กลไกและกระบวนการกำหนดนโยบายและแผน

Dye, Thomas R. : สงทรฐบาลเลอกทจะกระท า หรอไมกระท า

(Whatever governments chose to do or not do)

James E. Anderson : ขอเสนอ หรอแนวทางปฏบต (ของรฐบาล) ทก าหนด

วตถประสงคแนนอนเพอใหบคคล หรอกลม

บคคลจดการกบปญหาหรอเรองทอยในความ

สนใจ”

สนคาสาธารณะ (Public Goods) VS. สนคาเอกชน (Private Goods)

สนคาเอกชน สนคา/บรการใดทกลไกราคาสามารถท าหนาทจดสรรไดอยางด

และมประสทธภาพ สนคา/บรการนน คอ “สนคาเอกชน”

สนคาสาธารณะ• สนคา/บรการใดทไมสามารถใชกลไกราคาท าหนาท

จดสรรได สนคา คอ “ สนคาสาธารณะ” • สนคาทไมสามารถแบงแยกกลมผรบประโยชนออกจาก

นโยบายได เพราะลกษณะของสนคาสาธารณะคอเมอ

รฐบาลไดจดสรรสนคานนแลว ประโยชนจะตกกบประชาชน

ทกคน เชน การรกษาความสงบ ความปลอดภยในทรพยสน

ของประชาชน การควบคมการจราจร มลพษ และ

อนรกษสงแวดลอม เปนตน

1. ตวแบบชนชนน า (Elite Model) เกดจากการชน าของชน ชนน าในสงคม

2. ตวแบบกลม (Group Model) เกดจากผลการตอสระหวางกลมในสงคม

3. ตวแบบเชงระบบ (System Model) เกดจากการกลนกรองของระบบการเมอง

4. ตวแบบสถาบน (Institutional Model) เกดจากสถาบนทางการเมองทเปนทางการ

5. ตวแบบกระแส-หนาตางนโยบาย (streams& windows model) เกดจากกระแสความตองการทสอดคลองกน

อทธพลของกลม ก. อทธพลของกลม ข.อ านาจ

ตอรองท

เพมขน

(Added Influence)

นโยบาย

สาธารณะ

การเปลยนแปลง

นโยบาย

การเปลยนแปลงของนโยบาย

(Policy Shift)

สงแวดลอม สงแวดลอม

ความ

ตองการ

การ

สนบสนน

การตดสนใจ

การกระท า

กฎหมายรฐธรรมนญ

ฝายนตบญญต(Legislative

ฝายนตบญญต(Judicial Branch)

ฝายบรหาร( Executive Branch)

-ระบบสภาเดยว(Unicameral System)-ระบบสองสภา(Bicameral System)

-การตความกฎหมายรฐธรรมนญ-ค าพพากษาของศาลสงถอเปนโยบายทถกตอง ปฏบตตาม

กฎหมายรฐธรรมนญ

ฝายนตบญญต(Legislative Branch)

ฝายตลาการ(Judicial Branch)

ฝายบรหาร( Executive Branch)

-การตความกฎหมายรฐธรรมนญ-ค าพพากษาของศาลสงถอเปนโยบายทถกตอง ปฏบตตาม

-ระบบรฐสภา(Parliamentary System)-ม ครม.รบผดชอบ-ระบบประธานาธบด(Presidential System)-มประธานาธบด

กระแส

ปญหา

กระแส

การเมอง

หนาตาง

นโยบาย

วาระ

นโยบาย

นโยบาย

สาธารณะ

การใหนยาม

ปญหาเชงคณคา

พลงผลกดนท

เหนพองตองกน

กระแส

นโยบาย

ก าหนด

แนวทาง

o เปนการด าเนนการทมจดมงหมายทชดเจนและมเปาหมายทชดเจน

o ประกอบดวยรปแบบของการด าเนนงานโดยรฐอยางมบรณาการ

o เปนเรองทรฐลงมอด าเนนการจรง

o นโยบายมลกษณะทเปนการเลอกท าหรอไมท า

o ส าหรบนโยบายทเลอกท า ตองมอ านาจใชบงคบได

สภาพแวดลอมของนโยบาย

(Policy environment)

