Правовые основы местного самоуправления
Post on 03-Jan-2016
52 Views
Preview:
DESCRIPTION
TRANSCRIPT
Правовые основы местного самоуправления
Реформы МСУ в России в 1993-2009гг.
• Конституция РФ (1993г.)• Федеральный закон от 28.08.1995 № 154• Европейская Хартия местного
самоуправления (Ратифицирована РФ 05.05.1998г.)
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131
Концепция ФЗ №131
• Приближение органов МСУ к населению - формирование МСУ на поселенческом уровне
• Устранение нефинансируемых мандатов - четкое разграничение полномочий по уровням власти и бюджетной системы
• Повышение экономического потенциала МСУ
• Стимулирование развития гражданского общества - создание механизмов повышающих заинтересованность граждан в самоорганизации
Ключевые направления реформ на местном уровне в 2003-09 гг.
• Изменение территориальной организации МСУ (введение поселенческой модели МСУ)
• Установление полномочий для МО разного типа (поселение, муниципальный район, городской округ)
• Изменение структуры органов МСУ (состава, полномочий, способов формирования)
• Наведение порядка в ресурсах муниципальных образований (финансовые, имущественные, земельные)
• Текущие проблемы решения вопросов местного значения– Жилищной и градостроительной политики– Социальной политики – Экономического развития
Модель территориальной организации МСУ
4 типа муниципальных образований
1. Поселение (городское /сельское)
2. Муниципальный район
3. Городской округ
4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург
1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями
Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ
(01.01.2006г.)
Муниципальные образования
2005 год 2006 год
всего в т.ч. вновь образованные
Городские округа 1601 522 18
Муниципальные районы
900 1802 238
Городские поселения 443 1756 1295
Сельские поселения 8789 19892 10720
Внутригородские районы
- 236 -
Всего 11733 24208 12251
Проблемы территориальной организации
Беспорядок с границами:• либо вовсе отсутствуют, либо маркированы
приблизительно• иногда являются предметом спора соседей
(межэтнические споры)• проблемы «спецтерриторий»• требуются значительные ресурсы органов
государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО
• адаптация старой административной сетки к новой схеме
• Нужно ли МСУ на территории всей страны (в Канаде - нет)
Проблемы территориальной организации (2)
Проблемы статуса МО:• Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская
область, Ленинградская область)• Превращение всех районов в городские округа
(Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область)
• Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти
• Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений)
• Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований
Территориальная организация МСУ - некоторые выводы
• Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация)
• Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО
• Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента
• Противоречие: разнообразие страны - унифицированная система
Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России
Три разных подхода: • Первый – оставить разграничение полномочий в
существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов
• Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти.
• Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.
Компетенция МСУ
Определяется перечнем: вопросов местного значения (ст.14-16 131-
ФЗ) полномочий органов МСУ (ст. 17 131-ФЗ)
А также наделением муниципалитетов отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их выполнения ресурсов
Состав вопросов местного значения
• Вопросы местного значения различаются по типам муниципальных образований:– вопросы поселений – 31 позиция– вопросы муниципальных районов – 27 позиций
– вопросы городских округов – 36 позиций (объединяют поселения и районы)
! - Изменение перечня (год назад, соответственно, 27, 24 и 32)
Состав вопросов местного значения
К вопросам местного значения относятся:• оказание общественных услуг (например, обеспечение
малоимущих граждан, ведение архивов, утверждение местной нормативной базы землеустройства и др.)
• организация оказания общественных услуг (например, электро-, газо-, теплоснабжения, водоснабжение и водоотведение, благоустройство и пр.)
• создание условий для оказания услуг (услуги транспорта, связи, общественного питания, жилищное строительство и пр.). Новое – поддержка МСБ.
• участие в оказании услуг (например, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций)
• распоряжение ресурсами, необходимыми для решения этих вопросов (управление местным бюджетом, местными налогами и сборами, и имуществом)
Права органов местного самоуправления МО на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего типа МО
Условия:• участвовать в осуществлении иных вопросов и
государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами (кроме предусмотренных в ст.19 131-ФЗ - Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями )
• только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)
Разграничение полномочий
Удалось: развести полномочия между типами
муниципальных образований изменить принцип определения вопросов
местного значения: связать полномочия с видами бюджетных услуг, а не с видами собственности
изменить принципы наделения МСУ отдельными государственными полномочиями
ограничить возможность исполнения вопросов местного значения государственными органами
Разграничение полномочий
Не удалось: Избежать ошибок усредненного подхода
(полномочия поселений) Сохранить гибкий подход к расширению
полномочий снизу вверх (закрытый список) Предусмотреть финансовое обеспечение
технических проблем разграничения имущества, территории
Обеспечить 100% гарантию МСУ финансового обеспечения переданных госполномочий
Отсутствие изменений в финансовой обеспеченности полномочий при условии введения новых вопросов местного значения
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления
• Местный референдум – в целях решения непосредственно населением важнейших вопросов местного значения
• Муниципальные выборы – для избрания депутатов, избираемых должностных лиц МСУ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании
• Сход граждан – для решения вопросов местного значения в небольших поселениях (до 100 чел.)
