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收稿日期：2013-05-30基金项目：国家社会规划项目（13CGL131）

上海市教委科研创新重点项目（13ZS112）作者简介：汪伟全（1975），男，毕业于上海交通大学国际与公共事务学院，博士，华东政法大学公共管理学院副教授，清华大学中国应急管理研究基地兼职研究员，研究方向为区域治理、应急管理，E-mail：whicher@sina.com。

空气污染已成为全球性问题，而中国已是世界

空气污染最严重地区之一。北京地区的空气污染尤

为严重，2013年 1月北京雾霾日数多达 26天，仅

有 5天不是雾霾日[1]。空气污染危害公众健康，加

剧自然环境的恶化，影响正常的经济生产和社会秩

序，治污行为非常迫切和重要。然而，空气的流动性

使得污染的外部性效应更为显著。在京津冀、长三

角、珠三角地区，部分城市二氧化硫浓度中外来源

的贡献率达 30％~40％[2]。因此，跨域合作治理是解

决空气污染的一种必然选择。本文以北京地区为

例，分析空气污染跨域治理中的困境与问题，为跨

域性公共事务的合作治理提供更为普遍意义上的

经验与借鉴。

1 空气污染跨域性与区域公共事务治理转型跨域治理（Cross－Boundary Governance）是治理

理论的重要分支和组成部分，也是近年来公共管理

学的一个研究热点。跨域治理的兴起，源于现实生

活中的跨区域、跨领域、跨部门的公共事务与公共

问题增多，是回应政府再造的时代要求而做出的必

然抉择。本文所研究的跨域合作治理，是指两个或

两个以上的不同辖区的公共部门，由于它们彼此之

间行政边界相邻和功能重叠，在治理区域性公共事

务时，需要公共部门、私营部门、非营利组织及其公

民的联合行动，来解决难以处理的公共问题。与跨

域治理相似的概念，有英国的区域治理（Regional

Governance）、法国的市镇联合体和大区政府、美国

的“都会区治理”（Metropolitan Governance）以及日

本的广域行政。

空气污染的跨域治理，至少有四项属性必须重

视：

（1）不可分割的公共性。作为一个公共议题，其

范围往往超越了任何一部门、组织或政府层级的管

辖权之外。由于单一地方政府不能单独解决好空气

污染问题，需要多个地方政府和其它主体协作。

（2）外部性。作为跨域性事务的另一项特性是，

某一政府所采取的政策或行动，其所产生的后果却

可能是由其他的地方及民众来共同承担的。因此，

空气污染防治只有包含和体现了利益相关者的共

同利益，才能获得支持和实施，才能有生存和发展

的空间。

（3）政治性。呼吸优良的空气是人们的普遍需

求，也是各地方利益的共同表现。空气污染防治作

空气污染的跨域合作治理研究———以北京地区为例

汪伟全 1，2

（1.华东政法大学公共管理学院，上海 201620；2.清华大学中国应急管理研究基地，北京 100083）

摘要：当前空气污染与雾霾天气已严重危害公众健康，影响了社会与经济的正常秩序。北京由于特殊的气候条件与地理位置，已成为全国乃至世界空气污染重灾区之一。本文试图以北京地区的空气污染治理为例，旨在阐明空气污染跨域合作治理的基本规律。在规范研究上，总结了传统区域主义、公共选择理论和

新区域主义是跨域治理理论发展与演变的三个方向；在经验研究上，通过分析北京地区空气污染跨域治理的历史与现状，归纳了利益协调不足、碎片化现象和单中心治理等问题症结。针对空气污染跨域治理的存在问题，必须建立国家层面的空气污染防治战略，健全空气污染跨域治理的利益协调和补偿机制，完善跨域治理机构的结构设计与组织功能，创新执行机制，构建政府主导、部门履职、市场协调与社会参与的跨域合作治理新模式。

关键词：空气污染；跨域合作；合作治理；协作治理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162（2014）01-0055-10

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为跨域性公共事务是一个有机的整体，不允许各地

方做出有损整体利益的行为，尤其强调联防联治的

协调性。因此，必须思考如何通过政治制度的设计

来安排集体行动。

（4）综合性。空气污染防治需要依靠行政、法

律、科技手段等多种手段和力量，采用综合的预防

和治理措施，需要长期不懈的努力。

跨域治理的理论渊源，主要有政策网络理论和

协同治理理论。“政策网络”最早是由 Katzenstein于 1978年提出[3]，随后 R.A.W. Rhodes、Robert Leach和 Janie Percy-Smith等作了进一步的阐述。自上世

纪 70年代末以来，由于各种经济、社会、环境问题

日趋严重与复杂，现代国家决策范围不断扩大，且

官僚组织无法独立处理这些公共事务。

在这种背景下，国家政策主体结构出现碎片化

（Fragmentation）、部门化（Sectoralization）与分权化

（Decentralization）趋势，以及整个社会去中心化

（Centerless）的趋势[4]。特别是在范围与责任日益模

糊的情况下，需要政府、私人部门、第三部门或者志

愿性组织和团体，进行多元主体的协商合作[5]。政

策网络是指“一群因资源依赖而相互连接的群众或

复合体，自行组成网络，这些网络参与者之间的互

动构成了政策网络。”[6]

