – még ha nem teszi is teljesen semlegessé a köztársasági elnököt – a politikai csatározásokba való bekap-csolódását nehezíti („illetlenné teszi” azt). Azt mondhatjuk tehát, hogy:

− a magyar köztársasági elnökök a valóságban nem (párt)semlegesek; − az Alkotmány csak a közvetlen politizálást tiltja, hiszen a közvetettet nem is tudja megtiltani (pl.

hogy a szilveszteri beszédben konzervatív vagy baloldali értékeket hangsúlyozzon);


9

Álla

mig

azga

tás

− a politikai közbeszédben mégis úgy kell a köztársasági elnökről beszélni, mintha teljesen (párt)semleges volna, mert így elvárássá alakul a semlegesség, s a jövőben ezáltal nehezebb („il-letlenebb”) lesz közvetlen politizálást folytatni.

Azt, hogy a köztársasági elnök a Kormánytól elkülönült hatalmi tényező, a következőkkel indokolhatjuk: − a köztársasági elnök megbízatásának időtartama nem egyezik a Kormányéval [köztársasági elnök:

5 év; Kormány: az új Országgyűlés alakuló üléséig (4 év)]; − az Alkotmány más és más hatáskörrel ruházza fel a két szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a má-

siktól; − az Országgyűlés más és más szavazatarányokkal ill. indokokkal töltheti be ezt a pozíciót; − az Országgyűlés a miniszterelnököt visszahívhatja, a köztársasági elnököt azonban nem; − a köztársasági elnöki tisztséggel összeférhetetlen a kormánytagság.

Az említett érvek közül a második a legfontosabb (bár önmagában nem lenne elegendő az elkülönültség indokolásához). A magyar államszervezetben a köztársasági elnök (államfő) tehát önálló, a Kormánytól (és a Kormány-nak alárendelt államigazgatási szervektől), valamint az önkormányzatoktól elkülönült hatalmi tényező. (Közigazgatást irányító funkciót azonban – ellentétben a prezidenciális és félprezidenciális rendszerektől – nem lát el.) A köztársasági elnök azonban mind a Kormánnyal, mind az önkormányzati igazgatással kapcsolatban rendelkezik feladat- és hatáskörökkel. A köztársasági elnöknek az államigazgatással szembeni legfontosabb jogosítványai a kinevezési jogok (miniszterek, államtitkárok, egyes autonóm államigazgatási szervek vezetői, tábornokok, nagykövetek) és a miniszterelnök személyére az Országgyűlésnek való javaslattétel. A Kormány legfontosabb jogosítvá-nya a köztársasági elnökkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyéni kegyelem) csak miniszteri ellen-jegyzéssel válnak érvényessé: ez azon jogi fikció következménye, amely szerint a köztársasági elnök nem politikus, így politikai felelősséggel sem rendelkezik. A miniszteri ellenjegyzéssel a feladat- és hatáskör-rel rendelkező miniszter a döntésért való politikai felelősséget átvállalja a köztársasági elnöktől. 1.2.4. A köztársasági elnök és az önkormányzatok

A köztársasági elnök a közigazgatás – későbbiekben kifejtendő – másik nagy alrendszere, az önkormány-zati igazgatás területén is jelentős feladat- és hatáskörökkel rendelkezik. Ez a feladat- és hatáskör kétirá-nyú, egyrészt területszervezési jellegű, amelynek keretében az érintett önkormányzatok kezdeményezésé-re dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről. A másik feladatköre az önkormányzati rendszer súlyos rendellenes (alkotmányellenes) működésének korrekciója körébe tartozik, ugyanis köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására – az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre –, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet fel-oszlatja (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább). 1.2.5. A bíróságok és a közigazgatás

A közigazgatási – így az államigazgatási – határozatok bíróság előtt megtámadhatók. Az ilyen perekben a határozatot hozó közigazgatási szerv az alperes, s a határozatot sérelmesnek (jogsértőnek) találó személy (vagy másik közigazgatási szerv) pedig a felperes. Ez a megtámadási lehetőség vonatkozik mind az ön-kormányzati, mind az államigazgatási határozatokra. A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot megsemmisíti vagy megváltoztatja.


10

Álla

mig

azga

tás

1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás Az ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szemben törvényességi felügyeleti jogköre van (az, hogy az önkormányzatokkal szemben van-e ilyen jogköre, vitatott; az ügyész-ségi törvény szoros értelmezése alapján nem, mivel az önkormányzatok nem államigazgatási szervek, azonban az ügyészségi gyakorlat a törvényességi felügyelet eszközeivel az önkormányzati hatósági ügyek tekintetében is szokott élni, arra figyelemmel, hogy az óvás körében az ügyész viszont közigazgatási ügy-ben hozott döntésekkel szemben élhet ezen intézkedési jogosítványával, a közigazgatási ügyek körébe pedig az önkormányzati hatósági ügy is beletartozik). Ez a következőket jelenti: Ha az említett szervek normatív aktusai (pl. rendeletei) magasabb szintű jogszabállyal ellentétesek, akkor az ügyész az említett szervnek óvást nyújt be. Ha a szerv elfogadja az ügyész észrevételeit, akkor megvál-toztatja a normatív aktust; ha pedig nem fogadja el, akkor az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia, hogy az döntsön a kérdésben. Amennyiben egyedi aktus (pl. határozat) esetében merül fel jogszabálysértés, akkor az ügyész óvását az aktuskibocsátó felettes szerve is megvizsgálja, és ha azt alaposnak találja, ak-kor az egyedi aktust módosítja. Ellenkező esetben (az ügyész indítványára) bíróság dönt az ügyben. Az ügyész a törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érde-kében a szerv vezetőjénél felszólalással él. A jövőbeni törvénysértés megakadályozása végett pedig figyelmeztetést nyújt be. Az ügyészség - az általános törvényességi felügyelet jogára is figyelemmel - Magyarországon – Nyugat-Európával ellentétben – nem a Kormánynak van alárendelve, hanem az Országgyűlésnek. 1.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás

A közigazgatás (államigazgatás és önkormányzatok) normatív aktusai (pl. rendeletek) Alkotmánybíróság előtt bárki által megtámadhatóak. Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a megtámadott rendeletet (vagy annak egyes rendelkezéseit), ha azok magasabb szintű jogszabályba ütköznek. 1.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Az ÁSZ tulaj-donképpen a közigazgatás egészének gazdálkodását ellenőrzi, méghozzá nemcsak annak törvényességét, hanem annak célszerűségét és eredményességét is. Az ÁSZ-nak főszabályként nincs joga saját hatáskörben szankcionálni (csupán bírósághoz vagy a nyilvá-nossághoz fordulhat), de megelőző intézkedésként zárolás iránt intézkedhet, ill. a pénzeszközök további felhasználását felfüggesztheti. 1.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás

Az ombudsmanok (állampolgári jogok országgyűlési biztosai, adatvédelmi biztos, nemzeti és etnikai ki-sebbségi jogok biztosa, a jövő nemzedék országgyűlési biztosa) az Országgyűlés által választott tisztség-viselők, akiknek feladata az alkotmányos jogokat sértő visszásságok kivizsgálása. Hatáskörük (az alkot-mányos jogok szempontjából) a közigazgatás egészére kiterjed. Az ilyen visszásságok feltárása esetén ajánlással fordulnak az ellenőrzött közigazgatási szerv felé. Az ÁSZ-hoz hasonlóan csupán ellenőrzési (informálódási) joguk van, s saját jogon nem intézkedhetnek (nem szankcionálhatnak), csupán bírósági, alkotmánybírósági eljárást kezdeményezhetnek, ill. a nyilvá-nossághoz fordulhatnak. 1.2.10. Az Országgyűlés és az önkormányzatok

Az Országgyűlés a Kormánynak – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett – ja-vaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes; dönt továbbá a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról.


11

Álla

mig

azga

tás

Az Országgyűlés továbbá – minősített többséggel elfogadott – törvényt alkot az önkormányzatokról, amelyben szabályozza azok működésének alapvonalait. Az önkormányzatok által alkotott jogszabályok (önkormányzati rendeletek) nem lehetnek ellentétesek az Országgyűlés által alkotott jogszabályokkal (törvényekkel).

1.3. A magyar közigazgatás két alrendszere: az államigazgatás és az önkormány-zati igazgatás, valamint ezek egymáshoz való kapcsolódása

A magyar közigazgatás két alrendszerre tagolódik: a későbbiekben részletesen bemutatandó államigaz-gatásra és az államigazgatással szemben relatív autonómiával rendelkező önkormányzati igazgatásra. A jelenlegi többségi tudományos álláspont szerint az önkormányzatok szintén a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatási rendszer integráns részei. Az önkormányzatoknak a közigazgatáshoz kötődése nyil-vánul meg többek között abban, hogy az önkormányzati hatósági igazgatásra is kiterjed a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a Ket.) hatálya. A relatív autonómia ezeken a területeken is észlelhető, hiszen az Ötv. és a helyi rendeletek szabályai számos eltérő szabályt fogalmazhatnak meg. Az önkormányzatok autonómiáját (önállóságát) az Alkotmány biztosítja. Ez az önállóság azonban nem jelenti azt, hogy az államigazgatásnak ne lennének különféle jogosítványai az önkormányzatokkal szem-ben. Ezeket a jogosultságokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény részletesen sza-bályozza. Maga a Kormány az önkormányzatokkal kapcsolatban a következő feladatokkal rendelkezik:

− az önkormányzatokért felelős miniszter közreműködésével, a közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;

− javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább);

− rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait; − irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről; − a területszervezési eljárásról szóló törvényben foglaltak szerint döntés-előkészítőként közremű-

ködik az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési kérdésekben; − dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező – jogilag szabályozott

más eljárás keretébe nem tartozó – vitában.

A helyi önkormányzatokért felelős miniszter (jelenleg a 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet alapján a bel-ügyminiszter) feladatai a következők:

− előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntése-ket;

− kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület fel-oszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását;

− közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a közigazgatási hivatal tevékenységét érintő jogszabályok, állami irányítás egyéb jogi eszközei és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében;

− összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, valamint a megyei önkormányzatok működésével összefüggő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás kormányza-ti feladatait;

− a területszervezési eljárásról szóló törvényben foglaltak szerint döntés-előkészítőként közremű-ködik a köztársasági elnök és az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési kérdésekben.

Az feladat- és hatáskörrel rendelkező (az Ötv. terminológiailag pontatlan szóhasználata szerint illetékes) miniszter (tehát pl. szociális ügyekben a nemzeti erőforrások minisztere):

− rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegy-ző, a főjegyző, a közigazgatási hivatal vezetője államigazgatási feladatai ellátásának szakmai sza-bályait, és ellenőrzi azok érvényesülését;

− rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését;

− az előzőekben említett ellenőrzések eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tárgyalja meg


12

Álla

mig

azga

tás

az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a törvényességi ellenőrzést ellátó szervet;

− tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközök-ről, és biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt;

− a helyi önkormányzatoktól – ágazati feladatai körében – adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat köteles teljesíteni;

− az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi önkor-mányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat.

A következő állami szerv, amelyről beszélnünk kell e témában, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal. Ahhoz azonban, hogy ezen szervek önkormányzatokkal szembeni jogait megértsük, előbb az önkormány-zatok által gyakorolt hatásköröket két csoportra kell osztanunk. Nevezetesen:

− önkormányzati saját hatáskör; − átruházott államigazgatási hatáskör.

Az önkormányzatok ugyanis nemcsak a helyi közügyeket igazgatják (önkormányzati saját hatáskör), ha-nem az önkormányzatok egyes szervei és tisztségviselői (a jegyző, a polgármesteri hivatal kijelölt ügyin-tézője, valamint kivételesen a polgármester is) az államigazgatás feladatait is ellátják. Az önkormányzat-ok saját ügyei tekintetében kötelező feladatot csak törvény állapíthat meg arányos költségvetési támoga-tás egyidejű biztosításával. Ennek nyilván az az értelme, hogy ne kelljen költséges módon a legalsóbb szintig kiépíteni az államigazgatást. Ilyen államigazgatási hatásköröket azonban csupán törvény, törvény felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet, valamint a jegyző és a polgármesteri hivatal ügyintézője esetében pedig kormányrendelet ruházhat az önkormányzatokra. Az államigazgatás önkormányzatokkal szembeni jogosítványai annak fényében változnak, hogy önkor-mányzati saját hatáskörről vagy pedig átruházott államigazgatási hatáskörről van szó. Az előbbi esetében a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési jogkörükben járnak el. A második esetben (átruházott államigazgatási hatáskörök) már felügyeleti (határozatmegsemmisítési) joggal bírnak az önkormányzatokkal szemben. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal azonban a 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet szabályai szerint döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik a Kormány é a feladatkörrel rendelkező miniszter önkormányzatokkal kapcsolatos segítő munkájának vitelében.

A hivatal továbbá a szakmai irányító miniszter kérésére közreműködik a szakmai irányító miniszter külön jogszabályban meghatározott, helyi önkormányzatokkal összefüggő egyes feladatainak ellátásában. Amennyiben a hivatal ezen feladatai ellátása során jogszabálysértést észlel, kezdeményezi a feladat- és hatáskörrel rendelkező, illetékes állami szerv eljárásának a megindítását. A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési (azért törvényességi, mert célszerűséget nem vizsgál, csak jogszerűséget) jogkörében eljárva a hivatal vezetője – határidő tűzésével – felhívja az érintett ön-kormányzatot a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti:

− az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisí-tését;

− a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát; − vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél; − a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségvi-

selője felelősségének megállapítását.

A törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatára a pert a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, vala-mint kisebbségi települési önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától szá-mított harminc napon belül lehet megindítani. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni. Ha a jogszabálysértő döntés vég-rehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését – az érintett egyidejű értesítésével – kérni kell a bíróságtól.


13

Álla

mig

azga

tás

A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkor-mányzat:

− szervezete, működése, döntéshozatali eljárása; − döntései (rendelete, határozata); − társulásai ill. szervei (pl. bizottsága) által hozott önkormányzati határozatok megfelelnek-e

a jogszabályoknak.

Nem terjed ki a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre azokra az önkor-mányzati határozatokra, amelyek alapján:

− munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának; − külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.

A közigazgatási hivatal vezetőjének jogköre az előbb említetteken kívül kiterjed még a következőkre:

− összehívja a képviselő-testület ülését, ha a települési képviselők egynegyede vagy az önkormány-zat bizottsága azt indítványozta, s a polgármester tizenöt napon belül ennek az indítványnak nem tesz eleget;

− a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt.

Az önkormányzati és az államigazgatási alrendszer viszonya azonban nem egyirányú, nemcsak az állam-igazgatás rendelkezik jogokkal az önkormányzati igazgatás tekintetében, hanem az önkormányzati igazgatást is megilleti a véleményezés és a javaslattétel joga az államigazgatási szervezetrendszer tekin-tetében, ezért e körben szólnunk kell még a felterjesztési jogról. A képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érin-tő bármely kérdésben – közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezete útján – az adott kérdésben hatáskör-rel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és:

− tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást kérhet; − javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti; − az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányítási

eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdemé-nyezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását.

A megkeresett államigazgatási szerv a megkeresésre harminc napon belül köteles érdemben válaszolni. Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést három napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez, és erről a megke-reső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni. Szintén az államigazgatást kötelezi az Ötv. a tekintetben, hogy a döntés-előkészítési és jogalkotási tevé-kenysége során a Kormány és a szakminiszterek kötelesek egyeztetni az önkormányzati szövetségekkel az önkormányzatokat érintő ügyekben, valamint a megyei önkormányzatokkal és a fővárosi önkormány-zatokkal az őket érintő ügyek és jogszabályok tekintetében. 1.4. Történeti és nemzetközi kitekintés

1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák

A modern államigazgatások jellemzőinek megértéséhez szükséges történeti vizsgálatunkat az abszolutista államok kialakulásánál kezdjük. A feudális széttagoltság állapotában lévő európai monarchiák a XIV–XVIII. században erőteljes központosítást hajtottak végre. A helyi előkelőségek (nemesek) jogait meg-nyirbálva a korábbiakhoz képest jelentős mértékben erősebb államigazgatást hoztak létre. Ennek oka a következő volt: a sorozatos és egyre kiterjedtebb európai háborúk állandó hadsereget igényeltek, az állan-dó hadsereg sok pénzbe kerültek, tehát a lakosságot erőteljesebben és rendszeresebben kellett adóztatni. Ehhez pedig több adószedőre és adóösszeíróra volt szükség. Ekkortól keletkeznek az első rendszeres ál-lami nyilvántartások is (adóösszeírási célból). A mai értelemben vett államigazgatás (a központnak alárendelt hierarchikus és az ország egész területére kiterjedő igazgatás) az abszolutizmus idejére vezethető vissza. Ekkor keletkezik Montesquieu említett műve is, amely az akkori kontextusban elsősorban a törvényhozás nagyobb szerephez juttatását és a király hatalmának korlátozását szorgalmazta.


14

Álla

mig

azga

tás

Ennek a hatalomkorlátozásnak a garanciáját jelentették az írott alkotmányok. Az ilyen alkotmány által korlátozott monarchiákban (alkotmányos monarchiák) az uralkodók mint a végrehajtó hatalom fejei irá-nyították az államigazgatást, de minden intézkedésük csak miniszteri ellenjegyzéssel volt érvényes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodót nem lehetett felelősségre vonni cselekedeteiért, ezért kellett va-laki (a miniszter), aki vállalja a felelősséget. A kormányok, amelyek eredetileg csupán az uralkodók ta-nácsadó testületei voltak, fokozatosan önálló döntéshozó szervekké nőtték ki magukat. Az uralkodók lassanként kivonultak a napi politikából, s a kormány elnökévé (miniszterelnökké) a parla-ment többségének bizalmát élvező embert neveztek ki (parlamentáris monarchia). A mai Európában számos ország (pl. Nagy-Britannia, Belgium, Norvégia) működik ilyen kormányformában. Több országban azonban véget vetettek a monarchiának, s köztársaságot vezettek be. Ez azt jelenti, hogy az államfő megbízatása korlátozott időre szól. Azokat a köztársaságokat, ahol a kormány a parlament bizalmától függ, parlamentáris köztársaságnak nevezzük (pl. Németország, Magyarország, Olaszor-szág). A parlamentáris köztársaságokon belül külön altípust jelentnek a kancellárdemokráciák, ahol a parlamenteknek kizárólag a kormányfők felelősek, s a Kormány megbízatása kötődik a kormányfő meg-bízatásához: azaz a parlament a kormányfőn keresztül csak az egész kormánytól vonhatja meg a bizalmat. Ezen altípus modellalkotó állama Németország. Ahol azonban a kormánynak nem kell a parlament bi-zalmát élveznie, ott prezidenciális köztársaságról beszélünk (pl. az USA, az elnevezés onnan ered, hogy az ilyen államokban a kormányt a nép által választott köztársasági elnök vezeti, s nincs külön miniszter-elnök). A kétfajta köztársaság közötti átmenetet, amikor egyszerre létezik egy jogosítványokkal felruhá-zott („erős”) köztársasági elnök – aki nem függ a parlament bizalmától –, s egy a parlament bizalmától (is) függő kormány(fő), félprezidenciális rendszereknek nevezzük (pl. Franciaország, Finnország). 1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története

A Magyarországgal kapcsolatos történeti visszatekintést 1867-ben kezdjük. A dualizmus idején Magyar-ország kormányformája parlamentáris monarchia volt. Ez – mint láttuk – azt jelenti, hogy a választáso-kon győztes párt(koalíció) jogosult a kormányalakításra; tehát az ellenzék – esetleg az uralkodó esetleges antipátiája ellenére is – leválthatja a kormányzó pártot. Ez azonban ritka jelenség volt (az első világhábo-rúig mindössze egyszer történt meg: az 1905-ös választások eredményeképpen – a kisebbségi Fejérváry- (darabont-)kormány bukását követően – 1906-ban). Az államigazgatás gazdálkodását a számvevőszék ellenőrizte, s az államigazgatási határozatok felülvizsgálatát a Közigazgatási Bíróságon lehetett kérni. A két háború közti magyar kormányforma alkotmányos monarchiának nevezhető, a kormányfő szemé-lye ugyanis nem a parlamenti matematikától, hanem Horthy Miklós bizalmától függött. Az államszerve-zet egyébként nem különbözött jelentősen a dualizmusétól (leszámítva persze magának a dualizmusnak a végét; s azt, hogy király helyett egy hasonló státusú – bár kevesebb jogosítvánnyal rendelkező – kor-mányzó [Horthy] töltötte be az államfői tisztet). A második világháború után rövid ideig (1945–1947/49) létező demokratikus magyar államszervezet jogilag parlamentáris köztársaságnak nevezhető. Ennek kibontakozására és bejáratódására azonban az ismert okokból nem volt lehetőség. A szocializmus idején az eddigiektől jelentősen eltérő államszervezet alakult ki, amelynek főbb jellemzői a következők:

− az államigazgatást ellenőrző/felügyelő szerveket megszüntették (számvevőszék, Közigazgatási Bíróság);

− az önkormányzatiságot felszámolták, s az államigazgatásba olvasztották (tanácsrendszer); − a kormánytól független, s a parlamentnek alárendelt ügyészséget hoztak létre; − az államfői tisztséget egy kollektív államfői testület (Népköztársaság Elnöki Tanácsa) látta el; − az Országgyűlés évente néhány napra összeülő, valódi hatalommal és ellenőrzési lehetőségekkel

nem rendelkező fórummá alakult.

A szocializmus idején maga az államszervezési koncepció is gyökeresen átalakult: az akkori államelmélet kifejezetten tagadta a hatalommegosztást (ill. a hatalmi ágak elválasztását), s a hatalmi ágak egységének elvét vallotta. A rendszerváltozással (1989/90) a magyar kormányforma ismét parlamentáris köztársaság – méghozzá annak kancellári altípusa – lett. Fontos változások továbbá: az ombudsmani tisztség, az Ál-


15

Álla

mig

azga

tás

lami Számvevőszék és az Alkotmánybíróság felállítása; valódi önkormányzatok létrehozása a tanácsok helyett; az egyszemélyi államfői (köztársasági elnöki) tisztség, valamint a közigazgatási bíráskodás kiszé-lesítése.


16

Álla

mig

azga

tás

2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése

2.1. Hatáskör, illetékesség, joghatóság a közigazgatásban

A közigazgatási szervek működéséhez és csoportosításához nélkülözhetetlen a hatáskör, az illetékesség és a joghatóság fogalmának meghatározása. A hatáskör azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra, a vonatkozó döntés meghozatalára a különböző típusú állami szervek közül melyik jogosult. Ha egy példával szemléltetjük a hatáskör fo-galmát, akkor azt lehet kiemelni, hogy a mai magyar jogrendszerben közigazgatási engedély birtokában lehet szociális szakosított ellátást nyújtani. A hatáskör ebben az esetben azt mutatja meg, hogy mely típu-sú szerv jogosult ezen engedély megadására, azaz hogy ezt az engedélyt pl. a Magyar Energia Hivatal vagy a regionális szociális és gyámhivatal adhatja-e meg. (Ebben az esetben a válasz egyértelmű: a regio-nális szociális és gyámhivatalok rendelkeznek hatáskörrel.) Az illetékesség azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra az azonos típusú szervek közül pontosan melyik szerv jogosult. Az előző példát felhozva: az illetékesség alapján arra kapunk választ, hogy ha egy szervezet Kaposváron akar szociális szakosított ellátásnak minősülő idősotthoni bentlakásos ellátást nyújtó szervezetet létrehozni, akkor melyik regionális szociális és gyámhivatal bírálja el a kérel-met (a Dél-dunántúli Regionális Szociális és Gyámhivatal). A hatáskörhöz és az illetékességhez kapcsolódik a joghatóság kérdése, amely azt mutatja meg, hogy egy adott ügyben mely állam szervei jogosultak eljárni (azaz pl. egy nickelsdorfi ingatlan ügyében mely szerv, a magyar vagy az osztrák). A köznyelvben (így a sajtóban is) összemosódik a hatáskör és az illetékesség: az „illetékes szerv” kifeje-zést sokszor a „hatáskörrel rendelkező szerv” helyett használják. Egy példa: ha valamely, az állampolgárokat érintő ügyben megkeresik a hatáskörrel rendelkező, azaz az ügyben eljárni jogosult minisztériumot, akkor a sajtóban a fenti szervet nagyon gyakran „illetékes minisz-tériumként” jelölik meg, nem pedig hatáskörrel rendelkező minisztériumként. 2.2. Az államigazgatási szerv fogalma A hatáskör, illetékesség, joghatóság fogalmának áttekintése után az államigazgatás sajátosságainak és fogalmának meghatározásához a közigazgatás fogalmával kell megismerkednünk. Az állam a közigazga-tás útján látja el klasszikus (köz)feladatait. A közigazgatás olyan közhatalommal rendelkező igazgatási tevékenység-, illetve szervezetrendszer, amely a hatalommegosztás elvéből eredően önálló hatalmi ág-ként funkcionálva biztosítja a jogállamiság követelményeinek érvényesülését. A közigazgatás rendsze-rén belül elkülöníthető egyrészt az államigazgatási szervek rendszere, másrészt az önkormányzati szervek rendszere. Az államigazgatási szervek a közigazgatási intézményrendszer alrendszerét alkotva az alábbi sajátossá-gokkal rendelkeznek:

− más állami szervektől elkülönült szervezettel rendelkező jogi személyek (amelyek költségvetési szervként polgári jogi jogalanyisággal is rendelkeznek);

− jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel, valamint igazgatási jogosítványokkal ren-delkeznek;

− önálló döntési jogkörrel rendelkeznek; − a rendszerint hivatali formában működő államigazgatási szervek élén (jelenleg a testületi vezetésű

államigazgatási szervek elsősorban az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok körében találhatók – az autonóm államigazgatási szervek közül testületi vezetésű az Országos Rádió és Televízió Testület, valamint a Közbeszerzések Tanácsa, a kormányhivatalok közül ma már csak egy testületi vezetésű szerv, a Nemzeti Hírközlési Hatóság működik) egyszemélyi fele-lős vezető áll, aki egyben a hatáskörök és igazgatási jogosítványok címzettje;

− az állami költségvetésben megállapított önálló költségvetéssel rendelkeznek.


17

Álla

mig

azga

tás

A közigazgatási szerv jogképessége – bármely más jogalanyhoz hasonlóan – azt jelenti, hogy jogok és kötelezettségek alanya lehet, konkrétan végrehajtó-rendelkező tevékenységet láthat el. A szerv akkor nyeri el jogképességét, amikor létrehozzák, ami egyúttal azt is jelenti, hogy jogalannyá válik. A jogképes-ség elemének kell tekintenünk – a megfelelő eljárásban történt létrehozáson túlmenően – azt a tényt is, hogy az adott szervnek jogszabály hatáskört biztosít, illetve illetékességi területet is megállapít. 2.3. Az államigazgatási szervek rendszere Az államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését egyidejűleg számos körülmény befolyásolja. Ilyen körülmény lehet az aktuális politikai berendezkedésen túl az államfejlődés során kialakult hagyományos intézmények és szervezeti megoldások köre, továbbá ilyennek tekinthetőek a folyamatosan jelentkező nemzetközi behatások és kihívások is. Mindazonáltal, a magyar államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését alapvetően három – rendkívül gyakorlatias – szempont alapján érdemes vizsgálni. Ez a három a feladat, a területi szintek és az egyes önálló szervek közötti kapcsolat szerinti megközelítés. 2.3.1 Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása Az államigazgatás szervezeti rendszerét – a minőségi munkamegosztást megjelenítő – feladat alapján az általános hatáskörű, illetve a különös hatáskörű (más szóval: szakigazgatási) szervekre lehet felosztani. Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjedhet az adott illetékességi területen jelentkező valam-ennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincs korlátozva meghatározott szakfel-adatokra. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy az általános hatáskörű szerv a valóságban is minden létező közigazgatási feladatot ellát: az általános hatáskör egy lehetőség, melynek következtében a szerv bármilyen közigazgatási feladatot kaphat. A konkrétan megvalósítandó feladatokat – ahogy minden más közigazgatási szerv esetében is – mindig jogszabályok jelölik ki. Az általános hatáskörű szervek létrehozásának alapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó államigazgatási (közigazgatási) szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot, az egységes akarat, valamint az összes szakfeladatot átfogó stratégiai funkció érvényesülését. Az általános hatáskörű szerveknek a szűkebb értelemben vett államigazgatáson belül két típusát külön-böztetjük meg: a Kormányt, illetve a közigazgatási hivatalokat. Ha a teljes közigazgatást vizsgáljuk, jelezni kell, hogy általános hatáskörű szervek a helyi önkormányzat-ok képviselő-testületei is. A különös hatáskörű államigazgatási szervek jellegzetessége, hogy ezek meghatározott szakfeladatok ellátására jönnek létre. Az ilyen szervek létrehozásának az alapja a társadalomban ténylegesen kialakult munkamegosztás. Fajtájukat tekintve a különös hatáskörű szervek közé sorolhatók egyebek közt:

− a minisztériumok, − a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek (a kormányhivatalok és

a központi hivatalok) és mindezeknek alárendelt területi, ritkábban települési szinten működő ál-lamigazgatási szervek, valamint

− az autonóm államigazgatási szervek és − a rendvédelmi szervek.

2.3.2 Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása Az államigazgatás szervezetrendszerének területi tagolása alapján alakul ki az a földrajzi terület, amelyen egy adott szerv a működését kifejtheti (ez az ún. illetékességi terület). Ebből a szempontból elsődlegesen megkülönböztethetünk központi szerveket, területi és helyi szerveket. Az államigazgatás központi szerveinek illetékessége az egész ország területére kiterjed. E szervek közé tartoznak a kormányzati szervek, a központi államigazgatás Kormánynak alárendelt különös hatáskörű szervei és az autonóm államigazgatási szervek, végül a rendvédelmi szervek. A kormányzati szervek közé tartozik egyrészt maga a Kormány, másrészt ide soroljuk a kormányzatot közvetlenül segítő szerveket, illetve azon központi szerveket, amelyek az egész államigazgatás irányítá-sában játszanak meghatározó szerepet, úgy, hogy nem részei a minisztériumi rendszernek.


18

Álla

mig

azga

tás

A Kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll. A Kormány összetételét a minisztériumok felsorolá-sával külön törvény határozza meg. A Kormányt segítő szervek közé tartoznak a Miniszterelnökség, a kabinetek, a kormánybizottságok, a kormánybiztosok, valamint az egyéb tanácsadó, véleményező, javas-lattevő szervek. A központi államigazgatás különös hatáskörű szervei körébe soroljuk a minisztériumokat és a nem mi-nisztériumi jogállású központi közigazgatási szerveket. A minisztériumoknak két fő funkciója van: egy-részt vezetik az államigazgatás feladatkörükbe utalt ágát, másrészt irányítják az alárendelt szerveket. (Egyes vélemények szerint önálló szervtípusnak tekinthetők a tárca nélküli miniszterek is. Ők mindenkor a Kormány által rájuk bízott sajátos feladatokat látják el, továbbá alárendelt szervek irányítását-felügyeletét is elláthatják. A sajátos feladat sokszor éppen csak irányítási feladatot jelent, a rendszerváltás óta, 2010-ig hagyományosan ilyen volt a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítását ellátó tárca nélküli miniszter szerepe.) Az autonóm államigazgatási szervek legfontosabb jellemzője, hogy nem állnak a Kormány irányítása alatt. Speciális feladatkörrel, szervezeti, működési és pénzügyi autonómiával – azaz: önállósággal – is rendelkeznek. (Tananyagunk lezárásakor négy ilyen szerv működik: a Gazdasági Versenyhivatal, a Köz-beszerzések Tanácsa, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete.) Az ilyen típusú, a fejlett országokban egyre szaporodó ún. autonóm struktúrák jellegzetes-sége az, hogy közigazgatási feladatot látnak el, de a végrehajtó hatalmi ág sajátosan elkülönült rendszerét jelentik. Nagyfokú önállóságuk célja az általuk ellátott közigazgatási feladat függetlenítése a politikai befolyásolástól. Fő érvényesülési körük a sajtó- és médiaigazgatás, a verseny-, pénz- és tőkepiaci felügye-let, a telekommunikáció igazgatás, a közbeszerzések, a közmunkák piaca stb. A rendvédelmi szerveket a 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) az államigazgatási szervek közt sorolja fel. Ezek a következők: a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgála-tok. A civil közigazgatáshoz képest a rendvédelmi (rendészeti) közigazgatás számos eltérő elemmel ren-delkezik, ugyanakkor közös sajátosságok is megragadhatók. A rendvédelmi szervek legfontosabb jellem-zői a következők:

− az államigazgatás részének tekinthetők (kivéve az önkormányzati tűzoltóságokat), − általában központi, területi és helyi szerveik is vannak, − irányításukat a Kormány valamelyik miniszter útján gyakorolja, − vezetőiket általában az irányítási jogköröket gyakorló miniszter nevezi ki (kivéve a rendőrség és a

polgári nemzetbiztonsági szolgálatok vezetőit, akiket a miniszterelnök), − a szerv alapfeladatait sajátos közszolgálati jogviszonyban (ún. hivatásos szolgálati jogviszony-

ban) álló dolgozók látják el, akik alkotmányos alapjogaik korlátozásának vállalásával, szigorú függelmi rendben, akár életük kockáztatásával végzik munkájukat,

− a hivatásos szolgálati jogviszonyban álló személyek egy részét egyenruha-viselési és fegyver-használati jog is megilleti (a polgári védelem és a tűzoltóság állományában fegyverhasználati jog nincsen).

A rendvédelmi szervek tagjainak egy része – tekintettel különleges feladat- és hatáskörükre – jogosult a polgárok alapvető jogait korlátozni (pl. a rendőrség feltartóztathatja, előállíthatja a bűncselekményt elkö-vető személyt, bizonyos körben titkos információgyűjtést, lehallgatást, megfigyelést folytathat stb.).

A területi, valamint helyi államigazgatási szervek kapcsán utalunk rá, hogy az államigazgatásra jellemző a hierarchikus felépítés és a területi munkamegosztás. A központi szervek jellemzően irányító, ellenőrző típusú feladatokat látnak el, míg az igazgatottakhoz közelebb lévő területi, helyi szervek pedig többnyire végrehajtó jellegű, operatív feladatokat látnak el.

Szemben a központi államigazgatási szervekkel, a területi és helyi szervek illetékessége csak az ország meghatározott – többnyire közigazgatásilag, olykor földrajzilag elkülönült – területi egységéhez igazodik. E körbe soroljuk a regionális, megyei, körzeti és települési szintű feladatokat ellátó államigazgatási szer-veket. (Míg korábban területi szinten a megyei-fővárosi illetékesség volt a legjellemzőbb, addig 2006 nyarától a regionális illetékesség vált meghatározóvá.)


19

Álla

mig

azga

tás

Az államigazgatási feladatok és hatáskörök gyakorlásában a dekoncentráció (régies szóval: szétpontosítás) elve érvényesül. A dekoncentrált államigazgatási szervek a központi közigazgatás végre-hajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazói feladatot ellátó szervei.

Egy konkrét példát vizsgálva: az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat központi szerve az Országos Tisztifőorvosi Hivatal, mely – több egyéb feladata mellett – irányítja a regionális (azaz: területi szintű) intézeteket, ez utóbbiak pedig a kistérségi (azaz: helyi szintű) intézeteket. A hatósági jogalkalma-zó feladatok (pl. engedélyek kiadása, hatósági ellenőrzések lefolytatása stb.) jelentős számát a helyi szer-vek látják el.

A területi szervek közé tartoznak többek között még:

2010. szeptember 1-jén regionális (vagyis több megyére kiterjedő) szinten

− a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal bányakapitányságai, − az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal igazgatóságai, − az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság nyugdíjbiztosítási igazgatóságai, − az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség területi munkavédelmi és munkaügyi

felügyelőségei, − az Országos Egészségbiztosítási Pénztár egészségbiztosítási pénztárai, − a Vám- és Pénzügyőrség parancsnokságai.

megyei szinten

− a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal területi mezőgazdasági szakigazgatási hivatalai, − az Igazságügyi Hivatal területi igazságügyi hivatalai, − a fővárosi és megyei földhivatalok, − a budapesti és megyei rendőr-főkapitányságok.

körzeti (más szóval: területközi) szinten

− az erdőtervezési körzetek, a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek.

A helyi szervek közé sorolhatók egyebek közt:

− a munkaügyi központok kistérségi kirendeltségei, − a rendőrkapitányságok, − a körzeti földhivatalok.

2.3.3 Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása Az államigazgatási szervek közötti kapcsolatok közül a leglényegesebbek az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési kapcsolatok. Ezek szerint vannak irányító, felügyeleti munkát végző (pl. a Kormány, a minisz-tériumok) és irányított, végrehajtó típusú feladatot ellátó szervek (pl. a területi államigazgatási szervek).

2.4. Az államigazgatási szerv működését meghatározó elvek: hatáskör-telepítés,

kiadmányozás, szolgálati út, az irányításra, felügyeletre, ellenőrzésre vonat-kozó szabályok rövid áttekintése

Az államigazgatási szervek – elsősorban az egyszemélyi vezetésű, hivatali jellegű államigazgatási szer-vek – működésének megértéséhez szükség van a szervezet felépítését meghatározó legfontosabb elvek, a hatáskör-telepítés, a kiadmányozás, a szolgálati út, valamint az irányítás, felügyelet fogalmának a rövid ismertetésére. A következőkben ezt tekintjük át.

