ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ...

На правах рукописи

ГЛИНКИН ЕГОР АНДРЕЕВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ КОНЦЕССИОННОГО МЕХАНИЗМА

В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика предпринимательства)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва – 2010

2

Работа выполнена на кафедре истории российского предпринимательства

Московской финансово-промышленной академии.

Научный руководитель - доктор экономических наук

Бессолицын Александр Алексеевич

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук

Косторниченко Владимир Николаевич

- кандидат экономических наук

Коваленко Александр Иванович

Ведущая организация - Институт экономики РАН

Защита состоится «05» июля 2010 г. в 15.00 часов на заседании Дис-

сертационного совета Д 521.042.01 в Московской финансово-промышленной ака-

демии по адресу: 105318, г. Москва, ул. Измайловский вал, д. 2, стр. 1, конфе-

ренц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии.

Автореферат разослан 05 июня 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета:

кандидат экономических наук Е.В.Улитина

3

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Актуальной задачей сегодня является

переход к долгосрочной стратегии экономического развития России, регулирование

капиталообразования в стране и принятие мер для сокращения оттока финансовых

ресурсов за рубеж. Как отмечается в проекте «Энергетической стратегии на период

до 2030 года», утвержденной распоряжением Правительства от 13.11.2009 г., необ-

ходимо формировать новые стратегические ориентиры развития энергетического

сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития,

заявленные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Рос-

сийской Федерации до 2020 года.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности является

одной из форм прямого вмешательства государства в экономику, в рамках госсекто-

ра, которое связано с производством и сбытом государственными предприятиями то-

варов и услуг. Государство выступает самостоятельным субъектом хозяйствования,

который реализует общенациональные цели.

Одним из эффективных механизмов обеспечения количественных и качествен-

ных характеристик объектов государственной собственности является привлечение к

финансированию и управлению этими объектами частного бизнеса, но не путем при-

ватизации, а на концессионной основе. Концессионная деятельность в большинстве

стран осуществляется в контексте теории партнерства государства и частного бизне-

са, являясь одной из главных ее составляющих. Концессии1 помогают привлечь в

экономику государства дополнительные инвестиции, позволяют переложить на част-

ный бизнес основные риски, при этом передаваемые в концессию объекты остаются

в собственности государства.

Нефтяные концессии в России, из-за отсутствия специального законодатель-

ства, позволяющего регулировать концессионные соглашения в сфере недропользо-

вания, ещё не являются законодательно закреплённой формой хозяйствования. В то

же время России необходима законодательно оформленная концессионная политика

в сфере недропользования, разработанная на основе современного зарубежного и ис-

торического российского опыта (в первую очередь - нефтяной отрасли).

1 Концессия — от латинского concessio — разрешение. Данный термин трактуется в различных словарях и эн-циклопедиях как разрешение, уступка, льгота.

4

Уроки истории свидетельствуют о возможности достижения баланса государ-

ственных и частных интересов при осуществлении деятельности иностранных инве-

сторов в нефтяной отрасли.

В современных условиях нефтяной комплекс России имеет ряд отличительных

особенностей, которые необходимо учитывать при разработке основ его регулиро-

вания. Главная особенность в том, что государственная система воспроизводства ми-

нерально-сырьевой базы, существовавшая в СССР, была разрушена, а комплекса ус-

ловий для ее модернизации в рыночных условиях создано не было. В структуре запа-

сов нефти в РФ значительную часть составляют низкокачественные и трудноизвле-

каемые запасы, добыча и переработка которых возможна только при высоком уровне

цен на энергоносители.

Все это говорит о том, что сложившийся рыночный механизм ведения хозяйст-

ва без осуществления мер государственного регулирования сферы недропользования

не обеспечивает комплексности решения стратегических задач использования мине-

рально-сырьевой базы. Поэтому разработка механизмов, способных преодолеть та-

кие тенденции, должна стать приоритетным предметом исследования в области

взаимодействия государства и бизнеса в нефтяной отрасли.

Степень разработанности проблемы. Изучение вопросов теории и практики

государственно-частного партнерства и его конкретной концессионной формы явля-

ется важной темой в современной отечественной и зарубежной научной литературе.

При этом работ по проблемам реализации концессионной формы государственно-

частного партнерства, как явления смешанной экономики, отражающего современ-

ную российскую специфику, очень мало.

Использование концессии как формы косвенного публичного управления яв-

ляется многогранной проблемой, которая включает в себя вопросы, касающиеся ро-

ли и функций государства как концедента, прав и гарантий субъектов предпринима-

тельской деятельности как концессионеров, применения публично-правовых и граж-

данско-правовых форм для упорядочивания концессионных отношений. Все это обу-

словило тот факт, что к исследованию концессионных отношений проявляли и про-

являют интерес представители самых разных наук. В советский период (20-е годы

XX века), когда институт концессии достаточно широко применялся государством

для возрождения отечественной экономики, значительный вклад в разработку ее

проблематики внесли: Р.А.Арский, И.Н.Берштейн, Е.С.Варга, Н.Д.Кондратьев,

5

Б.А.Ландау, А.А.Трояновский. При этом, одна часть советских авторов исходила из

публично-правовой природы концессионных договоров (А.В.Карасс, Б.А.Ландау,

М.И.Рейхель), другая с позицией цивилистического подхода (А.В.Венедиктов,

И.П.Степанов) воспринимала концессию как долгосрочный арендный договор, обла-

дающий некоторыми необычными чертами; третья (В.Н.Шретер, Е.А.Носов) рас-

сматривала концессионное соглашение как определенным образом соединяющий

публично-правовые и частно-правовые признаки.