协同治理理论的应用始于英国的“协同型

政府”（Joined－up Government）改革，即在发挥新自

由主义竞争机制与市场机制同时，倡导通过协调、

整合的方式来实现社会公平、正义等民主价值，使

得政府更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效。

对于协同治理理论的内涵，Perri指出，所谓协同治

理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现

整合，且这种整合体现于不同层级或同一层级内

部，不同职能间，政府、私人部门与非政府间等三个

维度[7]。Pollit认为协同治理是一种通过横向和纵向

协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模

式，它包括消除政策间的矛盾和紧张以增加政策的

效力、通过减少重复以更好地利用稀缺资源、增进

不同利益主体的协作、为公众提供更多的无缝隙服

务等四项主张[8]。

研究空气污染的跨域合作治理具有重要意义。

当代跨域性公共事务日益增多，传统的科层制模式

具有“碎片化”（Fragmentation）的弊端，因而必须探

索区域公共事务治理的新模式。对空气污染防治这

种典型跨域公共问题的研究，其结论能为处理同类

公共事务提供理论借鉴。

2 空气污染治理与跨域合作：文献回顾与问题提出由于空气的流动性，使得城市间大气污染相互

影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出。针

对空气污染的跨域治理问题，国内外学者纷纷提出

了不同的解决思路。跨域治理作为一种对区域性公

共事务有效管理的制度安排，正逐步发展成为解决

区域公共问题的重要工具。学术界对跨域治理理论

探讨呈三个研究方向：以行政权威为手段的“传统

区域主义”，主张以分权化的市场机制来解决问题

的“公共选择理论”，倡导建立综合性网络合作体系

的“新区域主义”。

传统区域主义的代表人物有厄恩斯特·B·哈

斯（Ernst Hass）、约瑟夫·S·奈（Joseph Nye）等人。哈

斯“新功能主义”（Neo－Functionalism）强调整合过

程中的“溢出效应”，即外溢过程是一个使各国或地

区的共同利益升级过程，藉此也就促进了区域一体

化的发展。具体而言，由相关议题的合作提升了各

国或地区的共同之处，交往与联系密切后，整合可

能扩散到政治议题，相关行为者的政治忠诚将由民

族国家层次转移或扩大到超国家层次[9]。此外，传统

区域主义主张建立“巨型政府”，认为过于破碎、分

散的行政单位是导致区域隔离与分裂的主要根源，

因此通过行政区划调整、组建统一的区域政府可以

促进区域协作，优化区域性公共物品供给。

公共选择理论在方法论上强调个人主义，把个

人的选择作为公共（或集体）选择的基础；同时把个

人看作理性的、自私的个人主义行为。公共选择学

派特别强调，通过市场机制来供给公共产品与服务

的制度安排。奥尔森（Olson M．）认为，个体的理性

导致集体的非理性[10]。为了避免“公地悲剧”的集体

行动困境，公共选择理论提出了公共产品与服务的

多抉择制度安排，包括竞争、市场化、联合生产等各

种形式。

新区域主义被认为能够全面体现理论复杂的

政府间主义一体化理论，展现出一种崭新的区域公

共事务治理安排[11]。新区域主义认为区域统一是一

种包括经济、政治、文化等多维度过程，强调公民社

会的参与。Savitch和 Vogel认为新区域主义主要有

三条实践途径与制度安排：多层政府方法（Multi-

tiered Approach），由处于不同层级的政府提供对应

的不同范围的公共服务；功能链接方法（Linked

Functions Approach），建立区域功能的合作或地方

政府间的合作协议；综合网络方法（Complex Net-

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works Approach），通过多层次、多主体的合作协议