2.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozás

A hatáskör átruházásáról akkor beszélünk, ha egy közigazgatási szerv a hatáskörét – jogszabály felha-talmazása alapján – más szervre, vagy más személyre ruházza át. A hatáskört átruházásának egy külön vizsgált esete az, amikor egy közigazgatási szerv a hatósági hatáskörét ruházza át más szervre vagy sze-mélyre.


20

Álla

mig

azga

tás

A kiadmányozási jog a közigazgatási döntéseknek, intézkedéseknek, mint okiratoknak a hatáskört gyakorló személy (jellemzően a szerv vezetője) nevében és megbízásából történő kiadásának jogát jelenti. A hatósági hatáskör átruházásának és a kiadmányozásnak a fogalmát a jogszabályok külön nem határozzák meg, azonban azokat részletesen értelmezi a Legfelsőbb Bíróság 1/2003. közigazgatási-polgári jogegységi határozata. Ehhez kapcsolódóan ki kell emelni, hogy a Ket. vonatkozó szabályaira is figyelemmel a hatósági hatáskör gyakorlásának átruházása (delegálása) esetén a hatáskört átruházó szervnek az egyedi ügyre vonatkozó utasítási joga megszűnik, legfeljebb csak a felügyeleti szerv jogait gyakorolhatja a Ket. rendelkezéseinek megfelelően. A hatáskörök védelmének elvére figyelemmel ugyanis a hatáskör gyakorlásának valódi tartalmát és a jogorvoslathoz való jogot kizárná az, ha a hatáskört átruházó szerv továbbra is utasítási joggal rendelkezne. Az 1/2003. KPJE kimondja továbbá, hogy közigazgatási szerv a hatáskörét csak jogszabályban ruház-hatja át. Ez a rendelkezés összhangban áll a Ket. hatáskör-telepítési szabályaival is. Ugyanis a Ket. rögzíti, hogy önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület a döntési jogkört csak a jogszabály önkormány-zati rendeletben ruházhatja át a polgármesterre, a képviselő-testület bizottságára, valamint a rész-önkormányzat testületére. Azaz még az önkormányzati igazgatás körében sem engedhető meg az, hogy a testület nem jogszabályban – azaz például egy normatív határozatban ruházza át döntési jogosítványait. Az államigazgatási szervek tekintetében ki kell emelni, hogy az Alkotmánynak, továbbá a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok felelősségéről szóló 2010. évi XLIII. törvénynek (Ksztv.) a Kormány szervezetalakítására vonatkozó rendelkezései alapján államigazgatási szervre hatáskört jellemzően kormányrendelet telepíthet. Miniszteri rendeletben ugyanis nem határozható meg egy szerv feladat-és hatásköre, hiszen az az Alkotmány alapján a Kormány hatásköre. A Ksztv. vonatkozó rendelkezései alapján törvény csak az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok esetében határozza meg az államigazgatási szerv feladat- és hatáskörét. Ezen szabállyal összefüggésben 2007. január 1-je óta a központi hivatalok, valamint a területi államigazga-tási szervek hatáskör-telepítése körében kialakult egy olyan gyakorlat, amely szerint törvényben határoz-zák meg a közigazgatásnak az adott tárgykörben gyakorolt feladat- és hatásköreit, de ha az eljáró szerv központi hivatal, vagy a Kormány, a minisztérium és a központi hivatal területi államigazgatási szerve, akkor az eljáró hatóságot és annak hatáskörét külön kormányrendelet határozza meg. Így például a fogyasztóvédelem körében az államigazgatás hatósági feladatait főbb vonalaiban a fogyasztóvé-delemről szóló 1997. évi CLV. törvény, valamint a kapcsolódó egyéb törvények rendezik, de az általános fogyasztóvédelmi hatóság kijelöléséről, valamint részletes feladat- és hatásköreiről egy külön kormányren-delet, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságról szóló 225/2007 (VIII. 31.) Korm. rendelet rendelkezik. A kiadmányozási jogot ezzel szemben belső szabályzatban határozzák meg. Az 1/2003. KPJE szerint kiadmányozási jog gyakorlása esetén a határozaton fel kell tüntetni azt, hogy a kiadmányozó (aláíró) a hatáskörrel feljogosított személy nevében, az ő megbízásából jár el. Ez a szabályzat jellemzően az adott szerv szervezeti és működési szabályzata, esetleg annak önálló kiadmányozási szabályzata. A hivatkozott bírósági jogegységi határozat szerint nincs akadálya annak, hogy a szerv vezetője belső szabályzatban kiadmányozási joggal valamely más alsóbb szintű vezetőt bízzon meg. A hatáskörrel ren-delkező vezető megbízásából gyakorolt kiadmányozási jog azonban nem érinti a vezető hatáskörét és személyes felelősségét, ezért a kijelölt kiadmányozónak a határozat aláírásakor utalni kell arra, hogy ezt a jogát a hatáskörrel rendelkező személy nevében és megbízása alapján gyakorolja. Arra figyelemmel, hogy a kiadmányozás nem érinti a vezető felelősségét, a kiadmányozás esetén a kiadmányozási jogot átruhá-zó személy az ügyet magához vonhatja, valamint az üggyel kapcsolatban egyedi utasításokat fogal-mazhat meg. Így például ha a települési önkormányzat jegyzője átruházta a hatáskörébe tartozó szociális pénzbeli ellátási ügyekben a kiadmányozás jogát a polgármesteri hivatal szociális ügyintézőjére, akkor az adott ügy tekintetében utasításadási joggal továbbra is rendelkezik.


21

Álla

mig

azga

tás

A fenti – a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatában kimunkált megkülönböztetéstől – némileg eltérő fogalomhasználat jellemzi a Ksztv. 49. §-ának (2) bekezdését, amely szerint „[a]z államtitkár … a minisz-ter által átruházott hatáskörében utasítást adhat a közigazgatási államtitkárnak és a helyettes államtitkár-nak.” Az 1/2003. KPJE dogmatikája szerint ugyanis ebben az esetben egyfajta kiadmányozási jog telepíté-séről beszélhetnénk, azonban a Ksztv. a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában – azaz belső szabályzatban – meghatározott feladatátadást hatáskör-telepítésnek tekinti. Álláspontom szerint – a Ksztv. szóhasználata ellenére is – ebben az esetben egyfajta kiadmányozási jog telepítéséről van szó, hiszen a fenti ügyeket a miniszter végső soron magához vonhatja, s jogilag az Országgyűlés előtti felelősség sem az államtitkárra, hanem a miniszterre nehezedik. A kiadmányozási joggal kapcsolatban egyes szervek és ágazatok esetében külön jogszabályi rendelkezé-sekkel találkozhatunk. Így a Ksztv. rögzíti, hogy kiadmányozási joga központi államigazgatási szerv tekin-tetében csak vezetői megbízással rendelkező kormánytisztviselőnek van. Az építésügyi igazgatás esetében a 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet köti bizonyos esetekben a kiadmányozási jog gyakorlásának lehető-ségét megfelelő iskolai végzettséghez köti. A kiadmányozási jog és a hatáskör-telepítés közötti különbségeket az alábbi táblázattal szemléltetem:

Szempont Kiadmányozás (Hatósági) hatáskör-átruházás

Milyen szabályban állapítható meg? Belső szabályzatban. Csak jogszabályban.

Ki felelős a döntésért? A szerv vezetője. Az, akire a hatáskört átruházták.

A szerv vezetője rendelkezik-e utasítási joggal

Igen, mivel a szerv vezetője felelős a döntésért.

Nem, mivel nem a szerv vezetője a hatáskör címzettje.

2.4.2. A szolgálati út és a szignálás

A szolgálati út azt jelenti, hogy egy adott ügy elintézése érdekében a hierarchikus irányítású állam-igazgatási szerv mely szintjein kell tevékenységet kifejteni, melyek azok a vezetők és kormánytisztvi-selők, akiknek tudniuk kell az ügyről, annak állásáról és az azokról az intézkedésekről, amelyeket annak érdekében már megtettek. A szolgálati úthoz szorosan kapcsolódik a szignálás intézménye, amely nem más, mint az ügyek döntés-előkészítésre vagy intézkedésre történő kijelölése. A szolgálati út és a szignálás fogalmát a jogszabályok nem határozzák meg, azonban egyes törvények azzal kapcsolatban előírásokat fogalmaznak meg. Így például az Alkotmány is egyfajta szolgálati utat jelöl meg a miniszterek kinevezése esetén, amikor rögzíti, hogy a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársa-sági elnök nevezi ki. Szintén szolgálati útra vonatkozó szabálynak tekinthetjük például a Ksztv. azon rendelkezését, amely kimondja, hogy a kormányhivatal SZMSZ-ét a kormányhivatal vezetőjének javaslatá-ra az azt felügyelő miniszter adja ki a miniszterelnök egyetértésével. A szolgálati út szabályait jellemzően az adott szerv belső szabályzata, leggyakrabban a szervezeti és működési szabályzata határozza meg. A szolgálati út alapján határozható meg a szignálás rendje. Így az államigazgatásban általános jellegű szabály, hogy a feladatot a vezető jellemzően az eggyel alatta levő hierarchikus szinten levő személyre szignálja, aki azt esetenként – a belső szabályzat eltérő rendelkezése hiányában – továbbszignálhatja. A szignálási sor vége jellemzően az érdemi ügyintéző. Ugyanez a helyzet az elkészített irat kiadmányozásával is, csak ott az irat mozgásának iránya ellentétes: az érdemi ügyintéző a közvetlen felettesének adja át az iratot, aki utána azt egy szinttel feljebbre küldheti. A sor vége ebben az esetben a kiadmányozásra jogosult személy.


22

Álla

mig

azga

tás

Egy példával megvilágítva: az állampolgári jogok országgyűlési biztosa egy vizsgálati jelentése kapcsán kéri a nemzeti erőforrások miniszterének intézkedését. A NEFMI SZMSZ-e szerint ebben az esetben a miniszter kiadmányozza a választ, amelyet a szakfőosztállyal egyeztetve a Jogi Főosztály készít elő. Ebben az esetben a miniszter az iratot első körben az államtitkárra szignálja, aki azt továbbszignálja a koordináci-ós szakállamtitkárra, aki azt továbbírja a Jogi Főosztály vezetőjéhez, aki végül kijelöl egy érdemi ügyinté-zőt. Az aktát megkapja tájékoztatásul az érintett szakfőosztályt irányító szakállamtitkár is, aki azt tovább-szignálja a szakmai főosztályvezetőre, aki kijelöl szintén egy érdemi ügyintézőt. Ha a két érdemi ügyintéző előkészítette a választ, akkor azt átnézi a Jogi Főosztály vezetője, majd a koor-dinációs szakállamtitkár és az államtitkár, mielőtt a miniszter kiadmányozná. A szignálás rendje és a szolgálati út a magasabb hierarchikus szinten levő részéről „átugorható”: a vezető kivételesen, sürgős esetben rendelkezhet úgy, hogy egy vagy több hierarchikus szintet átugor-va jelöli ki az ügy előkészítéséért felelős személyt. Azaz: az előző példából kiindulva sürgős esetben a miniszter akár az érdemi, beosztott ügyintézőt is behívhatja a feladat elvégzésére, azonban az ügyintéző az ügyirattal – ellenkező vezetői utasítás hiányában – nem kerülheti meg közvetlen vezetőit.

2.4.3. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – röviden

Az irányítás, felügyelet és az ellenőrzés a közigazgatási jogi dogmatika egyik legnehezebb és leginkább vitatott kérdése. Jelen körben azonban – figyelemmel az általános tantárgy keretében szerzett ismeretekre – röviden áttekintjük annak legfőbb jellemzőit. Ezen fogalmak értelmezése tekintetében a közigazgatás-tudományban rendkívül sokféle nézet fogalmazó-dott meg, ezért e körben nem tudományos igényességgel, hanem az érthetőség kedvéért, röviden foglalom össze ezek lényegét. A vezetés mindig egy adott szerven belüli utasításadási stb. jogosultságokat jelent, míg az irányítás két szerv közötti utasításadási, személyi, szervezeti döntési, döntés-felülvizsgálati, ellen-őrzési jogokat foglal magában. A felügyelet szűkebb, mint az irányítás, de szintén két szerv közötti viszonyt határoz meg: ebben az esetben a felügyelő szerv a felügyelttel szemben bizonyos személyi ügyekben való döntési, továbbá döntés-felülvizsgálati jogokkal rendelkezik. Az ellenőrzés jelenti a leglazább kapcsolatot: e körben az ellenőrző szerv csak vizsgálódhat és az intézkedésekre javaslatot tehet, de a döntések felülvizsgálatára nem jogosult. A központi államigazgatási szervek tekintetében az irányítási és felügyeleti jogviszonyokat törvényi szinten határozza meg a Ksztv. az alábbiak szerint. Eszerint ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányá-ban a következő hatáskörök együttesét kell érteni:

− az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, szétvá-lasztását és alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése,

− az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb munkálta-tói jogok gyakorlása,

− az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénz-ügyi ellenőrzése,

− az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, − az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására

való utasítás, − jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utóla-

gos jóváhagyása, − egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.

Ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított államigazgatási szerv hatáskör-ét nem vonhatja el és döntését nem változtathatja meg.


23

Álla

mig

azga

tás

A Ksztv. meghatározza a korlátozott irányítási jogokat jelentő szakmai irányítás fogalmát is, amely alap-ján törvény vagy kormányrendelet a központi hivatal vagy a Kormány általános hatáskörű területi állam-igazgatási szerve irányításáról rendelkezhet úgy, hogy ügyek meghatározott csoportjaival összefüggésben – a hatékonysági és a pénzügyi ellenőrzés kivételével – az alábbi hatásköröket valamely, a szervezeti irányító szervtől különböző más központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja:


− az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítás,

− jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy utóla-gos jóváhagyása,

− egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés; − A Ksztv. szerint az állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevé-

kenységének irányítása alatt törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni:

− egyedi utasítás kiadása egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − a vezető tevékenységének ellenőrzése, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.

Az államigazgatási szerv felügyelete alatt törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő feladat- és hatásköröket kell érteni:

− az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, szétvá-lasztását és alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése,

− az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb munkálta-tói jogok gyakorlása,


− az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, − az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására

való utasítás, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.

Az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, valamint az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítása tekintetében a felügyelet kizárólag a jogszabálysértő szervezeti és működési szabályzat jóváhagyásának vagy kiadásának megtagadását, illetve a jogszabálysértő döntés megsemmisítését, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítást foglalja magában (törvényességi felügyelet).

2.5. Az államigazgatás személyzete, az államigazgatási szervek felépítése, az ál-

lamigazgatási szervek szervezeti rendjére és működésére vonatkozó szabá-lyok

2.5.1. Az államigazgatás személyzete A közigazgatási szerveknél alkalmazottak kiválasztására alapvetően két módszer alakult ki az idők fo-lyamán. Az egyik eredeti formájában már sehol sem érvényesülő módszer a zsákmányrendszer, melyben a közhi-vatalokat a választásokon győztes pártot támogatók között osztották szét. Persze ez nem feltétlen jelentet-te azt, hogy a végzett közhivatali tevékenységhez szükséges szakmai végzettséggel vagy képzettséggel nem kellett rendelkezni. A zsákmányrendszerben az azonos szakmai feltételekkel bírók közül azonban a pártpreferenciák döntötték (döntik) el azt, hogy kit alkalmaznak. A másik rendszer a karrier típusú közszolgálat, ahol az élethivatásszerűen végzett köztisztviselői tevé-kenységeknél a kiválasztási szempontok csak a szakmai érdemek alapján állhatnak. Ezt jogszabályban


24

Álla

mig

azga

tás

előírt szakmai feltételek, az ezeket konkretizáló pályázatok és esetlegesen a szakmai feltételek meglétét biztosító versenyvizsga biztosítják. Ma már mindenütt a karrier rendszerű közszolgálat érvényesül a fejlett országokban (legalábbis a jogi szabályozás oldaláról), azonban a zsákmányrendszer minden esetben érvényesül az államigazgatás leg-fontosabb pozícióiban, a kormányzati igazgatás vezető tisztségeinél: azaz a minisztériumok vezetőinek – a miniszternek és annak politikai helyettesének megbízatása a mindenkori kormány megbízatásához kap-csolódik. Magyarországon 2006-ban a zsákmányrendszer által érintett kormányzati vezetők köre kiszéle-sedett: a miniszter szakmai helyettesi tisztségét jelentő közigazgatási államtitkári tisztséget, valamint a közigazgatási államtitkár helyettesítéséért és meghatározott, szélesebb ügycsoport minisztériumon belüli viteléért felelős helyettes államtitkári posztot megszüntették. A közigazgatási államtitkár feladatait alap-vetően a miniszterre, részben az államtitkárra és a szakállamtitkárokra ruházták. A helyettes államtitkári tisztséget a szakállamtitkári váltotta fel, amely megbízatás azonban – ellentétben a közigazgatási és a helyettes államtitkárival – nem határozatlan, hanem határozott időre, egy kormányzati ciklusra szól. A 2010. évi törvényalkotás egyrészről szűkítette, másrészről jelentősen kitágította a zsákmányrendszer hatókörét. A Ksztv. a közigazgatási államtitkári és a helyettes államtitkári tisztég ismételt bevezetésével a minisztériumok vezetésében a szakmai elemet kívánta erősíteni, azonban a kormánytisztviselők jogállásá-ról szóló 2010. évi LVIII. törvény a kormánytisztviselők indoklás nélküli, egységesen két hónapos fel-mentési idővel történő felmentésével az államigazgatás egészében egyfajta nyitott foglalkoztatási rend-szert alakított ki. A következetesen felépített szakmai érdemeken alapuló karrier rendszerű közszolgálatok egyik jellem-zője az, hogy a köztisztviselők nem egy konkrét közigazgatási szervvel, hanem az adott állam közszolgá-lati testületével állnak jogviszonyban. A köztisztviselőt pályázat alapján végzettségének és képzettségének megfelelő közszolgálati kategóriába (ezek a tevékenységi funkciókat jelentik) valamint testületbe (ezek pedig a szakmai ágazatot jelentik) veszik fel és sorolják be. Az adott közigazgatási szervnél betöltött munkakör lététől vagy nem lététől független a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya. Ha megszűnik a munkaköre az adott közigazgatási szervnél, akkor egy másik-nál kell őt besorolási kategóriájának és testületének megfelelő munkakörben alkalmazni. Egy ilyen rendszer központi tervezést, szervezést és irányítást igényel és azt, hogy – legalábbis jogilag – a munkáltatói jogokat a Kormány vagy a kormányfő gyakorolhassa minden köztisztviselővel szemben. E jogkör persze decentralizálásra kerül, és csak a vezetői kinevezések maradnak központi szinten, de a jogi lehetőségek alkotmányosan fennállnak. Ennek a rendszernek az alternatívája az állás rendszerű közszolgálat, ahol a munkáltató mindig egy adott közigazgatási szerv. Az egyes közigazgatási álláshelyeket tipizálják, és jogszabályban megállapítják azok betöltésének általános feltételeit, majd a munkaköri leírások formájában konkretizálják közigazgatási szervenként. Ebben a rendszerben az alkalmazás az egyes közigazgatási szervek szintjén történik, a munkakör meg-szüntetése esetén nincs áthelyezés, vagy csak igen limitált, általában közös megegyezés alapján lehet áthelyezni más közigazgatási szervhez a feleslegessé vált köztisztviselőt. Egy ilyen rendszerben a köz-szolgálat létszáma csak globálisan tervezhető, a humán erőforrás kezelése pedig az egyes közigazgatási szervek szintjére vagy legalábbis egy-egy költségvetési fejezet szintjére decentralizált. A fejlett országokban eredeti formájában és kizárólagosan már egyik megoldást sem alkalmazzák, hanem azok valamilyen ötvözetét. Ennek oka főként az, hogy az önkormányzati közigazgatási szerveknél – önál-lóságuk miatt – eleve nem alkalmazható a következetes és egy központból irányított közszolgálat. Az államigazgatáson belül pedig a decentralizációhoz fűződő célszerűségi és rugalmassági okok miatt változott a rendszer. Attól függően, hogy a konkrét országok konkrét rendszerében a két megoldás közül melyik dominál, úgy alakul a közszolgálat felsőszintű irányítása is.


25

Álla

mig

azga

tás

Az Európai Unió országaiban többségben vannak azok a megoldások, amelyekben – legalábbis a Kor-mány hatókörébe tartozó államigazgatásban – jogilag megmaradt központi kormányzati szinten az opera-tív igazgatási eszközök köre. Ennek megfelelően a közszolgálat felsőszintű irányítása a Kormány, mint testület, vagy a miniszterelnök hatáskörébe tartozik. Az országok egy másik körében a központi irányítás csak a jogi és költségvetési keretek központi megha-tározására és legfeljebb a főtisztviselői kar kezelésére terjed ki, minden más jogkör a közigazgatási szer-vek szintjére tartozik. Egy ilyen rendszerben a közszolgálat felsőszintű irányítása egy tárca feladata (rendszerint a belügyé). Ez a másik megoldás a közszolgálat felsőszintű irányítására. Magyarország 1992 óta inkább ezt az utóbbi megoldást alkalmazza, ennek megfelelően a közszolgálat felsőszintű irányítása jelenleg a Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozik. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvénynek a 2001. évi XXXVI. törvénnyel történő módosítása egy kis elmozdulást jelentett a központosítás irányába, mivel:

− bevezette az ágazatközi célokat szolgáló és a miniszterelnök által kinevezett, valamint mozgatott kiemelt főtisztviselői és központi tiszti kart (31/A-31/E. §), amelyet 2007-ben megszüntettek;

− bevezeti a központi létszámgazdálkodást az államigazgatásban (99. §); − e feladatok ellátását a Miniszterelnöki Hivatal biztosítja.

A 2002–2006-os évek közt tovább folytatódott a közszolgálat reformjának előkészítése. Ennek célja a közszféra egészére kiterjedő egységes szabályozás kialakítása volt. A munkálatok – bár több törvényter-vezet is készült – végül is nem vezettek eredményre. A közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény módosította a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvényeket és így a Ktv.-t is. A módosítás csökkentette a foglalkoztatottsági garanciákat, szigorította a felmentés esetén igénybe vehető illetmény, illetve végkielégítés feltételeit. A Ktv. fenti és 2007-es módosítása bevezette a központi államigazgatásban a teljesítményértékelésen alapuló, normatív jutalmazási rendszert, valamint a korábbi alap- és szakvizsgát több lépcsőben felváltot-ta a közigazgatási versenyvizsga. A fenti reformokkal párhuzamosan – szintén több lépcsőben, csak szűk kivételekkel – valamennyi köztisztviselői jogviszony létesítését (kinevezést) pályázati eljárásnak kell megelőznie. Mindezek mellett a minisztériumi főosztályvezetők, a kormányhivatalok, központi hivatalok, valamint a területi államigazgatási szervek vezetői többségének korábban határozatlan idejű vezetői meg-bízatását hatéves, határozott idejű megbízássá alakította át. Mindezek eredményeként elkezdődött a klasszikus zárt, karrier rendszerű közszolgálat munkajogi irányba történő átalakítása. A fenti folyamat befejező állomásának tekinthető – a már korábban említett – a kor-mánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, amely azzal, hogy az államigazgatásban dolgozó közszolgák tekintetében lehetővé tette a indoklás nélküli, egységesen, a közszolgálatban töltött időre tekintet nélkül kéthavi felmentési idővel történő felmentését, rendszerszerű változást jelentett. Ma a zárt rendszer alapvetően az önkormányzati közszolgák (köztisztviselők) tekintetében érvényesül, míg az államigazgatásban dolgozó közszolgák (kormánytisztviselők) tekintetében a zárt rendszerre jellemző ele-meket is tartalmazó nyitott közszolgálati rendszerről beszélhetünk. A fenti változásokhoz kapcsolódóan megszüntették a versenyvizsgát, és a közszolgálati álláshelyek pá-lyázati úton történő betöltésének kötelezettségét, a vezetők hatéves, határozott időtartamú megbízását. 2.5.2. Az államigazgatási szervek felépítése

Az államigazgatási szervek felépítésének főbb szabályait az általános tantárgy anyagában, valamint a 2.4. fejezet csoportosításán keresztül részletesen bemutattuk. E körben – ismétlendő az ott áttekintetteket – kiemelhetjük, hogy az államigazgatási szervek felépítését alapvetően meghatározza a vezetési szerkezetük. Eszerint megkülönböztethetünk egyszemélyi vezetésű és testületi vezetésű szerveket.


26

Álla

mig

azga

tás

Az államigazgatási szervek döntően egyszemélyi vezetésű szervek, amelyek tevékenységének egészéért a szerv vezetője felelős: a jogszabályok alapján a szerv valamennyi hatáskörét a szerv vezetőjéhez telepítet-ték. Ilyen egyszemélyi vezetésű szerv például egy minisztérium, ahol jogszabályi feladat- és hatáskörök-kel főszabály szerint kizárólag a miniszter rendelkezik. A testületi vezetésű államigazgatási szervek tekintetében a vezetési jogosítványokkal nem egy személy, hanem egy több személyből álló testület rendelkezik. Testületi vezetésű szerv a Kormány, valamint a központi államigazgatási szervek közül például a Közbeszerzések Tanácsa. Ezen nagy létszámú szervek rendszerint hivatali formában működnek, amelynek bemutatására már sor került az általános tantárgy keretében. Itt azt kell jeleznem, hogy a hivatali szervezetre a hierarchikus vezetési viszonyok jellemzőek, amelyek a szervezet könnyebb működtetése érdekében többszintű rend-szert alkotnak. Főszabály szerint a magyar közigazgatási jog az államigazgatási szervek tekintetében a vezetői szint alatt két hierarchikus szintet különböztet meg: a főosztályokat és azokon belül az osztályo-kat. Egyes államigazgatási szervek (például a minisztériumok) esetében további hierarchikus szinteket alakítottak ki (például a főosztályvezetői szint feletti szakállamtitkári szint). A hivatali formához kapcsolódóan azonban szólnunk kell arról, hogy a különböző szervezeti egységek csoportosíthatóak a tevékenységük jellege szerint. Így minden államigazgatási szerv „magját” a szakmai szervezeti egységek jelentik, amelyek a fő tevé-kenységi körbe tartozó feladatok ellátásáért felelősek. Ezek mellett a szakmai tevékenység pénzügyi, személyzeti, jogi (magánjogi és esetleg kodifikációs jellegű) támogatása érdekében funkcionális szerve-zeti egységek működnek. 2.5.3. A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet kialakító szabályzatok

Az államigazgatási szervek szervezeti és működési rendjének szabályozása többszintű rendszerben jele-nik meg. A szabályozás első szintjét a szervezet feladataira, valamint feladat- és hatáskörére vonatkozó jogszabályi (kisebb részben törvényi, meghatározó jelleggel kormányrendeleti) szintű szabályozás jelenti. A köz-igazgatási szakzsargonban a szervezetek jogállásáról, feladat- és hatásköreiről szóló jogszabályokat statú-tumnak nevezik. A jellemzően kormányrendeleti szintű statútumok mellett, azokat kiegészítve – ám új hatásköröket nem telepítve – jelennek meg a miniszteri rendeletek, amelyek általában eljárási, s kisebb részben anyagi jogi jellegű részletszabályokat határoznak meg. A jogszabályi szint alatti szinten helyezkedik el a szerv működésének belső szabályozása. A belső sza-bályzatok első szintjét az egész szervre kiterjedő szabályzati rend jelenti. E körbe tartozik a szervezet működését alapvető jelleggel meghatározó szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ). A szervezeti és működési szabályzat tartalmát egészében nem határozzák meg a jogszabályok, azonban az egyes törvé-nyek és kormányrendeletek egyes kötelező elemeket felsorolnak, így például az SZMSZ-ben kell rendel-kezni arról, hogy:

− mennyi közigazgatási főtanácsadót, tanácsadót foglalkoztathat a közigazgatási szerv; − a közigazgatási szerv (belső) ellenőrzésével kapcsolatos legfontosabb kérdéseket is itt kell rögzí-

teni.

Egyes államigazgatási szervek tekintetében a külön törvények további kötelező elemeket tartalmaznak, így a minisztériumok és a kormányhivatalok esetében az SZMSZ-ben kell rendelkezni a szerv létszámke-retéről. A fenti keretek között az SZMSZ-ek legfontosabb tartalmi elemei a következők:

− a szervezet legfontosabb azonosító adatai (elnevezés, cím, nyilvántartási számok stb.), valamint költségvetési jogállása;

− a szerv vezetői, feladat- és hatáskörük; − általános személyzeti kérdések; − a szerv szervezeti egységeinek jogállása, feladataik; − a szerv működésére vonatkozó legfontosabb szabályok: szolgálati út, szignálás rendje, általában a

legfontosabb kiadmányozási szabályok;


27

Álla

mig

azga

tás

− a szerv költségvetési kötelezettségvállalási rendjének alapvető szabályai; − jogszabályban előírt kötelező tartalmi elemek (pl. a belső ellenőrzés rendje).

A szervezeti és működési szabályzatot a Ksztv. szerint a szerv vezetője készíti el, s az irányító/felügyeleti szerv vezetője hagyja jóvá. A központi államigazgatási szervek tekintetében a szervezeti és működési szabályzat az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő miniszteri utasítás: a minisztériumi SZMSZ-eket a miniszter adja ki normatív utasításban a közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetérté-sével, a kormányhivatalok SZMSZ-eit a felügyelő miniszter adja ki normatív utasításban a kormányhiva-tal vezetőjének javaslatára, a közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével, míg a központi hiva-talok SZMSZ-eit a miniszter adja ki normatív utasításban. A szervezeti és működési szabályzatok, mint az államigazgatási szerv működésének általános, legfonto-sabb szabályzata mellett külön szabályzatok is alkothatóak. Ezek egyes szervek esetében beépülnek az SZMSZ-be, míg másutt attól függetlenek. Egyes külön szabályzatok megalkotása törvényekből levezethe-tő, így ilyen szabályzat például a szerv közszolgálati szabályzata vagy kötelezettségvállalási, gazdálko-dási, számviteli szabályzata. Sok szerv esetében a kiadmányozás részletes rendelkezéseit nem az SZMSZ, hanem egy azt kiegészítő önálló kiadmányozási szabályzat tartalmazza. Szintén ilyen, külön jogszabály-ban meghatározott norma például a tűzvédelmi, munkavédelmi stb. szabályzat. Szintén külön jogszabály-ok írják elő, hogy az iratkezelés kérdéseit önálló szabályzatban rendezzék. Ehhez kapcsolódóan gyakran az SZMSZ-en kívül általános ügykezelési rendelkezéseket állapítanak meg. A szerv működését meghatározó szabályzatok harmadik szintjét az egyes szervezeti egységek működésé-re vonatkozó rendelkezések, azaz a szervezeti egységek úgynevezett ügyrendjei jelentik. Az ügyrendek az államigazgatási szerv egyes szervezeti egységeinek más, az egész szervre kiterjedő hatályú szabályzat-ban nem rendezett kérdéseit tartalmazzák (pl. hogy az egyes érdemi ügyintézőknek miként alakul a he-lyettesítési rendje a főosztályon belül). A bürokratikus, hivatali működésre figyelemmel e többszintű szabályzati rendszer – megfelelő kidolgo-zottság esetén – a szervezet teljes működési rendjét megfelelően rendezi. Jelen alfejezetben láthattuk, hogy az államigazgatási szervek személyzete, felépítése, működési rendje a szakszerű, kiszámítható, pontos és jogszerű munkavégzés és döntéshozatal feltételeinek biztosítása érde-kében pontosan szabályozott. A következőkben azt vizsgáljuk, hogy e feltételek mellett milyen döntése-ket hozhatnak a közigazgatási szervek. 2.6. Az államigazgatás felelősségi rendszere Az államigazgatási szervek és kormány-, valamint köztisztviselőik nem csupán önálló feladat- és hatás-körrel, hanem ahhoz kapcsolódóan önálló jogi felelősséggel is rendelkeznek. (Természetesen a felelősség nem különíthető el „államigazgatási” és „önkormányzati” felelősségre, jelen pontban leírtak a közigazga-tásban általában is igazak, így a közszolgálat valamennyi területén érvényesülnek.) A jogi felelősség általánosságban – minden jogág területén – az általánosan kötelező magatartási szabá-lyokat tartalmazó jogszabályban foglalt előírások megsértése, vagy nemteljesítése esetén kilátásba helye-zett jogkövetkezmények érvényesítése. A jogi felelősség elemei a következők:

− a jogszabályban kilátásba helyezett szankció (joghátrány) – pl. fegyelmi büntetés, bírság stb.; − a felelősségre vonás objektív feltételei (a jogban általában az objektív feltételt a jogsértés és a tár-

sadalomra veszélyesség kategóriájában határozzák meg); − a felelősségre vonhatóság szubjektív feltételei (pl. felróhatóság, vétkesség).

Lényeges, hogy a jogszabályban kilátásba helyezett szankciót megfelelően kimunkált eljárási rend kere-tében érvényesítsék. Jogi értelemben vett felelősségről csak a fenti feltételek együttes megvalósulása ese-tén beszélhetünk. Meg kell azonban jegyezni, hogy a jogi felelősséget előíró szabályok értelmezése korántsem mindig könnyű, figyelemmel arra, hogy a felelősség elemeit általában nem egyetlen szabályból (§-ból, bekezdés-ből) olvashatjuk ki, hanem a felelősség megállapításához és a szankció érvényesítéséhez nemritkán adott


28

Álla

mig

azga

tás

jogszabály különböző részein található szabályok összevétésével juthatunk csak el. (Így pl. a Büntető Törvénykönyv ún. általános része tartalmazza, hogy mi tekinthető bűncselekménynek, itt található a tár-sadalomra veszélyesség és a szándékosság vagy gondatlanság meghatározása; a konkrét elkövetési maga-tartás és az ahhoz rendelt büntetési tételkeret – pl. 5 évtől 15 évig terjedő szabadságvesztés – viszont már az ún. különös részben található.) Az államigazgatáson belül a következő jogi felelősségi formák léteznek:

− alkotmányjogi felelősség: az alkotmányjogi felelősség a politikai felelősség egyik változata, amelynek célja, hogy a végrehajtó hatalom csúcsán álló személyek az általánostól legalább rész-ben eltérő anyagi, illetve eljárási szabályok szerint legyenek felelősségre vonhatóak hivatalos ténykedésükért. Az alkotmány VII. fejezete tartalmaz ilyen szabályokat a Kormány vonatkozásá-ban (ún. bizalmatlansági indítvány);

− a köztisztviselők és a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény szerinti felelősség (fegyelmi felelősség és kártérítési felelősség): a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelmek vétkes meg-szegése esetén alkalmazott fegyelmi felelősség körében – fegyelmi eljárás lefolytatását követően – büntetések szabhatóak ki. A polgári jogi felelősség körébe tartozó, de a közszolgálatra speciali-zált kártérítési felelősség körében a főszabály az, hogy szándékos károkozás esetén a teljes kárt köteles megtéríteni a köztisztviselő, míg gondatlan károkozás estén ennek mértéke legfeljebb há-rom havi illetménye lehet;

− Munka Törvénykönyve szerinti munkajogi felelősség; − polgári jogi felelősség (pl. a Polgári Törvénykönyv szerinti közigazgatási jogkörben okozott ká-

rért való felelősség, amikor a köz- vagy kormánytisztviselő e jogviszonyával összefüggésben okoz kárt harmadik személynek);

− büntetőjogi felelősség: ezen belül is elsősorban az ún. hivatali bűncselekményekért való felelős-ség.

2.7. Döntés az államigazgatásban 2.7.1. Az államigazgatási döntés fogalma A közigazgatás, s ennek része, az államigazgatás – működése lényegét tekintve – folyamatos döntéshoza-tal. Az államigazgatási döntés alapvetően két megközelítésben tárgyalható. Az egyik inkább igazgatástudományi, szervezéselméleti megközelítés, amennyiben a döntést az igazgatás folyamatának egyik konkrét, jól elkülöníthető szakaszaként jeleníti meg a célkitűző, információgyűjtési, feldolgozási, tervezési, döntési, végrehajtó, koordinatív, valamint ellenőrzési tevékenységek állandó és ismétlődő körforgásában (ezt hívják ún. igazgatási ciklusnak). A másik megközelítés inkább jogtudományi jellegű, amennyiben a döntések jog általi formalizáltságát, „előre beprogramozottságát” helyezi előtérbe, illetve az egyes döntéseket is csak a jogérvényesülés fo-lyamatában elfoglalt helyük és szerepük alapján vizsgálja. Az államigazgatási döntés – tartalmi megközelítésben – olyan társadalmi aktus, amelyben az államigazga-tási szervek a közhatalom eszközeivel (akár kényszerítő eszközök alkalmazásával) érvényesítik a közér-deket az államigazgatási szerv(ezet) előtt álló társadalmi célkitűzések realizálásának (megvalósításának) a folyamatában. Ez – leegyszerűsítve – azt jelenti, hogy az államigazgatási szerv minden közhatalmi tarta-lommal rendelkező akaratnyilvánítását döntésnek kell tekintenünk, függetlenül attól, hogy a konkrét eset-ben hatósági jogviszony, irányítási viszony stb. alakult-e ki a jogviszony alanyai között. (Jelezzük, hogy jelen pontban leírtak a teljes közigazgatásban értelmezhetők, hiszen valamennyi közigaz-gatási szerv döntéseire vonatkoznak.) 2.7.2. Mérlegelési jogkör

Az államigazgatási jogi szabályozás alapvető követelménye, hogy biztosítsa a jogszerűséget, a jog rendel-tetésének, céljának megfelelő optimális döntés meghozatalát. A jogi szabályozás a legtöbb esetben ún. kategorikus jogi normában definiált tényállást jelenít meg, azaz az abban foglaltak bekövetkezte esetén csupán egyféle döntés születhet. Ilyenkor csupán azt kell vizsgálni, hogy megvalósul-e a tényállás vagy sem.