นโยบายสาธารณะ

(Public policy)

ผมสวนได สวนเสยกบนโยบาย

(Policy stakeholders)

ระบบนโยบายสาธารณะ (William N.Dunn)

อนาคต (Future) เปนเรองทคดไวลวงหนา

ทศทาง (Direction) เปนสงทบงบอกวา หรอ แสดงใหเหนวารฐก าลงจะท าอะไรตอไป

สาธารณะ (Public) เปนการพจารณาทเกยวกบคนสวนใหญ และชายขอบ

ความมเหตมผล (Rational) การสรางทางเลอก หรอ การก าหนดทศทางของนโยบาย ขนอยกบขอเทจจรง (Value Free) : Principle / Process

ความชอบธรรม (Legitimacy) Authority ตามระดบของนโยบาย

Policy Window Model

Entrepreneur Model

Policy Community Model

ตองชใหเหนถง

วตถประสงคในการ

ด าเนนงาน และแนวทาง

ในการปฏบตงานท

ชดเจน

ตองมขอความทชดเจน

เขาใจงาย กะทดรด

ตองเกดจากฐานขอมล

ทมความถกตอง และทน

ตอ เหตการณ

ตองมลกษณะยดหยน

เพอใหสอดคลองกบ

สภาพการณท

เปลยนแปลง แตจะตอง

มหลกการทถกตอง

ลกษณะของนโยบายทด

Rise in

disequilibrium

Articulation of demand

Demands for a new distribution

Reaction to demand

Government reacts to demands

Supply of goods

A new mix goods

Dissatisfaction with existing supply of

public/private goods

ระบบนโยบายสาธารณะ (WILLIAM N.DUNN)

เปนกลไกทกอใหเกดนโยบาย

เปนชองทาง(Channel)ในการสงผาน/ความตองการPolitical

System

Economy

System

เปน ทจะกอใหเกดหรอยบยงนโยบายSocial

System

Policy Environment

ทรพยากร

Social concept

แรงกดดนExternal

Environment

เปนหลกประกนเพอใหมนโยบายLegal

Framework

Policy

Stakeholder

ถกแสดงออกโดย Movement เพอสราง

Policy Agenda

Policy Environment

Inside Gov’t

Outside Gov’t

• Value ทไมตรงกน• Interest ทไมตรงกน• Resource ทแยงชง

o การเมอง (รฐสภา)

o ฝายบรหาร

o ฝายราชการประจ า

o ผรบประโยชนโดยตรง

o สาธารณะชนทวไป

o ผเสยประโยชน

วงจรนโยบาย (POLICY CYCLE)

กระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ

1. การระบปญหาเชงนโยบาย (Identify Problem)

2. การน าเสนอปญหาเขาสวาระของนโยบาย

(Setting the policy agenda)3. การก าหนดเปาหมาย/วตถประสงค และจดล าดบความส าคญ

(Identify and Ranking Goals/Objective)4. ขอมล และทางเลอกของนโยบาย (Information input Options)5. การประเมนทางเลอก (Assessment of alternatives)6. การตดสนใจ (Decision Making)7. การน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation)8. การประเมนนโยบาย (Policy Evaluation)

ปญหาเชงนโยบาย หมายถง

o สภาพการณทกอใหเกดความตองการ (Need) ความขาดแคลน (Deprivation) หรอความไมพอใจ (Dissatisfaction)ซงสงผลใหมการเสาะแสวงหาแนวทางการแกไขปญหา