网络来促进区域治理[12]。

根据上述有关区域治理理论的梳理，可以归纳

出与之相对应的空气污染跨域治理的三种模式：府

际合作模式、市场调节模式和网络治理模式，其具

体内容见表 1。府际合作模式，以行政权威为背景，

各级政府为主体，综合运用行政手段与措施为特

征；市场调节模式，是指运用市场化的手段来调节

空气污染的外部性问题及其解决；所谓网络治理模

式，它的治理结构有异于科层制与市场机制，而是

通过信任机制和协调机制的培育与构建，主张组织

形式的网络化，以政府、市场、社会等多元力量共同

参与的方式为特征。

（1）府际合作模式。各级政府之间的环境共治

（Environmental Shared－Governance）是二十世纪末

环境保护体系的发展主轴。由于环境污染无法由某

一地方政府独立而有效地解决，为此需要建立跨地

域、跨流域治理的有效机制。为了有效实施环境共

同治理，还需完善合作的法制体系、转变政府职

能[13]。

建设价值观是环境污染方面府际合作治理的

重要内容。丹尼尔·科尔曼指出，一个社群本身并不

必然就注重生态环境或者充满人道情怀。因此必须

有意识地确立并且反复不断地强调所有价值观的

主体性，把各价值观融会贯通[14]。

沟通与交流、谈判是府际合作的基本形式。在

处理区域公共问题时，陈瑞莲主张通过区划政府间

的沟通与交流，强调消除彼此信息不对称引发的不

信任问题。通过合作、谈判形式，最大限度地消除经

济的外部效应和搭便车问题。在区域性公共服务和

公共物品供给时，应该因地制宜地联合供给[15]。

府际合作模式特别强调空气污染的联合防治，

在紧急状况下需要应急联动。朱新霞等人用数学模

型论证了城市间空气污染相互影响。如果某城市污

染物排放的浓度为负值，说明该城市污染较为严

重，这便对邻近地区造成环境污染的溢出效应。为

此，该城市的环境管理部门必须对污染企业进行限

期整改、停产整顿甚至取缔[16]。邵超峰等人总结了

国外关于区域风险生态评价的几种模型，认为区域

突发性大气污染事件的应急决策支持系统包括事

故源查询系统、事故实时仿真系统和应急系统[17]。

张佰成、谭伟贤介绍了城市应急联动系统的技术问

题，并总结了南宁、上海、北京等地区的城市应急联

动状况[18]。

（2）市场调节模式。学者们主要从建立产权市

场、征税和区际生态补偿三方面进行研究。市场调

节模式指在环境跨域污染时，通过市场化手段来协

调污染外部性。从经济学角度出发，市场机制主要

包括价格机制、供求机制、竞争机制、风险约束机

制、利率机制、工资机制等。通过价格、竞争、供求、

利率、风险等要素之间互为因果关系、相互制约的

联系和作用，对环境污染的外部性行为进行制约与

影响。“市场经济是一部复杂而精良的机器。……并

没有人去刻意地加以管理，但市场却一直相当成功

地运行着。”[19]

关于产权市场方面，国内外研究主要集中在交

易初始配额分配机制、碳排放交易的价格机制和碳

排放交易产生的社会经济效应等领域[20]。早在 1968年，约翰·戴尔斯在《污染、财富与价格》一书中就阐

述了排污权交易这个概念。科斯定理对碳交易理论

起着重要的推动发展。碳交易理论认为生态治理中

的外部性问题源于治理双方产权界定不清。要解决

这个外部性问题，就要在明晰产权的基础上，通过

市场交易的方式，实现空气排污权优化配置。

关于征税方面，英国经济学家庇古最先提出通

过征收外部性税收的办法，可使企业的生产成本等

于社会成本，这在一定程度上避免了外部性问题。

针对空气污染与雾霾天气，学者们建议政府应充分

利用财政税收手段，包括设立大气污染防治专项基

金、实施财政补贴、制定实施差异化的税收政策，从

而引导炼油企业提升油品质量和消费者告别低标

油品[21]。例如，吴睿鸫提出了二氧化硫税和碳税的

表 1 空气污染跨域治理模式与工具抉择

治理模式 治理工具 主要特征

府际合作

建设价值观

以行政权威为背景，各级政府为主体，综合运用各种行政手段

共同目标

完善合作的法制体系

沟通与交流、谈判

签署治污合作

防治污染的联合管制

市场调节

产权市场运用市场化的手段来调节空气污染

征税

区际生态补偿

网络治理

信任培育 信任机制和协调机制的培育，组织形式的网络化，以政府、市场、社会等多元力量共同参与的方式

多中心治理

沟通与协调

组织形式的网络化

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设想。我国目前己有对二氧化硫的排污收费，通过

“费改税”来开征二氧化硫税，而碳税则可在条件成

熟时征收，同时对环保产业实行税收优惠政策[22]。

关于区际生态补偿方面，黄寰以具体区域为整

体研究对象，研究其生态公共产品的外部性内部

化，提出进行或纵向或横向区际生态补偿的形式，

寻求环境与经济、落后地区与发达地区之间的和谐

发展[23]。吴晓青认为区际生态补偿体系应由政策法

律制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构等

组成[24]。杜秋莹提出了区域间货币补偿、资源环境

成本的完全定价、区域间资源环境的产权交易（区

域间排污权交易和买断产权）、生态特区建设等生

态补偿方式[25]。

（3）网络治理模式。“网络治理”又称“协作治

理”，或者“合作治理”，是指为了实现与保护良好的

自然环境，政府部门和非政府部门（私营部门、第三

部门和公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，

共同管理公共事务的过程。网络治理强调多元主

体、多层次的合作治理，重视沟通与协调的重要性，

强调彼此通力合作，诸如共同规划、信息共享等。

网络治理主体具有多元性特征。这意味着行动

主体的多中心，包括政府、私营部门、第三部门、社

会公众等行动主体。例如，在完善大气污染防治法

律制度的同时，还需要强调“善治”指导下的开放性

和参与性，鼓励公众参与大气污染防治立法和执法

过程[26]。特别是在中国，党政职能部门作为公共安

全领域垄断者的单中心模式已经发生了变化，在市

场、政府与社会三维框架下公共安全服务呈现出多

中心治理格局，有府际协作网络、公私伙伴关系、社

会协作网络等公共安全服务的合作网络形式[27]。

网络治理强调治理工具的复合性。“治理是个

人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式

的总和；是使相互冲突的或不同的利益得以调和并

且采取联合行动的持续的过程；既包括有权迫使人

们服从的正式制度和规则，也包括民众和机构同意

的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[28]在空气污染治理中，应强调综合运用行政、法律、

经济手段以及价值观塑造、目标建设等多途径。

网络治理强调多元主体间无缝隙合作。受气候

变化、流域水污染等问题挑战，划地为界的单边管

理模式已不能适应形势发展，亟需发展跨地区、跨

部门协作性公共管理。加拿大政治学者戴维·卡梅

伦认为，政府间管辖权之间的界限逐渐模糊，公共

事务开始相互渗透，政府间讨论、沟通、交流的需求

不断增长，“多方治理”的政府间活动越来越重要

了[29]。吕志奎、孟庆国在反思传统官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的基础上，认为协作性公共管理是当前发展趋向与研究途径[30]。综上所述，现有研究在分析空气污染对生命健