29

Álla

mig

azga

tás

A normák egy jelentős részénél azonban – a jogalkotó által szintén előre meghatározott – ugyanazon tényállás mellett többféle döntésre is mód nyílik, sőt ezen döntési lehetőségek mindegyike jogszerűnek tekinthető. Az ilyen döntést nevezzük mérlegelési jogkörben hozott döntésnek. Lényeges, hogy a mérle-gelési jogkörben kibocsátott aktusok szintén jogilag kötött aktusoknak minősülnek, mert az aktus jogsza-bályon alapul; a jogszabály pontosan meghatározza a döntés célját, kereteit és tartalmát. A jogalkotó többféle módon is utalhat a mérlegelés lehetőségére; így egyrészt kifejezetten megjelölheti a döntési alternatívákat, másrészt olyan általános jogi fogalmakat is alkalmazhat, amelyek eleve utalnak erre a lehetőségre (közveszély, közbiztonság, közérdek stb.). A mérlegelés tárgya többféle is lehet: pl. megadja-e a hatóság az engedélyt, vagy ne; alkalmazzon-e jog-hátrányt, vagy ne; ha joghátrányt alkalmaz, milyen mértékűt stb. A mérlegelés szempontjai igen sokrétű-ek, az adott tényállás elemeinek gondos áttekintésével hozható csak meg a megfelelő döntés. A hatósági jogalkalmazásban a mérlegelés szinte mindennapos tevékenység, ezért az ezen a területen dolgozó köz- vagy kormánytisztviselőtől elvárt, hogy ne csak „ösztönből”, rutinszerűen végezze el ilyen irányú felada-tát, hanem valóban alaposan tárja fel a tényállás minden, jogilag releváns (azaz figyelembe veendő) ele-mét. Ez már csak azért is kötelezettsége és érdeke, mert a mérlegelés jogszerűségét a jogorvoslati eljárá-sok során is mindenkor vizsgálni kell, hiszen ez éppen úgy a felülbírálat tárgya lehet, mint a döntés más szempontú jogszerűsége. A mérlegelési jogkör alkalmazásának egyik tipikus példája az államigazgatásban: a bírságok alkalmazása. Ez irányadó mind anyagi (pl. környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi, munkavédelmi stb. jellegű), mind eljárási bírságok esetében. Példaként tekintsünk át egy elméleti esetet! A Ket. a következőképp fogalmaz: „61. § (1) Az e törvényben meghatározott esetekben a kötelezettség felróható módon történő megszegése esetén eljárási bírság kiszabásának van helye. (2) Az eljárási bírság legkisebb összege esetenként ötezer forint, legmagasabb összege […] természetes személy esetén ötszázezer forint, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet esetén pedig egymillió forint. (3) Az eljárási bírság egy eljárásban, ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy más kötelezett-ségszegés esetén ismételten is kiszabható. (4) Az eljárási bírság kiszabásánál a hatóság figyelembe veszi: a) a jogellenes magatartás súlyát és a felróhatóság mértékét, b) az érintett vagyoni helyzetét és jövedelmi viszonyait, továbbá c) az eljárási bírságnak ugyanabban az eljárásban történő ismételt kiszabása esetén az előző bírságolások számát és mértékét.” Az ügyintéző azzal szembesül, hogy az egyik ügyfél ismételten ittasan jelenik meg a meghallgatáson, így megint nem tud érdemi nyilatkozatot tenni, ezáltal feleslegessé válik az ellenérdekű ügyfél jelenléte is. Az ügyintéző rögtön mérlegelési helyzetbe kerül, első döntése: alkalmazzon-e az eljárást akadályozó ügyfél-lel szemben bírságot vagy sem? („…bírság kiszabásának van helye.”) A válaszunk jelen esetben vélhető-leg igenlő lesz, mert ettől kellő visszatartó erő várható (természetesen már csak a következő esetre nézve). A második mérlegelési kör már összetettebb: milyen szempontokat kell figyelembe venni a bírság kisza-bása során? A Ket. konkrét támpontokat ad a 61. § (4) bekezdése alapján. Természetesen a konkrét összeg megállapítására egzakt kiszámítási mód nincsen – helyesen járunk el, ha határokat, „sávokat” próbálunk meg meghatározni a bírságkiszabás menetében, pl. így:

− a jogellenes magatartás (ittas állapotban megjelenés) általánosságban nézve kevéssé súlyos, de felesleges időveszteséget okozott az ügyintézőnek és az ellenérdekű ügyfélnek – ez felfelé tolja a kiszabandó bírság összegét;

− a felróhatóság nem vitatható, hiszen az ügyfél saját hibájából került ittas állapotba – ez is emeli az összeget;


30

Álla

mig

azga

tás

− az ügyfél csekély vagyonnal, jövedelemmel pedig egyáltalán nem rendelkezik, ez jelentősen „le-nyomja” az összeget (tekintettel arra is, hogy a be nem fizetett bírság majdani végrehajthatóságát sem árt szem előtt tartani);

− a korábban egyszer már előfordult ugyanilyen esetben már alkalmaztunk egy 10 ezer forintos bír-ságot, így az ismétlődés miatt vélhetőleg nagyobb visszatartó erő várható egy magasabb összeg-től, tehát ez is felfelé „húz”.

(Zárójelben jegyezzük meg, hogy nem helyes az olyan gyakorlat, mely a szerv elsődleges bevételi forrá-sának tekinti a pénzbeli szankciók alkalmazását, ez ugyanis – bár mérlegelési szempont lehet, de – az adott tényállással nincsen összefüggésben.) A fentiek alapján tehát az ügyintéző 10 és 50 ezer forintos bírságösszegek közti értéket kíván alkalmazni, figyelemmel a befizetés vagy a majdani végrehajtás realitására. Mivel több a „súlyosító” körülmény, a saját maga által meghatározott felső határ közelébe „húz”, és végül is 40 ezer forintos bírságot szab ki. Helyes, ha a bírságoló végzésben a gondolati folyamat – a külvilág számára egyébként nem érzékelhető – legfontosabb elemeit megjelenítjük, éspedig két okból:

− meggyőző erővel bírhat a jogsértő személy számára, és visszatarthatja további jogsértésektől, − esetleges fellebbezés esetén a felügyeleti szerv értékelni tudja az általunk alkalmazott szempontok

jog- és tényszerűségét. 2.7.3. A diszkrecionális döntés A mérlegelési jogkörben hozott döntésektől meg kell különböztetnünk az államigazgatás szabad belátá-son, ún. „diszkréción” alapuló cselekvését. Ez a mérlegelési jogkört meghaladó szabadságot jelent a dön-téshozó számára, s csak rendkívül szűk körben van lehetőség ennek alkalmazására. A diszkrecionális jogkörben kibocsátott aktusok minden esetben olyan törvényi (alkotmányi) felhatalmazás alapján szü-lethetnek meg, amelyek egyes rendkívüli (veszély)helyzetekben (pl.: rendkívüli állapot) teremtik meg a lehetőséget arra, hogy az államigazgatási szerv szabad belátása alapján döntsön arról, hogy a köz érde-kében eljár vagy sem, és hogy milyen tartalmú döntést hozzon. (A polgári közigazgatás fejlődésének folyamatában a rendőrállam közigazgatásában a diszkrecionális jogkör széles körben érvényesült, míg a jogállami közigazgatásban ez kivételes intézmény, mert a közigazgatási szervek jogszabályban meghatá-rozott feladat- és hatáskörükben az ott meghatározott módon járhatnak el és dönthetnek.) Szűk körben előfordulnak diszkrecionális döntések akkor is, ha egyébként rendkívüli jogrendről nem beszélhetünk. A magyar állampolgárságról szóló törvény értelmében pl. nem szerezhet magyar állampol-gárságot az, akinek honosítása a Magyar Köztársaság köz- és nemzetbiztonságát sérti. Ezt a megfogalma-zást szokták „gumiklauzulának”, határozatlan jogfogalomnak is nevezni: a jogszabály nem határozza meg értelmezési tartományát, az állam lényegében bármilyen ok felmerülését ebbe a körbe vonhatja, és szaba-don dönt arról, hogy milyen tényeknek milyen jelentőséget tulajdonít. Az állampolgársági eljárásban eljá-ró hatóság részéről elegendő – törvényi felhatalmazás alapján – csak erre az egy szabályra hivatkozni. Természetesen ennek a szabad mérlegelési lehetőségnek megvan az érthető indoka: az állami önvédelem, mely nyilvánvalóan akadályozni igyekszik, hogy pl. egy nemzetközi körökben közismert fegyver- és kábítószercsempész bűnszervezet vezetője állampolgárságot szerezzen. 2.7.4. A méltányossági jogkörben hozott döntés A fentieken túlmenően lehetőség van méltányossági jogkörben hozott döntésekre is. Ilyenkor az állam-igazgatási szerv a jogszabályban foglaltaktól eltérően (annak ellenében), a fél javára eltekint egyes felté-telek érvényesítésétől. Ennek oka minden esetben az, hogy a jogszabálynak megfelelő egyedi aktus (azaz a hatósági döntés) ellentétbe kerülne a jogi norma valóságos rendeltetésével és társadalmi céljával, azaz a jogszabály céljával ellentétes eredményre vezetne. Garanciális szabály, hogy az adott jogszabálynak a méltányosság gyakorlását egy kifejezett felhatalmazás beiktatásával lehetővé kell tennie a döntéshozó számára (ez biztosítja a jogszerűség érvényesülését). Fontos felhívni a figyelmet: jogszabály engedélye nélkül alkalmazott méltányosság jogellenes döntést eredményez (akkor is, ha a méltányosság alkalmazása nélkül létrejön az a helyzet, amelynek elkerülésére éppen a méltányosság szolgálna). A méltányosság gyakorlásának jogszerűségéhez jelentős mértékben hozzájárul, hogy számos esetben nem az ügyben egyébként hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság „gyakorolja a méltányosságot”,


31

Álla

mig

azga

tás

hanem egy magasabb szintű államigazgatási szerv. (A méltányossági döntések lényegében két döntést tartalmaznak, egyet az általános szabályok alkalmazásával: pl. az adó megállapítása, és egy másikat, mely ettől eltér, pl. az egyébként fizetendő adó részben vagy egészben történő elengedése). Méltányossági döntés körében többféle eredmény keletkezhet: jog engedélyezése a megkövetelt feltételek teljesítése nélkül vagy csak részleges teljesítésével; kötelezettség mérséklése vagy elengedése stb. Szemben a mérlegelési jogkörben hozott döntésekkel, a méltányosság alkalmazása sohasem kötelező, és sosem eredményezhet a fél számára kedvezőtlen (súlyosabb) döntést. Vizsgáljuk meg a fentebb leírtakat néhány jogszabályi példán keresztül! A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény 7. § (4) bekezdése szerint: „Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) a menekültkénti elismerés feltételei fennállásának hiányában kivételes méltányosságból menekültként ismerheti el azt a külföldit, akinek az elismerését humanitárius ok indokolja, feltéve, hogy a külföldi menekültkénti elisme-rését kizáró ok nem áll fenn.” A konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény 5. § (5) bekezdése szerint: „A miniszter különös méltánylást érdemlő esetekben kérelemre a konzuli kölcsön visszafizetése alól részben vagy egészben mentesítést adhat. A miniszter határozata a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt kizárólag semmisségére hivatkozva támadható meg.” A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 66. § (1) bekezdése szerint: „Különös méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén a Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséért fele-lős nyugdíjbiztosítási szerv, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv vezetője a) a[z …] öregségi nyugdíjkorhatárt elérő személy, vagy rokkant, illetőleg árva részére kivételes nyugel-látást állapíthat meg, b) az a) pontban meghatározott személyek, illetőleg a[z …] özvegy részére kivételes nyugellátás-emelést, illetőleg […] nyugellátásban részesülő személyek részére egyszeri segélyt engedélyezhet.” A nyugdíjas bányászok szénjárandóságának pénzbeli megváltásáról szóló 145/1992. (XI. 4.) Korm. ren-delet 8. § (2) bekezdése szerint: „A társadalombiztosítási (nyugdíjfolyósítási) szerv méltányosságból a jogalap nélkül felvett pénzbeli szénjárandóság visszakövetelésétől eltekinthet.” 2.7.5. A közigazgatás cselekményei Az államigazgatási aktus fogalma, elhatárolása a tényleges cselekményektől és más jogi aktusoktól A jogügyletek, aktusok jogi relevanciával (azaz jelentőséggel) bíró cselekmények, a jogalanyok akarati nyilatkozatai, amelyeknek a célja jogi következmények kiváltása. A jogügyletek, az aktusok a jog realizá-lását (az írott jogi szabályok gyakorlati megvalósítását) jelentik, mert a jogszabály(ok) alapján meghatá-rozott jogkövetkezményeket idéznek elő, azaz általuk jogi viszonyok keletkeznek, szűnnek meg és módo-sulnak. Az államigazgatási aktusok lényegi ismérveiket tekintve megegyeznek például a polgári jogi ügy-letekkel. (Jelezzük, hogy az aktusok a közigazgatás minden területén megjelennek, így jelen pont szabá-lyai alkalmazhatók az önkormányzatok által végzett cselekményekre is.) A jogügyleteket meg kell különböztetnünk a jogszabálytól. A jogszabályok általános magatartási szabá-lyok, amelyeknek a realizálását jelentik az egyedi aktusok. Az egyedi, individuális aktusokat meg kell különböztetnünk a jogi tényektől is. Az egyedi aktusok a jogi tények közé tartoznak, a jogi tények ugyanakkor lényegesen tágabb fogalomkört fognak át. A jogszabály-ok ugyan főszabályként az egyedi aktusokat, jogügyleteket minősítik jogi ténynek, ám emellett egyéb emberi magatartásokat is ilyenként minősíthetünk, mind a jogszerű, mind pedig a jogellenes magatartások köréből. Ezeken túlmenően jogszabály eseményeket, objektív körülményeket is jogi ténynek nyilváníthat. Ilyen objektív körülmény lehet az időmúlás, az elbirtoklás, az ember életkora, neme, a születés vagy a halál ténye stb. (Ez utóbbiak tehát jogi ténynek igen, de aktusnak nem minősülnek.) Az államigazgatási aktus fogalmát a jogtudomány kettős értelemben használja. Egyrészt államigazgatási aktusnak tekinti az államigazgatás ún. szabályozó (normatív) aktusait, másrészt ide sorolja az államigaz-


32

Álla

mig

azga

tás

gatás egyedi (individuális) aktusait. Az államigazgatás ún. szabályozó aktusai az államigazgatás által alkotott jogszabályokat, jogi normákat jelentik. Az államigazgatási aktus szűkebb értelemben csak az államigazgatás egyedi aktusait foglalja magában. Ez az államigazgatási aktus az államigazgatás alanyának egyedi ügyben közfeladatok ellátása érdelében kibocsátott, rendszerint egyoldalú akaratnyilatkozata, amelynek a célja jogi hatás elérése. Az államigazgatási aktusokat el kell határolni az államigazgatási aktusnak nem minősülő ún. tényleges cselekményektől, valamint az államigazgatás olyan aktusaitól, amelyek nem a szűkebb értelemben vett államigazgatási aktusok, hanem polgári jogi, munkajogi stb. jogügyletek (pl. amikor egy közigazgatási szerv bútort vásárol, vagy munkavállalót vesz fel az éjszakai ügyeleti szolgálat ellátására), vagy éppen egy büntetőeljárásban történő részvételt eredményeznek (pl. az ügyfél bántalmazza az ügyintézőt, s ezért az ügyfél ellen testi sértés miatt feljelentést tesznek). Az államigazgatási hatóságok a hatósági feladatok ellátása érdekében igen sokrétű szervező- és igazgatási munkát végeznek. E tevékenységüket azonban nem csak az államigazgatási aktusok révén végzik, hanem jogi következmények nélküli ún. tényleges cselekményeken (cselekvéseken) keresztül is. E tényleges cselekvéseket általában a közigazgatási jog szabályozza, tehát e cselekvések is csak a jogi normáknak alávetve valósulhatnak meg. A nevezett cselekményeket 4 nagy csoportba sorolhatjuk: Igazgatási cselekmények Ide tartoznak az aktusok előkészítésére szolgáló cselekmények, a döntések tervezeteinek előkészítése, a döntéseket megelőző tervezés, a döntési alternatívák kimunkálása, a döntésekhez szükséges információk összegyűjtése, elemzése, a tanácskozások, értekezletek megszervezése, lebonyolítása stb. E tényleges igazgatási cselekményeknek meghatározó szerepe van az igazgatás hatékonyságában és mi-nőségében. Lényeges, hogy mindezen magatartásokat, cselekményeket a jog – általában – csupán keret-jelleggel szabályozza. Nyilvántartási és regisztratív cselekmények Ezek egyben igazgatási cselekményeknek is tekinthetők, amennyiben céljuk az információk elemzése, gyűjtése, tárolása. A nyilvántartási cselekményeket a jog aktusnak is minősítheti, amennyiben a nyilván-tartásba történő bejegyzésről, törlésről, módosításról jogszabály rendelkezik. Ez az irányadó a közhitelű nyilvántartásokra, az adatigazolásra, a hatósági bizonyítványok kiadására. A nyilvántartásba való bejegyzés lehet konstitutív, jogviszonyt keletkeztető, vagy éppen azt megszüntető hatályú. Reálcselekmények A reálcselekményekre jellemző, hogy noha közvetlen jogi hatásuk, következményük nincs, mégis szoro-san kapcsolódnak a jogi aktusokhoz. Ilyen lehet pl. az aktusok kibocsátása körében az ügyfél kioktatása a jogaira, illetve kötelezettségeire. (Figyeljük meg, hogy ezen cselekmények elmaradása viszont vezethet jogi következményekhez, pl. jogszerűtlen döntést eredményezhet, illetve a mulasztó köz- vagy kormány-tisztviselő fegyelmi felelősségét is megalapozhatja.) Szintén ide sorolható az irányító tevékenység köré-ben az irányított szervezetek tájékoztatása, illetve az azoknak nyújtott tanácsadás. A reálcselekmények közé sorolhatjuk az aktusok végrehajtásához kapcsolódó ún. foganatosító aktusokat is (pl. a Ket. szerinti hatósági ellenőrzés vagy közigazgatási végrehajtás körében). Fontos megemlíteni, hogy az eljárásjogban ezek a cselekmények pontosan szabályozottak, s így az esetle-ges jogsérelmek jogi úton történő orvoslására is lehetőség van. Materiális cselekmények Végül léteznek az ún. materiális cselekmények, melyeknek leglényegesebb ismérve, hogy minden eset-ben valamilyen reálfolyamat – közvetlen – megvalósítását jelentik. A közigazgatási szervek, mint szer-vezetek működéséhez szükség van közvetlen gazdálkodó tevékenységre, anyagok beszerzésére, elosztásá-


33

Álla

mig

azga

tás

ra a szervezeten belül. Ide tartozik az épületek karbantartása, a fűtés, világítás megoldása, könyvtár, étke-ző fenntartása a dolgozók számára stb. Ezen tevékenységek célja – összefoglalóan – a szervezet működési feltételeinek biztosítása. Az államigazgatási aktusok fajtái Az államigazgatási aktusok osztályozása során két lényeges ismérvet kell figyelembe vennünk. Elsősor-ban azt, hogy az államigazgatási szerv mint jogalany milyen funkció körében, milyen jogalap alapján bocsátja ki az államigazgatási aktusokat. A másik fontos körülmény a lényeges – az államigazgatási aktu-sokat jellemző – jogi sajátosságok köre. E két szempont figyelembevételével négy alapvető fajtáját kü-lönböztethetjük meg az államigazgatási aktusoknak. Hatósági jogalkalmazó aktusok Az államigazgatás hatósági aktusainak négy fajtáját különböztethetjük meg:

− egyrészt a hatósági döntéseket, amelyeket az államigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége során bocsát ki (pl. határozatok és végzések);

− a szakhatósági hozzájárulást; − a hatósági intézkedést (mely igen sajátos, mert kötelezettség azonnali teljesítésére irányul, általá-

ban szóbeli utasításként jelenik meg, pl. amikor a rendőr vagy a tűzoltó a veszélyhelyzet elhárítá-sa érdekében felszólítja a gépjárművezetőt, hogy hagyja el a területet);

− az államigazgatási hatóság eljárást kezdeményező aktusait.

Közintézeti aktusok E körbe azok a közigazgatási aktusok tartoznak, amelyeket a közintézetek bocsátanak ki akkor, amikor a szolgáltatásaikat igénybe vevők felvétele, elbocsátása ügyében döntenek, illetve a létrejött közszolgáltatá-si, közigazgatási jogviszony alapján határoznak a szolgáltatást igénybe vevő jogairól és kötelezettségeiről. Ide tartozik pl. döntés a szociális otthonba vagy a felsőoktatási intézménybe való felvétel tárgyában. Az államigazgatási szervezeti rendszer működéséhez tartozó államigazgatási aktusok Az államigazgatás szervezeti rendszerén belül érvényesülő hierarchikus irányítási aktusok. Az irányítás, felügyelet és ellenőrzés fogalmáról több elmélet is kialakult. A többségi vélemény alapján a három fogalom közül az irányítás a legtágabb kategória, a felügyelet ehhez képest az irányítás része, az ellenőrzés pedig az irányítás és a felügyelet egyik eszköze. Ezen túlmenőleg azonban az irányítás és fel-ügyelet többféle szempont szerint is osztályozható és definiálható. Az irányítás szociológiai megközelítésből olyan szervezetek közti hatalmi viszonyt jelent, melyben az irányító az irányított viszonyaira meghatározó befolyást gyakorol. Az irányított viszonyai két fő csoportra oszthatók: szervezeti és szakmai viszonyokra. Az irányítás eszközei lehetnek jogi és nem jogi eszközök. Az irányítás jogi eszközei:

− a szabályozási jog, ezen belül a jogszabályalkotás vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek alkalmazása;

− a konkrét utasítási jog; − a konkrét ügyekben való döntés joga; − az aktus-felülvizsgálati jog; − az ellenőrzés.

A felügyelet az irányítás része, de míg az irányításnak vannak nem jogi eszközei is, addig a felügyelet jogi kategóriát jelent. A felügyeletet lehet osztályozni jogalanyai szerint (pl. önkormányzatok állami felügyelete, szervezetek tevékenységi felügyelete, hatósági felügyelet stb.).


34

Álla

mig

azga

tás

Tárgya szerint a felügyelet lehet pl. pénzügyi, szakfelügyeleti stb., jogalapja szerint pedig jogszerűségi vagy célszerűségi. A felügyelet lehet hierarchikus vagy hierarchián kívüli. A közigazgatás ellenőrzési rendszerén belül a közigazgatás külső ellenőrzését valósítja meg az Ország-gyűlés, az országgyűlési bizottságok, az ÁSZ, valamint az országgyűlési biztosok, a bíróság, valamint az ügyészség. A közigazgatáson belüli ellenőrzést valósít meg a Kormány valamennyi közigazgatási szerv felett, a fel-sőbb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek az alárendelt szervek felett, az önkormányzati testület a saját szervei felett, valamint a polgármester és a jegyző a hivatali szervezet felé. Közigazgatási (államigazgatási) szerződések A szerződés sajátos, kétoldalú aktus. A szerződés egyik, vagy mindkét alanya közigazgatási szerv; to-vábbá e szerződés a magánjogi szerződésektől alapvetően abban különbözik, hogy a közigazgatási (állam-igazgatási) szervnek bizonyos előjogai vannak, azaz nem érvényesül – maradéktalanul – a felek egyenjo-gúsága (pl. a közigazgatási szerv rendkívüli felmondási lehetőségei, a szerződés tartalmának módosítására vonatkozó előjogok). A közigazgatási szerződések jellemzői:

− egyik vagy mindkét szerződő fél közigazgatási szerv, − nem egyoldalú aktusok, − jogszabály rögzíti a szerződés tartalmát, formáját, a szerződéskötési eljárást, a szerződésre jogo-

sult feladat és hatáskörét, − a szerződő közigazgatási szervnek speciális előjogai és felelőssége van, − jogszabályban rögzített feladatokra köthető.

Magyarországi főbb alkalmazási területei: pl. az önkormányzati társulási szerződések, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) finanszírozási szerződései, a közoktatási megállapodások, a közbe-szerzések, a koncesszió stb. A közigazgatási szerződéseket a Ket. (76-77. §) is intézményesítette, hatósági szerződés elnevezéssel.


35

Álla

mig

azga

tás

3. Az államigazgatás felépítése

A közigazgatási feladatokat alapvetően két nagy közigazgatási intézménytípus látja el, az egyik a Kor-mány által irányított felülről lefelé, területi szintre szerveződő, hierarchikusan felépülő államigazgatás, a másik pedig a helyben (települési és területi szinten) szervezett és választott testületek által irányított, de egymással mellérendeltségben álló helyi önkormányzatok csoportja. A két közigazgatási intézménytípus közti kapcsolatot a jogalkotás, a finanszírozás, valamint a kormány által az önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi ellenőrzés teremti meg. Az államigazgatási szer-vek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, míg az önkormányzatok a helyi közszolgáltatás-ok biztosításában rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel, de jogalkotói jogkörük is van. Ezen túlmenően – célszerűségi okokból – a helyi önkormányzati szervezet ellát a központi kormányzat által rábízott államigazgatási feladatokat is. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szerveken felül – a jogalkotás kivételével – köz-igazgatási feladatot elláthatnak nem közigazgatási szervek is, így rendészeti szervek, közalkalmazottakat foglalkoztató költségvetési szervek, köztestületek, közalapítványok, közhasznú társaságok és kivételesen természetes személyek is. A közintézet ma nem jogi, hanem jogirodalmi fogalom. A háború előtti köz-igazgatásunkban a közintézet a közjogi jogi személy egyik kategóriája volt, és így van ez ma is a frankofon jogrendszerekben. A közintézetek főként humán közszolgáltatásokat biztosító állami vagy önkormányzati költségvetési szervek. A közhasznú társaság közhasznú – a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyon-szerzési cél nélkül szolgáló – tevékenységet végző jogi személy. A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szerv, melynek létrehozását törvény rendeli el, és közfeladatot lát el. Ide tartoznak az MTA, valamint a szakmai és gazdasági kamarák is. A közalapítvány olyan alapítvány, melyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat közfeladat ellátásának folyamatos biztosítására hoz létre, vagy azt törvény kötelezővé teszi. (A 2006. évi LXV. Törvény szerint új közalapítvány alapítására nincs lehetőség 2006. július 1. óta, azonban a koráb-ban létrehozott közalapítványok külön törvényben meghatározott feltételek mellett tovább működhetnek.) A fenti, a jogirodalomban kialakult csoportosítással szemben más megközelítést alkalmaz a pénzügyi jogi jogág körébe tartozó jogszabály, a 2010-ben hatályon kívül helyezett, a költségvetési szervek jogállásáról szóló 2008. évi CV. törvény (a továbbiakban: státustörvény), amikor a költségvetési szerv tevékenységé-nek jellege alapján megkülönböztette a közhatalmi és a közszolgáltató költségvetési szervet. Az Áht. 2010-es módosítása szerint a költségvetési szerv az államháztartás részét képező, e törvény sze-rint nyilvántartásba vett olyan jogi személy, amely jogszabályban meghatározott és az alapító okiratban rögzített állami, önkormányzati feladatokat (a továbbiakban együtt: közfeladat) közérdekből, alaptevé-kenységként, haszonszerzési cél nélkül, jogszabályban meghatározott követelmények és feltételek alap-ján, jogszabályban meghatározott szerv vagy személy irányítása vagy felügyelete mellett, az alapító ok-iratban megjelölt működési körben közfeladat-ellátási kötelezettséggel, a költségvetésből gazdálkodva végez. A közigazgatási szervnek nincs jogilag meghatározott egységes és általános fogalma, és Magyarországon nincs külön közjogi jogi személyisége sem, de közvetett módon meghatározható e szervek köre. A köz-igazgatási szervek közigazgatási feladat- és hatáskört látnak el, állami vagy önkormányzati költségvetés-ből működnek, a polgári törvénykönyv általános jogi személy kategóriáján belül a „költségvetési szervek” csoportba tartoznak. A költségvetési szervek közül pedig azok sorolhatók a közigazgatási szervek közé, melyek közigazgatási közhatalmi tevékenységet látnak el, és a köztisztviselők vagy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvények szervi hatálya alá tartoznak. (Ezt részben a törvény konkretizálja; az állam-igazgatási szervek körében pedig a Kormány esetileg dönt az adott szerv közigazgatási szerv jellegéről és a törvény hatálya alá történő besorolásáról.)


36

Álla

mig

azga

tás

A rendészeti szervek (pl. rendőrség, tűzoltóság, határőrség stb.) is közigazgatási feladatot látnak el, de a feladatok ellátása során közvetlenül alkalmazhatnak állami kényszerintézkedéseket, fegyveres vagy fizi-kai kényszert. E jellemzőik miatt pedig a civil közigazgatástól eltérő speciális felépítéssel, függelmi vi-szonyokkal rendelkeznek. A magyar közigazgatásban is vannak azonban atipikus közigazgatási szervek, autonóm államigazgatási szervek, melyek nem helyezhetők el az állami szervek hagyományos rendszerében, azonban ezeket a Ksztv. a központi államigazgatási szervek körében tárgyalja azzal, hogy nem határoz meg rájuk nézve szervezeti szabályokat, csak rögzíti, hogy ezeket törvény hozza létre. Ezek fő jellemzője az, hogy tevé-kenységük kötődik az összes alapvető államhatalmi ághoz, mivel maguk is látnak el kvázi jogalkotói, kvázi bíráskodási és kvázi közigazgatási feladatot, de egyikbe sem sorolhatók be. Az ide sorolható szervek köre ma még nem igazán széles, így a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, a Közbeszerzések Tanácsa, valamint – 2010. január 1-jétől – a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete sorolható ide, de folyamatos törekvések vannak arra, hogy a hagyomá-nyos központi államigazgatási szervek közül – főként a gazdasági és pénzügyi igazgatásból – ilyen auto-nóm jogállás felé mozduljanak el (így pl. Nemzeti Hírközlési Hatóság stb.). Az államigazgatás központi közigazgatási szervekből és az államigazgatás területi és helyi szerveiből (dekoncentrált közigazgatási szervek) áll. A központi közigazgatási szervek az ellátott feladat- és hatáskörük szerint lehetnek:

− általános hatáskörű (a Kormány) és − különös hatáskörű szervek (minisztériumok, nem minisztériumi formában működő központi ál-

lamigazgatási szervek). Az államigazgatás területi és helyi szervei főszabályként különös hatáskörű területi szervek. Az államigazgatáson belül a következő szerveket különböztetjük meg:

− irányító és koordinációs, − javaslattevő és véleményező, valamint − ügydöntő, operatív hatáskörűeket.

Az államigazgatás alapvető működési elve a felülről lefelé építkező hierarchikus struktúra, melyben a felső szint az irányító, koordináló, az alsóbb szint pedig az operatív ügydöntő funkciókat az egyes ágaza-tok szerint tagolt struktúrákban látja el. 3.1. A központi közigazgatási szervek 3.1.1. A Kormány Az államigazgatás élén a Kormány, mint testület áll, mely hatásköre az államigazgatási feladatok egészét átfogja, funkciója azonban elsősorban az irányítás és a koordináció (általános hatáskörű központi irányí-tó szerv). A Kormány az Alkotmányban rögzített államigazgatási jogkörében:

− irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja te-vékenységüket;

− az államigazgatás bármely ágát közvetlen irányítása alá vonhatja, és erre elkülönült szervet hoz-hat létre;

− a Kormány tagjai a miniszterek, akik a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatai-nak megfelelően vezetik az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait, irányítják az alájuk ren-delt szerveket;

− jogszabálysértés esetén megsemmisítheti az alárendelt szervek jogszabálynak nem minősülő dön-téseit;

− rendeletet alkot; − meghatározott személyi döntéseket hoz.

A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterelnököt az Országgyűlés választja a kormányprogramról történő szavazással egy időben. A minisztereket a megválasztott kormányfő javasla-tára – a miniszternek jelölt személyek országgyűlési bizottsági meghallgatását követően – a köztársasági elnök nevezi ki, mellyel egy időben a Kormány létrejön.


37

Álla

mig

azga

tás

A Kormány megbízatása megszűnik az újonnan választott Országgyűlés alakuló ülésével, a miniszterel-nök, illetve a Kormány lemondásával, a miniszterelnök halálával, illetve az ellene beterjesztett ún. konst-ruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi elfogadásával. A kormány működése során feladatkörében általánosan kötelező normatívaként, jogszabályként kor-mányrendeleteket alkot, illetve az alárendelt szervek irányítására, valamint egyedi ügyekben határozato-kat hoz. A Kormány működését a Kormány mellett működő egyéb testületi szervek is segítik. Ezek közül az Alkotmány külön is nevesíti a kormánybizottságokat, amelyeket a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására hozhat létre. A kormánybizottságok tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A Kormány mellett működő szervek másik fő típusa a kabinet. A kabinetek a Kormány döntés-előkészítő, véleményező, koordináló és javaslattevő szervei. A kabinetek rendszere és működtetése alap-vetően azt a célt szolgálja, hogy a kormány elé kerülő előterjesztések szakmailag és politikailag egyaránt megalapozottak legyenek. A Kormány mellett jelenleg (2010. augusztus 1-jén) a következő kabinetek működnek:

− gazdasági kabinet; − nemzetbiztonsági kabinet; − társadalompolitikai kabinet, − kormánykabinet.

A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek lehetnek. A Kormány mellett működő testületek a tárcaközi bizottságok is. A tárcaközi bizottságok rendeltetése feladatkörén belül a Kormány döntéseinek előkészítése, az előterjesztések véleményezése, illetve koordi-nációs teendők ellátása. A tárcaközi bizottságok tagjai főként vezető beosztású kormánytisztviselők. A Kormány mellett működő egyéb tanácsadó testületek a kormány javaslattevő, véleményező és tanács-adó szervei. A testület tagjait, valamint az annak ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét a testületet létrehozó jogszabály vagy kormányhatározat jelöli ki. 3.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, mint a

Kormány koordinációért felelős segédszervei A mai magyar államigazgatási rendszerben a Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tekinthető kormányközponti szerepkört ellátó szervezetnek. A világszerte alkalmazott megoldásokat elemezve arra a következtetésre lehet jutni, hogy alapvetően két típusú megoldás különböztethető meg a szervezetet és funkciókat alapul véve. Az egyik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala csak a Kormány titkársági feladatait, az ülések előkészítését és a döntések végrehajtásának szervezését, ellenőrzését látja el. Ebben az esetben a hivatal vezetése sem igényel politikai szerepkört, azt vezető köztisztviselő (főtitkár, közigazgatási államtitkár, igazgatási miniszterhelyettes stb.) tölti be. (A miniszterelnök politikai segítői-ből álló kabinet e konstrukcióban nem része a kormány titkárságának.) Az alkalmazott másik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala a kormányzati működés koordináció-jának fő letéteményese, ezen felül a hivatal látja el a kormányzati működés szempontjából kiemelt fon-tosságú ágazatközi feladatok irányítását is, a hagyományos feladatokon túl. Ebben a konstrukcióban a hivatal vezetése is politikailag motivált politikai szereplőket kíván (miniszter, delegált miniszter, politikai államtitkár stb.) A konkrétan választott megoldás függ az adott ország kormányformájától, a kormány összetételétől (koa-líciós vagy sem) valamint az adott ország tradícióitól is.


