controle de constitucionalidade

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Controle de Constitucionalidadedas Leis ou Atos Normativos

Municipais no Direito Brasileiro

Adriana Valentim Andrade do Nascimento

Juza de Direito da 1 Vara de Cachoeiras de Macacu

O tema em tela de extrema importncia para o exerccio da ma-gistratura, especialmente para aqueles magistrados do interior que se de-param com diversas questes constitucionais, que incidem na aplicao de leis municipais.

No contexto de um Estado Federal, como o Brasil, os municpios so pessoas jurdicas de direito pblico interno com autonomia; ou seja, dentro da competncia estabelecida pela Constituio Federal, tm capa-cidade de auto-organizao, autogoverno, autolegislao e autoadministra-o. De igual forma, os municpios possuem suas constituies, que so as suas Leis Orgnicas, elaboradas pelas cmaras municipais, observados os limites previstos pela Constituio Federal, com destaque aos preceitos contidos no art. 29 da Magna Carta e ainda do que estabelece a respectiva Constituio Estadual.

Quanto competncia dos municpios para legislar, a Constitui-o de 1988 adotou, como critrio determinante, o interesse local, ex-presso que deve ser entendida com todo cuidado ligado de forma direta e imediata sociedade municipal e cujo atendimento no pode ficar na dependncia de autoridades distantes do grupo, que no vivenciam os problemas locais.

Nesse passo, doutrina e jurisprudncia se posicionaram no sentido de que compete ao municpio, por exemplo, regular o horrio de comrcio

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local, como dispe o verbete n 419 do STF, assim como regular o trfego nas vias municipais no se que relaciona com o estacionamento, locais de parada, sinalizao e outros assuntos de interesse local.

Do j citado art. 29 da Constituio Federal, exsurge evidente a rela-o de hierarquia entre a Constituio Federal e a Constituio do Estado-Membro e a lei municipal, salvo em relao quelas matrias de competn-cia exclusiva do municpio, conferidas pela Constituio Federal, como as questes de interesse local.

Visando a preservar essa hierarquia, impe-se o controle da consti-tucionalidade das leis ou atos normativos municipais. Quando a lei mu-nicipal afronta a Constituio Federal, o controle de constitucionalidade atua pelo mtodo difuso, atravs de recurso extraordinrio, atendendo ao disposto no art. 102, III da CF, que assim dispe:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipua-mente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:III - julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida:a) contrariar dispositivo desta Constituio;b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;c) julgar vlida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituio.d) julgar vlida lei local contestada em face de lei federal. (In-cluda pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)

Pelo mesmo mtodo difuso, prprio da via de defesa ou de exceo, ocorre o controle da constitucionalidade de lei ou ato normativo muni-cipal, em confronto com a Constituio do Estado-Membro, quando as decises dos rgos judiciais inferiores so apreciadas apenas pelo Tribunal de Justia dos Estados. Nessa esteira, a Smula 280 do STF dispe que no cabe Recurso Extraordinrio, por ofensa ao direito local.

Com relao ao mtodo concentrado, prprio da ao direta, a Constituio Federal determina, em seu art. 125, 2 que cabe aos Esta-

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dos a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, ve-dada a atribuio da legitimao para agir a um nico rgo.

Esse mecanismo de defesa da Constituio do Estado-Membro re-presenta o exerccio da autonomia estadual conferida pela Constituio Federal e nos limites por ela impostos.

No entanto, a Constituio de 1988 silenciou quanto declarao de inconstitucionalidade por via de ao direta, quando se verifica conflito entre lei ou ato normativo municipal e a Constituio Federal, admitindo o controle de constitucionalidade de lei municipal frente Constituio Federal somente por via de exceo ou defesa.

Na hiptese de conflito normativo entre lei municipal e preceito da Constituio Estadual que esteja a repetir o disposto na Constituio Fe-deral, cabe distinguir as normas de reproduo obrigatria, que decorrem do carter compulsrio da norma constitucional superior, das normas de imitao, que consistem na adeso voluntria do constituinte estadual a determinada disposio constitucional superior.

A questo que surge saber se essas normas de reproduo obri-gatria nas Constituies Estaduais do margem a controle concentrado, em face de dois parmetros diversos (o da Constituio Federal e o da Constituio Estadual) ou se s permitem esse controle com referncia ao parmetro da Constituio Federal.