全与环境资源、社会经济发展严重危害的基础上，

对空气污染跨域治理进行了详细论述。在理论上对不同治理模式下的治理主体、治理工具有深入阐述。然而，现有文献在有关空气污染区域联合防治

的案例研究方面却鲜有涉及，亦缺乏空气污染区域治理绩效的实证研究。特别是在近年雾霾污染事件持续不断、华北华东地区成为全球空气污染重灾区的背景下，选择北京地区来研究“属地管理”转向“区域治理”的路径演变更有意义。

3 空气污染与跨域合作治理：以北京地区为例空气污染跨域合作治理的各种模式在世界不

同地区得到广泛运用。例如，针对伦敦上空的严重

烟雾，通过调整污染工业布局，用立法手段控制污

染源，改变居民生活方式，逐渐有效地改善了伦敦

的烟雾型空气污染。伦敦的府际合作型模式在很大

程度上解决了煤烟型污染排放，基本上摘掉了“雾

都”的帽子[31]。美国加利福尼亚南海岸空气质量管

理区（South Coast Air Quality Management District，

SCAQMD）是一个成功的空气污染跨界防治的网络

治理模式。有效的经费保障、严格的依法治理、成熟

的市场化运行、民众的广泛参与，这些健全而成熟

的运行机制保证其空气污染跨界治理的有效性[32]。

欧盟地区实施的是“空气清洁与行动计划”，欧盟各

国通过碳排放交易等市场调节机制，对空气污染的

排放进行有效管制。

对于空气污染和环境保护问题，中国作为单一

制国家，主要是依靠政府间合作来进行治理。自上

世纪 90年代以来，北京地区的空气质量整体处于

“不及格”状况。其污染程度在连续大雾天气下 SO2

小时浓度甚至接近 1956年伦敦事件的污染水平。

1998年北京全年能达到空气质量二级标准的天数

不到 50％，2007年全年市区空气质量二级和好于

二级的天数达到 67％。与此同时，1999年至 2007年北京的车辆增加了 200万辆左右，尾气排放量翻

了一番[33]。

北京空气污染是人为粗放式排放和自然生态

被破坏的直接后果。北京地区机动车为城市 PM2．5的最大来源，约为 1/4；其次是燃煤，占 1/5。此外，北

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京空气质量还受到周边区域的影响，外来污染分担

率占 1/5[34]。因此，北京地区的空气污染是本地区污

染物排放量大和区域污染传输共同造成的。

区域性是北京地区大气污染的重要特征。北京

大气颗粒物污染过程的形成，是由以冷风过境为特

征的周期性天气系统决定的[35]。作为京津冀城市群

的一部分，北京独特的地形和复杂的城市冠层决定

了其输送汇及其摆动常，这些易造成华北平原及北

京地区区域大气污染物汇聚，是形成重污染区的主

要形式[36]。数据表明，北京空气污染有 24．5％不是

北京产生的污染，主要是来自天津和河北。北京大

气 PM 2．5污染还受到山西、河南、山东和内蒙古的

影响[37]。

在这种背景下，北京“奥运”期间空气质量改善

与保障面临极其严峻的挑战。为了保障北京空气质

量兑现“奥运”承诺，针对空气呈大范围区域污染的

问题，北京地区开展了一系列的跨域联动“治污”行

为，其内容见表 2。并且，这种跨域联动行为，主要

表现为府际合作的特征。既有纵向上的中央政府对

地方政府的领导和命令关系，也有横向上的各级地

方政府之间在空气污染治理中的合作行动和联合

执法。

具体而言，跨域合作治理的主要措施有：（1）制

定“治污”的共同纲领。北京、天津、河北、山西、内蒙

古、山东六省区市及有关部门共同制定并获国务院

批复《第 29届奥运会北京空气质量保障措施》，“治

污”有中央政府支持的行动方案。（2）成立了大气联

防联治的工作机构。2005年由北京市政府与国家

环保总局牵头组建了“北京 2008年奥运会空气质

量保障工作协调小组”，该机构联合天津、河北、山

西、内蒙这五个省区市一起组成。（3）组建了“京津

冀大气环境监测网”。观测站点覆盖北京、天津、河

北和山西，同时还通过飞机或无人机搭载仪器在大

气边界层和自由大气层内对大气进行垂直观测。

（4）采取了一系列联合“治污”行动。奥运会前华北

六省区市在扬尘、机动车、工业和燃煤污染方面联

合采取治理和控制措施。例如各省区市的火电机组

脱硫项目按期进行，京津冀产业结构调整完成率在

70％以上，北京和天津两市淘汰老旧公交与出租车

1．5万辆等。

通过上述措施，奥运会期间空气质量天天达

标，北京空气质量达十年来最好水平。即便是奥运

会结束后的 2009年，仍然是北京自 1999年以来大

气环境质量“成绩”最为优秀的一年，全年实现 285个空气质量达标天，比“奥运年”多出 11天[38]。2008年北京奥运会空气保障与治理的成功经验，为大气

污染联防联治提供了有价值的案例。

北京奥运空气质量治理的成功关键，在于污染

治理是以行政权威为主的单一性过程，主要依靠府

际合作形式予以推动。具体而言，在纵向关系上，中

央政府通过行政立法和行政命令，要求地方政府必

须严格遵循有关治污标准和强制执行治污行为；在

横向关系上，地方政府通过跨域合作，就治污行为

展开跨域联合行动，包括节能减排、淘汰落后产能、

调整产业结构、联合执法等。纵向和横向关系上的

府际合作，为空气污染治理提供了有力保障。

然而，奥运之后的北京空气质量逐渐下滑。根

据民间环保组织“自然之友”编撰并发布的《中国环

境发展报告（2013）》，从 2008年至 2012年，北京空

气质量在全国省会及直辖市城市的排名在下降，分

别由 2008年的 28名降到 2012年的 30名，名列全

国倒数第二[39]。2013年初北京地区空气污染集中爆

发，1月北京雾霾日数多达 26天，仅有 5天不是雾

霾日[40]。华北成为全球空气污染严重地，2013年 1月发生 5次强霾污染[41]。强霾天气还引发了北京市

大量交通事故，对道路交通、高铁，甚至航运造成重

大影响。同时，空气污染严重影响了北京市民的健

康。据北京市卫生局统计，北京近十年来肺癌增加

了 60％，空气污染是一个非常重要的原因（北京市

卫生局的相关数据统计得出）。

北京地区空气污染为什么成为难以治愈的“顽

疾”？主要原因有三：（1）气象与地貌条件不利于空

气污染扩散。北京地区不利的气象条件和地区三面

环山的地形地貌不利于污染物的扩散，是客观原

因。（2）没有妥善处理好经济发展与环境保护之间

的关系，在对环境保护上还存在认识偏差。在“以经

济建设为中心”的基本原则指导下，各级政府把经

济发展作为头等大事来抓，片面强调 GDP和经济

总量。为了出政绩，各级政府甚至不惜发展高污染

表 2 北京“奥运”期间空气质量改善与保障的跨域联动

措施 内容

制定“治污”的共同纲领 国务院批复《第 29届奥运会北京空气质量保障措施》（2007年）

成立了大气联防联治的工作机构

北京 2008年奥运会空气质量保障工作协调小组（2005年）

组建了“京津冀大气环境监测网”