Значительный вклад в теоретическое осмысление института концессии и кон-

цессионных соглашений в 1990-е годы XX в. внесли: Л.P.Абалкин, В.И.Ивантер,

Р.С.Гринберг, А.А.Конопляник, В.Н.Косторниченко, Д.С.Львов, А.Д.Некипелов,

Б.А.Райзберг, М.М.Соловьев, С.А.Сосна, A.M.Смолкин, М.А.Субботин.

В отраслевых науках концессионный механизм исследуется главным образом

применительно к инвестиционной деятельности: Д.Г.Коноков, Т.В.Шадрин, к сфере

недропользования: А.А. Киммельман, А.И.Новиков, С.Б.Немченко. При этом особое

внимание уделяется изучению опыта использования института концессий в зарубеж-

ных странах. В этот период исследование концессий как механизма государственно-

го регулирования и формы государственно-частного партнерства осуществляется

главным образом экономистами: Е.М. Алешина, В.Г. Варнавский, Ю.В. Зворыкина,

П. Л. Виленский, А.П. Вихрян, С.А. Смоляк. При этом концессия справедливо рас-

сматривается отдельными авторами именно как форма управления: В.С.Букатин,

М.С.Селин. В правоведении при исследовании специфики управления природополь-

зованием предпринимались отдельные попытки рассматривать концессионные со-

глашения как вид административно-правовых договоров (Д.П.Хаустов), а админист-

ративные договоры как форму публичного управления (Н.В.Балицкая).

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анали-

за мировой практики и отечественного концессионного опыта, накопленного в пери-

од нэпа, сформировать стратегию государственного регулирования концессий в со-

временной России и создать концессионный механизм государственного регулиро-

вания предпринимательской деятельности в сфере недропользования на примере

нефтедобычи.

Достижение данной цели определило постановку и потребовало решения сле-

дующих задач:

6

1. Раскрыть сущность и содержание понятия «концессионный механизм» как

особой формы государственного регулирования предпринимательской деятель-

ности в рамках экономической системы и обосновать его особенности.

2. Выявить факторы, препятствующие развитию отечественного концессионно-

го механизма в сфере недропользования.

3. Определить, на основе исторического российского и современного зарубеж-

ного опыта, роль и возможности концессии как формы реализации государст-

венной собственности в системе средств и методов привлечения отечественного

и иностранного капиталов в развитие экономики РФ.

4. Выявить тенденции государственной политики законодательного регулирова-

ния развития концессионной формы государственно-частного партнерства в

сфере недропользования.

5. Разработать концессионный механизм взаимоотношений государства и част-

ного бизнеса и сформулировать предложения по его реализации в сфере недро-

пользования России.

Объектом исследования является предпринимательская деятельность государст-

ва в российской экономике.

Предметом исследования является государственное регулирование предприни-

мательской деятельности российских и иностранных фирм с использованием кон-

цессионного механизма в сфере недропользования на примере нефтяной отрасли

России.

Хронологические рамки исследования включают период с 90-х гг. XX века по на-

стоящее время, а также важное место отводится анализу практики новой экономиче-

ской политики (НЭПа) в 1920-1930-е гг. Данный анализ проводится с целью выявить

долговременные тенденции реализации концессий и взаимосвязь прошлого с совре-

менностью.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую ос-

нову исследования составили основные положения трудов зарубежных и отечествен-

ных ученых, посвященные методологическим основам предпринимательства и роли

государства в рыночной экономике.

Методологической основой исследования являются системный, функциональ-

ный и исторический подходы к анализу объекта исследования. При решении кон-

кретных задач использовался метод экспертных оценок, моделирование.

7

Информационно-эмпирическая база исследования. В качестве информаци-

онной базы исследования использованы статистические отчетные материалы Феде-

ральной службы государственной статистики России, Минэкономразвития России,

аналитические материалы министерств и ведомств Российской Федерации, материа-

лов Мирового Банка, специализированных изданий.

Концессионный опыт периода нэпа изучался в основном по архивным источ-

никам, использованным впервые, таким как фонды Российского государственного

архива экономики (нефтяная промышленность)1, Государственного архива Россий-

ской Федерации2, Российского государственного архива социально-политической

истории3.

Был обследован значительный массив документов и официальных материалов,

в том числе: опубликованные документы протоколов и стенограмм партийных съез-

дов и конференций, годовые отчеты Наркоматов иностранных дел и внешней тор-

говли, посвященные разработке и анализу государственной политики СССР в отно-

шении концессий в недропользовании.

В работе использованы действующие законодательные акты и документы, ста-

тистические данные министерств и ведомств, а также практические материалы и ин-

формация из открытых источников о становлении и деятельности современных кон-

цессий.

Научная новизна заключается в решении научной задачи по определению ос-

новных направлений формирования стратегии государственного регулирования

концессий в современной России, а так же формулировке основных подходов к соз-

данию концессионного механизма государственного регулирования предпринима-

тельской деятельности в сфере недропользования на примере нефтедобычи.