38

Álla

mig

azga

tás

Magyarországon a kormányzás története során lényegében mindegyik változatra volt példa. A rendszer-váltást megelőzően a titkársági típusú modell volt a jellemző (a minisztertanács titkársága), míg a rend-szerváltást követően a magasabb koordinációs jogkörrel rendelkező és politikailag motivált hivatali típus valósult meg. A 2010-es választásokat követően a kormány koordinációs feladatait megosztották: egyes feladatokat a Miniszterelnökség, másokat a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium lát el. A Ksztv. szerint a Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve. A Miniszterelnökségre – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a minisztériumra vonatkozó szabályokat megfelelően kell alkalmazni. Ellen-tétben a minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervektől, a Miniszterelnökséget, mint sajátos jogállású szerv tevékenységét a miniszterelnök irányítja és egy államtitkár vezeti, szervezeti és működési szabályzatát a miniszterelnök adja ki normatív utasításban. A Miniszterelnökség legfontosabb feladata, hogy segítse a miniszterelnök tevékenységét és közreműkö-dik a kormányzati politika kialakításában. A Miniszterelnökség ennek keretében:

− ellátja a miniszterelnök személye körüli teendőket; − közreműködik a Kormány parlamenti kapcsolatrendszerének összehangolásában, kapcsolatot tart

az Országgyűlés kormánypárti képviselőcsoportjaival; − segíti a miniszterelnök országgyűlési tevékenységét; − a miniszterelnök részére döntés-előkészítéssel kapcsolatos tevékenységet végez, segíti a minisz-

terelnök kormányzati irányítással kapcsolatos szakmai tevékenységét; − segíti a miniszterelnök társadalompolitikai kérdésekkel összefüggő tevékenységének ellátását,

szervezi az ehhez szükséges koordinációt; − segíti a miniszterelnök kül-, biztonság- és nemzetpolitikai kérdésekkel összefüggő tevékenységé-

nek ellátását, szervezi az ehhez szükséges koordinációt; − közvetíti a miniszterelnök eseti döntéseit a miniszterek és a kormányzati szervek felé; − a miniszterelnök rézére soron kívül tájékoztatást, felvilágosítást, továbbá kormányzati összeállítá-

sok elkészítéséhez szakmai előkészítő anyagot, adatszolgáltatást, illetőleg szakértői közreműkö-dést kér;

− előkészíti a köztársasági elnök, a Kormány, valamint a miniszterelnök által adományozható kitün-tetésekkel, továbbá a Kormány, illetőleg a miniszterelnök által adományozható egyéb elismeré-sekkel kapcsolatos előterjesztéseket;

− elősegíti a Kormány Országgyűléssel való kapcsolattartását, valamint − ellátja a miniszterelnök által esetenként meghatározott egyéb feladatokat; − figyelemmel kíséri a Kormány törvényalkotási programjának végrehajtását; − figyelemmel kíséri a Kormány munkaterve és a programozási-munkaszervezési döntései végre-

hajtását. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a kormányzati döntések előkészítésének rendje

Korábban utalás történt arra, hogy a klasszikus kormánytitkársági feladatokat a jelenlegi struktúrában a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium , és azon belül a kijelölt helyettes államtitkár által irányított kormányiroda látja el. E feladatok teljesítése igen nagymértékben befolyásolja a Kormánynak, mint testü-letnek a munkáját, a kormányzati döntések minőségét, a Kormány ügyrendszerű működését. A kormányiroda által ellátott feladatok a következő fő csoportokba sorolhatók:

− a Kormány, az államtitkári értekezlet testületi munkájának előkészítése, a testületek működteté-sével kapcsolatos, valamint a meghozott döntések végrehajtásával kapcsolatos feladatok;

− a Kormány és az Országgyűlés közötti kapcsolat egyes feladatai; − egyéb önálló szakmai feladatok.

A Kormány és közigazgatási államtitkári értekezlet, mint testületek üléseivel kapcsolatos feladatokat főként a Kormány ügyrendje határozza meg. A Kormány ügyrendje tartalmazza:

− a Kormány – mint testület – üléseinek általános szabályait, a munkatervvel kapcsolatos előíráso-kat;

− a Kormány döntéseinek előkészítési eljárását, az előterjesztések tartalmi követelményeit; − az előterjesztések tárcaközi egyeztetésének, véleményezésének és benyújtásának szabályait;


39

Álla

mig

azga

tás

− a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésével kapcsolatos szabályokat; − a Kormány ülésével kapcsolatos kérdéseket; − a Kormány által meghozott döntések típusait; − a Kormány döntései végrehajtásának ellenőrzését; − a Kormány munkáját segítő más testületek közös szabályait.

A vázolt kérdéskörök főként adminisztratív vagy eljárási jellegűnek – főként formai jellegűnek – és így néha másodlagosnak tűnnek a kormányzati munka tartalmi kérdései mellett. Ez azonban a valóságban nem így van. Az eljárási szabályok fő célja ugyanis a szakmailag és jogilag egyaránt megalapozott kor-mányzati döntések meghozatala, így ismeretük elengedhetetlenül fontos a közigazgatás minden szintjén. Az ugyanis, hogy az előterjesztéseknek milyen kötelező tartalmi elemei vannak (pl. társadalmi, gazdasá-gi, igazgatási, nemzetközi stb. hatáselemzések), a gondos mérlegeléshez szükséges alapvető információ-kat határozza meg. Hasonló a helyzet az előterjesztések véleményezésének rendjével is. Az érintett tárcáknak, önkormányzati szövetségeknek, érdekvédelmi szerveknek történő az előterjesztés kézhezvételétől számított 10 munkana-pon belül vagy – testületi szerv esetén a kézhezvételtől számított 30 munkanapon belül – kell az előter-jesztővel a véleményt közölni. Ezen határidő szigorú betartása azt szolgálja, hogy alapos véleményt le-hessen kialakítani a rendszerint egy-egy tárca által előkészített és ágazatilag motivált tervezetekkel kap-csolatban. A kormányzati döntések formája pedig azért igen fontos kérdés, mert jogi hatását (jogszabály vagy kor-mányhatározat stb.), érvényesülési körét ez határozza meg. A kormányiroda legfontosabb feladata a Kormány ügyrendjében foglaltak következetes érvényre jutta-tása. Nevezetesen:

− a kormányülés és a közigazgatási államtitkári értekezletek megtartásával és szakmai előkészítésé-vel kapcsolatos feladatok;

− az előterjesztések közigazgatási egyeztetés előtti előzetes véleményezése; − az előterjesztések Kormány ügyrendjében foglalt tartalmi és formai követelményei betartásának

vizsgálata; − a kormányülés és a közigazgatási államtitkári értekezlet napirendi tervezeteinek összeállítása; − a Kormány munkatervének és a törvényalkotási programjának előkészítése; − a Kormány döntéseinek írásba foglalása, közléséről illetve kihirdetéséről való gondoskodás.

A kormányiroda – a Miniszterelnökséget vezető államtitkárral együttműködve – gondoskodik a Kormány és a Parlament közötti kapcsolatok közül az alábbi fő feladatokról:

− képviseli a Kormányt az Országgyűlés Házbizottságában; − elősegíti és szervezi a Kormány és az országgyűlési képviselőcsoportok közötti együttműködést; − ellátja az országgyűlési ülésszakok előkészítésével kapcsolatos kormányzati teendőket, ennek ke-

retében javaslatot tesz a Kormánynak az Országgyűlési rendkívüli ülésszaka, illetőleg ülése ösz-szehívásának kezdeményezésére;

− figyelemmel kíséri az Országgyűlés napirendjét és üléseit, részt vesz az üléseket előkészítő fóru-mokon;

− gondoskodik a Kormány által elfogadott törvényalkotási program, törvény- és országgyűlési hatá-rozati javaslatok, valamint beszámolók, tájékoztatók és jelentések benyújtásáról;

− figyelemmel kíséri a benyújtott anyagok helyzetének további alakulását, segíti a törvényalkotási program országgyűlési érvényesítését;

− koordinálja a kormányzati szervek és az Országgyűlés kormánypárti frakciói közötti egyeztetést, részt vesz az egyeztetések lefolytatásában;

− ellátja a napirenden kívüli felszólalások, valamint az országgyűlési képviselői interpellációk, kér-dések és azonnali kérdések megválaszolásával kapcsolatos szervezési feladatokat, ennek kereté-ben javaslatot tesz a válaszadó személyére, illetőleg a miniszterelnök megbízása alapján kijelöli a válaszadót;

− figyelemmel kíséri a kormányzati intézkedést igénylő bizottsági és képviselői javaslatokat, köz-reműködik a szükséges intézkedések előkészítésében.

A kormányiroda egyéb önálló szakmai feladatai is összefüggenek az egységesebb kormányzati működés feltételeinek biztosításával. Így a kormányiroda


40

Álla

mig

azga

tás

− koordinálja a miniszterek feladat- és hatáskörét tartalmazó jogszabály előkészítését; − irányítja a kormányzati iratkezeléssel kapcsolatos feladatok ellátását.

Az előterjesztések tartalmi elemei

Az előterjesztések tartalmilag a Kormány testületi döntéseinek kezdeményezését szolgáló javaslatok. A törvényjavaslatokról, országgyűlési határozatokról szóló előterjesztések előkészítését úgy kell ütemez-ni, hogy azok a jogalkotásról szóló törvényben, illetőleg az Országgyűlés Házszabályában meghatározott időpontban benyújthatók legyenek. Az európai uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségekkel kapcsolatos előterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a kötelezettség teljesítésére meg-határozott határidőn belül elfogadhatóak legyenek. Az előterjesztésben – a szakmai részletkérdések mellőzésével – röviden be kell mutatni a megalapozott döntéshez szükséges információkat, így különösen

− a javasolt intézkedésnek a kormányprogramhoz való illeszkedését, − indokait, − lényegét, − főbb tartalmi jellemzőit, költségkihatását, valamint − várható gazdasági, költségvetési, társadalmi, igazgatási, államháztartási, nemzetközi és egyéb ha-

tásait – szükség szerint példákkal és számításokkal alátámasztva – , illetve következményeit (ha-tásvizsgálati lap),

− jogszabály esetében ezen túlmenően az alkalmazhatóság feltételeit, valamint − a természetes személyek és a vállalkozások adminisztratív terhei csökkentését, illetve ezek növe-

kedése esetén az azt elkerülhetetlenül szükségessé tevő szempontokat, továbbá hatósági eljárás esetében az elektronizálás ütemezését;

− a döntés kommunikációjára vonatkozó javaslatot is.

Ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés az Európai Unió jogából eredő tagállami kötelezettségeket érint, az előterjesztésben tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás összeegyeztethető-e az Európai Unió jogával, az európai uniós jogi aktusok átültetését vagy végrehajtását szolgáló jogszabály-tervezetekre vonatkozó előterjesztésekhez pedig részletes táblázatot kell csatolni, amelyben fel kell tün-tetni, hogy az uniós jogi aktus egyes rendelkezéseinek a tervezet mely rendelkezései felelnek meg (meg-felelési táblázat). Ha a jogszabálytervezetet az európai közösségi jog szerint előzetesen meg kell küldeni véleményezésre az Európai Bizottságnak, az Európai Központi Banknak, illetve az Európai Unió tagálla-mainak, a megküldési kötelezettség teljesítésére vonatkozó nyilatkozatot csatolni kell. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a tárgyra vonatkozó főbb megállapítások és javaslatok összefoglalá-sát, továbbá a pontosan megfogalmazott döntési javaslatot, valamint indokolt esetben tartalmaznia kell a végrehajtási jogszabály tervezetét is. Azokat a vitás kérdéseket, amelyekben nem alakult ki egyetértés, az előterjesztésben – az eltérő vélemé-nyek ismertetésével – döntéshozatalra alkalmas módon be kell mutatni. Ha a megalapozott állásfoglalás ezt szükségessé teszi, két vagy több azonos részletességgel kidolgozott változatot kell ismertetni. A vitás kérdésekhez kapcsolódóan az előterjesztésnek tartalmaznia kell a társadalmi és érdek-képviseleti szerve-zetekkel, szakmai testületekkel az előterjesztéssel kapcsolatban folytatott egyeztetések összefoglalóját, valamint ha a Kormány a jogi szabályozás indokoltságának vizsgálatára szakértői bizottságot hozott létre, annak jelentését az előterjesztéshez csatolni kell. Törvénytervezet vagy országgyűlési határozattervezet esetében az előterjesztésnek tartalmaznia kell az előterjesztőnek az országgyűlési tárgyalási módra (sürgős, kivételes, kivételes és sürgős eljárás) vonatko-zó javaslatát, valamint ennek indokait. A nem jogszabály alkotására irányuló előterjesztésben meg kell jelölni az adott kérdéssel kapcsolatos döntési hatáskör jogalapját. Az előterjesztésnek pontosan megfogalmazott, a többféle értelmezés lehető-ségét kizáró és a végrehajtás szempontjából ellenőrizhető határozati javaslatot kell tartalmaznia, szükség esetén rögzítve az ellenőrzés módját és felelőseit is. Az előterjesztőnek javaslatot kell tennie a döntés, illetve az előterjesztés


41

Álla

mig

azga

tás

− egyes részeinek minősített adattá nyilvánítására, − közzétételének módjára, valamint − más jogszabályoknak és határozatoknak a döntés következtében szükségessé váló módosítására,

továbbá − a feleslegessé váló korábbi jogszabályok és határozatok, illetve a tervezet módosító és hatályon

kívül helyező rendelkezéseinek a hatálybalépésüket követő hatályon kívül helyezésére is.

Az előterjesztéshez tömör vezetői összefoglalót kell csatolni, amely az előterjesztés jelentőségéhez és jellegéhez igazodva tartalmazza az ügy és a döntési javaslat lényegét. A közigazgatási és igazságügyi miniszter kötelezendően alkalmazandó előterjesztés-mintát bocsát ki, illetve meghatározza az elektronikus ügyintézés alkalmazási rendszerét. Ha miniszteri rendeletet más miniszterrel együttesen, vagy vele egyetértésben kell kiadni, és az érintettek között véleményeltérés van, a vitatott kérdésről a közigazgatási és igazságügyi miniszter előterjesztése alapján a Kormány dönt. Az előterjesztések formai követelményei és az előterjesztések véleményezésének (tárcaegyeztetésé-nek) rendje A nagyobb jelentőségű kormányzati döntések (pl. átfogó törvényjavaslatok, fontosabb kormányrendele-tek, programok) előkészítése és a döntéshozatal kétszakaszos eljárásban történik. Az elvi természetű, főbb tartalmi kérdésekben való állásfoglalást követő második szakasz a Kormány által kialakított elvek alapján részleteiben kidolgozott szabályozási és egyéb döntések előkészítésére, illetőleg meghozatalára irányul. A Kormányhoz előterjesztést nyújthat be:

− Kormány tagja, − a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök megbízásából a Közigazgatási és Igazságügyi

Minisztérium államtitkára, − feladatkörében a kormánybiztos, továbbá − a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök előzetes hozzájárulásával más szervek és sze-

mélyek.

A kormányhivatal által előkészített előterjesztést a kormányhivatal felügyeletét ellátó miniszter nyújtja be és képviseli a Kormány előtt. Az előterjesztéseket legalább három munkanappal a közigazgatási államtitkári értekezlet időpontja előtt, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára által meghatározott példányszám-ban – egy példányt az előterjesztő eredeti aláírásával ellátva –, valamint elektronikusan meg kell küldeni a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak. Az előterjesztés átdolgozott változatát, illetve írásbeli kiegészítését e szabályok megfelelő alkalmazásával, legkésőbb a kormányülés időpontját megelőző má-sodik munkanapon kell benyújtani. Az előzőekben jelzett határidőn belül a közigazgatási és igazságügyi miniszter engedélyével nyújthatóak be a halaszthatatlanul sürgős döntést igénylő ügyekben készült előterjesztések. A benyújtást követően a közigazgatási és igazságügyi miniszter megvizsgálja, hogy a közigazgatási ál-lamtitkári értekezletre benyújtott előterjesztés megfelel-e az a Kormány ügyrendjében foglalt követelmé-nyeknek. Az Kormány ügyrendjében foglalt előírásoknak nem megfelelő előterjesztés tekintetében dönt a közigazgatási államtitkári értekezletre történő benyújthatóság tárgyában, ennek keretében szükség esetén javaslatot tesz az előterjesztőnek az előterjesztés kijavítására vagy kiegészítésére. Az előterjesztőnek – ha a döntés kommunikációjára sor kerül – legkésőbb a Kormány ülését megelőző napon el kell juttatnia a kormányszóvivő részére az előterjesztéssel kapcsolatos sajtóközleményre vonat-kozó szövegjavaslatát és a további felmerülő kérdésekkel kapcsolatos felkészítőt.


42

Álla

mig

azga

tás

Minden előterjesztés és miniszteri rendelet tervezetét a közigazgatási egyeztetésre bocsátást megelőzően legalább 5 munkanapos véleményezési határidő biztosításával meg kell küldeni a Közigazgatási és Igaz-ságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkárának. A kísérőlevélben tájékoztatást kell adni arról, hogy az előterjesztő mely közigazgatási, társadalmi és egyéb szervezetekkel fogja egyez-tetni a tervezetet. Az előterjesztés, illetve rendelet tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsáthatósá-gáról a Kormányirodát irányító helyettes államtitkár véleménye alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára dönt, aki egyfajta „szűrő”: feladata annak megállapítása, hogy az előterjesztés jogi-kodifikációs, költségvetési, illetve általános kormányzati politikai szempontból alkal-mas-e az előterjesztés a közigazgatási egyeztetésre. Ha a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára egyetért a tervezet közigazga-tási egyeztetésével, akkor az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetét – ha törvény vagy a Kormány ügyrendjéről szóló kormányhatározat eltérően nem rendelkezik – észrevételezés, illetőleg véleménynyil-vánítás céljából meg kell küldeni

− a minisztereknek, − a feladatkörében érintett kormánybiztosnak és − kormányhivatal vezetőjének,

akik a tervezetre észrevételt tehetnek. A bíróságok és az ügyészségek feladatkörét érintő tervezetet a Legfelsőbb Bíróság elnökével, illetőleg a legfőbb ügyésszel, az Alkotmánybíróságot, az Állami Számvevőszéket, a Magyar Nemzeti Bankot és az autonóm államigazgatási szerveket érintő tervezetet az érintett szerv elnökével is egyeztetni kell. Ha az előterjesztés a helyi vagy kisebbségi önkormányzatok feladatkörét érinti, a tervezetet vélemény-nyilvánításra a meghatározó országos önkormányzati érdek-képviseleti szerveknek meg kell küldeni. A fővárost, illetőleg a megyei önkormányzat hatáskörét érintő kormányzati döntések előkészítésébe a főpol-gármestert, illetőleg a megyei önkormányzat közgyűlésének elnökét is be kell vonni. Jogszabály megalkotására irányuló előterjesztések előkészítésénél a jogalkotásról, valamint az elektroni-kus információszabadságról szóló törvény előírásaira kell figyelemmel lenni. Az ilyen előterjesztéseket egyeztetni kell az ügyben érdekelt országos önkormányzati, társadalmi és érdek-képviseleti szervekkel, valamint országos köztestületekkel. Az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetére tett észrevételeket az előterjesztő köteles egyeztetni. Az észrevételezési jogot

− a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint a miniszter, az államtitkár, a közigaz-gatási államtitkár vagy az erre feljogosított helyettes államtitkár,

− a kormánybiztos vagy − a kormányhivatal vezetője, illetőleg – akadályoztatása esetén – erre kijelölt helyettese

gyakorolja. A Kormány tagjainak és a kormányhivatalok vezetőinek tevékenységéről szóló országgyűlési beszámoló esetén az előterjesztő a Kormány érintett tagjaitól (kormányhivatalok vezetőitől) köteles véleményt kérni. A véleményt az előterjesztés megérkezésétől számított tíz munkanap alatt kell az előterjesztővel közölni. Ha az előterjesztés súlya vagy más szempont indokolja, a véleményadásra tizenöt napnál hosszabb időtar-tamot kell biztosítani. Átfogó jogszabályalkotásra irányuló előterjesztés, valamint testületi állásfoglalás kérése esetén a véleményezési határidő általában harminc nap. A Kormány által meghatározott esetben, vagy ha ezt fontos ok feltétlenül szükségessé teszi, a határidők általában öt munkanapnál nem rövidebb tartamban is megállapíthatók (soronkívüliség). Az előterjesztést ebben az esetben a miniszter, vagy a miniszter felhatalmazása alapján közvetlenül az államtitkár, a köz-igazgatási államtitkár, a kormánybiztos vagy a kormányhivatal vezetője bocsátja véleményezésre. Az előterjesztő az észrevételezővel a véleményeltérést egyezteti. Az egyeztetés és az egyet nem értés tényét, valamint azt, hogy a véleményező az észrevételt fenntartotta, az előterjesztésen a név megjelölé-sével fel kell tüntetni.


43

Álla

mig

azga

tás

Ha az érintett határidőben nem nyilvánított véleményt, az előterjesztésben ennek tényére kell utalni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitás kérdésben való megegyezés esetén az eredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitás kérdésben való megegyezés esetén az eredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni. A fennmaradó vitás kérdésekben, különösen a kívánt közpolitikai cél eléré-sét veszélyeztető észrevétel fenntartása esetén a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre való benyújtást megelőzően egyeztetést folytat, illet-ve arról gondoskodik és javaslatot tesz a vita megoldásának módjára. Az észrevételekről folytatott közigazgatási egyeztetés keretében minden szakmai, jogi és közigazgatási kérdést lehetőség szerint le kell zárni és egyetértésre kell jutni. Több változat fennmaradása esetén külön változatnak minősül az előterjesztés szükségességével vagy jogszerűségével való egyet nem értés is. A társadalmi érdekegyeztetés rendjére külön jogszabályok, illetőleg megállapodások irányadók. A közigazgatási államtitkári értekezlet

A közigazgatási államtitkári értekezlet fő feladata a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testü-leteként a kormányülések előkészítésének általános profilú szakmai, politikai, szervező, egyeztető és kontrolling funkciói ellátása. A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést és jelentést, ideértve a kormánybiztosok előterjeszté-seit (jelentéseit) is, előzetesen közigazgatási államtitkári értekezleten kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testületeként a kormányülések előkészítésének általános szakmai, szervező, egyeztető és ellenőrző fórumaként működik. A közigazgatási államtitkári értekezlet feladata a Kormány üléseinek előkészítése. Ennek keretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságáról, napirendre vételéről, illetőleg a további egyeztetések, valamint az előterjesztés átdolgozásának, kiegészítésének szükségességé-ről. Ha a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésén az előterjesztéssel (jelentéssel) kapcsolatban – előkészí-tési vagy egyeztetési hiányosságokból adódóan – jelentősebb új elem merülne fel, a közigazgatási állam-titkári értekezlet az előterjesztést (jelentést) leveheti a napirendjéről és újabb egyeztetést írhat elő. A közigazgatási államtitkári értekezletet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára hívja össze, szervezi és vezeti. A közigazgatási államtitkári értekezlet rendszeresen – általá-ban hetenként – tart ülést. A közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjét a Közigazgatási és Igazság-ügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon állapítja meg. A közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjére csak előzetesen egyeztetett, a Kormány ügyrendjében foglalt követelmények megtartásával benyújtott előterjesztés és jelentés vehető fel. E szabály alkalmazása alól a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára indokolt esetben kivételt tehet. A közigazgatási államtitkári értekezlet résztvevői

− a minisztériumok közigazgatási államtitkárai, valamint − a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkára, to-

vábbá − a közigazgatási stratégiáért felelős helyettes államtitkárai.

A közigazgatási államtitkári értekezleten állandó meghívottként vesz részt

− a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kormányzati kommunikációért felelős államtitkára, − a Nemzetgazdasági Minisztérium államháztartásért felelős államtitkára, − a Miniszterelnökség helyettes államtitkára, − a Központi Statisztikai Hivatal elnöke, − a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnöke és − a kormányszóvivő.


44

Álla

mig

azga

tás

A közigazgatási államtitkári értekezletre a feladatkörét érintő előterjesztések tárgyalásához meg kell hívni

− a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium más helyettes államtitkárát, − a kormánybiztost, − a kormányhivatal vezetőjét, valamint − a Magyar Nemzeti Bank alelnökét.

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre más személyt is meghívhat. A közigazgatási államtitkári értekezleten a résztvevők, az állandó meghívottak, valamint a meghívottak kötelesek személyesen részt venni. Akadályoztatásuk esetén a közigazgatási államtitkárt helyettes állam-titkár, a helyettes államtitkárokat, valamint a meghívottakat a jogszabályban vagy szervezeti és működési szabályzatban meghatározott, helyettesítésükre jogosult vezető, a Központi Statisztikai Hivatal és a Kor-mányzati Ellenőrzési Hivatal elnökét az általa kijelölt elnökhelyettes helyettesítheti. A közigazgatási államtitkári értekezlet a napirendjére tűzött előterjesztéseket és jelentéseket megvitatja, azok tekintetében állást foglal és a Kormánynak javaslatokat tesz. A közigazgatási államtitkári értekezlet kezdeményezheti, hogy az általa tárgyalt előterjesztést (jelentést) a Kormány ülése előtt – feladatkörében – a kormánybizottság is vitassa meg. A közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést e testületek állásfoglalását követően ismételten megvitatja, ha ez az ülés meg-felelő előkészítése érdekében szükséges. Az előterjesztőt a közigazgatási államtitkári értekezlet felhívhatja arra, hogy a Kormány ülésére az érte-kezlet állásfoglalásának megfelelő, lehetőség szerint egyeztetett kiegészítő vagy alternatív előterjesztést nyújtson be. Ha az előterjesztés átdolgozása szükséges, a közigazgatási államtitkári értekezlet új, e hatá-rozat követelményeinek megfelelő előterjesztés benyújtását írhatja elő. A közigazgatási államtitkári értekezletről emlékeztető készül, melynek összeállításáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést követő munkanapon gondosko-dik. Az előterjesztőnek a Kormány ülését megelőzően további személyes egyeztetés útján kell megkísérelnie a közigazgatási államtitkári értekezletet követően esetlegesen még fennmaradt nézetkülönbségek tisztázását és a viták lezárását, amely eljárásáról tájékoztatja a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigaz-gatási államtitkárát, aki dönthet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium képviselőjének az egyezte-tésben való részvételéről. A Kormány ülése

A megfelelően előkészített előterjesztés vagy jelentés a kormányülés napirendjére akkor vehető fel, ha a közigazgatási államtitkári értekezlet megtárgyalta és napirendre tűzését javasolta. E szabály alkalmazása alól a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök kivételt tehet. A Kormányt az előterjesztés lényegéről az előterjesztő, a közigazgatási államtitkári értekezlet állásfoglalásáról a Köz-igazgatási és Igazságügyi Minisztérium tájékoztatja. Az ülés napirendjének javaslatát a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárának javaslatára a közigazgatási és igazságügyi mi-niszter hagyja jóvá és a közigazgatási államtitkár küldi ki legkésőbb az ülést megelőző második munka-napon az ülés résztvevőinek. A végleges napirendről a Kormány dönt. A miniszterelnök engedélyével – a munkaterv alapján benyújtott, illetve a jogalkotásra irányuló előterjesztések kivételével – a halaszthatat-lanul sürgős ügyek szakmailag egyeztetett dokumentumai az ülés megkezdése előtt a helyszínen is szét-oszthatók a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium útján. A Kormány ülésén a Kormány tagjai vesznek részt, az üléseket a miniszterelnök vezeti. A Kormány ülé-sét a miniszterelnök akadályoztatása esetén a közigazgatási és igazságügyi miniszter vezeti, aki gyakorol-ja mindazon hatásköröket, amelyeket a Kormány ügyrendje a miniszterelnök hatáskörébe utal. A Kor-mány tagjai a Kormány ülésén személyesen kötelesek részt venni. E kötelezettség alól a miniszterelnök adhat felmentést. A Kormány ülésén a minisztert – akadályoztatása esetén – az erre kijelölt államtitkár


45

Álla

mig

azga

tás

helyettesíti, ha pedig ő is akadályoztatva van, az ülésen a közigazgatási államtitkár tanácskozási joggal vesz részt. A Kormány ülésén tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által meghívott személyek. A meghívás személyre szólóan történik, az ülésen csak a meghívott vehet részt. A feladatkörét érintő napirendi pontok tárgyalásához a Magyar Nemzeti Bank elnökét meg kell hívni. A Kormány ülésére állandó meghívottak:

− a Miniszterelnökséget vezető államtitkár − a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kommunikációs feladatokért felelős államtitkára − a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára − a miniszterelnök szóvivője (miniszterelnöki biztos) − a kormányszóvivő.

Az állandó meghívottat a Kormány ülésén a Miniszterelnökség, illetve a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint helyettesítésre jogosult vezető helyettesítheti. Amennyiben az előterjesztést nem a Kormány tagja, hanem más jogosult nyújtotta be, akadályoztatása esetén az általa kijelölt helyettese hiányában a miniszterelnök által kijelölt személy vesz részt a napirendi pont tárgyalásán. A Kormány döntéseit – az ügyrend szerint – testületként többségi döntéssel hozza. A Kormány feladat-körében rendeletet ad ki, határozatot hoz, irányelvet vagy elvi állásfoglalást bocsát ki. A Kormány a gya-korlatban csak ritkán dönt testületként: jellemzően a nem vitatott kérdésekben egyhangú, szavazás nélküli döntéshozatalra kerül sor, a vitás ügyekben pedig vagy a kormányülésen rendezik a fennmaradt nézetelté-réseket, vagy további egyeztetéseken kísérlenek meg konszenzust kialakítani. A miniszterelnök-kivételesen indokolt esetben és a Kormány felhatalmazása alapján-két ülés közt határo-zatot adhat ki a Kormány nevében. Az így hozott határozatokról szóló jelentést a Kormány utólag hagyja jóvá. A Kormány üléséről összefoglaló és a Kormány tagjának kérésére, indokolt esetben és a miniszterelnök engedélyével rögtön, továbbá az ülés végén az összefoglaló elkészítésére alkalmas hangfelvétel készül. 3.1.3. A minisztériumok

A különös hatáskörű központi közigazgatási szervek fő típusa a minisztérium, mely a magyar közigazga-tás történetében a független magyar állam megteremtéséhez és a polgári átalakuláshoz kötődően az 1848. évi III. törvénycikkel jött létre, helyébe lépve az addigi császári kancellária-igazgatáshoz kötődő és testü-leti formában működő kormányszékeknek (dikasztériumoknak). A minisztérium eredeti formájában az egész mai értelemben vett Kormányt jelentette, mely magába fog-lalta a miniszterelnököt és a minisztériumi ügyosztályt vezető 8 minisztert egyaránt. Ennek az egységes minisztériumi szervezetnek fejlődéseként alakult ki a kiegyezést követően a szakosí-tott minisztériumi struktúra, melyben a minisztérium már nem az egész Kormányt, hanem a központi közigazgatás egy-egy ágazatát vagy funkcióját irányító, igazgató szakosított szervezetét jelenti, élén a miniszterrel. Ez időtől fogva a minisztériumok jelentik Magyarországon a központi közigazgatás különös hatáskörű, az államigazgatás egy szűkebb ágazatával vagy funkciójának megvalósításával foglalkozó fő típusát. A magyar közigazgatás fejlődése ezzel teljes egészében szinkronban állt a korabeli haladó európai ten-denciákkal és kormányzati megoldásokkal. A minisztériumi jogállás közvetett módon történő alkotmányos szabályozására az 1949. évi XX. törvény-ben, az Alkotmányban került sor olymódon, hogy egyfelől az Alkotmány meghatározta a miniszteri fel-adatok kereteit, másfelől felsorolta magát a minisztériumokat is. Később a szabályozási technika túl merevnek bizonyult és így az 1950. évi IV. törvénytől számítva a hatályos Alkotmány csak annyit tartalmaz, hogy a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza [1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 34. §-a].


46

Álla

mig

azga

tás

A minisztériumi jogállás alkotmányos szabályozása azért közvetett, mert maga az Alkotmány nem defini-álja a minisztérium fogalmát. Arra a kormány feladataiból és a minisztériumokat vezető miniszterek jog-állásából lehetett következtetni addig, míg a 2006. évi LVII. törvény – rendhagyó módon – nem definiálta a minisztérium fogalmát, úgy mint a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatásközű államigazgatási szerv [28. § (1) bekezdés]. A fenti definíciót a hatályos Ksztv. 34. §-ának (1) bekezdése is tartalmazza. Az Alkotmány szerint a Kormány irányítja a minisztériumok munkáját és összehangolja tevékenységüket, [Alkotmány 35.§. (1) bekezdés c) pontja] a miniszterek pedig „a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket” [Alkotmány 37.§ (2) bekezdése]. Az alkotmányos szabályozásból úgy lehet meghatározni a minisztériumok fogalmát, hogy azok az Al-kotmány alapján törvénnyel létrehozott és a Kormány irányítása alatt álló, de a miniszter által vezetett és a miniszter ágazati, valamint szervezeti irányító feladatait segítő központi kormányzati szervek. A Kormány irányítási jogköre abban nyilvánul meg, hogy rendeletben határozza meg a miniszter feladat- és hatáskörét, melyeknek a végrehajtását a minisztérium, mint szakosított szervezet segíti és biztosítja, határozataival pedig normatív vagy konkrét feladatokat állapít meg, egyedi döntéseket hoz számukra. A miniszter egyszemélyi felelős vezetőként vezeti a minisztériumot, ennek kereteit Ksztv., valamint a miniszter által kiadott és a miniszterelnök által jóváhagyott szervezeti és működési szabályzat határozza meg. A minisztérium, mint szervezet, a miniszter feladatait valósítja meg, azokat, melyeket jogszabály vagy kormányhatározat rögzít. A feladatok megvalósításának eszközeit, a miniszteri hatásköröket szintén jogszabály határozza meg. A miniszteri feladat- és hatáskört gyakran szinonimaként alkalmazva, minisztériumi feladat- és hatáskör-ként is szokták jelölni, sőt az is előfordul, hogy maga a jogszabály egy-egy feladat és hatáskör címzettje-ként a minisztériumot jelöli meg. Tekintettel azonban arra, hogy a miniszter a minisztérium egyszemélyi felelős vezetője, így a hatáskör címzettje az azzal rendelkező miniszter lehet. Természetesen a miniszternek jogában áll a feladatainak és hatáskörének gyakorlását átruházni a minisz-térium vezetőire, ennek azonban vannak jogszabályi korlátai. 2010-ben – szemben a korábbi szabályozási modelltől – az egyes miniszterek feladat- és hatásköreit nem miniszterenként önálló kormányrendelet, hanem egy egységes jogszabály, az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet rögzíti. A rendeletben az egyes miniszterek feladat- és hatáskörei egymástól aszerint eltérőek, hogy a feladat- és hatáskörüket megállapító milyen ágazati vagy funkcionális felelősségkört állapít meg számuk-ra. E rendelet 11. §-a általánosságban meghatározza az egyes miniszterek főbb feladat- és hatásköreit:

− javaslatot készítenek a Kormány közpolitikájára és közreműködnek a Nemzeti Együttműködésről szóló program végrehajtásában,

− előkészítik a törvények és a kormányrendeletek tervezeteit, valamint a Kormány, a miniszterelnök és a köztársasági elnök határozatait, továbbá felhatalmazás alapján miniszteri rendeleteket adnak ki,

− intézményirányítást és –felügyeletet gyakorolnak, valamint a közalapítványok tekintetében az alapító Kormány nevében ellátják az alapítót megillető egyes jogokat,

− kezdeményezik és előkészítik a feladatkörükbe tartozó nemzetközi szerződéseket, megkötik a nemzetközi szerződésnek nem minősülő tárca-megállapodásokat,

− a külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben felhatalmazás alapján képviselik a Kor-mányt, valamint a közigazgatási és igazságügyi miniszter által megállapított rend szerint képvise-lik az Európai Unió Tanácsában a Kormányt,

− a közigazgatási és igazságügyi miniszter megállapított rend szerint gondoskodnak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntéshozó és döntés-előkészítő tevékenysége keretében képviselendő kormányzati álláspont előkészítéséről és annak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntés-előkészítő fórumokon való képviseletéről,


47

Álla

mig

azga

tás

− gondoskodnak az európai integrációból eredő feladatok végrehajtásáról és közreműködnek a 2011-es európai uniós elnökségre való kormányzati felkészülésben,

− közreműködnek a strukturális alapok és Kohéziós Alap hazai felhasználásához kapcsolódó nem-zeti fejlesztési tervek előkészítésében és nyomon követésében,

− gondoskodnak - a statisztikáról szóló törvényben meghatározottak szerint - a feladat- és hatáskör-ükkel kapcsolatos statisztikai információrendszer kialakításáról, működtetéséről és fejlesztéséről,

− meghatározzák a hatáskörükbe tartozó honvédelmi feladatok végrehajtásának szakmai követel-ményeit és a honvédelmi felkészítés ágazati feladatainak végrehajtását.

A jogszabály-előkészítési és a kormány-előterjesztések előkészítésének feladatai részben azonosak, min-den, a minisztérium ágazati felelősségkörébe tartozó területre előkészíti a kormány számára a törvényter-vezeteket és a kormányrendelet tervezeteket egyaránt. Ugyanakkor a kormány döntéseinek nagyobb része nem jogalkotási jellegű, hanem feladatkijelölő és el-lenőrző aktusok, melyekkel kapcsolatos előterjesztéseket szintén a tárcák készítik elő. Az ágazati stratégiaalkotás és tervezés a minisztériumi feladatok azon része, melyben a tárca a kormány-program rávonatkozó részének végrehajtását keretbe foglalja, vagy újonnan keletkező feladatok megoldá-sára javaslatot tesz a kormány számára. E feladat kapcsán gyakran merül fel az a kérdés, hogy mi is igazán a miniszter fő funkciója? A Kormányt képviseli az irányítása alatt álló ágazatban, vagy fordítva, az ágazati érdekeket képviseli a Kormányban? Az Alkotmány szerint a válasz egyértelmű, hiszen a miniszter a Kormány döntéseinek megfelelően irá-nyítja a rábízott ágazatot. Ugyanakkor a valóságban a miniszter akkor sikeres, ha ágazata ügyeit jól menedzseli és az ágazati érde-kekből kormányérdeket tud transzformálni. Az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési feladatok a tárca irányítása alá tartozó intézményrendszerrel kap-csolatban, illetve az ágazati szakmai szabályok betartására vonatkoznak. A minisztériumok irányíthatják a következő, alárendelt szerveket:

− központi hivatalok; − területi és települési szintű államigazgatási szervek; − a minisztériumi munkát segítő háttérintézmények; − ezen felül – kivételes esetben az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) 29. §-a

szerinti megállapodás megkötése esetén – tulajdonosi jogokat gyakorol az állami vagy állami részvétellel működő gazdasági társaságokban.