中国科学院牵头，观测站点覆盖北京、天津、河北和山西

采取了一系列联合“治污”行动

华北六省区市在扬尘、机动车、工业和燃煤污染方面联防联治

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的产业，从而给自然环境带来巨大破坏。（3）本地机

动车尾气等污染物排放量大和区域污染传染传输

是人为因素。截止 2012年 11月，北京机动车数量

就突破 518．9万辆[41]。燃料燃烧（包括煤、油、天然

气）成为 PM2．5本地排放的最大来源。研究表明，

北京地区城乡结合部大气挥发性有机物污染的主

要来源是机动车排放[42]。

对比“奥运”前后北京地区空气污染治理的两

个阶段，结合“奥运”期间空气质量与当前空气污染

严峻的具体情况可知：“奥运”期间的污染治理是以

行政命令和立法为主的政府间合作治理过程，未能

综合考虑和涉及与空气污染相关的其他问题。然

而，污染治理和环境保护是一个相当复杂的社会系

统工程，蕴含着多方利益主体的博弈过程。它涉及

到中央政府、地方政府、具体职能部门、环境非营利

组织、普通大众、企业、媒体等诸多与空气污染治理

相关的利益主体。面对空气污染治理这一各主体受

益的共同主题，不同利益相关者的态度和表现大相

径庭。过去单纯依靠府际合作形式来推动的治污模

式，随着各相关者的利益诉求不断增强，如果不能

通过相关制度设计把不同主体的利益需求吸纳，其

治理效果自然在预料之中。

为了进一步改善空气质量，针对强雾霾事件不

断发生的新情况，近期北京出台了《北京市 2013年

清洁空气行动计划》。在做好煤改电、机动车总量控

制、扬尘治理等工作的同时，还进一步加强大气污

染的区域联防联治。目前京津冀正在加紧完善大气

污染联防联控新机制，包括重大环保项目的统一规

划建设、区域大气环境联合执法监管和污染事件应

急处置、跨区域污染防治协调处理和会商、环境信

息共享、区域大气污染预警应急等一系列机制与制

度。此外，国家环保部正在编制《京津冀地区大气污

染防治规划》，将 PM2．5年均浓度下降 10％的任务

纳入考核。

4 空气污染治理的跨域协作机制反思

北京奥运空气质量的保障成功，固然有华北地

区六省市区空气污染联防联治的措施保证，但更多

依靠的是中央政府行政权威和政治决心的支持。这

种府际合作型的空气污染跨域治理模式的优势，主

要有两个特征：一是以解决问题为宗旨，追求行政

高效率。“它的行动标准是效率和最佳标准”[43]，只

要有利于空气污染问题解决的行政手段，均可能被

运用。例如，行政规划、合作协议等各种行政手段灵

活运用。二是府际合作中强调集权、统一、命令、服

从。在空气污染治理中，集中各地力量，下活“全国

一盘棋”。既促进了府际合作中严格按照政府间契

约来规则行事，又保证了中央行政旨意的有效执行。

然而，这种府际合作型的空气污染跨域治理模

式有天然缺陷。纵观北京地区空气质量的演化进

程，经历过上世纪九十年代的不合格、奥运期间的

“天天达标”和奥运后空气质量不断下滑，以及当前

强雾霾污染的长时间、大范围的不断爆发，这值得

每一位研究者深思。就空气污染治理的跨域合作机

制而言，至少可以在三个方面展开思考：

（1）利益协调是空气污染跨域治理的关键。对

政府而言，利益关系是政府之间关系中最根本、最

实质的关系。政府间关系“首先是利益关系，然后才

是权力关系、财政关系、公共行政关系。”[44]空气污

染的跨域治理过程，本质上就是区域成员主体利益

不断冲突、妥协和协调的过程。具体而言，治理空气

污染至少涉及这两个方面的利益协调问题：

一是利益补偿问题。当前环境空气污染之所以

产生，与政府片面强调经济发展和 GDP总量有关。

各级政府为了获得经济增长速度与总量，甚至不惜

以环境为代价。因此，在治污过程中，势必要采取调

结构、转方式、关停并转、提升燃油标准、节能减排

等一系列举措，许多地方将面临着要 GDP，还是要

清洁环境的选择。

二是成本分担问题。治污还面临巨大的成本。

美国环保局《清洁空气行动的成本和收益（1990年—2020年）》的报告显示，为了达到清洁空气行

动要求，美国每年的投入将达到 650亿美元；英国

的英格兰郡和威尔士郡，每年抗大气污染的花费约

达 40亿英磅。在我国，其巨大治理成本对许多地方

将产生较大影响而难以合作。

（2）跨域协调的“碎片化”现象。空气污染治理

的跨域性，包括跨行政边界、跨功能边界和跨时间

边界三方面。具体而言，跨行政边界，就是指治污行

为需要不同层级的政府展开合作，既有横向的同级

政府间合作，也有纵向的更高层级的政府支持；跨