Личный вклад автора выражается в научном обосновании и разработке направ-

лений совершенствования механизма государственного управления в сфере недро-

пользования на современном этапе развития России и выработке практических реко-

1 РГАЭ. Ф. 413. (Народный комиссариат торговли и промышленности. Народный комиссариат внешней торговли). Ф.2309. (Всесоюзный нефтяной торговый синдикат Союза ССР – «Нефтесиндикат»). Ф. 5740. (Трест «Азнефть»). Ф. 3991. (Трест «Грознефть»). Ф.4372. Государственная плановая комиссии СССР. Ф.6880. Нефтяная промышлен-ность. Ф.6882. Нафтэкспорт. Ф.7733. Народный комиссариат финансов СССР. Ф.7636. Центральное управление государственной промышленности. 2 ГАРФ.Ф.8350 (Главный концессионный комитет). Ф.130. (Высший совет народного хозяйства СССР). Ф. 5674. (Совет Труда и Обороны СССР). 3 РГАСПИ.Ф.5. (Секретариат В.И.Ленина). Ф.17.Оп.3. (Политбюро). Ф.19. (Совет Народных Комиссаров). Ф.70. (Истпарт). Ф.76. (Ф.Э Дзержинский).Ф.80.(С.М.Киров). Ф.85. (Г.К.Орджоникидзе). Ф.157. (М.Г.Цхакая). Ф.160. (С.Г.Шаумян). Ф.670.Оп.1 (Г.Я.Сокольников).

8

мендаций для создания условий, стимулирующих инвестиционную активность в

данной сфере.

Наиболее существенные результаты, полученные лично соискателем, содер-

жащие элементы научной новизны и выносимые на защиту:

1. Выявлены особенности концессионного механизма в недропользовании как

одной из форм государственно-частного партнерства, а именно:

адаптация к действующим в стране фискальным режимам;

диверсификация инвестиционных рисков;

возможность эффективной разработки как высокорентабельных, так и некон-

диционных месторождений;

переход используемого нефтепромыслового оборудования после окончания

разработки в собственность государства;

значительный мультипликативный эффект инвестиционных нефтяных проек-

тов, инициирующих экономическую активность в сопряжённых отраслях;

стабильное, прозрачное и прогрессивное налогообложение.

2. Вскрыты факторы, препятствующие развитию концессионного механизма в

современных отечественных условиях на примере нефтяной отрасли, а именно:

запаздывание с развитием концессионного законодательства в недропользова-

нии (отсутствие законов о национализации, о государственной собственности,

и других необходимых нормативных актов);

отсутствие государственной поддержки концессионных проектов в нефтяной

отрасли;

высокие затраты на подготовку проектов соглашения и значительные времен-

ные затраты их экспертного прохождения;

отсутствие критериев отбора эффективного концессионера;

отсутствие в России концепции управления государственной собственностью

в нефтяной отрасли.

3. Определены направления повышения эффективности сотрудничества государ-

ства и частного бизнеса, проведения единой национальной концессионной политики

в сфере недропользования, базирующейся на международном опыте и принципах,

проверенных практикой 1920-х - начала 1930-х гг.:

9

комплексность внедрения новых технологий и технических средств в бурении

скважин, добыче нефти, строительстве трубопроводных систем и нефтепере-

рабатывающих производств, обеспечивающих устойчивую добычу, надежную

транспортировку и качественную переработку нефти;

сочетание закупок передовых западных технологий с максимальным со-

действием развитию отечественного научного, технологического и техниче-

ского потенциала в целях последующей адаптации этих наукоемких техноло-

гий к российским условиям, необходимой для их широкого внедрения;

увеличение экспортных доходов как источника средств для финансирования

внедренческих программ за счет расширения экспорта через учреждение со-

вместных с иностранными фирмами компаний, занимающихся переработкой и

сбытом отечественной нефтепродукции, через прямую интеграцию в марке-

тинг нефтепродуктов, то есть развитие собственной дистрибьюторской сети за

рубежом;

организация для персонала отечественных нефтяных компаний системы целе-

вого обучения за рубежом по специальностям нефтяного дела;

4. Разработаны предложения по совершенствованию системы государственного

регулирования процессов концессионной деятельности в сфере недропользования,

реализация которых обеспечивается путем создания специального регулятора, наце-

ленного на решение организационных вопросов государственного контроля взаимо-

действия с концессионерами по следующим направлениям:

организация и проведение конкурсов на предоставление концессий в недро-

пользовании;

отбор перспективных объектов;

обеспечение максимально выгодных условий концессии;

выбор концессионера, отвечающего требованиям надежности и качества;

мониторинг реализации указанных проектов.

5. Разработан концессионный механизм государственного регулирования пред-

принимательской деятельности в сфере недропользования, основными этапами реа-

лизации которого выступают:

первый этап - формирование государством законодательной основы для созда-

ния и развития механизма концессий в России;

10

второй этап - создание и развитие механизма концессий на основе комплекс-

ного подхода, имеющего два основных направления: 1) концессии как процесс,

включающий законы, принципы, цели, задачи, функции, методы, технологии;

2) концессии как система - регулирующий орган, то есть механизм взаимодей-

ствия концессионера и концедента.

третий этап - формирование алгоритма реализации механизма концессий, че-

рез разработку стратегии сделки и подписание концессионного соглашения.

Алгоритм организации работ по концессионному соглашению включает фазы:

отбор объекта концессии, предоставление соглашения, реализация проекта и

передача (трансферта).

Реализация концессионного механизма государственного регулирования пред-

принимательской деятельности в сфере недропользования создает условия для по-

следовательного развития других отраслей экономики, как это было в период нэпа,

когда государство отказалось от политических преференций в пользу экономической

прибыли. Это позволило нефтяным концессиям оказать значительное влияние на

восстановление и модернизацию нефтяной отрасли, а также в целом на экономику

государства.