A miniszterek – a Ksztv. szerint – a miniszterelnök rendeleti kijelölése alapján felügyelik a ME rendelet-ben meghatározott kormányhivatalokat. A minisztériumok az irányítási jogkörükben ellenőrizhetik az alájuk rendelt szervek munkájának szaksze-rűségét, jogszerűségét, célszerűségét, és ellenőrizhetik az önkormányzati és más intézményeknél a műkö-dés jogszabályban rögzített szakmai szabályainak betartását, valamint hatósági jogkörükben hatósági ellenőrzést is végezhetnek. Egyedi, illetve hatósági ügyekben a minisztériumok ma még igen sok esetben rendelkeznek döntési jog-körrel annak ellenére, hogy ez alapvető elvi irányító és ellenőrző feladatkörükkel ellentétes operatív fel-adatnak minősül. A Ket. szerint a miniszter a központi hivatal által hozott döntéssel szembeni jogorvosla-tot akkor bírálhatja el, illetve a döntést felügyeleti jogkörében akkor változtathatja meg, ha erre külön jogszabály (jellemzően kormányrendelet) részére lehetőséget biztosít. Az ágazati információk begyűjtése és kezelése, illetve azok más tárcák valamint a polgárok és szervezete-ik számára történő rendelkezésre bocsátása fontos, mind a kormányzati mind pedig a magánszféra dönté-seinek alapjául szolgáló tevékenység. E feladatkör fokozatos fejlesztése a szolgáltató típusú közigazgatás kialakításának is fontos feltétele. A tárcaszintű nemzetközi kapcsolatok részei a kormány külpolitikája megvalósításának. A globalizálódó világban egyre inkább rákényszerülnek a nemzeti közigazgatások arra, hogy közvetlen szakmai kapcsola-tokat építsenek ki egymással a gyorsabb és eredményesebb munkavégzés céljából.


48

Álla

mig

azga

tás

A civil kapcsolatok magukba foglalják a tárca területén ténykedő szakmai és érdekképviseleti szervekkel való kapcsolatokat, de azokon lényegesen túlterjednek. A közcélokat megvalósító, közérdekű tevékenységet végző minisztériumoknak interaktív kapcsolatot kell kialakítani a közigazgatást, mint közszolgáltatást igénybe vevőkkel. Ennek célja bevonásuk a tárca fele-lősségkörébe tartozó közpolitikák kialakításába és végrehajtásába. Az általánosan megfogalmazható konstans feladatkörök ágazati kitöltése történik meg a miniszterek fel-adat- és hatásköréről szóló jogszabályokban (statútumban) meghatározott feladatokkal. Az, hogy egy országban milyen a kormánystruktúra, azt fejezi ki, hogy melyek a Kormány számára az ország adottságaiból következő társadalmilag releváns közfeladatok és azoknak mi a fontossági sorrendje. Ezt tükrözik a miniszterek által vezetett minisztériumok elnevezései. A minisztériumok felépítésére és működésére eddig nem volt külön ezt szabályozó jogszabály, hanem több törvényi rendelkezés együtt jelentette a jogi kereteket. 2006-ban ez is megváltozott a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az ál-lamtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény megalkotásával, amely részletesen szabályozza ezt a kérdést. A hatályos – 2010-ben elfogadott – Ksztv. szintén szabályozza ezeket a területeket. Rögzíti a minisztériumi munka vezetési pontjait, a vezetők közötti munkamegosztás kereteit és a létre-hozható belső szervezeti egységek típusait a vezetői megbízatásokhoz kapcsolódva. Az 1990-es rendszerváltás a központi közigazgatásban magával hozta a minisztériumi struktúra polgári demokráciára jellemző átalakítását is. Ennek lényege az, hogy megkülönböztethetünk a vezetésben politikai változó és szakmai állandó eleme-ket. A politikai változó elemek azok, akik egy meghatározott politikai többséget biztosító parlament által tá-mogatott Kormányban a politikát megvalósítják és azok politikai segítői. Ezek megbízatása egy adott Kormány megbízatásához kötődik, a Kormány megbízatásának megszűnésével vagy a Kormány átalakí-tásával megbízatásuk megszűnik. A politikai változó elemek a minisztériumi munkában:

− a miniszter, − az államtitkárok, − jellemzően a miniszteri – kivételesen államtitkári – kabinetfőnök, − a kabinet politikai főtanácsadói, tanácsadói.

Emellett a minisztériumban, mint szakigazgatási szervezetben – a 2010-es Ksztv. alapján – a szakigazga-tási szervezetet vezető közigazgatási államtitkár, az egyes nagyobb területek vezetésében a közigazgatási államtitkárt helyettesítő helyettes államtitkárok, valamint a szakmai munkát végző kormánytisztviselők jelentik a szakmai állandó elemet. A kormánytisztviselők pártpolitika-semlegesen, de a mindenkori, legálisan megválasztott politikai hata-lom képviselőihez lojálisan, azok irányításának megfelelően kötelesek legjobb tudásuk szerint ellátni szakmai feladataikat. A szakmai állandó elem a minisztériumban az összes kormánytisztviselő, akik egész szakmai életpályáju-kat a közszolgálatban töltik és megbízatásuk határozatlan időre szól, nem pedig egy-egy kormány vagy miniszter megbízatásáig. A szakmai állandó elemek:

− kormánytisztviselők: − közigazgatási államtitkár (minisztériumonként egy), − helyettes államtitkárok, − főosztályvezetők,


49

Álla

mig

azga

tás

− főosztályvezető-helyettesek, − osztályvezetők, − titkárságvezetők (amennyiben nem politikai tanácsadók vagy politikai főtanácsadók), − érdemi ügyintézők, − ügykezelők.

A Ktv. lehetővé teszi a feladatkörre utaló eltérő elnevezések használatát is, de ez nem változtat a belső szervezeti egységek jogállásán (pl. főcsoportfőnök, titkárságok stb.). A minisztereknek is több kategóriája van: így vannak a minisztérium élén álló tárcaminiszterek és a tárca nélküli miniszterek. A tárca nélküli miniszterek munkáját a kabinetfőnök által vezetett titkárság segíti, és a működési feltételeket a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium biztosítja. A miniszter a minisztériumnak, mint hivatali szervezetnek az egyszemélyi irányítója. Közvetlen aláren-deltségébe tartoznak az államtitkárok és a munkáját közvetlenül segítő szervezeti egységek, így különö-sen a miniszteri kabinet, a főosztályok közül pedig általában a sajtó- és tájékoztatási ügyekkel foglalkozó szervezeti egység, illetve esetenként a nemzetközi referatúra. A miniszter indokolt esetben más miniszté-riumi részleget is közvetlen alárendeltségébe vonhat. A minisztériumi szervezeti egységek főszabályként a szakállamtitkárok, kivételesen a kabinetfőnök közvetlen alárendeltségében működnek. Az államtitkár a miniszter általános jogkörű helyettese. Amennyiben egy minisztériumban több államtit-kár tevékenykedik, a helyettesítés rendjéről a minisztérium SZMSZ-ében kell rendelkezni. Az államtitkár megjelölése során utalni kell az államtitkár által a minisztériumon belül ellátott tevékenységre. A minisztérium hivatali szervezetének vezetője a speciális kormánytisztviselői jogállású közigazgatási államtitkár, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki határozatlan időre. Őt szakmai munkájában a helyettes államtitkárok segítik, akik a Kormány általános politikájának keretei közt a jog-szabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítják a szervezeti és működési szabály-zatban meghatározott minisztériumi szakmai tevékenységet. A helyettes államtitkárokat a miniszter javas-latára a miniszterelnök nevezi ki határozatlan időre, munkájukat a közigazgatási államtitkár, a miniszter – vagy az SZMSZ rendelkezése szerint kijelölt az államtitkár – irányítja. A minisztériumi főosztályok kialakítása a miniszteri feladat- és hatáskörök függvénye. A kormánytisztvi-selők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény szerint a főosztályok főosztályvezető, főosztályvezető-helyettes, az osztályok pedig a főosztály részét képező, az osztályvezető által irányított, a munkamegosz-tás szempontjából elkülönült szervezeti egységek. A minisztériumokban ügyfélszolgálati egységek működhetnek az állampolgárokkal való közvetlen kap-csolattartás intézményes formájaként. Ennek keretében e szervezetek gondoskodnak az állampolgári beje-lentések, panaszok, javaslatok és kérelmek intézéséről, illetve az ügyben illetékes szakmai főosztályok felé történő eljuttatásáról. Ellátják az ügyfélfogadási időben megjelenő magyar és külföldi állampolgárok szakszerű tájékoztatását, és intézkednek a konkrét ügyben. A minisztériumokban meghatározó jelentősége van a szervezeti és működési szabályzatoknak. A szervezeti és működési szabályzatok – az államigazgatási szervek SZMSZ-eihez hasonlóan – a követ-kező főbb rendelkezéseket tartalmazzák:

− a minisztérium felépítésére vonatkozó alapvető elvek, a konkrét szervezeti tagozódás; − a minisztérium vezetőinek, ügyintézőinek, illetve ügyviteli dolgozóinak feladat- és hatáskörei; − a minisztériumi szervezetek alá- és fölérendeltségi viszonyai az egyes szakmai szervezetek pontos

feladat-elhatárolása; − a kiadmányozási jog gyakorlására, a feladatok kiadására és végrehajtására, az egyes tanácsadó

testületek és értekezletek munkájára vonatkozó részletes szabályok. A sajtó- és tömegtájékoztatá-si, a nemzetközi kapcsolatok, az informatikai tevékenység, az ellenőrzések, stb. rendje. A tárca feladatkörébe tartozó munkáltatók, illetve munkavállalók érdekegyeztető fórumrendszerének leg-fontosabb működési szabálya.

A szervezeti és működési szabályzatok, valamint a minisztériumi feladat- és hatásköri jegyzékek alapján szervezeti egységenként ügyrendeket és kormánytisztviselőnként munkaköri leírásokat kell készíteni és ezeket meghatározott időszakonként rendszeresen felülvizsgálni.


50

Álla

mig

azga

tás

3.1.4. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek

A központi közigazgatás rugalmasabb működését szolgálja az, hogy az e szinten felmerülő feladatokat nemcsak minisztériumok, hanem kisebb alkotmányos kötöttségek mellett (például nemcsak törvénnyel, hanem más jogszabállyal, így kormányrendelettel is létrehozható), összefoglaló nevükön nem minisztéri-umi formában működő központi államigazgatási szervek is elláthatnak. Az ilyen típusú kormány által irányított központi államigazgatási szerveknek kettő alaptípusa van

− a kormányhivatalok, valamint − a központi hivatalok.

A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek jogállását a Ksztv. határozza meg. Eszerint a kormányhivatal egy „majdnem minisztérium”: törvény által létrehozott, a Kormány irá-nyítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A kormányhivatalokat a kormány irányítja, és a kormány egy, a miniszterelnök által rendeletben kijelölt tagja felügyeli. A kormányhivatal területi szer-vekkel akkor rendelkezik, ha erre a létrehozó törvény kifejezetten lehetőséget ad. Törvény eltérő rendel-kezésének hiányában, a kormányhivatal vezetője – a miniszter helyettesének minősülő – államtitkári, helyettese helyettes államtitkári illetményre és juttatásra jogosult. A kormányhivatal szervezeti és műkö-dési szabályzatát és létszámkeretét a közigazgatási és igazságügyi miniszter jóváhagyását követően a felügyelő miniszter normatív utasításban határozza meg. Kormányhivatal a a Központi Statisztikai Hiva-tal, a Magyar Energia Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a Magyar Szabadalmi Hivatal. A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, a miniszter irányítása alatt álló központi közigazga-tási szerv. A központi hivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a létrehozó kormányrendelet kifejezetten lehetőséget ad. A központi hivatal szervezeti és működési szabályzatát az irányító miniszter normatív utasítással adja ki.Ilyen központi hivatal például többek között az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal, a Magyar Vasúti Hivatal, a Közigazgatási és Elektroni-kus Közszolgáltatások Központi Hivatala, Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, Foglalkoztatási és Szociális Hivatal, az Igazságügyi Hivatal, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, Országos Egészségbiztosí-tási Pénztár, Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat. A harmadik e körbe tartozó szervtípus az autonóm államigazgatási szervek köre, melyeket törvény hoz-hat létre, de nem tartoznak a kormány irányítása alá. Ezek jelenleg a Pénzügyi Szervezetek Állami Fel-ügyelete, a Közbeszerzési Döntőbizottság, a Gazdasági Versenyhivatal, illetve a Nemzeti Média- és Hír-közlési Hatóság. A következőkben egy táblázatban foglalhatók össze a Kormány által irányított államigazgatási szervek főbb jellemzői:

Szempontok Minisztérium Kormányhivatal Központi hivatal

Milyen szintű jog-szabály hozza létre?

A minisztériumok fel-sorolásáról törvény rendelkezik (ma: 2010. évi XLII. törvény), feladat- és hatáskörüket Korm. rendelet hatá-rozza meg.

Felsorolásukat, feladat- és hatáskörüket törvény tar-talmazza.

Korm. rendelet hoz-za őket létre.

Vezetése, irányítása (felügyelete)

Tevékenységét a Kor-mány irányítja. Vezető-je a miniszter.

Tevékenységét a Kormány irányítja, a szerv tekinteté-ben a kijelölt miniszter felügyeleti jogokat gyako-rol. A szervet a létrehozó törvényben megjelölt egy-személyi vezető, vagy tes-tület vezeti.

Tevékenységét a létrehozó kormány-rendeletben kijelölt miniszter irányítja. A szervet egyszemé-lyi vezető vezeti.

Főbb feladatai Kormányzati döntés-előkészítő és jogalkotó szerv.

Elsősorban hatósági felada-tokat ellátó szerv, részben döntés-előkészítő.

Hatósági feladatokat ellátó szerv és dön-tés-előkészítő szerv.


51

Álla

mig

azga

tás


Szervezeti felépíté-se

A minisztériumban a miniszter politikai he-lyettese az államtitkár,

szakmai helyettes a közigazgatási államtit-kár, akinek helyettesei

és ennek keretében egy-egy nagyobb szakmai feladatot ellátó több

szervezeti egység veze-tői a helyettes államtit-károk. A miniszter –

kivételesen az államtit-kár – munkáját közvet-lenül a kabinet segíti,

amelyet a kabinetfőnök vezet. A miniszter, az államtitkár(ok), a köz-igazgatási államtitkár és a helyettes államtit-károk irányítása alatt a főosztályvezetők által vezetett és osztályokra tagolódó főosztályok

állnak. A miniszter, az államtitkárok, a köz-igazgatási államtitkár és a helyettes államtit-kár tevékenységét tit-

kárságok segítik.

A vezető (testület) és annak helyettesei irányítása alatt

álló főosztályokra és osztá-lyokra tagolódik.

A vezető és annak helyettesei irányí-

tása alatt álló főosztályokra és osztályokra tago-

lódik

Szervezeti és mű-ködési szabályzatá-nak (SZMSZ) ki-

adása

A közigazgatási és igazságügyi egyetérté-sével a miniszter nor-matív utasításban adja

ki.

A szerv vezetőjének (testüle-tének) javaslatára a felügye-letet ellátó miniszter a köz-igazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével

normatív utasításban adja ki.

Az irányító mi-niszter normatív utasításban adja

ki.

Vezető kinevezése

A minisztert, az állam-titkár(oka)t és a köz-

igazgatási államtitkárt a miniszterelnök javasla-tára a köztársasági el-

nök nevezi ki, a helyet-tes államtitkárokat pe-dig a miniszter javasla-tára a miniszterelnök.

A felügyeletet ellátó minisz-ter javaslatára a miniszterel-nök nevezi ki a vezetőt. A vezető helyettesét a kor-mányhivatal vezetőjének javaslatára a felügyeletet ellátó miniszter nevezi ki.

Az irányító mi-niszter nevezi ki a

vezetőt.

Döntéseinek felül-vizsgálata

Jogszabály kivételével a Kormány felülvizs-gálhatja a döntéseit.

Hatósági tárgyú döntéseit csak a bíróság.

Döntéseit – ha a létrehozó jogsza-bály másként nem rendelkezik – az

irányító miniszter felülvizsgálhatja.


52

Álla

mig

azga

tás


Gazdálkodási önál-lósága Önálló költségvetési fejezet. Fejezeti jogállású szerv.

Minisztériumi fejezeten belüli

cím.

Létszámkeretének meghatározása

SZMSZ-ében, állami vezetőn-ként és kabinetfőnökönként

Normatív utasításban (jellemzően az SZMSZ-ében)

A Korm. határo-zatában megha-tározott létszám-

keret alapján. 3.2. A területi és helyi államigazgatási szervek A közigazgatás területi és települési szintjén általában osztott, benne alapvetően két közigazgatási szerv-típus van jelen: az államigazgatási és az önkormányzati. Az államigazgatási rendszer fentről lefelé szervezett, a Kormánytól, a minisztériumoktól és más központi államigazgatási szervektől a területi és - kivételesen - a helyi szervek felé. Az államigazgatási szervek felépítése hierarchikus, jellemzőjük az egyszemélyi vezetés és felelősség, a feladat- és hatáskörök gyakorlásában pedig a dekoncentráció. A dekoncentrált államigazgatási szervek a központi közigazgatás végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazó funkciót ellátó szervei, melyek az érintett ügyfelekhez viszonylag közel – területi vagy kistérségi –városi (helyi) szinten – működnek. Az önkormányzati közigazgatási szervek elsősorban települési szinten, valamint a központi és a települési szint közötti területi szinten fejtik ki tevékenységüket. Jellemzőjük a helyi választópolgárok által közvet-lenül választott testület általi irányításuk, a törvényben garantált és el nem vonható önálló feladat- és ha-táskör, szervezet, személyzet és a saját bevételi források köre. E decentralizált szervek egymással és az államigazgatási szervekkel nem állnak alá-fölérendeltségben, működésüket a jogszabályoknak megfelelő-en, és a központi közigazgatás törvényességi ellenőrzésével fejtik ki. Az önkormányzatok által ellátott feladatok jellege főként a lakossági közszolgáltatások szervezése és biztosítása, valamint egyes rájuk bízott államigazgatási feladatok nem saját hatáskörben történő ellátása. Az államigazgatási és önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladat- és hatásköri elhatárolás a tradicionális polgári demokráciákban viszonylag hosszú folyamat eredményeképpen alakult ki. Az ön-kormányzati közigazgatási szervek sajátos önállósága a polgári államfejlődés meghatározott szakaszához kötődik. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladatmegoszlást egye-sek sajátos munkamegosztásnak tekintik, míg mások az önkormányzati feladatokat azok önálló államha-talmi ág jellegéből származtatják. Akár az egyik, akár a másik megközelítést is alkalmazzák, a valóságban minden államnak egy közigazgatási rendszere van, mely ellátja a végrehajtó funkciókat. Központi szinten az államigazgatási szervek a meghatározóak, míg települési szinten az önkormányzatok. A közigazgatás egységét reprezentálja az, hogy települési szinten az önkormányzati és az államigazgatási feladatokat egy szervezeten belül látják el, az önkormányzatok működése felett pedig az államigazgatás gyakorolja a törvényességi ellenőrzést. A központi és a helyi szint között az államigazgatási és az önkormányzati típusú szervek a fejlett államok túlnyomó többségében egymás mellett vannak jelen. Ez a párhuzamosság sok gond forrása, hiszen azonos szinten működik két közigazgatási szervtípus, és bár kapcsolatuk nem hierarchikus, mégis a konkrét meg-oldások zömében, éppen az e szinten lévő államigazgatási szervek egyike látja el az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a Kormány nevében. Az országok többségében területi szinten a hatósági funkciók ellátására a helyi befolyásolástól mentes dekoncentrált államigazgatási szerveket működtetnek, míg települési szinten önálló államigazgatási szer-vek ritkábban vannak jelen.


53

Álla

mig

azga

tás

3.2.1. A területi államigazgatási szervek

A központi közigazgatás operatív, végrehajtó funkcióit területi munkamegosztáson alapuló, az ügyfelek-hez – a szó földrajzi értelmében is – közelebb álló területi és helyi államigazgatási szervek valósítják meg. A területi szervek többsége regionális vagy megyei illetékességgel működik, de vannak ettől eltérő illetékességi területtel működők is. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei a fővárosi, megyei közigazgatási hivata-lok. (Az általános hatáskör azt jelenti, hogy jogszabály bármely ágazathoz tartozó államigazgatási ügyet a hivatalvezető, vagy a hivatalon belül működő szakigazgatási szerv önálló hatáskörébe utalhat.) Erre az ad alapot, hogy az államigazgatást irányító Kormány területi szerveiről van szó, indoka pedig az lenne, hogy a területi államigazgatás a jelenlegi helyzettől eltérően, amikor a fejlett országok gyakorlatá-tól eltérően igen sok a különálló területi szerv-a területi államigazgatásnak egységes kereteket adjon.) 1996-ban a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok a kormány területi szerveivé váltak [191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet]. A közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozatban meghatározott statisztikai tervezési régiók közigazgatási területére szervezte át a közigazgatási hivatalokat. A 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet, valamint az azt felváltó 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeleteket hatályon kívül helyezte a 90/2007. (XI. 14.) AB határozat, valamint a 131/2008. (XI. 3.) AB határozat, mivel az AB álláspontja szerint egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem módosítható oly módon a minősített többséggel elfogadott Ötv., hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését ellátó államigazgatá-si szerveket ne megyei, hanem regionális szinten alakítsa ki. Az AB álláspontja szerint ugyanis az illeté-kességi terület a szerv lényegi jellemzője, s nem csak elnevezési kérdés. Mivel az Országgyűlésnek nem sikerült ezidáig (2010. április 1-jéig) „kétharmados” konszenzust kialakítani, ezért a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveit a Ksztv. egy új fejezetben intézményesítette. A regionális ál-lamigazgatási hivatalokról szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján létrehozott regionális állam-igazgatási hivatalok a regionális közigazgatási hivatalok – így végső soron – a megyei, fővárosi közigaz-gatási hivatalok jogutódjai voltak. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet – 2010. szeptember 1-jével – ismét helyreállította – az Ötv. módosítása révén ismét törvé-nyességi ellenőrzési jogkörökkel is rendelkező – fővárosi és megyei közigazgatási hivatalokat. Az közigazgatási hivatal vezetőjét a közigazgatási és igazságügyi miniszterjavaslatára a miniszterelnök bízza meg, illetve vonja vissza a megbízását. A hivatalvezető megbízatása a Kormány megbízatásához kötődik, így egyfajta, politikailag változó elemnek minősülő vezetőnek tekinthető. A közigazgatási hiva-talokat jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszter irányítja. A hivatalvezető szakmai helyettese a hivatalvezetővel azonos (helyettes államtitkári) juttatásokkal rendelkező, hivatalvezető-helyettesnek mi-nősülő főtitkár, akit a hivatalvezető javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter bízz meg, illetve vonja vissza a megbízását. Az közigazgatási hivatal közvetlenül a hivatalvezető vezetése alatt álló szervezeti egységekből és az ága-zati szakigazgatási szervekből áll. Az ágazati szakigazgatási szerv önállóan gyakorolja a jogszabályban megállapított hatásköreit. Az közigazgatási hivatal feladatait a következők szerint határozhatjuk meg:

− Közreműködik a Kormány célkitűzéseinek helyi szintű megvalósításában, koordinálásában, en-nek keretében széles körű véleményezési joga van a területi államigazgatási szervek kialakítása, megszüntetése, átszervezése, valamint e szervek vezetőinek megbízása és kinevezése terén;

− közigazgatási hatósági jogkört gyakorol, − külön jogszabályban meghatározott esetben felügyeleti jogkörében jár el, − választási eljárással kapcsolatos feladatokat lát el, − törvényességi felügyeletet gyakorol a működési területén székhellyel rendelkező területfejlesztési

intézmények felett, − egyetértési jogot gyakorol a jegyző által kiadott egyedi iratkezelési szabályzat kiadásához, − végzi a közigazgatási informatikai rendszerek üzemeltetésével összefüggő ügyviteli és informati-

kai feladatokat, − ellátja a közszolgálati jogviszonyokra vonatkozó jogszabályok végrehajtásának ellenőrzését, ellát-

ja a közszolgálati nyilvántartás vezetésével és működtetésével kapcsolatos feladatokat, − képzési, továbbképzési, vizsgaszervezési és vizsgáztatási feladatokat lát el,


54

Álla

mig

azga

tás

− szabálysértési eljárás során méltányossági jogkört gyakorol, − közreműködőként jár el a szomszédos államokban élő magyarokról szóló törvény alapján, − közreműködik a katasztrófák elleni védekezés szervezésére vonatkozó feladatok ellátásában.

A hivatal területi államigazgatási koordinációs jogkörében:

− gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolá-sáról,

− gondoskodik a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium (a továbbiakban: kollégium) létreho-zásáról, működéséről, ügyrendjének előkészítéséről,

− a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzet-politikáért felelős miniszter által meghatározot-tak szerint közreműködik a központi közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos fel-adatok ellátásában,

− közreműködik a közigazgatás korszerűsítésével, az elektronikus közigazgatás kialakításával kap-csolatos feladatok területi összehangolásában, szervezésében,

− tájékoztatást kérhet a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó központi államigazgatási szervek területi szerveinek vezetőitől,

− kezdeményezheti a központi államigazgatási szervek területi szervei ügyfélfogadási, ügyfélszol-gálati rendszerének összehangolását, továbbá szakmai támogatást nyújt az ügyfélszolgálati tevé-kenység bővítéséhez, valamint

− gondoskodhat a területi elektronikus ügyfél-tájékoztatási rendszer koordinálásáról, ennek kereté-ben elősegíti annak naprakész működését.

Szükség esetén – különösen, ha jogszabálysértést tapasztal – a közigazgatási hivatal intézkedést kezde-ményez, s jogszabálysértés esetén

− felügyeleti eljárást kezdeményez vagy felügyeleti eljárás keretében megteszi a szükséges intézke-déseket;

− felhívja az ügyben ellenőrzésre jogosult más szerv figyelmét a tapasztalt jogszabálysértésre; − megkeresi intézkedés végett a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet.

A fentiek szerint a közigazgatási hivatal az informatikai tevékenység összehangolása ellátja a jogszabály-ban feladat- és hatáskörébe utalt feladatokat, a választásokkal, a népszavazásokkal összefüggő informati-kai feladatokat. Az közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében ellátja a helyi önkormányzatok, azok társu-lásainak, valamint a kisebbségi önkormányzatoknak a külön törvényekben meghatározott törvényességi ellenőrzését, valamint felügyeleti jogkörében ellátja a kistérségi fejlesztési tanács, a megyei területfejlesz-tési tanács, a térségi fejlesztési tanács és a regionális fejlesztési tanács működésének törvényességi fel-ügyeletét. A hivatal – az 1. fejezetben már kifejtettek szerint – közreműködik a Kormány és az ágazati miniszterek önkormányzatokkal kapcsolatos informálódási, tájékoztatási, szakmai módszertani feladati-nak ellátásában A közigazgatási hivatal szervezi, közreműködik, illetve összehangolja a köztisztviselők és kormánytiszt-viselők képzését, továbbképzését. A hivatal az illetékességi területén székhellyel rendelkező közigazgatási szervek vonatkozásában ellenőr-zi

− az illetékes ügyészséggel egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint a közigazgatási szervek tevékenységében a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló tör-vény végrehajtását;

− az illetékes közlevéltárral egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint az ügyiratkezelésről, va-lamint a központi államigazgatási szervek területi szervei által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtását.

A hivatal véleményező, koordinációt elősegítő testülete a megyei államigazgatási kollégium. A kollégium elnöke a hivatalvezető, titkára a hivatalvezető-helyettesi besorolású főtitkár, tagjai a területi államigazga-tási szervek vezetői, a szakigazgatási szervek vezetői és a közigazgatási hivatal szervezeti és működési szabályzatában meghatározott szervezeti egységek vezetői. A kollégium ülésén tanácskozási joggal vesz-nek részt a rendvédelmi szervek területi vezetői, valamint az elnök által meghívott szervezet vezetője.


55

Álla

mig

azga

tás

A közigazgatási hivatal, illetőleg a szakigazgatási szerv a törvényben vagy kormányrendeletben megálla-pított ügyekben hatósági jogkört gyakorol, különböző ágazatokhoz tartozó államigazgatási ügyek (pl. általános igazgatás, építésügy, gyámügy, fogyasztóvédelem, stb.) első vagy másodfokú intézését végzi. Az egyes minisztériumok és más központi államigazgatási szervek eltérő mértékben egy vagy több külö-nös hatáskörű (csak egy államigazgatási ágazathoz vagy funkcióhoz kötődő) területi és települési szintű államigazgatási (dekoncentrált) szervet működtetnek. A dekoncentrált szervek főbb jellemzői hogy:

− államigazgatási, főként hatósági feladatokat látnak el; − területi egységekben (megye, megyénél nagyobb regionális vagy annál kisebb körzeti) – illetve

ritkábban települési szinten – működnek; − a felettes szerv irányítása alatt állnak; − a helyi érdekektől függetlenül végzik főként jogalkalmazói tevékenységüket; − egyszemélyi vezetés alatt tevékenykednek.

A területi államigazgatási szervek jogállása A területi államigazgatási szerveknek nincs jogszabályban egységesen rögzített jogállása. A területi ál-lamigazgatási szervek (dekoncentrált közigazgatási szervek) fogalmi meghatározásában az elmúlt évti-zedben sok bizonytalanság volt. Rendszerint összekeveredett a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó, önálló államigazgatási feladat- és hatáskörrel, valamint szervezettel rendelkező valódi területi államigazgatási szervek köre a más államigazgatási feladatot ellátó szervekével. A Ket. 12. § (3) bekezdés d) pontja is utal arra, hogy közigazgatási hatósági jogkör gyakorolására jogosít-hat fel törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott egyéb szervezetet, köztestületet vagy személyt. Ezzel a lehetőséggel a jogalkotó mindig is élt, és így van ez a világ fejlett közigazgatással rendelkező országaiban is. Az államigazgatási feladatok és hatáskörök államigazgatási szervektől történő „kiszervezésére”:

− célszerűségi; − szakszerűségi; − hatékonysági; − költségtakarékossági

okokból egyaránt sor kerülhet. Az államigazgatási feladatok nem államigazgatási szerv általi ellátásának iskolapéldája az, amikor e fel-adatokat önkormányzati közigazgatási szervek látják el (pl. jegyzői hatáskörök, körzeti gyámhivatalok). A tulajdonképpeni kiszervezésről persze csak akkor beszélhetünk, ha az államigazgatási feladatot nem közigazgatási szerv, hanem más állami, köztestületi vagy éppen magánszemély, illetve szervezet látja el (költségvetési intézmények, kamarák, magánpraxist végző állatorvosok, stb.). A területi államigazgatási szervek elmúlt években kezdett reformjának éppen az az egyik célja, hogy e szervek feladat- és hatáskörének felülvizsgálatával, profiltisztításával lehessen csökkenteni a szervek számát. A cél az, hogy hatósági és szolgáltató funkciók szétválasztásával csak olyan szervek maradjanak állam-igazgatási szervek, melyek többségében hatósági funkciót látnak el. A szolgáltató tevékenységet vagy az azt végző szerveket pedig a közigazgatáson kívülre kell telepíteni azért, hogy e feladatokat rugalmasab-ban, hatékonyabban, nem közhatalmi eszközökkel lehessen ellátni. Éppen ezért, amikor áttekintjük a területi államigazgatási szervek körét, akkor különbséget kell tenni a következők közt:

− a tulajdonképpeni területi államigazgatási szervek, melyek a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény hatálya alá tartoznak, önálló feladat- és hatáskörrel valamint szer-vezettel rendelkeznek;

− a fenti ismérvekkel nem rendelkező, de a területi államigazgatásban jelenlévő egyéb államigazga-tási szervek, valamint

− a területi államigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek között.


56

Álla

mig

azga

tás

Ez utóbbiak közül kiemelkedően fontos a rendészeti szervek köre (rendőrség, határőrség, vám- és pénz-ügyőrség, tűzoltóság, katasztrófavédelem, büntető-végrehajtás, stb.), mely szervek a civil közigazgatás mellett fegyveres szervként a közigazgatási hatósági jogalkalmazás fontos szervei. A területi államigazgatási szervek 2006/2007-ben lejátszódott átalakítása során a következő főbb állam-igazgatási szervi típusokat alakította ki a jogalkotó:

− A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve, a megyei közigazgatási hivatal, amely a közigazgatási és igazságügyi miniszter szervezeti és az érintett szakminiszterek szakmai irányítása alatt áll, s amelyen belül önálló hatáskörrel rendelkező szakigazgatási szervek működ-nek.

− Miniszterek közvetlen irányítása alatt álló területi államigazgatási szervek, amelyek tevékeny-ségét közvetlenül a miniszter irányítja. Ilyen szervezet például a megyei földhivatal, amelyet köz-vetlenül a vidékfejlesztési miniszter irányít, s amelynek a megyei szint alatt önálló hatáskörrel – de pénzügyi és magánjogi jogalanyisággal nem rendelkező – városi kirendeltségei vannak.

− Központi hivatal irányítása alatt álló területi államigazgatási szervek, ezek tevékenységét egy központi hivatal irányítja, azonban önálló feladat- és hatáskörrel, valamint pénzügyi és magánjogi jogalanyisággal rendelkeznek. Ilyenek például az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal területi igazgatóságai, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat területi intézetei. Bizonyos esetekben ezek a – jelenleg jellemzően regionális szinten működő – területi szervek önálló hatás-körrel – de pénzügyi és magánjogi jogalanyisággal nem rendelkező – kistérségi kirendeltségekkel rendelkeznek. Ezen típuson belüli altípust jelent az, ha a szerv az önálló hatáskörök mellett ma-gánjogi jogalanyisággal rendelkezik, de pénzügyi jogival nem (azaz a szerv jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egység a központi hivatalon belül – ilyen például a Magyar Államkincstár területi igazgatóságainak a jogállása).

− Központi hivatal önálló hatáskörrel rendelkező szervezeti egységeiként működő területi állam-igazgatási szervek. Ebben az esetben a regionális szerv önálló – jellemzően elsőfokú – hatósági hatáskörökkel rendelkezik, de nem önálló szerv, hanem egy központi hivatal dekoncentrált szer-vezeti egysége. Ilyen például a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság területi fogyasztóvédelmi fe-lügyelőségeinek, valamint a Nemzeti Közlekedési Hatóság területi szervezeti egységeinek jogál-lása.

Sok esetben a területi szinten működő területi államigazgatási szerveknek a székhelytelepülésen kívüli más városokban – jellemzően a székhelytelepülésen kívüli megyeszékhelyeken, valamint a kistérségek székhelytelepülésén – kirendeltségei működnek. Ezek azonban nem minősülnek közigazgatási szervek-nek, mivel önálló hatáskörük nincs, azok csak az ügyfélhez közelebb elhelyezkedő kihelyezett szervezeti egységek. 3.3. A jegyzők és a polgármesteri hivatal ügyintézőjének speciális jogállása, ha-

tásköre a közigazgatás egységes működése szempontjából

Az államigazgatási szervezet területi tagoltságának vannak racionális határai, nem rendelkezhet minden ágazat területi szinten működő tagolt, önálló szakigazgatási szervezettel. Ugyanakkor a települési szintű közigazgatást jellemző önkormányzat sem láthat el minden közigazgatási hatáskört saját önkormányzati hatáskörében. A két rendszer települési – főként községi – szinten való párhuzamos működtetése felesleges és költséges dolog lenne, s az állampolgárokat és szervezeteiket pe-dig egyébként sem az érdekli, hogy ügyeiket államigazgatási vagy önkormányzati közigazgatási szervek intézik, hanem hogy azokat gyorsan, szakszerűen és jogszerűen lássák el. Éppen ezért a világ összes közigazgatási rendszerében – így nálunk is – települési szinten főszabályként az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási funkciók egy részét azonos szervezet keretében látják el. A mai magyar közigazgatásban a települési önkormányzatok jegyzői azok, akik egyfelől az őket alkalma-zó önkormányzat döntéseit szakszerűen előkészítő és végrehajtó önkormányzati funkciót ellátók, másfelől – ha jogszabály másként nem rendelkezik – általános első fokú államigazgatási hatóságként működnek. A legjelentősebb ügyfélcsoportot érintő államigazgatási ügyekben (okmányközpontok, építésügy, gyámügy, szociális igazgatás) elsőfokon, körzeti illetékességgel a körzetközpont települési önkormányzatok jegyzői, valamint polgármesteri hivatalainak ügyintézői járnak el, saját államigazgatási hatáskörükben.


57

Álla

mig

azga

tás

Ezen ügyekben a jegyzők, illetve a polgármesteri hivatal ügyintézői államigazgatási hatóságként járnak el, így az önkormányzatok tisztségviselői és szervei nem ellenőrizhetik és felügyelhetik tevékenységüket, így ezen ügyekben utasításokat sem adhatnak nekik: azaz például a polgármester esetleges utasítása egy-értelműen jogellenes egy ilyen hatósági ügyben. Amennyiben egy ágazatnak nincs külön területi dekoncentrált szerve, úgy első fokon, vagy a jegyző első fokú hatásköre esetén – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – másodfokon a regionális államigazga-tási hivatal, mint a kormány általános hatáskörű területi szerve járhat el.