功能边界，是指需要不同职能部门协同配合，如交

通、卫生、气象、环保等部门；跨时间性，是指空气污

染治理需要相关主体在相当长的时期内对其进行

持续关注与应对。然而，受科层制组织的弊端制约，

治污行为存在着前两方面的“碎片化”现象。

“碎片化”现象之一是同级政府层面内，各部门

缺乏有效协同。以北京市为例，在北京市空气重污

60

染日应急方案中的应急工作协调机构中，组长由市

政府分管副市长担任，副组长由市政府分管副秘书

长、市环保局局长担任，成员由市各有关单位和各

区县政府组成，见图 1。尽管大气污染应急工作协

调机构已经建立，但是至少应该从治理理念、管理

体制和运行机制等方面继续完善，而不仅仅是组织

机构、人员编制和行政职权的匹配。更为重要的是，

各组成单位的责任考核如何实现却缺乏必要措施

予以落实。特别是对环境保护部门的统一监督管理

权和其它有关主管部门的环境管理权之间的关系

并没有做明确、详细、可操作性的规定，导致实践中

各部门之间“争权夺利、推诿责任”的现象，不利于

大气污染的全面防治、系统管理。

“碎片化”现象之二是不同政府之间的整体协

作有限。根据《中华人民共和国环境保护法》第十六

条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境

质量负责，采取措施改善环境质量。”这表明了我国

当前环境管理体系奉行的属地管理原则。然而，由

于空气污染的流动性以及环境资源的整体性特征，

各地政府必须联合治理和有效合作。这就容易导致

属地管理的原则使得空气污染治理时，难以避免地

方保护主义行为的发生，通过转移污染的外部成本

获得本地经济发展优势。因此，如何让没有隶属关

系的地方政府协力治理环境污染，这是克服环境政

策执行不力、破解整合无效和合作困局的关键。

（3）治理主体的“单中心”问题。如何确定政府、

市场和社会在污染治理中的角色定位和功能作用，

是有效治理空气污染的前提。当代中国实行政府

“单中心”的环境治理模式，即由政府向社会提供保

护环境的公共物品。然而，政府的力量是有限的。特

别是在市场与社会参与不充分的条件下，环境污染

治理的效果更不理想。一项盖洛普民意测验发现，

受调查的 60个国家中有 55个国家的大多数人认

为他们的政府在环境方面做得不够[45]。

当前我国空气污染治理体制中，市场调节与社

会参与机制不健全，过于依赖政府的全能型作用。

以北京地区为例，北京空气污染治理体系中，更多

的是政府在唱主角，从空气质量监测网络、煤改清

洁能源工程、老旧机动车淘汰、优化产业结构与工

业污染治理、扬尘污染管理等各项措施，无一不是

运用行政手段[46]。

事实上，市场与社会是政府之外公共应急资源

的筹集者。它们可以广泛动员政府财政体系之外的

资源来向污染受害者提供援助，有效弥补政府的资

源短缺，提高资源的配置效率。如果将生态环境问

题的解决仅仅视为政府及公共部门（公用事业）的

专有责任，将不可避免地面临政府无限责任和政府

失灵等风险。因此，如何确定政府、市场和社会在污

染治理中的角色定位和功能作用，这是必须解决的

问题。

5 对策与建议

北京地区作为“首善”之都，空气污染治理更为

任重道远。近年来大规模、强污染、长时间的雾霾与

空气污染，已对北京地区的公众健康、生态环境和

社会秩序等带来了严重影响，治理灰霾已成为全社

会的共同心声和迫切任务。为此，亟需探索空气污

染跨域治理的新路径。

（1）建立和落实“绿色”的可持续发展战略，营

造空气污染跨域治理的宏观环境。城市发展必须与

环境承载力相适应。发展不能以牺牲生态环境为代

价，更不能以牺牲人的生命为代价。净化空气不仅

仅是一个环保课题，而是包括转方式、调结构等改

革在内的系统工程，应建立国家层面的空气污染防

图 1 北京市空气重污染日应急工作协调机构

组长 副市长

北京市空气重污染日应急工作组

副组长市政府副秘书长、市环保局局长

市委宣传部

市公安交通管理局

市教委

市经济信息化委

市环保局

市住房城乡建设委

市市政市容委

市交通委

市卫生局

市园林绿化局

市城管执法局

市气象局

市通信管理局

各区县政府

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空气污染的跨域合作治理研究

汪伟全

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治战略，这可以在两个方面着手：

一方面，提高对空气污染的危害性与环境保护

重要性的认识。应该摒弃那种片面强调经济发展而

忽视环境保护、片面强调 GDP和“先污染，后治理”