Наиболее существенные результаты исследования соответствуют п. 10.8. «Госу-

дарственное регулирование и поддержка предпринимательской деятельности (сущ-

ность, принципы, формы, методы); основные направления формирования и развития

системы государственного регулирования и поддержки предпринимательства» и п.

10.13 «Формирование и развитие благоприятной предпринимательской сферы» пас-

порта специальности 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством»

(экономика предпринимательства).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выполненное ис-

следование развивает малоизученную в современной отечественной науке проблемати-

ку государственно-частного партнерства в форме концессий в недропользовании.

Практическая значимость. На основе проведенного исследования создана

система методических положений и рекомендаций, организационных схем и методик

внедрения концессионной формы управления предприятиями в нефтяной отрасли.

Они призваны способствовать повышению результативности проводимых реформ и

качества государственного регулирования.

11

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты дис-

сертационного исследования докладывались и обсуждались на следующих научных

конференциях и конгрессах:

Первой научно-теоретической студенческой конференции «Социально-

экономическое развитие России на современном этапе: реалии и перспективы» (12

апреля 2007, Москва, Финансовый институт МВШЭ); Межвузовской научно-

практической конференции «Экономика. Право. Лингвистика» (10 апреля 2008 г.,

г.Москва, МИМЭМО); межвузовской научно-практической конференции «Экономи-

ка, управление и право» (7 апреля 2009 г., г.Москва, ИУП); межвузовской научно-

практической конференции студентов и молодых ученых (12 апреля, г.Москва,

МИУ); IV международного научного конгресса «Роль бизнеса в трансформации рос-

сийского общества - 2009». (14 апреля 2009 г., Москва, МФПА), Всероссийской на-

учно-технической конференции «Приоритетные направления развития науки и тех-

нологий» (23 октября 2009г., г.Тула); V международного научного конгресса «Роль

бизнеса в трансформации российского общества - 2010». (14 апреля 2010 г., Москва,

МФПА) .

Основные положения и результаты были внедрены в учебный процесс НОУ ДПО

«Институт нефтегазового бизнеса», НОУ ВПО «Институт управления и права» для про-

ведения лекционных и практических занятий по дисциплинам «Государственное регу-

лирование экономики», «Управление проектами», «Инвестиционный менеджмент» и

«Государственные и муниципальные финансы».

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 10 печатных работ

(в том числе, 2 в изданиях, рекомендованных ВАК РФ), общим объемом 3,35 п.л.,

раскрывающие основные положения диссертации.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав,

заключения, списка использованных источников и литературы из 221 наименования

и 3-х приложений. Работа изложена на 177 страницах, включая 18 таблиц и 9 рисун-

ков. Общая структура диссертации соответствует поставленной цели исследования и

сформулированным в соответствии с ней задачам. Ее логика отражена в содержании

работы:

Введение

Глава 1. Концессионный механизм как особая форма государственного регулирова-

ния предпринимательской деятельности.

12

1.1. Особенности государственного регулирования предпринимательской деятельно-

сти.

1.2. Концессии в системе отношений государства и частного бизнеса.

1.3. Мировой опыт использования концессионного механизма государственного ре-

гулирования предпринимательской деятельности.

Глава 2. Развитие концессионного механизма государственного регулирования пред-

принимательской деятельности.

2.1. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в Россий-

ской империи и в Период «военного коммунизма».

2.2. Государственная концессионная политика в нефтяной отрасли в период НЭПа

(1921–1932гг.).

2.3. Практическое значение исследования опыта государственного регулирования

предпринимательской деятельности в предшествующий период для современного

развития сферы недропользования России.

Глава 3. Развитие концессионного механизма государственного регулирования пред-

принимательской деятельности в современных условиях.

3.1. Основные проблемы и перспективные направления реализации концессионного

механизма государственно-частного партнерства в современных условиях.

3.2. Разработка инновационного механизма взаимоотношений частного бизнеса и го-

сударства в сфере недропользования.

Заключение

Список использованных источников

Приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Полученные в диссертации основные научные результаты, содержащие новиз-

ну, позволили раскрыть сформулированные задачи и достигнуть поставленную цель.

В соответствии с ними в работе были получены следующие результаты.

Первый научный результат. Выявлены особенности государственного регу-

лирования предпринимательской деятельности в целом и концессионного механиз-

ма, как одной из наиболее продуктивных форм государственно-частного партнерст-

ва. Было определено, что государство является полноправным, самостоятельным

субъектом хозяйственной деятельности, «естественным» участником целой системы

13

экономических отношений. Деятельность государства, связанная с использованием

казенной собственности и источников ее пополнения, является предприниматель-

ской, так как ею движет мотив расширения кругооборота контролируемых хозяйст-

венных ресурсов.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности – это

форма прямого вмешательства государства в рыночную экономику, в рамках госсек-

тора, которая предполагает участие государственных предприятий в производстве и

сбыте продукции, реализации определённых общенациональных целей: структурной

перестройки производства, стимулирования научно-технического прогресса, модер-

низации экономики. Основное отличие государственного регулирования от частного

предпринимательства состоит в том, что государство ставит перед своими предпри-

ятиями помимо коммерческих определенные социально-экономические цели.