Tomando-se como referncia o entendimento segundo o qual o controle concentrado no mbito estadual somente ocorreria em caso de conflito com normas da Constituio Estadual, sem qualquer ligao com a Constituio Federal, estaria esvaziado o preceito do art. 125, 2 da CF, diante da grande limitao de casos de cabimento da representao por inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justia.

Veja-se que, quando a Lei Fundamental do Estado Brasileiro previu, no art. 35, IV, e 2 do art. 125, a representao de inconstitucionalidade interventiva e a ao direta de inconstitucionalidade em mbito estadual, no fez referncia a qualquer distino entre as normas nela contidas, no que diz respeito obrigatoriedade ou no de sua reproduo.

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O constituinte federal tambm silenciou quanto possibilidade de ao direta de inconstitucionalidade por omisso no mbito estadual, ao dispor em seu art. 103, 2: 2 - Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.

Porm, o Estado pode conferir competncia ao seu Tribunal de Justia, para julgar e processar ao de inconstitucionalidade por omis-so, nos mesmos termos previstos na Constituio Federal, observado o princpio da simetria.

importante destacar como mecanismo de controle abstrato da constitucionalidade de leis municipais, a arguio de descumprimento de preceito fundamental, prevista no art. 102, 1 da CF e regulamentada pela Lei n 9882/99.

Ao analisar vrios casos concretos, o juiz de 1 grau exerce o controle difuso de constitucionalidade, afastando a aplicao da norma considerada constitucional de forma incidental, prejudicialmente ao exame do mrito. Essa deciso tem eficcia inter partes e ex tunc.

No exerccio jurisdicional na 1 Vara Cvel da Comarca de Itabora, da qual sou titular desde o final de 2006, tive a oportunidade de exercer o controle difuso da constitucionalidade de leis municipais em alguns casos.

Um dos mais recentes dizia respeito contribuio de assistncia sade instituda pelo Municpio atravs da Lei n 1590/99, que foi por mim declarada inconstitucional incidenter tantum, nos autos do processo n005846-12.2009.8.19.0023.

Passo a transcrever trecho da sentena: O RELATRIOPASSO A DECIDIRA questo a ser decidida meramente de direito, no necessitando de

outras provas, alm das j existentes nos autos. Com relao preliminar, essa j foi analisada e afastada na deciso de fl. 84, que restou irrecorrida.

No mrito, a instituio de contribuio de assistncia sade pelo

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municpio no encontra guarida constitucional, pois o art. 149, pargrafo 1 da CF prev a competncia do municpio para a instituio de contri-buio para o custeio do regime previdencirio, inexistindo competncia, entretanto, para impor contribuio para o custeio do servio de sade destinado ao servidor, cuja adeso a eventual fundo de sade institudo por ente pblico municipal dever ser sempre facultativo.

Nesse sentido, a jurisprudncia do nosso E. TJ/RJ:

AO DE OBRIGAO DE FAZER. RITO ORDIN-RIO. DESCONTO COMPULSRIO PARA O FUNDO DE ASSISTNCIA MDICA DOS SERVIDORES DO MUNICPIO DE BARRA MANSAFUNDAMP. PEDIDO DE CANCELAMENTO E CONDENAO EM INDENI-ZAO POR DANOS MORAIS. SENTENA DE PRO-CEDNCIA PARCIAL A DETERMINAR O CANCELA-MENTO DO DESCONTO E INDEFERIR O PEDIDO DE INDENIZAO POR DANO MORAL. O OBJETO DO RECURSO J FOI JULGADO EM ARGUIO DE INCONSTITUCIONALIDADE NESSA CORTE. O AR-TIGO 149, 1, DA CONSTITUIO FEDERAL AU-TORIZA APENAS AOS ESTADOS E MUNICPIOS A INSTITUIO DE COBRANA PARA FINS DE PRE-VIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL. A CONTRIBUI-O INSTITUDA PELA LEI 2737/94, OBJETO DO PRESENTE RECURSO, NO SE ENQUADRA NESSA EXCEO, POSTO QUE VISA O CUSTEIO DO PR-PRIO SERVIO DE SADE. ADEMAIS, O ARTIGO 5, XVII E XX, DA CRFB VEDA A OBRIGATORIEDADE DE ASSOCIAO. RECURSO CONHECIDO E DES-PROVIDO 0005080-41.2008.8.19.0007 (2009.001.19995) - APELACAO DES. GABRIEL ZEFIRO - Julgamento: 25/08/2009 - OITAVA CAMARA CIVELAssim, pode-se concluir que o art. 2 da Lei Municipal n