58

Álla

mig

azga

tás

4. Az államigazgatás működése 4.1. Az államigazgatás rendeltetése és funkciói Az államigazgatási szervek alaprendeltetése megegyezik mindazoknak a céloknak a megvalósításával, amelyek általában jellemzik a közigazgatás rendeltetését. A teljes közigazgatási szervezetrendszer azért dolgozik, hogy megvalósítsa a különböző magas szintű jogszabályokban, elsősorban az Alkotmányban és a törvényekben foglalt állami célokat. Az államigazgatási szervezetrendszer mégis kiemelt szerepet kap a közigazgatási szervezetrendszeren belül, mert ezek a szervek biztosítják a végrehajtó hatalom számára azokat a kereteket, amelyeken belül a leggyorsabban és a leghatékonyabban érvényre juttathatja az alap-vető célkitűzéseit. A közigazgatási szervezetrendszer működésének célja a közérdek védelme, illetve a közérdek érvényre juttatása. A közérdek fogalmát nagyon sokféle érdek kitöltheti, egyes esetekben az egész társadalom érdekét szolgálja valamely közigazgatási cselekvés, máskor a társadalom kisebb-nagyobb csoportjainak az érdekét nyilvánítja a jogszabály közérdekké. Az államigazgatási szervezetrendszer főként az általános, az egész társadalom érdekében álló feladatok szervezésére, végrehajtására és védelmére hivatott. A partikuláris, kisebb-nagyobb társadalmi csoportok érdekeit a közigazgatási szervezetrendszer más al-rendszerei, pl. a helyi-területi önkormányzatok, köztestületek is érvényre juttathatják. Az államigazgatás működésében is találhatunk olyan érdekeket, amelyek jól meghatározható csoportokhoz kötődnek, mégis a feladataik legnagyobb része az egész társadalom érdekeihez köti őket. (Meg kell jegyezni, hogy jelen fejezetben írottak sok szempontból az egész közigazgatásra igazak, hiszen a működés, a funkciók és feladatok tekintetében az államigazgatás és az önkormányzatok közt sok azo-nosság vagy hasonlóság található.) Nem lehet teljes felsorolást adni azoknak a közérdekeknek a köréről, melyek az államigazgatás gondjaira vannak bízva, de mivel valamennyi közigazgatási szerv, és ezen túl az egyéb közfeladatokat ellátó szer-vek (közintézetek, gazdálkodó szervek) is a köz érdekében tevékenykednek, szükséges az államigazgatási szervek rendeltetésének határait megszabni. Legáltalánosabban megállapítható, hogy az államigazgatási szervek azon igazgatási feladatokat látják el, amelyek az ún. kormányzati felelősség körébe tartoznak, tehát amelyek végrehajtásáért végső fokon a Kormány felelős. A kormányzati felelősség körébe tartozó feladatokat nem csak a Kormány, illetve a munkáját segítő szervek látják el, hanem a Kormány alá ren-delt központi államigazgatás különös hatáskörű szervei is, illetve nagyon sok feladat hárul az államigaz-gatás területi és helyi (dekoncentrált) szerveire is. Az elmúlt évtized jogalkotásának egyik új vonása, hogy néhány korábban klasszikusan a kormányzati felelősség körébe tartozó igazgatási területet a törvényalkotó kivont a Kormány felelősségi köréből, és olyan igazgatási szervezetet alakított ki, amelyek közvetlenül az Országgyűlésnek tartoznak beszámolási kötelezettséggel és felelősséggel. Ezek a szervek az adott ágazatban államigazgatási hatásköröket gyako-rolnak, ilyen értelemben tehát „államigazgatási szervek”, de a Kormány közvetlenül nem tudja befolyá-solni a működésüket, utasítást nekik nem adhat, és csak a törvényben meghatározott jogköröket gyakorol-hatja velük kapcsolatban. Ezeket a szerveket nevezzük atipikus vagy autonóm államigazgatási szervek-nek. Az autonóm államigazgatási szervek létrehozásának indoka szervtípusonként különböző lehet, de a lényeg e szervek működésének politikától való függetlenítése. Az államigazgatási szervezetrendszerben számos elkülönült szerv nagyon sok, és nagyon sokféle felada-tot lát el. Ezeket a feladatokat sokféle szempont szerint lehet osztályozni, az egyes osztályozási szem-pontok azonban mindig csak egyes szeletét mutatják az államigazgatás működésének. Az alábbiakban az államigazgatás legfontosabb funkcióit foglaljuk össze. Az államigazgatás funkciói azoknak a feladatoknak az összekapcsolását jelentik, amelyeknek azonos a rendeltetése az igazgatási folyamatban, vagyis az államigazgatásnak a társadalomra gyakorolt hatásában. A különböző tudományágak a közigazgatás funkcióit sokféle szempontból vizsgálják. Jog- és politikatudományi szempontból az államigazgatás (sőt valójában az egész közigazgatás) legfonto-sabb funkciója a törvényhozó akaratának végrehajtása. Ennek eszközei részben a jogalkotás, részben a jogalkalmazás, részben pedig szervezési feladatok ellátása.


59

Álla

mig

azga

tás

Az igazgatástudomány abból indul ki, hogy a közigazgatás az igazgatás egy sajátos típusa. Épp ezért a funkciók körében azt vizsgálja, miképp jelennek meg az igazgatás törvényszerűségei, fogalmi elemei (pl. a szervezés, a tervezés, a döntés, az ellenőrzés, a finanszírozás, a koordináció stb.). A szociológia által kialakított felosztás a közigazgatás és a társadalom viszonyában helyezi el a funkció-rendszert. Ebben a megközelítésben a közigazgatás társadalmi szerepe, rendeltetése fejeződik ki. E funk-ció kettős, a tevékenység oldaláról:

− társadalomirányító funkció: amennyiben a közigazgatás a koncentrált – funkciója teljesítéséhez közhatalom (jogalkotás, jogalkalmazás) igénybevételére is jogosult – hatalom megtestesülése;

− társadalomszervező funkció: amennyiben ágazati tagoltsága ellenére mint a társadalom legátfo-góbb és legegységesebb szervezetrendszere a társadalmi, közösségi szükségletek kielégítésének szervezője.

Más megközelítésben, a társadalom oldaláról: − integratív (összhangot teremtő) funkció: amennyiben a közigazgatásnak a társadalmi egyensúly

fenntartása a célja, autonóm alrendszerek viszonyának stabilizálása útján (pl. szociális ellátás, munkaerőpiac, a kultúra, az egészségügy, az oktatás fejlesztése stb.);

− allokatív (az erőforrásokat elosztó) funkció: amennyiben az integratív funkció tekintetében be-avatkozási, korrekciós lehetőségei vannak (pl. a jövedelemallokáció az adópolitika eszközeivel).

Részletesebben vizsgáljuk a funkciófelosztást közigazgatási szempontból. Ez utóbbit alkalmazva az ál-lamigazgatás (sőt, az egész közigazgatás) funkciói közül vannak olyanok, amelyek minden államra jel-lemzőek, ún. általános funkciók, mások földrajzi helyzettől, társadalmi-politikai berendezkedéstől stb. függően csak egy-egy államra jellemző ún. speciális funkciók. Mint látható, jelen felosztás valójában igazodik az állam általános funkcióihoz. Az államigazgatás funkcióinak meghatározása mindig különböző feladatcsoportok összevonásával törté-nik, ebből következően az alábbiakon kívül még nagyon sokféle funkció meghatározható. 4.1.1. Védelmi funkciók Amióta állam létezik, az egyik legfontosabb funkciója az államigazgatási szervezetnek a védelmi funkci-ók ellátása. A védelmi funkciók számos terülten jelentkezhetnek, és ezekre több szervezetrendszert is létrehozhat az államigazgatás.

− A védelmi funkciók közül elsőként kell megemlíteni az állam védelmét a külső behatolókkal szemben. Ezt leginkább a hadsereg, határvédelem szervei látják el.

− Ugyancsak kiemelkedő jelentőségű, a különböző természeti katasztrófák elleni védekezés, és a már bekövetkezett természeti katasztrófák következményeinek elhárítását szolgáló funkció. Ezt a funkciót az államigazgatási szervezetrendszerben pl. az ár- és belvízvédelem, a tűzvédelem, a ka-tasztrófa-elhárítás szervei töltik be. A XX. század környezetkárosításai nyomán jelentkező, és ma egyre meghatározóbb funkciója az államigazgatásnak az ember tevékenysége következtében ki-alakult természetet érintő katasztrófák következményei elleni védekezés, amelyet elsősorban a környezetvédelem szervei látnak el.

− Minden államigazgatás létrehozza a maga szervezetrendszerét ún. rendvédelmi (rendészeti) funkciók ellátására. Ezek a funkciók a különböző társadalmi hatások veszélyeit kívánják kiküsz-öbölni. Ebbe a körbe sorolhatók pl. a közrend védelme, a bűnözés elleni harc, melyek elsősorban a rendőrség feladatát képezik, vagy a büntetés-végrehajtás megszervezése.

4.1.2. Biztonsági funkciók

A biztonsági funkciók szoros kapcsolatban állnak az előbb tárgyalt védelmi funkciókkal, ezek azonban elsősorban az egyes embereket vagy embercsoportokat, illetve a társadalomban megtermelt anyagi java-kat vannak hivatva védeni. Ezt a funkcióját a hatósági igazgatás keretében szinte minden igazgatási ágazatban gyakorolja az államigazgatási szervezetrendszer, hiszen ez az egyik alapvető célja a közegés-zségügyi-járványügyi igazgatásnak, a munkavédelmi igazgatásnak, a közlekedési igazgatásnak, a műszaki berendezésekre vonatkozó államigazgatási korlátozásoknak, de vannak biztonsági okai az építésügyi igazgatásnak éppúgy, mint a mérgekre, kábítószerekre vonatkozó korlátozásoknak, vagy a különleges orvosi beavatkozásokra vonatkozó államigazgatási szabályozásnak.


60

Álla

mig

azga

tás

Szinte felsorolni is lehetetlen azokat az ügytípusokat, ahol a biztonsági funkció okán kerül kapcsolatba az igazgatottakkal az államigazgatási szervezetrendszer. 4.1.3. Nemzetközi politikai funkciók

Amióta egymástól elkülönült államok léteznek, azóta hoznak létre olyan igazgatási szerveket, amelyek más államokhoz fűződő kapcsolataikat szervezik. Ennek legklasszikusabb formája a külügyi igazgatás, mely pl. az állam külföldi megjelenítését, az állami érdekek külföldi védelmét, a nemzetközi szervezetek-ben való részvételt stb. szolgálja (ezek elsődleges megvalósítói a külképviseletek, melyek az államigazga-tás sajátos területét képezik). A nemzetközi politikai funkciók közül különös jelentőségre tesz szert napja-inkban a hazánk európai integrációjával kapcsolatos igazgatás, amelyben több államigazgatási szervezet is kapott feladatot, hiszen a külügyi ágazaton kívül kiemelkedő az igazságügyi ágazat szerepe, de gyakor-latilag minden ágazatnak vannak ezzel kapcsolatban feladatai. 4.1.4. Gazdasági funkciók

Ezek a funkciók elsősorban az állam anyagi alapjának a biztosítását szolgálják, de ebbe a körbe tartoz-nak azon államigazgatási tevékenységek is, melyeknek a célja a központosított jövedelem újraelosztása. A gazdasági funkciókat elsősorban a pénzügyi és gazdasági ágazati igazgatás látja el, de ebben számos, az államigazgatási szervezetrendszeren kívüli szerv is szerepet játszik (pl. a Magyar Nemzeti Bank). Ebbe a körbe tartozik pl. a pénzpolitika meghatározása, a termelés és az elosztás arányainak meghatározása (il-letve piaci viszonyok közt inkább befolyásolása), a bel- és a külkereskedelem befolyásolása, az egyes gazdasági ágazatok (pl. energiagazdálkodás, mezőgazdaság) prioritásainak meghatározása, az adózás, vámszedés, illetékügy, állami támogatások elosztása stb. Az államigazgatás a gazdasági funkciói között nem csupán a magánszféra gazdálkodását befolyásolja, hanem ide tartozik a részben vagy egészben álla-mi tulajdonban lévő gazdálkodó szervek tulajdonlása, illetve az állami költségvetés is.

4.1.5. Közszolgáltatás-szervező funkció

Az államigazgatás rendeltetésének meghatározásakor utaltunk rá, hogy az államigazgatási szervezetrend-szer az Alkotmányban, különböző törvényekben meghatározott állami célok megvalósításáért működik. Ezeket a célokat nem lehet csak igazgatási tevékenységgel elérni, számos alkotmányban biztosított alap-jog (pl. oktatáshoz, egészségügyi ellátáshoz, egészséges környezethez való jog stb.), illetve az ágazati törvényekben megállapított jogosítványok csak akkor jutnak érvényre, ha az államigazgatás maga gon-doskodik róla, hogy legyenek olyan intézmények, amelyek biztosítják azokat a szolgáltatásokat, amelyek révén az igazgatottak gyakorolhatják a jogszabályokban biztosított jogaikat. Az állam által biztosított közszolgáltatásokat nyújthatják az államigazgatás által fenntartott szolgáltató szervek, de ezeket a köz-szolgáltatásokat biztosíthatják számunkra a helyi-területi önkormányzatok, köztestületek, sőt akár az ál-lammal kötött megállapodás alapján a magánszféra is. Az államigazgatás feladata azonban, hogy meg-szervezze a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést, illetve gondoskodjék róla, hogy a jogszabályokban garantált szolgáltatást mindenki azonos feltételek mellett vehesse igénybe. A közszolgáltatási feladatok elsősorban az oktatási, szociális, egészségügyi ágazatban jelentősek, ahol az államigazgatás maga is in-tézményfenntartó, illetve jogalkotási és egyéb igazgatási eszközökkel befolyásolja a közigazgatási szer-vezetrendszer más alrendszereinek és a magánszféra szolgáltató tevékenységét. De nem csupán a humánszférában van az államigazgatásnak közszolgáltatás-szervező funkciója, hanem számos alapvető gazdasági szolgáltatás terén is. Ilyen pl. a villamosenergia-, gázenergia-szolgáltatás megszervezése, vagy a közlekedési közszolgáltatás működtetése stb. Az államigazgatási szervek XIX. századtól kezdve folyamatosan bővülő feladatait adja a közszolgáltatások megszervezése. A rendszervál-tás óta eltelt évtizedben egyre gyakrabban jelennek meg a közszolgáltatások között az ún. igazgatási szol-gáltatásoknak nevezett szolgáltatások, melyek főként az államigazgatás szakértői tevékenységével van-nak összefüggésben, és csak részben tekinthetők valódi szolgáltatásnak (ilyen pl. a kéményseprő szolgál-tatás igénybevétele, mely évi rendszerességgel kötelező, de külön térítés ellenében bármikor megrendel-hető, vagy a gépjárművek időszakos műszaki felülvizsgálata).


61

Álla

mig

azga

tás

4.1.6. Az államszervezet működését biztosító funkciók

Az államszervezet bonyolult, több önálló vagy részben önálló szervezetrendszer összessége, melynek működtetése számos olyan tevékenység gyakorlását kívánja, melyek csak a szervezetek belső viszonyait érintik, illetve vonatkoznak az államigazgatáson kívül álló igazgatottakra is, de elsősorban az államigaz-gatáshoz fűződő kapcsolatukban. Ezek közül is kiemelkedik a különböző nyilvántartások vezetése, me-lyek vonatkozhatnak személyekre, szervezetekre, csak az államigazgatásra, más közigazgatási szervekre, tevékenységekre stb. Kiemelendő a népesség-nyilvántartás, vagy az ingatlan-nyilvántartás jelentősége. A nyilvántartási funkció mellett egyre jelentősebb az államszervezet működése szempontjából az ún. infor-mációs funkciók gyakorlása. Ez adatbázisok létrehozását, kezelését, értékelését jelenti (pl. statisztikai adatok, népszámlálás). Az államszervezet egyes szervezeteit a költségvetésből finanszírozzák, ezen fi-nanszírozási funkció technikai lebonyolítása szintén elengedhetetlen a szervezet működéséhez. Ugyan-csak érinti az egész államszervezet működtetését az állami vagyonkezelés, hiszen számos állami, de nem államigazgatási szerv (pl. bíróságok, ügyészségek) az államigazgatási szervek által kezelt épületben vég-zik működésüket. Az államszervezet egészének működését szolgálják az államigazgatásnak azon funkci-ói, amelyek az egyéb állami szervek (pl. országgyűlés, bíróságok, ügyészségek) működési feltételeit biz-tosítják. Ezek közül is kiemelkedő, és az államigazgatási szervezetrendszeren jóval túlmutató a választá-sok lebonyolítása. De ide sorolhatjuk azokat a tevékenységeket, amelyek az államigazgatás és a nem ál-lami, de a társadalmi-politikai életben jelentős szerepet játszó szervek (pl. politikai pártok, egyházak) közötti kapcsolattartást szolgálják. 4.2. Az államigazgatási feladatok általános jellemzése

4.2.1. Alapfogalmak

Az államigazgatási szervek működésük során szakigazgatási tevékenységet végeznek, azaz az adott szervtípusra jellemző feladatokat oldanak meg különböző jogi és nem jogi (pl. gazdasági, szervezési) eszközökkel. Az állampolgárok, igazgatott szervezetek gyakran nem tudnak különbséget tenni az állam-igazgatási, önkormányzati vagy más állami szervek működése között, számukra minden igazgatási műkö-dés „a hivatal”, esetleg „a hatóság” eljárása. Közkeletű az „illetékes hatóság” kifejezés, amelyet minden-féle igazgatási működésre alkalmaznak. Az államigazgatási szervek eljárásuk során a klasszikus jogállami bürokrácia szabályai szerint működnek, melyek szigorúan megszabják a működésük kereteit. A működés alapfeltétele, hogy az államigazgatási szervek szigorúan jogszabályban megállapított feladatkörükben, hatáskörükben, az illetékességi szabályokat betartva járjanak el, és külön garanciális (pl. eljárási) korlá-toknak kell megfelelniük, ha hatósági jogkörük is van. Feladatkör, hatáskör A két fogalmat gyakran igen helytelenül szinonimaként használják. Sajnos meg kell jegyezni, hogy az állami szerveket létesítő, ill. jogállásukat meghatározó jogszabályok szinte sohasem különítik el megfele-lően a két fogalmat (általában „feladat- és hatáskörök” ömlesztett felsorolását tartalmazzák). A feladatkör tágabb fogalom, az államigazgatási szerv feladatkörébe beletartozik minden olyan célkitű-zés, amelynek a megvalósítására az adott szervnek törekednie kell. A feladatkör tehát az adott állam-igazgatási szerv rendszeresen ellátandó feladatainak összessége, tevékenységének irányát, célkitűzéseit foglalja össze. A feladatkörbe beletartozik minden, amiért az adott államigazgatási szervet létrehozták, és minden olyan eszköz is, amelyet a feladatainak végrehajtásához használ. A hatáskör ezzel szemben jogi fogalom. A hatáskör a feladatok ellátására az adott szervnek a rendelkezé-sére bocsátott jogi eszközök, vagyis a jogszabályban biztosított jogosítványok és kötelezettségek összes-sége. A hatáskör arra a kérdésre ad választ, hogy az adott államigazgatási szerv mit tehet meg a feladatkö-rébe utalt feladatok végrehajtása érdekében. A hatáskör tehát az államigazgatási szerv döntési jogosultsá-gait adja meg. A hatáskör az államigazgatási működés központi kategóriája. A hatáskört minden esetben jogszabálynak kell megállapítania, és a jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy mely szerv bír az adott ügyben hatás-körrel.


62

Álla

mig

azga

tás

A hatáskör szabályozásánál tehát a jogalkotó egyfajta minőségi munkamegosztást végez az államigazga-tás különböző szervei között. Az adott szerv rendeltetése, szakértelme alapján csoportosítja a döntési jo-gosultságokat a szervezetrendszeren belül. A hatásköröket különböző szempontok szerint szokták csoportosítani. Megkülönböztetnek ún. általános és különös hatásköröket. Általános hatásköre van a szervnek, ha az államigazgatás minden ágára vonat-kozóan rendelkezik döntési jogosítványokkal. Különös hatásköre van azoknak az államigazgatási szer-veknek, amelyek csak egy meghatározott igazgatási ágazatban hozhatnak döntéseket. Másik gyakori megkülönböztetés a hatáskörökkel kapcsolatban az anyagi jogi és az eljárási jogi hatás-kör közötti különbségtétel. Anyagi jogi hatáskörről beszélünk, ha az államigazgatási szerv az ügy érde-mében hozhat döntést, vagy annak megváltoztatására, kiegészítésére, megsemmisítésére, visszavonására jogosult. (Anyagi jogi hatáskör pl. az építési engedély kiadása, működési engedély visszavonása, felújí-tásra, karbantartásra kötelezés, hatósági igazolvány kiadása stb.) Eljárásjogi hatásköre van az államigaz-gatási szervnek, ha az érdemi döntést megelőző eljárásban, az érdemi döntéshez vezető „úton” hozhat olyan döntéseket, amelyek elősegítik a megfelelő érdemi döntés meghozatalát. (Eljárásjogi hatásköre van az államigazgatási szervnek, ha pl. a kérelem kiegészítését rendeli el, a bizonyítási eljárásban tanúmeg-hallgatást rendel el, vagy helyszíni szemle megtartásáról dönt. Az eljárásjogi hatáskörök általános szabá-lyait a Ket. tartalmazza.) Fontos megkülönböztetni az elsőfokú és a másodfokú hatáskört. Elsőfokú hatáskörében jár el az állam-igazgatási szerv, ha az adott ügyben elsőként hoz érdemi döntést. Másodfokú hatáskört gyakorol az ál-lamigazgatási szerv, ha egy másik államigazgatási szerv által már korábban meghozott elsőfokú érdemi döntést akár kérelemre, akár hivatalból felülbírál (pl. fellebbezés vagy felügyeleti eljárás keretében). A hatáskör nem csak döntési jogosítványt ad az államigazgatási szervnek, hanem a hatáskör gyakorlása kötelezettség is. A jogszabály azért telepíti a hatáskört az adott államigazgatási szervhez, mert azt az ügyet, amelyre a hatásköre vonatkozik, meg kell oldania az államnak. Ezért a hatáskörrel rendelkező ál-lamigazgatási szerv, ha szükséges, köteles gyakorolni a jogszabályban előírt hatáskörét. Másik korlátja a hatáskör gyakorlásának, hogy hatósági ügyben az államigazgatási szervtől a hatáskörébe utalt ügy nem vonható el, tehát annak az államigazgatási szervnek kell meghoznia a döntést, amelyikhez a jogszabály a hatáskört telepítette. Illetékesség Az illetékesség az azonos hatáskörű szervek közötti területi munkamegosztást jelenti. Azaz míg a hatás-kör a „mit tehet az államigazgatási szerv?” kérdésre ad választ, az illetékesség a „hol teheti az államigaz-gatási szerv?” kérdést válaszolja meg. Egyszerű példával élve az építési engedély kiadása a kiemelt épí-téshatósági jogkörrel rendelkező jegyző hatásköre. Az ilyen hatáskörrel rendelkező jegyzők száma több száz is lehet. De hogy a konkrét építkezés ügyében melyik jár el a több száz közül, azt az illetékességi szabály fogja meghatározni, nevezetesen az ingatlanhoz legközelebb eső város jegyzője lesz az eljárásra jogosult. A konkrét ügyben való döntési jogosultságot mindig a hatáskör és az illetékesség együtt adja meg, tehát csak akkor járhat el (de akkor köteles is eljárni) egy ügyben az államigazgatási szerv, ha egy-szerre van hatásköre és illetékessége is. Hatósági jogkör Az államigazgatási szervek működésében kiemelt szerepet játszik a hatósági jogkör gyakorlása. Az állam-igazgatással kapcsolatba kerülő emberek általában hatósági jogkör gyakorlásának módjából és eredmé-nyességéből alkotnak véleményt az államigazgatás egészéről. Ugyanakkor még az államigazgatásban dolgozó köz- vagy kormánytisztviselők nagy többsége sem tudja pontosan meghatározni, hogy mi a kü-lönbség a hatóság és az államigazgatási szerv között. A hatósági jogkör speciális jogosítvány, amelynek segítségével az államigazgatási szervek közhatalmi eszközökkel oldhatnak meg bizonyos állami feladato-kat. A hatósági jogalkalmazás az államigazgatási szerveknek, mint hatóságoknak olyan tevékenysége, ame-lyet a nekik alá nem rendelt személyekre, szervekre vonatkozóan gyakorolnak, és amelynek a célja, hogy az általánosan kötelező jogszabályt konkrét ügyekben alkalmazzák, és ennek során ún. hatósági döntéseket hoznak, vagy egyéb hatósági jogérvényesítő cselekményeket végeznek.


63

Álla

mig

azga

tás

Hatóságnak csak azt az államigazgatási szervet nevezzük, amelyik rendelkezik hatósági jogkörrel. Az államigazgatási szervezetrendszerben nem minden államigazgatási szervnek van hatósági jogköre. A ha-tósági jogkört tehát mindig külön jogszabályi felhatalmazás biztosítja az államigazgatási szerv számára. A hatósági jogkör szabályozásakor a jogalkotónak mindig pontosan meg kell határozni, hogy mi lehet a hatósági jogkör tartalma. A jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy

− kikre vonatkozóan hozhat a hatóság kötelező erejű döntést, − milyen elnevezésű döntést adhat ki (engedély, kötelezés, bírság, jóváhagyás stb.), − mire jogosíthat, kötelezhet a hatósági döntés, hatósági határozat, − milyen feltételek fennállása esetén gyakorolhatja a hatósági jogkört, − milyen eljárásban gyakorolhatja a hatósági jogkört

az államigazgatási szerv. A hatósági jogalkalmazást mindig olyan szervekre, személyekre vonatkozóan gyakorolja az államigazga-tás, akikkel nem áll szervezeti alá-fölé rendeltségi kapcsolatban. Ezért különösen fontos, hogy jól szabá-lyozott legyen a hatósági jogkör gyakorlása, hiszen a hatósági jogalkalmazás során hazai és külföldi ál-lampolgárok, állami és nem állami szervezetek, kis- és nagyvállalkozások, de akár multinacionális szer-vezetek egyaránt szerepelhetnek. A hatósági jogkör célja, hogy általánosan kötelező jogszabályt egyedi ügyekben alkalmazzon, és érvényre juttasson a hatóság. A jogalkotási folyamatban nem lehet minden egyes ügyre előre megállapítani a sza-bályokat, a jogalkotó csak a legfontosabb esetekre „látja előre” a szabályozás lehetőségét. A jogszabály adta keretek között azonban az ügyfelekhez közel álló államigazgatási szerv tudja „ráigazítani” a jogsza-bályt a konkrét ügyekre. Miközben a hatóság egyedi ügyben alkalmazza a jogszabályt, ennek során számos olyan döntést hoz, amelyekkel érvényre juttatja a jogalkotó akaratát. Ezeket a döntéseket nevezzük jogérvényesítő cselek-ményeknek. Ezek közül a leggyakoribb a hatósági határozat, de gyakran ún. hatósági intézkedést bocsát ki az államigazgatás, vagy hatósági ellenőrzést végez. 4.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban Az államigazgatás működésére jellemző, hogy az általános közérdek érvényre juttatásáért dolgozik. Ugyanakkor nehéz pontosan definiálni, hogy mely feladatok fejezik ki leginkább az általános közérdeket. Mivel egy államnak nagyon sok feladata van, melyeknek megoldását több közigazgatási szervre bízza, egyfajta munkamegosztást kell kialakítani a különböző típusú és különböző szintű közigazgatási szervek között. A közigazgatási feladatok közül vannak olyan feladatok, amelyeket csak államigazgatási szervezetrend-szerben lehet hatékonyan megoldani. Ugyanakkor vannak olyanok is, amelyeknél drága, és nem hatékony az államigazgatási feladatmegoldás. Nem lehet pontos katalógust alkotni az államigazgatási feladatok köréről, csupán bizonyos rendezőelveket határozhatunk meg a feladatok elosztására. Egyes igazgatási feladatok csak központi szinten jelennek meg. Az államok működtetése során számos olyan feladat merülhet fel, mely az egyes területi egységekben nem jelentkezik, hiszen az egész államot érinti, csak a központi igazgatásban lehet megoldani. Ilyennek tekinthetjük pl. a külügyi kapcsolatok szervezésének túlnyomó többségét, vagy a gazdasági igazgatásban az atomenergia-ügyi igazgatást, vagy a határon túli magyarokra vonatkozó igazgatást. Azokat a feladato-kat, amelyek csak központi szinten jelennek meg, szükségképpen csak államigazgatási szervezetek keretei között lehet megoldani, hiszen a központi igazgatásban túlnyomó többségében államigazgatási szervek működnek. Ezeknek a feladatoknak a megoldásához nem szükséges kisebb területi egységek érdekeit figyelembe venni, hiszen fel sem merül, hogy partikuláris érdeket érintene a feladat végrehajtása. Egyes igazgatási feladatok ellátása a helyi érdekek szempontjából közömbös. Ezeket azért kell államigazgatási szervezetrendszerben megszervezni, mert ugyan nem csupán központi szinten merülnek fel, hanem az ország kisebb-nagyobb területi egységeiben is, de a feladat végrehajtásá-nak módja közömbös a helyi érdekek szempontjából. Ezekben az ügyekben a helyi-területi önkormány-zatok nem érdekeltek, a feladat-végrehajtás módját nem színezi helyi érdekeltség. Ebbe a körbe sorolható pl. az Országos Meteorológiai Szolgálat és helyi szerveinek, a meteorológiai állomásoknak a tevékenysé-ge.


64

Álla

mig

azga

tás

Egyes igazgatási feladatokat a helyi érdekekkel szemben kell érvényesíteni. Az államigazgatási szervek működésének legjelentősebb indoka azonban az, hogy az igazgatási tevé-kenység során olyan közérdeket kívánnak érvényre juttatni, amelyet az egész ország területén egységesen kell képviselni, és nem valósulna meg a jogszabályban kitűzött cél, ha a helyi-területi önkormányzatok saját érdekeik szerint befolyásolnák a feladat végrehajtását, esetleg meg is akadályoznák azt. Ezekben az esetekben a közérdek csak akkor jut érvényre, ha a helyi-területi önkormányzatoktól elkülönült, csak a központi állami akaratot szem előtt tartó, és csak a központi államigazgatástól függő szervezetrendszer-ben oldják meg a feladatot. Ha sorra vesszük az államigazgatási szerveket, szinte mindegyiknél megtalál-juk ezt a szempontot, különösen azoknál, ahol hatósági jogalkalmazó tevékenységet is végez az állam-igazgatási szerv. Legtipikusabb példája az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat működése, hiszen nem lehet az önkormányzatok szándékától, lehetőségeitől, hozzáértésétől függővé tenni egy jár-ványveszély elhárítását. Ugyancsak ez a helyzet a környezetvédelmi igazgatásban, ahol a környezeti ve-szélyhelyzetet lehet, hogy éppen az önkormányzat gazdálkodó szerve okozta. Hasonlóképpen nem lehet a rendőrségi vagy a honvédelmi igazgatást az önkormányzatoktól függővé tenni. A fentieken túl felmerülhetnek további szempontok is, amelyek indokolják, hogy az adott feladatot állam-igazgatási szervek lássák el. Míg azonban az előző három esetben kizárt, hogy a feladatot az államigazga-tási szervezetrendszeren kívül szervezzék meg, addig az alábbi szempontok nem kizárólagosan határoz-zák meg a feladattelepítést, de mindenképpen mérlegelni kell ezeket a munkamegosztás kialakításánál: Fontos szempont lehet az illetékességi terület. Ha a feladat végrehajtását az ország területi beosztásához lehet igazítani, akkor elméletileg nem kizárt, hogy a helyi önkormányzatok lássák el, ha nincs más kizáró körülmény. Ha azonban a feladat végrehajtá-sa speciális illetékességen alapul, akkor csak államigazgatási szervezetben lehet végrehajtani, hiszen nincs olyan önkormányzat, amelynek az illetékességi területe pl. a Tisza vízgyűjtő területéhez igazodna. Erre az ún. területközi (más szóval: körzeti) illetékességre számos példát találunk a hazai államigazgatási rendszerben. Ilyen a környezetvédelmi vagy a bányászati igazgatás területi szervezetrendszere. Nagy jelentősége lehet a különleges szakértelemnek. Ma a közigazgatás működtetéséhez egyre több, nem igazgatási, hanem valamilyen más, speciális szakis-meret szükséges. Minél bonyolultabbá válik a közigazgatás, annál több orvost, mérnököt, pedagógust, agrárszakembert, építészt, vegyészt stb. foglalkoztat. Ha egy feladat végrehajtása ezeken a speciális szak-tudású köz- vagy kormánytisztviselőkön alapul, akkor valószínű, hogy államigazgatási szervezetben old-ják meg a feladatot, hiszen az önkormányzatok nem tudnak ennyi különleges szaktudással rendelkező szakembert foglalkoztatni. Nincs is rá szükségük, hiszen egy önkormányzat területén egy-egy ügyfajtából nincs annyi, hogy érdemes legyen erre megfelelő szakképesítésű ügyintézőt felvenni. Gyakran szükséges speciális technikai, tárgyi feltételek biztosítása. Az előbbiekben említett különleges szaktudáshoz sokszor különleges tárgyi feltételek, pl. labor, speciális mérőműszerek, drága gépek, gyógyszerek, vegyszerek szükségesek. Amennyiben a feladatot csak ezzel lehet ellátni, akkor szintén valószínűbb az államigazgatási szervezetrendszerhez telepítés, hiszen ezeknek a tárgyi eszközöknek a beszerzése rendkívül költséges, és az önkormányzatok nem tudják biztosítani. Előfordulhatnak különlegesen költséges feladatok. Ha a feladat finanszírozása különlegesen költséges, akkor szintén a koncentrált megoldás látszik helye-sebbnek, ezért az államigazgatási szervezetrendszerben, ott is valószínűleg a köz-ponti igazgatásban lát-ják el. Jelentős szempont lehet az adatokhoz, információkhoz történő hozzáférés. Ha valamely igazgatási feladat végrehajtásához adatokra van szükség, akkor azokhoz az érintettek tájé-koztatásán kívül hozzájuthat az eljáró szerv különböző adatbázisokból, nyilvántartásokból. Ha a feladat végrehajtásához szükséges információk helyben vannak, akkor valószínű, hogy az önkor-mányzatok is meg tudják oldani, ha azonban valamely központi nyilvántartás szükséges a végrehajtáshoz, akkor célszerűbb államigazgatási szervezetrendszerre bízni.


65

Álla

mig

azga

tás

4.3. Az államigazgatás működésének tagolása Az államigazgatás tevékenység általános szinten nem írható le, mert – amint láttuk – nem egységes tevé-kenység. Ezért az államigazgatás működését, tevékenységét több szempontból vizsgálhatjuk. A szakirodalomban az államigazgatás működését szokták vizsgálni abból a szempontból, hogy milyen irányban hat az államigazgatás által végzett igazgatási tevékenység. Ebből a szempontból különbséget tehetünk az államigazgatás belső és külső működése között. Az államigazgatás alapvető rendeltetése a társadalomban működő legkülönfélébb szervezetek tevékeny-ségének, a polgárok magatartásának a köz érdekében történő befolyásolása. Ennek megfelelően az állam-igazgatás működésére az a jellemző, hogy döntő súllyal az államigazgatás szervezeti rendszeréhez nem tartozó szervezetek és természetes személyek felé végez igazgatási tevékenységet. Azaz az államigazga-tás tevékenysége döntő mértékben az államigazgatási rendszeren kívülre irányuló, a külső működés köré-be tartozó tevékenység. (A külső működés körébe tartozik pl.: az államigazgatási szervek jogalkotó tevé-kenysége vagy a jogszabályok érvényesítése érdekében végzett hatósági jogalkalmazó tevékenysége). Annak, hogy az államigazgatás a kifelé ható tevékenységének eleget tudjon tenni, elengedhetetlen feltéte-le az államigazgatási rendszeren belüli igazgatás, a belső működés. A belső működés arra szolgál, hogy az államigazgatási szervezetrendszeren és az egyes államigazgatási szerveken belül megteremtse a szer-vezetrendszer, illetőleg az egyes szervek munkájához szükséges feltételeket, a feladatok megosztásának, ellátásának szabályozott, összehangolt rendjét, a feladatok ellátásához szükséges szervezeti, személyi és dologi feltételeket (pl.: az államigazgatási szervek belső igazgatása, az alárendelt államigazgatási szervek irányítása). Különbséget lehet tenni az államigazgatás működési formái között aszerint, hogy kik állnak az igazgatott pozíciójában. Vannak az államigazgatásnak olyan tevékenységei, amelyek csak fizikai személyeket, ál-lampolgárokat érintenek (pl.: társadalombiztosítási igazgatás, menekültügyi igazgatás stb.). De vannak olyan államigazgatási tevékenységek, amelyek kizárólag szervezetek működésének befolyáso-lására irányulnak (pl.: törvényességi ellenőrzés, az alárendelt szervek irányítása, pénzügyi szervezetek felügyelete). Az államigazgatási tevékenységek jelentős része azonban olyan, amelyek mind a polgárok, mind a társadalomban működő szervezetek igazgatását egyaránt szolgálja (pl.: a különböző tevékenysé-gek, létesítmények engedélyezésére irányuló államigazgatási tevékenységek szempontjából rendszerint közömbös, hogy szervezet, vagy polgár áll-e az igazgatott pozíciójában). A szakirodalomban vizsgálni szokták az államigazgatás tevékenységét a szerint is, hogy milyen eszkö-zökkel végzi az államigazgatás a tevékenységét. Az államigazgatási szervek feladataik jelentős részét jogi eszközök igénybevételével látják el (pl. jogszabályokat alkotnak, a jogszabályok érvényesítése érdekében egyedi határozattal jogokat, kötelezettséget állapítanak meg, szerződéseket kötnek). Ugyanakkor széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek során jogon kívüli igazgatási eszközöket alkalmaznak (pl. ilyen az államigazgatás döntés-előkészítő tevékenysége, amelynek során információkat gyűjt, rend-szerezi, elemzi azokat és ennek alapján döntési javaslatokat, dolgoz ki). Szokták az államigazgatás működését abból a szempontból is elemezni, hogy milyen viszony van az igazgatást végző államigazgatási szerv és az igazgatottak között. Az államigazgatási tevékenységek je-lentős részében az államigazgatási szerv hatalmi pozícióban áll az igazgatottakkal szemben, egyoldalúan dönt az igazgatottak viszonyaiban. Az államigazgatási szervek hatalomgyakorlásának alapja lehet az ál-lami hatalom, a közhatalom, az alá-fölé rendeltségi viszonyokban a fölérendelt szerv igazgatási hatalma, vagy a tulajdonos hatalma. Az államigazgatási szervek egyre szélesebb körben tesznek eleget feladataik-nak oly módon, hogy tevékenységüket nem egyoldalú hatalmi döntésekkel, hanem az igazgatottakkal együttműködve, a velük való megállapodások (pl. közigazgatási szerződések) útján, vagy az operatív szervezés eszközeivel gyakorolják. A továbbiakban több szempont – alapvetően az államigazgatási szervek és az igazgatottak közötti vi-szony, az alkalmazott eszközök, és az igazgatottak körének – figyelembevétele alapján osztályozzuk és elemezzük az államigazgatás működése körébe tartozó tevékenységeket.