Опыт стран мира свидетельствует о том, что одним из наиболее эффективных

механизмов обеспечения количественных и качественных характеристик объектов

государственной собственности является привлечение к финансированию и управле-

нию этими объектами частного капитала, однако не на путях приватизации, а на кон-

цессионной основе.

Согласно концепции Варнавского В.Г. государственно-частное партнерство

(ГЧП) – это институциональный и организационный альянс между государством и

бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и ло-

кальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер дея-

тельности — от развития стратегически важных отраслей промышленности и науч-

но-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения

общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, по-

скольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проек-

та и прекращает свое существование после его реализации. Формы ГЧП - это разно-

образные контракты, арендные (лизинговые) отношения, соглашения о разделе про-

дукции (СРП), государственно-частные предприятия, концессии. В российской

практике в нефтяной отрасли используются все формы ГЧП, кроме концессий.

Нами уточнено понятие «концессии», выявлены ее предмет, цель, субъекты,

принципы, обоснована финансовая основа, понятия «концессионная деятельности» и

«договор концессии».

14

Концессии - система отношений между, с одной стороны, государством (кон-

цедентом) и, с другой стороны, юридическим или физическим лицом (концессионе-

ром), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав по

владению, пользованию, а при определенных условиях и распоряжению государст-

венной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав

на осуществление видов деятельности, которые являются исключительным правом

государства или муниципального образования.

Проведенный анализ существующих трактовок концессии как экономической

категории позволяет выделить следующие общие черты для большинства определе-

ний концессии (табл.1).

Таблица 1 - Концессии как экономическая категория

Общие черты концессий Характеристика

Предмет концессии Государственная (муниципальная) собственность, монопольные виды деятельности государства (муниципального образования)

Цель концессии Удовлетворение общественных нужд и потребностей Субъекты концессии 1. государство в лице различных органов власти;

2. бизнес в лице различных организаций Финансовая основа кон-цессии

Договорная

Принципы концессии 1. возвратность предмета концессии 2. платность

Разработана классификация фискальных систем в нефтяной промышленности,

определяющая предоставление права доступа к недропользованию на основе кон-

цессионных соглашений, а именно:

1. Концессионные системы:

а) традиционные: большая площадь; длительный срок действия; отсутствие налогов,

кроме небольших отчислений концеденту; право собственности концессионера на

объект концессии; право концессионера на полный и единоличный контроль своей

деятельности; концессионер самостоятельно возмещает издержки, обладая правом

собственности на продукцию.

б) модернизированные: сократились площади; сократились сроки; появились бону-

сы, арендная плата (ренталс), налоги на прибыль; право собственности на участок

недр сохраняется за концедентом; право концедента на контроль за деятельностью

концессионера; концессионер, обладая правом собственности на продукцию, возме-

щает свои издержки после ее реализации и уплаты налогов и платежей концеденту.

2. Контрактные системы:

15

а) соглашения о разделе продукции (СРП): площадь и сроки ограничиваются конце-

дентом; вместо налогов и концессионной платы устанавливается раздел продукции в

натуральном или стоимостном измерении; концессионер (оператор или подрядчик)

имеет право лишь на получение части продукции или доходов от ее реализации для

возмещения своих расходов и вознаграждения; концедент участвует в деятельности

концессионера своими капиталами в виде доли уставного капитала совместно с кон-

цессионером.

б) сервисные контракты (СК):

- без риска: договор подряда с концессионером; уплата действующих налогов;

издержки возмещаются государством либо из бюджета, либо из средств, полученных

от продажи геологической информации; производимая геологическая информация

является собственностью концедента; подрядчик получает оговоренное в контракте

вознаграждение, независимо от того, будет ли коммерческое открытие или нет.

- с риском: в подряд передается участок недр с прогнозными ресурсами; под-

рядчик берет на себя риски перевода ресурсов в запасы и риски неоткрытия место-

рождения; издержки в случае открытия месторождения впоследствии возмещаются

подрядчику при передаче месторождения для его разработки по концессионному со-

глашению; доходы (вознаграждения) подрядчика включают, помимо нормальной

прибыли, плату за риски.

Особое место концессий в системе государства и частного бизнеса определя-

ется тем, что, привлекая частный капитал на концессионной основе, концессионный

договор не приводит к сокращению государственной собственности и потере кон-

троля над ней. Договор концессии - договор, регламентирующий основные условия,

правила, права и обязанности сторон в рамках концессии. Концессионная деятель-

ность - деятельность концедента и концессионера по выполнению ими договора

концессии.

Второй научный результат связан с исследованием опыта уже накопленного

в нашей стране в основном в период НЭПа и мирового опыта использования концес-

сионного механизма как формы государственно-частного партнерства в сфере не-

дропользования на примере нефтяной отрасли. В результате, на основании широкого

архивного материала, который ранее не привлекался, в диссертации было проведено

исследование концессионной политики советского правительства в нефтяной отрас-

ли в период НЭПа (1921-1932 гг.). Впервые выявлено влияние концессий в нэпе на

16

модернизацию советской нефтяной отрасли через организационно-экономический

механизм привлечения иностранных инвестиций. Определено, что период нэпа был

успешной моделью экономических отношений государства и бизнеса, который реа-

лизовался через механизм концессий. Это дало возможность привлечь технические

силы и материальные средства промышленно развитых государств для восстановле-

ния производительных сил Советского Союза, ввезти иностранный капитал не толь-

ко в денежной, но, что было особенно важно в тот период, и в товарной форме в виде

станков, машин, оборудования, изделий и полуфабрикатов, а также, получить опыт,

обучение, техническую помощь, организацию производства и рынка.