o สงทเปนความตองการ คณคา หรอโอกาสในลกษณะใดลกษณะหนง

ซงจะท าใหส าเรจโดยผานการน านโยบายไปปฏบต

ปญหาเชงนโยบาย

หมายถง สงทเปนความตองการ คณคา หรอโอกาสในลกษณะใด

ลกษณะหนง ซงจะท าใหส าเรจโดยผานการน านโยบายไปปฏบต

ซงครอบคลมความพยายามในการจ าแนกค าถาม และประเดน

ปญหาทเกยวของ รวมทงการก าหนดกรอบของปญหาทจะตอง

แกไขใหไดชดเจน ซงจะชวยใหเกดโครงสรางเชงตรรกะส าหรบ

การวเคราะหเพอใหรวาปญหาทแทจรงทจ าเปนตองแกไขหรอไม

ความสมพนธกบ

ปญหาอนๆ

อตตวสยของ

ปญหา

ปญหาเปลยนแปลง

ไปตามผก าหนด

ความเปนพลวต

ของปญหา

1. ความเกยวเนอง หรอความสมพนธกบปญหาอนๆ

(Interdependence of policy problems) 2. ความเปนอตตวสยของปญหา (Subjectivity of policy

problems) 3. ลกษณะปญหาทเปนปญหาทแทจรง หรอเปนปญหา ทไมม

ตวตน (Artificiality of policy problems) 4. ความเปนพลวตของปญหา (Dynamics of policy problems)

Secondaryissue

Minor Issue

Major issue

Functionalissue

Strategic Policies

Operational Polices

แนวทางการวเคราะหปญหา

• การวเคราะหสาเหต

• การวเคราะหผลทไดรบ

• การวเคราะหผลกระทบ

• การวเคราะหผลทคาดวาจะไดรบ

• การวเคราะหความสมพนธ

1. มอนตรายตอประเทศ ประชาชนพนทและเปนปญหารบดวน

2. จะขยายออกไปในทางกวาง

3. มความเกยวเนองสมพนธกบปญหาอน

4. เปนปญหาทชมชน ประชาชนตองการ

5. เปนหนาทความรบผดชอบทจะตองแกไขปญหา

6. การแสวงหาขอมลและทางเลอก

(Options and information)

Edwards, George and Sharkansky, Ira : 1978

การน าเสนอปญหาเขาสวาระของนโยบาย

(Setting the policy agenda)

“The list of subjects or problem to which government officials and people outside of government closely associated with those officials are paying some serious attention of any given time”

“ปญหาหรอสาระส าคญทฝายรฐบาล หรอ

ประชาชนใหความสนใจอยางจรงจง ณ ชวงเวลา

หนง”

วาระทคนสนใจ

Agenda

Government Agenda and

Policy Agenda

Decision Agenda

(สาระทฝายรฐบาล หรอ

ประชาชนใหความสนใจอยาง

จรงจง ณ ชวงเวลาหนง)The list of subject to

which government officials

and those around them are

paying serious attention

List of subject with in

the government

agenda that one up for

an active decision

การจดล าดบความส าคญของปญหาม 2 แบบ

1. จดล าดบของการแกปญหา วาจะท าอะไรกอน

2. จดล าดบเพอท าใหเกดสดสวนของการกระจายการแกปญหา

(การกระจายงบประมาณ) เชน การศกษากบการสาธารณสข

จะตองท าทง 2 อยาง แตหากเหนวาอนใดส าคญกตองเนนอน

นนมากกวา

การก าหนดเปาหมาย/วตถประสงค และจดล าดบความส าคญ

(Identify and Ranking Goals/Objective)

ขอมล และทางเลอกของนโยบาย (Information input Options)

แนวทางในการวเคราะหทางเลอก

1. ขอมลพนฐาน

2. การวจยเชงนโยบาย

3. ประสบการณทผานมา

4. การสรางองคความร

5. ผเชยวชาญ

การประเมนทางเลอก (Assessment of alternatives)

ผลลพธของทางเลอก

วเคราะหขอดขอเสยของทางเลอก

ประเมนความเปนไปได

- ทางเทคนค

- การบรหาร

- ทรพยากรทใช

- ตนทน

-ทางสงคม

- ทางการเมอง

- ทางเศรษฐกจ

-ทางสงคม

- ทางการเมอง

- ทางเศรษฐกจ

การตดสนใจ (Decision Making)

องคประกอบของการตดสนใจ

1. ผท าการตดสนใจ

2. เปาหมาย หรอประเดนปญหาทตองการท าการตดสนใจ

3. ทางเลอกตาง ๆ ทสามารถบรรลเปาหมายได

4. สภาวการณ หรอ สภาวะแวดลอมในขณะทท าการตดสนใจ

หลกเกณฑการตดสนใจ

1. หลกประโยชนสงสด (Maximize Utilities )2. หลกความพอใจสงสด (Optimizations)