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (2)
• Правотворческая инициатива граждан (порядок устанавливается местным нормативным актом)
• Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация по месту жительства, для решения местных вопросов
• Публичные слушания - для обсуждения муниципальных правовых актов (устав, бюджет, планы и программы развития МО, вопросы о преобразовании МО)
• Собрание, конференция, опрос граждан и др., не противоречащие законодательству формы
Классификация органов МСУ• Порядок устанавливается уставом МО, в 131-ФЗ – общие
положения, нормативы по численности, исключительная компетенция
• По типу исполняемых функций:
– Представительный орган (совет, дума и др.)
– Исполнительно-распорядительный орган
(администрация)
– Глава МО – может избираться населением и возглавлять
администрацию, либо возглавлять представительный
орган. Может избираться из состава депутатов и
возглавлять представительный орган (+ «глава
администрации» по контракту)– Контрольный орган муниципального образования и
прочие, согласно уставу
Местная администрация(линейно-функциональная схема)
Функциональные Отраслевые Территориальные Вспомогательные
Службы: Отрасли: Районные администрации в городе
Аппарат администрации и его подразделения
финансовая ЖКХэкономическая транспортправовая здравоохранение
информационная образование
по управлению имуществом
соцзащита
по управлению землей и др.
культура и др.
Структурные подразделения
Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия)
Риски данной организационной модели МСУ
• Обязательное разделение представительной и исполнительной ветвей власти на уровне МСУ – межличностный конфликт
• Отношение населения к выборам главы МО из состава депутатов
• Во вновь образованных поселениях непонимание населением необходимости формирования выборных органов, мало потенциально возможных лидеров
• Риск формирования ОМСУ на однопартийной основе
Экономическая основа МСУ
Состав: Муниципальное имущество Средства местных бюджетов Имущественные права муниципальных
образований
Муниципальное имущество
• В составе муниципального имущества может находиться:– Имущество для решения вопросов местного значения– Имущество для осуществления переданных
государственных полномочий– Имущество для обеспечения деятельности органов
МСУ
• Состав отличается по типам муниципальных образований в соответствие с перечнем вопросов местного значения
• Прочее имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено
В собственности поселений могут находиться
1) имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения
2) автомобильные дороги местного значения
3) жилищный фонд социального использования
4) пассажирский транспорт
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий ЧС
6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
7) имущество библиотек
8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия
10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта
В собственности поселений могут находиться11) имущество, предназначенное для организации
благоустройства и озеленения территории поселения12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых
отходов и мусора;13) имущество для организации ритуальных услуг и содержания
мест захоронения;14) имущество, предназначенное для официального
опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения
16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;17) имущество, предназначенное для создания, развития и
обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.
21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении
Муниципальное имущество: проблемы
• Остается спорной проблема состава муниципального имущества
• Перепрофилирование должно было завершиться к 01.01.2008 г., отчуждение – к 01.01.2009 г. Сейчас – пролонгация
• Проблемы с инвентаризацией, паспортизацией, рыночной оценкой, государственной регистрацией - организационные и финансовые
• Сомнительные подходы (Башкортостан – вся собственность была объявлена государственной с возможностью постепенной передачи на местный уровень)
Муниципальное имущество: проблемы (2)
• Перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от МО государству (РФ и субъекту РФ) и от государства в МО
• При разграничении имущества муниципальных районов и поселений, первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход, оставляют за собой
Муниципальные земли
• К 01.01.2009 г.: – Разграничение собственности на землю – работа
в начальной стадии– Проведение силами органов МСУ
инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков
• К 01.01.2010 г. – Разработка и утверждение Генеральных планов,
правил землепользования и застройки. По федеральному законодательству, при отсутствии Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку.
• Проблема финансирования всех этих работ!• Сейчас – пролонгация.