Роль иностранного капитала в восстановлении нефтяной промышленности в

период с 1921 по 1930 годы была очень значительной. В период НЭПа западные

нефтяные компании — «Бритиш Петролеум», «Стандарт Ойл», американская «Барн-

сдалл», а также итало-бельгийские, японские, германские и некоторые другие ком-

пании получили нефтяные концессии на добычу и экспорт советской нефти. Они

сыграли решающую роль в увеличении производства нефти и к 1930 году, впервые

после наиболее продуктивного 1901 года, добыча нефти достигла 10,2 млн. тонн.

Наивысшего развития концессионное дело достигло к 1928-1929 гг., когда в

народное хозяйство было вложено 70 млн. руб. концессионного капитала. Доходы

концессионеров были высокими, особенно в обрабатывающей промышленности, где

чистая прибыль иностранных инвесторов равнялась 35-50% и была приблизительно в

4-5 раз выше, чем прибыль государственных предприятий.

В рамках концессий в европейской части России заработало несколько ты-

сяч предприятий, как в тяжелой промышленности, так и в области энерго-

снабжения. Концессионеры, в частности, помогли реализовать знаменитый план

ГОЭЛРО. Таким образом, политика привлечения иностранного капитала в нефтяное

дело в России в форме концессий способствовала развитию конкуренции в отечест-

венной отрасли, заставляя советские нефтяные тресты стремиться к мировому уров-

ню.

Как показало предпринятое нами исследование, позитивные изменения в оте-

чественном нефтяном деле стали в значительной степени результатом политики го-

сударства и крупнейших советских нефтетрестов по привлечению иностранного ка-

питала в нефтяную отрасль. Уроки истории свидетельствуют о возможности дости-

жения баланса частных и публичных интересов при осуществлении деятельности

17

иностранных инвесторов в нефтегазовой промышленности. Гарантией реализации

программы по выходу нефтяной отрасли из кризиса могут стать лишь скоординиро-

ванные действия государства и крупных нефтяных компаний по выработке и прове-

дению единой национальной политики в вопросах развития современного нефтяного

бизнеса, что предполагает усиление роли государственных структур в его управле-

нии.

На основании результатов проведенного анализа были сформулированы прак-

тико-ориентированные рекомендации по использованию опыта государственно-

частного партнерства в период нэпа в современных российских условиях.

Третий научный результат связан с выявлением недостатков практики взаи-

модействия между частным бизнесом и государством в сфере недропользования,

сложившейся в период становления рыночной экономики, а также с разработкой ос-

новных положений государственной политики и инновационных механизмов госу-

дарственно-частного партнерства, основанных на концессионной форме отношений.

Рассматривая основные проблемы и направления реализации концессионного

механизма государственно-частного партнерства в современных условиях выявлено

наличие в России значительных барьеров на пути использования концессий в недро-

пользовании. В настоящее время в России на условиях СРП действуют всего три

проекта («Сахалин-1»» «Сахалин-2» и «Харьягинское»), подписанные до вступления

и силу в 1995 г. закона «О соглашениях о разделе продукции», (изменения и допол-

нения в него были приняты в 1999, 2001 и 2003гг.) На условиях СРП в РФ добывает-

ся менее 1% углеводородов, поэтому говорить о существовании действительно аль-

тернативного «лицензии» режима не приходится. Таким образом, в настоящее время

эффективные механизмы для привлечения столь необходимых инвестиций в нефте-

газовую отрасль отсутствуют. Нет и единой концептуальной основы для разработки

механизмов усиления инвестиционной привлекательности освоения углеводородных

ресурсов.

Основной проблемой является устаревшая система отношений между государ-

ством и бизнесом, при которой государство неэффективно распоряжается своей соб-

ственностью. Кроме того, не способствует полноценному взаимодействию сторон:

отсутствие государственной поддержки проектов,

запаздывание с развитием концессионного законодательства в недропользова-

нии,

18

высокие затраты на подготовку проектов соглашения и длительный путь их

экспертного прохождения,

отсутствие критериев отбора эффективного концессионера и др.

Были выявлены, на основе SWOT-анализа, сильные и слабые стороны концес-

сии, уточнены характеристики внешней среды, влияющей на реализацию концесси-

онного механизма в современных условиях(Табл.2):

Таблица 2 - SWOT-анализ реализации концессионного механизма

Сильные стороны Привлекаемые частные средства в пол-

ном объеме направляются на улучше-ние и/или создание государственного имущества

Оптимизация бюджетных расходов Реструктуризация экономики Увеличение добычи нефти, её экспорт Привлечение адекватных объемов ин-

вестиций в высокозатратные проекты в недропользовании

Создание собственной промышленной базы с помощью привлечения прямых иностранных инвестиций

Развитие нефтяной отрасли Усиление инвестиционной привлека-

тельности страны Рациональное освоение ресурсов и за-

щита окружающей среды

Слабые стороны Отсутствие опыта взаимодействия ме-

жду государством и бизнесом, взаим-ное недоверие

Отсутствие долгосрочного инвестиро-вания

Из-за отсутствия единого государст-венного координатора ГЧП-проектов затягивается процедура их одобрения

Концептуальные основы концессий только разрабатываются

Фискальная система не способствует добыче трудноизвлекаемых ресурсов

Высокая налоговая нагрузка на нефтя-ные компании

Возможности Усовершенствование законодательства Правовые гарантии государства по воз-