66

Álla

mig

azga

tás

4.4. Az államigazgatás közhatalom birtokában végzett tevékenységei Az államigazgatás, mint az államszervezet része feladatainak ellátása során impériumot, állami közhatal-mat gyakorol. A közhatalom gyakorlása azt jelenti, hogy az államigazgatási szervek jogszabályban meg-határozott hatáskörükben, illetékességi területükön mindenkire kötelező döntéseket hozhatnak és e dönté-seknek állami kényszereszközökkel szerezhetnek érvényt. Az államigazgatási szervek a közhatalom gya-korlása során jogszabályokat alkothatnak, illetőleg a jogszabályok érvényesítése érdekében hatósági tevé-kenységet végeznek. 4.4.1. Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége Az államigazgatási rendszerben a Kormány, illetőleg a Kormány tagjai rendelkeznek jogalkotó (jogsza-bályalkotó) hatáskörrel. A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására alkothat rendeletet. A Kormány tehát rendeletet adhat ki a törvények végrehajtására, de a Kormány rendelkezik elsődleges, eredeti jogalkotási hatáskörrel is, feladatkörében szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat is, amelyeket törvény még nem szabályozott. A Kormány rendeletalkotási hatásköre azonban nem korlátlan. Rendeletében nem szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat, amelye-ket az Alkotmány, illetőleg a jogalkotásról szóló törvény szerint csak törvényben lehet szabályozni, azaz nem alkothat rendeletet a kizárólagos törvényhozási tárgyak körében. Korlátozza még a kormány rende-letalkotási jogkörét az is, hogy kormányrendelet nem lehet ellentétes az Alkotmánnyal és az Országgyűlés által alkotott törvénnyel. A kormány tagjai, a miniszterelnök és a miniszterek is alkothatnak rendeletet. A Kormány tagjai feladat-körükben eljárva rendeletet adnak ki törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján. A kormány tagjainak rendelete ennek alapján a törvények, illetőleg kormányrendeletek végrehajtására alkotott végre-hajtási jogszabály, amely nem lehet ellentétes az alkotmánnyal, valamint nem ütközhet törvény, vagy kormányrendelet rendelkezéseibe.

4.4.2. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége A hatósági tevékenység az államigazgatási szerveknek a jogszabályok érvényesítése érdekében végzett tevékenysége. Jellemzője, hogy a külső működés körébe tartozó tevékenység, amelynek során az állam-igazgatási szervek a tőlük független szervezetek és személyek ügyeiben járnak el a közérdek védelmét szolgáló jogszabályok érvényesítése érdekében. Egy összetett tevékenységrendszer, amely többfajta tevékenységet foglal magában. A hatósági tevékeny-ség eszközrendszere alapvetően attól függ, hogy a jogszabályok milyen módon szabályozzák az állam-igazgatás ellenőrzése alá rendelt társadalmi viszonyokat. A jogszabályok egy része oly módon szabályozza a társadalmi viszonyokat, hogy a jogszabályban előírt jogosultságok, kötelezettségek nem közvetlenül illetik meg, illetőleg terhelik a jogalanyokat, hanem a jogszabály feljogosítja vagy kötelezi az államigazgatási szerveket, hogy a jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén jogokat állapítsanak meg, vagy kötelezettségeket írjanak elő a polgároknak, illetőleg szervezeteknek. Az ilyen jogszabályok – mivel azokból a címzettekre közvetlenül jogok, kötele-zettségek nem háramlanak – csak az államigazgatási szervek közbejöttével, azáltal töltik be rendeltetésü-ket, hogy az államigazgatási szervek hatósági tevékenységük során egyedi ügyekben alkalmazzák azokat. Pl. miniszteri rendeletek szabályozzák azokat a személyi, tárgyi, szakmai minimumfeltételeket, amelyeket az egyes egészségügyi intézményeknek ahhoz, hogy működési engedélyt kapjanak, működésük során biztosítaniuk kell. Az egészségügyi intézmények csak akkor kezdhetik meg működésüket, ha az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat illetékes intézete a működési engedélyezési eljárás során el-lenőrizte, hogy az intézmény megfelel-e ezeknek a jogszabályi követelményeknek és működési engedély-ben feljogosítja az egészségügyi szolgáltatás nyújtására. A közigazgatási szerveknek ezt a tevékenységét, amikor tehát a jogszabály alapján egyedi ügyekben jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, szankciót alkalmaznak, vagy jogvitát döntenek el, nevezzük hatósági jogalkalmazó tevékenységnek.


67

Álla

mig

azga

tás

A jogi szabályozás másik módja az, amikor a jogszabály közvetlenül biztosít valamely jogokat, vagy ír elő kötelezettségeket a jogalanyok számra. Ezek a jogszabályok azáltal töltik be rendeltetésüket, hogy a polgárok, a szervezetek betartják, önként követik azokat. Az ilyen jogszabályok érvényesüléséhez nincs szükség a közigazgatási szervek közreműködésére. E jogszabályok érvényesítésével kapcsolatban a köz-igazgatási szerveknek az a feladata, hogy ellenőrizzék, folyamatosan figyelemmel kísérjék, hogy a jog-alanyok tevékenységük során betartják-e a jogszabályi előírásokat. Amennyiben az ellenőrzés során jogsértést állapítanak meg, a jogsértőt kötelezhetik a jogsértés abbaha-gyására, a jogszerű állapot helyreállítására, és intézkedhetnek a jogsértésért felelősök felelősségre vonása iránt, vagy úgy, hogy maguk alkalmaznak szankciót, vagy úgy, hogy szankció alkalmazását kezdeménye-zik más szerveknél. Így szabályozza a jog pl. a személyi jövedelemadó fizetésének kötelezettségét. A törvény megállapítja, hogy mi minősül adóköteles jövedelemnek, és meghatározza a jövedelemadó-kulcsokat, a törvény előírásai szerint a kifizetőhelyek befizetik az adóelőleget, az állampolgárok pedig minden évben elkészítik az adóbevallásukat, és önként befizetik az adójukat. Az APEH szerveinek az a dolga, hogy ellenőrizzék az adóbevallások jogszerűségét, és ha jogsértést állapítanak meg, kötelezik az adózót az adóhiány megfizetésére és a jogsértés mibenlététől függően bírságot (adóbírságot, mulasztási bírságot) állapítanak meg, illetőleg súlyos jogsértés esetén büntetőeljárást kezdeményezhetnek. Az állam-igazgatási szerveknek ezt a tevékenységét nevezzük hatósági felügyeletnek. A hatósági felügyelet gya-korlása során jogalkalmazásra, jogot, kötelezettséget megállapító határozat meghozatalára csak akkor kerül sor, ha a felügyeletet gyakorló hatóság jogsértést állapít meg. A jogi szabályozás gyakran él a kétféle hatósági tevékenység kombinálásával, amikor valamely tevékeny-ség gyakorlását előzetes jogalkalmazói döntéshez, engedélyhez köti, egyúttal az államigazgatási szervek folyamatos ellenőrzése, felügyelete alá is helyezi a tevékenység gyakorlását. A fentiekben bemutatott példánál maradva az egészségügyi intézmények egészségügyi szolgáltató tevékenysége előzetes működé-si engedélyhez kötött, ugyanakkor az ÁNTSZ szervei folyamatosan ellenőrzik az intézmény működését, s ha hiányosságot tapasztalnak, kötelezhetik az egészségügyi szolgáltatót a hiányosságok megszüntetésére, és szankciókat alkalmazhatnak vele szemben. 4.4.3. A hatósági jogalkalmazás

A hatósági jogalkalmazó tevékenység során (lásd az előző pontban is) az ügyben hatáskörrel és illetékes-séggel rendelkező államigazgatási szerv, a hatóság jogszabály alapján egyedi határozatban jogokat, köte-lezettségeket állapít meg az ügyfelek számára, jogvitákat dönt el és szankciót alkalmaz. A hatósági jogalkalmazás keretében a hatóság számtalan jogot megállapító határozatot hoz. Ezek között a leggyakoribbak az engedélyek. A jogi szabályozás leggyakrabban olyan tevékenységek gyakorlását köti engedélyhez, amelyek esetén a tevékenység gyakorlására vonatkozó jogszabályok megsértésének következményei utólag nem, vagy csak súlyos áldozatok árán szüntethetők meg. Az engedélyezési eljárásban a hatóság feladata az, hogy a tevé-kenység megkezdése előtt ellenőrizze, hogy a tervezett tevékenység megfelel-e a jogszabályok előírásai-nak. Az engedélyhez kötött tevékenységek esetén a tevékenység engedély nélküli gyakorlása jogellenes és szankciót von maga után. A jogi szabályozás gyakran köti államigazgatási szervek engedélyéhez vala-mely beruházás létesítését (pl.: engedélyhez kötött a hírközlési berendezések, vasút, út, erőmű stb. létesí-tése), általános megoldás az, hogy amennyiben valamely berendezés, építmény létesítéséhez engedély szükséges, a jogi szabályozás engedélyhez köti a létesítmény használatba vételét, későbbi átalakítását, felújítását és használati módjának megváltoztatását is. Gyakori engedélyfajta az államigazgatásban vala-mely áru, termék (pl.: gyógyszerek, élelmiszerek, fegyver, lőszer, robbanóanyag stb.) előállításának, for-galomba hozatalának engedélyezése. Jellemző engedélytípus az is, amikor valamely az állampolgárok, szervezetek széles körét érintő szolgáltató tevékenység gyakorlását köti engedélyhez a jogi szabályozás (pl.: hitelintézeti tevékenység, gáz-, villamosenergia-szolgáltatási tevékenység, egészségügyi szolgáltatás engedélyezése). Az engedélynek sajátos formája a jogban az, amikor valamely magatartást általában tilt a jog, mert az valamely közérdeket, vagy valamely közösség érdekeit sérti, azonban kivételes esetekben, jogszabályban meghatározott feltételek mellett lehetőséget ad a tilalom feloldására, illetőleg az általános szabályoktól való eltérésre.


68

Álla

mig

azga

tás

A hatóság ilyenkor az engedélyezési eljárás során azt vizsgálja, hogy fennállnak-e a tilalom feloldásának, az általános szabálytól való eltérés feltételei (pl.: a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal mint hatóság mű-emlékvédelmi okból az országos építésügyi szabályoktól és nemzeti szabványoktól való eltérést engedé-lyezhet). Új, sajátos területe a hatóságok jogalkalmazó tevékenységének a gazdasági jellegű szolgáltató tevékeny-ségek kapcsán az engedélyek helyett alkalmazandó ún. bejelentési eljárások köre, melyek kapcsán a fel-ügyeleti és ellenőrzési feladatok különösen kiemelt szerepet játszanak (lásd részletesen a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényt). Jogot állapít meg a hatóság akkor is, amikor az államigazgatás anyagi javaknak jogszabályban meghatá-rozott feltételek és rend szerinti elosztásáról dönt. Ebben az esetben az államigazgatási jogalkalmazás garantálja az elosztás során a jogszabályi rendelkezések érvényesülését, azt, hogy a jogszabályban meg-határozott jogosultak jussanak hozzá az anyagi javakhoz. Így pl.: jogalkalmazó tevékenység során állapít-ják meg a társadalombiztosítás szervei a társadalombiztosítás pénzbeli ellátásaira való jogosultságot (táp-pénz, nyugdíj). A hatósági jogalkalmazás keretében a közigazgatási szervek széles körben állapítanak meg kötelezettsé-geket. Kötelezést tartalmazó határozatban előírhat meghatározott cselekvést, cselekvéstől való tartózkodást, cselekvés abbahagyására kötelezhet. A hatósági kötelezést általában akkor írja elő a jogi szabályozás, ha megsértették a jogot. Ekkor hatóság a jogsértés abbahagyását, illetőleg a jogsértő állapot megszüntetését, a jogszerű állapot helyreállítását írja elő kötelezést tartalmazó határozatában (pl. a környezetvédelmi ha-tóság felfüggesztheti, megtilthatja, korlátozhatja az engedélytől eltérő hulladékgazdálkodási tevékenysé-get). A hatósági kötelezés lehet az eszköze valamely jogszabályban előírt kötelezettség érvényesítésének (pl.: a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal, ha a védett épület tulajdonosa a törvényben előírt jó karbantar-tási kötelezettségének nem tesz eleget, elrendelheti a védett épület felülvizsgálatát, helyreállítását). A hatósági kötelezés lehet valamely veszélyhelyzet megelőzésének, elhárításának eszköze (pl.: életet, testi épséget veszélyeztető épület átalakítására, lebontására kötelezés). De helye lehet hatósági kötelezésnek valamely közérdekű cél megvalósítása érdekében (pl.: a természetvédelmi hatóság a fokozattan védett növény- és állatfajok élőhelye körül használati és gazdálkodási korlátozást írhat elő). Az államigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységük keretében végeznek ún. kvázi bírásko-dási tevékenységet is, amikor a jogalanyok között keletkezett jogvitákat döntenek el (pl.: ilyen jogvitákat elbíráló funkciója van a Közbeszerzési Döntőbizottságnak vagy a Versenytanácsnak). Ez a tevékenység természetesen nem elsődlegesen jellemző a közigazgatásban, hiszen a jogviták eldöntésének elsődleges terepe a bírósági jogalkalmazás. A hatósági jogalkalmazás keretében az államigazgatási szervek széles körű szankció-megállapítási ha-táskörrel rendelkeznek. Egyaránt alkalmazhatnak ún. reparatív szankciókat, amelynek célja a jogszerű állapot helyreállítása (pl.: az engedély visszavonása, a tevékenység felfüggesztése) és represszív szankci-ókat, amelynek célja a jogsértő felelősségre vonása, joghátrány alkalmazása a jogsértővel szemben. A tipikus államigazgatási represszív szankció a bírság. Az államigazgatási szervek által végzett hatósági tevékenység körébe tartozik a különféle közhitelű nyil-vántartások vezetése, illetőleg a hatósági bizonyítványok, igazolványok kiállítása is. A közhitelű nyil-vántartások vezetése során az államigazgatási szervek állampolgárok és szervezetek adatait és adatainak változását tartják nyilván. Ezek a nyilvántartások lehetnek olyanok, amelyek csak a bennük foglalt té-nyek, adatok bizonyítására szolgálnak, a nyilvántartásba való bejegyzésből jogok, kötelezettségek nem származnak (pl.: választói névjegyzék, személyiadat- és lakcímnyilvántartás stb.). De vezetnek az államigazgatási szervek olyan nyilvántartásokat, amelyekbe a bejegyzésnek jogkeletkeztető hatása van (ilyen pl.: az ingatlan-nyilvántartás, a vevő az ingatlan tulajdonjogát a nyilván-tartásba való bejegyzéssel szerzi meg, vagy a gyógyszer-törzskönyv, gyógyszert csak akkor lehet forga-lomba hozni, ha a törzskönyvbe bejegyezték).


69

Álla

mig

azga

tás

A hatósági bizonyítványok valamely tény, állapot vagy adat igazolására szolgálnak (pl.: erkölcsi bizo-nyítvány, tulajdoni lap másolata). A hatósági igazolványok az ügyfél adatainak és jogainak rendszeres igazolására szolgáló okmányok (ilyen pl.: a személyi igazolvány). A hatósági nyilvántartásoknak, bizonyítványoknak, igazolványoknak közös jellemzője, hogy azok közhi-telűek, azaz a bennük foglalt adatokat – az ellenkező bizonyításáig – mindenki köteles valósnak elfogad-ni. 4.4.4. A hatósági felügyelet A hatósági felügyeleti tevékenység alapvető funkciója, hogy a felügyeletet gyakorló közigazgatási szerv folyamatosan figyelemmel kísérje, ellenőrizze, hogy a „gondozására bízott” jogszabályok címzettjei be-tartják-e a jogszabályok, illetőleg az azok alapján kiadott egyedi hatósági határozatok előírásait. Ha a jogalanyok jogkövető magatartást tanúsítanak, akkor a hatósági felügyelet pusztán az ellenőrzési jogo-sultság gyakorlásában nyilvánul meg. Ha a hatóság az ellenőrzése során jogsértést tapasztal, vagy megál-lapítja, hogy fennáll a jogsértés veszélye – ami rendszerint valamely veszélyhelyzet fennállását jelenti –, akkor a felügyeletet gyakorló szerv jogosult hatósági aktusok kibocsátására, kötelezhet a jogsértés abba-hagyására, a jogsértő állapot megszüntetésére, másrészt szankciót alkalmazhat. A hatósági felügyelet tehát egyrészt ellenőrzési jogosítványokat foglal magában (a helyiségekbe belépés, iratok megtekintése, az ellenőrzöttek meghallgatásának joga, eszközök, a felhasznált anyagok műszeres vizsgálatának elvégzése, mintavétel stb.) Az ellenőrzött az ellenőrzési cselekmények tűrésére köteles. Ha az ellenőrzés során a szerv jogszabálysértést észlel:

− a felügyeleti szerv nevében ellenőrzést végző szerv a veszélyhelyzet elhárítása érdekében azonnal végrehajtandó hatósági intézkedést tehet (pl. a tisztiorvosi szolgálat felügyelője az étteremben végzett ellenőrzés során megsemmisítheti a romlott élelmiszert, a munkavédelmi felügyelő elren-delheti a munkavédelmi felszerelés azonnali használatát stb.);

− hatósági jogalkalmazói határozatot hozhat, amelyben kötelezhet a megállapított hiányosságok megszüntetésére, a jogszerű állapot helyreállítására, gyakran a hiányosságok megszüntetéséig korlátozhatja, felfüggesztheti az ellenőrzött szerv, vagy személy tevékenységét;

− intézkedik a jogsértésért való felelősség megállapítása iránt: • ezt teheti úgy, hogy alkalmazza a hatáskörébe utalt szankciókat – majd minden fel-

ügyeletet gyakorló hatóságnak van saját szankcióalkalmazási hatásköre: szabálysér-tési bírságot szabhatnak ki, vagy valamely speciális anyagi jogi szankciót alkalmaz-hatnak (pl. tűzvédelmi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, adóbírság stb.);

• ha nincs hatásköre szankció alkalmazására, illetőleg a jogsértés jellege, súlya más szankció alkalmazását teszi szükségessé, felelősségre vonást kezdeményez (pl. bün-tető-, fegyelmi eljárást kezdeményez).

Az államigazgatási szervek által végzett felügyeleti tevékenység sajátos fajtája a törvényességi felügyelet. A törvényességi felügyelet valamely szerv működése feletti felügyelet gyakorlását jelenti. Az államigazgatási rendszerhez képest önállósággal, autonómiával rendelkező testületek, főként önkor-mányzatok (pl. a köztestületi önkormányzatok, egyetemek, főiskolák, területfejlesztési tanácsok) felett, működésük törvényességének biztosítása érdekében az állam szervei törvényességi felügyeletet gyakorol-nak. Az állami törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szervek azt ellenőrzik, hogy a szervezet működése, döntései megfelelnek-e a jogszabályok, a belső szabályzatok előírásainak. Ha az ellenőrzés során az ellenőrzést végző szerv törvénysértést tapasztal, intézkedik a törvénysértés megszün-tetése iránt. A törvénysértés megszüntetése érdekében felhívhat annak megszüntetésére, összehívhatja a testületet a felhívás megtárgyalására, kezdeményezheti a törvénysértésért felelős személyek felelősségre vonását. Ha a felhívásnak a testület nem tesz eleget, mód van a törvénysértő döntés megsemmisítésére, a törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szerv a döntést nem változtathatja meg. Súlyos és ismétlődő törvénysértés esetén a jogi szabályozás általában módot ad a törvényes működés helyreállí-tása érdekében a szervezet autonómiájának felfüggesztésére, illetőleg vezető testületének feloszlatására. Az állami törvényességi felügyelet jogi szabályozása nem tekinthető egységesnek. Általánosnak mondha-tó az a megoldás, hogy a jogi szabályozás megosztja a felügyeleti jogosítványok gyakorlását az állam-igazgatási szervek és a bíróságok között.


70

Álla

mig

azga

tás

A leggyakrabban alkalmazott megoldás az, hogy a törvényességi felügyeleti jogosítványok közül az ál-lamigazgatási szervek hatáskörébe tartozik az ellenőrzés és a törvénysértés megszüntetésének, illetőleg a felelősségre vonás kezdeményezése, azoknak a jogosítványoknak a gyakorlását azonban, amelyek már beavatkozást jelentenek a felügyelt szerv tevékenységébe, már a bíróságok hatáskörébe utalja a jogi sza-bályozás (pl. ez a megoldás érvényesül a szakmai kamarák többségénél). Vannak olyan törvényességi felügyelet alatt álló szervezetek is, amelyek esetében az ellenőrzést végző államigazgatási szervek hatás-körébe tartozik a törvénysértő döntés megsemmisítése (pl.: az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva megsemmisítheti a felsőoktatási intézmények törvénysértő döntését, ebben az esetben a miniszter döntését az intézmény támadhatja meg bíróság előtt), vagy a szervezet autonómiájának fel-függesztése (pl.: a területfejlesztési tanács súlyos vagy ismételt jogszabálysértése esetén az államigazga-tási hivatal vezetője a törvényes működés helyreállítása érdekében felfüggesztheti a tanács vagy tisztség-viselője működését, és felügyelő biztost rendelhet ki, a hivatalvezetőnek ezt a döntését a tanács megtá-madhatja bíróság előtt). 4.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége A modern társadalmakban az államigazgatási tevékenység alapvetően magas szintű szakmai tevékenysé-get feltételez. Széles körben vannak a hatósági tevékenység körében olyan ügyek (pl.: a környezetvéde-lem, a közegészségügy, az állategészségügy, fogyasztóvédelem stb. területén), amelyekben a jogalkalma-zói határozat előkészítése során szaktudományi elemzéseket, laboratóriumi, műszeres vizsgálatokat kell végezni. Ez a szakmai tevékenység szerves része a hatósági jogalkalmazó tevékenységnek, e nélkül meg-alapozott hatósági határozat nem hozható. A hatóságok szolgáltatást is végeznek az ügyfelek számára. Ilyen szolgáltatást végez a tűzoltóság, amikor tüzet olt, a földhivatal, amikor földmérési tevékenységet végez, az ÁNTSZ intézete, amikor laboratóriumi vizsgálatot végez a lakosság számára, védőoltásokat ad, fertőtlenítést végez stb. Ezeknek a szolgáltatá-soknak egy része kötelezően igénybe veendő, míg mások fakultatívak, vannak ingyenes szolgáltatások, míg más szolgáltatások igénybevételéért jogszabályban meghatározott díjat kell fizetni. (E téren elég nagy az elvi tisztázatlanság, hiszen a közigazgatási szervek az adófizetők pénzén működnek, és ha még külön szolgáltatási díjat is kell fizetni, úgy fennállhat ugyanazon tevékenységnél a párhuzamos finanszírozás is). Egy adott társadalmi tevékenység befolyásolására szolgáló valamennyi hatósági tevékenységfajta gyakor-lása általában egy közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik (pl.: az energia termelésével és szolgáltatásá-val kapcsolatos hatósági tevékenységek a Magyar Energia Hivatal hatáskörébe tartoznak), azonban gyak-ran előfordul az is, hogy a felügyeleti tevékenység ellátása elkülönült, nagy szakmai felkészültséggel rendelkező szervezet feladat- és hatáskörébe tartozik (pl.: fogyasztóvédelmi hatóság, tisztiorvosi szolgá-lat, munkavédelmi és munkaügyi felügyelőség). 4.5. Hierarchikus igazgatás Az államigazgatási rendszerre a hierarchikus felépítés a jellemző. Alá-fölé rendeltségi viszonyok jellem-zik mind az államigazgatási szervek belső igazgatását, mind az államigazgatási szervezeti rendszer felépí-tését. Az államigazgatási szervek az államigazgatási rendszeren belül széles körben végeznek olyan tevé-kenységeket, amelyek alapja a szervezeti hierarchia, az igazgatási hatalom. Ebbe a körbe sorolható az államigazgatási szervek belső igazgatása, illetőleg az alárendelt államigazgatási szervek irányítása. 4.5.1. Az államigazgatási szervek belső igazgatása Az államigazgatási szervek belső igazgatásának feladata a szervezet működéséhez szükséges szervezeti keretek, személyi és anyagi feltételek biztosítása, a szervezeten belüli munkamegosztás kialakítása, a szervezet működésének összehangolása, a szervezet folyamatos és zavartalan működésének biztosítása. A belső igazgatás a szervezet vezetőjének a feladata, a vezetőt e feladatai ellátásában a szervezet méreteitől, az ellátott feladatoktól függően kisebb vagy nagyobb belső igazgatási apparátus segíti e feladatainak ellá-tásában. A vezető gyakorolja a munkáltatói jogokat az államigazgatási szerv köz- és kormánytisztviselői felett, gyakorolja a gazdálkodási jogokat a szerv rendelkezésére álló pénzeszközök felett. Általában a vezető joga a szerv belső szervezeti tagolásának, működési rendjének szabályozása, a szervezeti és működési szabályzat megalkotása. Testületi szervek esetén a testület működését, a testületi döntések előkészítését, a testület tanácskozásának rendjét, a határozathozatal szabályait a testület az ügyrendjében szabályozza.


71

Álla

mig

azga

tás

A vezető felel a szervezet törvényes és szakszerű működéséért. Ennek érdekében utasítási jogkörrel és a szervezet tevékenysége felett teljes ellenőrzési jogkörrel rendelkezik. A belső igazgatás jogi kereteit, a vezetői döntési jogának határait, a szervezeten belüli alá-fölé rendeltségi viszonyok jogi tartalmát a közszolgálati jog szabályai határozzák meg. 4.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása Az irányítás önálló államigazgatási szervezetek közötti viszony, olyan tartós hatalmi viszony, amelyben az irányítást végző államigazgatási szerv olyan jogosítványokkal rendelkezik, amelyek alkalmasak arra, hogy az irányított szerv működésére meghatározó befolyást gyakoroljon. Az államigazgatási szervezetrendszeren belül szigorú alá-fölé rendeltségi viszonyok érvényesülnek, en-nek megfelelően az irányító szervek rendkívül széles jogosítványokkal rendelkeznek, amelyekkel mind az alárendelt szervek feladatkörébe tartozó tevékenységek gyakorlását, mind az alárendelt szerv szervezet-szerű működését befolyásolni képesek. Az államigazgatási szervezeti rendszer egy többszintű hierarchikus rendszert alkot, amelynek csúcsán a Kormány áll. Általános megoldás az, hogy az irányítási tevékenységet és az ehhez kapcsolódó irányítási jogokat a közvetlen felettes szerv gyakorolja. Azonban nem ritka az a megoldás, hogy a jogi szabályozás megosztja az irányítási jogosítványokat a hierarchiában magasabb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek között és egyes irányítási jogosítványok gyakorlását az irányító szerv felettes szervének hatáskö-rébe utalja (pl. a szervezet létrehozásának, megszüntetésének joga a hierarchia magasabb szintjén elhe-lyezkedő Kormány, illetőleg minisztérium hatáskörébe tartozik, gyakran a vezető kinevezésének jogát a közvetlen irányító szerv felettes szerve gyakorolja). Az irányítási jogosítványok – az egyes konkrét irányítási viszonyokban eltérő terjedelemben – magukban foglalják mindazt, amit a Ksztv. 2. §-a e körben felsorol. Állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányításánál – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a következő hatáskörök együttesét kell érteni:

− egyedi utasítás kiadását egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − a vezető tevékenységének ellenőrzését, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezést.

A hierarchikus irányítás különleges területét jelenti az állam fizikai hatalmát megtestesítő fegyveres szer-vezetek (hadsereg, rendőrség stb.) irányítása. Főszabályként e szervezetek is az államigazgatás központi szerveinek (Honvédelmi Minisztérium, Belügyminisztérium stb.) alárendelten, hierarchikus irányítási rendszerben működnek. Azonban e szervezeteknek az államszervezetben a hatalomgyakorlás szempontjából elfoglalt különleges helye miatt az Alkotmány, illetőleg a vonatkozó törvények e szervezetek tekintetében az irányítási jogo-sítványokat megosztják az egyes hatalmi ágak között, egyes irányítási jogok gyakorlása a parlament, az államfő hatáskörébe tartozik, illetőleg jelentős, közvetlen irányítási jogosítványokkal rendelkezik a Kor-mány is (hazánkban különösen igaz ez a Honvédség és a nemzetbiztonsági szolgálatok tekintetében). 4.6. Az állami vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó szervezetek igaz-

gatása

A magyar államszocialista rendszerben a termelőeszközök és a lakásállomány meghatározó része állami tulajdonban állt. Figyelemmel az egységes államigazgatás koncepciójára a tanácsok (mind a helyi, mind a megyei tanácsok) csak az állami vagyon kezelői voltak. Az állami vagyon igazgatásáért ebben a rend-szerben egyrészt az ágazati minisztériumok az általuk irányított vállalati rendszereken keresztül, valamint a tanácsok a közvetlen tanácsi igazgatáson és a tanácsi vállalatokon keresztül látták el ennek a hatalmas vagyonnak az igazgatását.


72

Álla

mig

azga

tás

A rendszerváltozás folyamatában, majd azt követően ez a rendszer feldarabolódott. Egyrészt a privatizá-ció révén jelentős mennyiségű termelőeszköz és lakás került magántulajdonba, valamint a korábban egy-séges állami tulajdon is megszűnt, ugyanis az önkormányzatok autonómiájának az elismerésével az ön-kormányzati tulajdon is levált az állami tulajdon köréről. 1990-et követően mindezekre tekintettel az állami vagyon igazgatása is jelentősen átalakult. Egyrészt 1990-et követően sor került a korábbi önkormányzati vagyonkezelésben levő vagyonelemek, valamint az Ötv.-ben és az önkormányzati vagyonátadásról rendelkező törvényben meghatározott va-gyonelemek önkormányzati tulajdonba adására. Ezen vagyonelemek közül a bérlakás-állományt 1993-at követően az állam a használóinak (bérlőinek) privatizálta. A megmaradt állami vagyon tekintetében a rendszerváltozás folyamatában kialakult rezsim viszonylag stabil volt, rendszerszerű átalakítására csak 2007-ben került sor. A fentiek szerint az új időszakban megkülönböztették az állam vállalkozói és kincstári vagyonát. A vál-lalkozói vagyon körébe kerültek azon vagyonelemek, amelyek ipari, szolgáltató és mezőgazdasági üzlet-szerű tevékenység céljául szolgáló termelőeszközök voltak. A vállalkozói vagyont a vonatkozó törvények két csoportba sorolták: egyrészt az állam időleges tulajdonában levő, privatizálandó vagyonelemekre, valamint a közfeladat ellátáshoz kapcsolódó tartós állami tulajdonban álló vagyonelemekre. A vállalko-zói vagyon igazgatása 1990 és 1995 között egy központi költségvetési szerv, az Állami Vagyonügynök-ség (ÁVÜ), 1995-et követően pedig egy kizárólagos és tartós állami tulajdonú portfoliókezelő részvény-társaság az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (később Zrt.) feladat- és hatáskörébe tartozott. A vállalkozói vagyonon kívül, jellemzően nem a termelőeszközök körébe tartozó egyéb vagyonelemek úgynevezett kincstári vagyonnak minősültek, amelyek tekintetében az azt kezelő állami szervek jellem-zően vagyonkezelői jogot kaptak. A kincstári vagyon igazgatásának központi feladatait egy területi kiren-deltségekkel rendelkező központi államigazgatási szerv, a pénzügyminiszter irányítása alatt álló Kincstári Vagyoni Igazgatóság látta el. Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) azonban jelentősen átalakította ezt a rendszert. 2007-től az állami vagyon igazgatása egységes keretek között zajlik, amely egységes irányítástól 2010-ben ismét önállósult az állami tulajdonú termőföl-vagyont kezelő Nemzeti Földalap. Az állami vagyon kezelésének központi szerve az atipikus államigazgatási szervként felfogható, héttagú igazgatóság által vezetett Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt., amely feladatkörében

− előkészíti és végrehajtja a Kormány és a nemzetgazdasági miniszter állami vagyonnal kapcsolatos döntéseit,

− nyilvántartást vezet a tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó az állami vagyonról, annak alapján adatszolgáltatást nyújt,

− a tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó állami vagyont közvetlenül vagy polgári jogi szerződések útján hasznosítja,

− rendszeresen ellenőrzi a vele szerződéses jogviszonyban lévő személyek, szervezetek vagy más használók állami vagyonnal való gazdálkodását, megállapításairól az MNV Zrt. Felügyelő Bizott-ságát, az ellenőrzött szervet, szükség esetén a minisztert és az Állami Számvevőszéket tájékoztat-ja,

− az állami vagyonnal kapcsolatos polgári jogi jogviszonyokban - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - képviseli a Magyar Államot,

− ellenőrzi az értékesítési szerződésekben foglalt, a vevők által vállalt kötelezettségek teljesítését, − közreműködik a Nemzeti Vagyongazdálkodási Irányelvek és az Éves Nemzeti Vagyongazdálko-

dási Program előkészítésében, − az állami feladatok ellátása során a költségvetési szervek, illetve az egyéb, az állami vagyont

használó természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szerve-zetek részére a működésükhöz szükséges állami tulajdon használatához szükséges szolgáltatáso-kat (üzemeltetés, beszerzés) nyújt.


73

Álla

mig

azga

tás

Az MNV Zrt. a Magyar Állam által alapított egyszemélyes részvénytársaság, amelynek részvénye forga-lomképtelen. Alapító okiratának elfogadása és módosítása a Kormány hatáskörébe tartozik. Az MNV Zrt. nem alakulhat át, nem válhat szét, más társasággal nem egyesülhet. Megszűnéséről az Országgyűlés tör-vényben rendelkezhet. Az MNV Zrt. ügyvezetését a héttagú igazgatóság látja el, amely ily módon a stratégiai döntéseket hozza. Az MNV Zrt. tevékenységét az öttagú Felügyelő Bizottság ellenőrzi. Az MNV Zrt. operatív vezetése a vezérigazgató feladata, aki vezeti az MNV Zrt. munkaszervezetét a hatályos jogszabályok, az MNV Zrt. alapító okirata, a részvényesi jogok gyakorlója határozatai, valamint az igazgatóság döntéseinek keretei között. A fenti keretek között a Vtv. meghatározza

− az állami vagyonnal való gazdálkodás, valamint − az állami vagyon elidegenítésének

főbb szabályait.


74

Álla

mig

azga

tás

5. Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási Térben

5.1. A közös európai közigazgatási térről Amint az ismeretes, az Európai Unión belül a tagországok közigazgatása a belső szuverenitás körébe tartozó kérdés, melyre nincsenek közösségi vívmányok, uniós jogi szabályozás. A Római Szerződés és a csatlakozási feltételeket rögzítő koppenhágai kritériumok azonban azt követelik meg a jelölt országoktól, hogy a közösségi vívmányokat megvalósítani képes nemzeti közigazgatással rendelkezzenek. A képességek oldaláról megközelített nemzeti közigazgatásoknak pedig megfelelő jogi és intézményi keretekkel kell rendelkeznie. Ilyen intézményfejlesztési programokat tartalmaz a közösségi vívmányok alkalmazásának nemzeti programja. A közigazgatással kapcsolatos konkrét elvárásokat az 1997-es holland elnökség alatt készített Közös Eu-rópai Közigazgatási Tér című dokumentumból ismerhetjük meg. Az egyes tagországokkal szembeni elvá-rásokat pedig az éves országjelentések tartalmazzák. A tagjelölt országok közigazgatási kapacitását a világ legfejlettebb EU országait tömörítő OECD és az Európai Unió közösen működtetett intézménye a SIGMA program segíti és ellenőrzi is egyben. A magyar közigazgatás-fejlesztés célkitűzéseinek így az uniós csatlakozás folyamatában rögzített elvárá-sokra is figyelemmel kell lennie. Az elvárások nagy része a csatlakozás első stádiumában elsősorban az államigazgatási szerveket érintette. A tagjelölt országok közigazgatásával kapcsolatos elvárásokat az 1997-es rotterdami konferencia óta az európai közigazgatási térről készült politikai dokumentum foglalja össze. Eszerint általánosságban a Római Egyezmény egyetlen rendelkezése sem foglakozik a közigazgatással. Ezt a területet illetően semmiféle általános jellegű szabályozásra nem került sor. Másként szólva, a köz-igazgatást illetően nincs „közösségi vívmány” (aquis communautaire), kivéve néhány pontos és viszony-lag ritka esetet, amikor a közösségi jogszabályok bizonyos szervezeti formát írnak elő a tagállamok szá-mára (például az egyezmény 90. cikkelyének megfelelően, a verseny bevezetésével kapcsolatban, a közös gazdasági érdekeket szolgáló szolgáltatások területén). Az egymás kiegészítésének elvét tiszteletben tart-va, a közigazgatás a tagállamok felelőssége alá tartozik, mégis az Európai Unió befolyásolja a tagállamok közigazgatását. Az Unió egyrészt kötelezi a tagállamokat arra, amit jogilag „eredménykötelezettségnek” neveznek. Esze-rint a tagállamok szabadon megszervezhetik közigazgatásukat, annak azonban oly módon kell működnie, hogy a közösségi feladatokat ténylegesen és helyesen hajtsa végre, hogy megvalósítsa az Unió által meg-határozott politikai célokat. Az Uniónak tehát jogában áll megkövetelnie tagállamaitól, vagy jövendő tagállamaitól, hogy közigazga-tási felépítésük megbízható legyen, kiváltképpen annak érdekében, hogy jogrendjükbe időben bevezet-hessék a közösségi szabványokat és határozatokat, hogy területükön ténylegesen alkalmazzák ezeket az előírásokat és határozatokat, valamint, hogy ezek végrehajtása céljából az ellenőrzést és a jogviták rende-zését megfelelő eszközökkel biztosítsák. Az Unió ugyancsak megköveteli azt, hogy a tagállamok olyan politikát folytassanak, amely dinamikus összhangban van a közösségi politikával. Nem elegendő a közösségi jognak való egyszerű megfelelés egy adott helyzetben. Szükséges az is, hogy az adott állam képes legyen követni az európai irányelvek összes-ségét, a gazdasági fejlődés és társadalmi kihatásai területén. Az integráció kiteljesedése ellenére változatlanul az Unió legfőbb célkitűzése a gazdasági integráció. Az európai vállalkozások egyre inkább európai, vagy akár az egész világra kiterjedő, nem pedig nemzeti összefüggésben működnek. A gazdasági hatékonyság és a tranzakciók költségének csökkentése a közös pénznem bevezetését eredményezte; hasonlóképpen, ez a gazdasági szereplőket is arra vezeti, hogy tevé-kenységük közigazgatási és jogszabályi keretében közös szabványokat igényeljenek.