1. การขาดขอมล ขาวสารทถกตองและเพยงพอ

2. ขอจ ากดในเรองระยะเวลาทตองท าการตดสนใจ

3. ผตดสนใจขาดความร ประสบการณ ในการตดสนใจ

4. การใชคานยมสวนตว หรออคตมาประกอบการตดสนใจ

5. อทธพลจากภายนอก

ขอพจารณาส าหรบการตดสนใจ

1.ขนตอนการแปลงนโยบายไปสการปฏบตมขนตอนอยางไร

2. ความสมพนธระหวางการน านโยบายไปปฏบตกบขนตอน

นโยบายขนอน

3. ปจจยความส าเรจ/ลมเหลวในการน านโยบายไปปฏบต

ระดบมหภาค: หนวยงานในสวนกลางซงมบทบาทควบคมนโยบาย

◦ ท าความเขาใจในบรบท และสาระของนโยบาย

◦ การออกแบบองคกรการบรหารนโยบาย (Organization Design)◦ แปลงนโยบายใหเปนแนวทาง แผนงาน โครงการ

◦ มอบหมาย หรอสงมอบแนวทาง แผนงาน โครงการสหนวยปฏบต

ระดบจลภาค: หนวยงานสวนภมภาคและทองถนซงมบทบาทปฏบต

◦ ยอมรบนโยบาย รบแนวทาง แผนงาน โครงการเปนสวนหนงของงาน

◦ การระดมสรรพก าลง ทรพยากร และเครอขายความรวมมอ

◦ การสรางระบบตดตามและรายงานผล (Monitor-Report)◦ การด าเนนการปฏบต ตรวจสอบ ตดตามและการสรางตอเนอง

1. ลกษณะของนโยบาย

2. วตถประสงคของนโยบาย

3. ความเปนไปไดทางการเมอง

4. ความเปนไปไดทางเทคโนโลย

5. ความเพยงพอของทรพยากร

6. ลกษณะของหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต

7. ทศนคตของผน านโยบายไปปฏบต

8. กลไกภายในหนวยงาน หรอระหวางหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต

เงอนไขความส าเรจและความลมเหลวของการน านโยบายไปปฏบต

1. ลกษณะของนโยบาย

2. วตถประสงคของนโยบาย

3. ความเปนไปไดทางการเมอง

4. ความเปนไปไดทางเทคโนโลย

5. ความเพยงพอของทรพยากร

6. ลกษณะของหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต

7. ทศนคตของผน านโยบายไปปฏบต

8. กลไกภายในหนวยงาน หรอระหวางหนวยงานทน านโยบายไป

ปฏบต

หลกเกณฑในการประเมนผลนโยบาย (William N. Dunn )

1. ประสทธผล (Effectiveness) ความสามารถในการบรรลเปาหมายของทางเลอก

2. ประสทธภาพ (Efficiency) ความสามารถในผลตผลผลตโดยเปรยบเทยบจากตนทน

3. ความพอเพยง (Adequacy) ความสามารถของการด าเนนการใหบรรลเปาหมายภายใตเงอนไขของทรพยากรทมอย

4. ความเปนธรรม (Equity) การกระจายตวของผลการด าเนนการตามทางเลอก

5. การตอบสนอง (Responsiveness) ความสามารถในการเตมเตมความตองการของประชาชนกลมตางๆ

6. ความเหมาะสม (Appropriateness) การพจารณาเชงคณคาและ

ความเปนไปไดในทางปฏบต

การประเมนนโยบาย (Policy Evaluation)