врату вложенных средств позволят ми-нимизировать риски инвесторов и ак-тивизируют процесс привлечения оте-чественных и зарубежных инвестиций в объекты государственной собственно-сти

Технологическая и финансовая незави-симость от зарубежных инвестиций

Сбалансированное освоение ресурсов путём эффективного распределения высокодоходных и низкодоходных за-казов

Обеспечение рационального природо-пользования

Угрозы Отсутствие законодательных гарантий

государства увеличивает риски инве-стирования

Концепция управления государствен-ной собственностью в России отсутст-вует

Отсутствие координирующего и регу-лирующего органа

Государство располагает исключитель-ными правами в отношении ресурсов недр

Национализация, экспроприация

Нами разработаны новые принципы государственной правовой политики в не-

дропользовании, а именно: в определении основных направлений развития сферы

19

недропользования; закрепление в законодательстве ведущей роли государства; соче-

тание частных интересов инвесторов и публичных интересов государства; стабиль-

ность законодательства, формирующего правовой режим иностранных инвестиций в

форме концессий в недропользовании; последовательность в проведении государст-

венной политики.

В диссертации предложен разработанный автором «Концессионный механизм

государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере недро-

пользования», в котором на основе системного подхода изложены этапы реализации

государственно-частного партнерства, имеющего цель – привлечение инвестиций в

нефтяную отрасль и повышение конкурентоспособности экономики государства

(рис. 1).

1. Законодательный этап представлен тремя основополагающими законами,

которые были приняты для привлечения инвестиций в сферу разведки и добычи по-

лезных ископаемых: «О нефти» (1992), «О Соглашениях о разделе продукции»

(1995), «О концессионных соглашениях» (2005). В настоящее время в России идет

медленный и сложный процесс расширения законодательной базы, необходимой для

привлечения инвестиций в сферу недропользования.

Закон о концессиях, который регулирует отношения государства и инвестора,

был принят Государственной думой только в 2005 г. (от 25.07.2005 г. № 115 ФЗ), но

в нем обозначалась невозможность передачи в концессию земельных недр. 30 июня

2008 г. президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федераль-

ный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Рос-

сийской Федерации» (от 30 июня 2008 года N 108-ФЗ), в котором разрешено исполь-

зовать природные ресурсы, то есть, предусмотрена возможность передачи концес-

сионеру для исполнения соглашения не только земельного участка, но и прав поль-

зования участками недр для осуществления его деятельности, предусмотренной со-

глашением, а так же сроки предоставления этих прав, но при этом, не связанных с

добычей полезных ископаемых.

То есть сохранилась зауженная сфера возможного применения концессионного

законодательства, исключающая природные ресурсы в качестве объекта концессии.

При этом не введен специальный налоговый режим, обеспечивающий налоговую

гибкость в зависимости от условий того или иного проекта, не изменилась ситуация

с системой государственного управления. Поэтому необходимо создать полноценное

20

Рисунок 1 - Концессионный механизм государственного регулирования предпринимательской

деятельности в сфере недропользования на примере нефтедобычи

концессионное законодательство, чтобы эффективно распоряжаться нефтяными ре-

сурсами страны.

2. Создание концессионного механизма. Ввиду сложности протекания кон-

цессионных процессов и комплексного характера инвестиционных мероприятий

21

концессионных проектов, на наш взгляд, целесообразно использовать для оценки

эффективности проектов, реализуемых на условиях концессии логику системного

мышления и соответствующий инструментарий ее использования. В связи с этим

предлагается рассматривать концессионный механизм: 1) как процесс, включающий

законы, принципы, цели, задачи, функции, методы, технологии; 2) как явление (сис-

тема) - определяющую и регулирующую, организационную структуру, то есть сис-

тему механизмов взаимодействия концессионера и концедента.

3. Реализация механизма концессии. Предложено методическую работу по

подготовке концессионного проекта строить в привязке к сложившимся в междуна-

родной практике функциям и этапам подготовки концессионной сделки, представ-

ленным и таблице 3. 1) Формирование стратегии сделки – подготовительный и стра-

тегический этапы. При этом, на подготовительном этапе, происходит анализ раз-

личных показателей среды, законодательной базы и маркетинговые исследования

потребностей рынка. На стратегическом этапе разрабатывается технико-

экономическое обоснование проекта, рассчитываются обязательные платежи, опре-

деляются сроки реализации.

2) Подписание концессионного соглашения – подготовка и проведение конкурса,

выдача концессионного соглашения. Здесь определяются способы подготовки и про-

ведения конкурса, необходимая документация, критерии оценки конкурсных заявок и

процедура объявления победителя. Этап выдачи концессионного соглашения преду-

сматривает проведение переговоров по дополнительным условиям концессионного

соглашения, что необходимо для определения процедуры возможного пересмотра

условий соглашения.

Таблица 3 - Этапы подготовки концессионной сделки

Формирование стратегии сделки Подписание концессионного соглашения Подготовительный

этап Стратегический

этап Подготовка

конкурса Проведение

конкурса Выдача концессионного

соглашения Анализ статисти-ческих показате-лей, обоснование целесообразности концессии Анализ юридиче-ских и норматив-ных вопросов Маркетинговые исследования

Разработка тех-нико-экономического обоснования про-екта Расчет концесси-онных платежей Определение сроков концессии

Выбор спосо-бы проведе-ния конкурса Подготовка конкурсной документации

Объявление конкурса Прием и оценка конкурсных заявок Объявление победителя

Проведение переговоров по дополнительным усло-виям концессионного со-глашения Согласование финансовых и организационных усло-вий сделки Определение порядка и сроков пересмотра условий соглашения Подписание концессион-ного соглашения

22

Для повышения эффективности процедуры организации работ по концессион-

ному соглашению нами разработан следующий алгоритм: отбор объекта концессии,

предоставление соглашения, реализация проекта и передача (трансферта). Предше-

ствующая фаза определяет решения для успешного проведения следующей фазы

(рис.2).