75

Álla

mig

azga

tás

Úgy termékeik exportját, mint azok minőségének biztosítását illetően, a cégek éppúgy függvényei a köl-csönös elismerés helyes gyakorlatának, mint a kormányok. Ily módon lassan formát ölt az, amit ma már európai közigazgatási területnek neveznek. A közösségi határozatok megvalósítása megköveteli a tagállamok vezető köztisztviselőitől azt is, hogy gyakran talál-kozzanak. Így megismerik egymást, megosztják elgondolásaikat, tapasztalataikat. Olyan információcsere alakult ki, amely kihat a határozathozatali folyamatokra, oly módon, hogy gyakran közös döntésekre ke-rül sor. A tagállamok felelős szakemberei megszokták, hogy közösen tanulmányozzák a kérdéseket, ide-értve a közigazgatás területét is. Ennek a folyamatnak a során létrejön az Unió országainak hagyományai-ra alapuló és azon túllépő, a saját hagyományaival bíró, közös európai közigazgatási tér. A jogállamban megkívánt közigazgatási megbízhatóság, valamint a politika és a gazdasági fejlődés megvalósítása ennek a térnek a legfőbb jellemzője. Mindez feltételezi a hatékony közigazgatás meglétét. A közigazgatás teljesítőképessége, annak alakulása, azok közé a kérdések közé tartozik, amelyeket a tagjelölt államok csatlakozási tárgyalásai során folyama-tosan figyelembe vesznek. A közös európai közigazgatási tér államigazgatásra vonatkozó főbb célkitűzései a következők:

− átlátható központi közigazgatási szervezet és döntési mechanizmus megléte; − egy olyan jogrend, amely szavatolja a demokratikus hatalomgyakorlást a hatalmi ágak különvá-

lasztását, az emberi jogokat és a jogérvényesítést; − egy olyan kormányzati szervezet, amely biztosítja a hatékony tárcaközi koordinációt és a szoros

kapcsolatot a pénzügyi tervezés és költségvetés rendszerével, valamint elégséges hatalommal ru-házza fel a kormányzatot ahhoz, hogy utóbbi felvállalhassa az ország politikai vezetését;

− az egyeztetett politikai döntéseket és a döntések megvalósítását szavatoló eljárásokat, többek kö-zött a törvényalkotással és jogi szabályozással kapcsolatos eljárások kimunkálását, az eljárások jogi és technikai megalapozottságának és érvényesíthetőségének biztosítását, valamint a pénz-ügyi, gazdasági és szociális hatás értékelésének lehetővé tételét;

− egy olyan közszektor kiépítését, amely működésének különböző területein egy világosan megha-tározott jogi struktúrák alkotta keretrendszerben – meghatározott igazgatási önállóság mellett – alkalmas a rábízott feladatok ellátására;

− megfelelő kormányzati intézkedési és ellenőrzési eszközöket (megbízható kormányzás) egy olyan, általában közigazgatási eljárási kódexként elfogadott jogszabályt, amely meghatározza az állampolgárok és az általuk megválasztott kormányzat viszonyát, a kormányzati munka áttekint-hetősége, a közszolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés, a határozatok indoklása és a határidők tiszteletben tartása, a különböző eljárások lefolytatása során a véleményezési jog és a meghallga-tási lehetőség egyenlő biztosítása, jogorvoslati és fellebbezési lehetőségek, stb. (kiegészítve egy ombudsman-jellegű intézménnyel) területén;

− a kormányzat és a polgári társadalom és összetevői, többek között a nem kormányzati szervezetek és a szakszervezetek közötti folyamatos kapcsolattartásról rendelkező jogszabályok és irányelvek megléte;

− egy megfelelő jogi feltételek mellett működő professzionális közszolgálat működése, mely a megfelelő humánpolitikai irányelvekre (bérrendszer, képességek, anyagi ösztönzés, stabil munka-erő) alapozott munkaerő-felvételi és ösztönzési gyakorlattal, a kormányzati politika megvalósítá-sa melletti elkötelezettséggel rendelkező, de a kormánypolitika iránt elfogulatlan, azt nem szolgai módon valósítja meg;

− a közintézmények elszámoltathatóságát és a közigazgatási cselekmények és intézkedések meg-bízhatóságát szavatoló jogszabályok és erkölcsi normák megléte;

− költségvetési és adóigazgatási intézmények megfelelő működése, amelyek képesek biztosítani az adók hatékony begyűjtését és a közpénzek megfelelő kezelését és hatékony elköltését;

− a közigazgatási döntéshozó mechanizmus működésének nyomon követéséért felelős, a köztisztvi-selők által elfogadott, korrupciómentes belső és külső ellenőrző intézmények létrehozása;

− független bírósági rendszer megléte olyan eljárásokkal, amelyek biztosítják a jogviták gyors és végleges rendezését, és lehetővé teszik a gazdasági, közigazgatási és egyéb különleges területe-ken keletkező ügyek elbírálását;

− a vonatkozó törvényekben egyértelműen meghatározott jogosítványokkal rendelkező, politikai el-lenőrzés mellett tevékenykedő de a politikától független rendvédelmi erők működését.


76

Álla

mig

azga

tás

5.2. A központi államigazgatási szervek kapcsolódása az Európai Közigazgatási térhez

Magyarország európai uniós csatlakozásával egyidejűleg a központi közigazgatásban is meg kellett te-remteni az előző alfejezetben meghatározott, Európai Közigazgatási Térhez történő kapcsolódást. Ez a kapcsolódás egyrészt az uniós jogszabályok végrehajtását, másrészt az uniós döntéshozatali eljárásban való tagállami részvétel kereteit határozták meg. A tagállami részvétel mellett külön kellett rendezni az esetleges magyar jogalkotással, Magyarország uniós kötelezettségeinek egyéb úton történő megszegésé-vel kapcsolatos uniós jogsértési eljárások során is a magyar álláspont, s Magyarország érdekinek védel-mére és álláspontjának képviseletére vonatkozó alapvető eljárási szabályokat. Mivel a központi államigazgatási szervek hatósági munkájára – a külön ágazati eltérésektől eltekintve – alkalmazhatóak a következő alfejezetben a területi államigazgatással összefüggésben elmondottak, ezért e körben elsősorban az uniós döntéshozatalban történő részvétel kérdéseivel kívánok részletesen foglalkoz-ni a hatályos jogi normákra figyelemmel. Ezen kérdések tekintetében ki kell emelni, hogy a Kormány ügyrendje mellett egy külön kormányhatáro-zat, az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való kormányzati részvétel összehangolásáról és az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságról szóló 1169/2010. (VIII. 18.) Korm. határozat szabályozza a főbb eljárási kérdéseket. A fenti határozat szerint a tárgyalási álláspont kialakításának és az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésének, végrehajtása koordinálásának és ellenőrzésének, illetve az ezekkel kapcsolatos döntéseknek a fórumai: az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértői cso-portjai (a továbbiakban: szakértői csoport), az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság, a közigazgatási államtitkári értekezlet, a külügyminiszter és a Kormány. 5.2.1. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság

Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (a továbbiakban: EKTB) feladata a kormányzati integráci-ós politika, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésének, végrehajtásának koor-dinálása és ellenőrzése, továbbá a képviselendő tárgyalási álláspontok előkészítése, kidolgozása és annak meghatározása. A fenti általános egyeztetési rezsim alól kivételt jelentenek a politikai, gazdasági, költ-ségvetési vagy társadalmi jelentőségénél fogva a magyar érdekek szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy a kormányzat általános integrációs politikája szempontjából meghatározó fontosságú kérdések (stra-tégiai kérdések), amelyekben közvetlenül a Kormány dönt.

Az EKTB elnöke a Külügyminisztérium feladatkörrel rendelkező (a Korm. határozat – tudományos szempontból téves – szóhasználatával „illetékes”) államtitkára, akit a Külügyminisztérium integrációs feladatkörrel rendelkező helyettes államtitkára helyettesít.Az EKTB tagjai a Miniszterelnökség és a mi-nisztériumok – a szervezeti és működési szabályzat szerint az európai uniós tagsággal összefüggő kérdé-sekben feladat- és hatáskörrel rendelkező – helyettes államtitkárai. Az EKTB-n tanácskozási joggal állan-dó meghívott a szakértői munkacsoport működtetéséért felelős egyéb központi államigazgatási szerv ve-zető beosztású kormánytisztviselője (EKTB képviselők). Az EKTB képviselőt eseti jelleggel más állami vezető vagy felhatalmazással rendelkező vezető beosztású kormánytisztviselő helyettesítheti. Elsődleges feladat- és hatáskörébe tartozó területeket érintő napirendi pontok esetében az EKTB ülésének meghívottja az adott tárgykörért felelős szakértői csoportban tagsággal rendelkező központi államigazga-tási szerv vezetője, valamint a Magyar Nemzeti Bank alelnöke. Az EKTB ülésére az EKTB elnöke más személyt is meghívhat. Az EKTB képviselő képviseli a minisztériumot, illetve központi államigazgatási szervet az EKTB-ben, gondoskodik az EKTB munkájában a minisztérium, illetve a központi államigazgatási szerv európai in-tegrációs feladatainak egységes képviseletéről, összehangolja és felügyeli a miniszter, illetve központi államigazgatási szerv vezetője első helyi felelősségével működő szakértői csoportok munkáját. Az EKTB feladatait a következők szerint határozza meg a kormányhatározat:

− az Európai Unió intézményeinek beterjesztett új uniós tervezetekre vonatkozó induló tárgyalási álláspont-javaslat (a továbbiakban: alapmandátum) meghatározása,

− a tanácsi munkacsoport napirendjén szereplő módosult tartalmú vagy vitás uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,


77

Álla

mig

azga

tás

− az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok (úgy mint az alapszerződések által létrehozott, il-letve közvetlenül a miniszteri tanácsokat előkészítő bizottságok, valamint a kormányzat részéről állandó delegált taggal működő bizottságok), valamint a Tanács működéséhez nem kapcsolódó bizottságok (úgy mint az uniós jogi aktusok végrehajtási szabályainak elfogadására létrehozott, a tagállamok részvételével működő bizottságok, valamint egyéb kormányzati részvétellel működő bizottságok) üléseinek napirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,

− a Tanács üléseit előkészítő Állandó Képviselők Bizottsága (a továbbiakban: COREPER) napi-rendjén vitás kérdésként szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,

− az Európai Unió intézményeinek napirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,

− az Országgyűlés által folytatott egyeztetési eljárásban benyújtandó tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,

− a tagállami kötelezettségekkel összefüggő feladatok végrehajtásának ellenőrzése, a tagállami kö-telezettségek végrehajtásával összefüggő uniós eljárásokban képviselendő álláspont-javaslatok meghatározása,

− döntési javaslat az Európai Unió Bírósága és az EFTA Bíróság előtti eljárásokkal kapcsolatban az eljárás megindításáról, a beavatkozásról, valamint a Magyar Köztársaság részéről az írásbeli ész-revételek megtételéről és az eljárások során benyújtandó beadványok jóváhagyásáról,

− az uniós intézmények által társadalmi vitára, konzultációra bocsátott tervezetekkel kapcsolatos kormányzati álláspont összehangolása és előkészítése,

− a kormány elé terjesztést megelőzően az európai uniós politikával kapcsolatos, az uniós tagságból fakadó feladatokkal összefüggő kormány-előterjesztések tervezeteinek előzetes megtárgyalása,

− az európai uniós döntéshozatali eljárásokban felmerülő magyar érdekek beazonosítása, folyama-tos figyelemmel kísérése és javaslattétel azok hatékony képviseletére,

− az első helyi felelősség kérdésének megállapítása abban az esetben, ha az adott ügy több minisz-térium hatáskörébe is tartozik, illetve ha a szakértői csoportban megjelenő feladat nem a szakértői csoport vezetéséért felelős minisztérium vagy központi államigazgatási szerv felelősségi körébe tartozik, és e tekintetben nem sikerült előzetesen megállapodni,

− az Európai Unió intézményeinek döntéshozatali eljárásaiban azoknak az ügyeknek felelőssel tör-ténő megjelölése, amelyekre vonatkozóan kommunikációs tervet kell készíteni,

− a szakértői csoport javaslata alapján döntés szakértői alcsoport létrehozásáról. Az Európai Tanács üléseinek előkészítéséért a külügyminiszter felelős. Az Európai Tanács üléseinek előkészítéséről az EKTB elnöke tájékoztatja az EKTB tagjait. Az EKTB üléseiről emlékeztető készül. Vitás kérdés esetén az emlékeztető tartalmazza a kisebbségi vé-leményt. Az emlékeztető elkészítéséről és az EKTB-tagok részére történő megküldéséről – az ülést köve-tő két munkanapon belül – az EKTB Titkársága gondoskodik. Az EKTB emlékeztetőjét megtárgyalja a közigazgatási államtitkári értekezlet, valamint a Kormány. Amennyiben az EKTB ülésein a fennmaradó vitás kérdéseket nem sikerült rendezni, abban az esetben az államtitkári értekezlet vagy a Kormány dönt. 5.2.2. A szakértői csoport és a tárgyalási álláspont képviselete

A kormányzati integrációs politika, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésére és az uniós döntéshozatali eljárások során képviselendő tárgyalási álláspontok kialakítására, az uniós poli-tikák alakulásának követésére és a szükséges kormányzati intézkedések koordinálására szakértői csopor-tok működnek. A szakértői csoport feladatai az egyéb bizottságok munkájában való részvételhez kapcso-lódó feladatokat is magukban foglalják. A szakértői csoport vezetője a tárgykör szerint első helyen felelős miniszter vagy központi államigazgatá-si szerv vezetője által kijelölt állami vezető vagy kormánytisztviselő. Tagjai a határozat mellékletében az egyes szakértői csoportok tekintetében megjelölt minisztérium, illetve központi államigazgatási szerv, továbbá minden esetben a Külügyminisztérium, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium és a Nem-zetgazdasági Minisztérium kijelölt kormánytisztviselője, továbbá az Állandó Képviselet kijelölt diploma-tája. A szakértői csoport vezetője engedélyezheti más érintett minisztérium, illetve központi államigazga-tási vagy rendvédelmi szerv képviselőinek részvételét a szakértői csoport munkájában.


78

Álla

mig

azga

tás

A szakértői csoport minden a feladatkörébe tartozó, az uniós döntéshozatali eljárás során napirenden sze-replő kérdéssel kapcsolatban – naprakész – írásbeli tárgyalási álláspontot fogad el. A tárgyalási álláspon-tokat minden esetben egyeztetni kell a szakértői csoport tagjaival és – amennyiben ez indokolt – más érintett szakértői csoporttal. Tárgyalási álláspontot kell készíteni minden napirendi ponthoz a tanácsi munkacsoporti ülésekre, a COREPER ülésekre, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok üléseire, a Tanács üléseire és az egyéb bizottságok üléseire, valamint az Országgyűlés részére az egyeztetési eljárás keretében.

A tárgyalási álláspontnak tartalmaznia kell

− az uniós tervezet rövid leírását és a tárgyalások menetének összefoglalását, beleértve annak soros uniós elnökségi tervezését,

− az uniós tervezettel kapcsolatos magyar érdekek beazonosítását, vagy annak hiányát, illetve – utóbbi esetben – esetleges kereszttámogatások lehetőségét,

− az ismert és a magyar érdekek érvényesítése szempontjából irányadónak tekinthető tagállami ál-láspontokat,

− az uniós tervezet kapcsolódását a magyar szakpolitikákhoz, valamint a tervezetből következő ha-zai jogalkotási, intézményfejlesztési feladatok rövid bemutatását,

− az uniós tervezet elfogadása esetén várható gazdasági, költségvetési és társadalmi hatást és – ha az a tervezet tartalmát tekintve lényeges – a környezeti, egészségügyi és egyéb hatást bemutató hatástanulmányt,

− kiemelt hatástanulmány szükségességét, valamint javaslatot az elkészítésével kapcsolatos kérdé-sekre,

− az adott ülés célját és fentiek alapján a tárgyalások során érvényesíteni kívánt célokat és érdeke-ket,

− a tervezetre, illetve – szükség szerint – annak egyes rendelkezéseire vonatkozó álláspontot és fen-tiekre figyelemmel annak rövid indokolását.

− A tárgyalási álláspont kialakításának fő színtere – éppen a gyors döntés-előkészítési folyamatra figyelemmel – a szakértői csoport, azonban az EKTB ülésére be kell nyújtani a tárgyalási állás-pontot, ha

− alapmandátumra vonatkozik, − a tanácsi munkacsoportban, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságban és egyéb bizottság-

ban képviselendő tárgyalási álláspont tekintetében a szakértői csoportban az egyeztetések ellenére véleményeltérés maradt fenn, vagy annak EKTB elé terjesztését bármelyik szakértői csoporttag kezdeményezi,

− a kérdés a COREPER vagy a Tanács soron következő ülésének napirendjén szerepel, − az álláspont meghatározása stratégiai jelentőségű kérdést érint, ezért a Kormány döntését

kell kérni. Kiemelkedő jelentőségére figyelemmel a kormánytisztviselőkből és technokratákból álló EKTB-ben tör-ténő megtárgyalását követően a Kormánynak elfogadásra be kell nyújtani a tárgyalási álláspontot vagy bármely az uniós tagsággal összefüggésben készült előterjesztést, amennyiben

− az stratégiai kérdést érint, − az EKTB-ben véleményeltérés maradt fenn.

5.2.3. A területi (és helyi) államigazgatási szervek és államigazgatási feladatot ellátó ön-

kormányzati tisztviselők kapcsolódása az Európai Közigazgatási Térhez

A helyi-területi államigazgatási szervek alapvetően jogalkalmazó tevékenységük révén kapcsolódnak az Európai Közigazgatási Térhez. Amint a vizsgázó az általános tantárgy európai uniós ismeretei körében elsajátíthatta, az Uniónak nincs saját területi-tagállami végrehajtó rendszere, hanem aktusait az egyes tagállamok hajtják végre. A hatóságoknak az uniós aktusok végrehajtásával kapcsolatos feladatai mellett külön kell szólni a tagál-lami hatóságok együttműködésére vonatkozó hazai szabályozási keretekről. Ezen kérdésekről alapvetően a hazai eljárási szabályok rendelkeznek, így – a más területeken és tárgyakból megszerzett ismeretekre figyelemmel – csak érintőlegesen szólunk a kérdésről.


79

Álla

mig

azga

tás

A területi (és helyi) államigazgatási szervek, mint az uniós aktusok végrehajtói Az általános tantárgy európai uniós ismeretek fejezetében már a vizsgázó pontos képet kaphatott az Unió közvetlenül alkalmazandó aktusainak köréről, amelyek sorában a rendelet tekinthető talán a legfontosabb jogforrásnak. Ezen szabályok tagállami végrehajtása az uniós jog és a hazai jog alapján is a magyar közigazgatás fel-adat- és hatáskörrel rendelkező – jellemzően államigazgatási jellegű – szervének feladata. A különböző uniós tagállamok hatóságainak együttműködése

A magyar hatóságoknak a különböző uniós tagállamok hatóságaival való együttműködésének alapvető szabályait a Ket., míg részletes rendelkezéseit az egyes ágazati jogszabályok (pl. az élelmiszerbiztonság területén az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. Törvény) rendezik. A Ket. kimondja, hogy ha a Magyar Köztársaságnak által kötött többoldalú nemzetközi szerződés – így a magyar csatlakozási szerződés – ezt lehetővé teszi, a hatóság a jogsegély teljesítése érdekében külföldi hatósághoz fordulhat, illetve köteles teljesíteni a külföldről érkező jogsegélykérelmet. Ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a nemzetközi jogsegélyügyben érintett magyar és külföldi (nemzetközi) hatóság közvetlenül érintkezik egymással. Ha a magyar hatóság előtt nem ismert, hogy a jogsegélykérelem teljesítése az érintett külföldi állam melyik hatóságának hatáskörébe tartozik, a kérel-met felügyeleti szervén keresztül a külpolitikáért felelős miniszterhez juttatja el. A külpolitikáért felelős miniszter a külföldi állam külügyekben illetékes minisztériuma útján továbbítja a jogsegélykérelmet a külföldi hatósághoz. Ha a külföldről érkező jogsegélykérelem teljesítésére nem a megkeresett hatóság jogosult, a megkeresést átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes hatósághoz, és erről a megkereső felet egyidejűleg tájékoztatja. A hatóság megtagadja a külföldi megkeresés teljesítését, ha az

− sértené a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági érdekeit vagy a közbiztonságot, − sértené az ügyben érintett személy alapvető jogát, vagy − jogszabályba ütközne.

A külföldi megkeresés teljesítésének megtagadásáról és annak okáról a megkereső felet tájékoztatni kell. A jogsegély mellett a magyar hatóságok más uniós tagállamokkal való uniós együttműködésének színtere a külföldi hatóság döntésének végrehajtása lehet. A Ket. ezt a kérdést is rendezi. Eszerint külföldi hatóság hatósági ügyben hozott határozatát (a továbbiakban: külföldi határozat) törvény rendelkezése, az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa vagy viszonosság alapján lehet végrehajtani. Külföldi határozat végrehajtásánál – ha törvény másként nem rendelkezik, vagy a viszonos-sági gyakorlatból más nem következik – a Ket. szabályai szerint kell eljárni. A külföldi határozat végrehajtása a határozatot kibocsátó vagy a külföldi jog szerint a végrehajtásra ha-táskörrel rendelkező hatóság megkeresése alapján rendelhető el. A külföldi hatóság megkeresése alapján akkor lehet eljárni, ha a megkereséshez csatolták a kötelezettséget megállapító végrehajtható határozatot, valamint a megkeresés és a határozat hivatalos magyar nyelvű fordítását. A külföldi határozat belföldön akkor hajtható végre, ha megfelel a Ket.-ben meghatározott általános feltételeknek, és a kötelezettség érvényesítése nem ütközik magyar jogszabályba. A külföldi határozat végrehajtására irányuló megkeresést a kijelölt hatósághoz kell megküldeni. A kijelölt hatóság megvizsgálja, hogy a megkeresés megfelel-e az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül al-kalmazandó kötelező jogi aktusában, a nemzetközi szerződésben megállapított feltételeknek vagy a vi-szonossági gyakorlatnak, illetve mindezek hiányában a Ket.-ben foglalt feltételeknek. A viszonosság kér-désében a külpolitikáért felelős miniszter állásfoglalása az irányadó, amelyet az ügyfajta tekintetében feladatkörrel rendelkező miniszterrel egyetértésben alakít ki. Ha a megkeresés hiányos vagy e törvény alapján nem hajtható végre, a kijelölt hatóság a megkeresést az ok közlésével visszaküldi a külföldi ható-ságnak. Ha a megkeresés a magyar jog szerint bírósági hatáskörbe tartozó kötelezettség végrehajtására irányul, a megkeresést a hatáskörrel rendelkező illetékes bírósághoz kell áttenni. Ha a külföldi határozat végrehajtható, a megkeresést a végrehajtás foganatosítása céljából meg kell kül-deni a végrehajtás foganatosítására hatáskörrel rendelkező illetékes szervhez.


80

Álla

mig

azga

tás

Ha a magyar jog szerint hatáskörrel rendelkező hatóság nincs, és a bíróság hatásköre sem állapítható meg, a kijelölt hatóság a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter állásfoglalását kéri. A közigazgatás-szervezésért felelős miniszter az érintett miniszterrel vagy központi államigazgatási szerv vezetőjével egyeztetett állásfoglalását tíz munkanapon belül megküldi a kijelölt hatósághoz. A külpolitikáért felelős miniszter az ügyfajta tekintetében feladatkörrel rendelkező miniszterrel egyetértésben tíz munkanapon belül nyilatkozik a viszonosságról. A kijelölt hatóság a megkeresést átteszi az állásfoglalásban meghatá-rozott hatósághoz. Azonban nemcsak a hazai hatóságoknak kell végrehajtaniuk a külföldi határozatokat, hanem bizonyos esetekben sor kerülhet arra, hogy egy másik uniós tagállam hatósága hajtson végre külföldön magyar határozatot. Erre az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa, tör-vény rendelkezése vagy viszonosság alapján kerülhet sor. Ha a magyar hatóság döntésének külföldön történő végrehajtása szükséges, és az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa vagy törvény másként nem rendelkezik, vagy a viszonossági gyakorlatból más nem követke-zik, az elsőfokú hatóság keresi meg a külföldi jog szerint hatáskörrel rendelkező hatóságot, vagy ha azt saját gyakorlata vagy felügyeleti szerve bevonásával nem tudja megállapítani, a megkeresést továbbítás céljából a külpolitikáért felelős miniszterhez küldi meg. A külpolitikáért felelős miniszter a megkeresés-nek a külföldi állam külügyekért felelős miniszteréhez történő továbbításáról – a megkereső hatóság egy-idejű tájékoztatásával – tíz munkanapon belül intézkedik.

5.3. Új tendenciák az államigazgatás fejlesztésében

A XX. század utolsó évtizedét Magyarországon a közigazgatási rendszerváltás alapvető feladatai határoz-ták meg, de a legfejlettebb ipari államok közigazgatásában így az EU tagországaiban is alapvető szemlé-letváltás következett be. Ezt a folyamatot a „new public management” jelzővel szokták illetni, mely – nem egészen pontos fordí-tásban – új köz-menedzsmentet jelent. Tartalmilag arról van szó, hogy a közigazgatás működésének meg-újítása, valamint hatékonyságának javítása érdekében a magánszférában sikeresen alkalmazott igazgatá-si, vezetési és szervezési módszerek közigazgatási adaptációja a cél. E célkitűzés párosul a zárt rendszert képező közigazgatás nyitottabbá átláthatóvá tételével mind az ügyfe-lek, mind pedig a civil szféra számára. A működési hatékonyságot javító piaci igazgatási módszerek átvétele, a nyitottabb szolgáltató típusú köz-igazgatás megteremtése a közigazgatás társadalmi bázisának szélesítését célozzák. A társadalomban jobban integrált közigazgatás megalapozottabb közpolitikákat tud kidolgozni és alkalmazni (de főleg elfogadtatni) a központi és a helyi kormányzatok szintjén egyaránt. A közigazgatás átalakítását indokolja az informatika széleskörű közigazgatási alkalmazásának kényszere is. A magyar közigazgatás átalakítása során egyszerre kell(ett) az új közigazgatási struktúra rendszerkereteit kiépíteni és beüzemelni, valamint a korszerű új igazgatási módszerek és technikák alkalmazását megvaló-sítani. Az egymást követő közigazgatás-fejlesztési programok Magyarországon is egyre bővülő mértékben tar-talmaznak erre irányuló feladatokat, azzal, hogy a fejlett ipari országokban alkalmazott módszerek adap-tációja azonban a tapasztalatok alapján megfelelő óvatosságot is indokol. Ennek oka mindenekelőtt az, hogy a piaci szektorban alkalmazott igazgatási módszerek átvétele a köz-igazgatásban meglehetősen vegyes tapasztalatokat hozott az egyes országokban. E módszerek eredmé-nyessége nem minden szektorban azonos módon érvényesülő és nagymértékben függ az adott ország közigazgatási tradícióitól és kultúrájától, tehát limitált. Másfelől e módszerek sikeres alkalmazására csak a tradicionális közigazgatás stabil keretein belül ke-rülhet sor, mintegy kiegészítve azt. A kedvező hatások sem azonnal jelentkeznek, mert a közigazgatási kultúra váltása egy hosszabb időszak gyakorlati eredményére épülhet. A közigazgatási munka mérése és összehasonlítása (bench marking) a minőségbiztosítási rendszerek köz-igazgatási alkalmazása, a szervezeti és egyéni teljesítményértékelés bevezetése és alkalmazása, a köz-igazgatási feladatok magánszférába történő kiszervezése, közigazgatási szolgáltatási normák kidolgozása


81

Álla

mig

azga

tás

és ügyféli kartákba történő foglalása stb. mind gazdagítólag ható tényező a közigazgatásban, de nem ab-szolút értékű. A hagyományos közigazgatási értékek valamint az új módszerek kiegyensúlyozott és dinamikus alkalma-zása együtt járhat megfelelő eredménnyel. A szolgáltató típusú, átlátható, ügyfélbarát, etikus közigazgatás megteremtése így komplex feladat. Az új igazgatási, szervezési és vezetési módszerek alkalmazásának egyik célja a hagyományos közigazga-tási működés átalakítása, a hierarchia oldásával és az egyéni felelősség fokozottabb érvényesítésével. A közigazgatási szerv vezetője decentralizálja meghatározott vezetői vagy ügyintézői szintre a feladatok és hatáskörök ellátásának egy csoportját az ellátásukhoz szükséges anyagi, technikai és humán erőforrás-okkal együtt. Ezzel együtt meghatározza a feladatellátással kapcsolatos elvárásait. Az ily módon decent-ralizált feladatok ellátásáért az érintett vezető vagy köztisztviselő önálló felelősséggel tartozik. A munka színvonalának megítélése és a felelősség érvényesítése érdekében a szerv vezetője – az előre kiadott szempontok alapján – szervezeti és/vagy személyi teljesítményértékelést végez. Ennek eredménye hatá-rozza meg a vezetői megbízás további sorsát valamint az érintett illetményének egy részét (általában ±10-20 %). A teljesítményértékelést a Ktv. 2001. évi XXXVI. törvénnyel történt módosítása bizonyos esetekben ná-lunk is kötelezővé teszi, és ehhez köti az alapilletmény ±20 %-os eltérítésének lehetőségét 2003-tól. A szervezeten belüli feladat és eszközdecentralizáció, a teljesítményértékelés stb. a vezetői munkában a szervezői típusú tevékenység átalakítását és fokozottabb alkalmazását igényli, ezért ennek érdekében a vezetőképzés és továbbképzés szerepe felértékelődik és megjelenik a különböző vezetői minőségi biztosí-tási rendszerek (pl. TQM) közigazgatási alkalmazásának szükséglete is. A közigazgatási munka hatékonyságát növelheti a feladatok egy részének a piaci szektorba történő ki-szerződése. Ehhez azonban az kell, hogy a piaci szektor elég erős legyen ahhoz, hogy valódi verseny alapján a kiszerződött feladatokat jobban és olcsóbban lássa el, mint a közigazgatási szerv. Ellenkező esetben a kiszerződés kifejezetten káros, ezért előzetes hatásvizsgálatokkal kell igazolni annak célszerűségét. A közigazgatási munka hatékonyságát növelő módszer lehet egyes – főként ellátó és kiszolgáló jellegű – feladatok több közigazgatási szerv által történő együttes ellátása (pl. közös üdülési rendszer, gépkocsi-park, irodafenntartás, stb.). Főként az angolszász típusú közigazgatási rendszerekben elterjedt a szolgáltatást végző közigazgatási szervek önkéntes megállapodása a szolgáltatást igénybe vevők irányában arra, hogy a szolgáltatások javí-tása érdekében milyen minőségi paramétereket vállal fel egy adott időszakban. Ezek betartását, a szolgál-tatást igénybe vevők képviselői folyamatosan ellenőrzik. A teljesítés minősége pedig egyben a szervezeti teljesítményértékelés alapja. Az önkéntes és a szolgáltatást igénybevevők elvárásait tükröző vállalásokat „ügyféli, polgári vagy felhasználói kartákban rögzítik”. Ezek jellege nem jogi, hanem etikai, ezeken keresztül valósul meg a közigazgatás civil ellenőrzése illetve a szolgáltató jelleg erősítése. E módszer alkalmazása azonban nem érinti a közigazgatási működés minden területét egyaránt, a hatósá-gi jogalkalmazást, például kevésbé. Magyarországon erre még csak elvétve kerül sor, de ehhez azt is számba kell venni, hogy a közszolgálta-tásokat Magyarországon főszabályként nem közigazgatási szervek végzik, hanem közalkalmazottakat alkalmazó állami vagy önkormányzati költségvetési szervek. Ugyancsak elterjedt egyes minőségbiztosítási rendszerek (ISO, TQM, CAF, EFQM, stb.) közigazgatási alkalmazása a közszolgáltatást végző közigazgatási szerveknél. E rendszerek lényege a szolgáltatás nyúj-tásának folyamatában az egyes szakaszok eljárások meghatározása és azokhoz a minőségi elvárási szint meghatározása. A minőségbiztosítási rendszerek azonban termelési és szolgáltatási folyamatok szerint eltérőek, eredetileg pedig az áruk és szolgáltatások piacra jutását és a vásárlók felé történő garanciavállalást célozzák.


82

Álla

mig

azga

tás

Éppen ezért közigazgatási alkalmazásuk csak megfelelő közigazgatási adaptáció nyomán lehetséges, kü-lönben eredményessége formális. Problémát okoz, hogy a közigazgatási eljárás egyes szakaszai jogilag rögzítettek, a működést pedig szervezeti és működési szabályzat valamint az ügyrend és mellékletei sza-bályozzák. Magyarországi alkalmazásuk során a minőségbiztosítás gyakran ezeket a jogilag szabályozott aktusokat rögzíti csupán. Éppen ezért nagy jelentőségű az a tény, hogy az EU kidolgozta saját minőségellenőrzési rendszerét a közigazgatásra (CAF – közös értékelési szempontrendszer) mely egy speciális a közigazgatásra alkal-mazható önértékelést tesz lehetővé. A cél egy közigazgatásra adaptált, a tagországok által egységesen elfogadott és a piaci szektorban alkalmazottaknál olcsóbb rendszer kiépítése és alkalmazása. A CAF tehát nem minőségbiztosítási rendszer, hanem speciális közigazgatási minőségügyi önértékelési rend-szer, melynek céljai azonosak eszközei pedig-a kapcsolódási pontok ellenére-eltérőek a minőségbiztosí-tási rendszerekétől. További hatékonyságnövelő módszer az, amikor a közigazgatási szerv feladatai egy részét nem csupán a hagyományos, főként közjogi eszközeivel próbálja megoldani, hanem megállapodások vagy polgári jogi szerződéseken keresztül (pl. megállapodások az egyes hatóságok közt az együttes fellépésre, szerződés egyes településfejlesztési, környezetvédelmi feladatok ellátására stb.). Zárásként mindenképpen rögzíteni kell azonban azt, hogy a vázlatosan tárgyalt módszerek alkalmazható-sága korlátozott, megfelelő hatékonyságukat csak megfelelő körülmények (köztisztviselők képzettsége, illetményhelyzete, a közigazgatás infrastruktúrájának fejlettsége, a piaci szektor fejlettsége stb.) között fejthetik ki. A magyar közigazgatásnak egyszerre kell a hagyományos közigazgatás működését fejleszteni, és ebben a folyamatban az új elemeket adaptálni. A közigazgatási kultúra átalakítása és fejlesztése azonban időben elhúzódó hosszabb folyamat eredménye lehet. Ugyanakkor az EU kompatibilitás pedig megköveteli azt, hogy a magyar államigazgatás működé-sében követni tudja a szemléletében megváltozott európai közigazgatást. A fenti tendenciákkal kapcsolatban a szerzők jelzik, hogy az azok gyakorlati működése során tapasztalha-tó diszfunkcionális jelenségekre is figyelemmel ellenkező irányba ható mozgások is megjelentek a köz-igazgatásban, amelyek közül a legjelentősebb a jogszerűséget, jogállamiságot ismét a közigazgatás mű-ködésének középpontjába állító újweberi államidea.

ISBN 978 963 87611 2 5

© Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, 2010.

Kiadja: Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ

Felelős Kiadó: DR. Kis Norbert

BUDAPEST, 2010.

ÁllamigazgatÁs előlap tartalom -...

Documents