Местные бюджеты: доходыДоходы:• Собственные - на осуществление полномочий органов МСУ по
решению вопросов местного значения• Субвенции на осуществление переданных государственных
полномочий
Состав собственных доходов МСУ:• Средства самообложения граждан• Доходы от местных налогов и сборов• Части доходов от региональных и федеральных налогов и сборов• Безвозмездные перечисления с других уровней бюджетов (дотации на
выравнивание бюджетной обеспеченности, иные средства финансовой помощи)
• Доходы от муниципального имущества• Часть прибыли муниципальных предприятий• Штрафы• Добровольные пожертвования• Иные поступления в соответствие с законодательными нормами
• Закреплённые местные налоги и сборы– Земельный налог – Налог на имущество физических лиц– Местные сборы
• Перечисления по регулирующим федеральным и региональным налогам
Налоговые доходы
Доли зачисления налогов в бюджеты муниципальных образований, %
Поселения Муниципальные районы
Городские округа
Земельный налог 100 100 100Налог на имущество физических лиц
100 100 100
Налог на доходы физических лиц
10 20 (для межселенных территорий - 30)
30
Единый налог на вмененный доход
____ 90 90
Единый сельскохозяйственный налог
30 30 (для межселенных территорий - 60)
60
* Канада – 83% собственных источников, в том числе 52% - налог на недвижимость, 17% - гранты вышестоящих уровней управления
Финансовая автономия муниципальных образований
Низкий уровень
• Местные налоги обеспечивают только 12,2% доходов МО (11% - земельный, 1,2% - на имущество физлиц)
«Плохое качество» местных налогов• По собираемости• По стимулированию к развитию налоговой базыНевозможность «маневра»• Закрытый список местных налогов• Права по изменению ставок местных налогов изменяют доходы не
более чем на 5%Зависимость от вышестоящих уровней• Не решена проблема закрепления на долгосрочной основе
нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов• Искусственная дотационность. Более 90% МО дотационные
• Зависимость от трансфертов в 2003-2008 гг. РАСТЕТ
• Механизмы выравнивания – дотационные вместо налоговых
Местные бюджеты: расходы
Расходы:• Осуществляются самостоятельно, но в формах,
предусмотренных Бюджетным кодексом РФ
Муниципальный заказ• Органы МСУ или уполномоченные ими муниципальные
учреждения выступают заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и услуг
• Муниципальный заказ оплачивается из средств местного бюджета
• Порядок исполнения муниципального заказа регламентирован уставом МО и нормативными актами органов МСУ в соответствие с федеральным и региональным законодательством
Направления расходования бюджетных средств
Текущие расходы– Управленческие расходы (содержание аппарата)– Финансирование муниципального хозяйства– Финансирование социально-культурной сферы– Расходы по обслуживанию долга по муниципальным займам
и ссудам
Капитальные расходы (строительство, ремонт, инновации)
Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ
Для муниципальных районов: оказание поддержки бюджетам поселений
Резервный фонд на финансирование непредвиденных расходов (чрезвычайные ситуации и пр.)
Пути повышения эффективности расходов местного бюджета
• Переход на БОР• Повышение эффективности работы МУ и МУПов• Нормирование расходов на оказание отдельных
видов муниципальных услуг• Оптимизация тарифов, расширение сектора платных
услуг• Привлечение частного бизнеса к оказанию
муниципальных услуг (муниципальный заказ и др. формы)
• Поддержка внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве
• Усиление контроля за расходованием бюджетных средств
Практика переходного периода в реализации ФЗ№131
Управление полномочиями:• Субъекты РФ наделены правом в переходный
период своим законом ограничивать объем полномочий органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований и передавать исполнение данных полномочий другим муниципальным образованиям (например: от поселений – муниципальным районам)
• Во многих регионах под административным давлением региональной власти поселения передавали исполнение своих полномочий муниципальным районам (особенно в сферах формирования бюджета, земельных отношениях, предоставления ресурсоемких услуг)
Практика переходного периода в реализации ФЗ№131
Большинство субъектов РФ в ходе переходного периода:
• ограничили поселения в вопросах распоряжения ресурсами (налоги, бюджет, имущество, земля);
• ограничили поселения в вопросах, касающихся предоставления жизнеобеспечивающих и ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание, дороги, транспорт, услуги учреждений культуры, в
т.ч. библиотечное обслуживание)
Практика переходного периода в реализации ФЗ№131
ПРОБЛЕМЫ• Несовершенство судебной защиты МСУ• Обюрокрачивание ОМСУ (формальный подход к
проведению публичных слушаний, отказ от референдумов, противостояние депутатов и населения)
• Происходит постепенное огосударствление МСУ
Что мешает реформе МСУ• Недоверие к институту МСУ со стороны региональных
органов власти («все мэры – воры»)• Нестабильность российского законодательства (всего за
годы реализации 131-ФЗ 32 закона с поправками, около 200 поправок (последние изменения от 23.07.2008)
• Слабость институтов общественной защиты МСУ (ассоциаций, союзов, независимого аудита и т.п.)
• Слабое ресурсное ( финансовое и кадровое) обеспечение ОМСУ по решению вопросов местного значения
• Слабая информированность населения об институте МСУ• Неверие населения в возможность влияния на принятие
решений по вопросам местного значения
top related