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1590/99 inconstitucional, violando o caput e pargrafo 1 do art. 149 e inciso XX do art. 5 da Constituio Federal.Quanto devoluo dos valores cobrados indevidamente, acolho tal pedido, observando-se quanto s contribuies descontadas anteriormente ao ajuizamento da ao, a prescri-o quinquenal, mas desde que o servidor no tenha utilizado o servio de sade, sob pena de enriquecimento sem causa, j que o servio estava sua disposio.

Do exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, declarando-se incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 2 da Lei Municipal n 1590/99 e confirmando-se a tutela antecipada, para que o Ru se abstenha de efetuar qualquer desconto nos vencimentos a ttulo de contribuio assistncia de sade. Condeno, ainda, o Ru a devolver ao Autor as parcelas indevidamente descontadas a esse ttulo, observada a prescrio qinqenal e comprovada a no utilizao do servio nesse perodo, que devero ser corrigidas monetariamente desde a data de cada desconto e acrescidas de juros de mora de 1% ao ms, a contar da citao.

Condeno, ainda, o ru no pagamento de honorrios advocatcios no patamar de R$ 1.000,00 (hum mil reais).

Deixo, entretanto, de condenar o sucumbente nas custas judi-ciais, ante a iseno legal.

Por outro lado, em alguns casos concretos, ao proferir sentena, reconheci a constitucionalidade da norma municipal, como na hiptese da Lei Municipal n 1783/2002, que prev a cobrana da Contribuio de Iluminao Pblica. Transcrevo, a seguir, trecho da sentena:

O RELATRIOPASSO A DECIDIRA questo a ser decidida meramente de direito, no neces-

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sitando de outras provas alm das j existentes nos autos.No mrito, no merece procedncia a pretenso autoral, pois a Lei Municipal n 1783/2002, em consonncia com os ditames previstos nas Constituies Estadual e Federal, prev a cobrana da Contribuio de Iluminao Pblica, tendo como fato gerador a utilizao efetiva ou potencial dos servios de iluminao de vias e logradouros pblicos situados no Municpio de Itabora.J foi reconhecida a constitucionalidade da referida contri-buio, de modo incidental, pelo rgo Especial do nosso E. TJ, como bem lembrou o membro do MP em seu pa-recer final (Argio de Inconstitucionalidade n 6/2006), visto que a lei municipal que instituiu o tributo foi editada em estrita consonncia com as exigncias contidas no art. 149-A e de seu pargrafo nico da Constituio Federal.Assim, a cobrana do tributo constitucional e este devi-do independentemente da existncia do servio de ilumi-nao pblica na localidade da residncia do Autor.Nesse passo, fica afastado o dever de indenizar do Muni-cpio, no tendo o Autor especificado o perodo exato em que ficou sem iluminao pblica, nem algum prejuzo di-reto com a ausncia de luz na rua em que reside.Do exposto, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. Condeno o Autor nas custas e honorrios que fixo em R$ 1.000,00, na forma do art. 20, 4 do CPC, ficando sus-pensa a cobrana por fora do art. 12 da Lei 1060/50, em razo da gratuidade que lhe foi deferida.

Pode-se verificar que, se por um lado, o sistema de controle da constitucionalidade no Brasil predominantemente concentrado, a via difusa se reveste de suma importncia, no que diz respeito s normas municipais, pois, ao julgar a lide, o juiz pode deixar de aplicar a um caso concreto as normas que vulnerem os princpios e normas constitu-

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cionais, provocando, em caso de reiteradas decises no mesmo sentido, a arguio da inconstitucionalidade em tese da lei municipal em face da Constituio Estadual, ou, no caso de recurso da sentena, levando a questo Corte Suprema, verdadeira guardi da Constituio, por meio da via extraordinria. u