等认识误区，克服关停、并转高污染企业与淘汰落

后生产能力的畏难情绪。通过媒体的宣传提高政府

与公众对空气污染危害性的科学认知。

另一方面，转变政府职能，促进生产方式变革。

构建服务型政府既是当代政府管理的价值取向，又

是现代社会对政府提出的基本要求。环境质量作为

一种公共产品，是政府必须确保的基本公共服务。

环境状况与人的健康状况息息相关，优良的环境越

来越成为城乡居民的普遍追求；对于民众而言，没

有健康，生活水平和质量就无从谈起。因此，必须遵

循以人为本、科学发展的原则，全面转变政府职能，

弱化经济干预功能，强化公共服务职能。

（2）健全空气污染跨域治理的利益协调和补偿

机制。空气的跨界污染性质决定了有效环境管理不

能采取分而治之的治理格局，而互利共赢、成本分

摊则是跨域治理的基础。长期以来，环境污染的肇

事者及相关既得利益者并没有完全承担相应的责

任，造成的损失由整个区域和社会买单。要避免这

种不公平的现象，就必须建立“谁污染，谁付费”、

“谁受益，谁买单”的基本准则，建立互利共赢、成本

分摊的原则。这就亟需从区域生态补偿、环境责任

险、空气质量保障基金等各方面建立健全利益协调

与补偿机制：

区域生态补偿机制。以区域环境资源产权为核

心，以区域范围为尺度，明晰跨区域公共事务的责

任机制，根据相关受益大小建立地方间生态补偿机

制，弥合相对收益差异。对高污染、高能耗的产业结

构调整，给予相应的经济补偿。在实践上，生态利益

补偿机制建设应以区域环境资源产权为核心，根据

相关受益大小来弥合相对收益差异，其具体制度创

新可见表 3。

环境污染责任险制度。对“高危”企业实行强制

责任保险，这可以起到预防企业无力赔偿的问题出

现，从而确保赔偿及时到位。为此，政府可以通过实

行生态补偿机制等措施，建立环境污染事故风险基

金，专项用于污染治理和赔偿。当企业无力赔偿时，

政府应该履行赔偿责任，这样避免政府为企业撑起

保护伞[47]。

空气质量保障基金制度。相邻地区共同出资，

建立空气污染治理合作基金。合作基金运用经济手

段去激励相关主体参与治污行动。对积极从事空气

污染治理的主体，提供经济奖励；对于经济与技术

落后地区，在治污方面给予物质上的帮助和技术上

的支持；对于拒不合作或者造成环境污染的主体，

则给予经济上的处罚。

（3）完善空气污染跨域治理机构的结构设计与

组织功能。国内外的成功经验表明，解决区域大气

污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施，而靠

单个城市进行大气污染防治的管理模式已经失效。

有鉴于此，应建立“统一规划、统一监测、统一监管、

统一评估和统一协调”的联防联控的区域合作工作

机制[48]，成立空气污染跨域治理机构。

空气污染跨域治理机构的主要功能有：

第一，大气环境污染预警。加强极端气象条件

下大气污染预警体系建设，加强区域大气环境质量

预报，实现风险信息研判和预警。建立区域重污染

天气应急预案，构建区域、省、市联动一体的应急响

应体系。

第二，大气环境信息共享。促进区域环境信息

共享，集成区域内各地环境空气质量监测、重点源

大气污染排放、重点建设项目、机动车环保标志等

信息，促进区域内各地市之间的环境信息交流和信

息共享。

第三，大气环境联合执法。定期开展重点行业、

企业大气污染专项检查，组织查处重大大气环境污

染案件，协调处理跨省区域重大污染纠纷，打击行

政区边界大气污染违法行为。

第四，区域空间的统一规划。统筹区域内产业

布局，强化首都的政治与文化中心功能，对高污染、

高能耗的工业实行调整与退出。制定严格的环境准

表 3 大气生态补偿的类型、内容与方式

补偿类型 补偿内容 补偿方式

区域间的空气污染问题

区域间的温室气体排放、污染转移

多边协议下的区域购买

区域或双边协议下的补偿

区域间的市场交易

大气生态系统服务补偿

地方行政辖区的生态系统补偿

地方政府协调

公共财政转移支付

市场交易

大气生态功能区补偿

防风固沙、植树造林