คอรปชนเชงนโยบาย

คอ การทผมอ านาจและหนาทก าหนดนโยบายไดใชอ านาจ

หนาทของตนเออประโยชนแกตนเองและพวกพอง โดยวธการก าหนด

นโยบายทมจดมงหมายซอนเรนทจะแสวงหาผลประโยชนจากนโยบาย

ดงกลาว และมอบหมายใหฝายประจ าไปด าเนนการจดท าโครงการเสนอ

ขนมาเพออนมต การคอรปชนเชงนโยบายจงเปนรปแบบใหมของ

คอรปชนทมจดเรมตนมาจากผก าหนดนโยบายโดยไดรบความรวมมอ

หรอตกอยในสภาวะจ ายอมจากฝายประจ าในการจดท าโครงการให

เปนไปตามนโยบาย และเปนการคอรปชนทอาศยความชอบธรรมทาง

กฎหมายเปนเครองบงหนาในการแสวงหาผลประโยชนสวนตว

ผาสก พงศไพจตร (2546 : 161-162) แยกประเภทของคอรปชนออกเปน 2 ประเภท

ประเภทแรก คอ ภาษคอรรปชน ซงนกการเมองและขาราชการเกบจากพอคา

นกธรกจ และประชาชน ในรปของคาคอมมชชน และสวยตางๆ

ประเภททสอง เปนการคอรรปชนทเกดจากการทบซอนของผลประโยชน หรอ

การขดกนระหวางผลประโยชนสาธารณะและผลประโยชนสวนบคคล (Conflict of Interest) เชน รายไดซงนกการเมองและพรรคพวกเพอนพอง ไดรบจากการตงราคาสนคา หรอบรการซงพวกเขาท าการผลตอยในราคาสง เนองจากเปนธรกจผกขาดหรอกงผกขาด

เชน บรษท ก. ไดสมปทานจากรฐท าธรกจโทรศพทมอถอ และรฐใหสมปทานบรษทไมกแหงใหท าธรกจน ดงนน บรษท ก. จงสามารถคดคาบรการเปนรายเดอน (retaining fees) นอกเหนอจากคาใชโทรศพทจรงๆ ในอตราสงกวาทเกบกนในประเทศอนๆ ซงหมายความวา

บรษท ก. สามารถท าก าไรไดมากจนเจาของบรษทเขยบฐานะเปนมหาเศรษฐหมนลานไดในเวลาประมาณ 5 ป

คอรปชน ??

• การกอตวนโยบาย (Policy Formation)

o การก าหนดปญหาไมตรงกบความเปนจรง

o ขาดการวเคราะหความเกยวเนองสมพนธของปญหานโยบาย

o ขาดการวเคราะหสาเหตปญหา

o ขาดหลกเกณฑในการใชตดสนปญหา

o ความสนใจของสาธารณะ

ปญหาทมกจะเกดขนในกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ

• การก าหนดนโยบาย (policy formulation)

o ขาดขอมลทถกตองและเพยงพอในการวเคราะห

o ผท าการวเคราะหขาดความร ความสามารถ และทกษะ

o ความเปนธรรม VS. ความยตธรรม

• การตดสนนโยบาย (policy decision)

o การแทรกแซง

o ประโยชนสวนตน-กลม VS. ผลประโยชนสาธารณะ

ปญหาทมกจะเกดขนในกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ

• การน านโยบายไปปฏบต (policy implementation)

o ความเขาใจทตรงกนระหวางเปาหมายของนโยบายกบแผนงาน

โครงการ กจกรรม

o การสรางความเขาใจใหแกระดบปฏบตเกยวกบเปาหมายของ

นโยบาย

o การออกแบบระบบการท างานเพอรองรบนโยบาย

• การประเมนผลนโยบาย(policy evaluation)

o การประเมนผลนโยบายทสอดคลองกบวตถประสงค

o การประเมนการใชทรพยากรอยางคมคา

ปญหาทมกจะเกดขนในกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะ

Popular Policy VS. Unpopular Policy ความรทางวชาการ / ขอเทจจรง VS. ความรสก ทศนคตของนกวชาการ VS. นกการเมอง ประโยชนสาธารณะ VS. ประโยชนเฉพาะกลม ประโยชนสวนรวม VS. ผรบประโยชน ประโยชนระยะยาว VS. ประโยชนระยะสน มมมองทตางกนทางการเศรษฐกจ VS. สงคม VS. สงแวดลอม

52รศ.วฒสาร ตนไชย