Организационная поддержка (менеджмент)

Распределение прибыли (политика и законодательство)

Рисунок 2 - Алгоритм организации и проведения конкурсов по концессион-ному соглашению

Управление в интересах государства должно прослеживаться на всех фазах ор-

ганизации проекта. Легитимность процесса выдачи концессии может быть обеспече-

на за счет процедуры открытого конкурса, который должен проводиться по прозрач-

ным процедурам и критериям.

Одним из организационных инструментов повышения эффективности контро-

ля со стороны концедента за реализацией концессионного проекта является стандар-

тизация документооборота по проекту. Проведенное нами исследование позволило

выделить три группы документов, которые необходимо сформировать помимо текста

концессионного соглашения: 1) Кредитная документация, включающая кредитные

соглашения с зарубежными банками, российскими банками, экспортно-

кредитными агентствами и международными финансовыми организациями; 2) Обес-

печивающая документация, то есть документы по обеспечению всех активов по кон-

цессионному проекту; 3) Проектная документация, включая договор на строительст-

во, договор на эксплуатацию и техобслуживание, договор на поставку материалов,

договор купли продажи и т.п.

Концессии (концессионные договоры) могли бы создавать своего рода зоны ста-

бильности (для/в рамках отдельных проектов) в условиях нестабильной среды (такой

же подход в отношении стабильности реализован в отношении СРП). Это можно

1.Отбор объектов

3. Реализация про-екта

2.Предоставление соглашения

4. Передача (транс-ферт) объекта

23

сделать, распространив действие так называемой «стабилизационной оговорки» на

весь срок жизни проекта, что уменьшило бы для инвестора инвестиционные риски,

влияющие на стоимость привлечения заемных средств. Преимущество концессии в

предлагаемом нами экономическом содержании «договора концессии» заключается в

обеспечении стабильности на весь срок реализации проекта, даже при условии неоп-

тимально высокой задаваемой государством налоговой нагрузки.

Обосновывается, что кроме этого, необходимо создать государственный орган,

реализующий политику концессий в сфере недропользования на территории всей

страны, по типу Главного концессионного комитета как это было во времена нэпа,

координирующего и направляющего общую деятельность всех организаций.

ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

В научных изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Глинкин Е.А. Проблемы реализации концессионного механизма как формы госу-

дарственно-частного партнерства. // Международная экономика. - № 10.- 2009. –

0,50 п.л.

2. Глинкин Е.А. Управленческая модель концессионных взаимоотношений государ-

ства и частного бизнеса в нефтяной отрасли. // Транспортное дело России.- № 1 -

2010.- 0,50 п.л.

В других изданиях:

3. Глинкин Е.А. Теоретические основы предпринимательской деятельности. // Ма-

териалы I научно-теоретической студенческой конференции «Социально-

экономическое развитие России на современном этапе: реалии и перспективы». -

М.: Финансовый институт МВШЭ, 2007. – 0,25 п.л.

4. Глинкин Е.А. Концессионный механизм государственно-частного партнерства. //

Сборник научных статей преподавателей и студентов Московского института

управления. Вып.2.-М.: НОУ ОАОУ, 2008.- 0,25 п.л.

24

5. Глинкин Е.А. Развитие нефтяного хозяйства России в годы НЭПа. // Материалы

межвузовской научно-практической конференции «Экономика, управление и

право». // Вып.14.-М.:ИУП, 2009.- 0,25 п.л.

6. Глинкин Е.А. Концессии в системе партнерских отношений государства и частно-

го сектора. // Актуальные проблемы развития, финансового управления и право-

вого урегулирования мировой экономики в условиях кризиса. Материалы меж-

вузовской научно-практической конференции студентов и молодых ученых. -

М.:Гриф и К, 2009.- 0,30 п.л.

7. Глинкин Е.А. Концессионное предпринимательство в нефтяной отрасли России в

годы нэпа. // Сборник научных докладов IV международного научного конгресса

«Роль бизнеса в трансформации российского общества - 2009». Часть 1.-М.:

МФПА, 2009.- 0,20 п.л.

8. Глинкин Е.А. Государственное предпринимательство и многоукладность эконо-

мики в годы нэпа. // Управление собственностью: теория и практика. - № 4. –

2009.- 0,90 п.л.

9. Глинкин Е.А. Мировой опыт развития концессионного механизма государствен-

ного предпринимательства. // Приоритетные направления развития науки и тех-

нологий: доклады всероссийской научн.-техн.конф.; под общ.ред. Э.М.Соколова.-

Тула: Инновационные технологии, 2009.- 0,50 п.л.

10. Глинкин Е.А. Разработка управленческой модели взаимоотношений частного

бизнеса и государства в нефтяной отрасли. // Сборник научных докладов V меж-

дународного научного конгресса «Роль бизнеса в трансформации российского

общества - 2010». Часть 1.-М.: МФПА, 2010.- 0,20 п.л.