中央、地方（公共）补偿

NGO捐赠

私人企业参与

资料来源：在《生态补偿机制课题组报告》的基础上整理和修改而成（http://www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/26/con-tent_10728024.htm）。

62

入标准，限制高污染产业的发展。

空气污染跨域治理机构的组织结构设计处于

动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非

正式的；既可能是强制性的，也可能是诱致性的。其

结构形式呈现多样化、专业化、网络化特征。在空气

污染跨域治理中，唯有建立超越行政界线的管理平

台，才能有足够的行政资源调度能力，这是单靠某

个国家部委或地方政府难以做到的，需要明确的制

度设计和法律法规的支持。鉴于北京地区作为“首

善”之都的特殊地位，建议成立由中央政府首长负

责的，国家环境保护部牵头、各相关部门与华北各

省市参加的大气污染联防联控工作领导小组。

（4）创新空气污染合作治理过程中的强制执行

机制。当前空气污染跨域治理更多是一种承诺或协

商，并没有受到外部强制实施机制的制约。由于缺

乏足够的强制执行机制来保证合同的履行，这就容

易导致在空气污染治理中，某个地区做出权利性承

诺后可能采取机会主义行为，为此必须重视强制执

行机制的建设。美国治理空气污染的经验值得借

鉴。1970年与 1977年《清洁空气法》规定，联邦负

责制定全国统一的机动车排放标准，为六种污染物

制定两级标准，负责拨款到州；州负责制定与提交

州执行计划，指明本州达标的方法与时间，管制本

州的固定污染源污染物排放量。在州监督或执行不

力时，联邦可以通过削减该州如高速公路建设计划

拨款这样的间接方式制裁；如果出现矛盾后实在无

法解决又必须解决时，双方就只能诉诸法院。上述

机制有效调解了空气污染中的利益纠纷和强制执

行问题。

因此，合作治理过程中的强制执行机制至少应

该包括这两个方面的内容：一是硬约束。当地方拒

不履行协调意见，或者履行义务时违反空气污染区

域合作治理协议规定的，必须承担违约责任。为此，

应事先规定相关处罚措施并予以执行，包括承担相

应的政治责任、经济责任或法律责任。二是软约束。

居于共同体的责任和有诺必践原则所产生的自我

约束力，害怕被群体孤立的压力以及声誉影响，区

域各地方被迫履行协议。当一方违约时，其处罚可

能不是严格意义上的制裁，却是某种合作的停止、

某种优惠的取消；换而言之，违约方因为不履行义

务而不能享受其权利，或者因为不履行义务而被其

它地方政府所孤立。

（5）构建政府主导、部门履职、市场协调与社会

参与的跨域合作治理新模式。空气污染的治理，需

要构建以政府为主导、市场和社会共同参与的合作

治理体系。将生态环境问题的解决视为政府及公共

部门（公用事业）的专有责任，不可避免地面临“政

府的失败”。因此，必须走政府、市场与社会共同参

与的合作治理道路。

严峻的空气污染表明，在环境管理和环境保护

方面，在实行“政府干预”（国家环境法律、法规、政

策调控）和“经济刺激”（环境税、信贷调整等）的同

时，还需要公民的主动参与，需要公民社会内部的

合作与协调，需要在民间与政府、企业之间进行协

调合作。例如，对于公众而言，改变消费习惯，倡导

低碳生活，减少私家车的使用；对于企业而言，推动

技术创新、减少污染排放，遵守工地管理并接受公

众监督；对于政府而言，削减燃煤总量，推进煤改气

工程，积极推广使用新能源汽车。

特别应重视媒体的角色定位与功能发挥。继环

保部门、社会企业、非政府组织之后，新闻媒体成为

保护生态环境的“第四种力量”。作为一个独立的社

会公共机构，它承担着信息传递、舆论引导、监督社

会其他组织部门的责任。在空气污染治理问题上，

媒体为各个社会组织以及公众提供空气污染信息，

提供舆论空间，在法律和制度之外对空气保护问题

进行有效监督。

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