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Curso: “Técnico
em Gestão Pública”
Direito Administrativo
21.05.2015
Prof. Dr. Raul Miguel Freitas de Oliveira
ramilfo@usp.br
OBJETIVO:
Abordar as regras básicas a respeito do
processo administrativo e da gestão do
patrimônio público.
PROCESSO ADMINISTRATIVO:
Princípios de processualística administrativa
Poderes/deveres do administrador público
Fases do processo administrativo
Processos em espécie: investigatórios e
punitivos
• Art. 2º, LPA: “legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência”.
Diretrizes (art. 2º, par. ún.)!
• Art. 4º, LPASP: “legalidade,
impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade,
interesse público e motivação”.
AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO:
Trinômio: informação + manifestação
+ consideração.
• Decorrências:
a) intimação
b) acesso aos autos: vista, certidão e
cópias
c) produção de provas e
acompanhamento
d) alegações finais
OFICIALIDADE:
• Fundamentos: Interesse público na
condução do processo e busca da verdade
material;
• Decorrências:
a) iniciativa na abertura e instrução do
processo;
b) continuidade a despeito da vontade do
cidadão
Exceções: processos de interesse privativo
preponderante.
DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO:
- Dever de recebimento e orientação (art.
6º, par. ún. e 8º, LPA).
- Dever de iniciar trâmites (art. 2º, par.
ún., XII e art. 5º, LPA).
- art. 17, LPA (início pelo autoridade de
menor hierarquia, caso inexista
competência legal específica).
DEVERES DO ADMINISTRADOR
PÚBLICO:
- Dever de responder e decidir (art.
48/49, LPA).
- Dever de motivar (art. 50 –
fundamentos de fato e direito).
FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO:
• Instauração (início)
• Saneadora (?)
• Instrutória
• Relatório final (?)
• Decisória
• Recursal
REVISÃO (art. 65): cuidado, não é fase!
• Os conceitos de sindicância e de
processo administrativo
disciplinar não constam na LPA.
• No nível federal, o processo
administrativo é disciplinado pela
Lei n. 8.112/90 (RJU).
SINDICÂNCIA:
• Processo administrativo cujo
objetivo é apurar irregularidade
administrativa.
• RJU (art. 143): irregularidade/quebra
de dever funcional sancionado com
advertência ou suspensão até 30
dias (processo administrativo
sumário).
• Em geral, meio sumário de apuração,
podendo ser preparatório de um PAD.
• Pode ser sigiloso ou público, com suspeitos
ou não.
• Busca reunir elementos de autoria e
materialidade.
FASES:
Instauração + instrução + relatório
final + decisão
• INSTAURAÇÃO:
1. autoridade toma conhecimento da
irregularidade;
2. Determina instauração por ato
administrativo ou despacho;
3. Órgão de assessoria jurídica pode
ou não ser consultado previamente.
SINDICÂNCIA – fases:
• Possibilidade de ato (portaria) com
designação de membros (p.ex. 3,
mais secretário).
• Fixação de prazo para conclusão,
com prorrogação (pré-fixada ou por
convalidação posterior dos atos).
• Publicação do ato de instauração?
Depende da praxe administrativa. Se
houver publicação, fazer menção ao
número dos autos somente.
INSTRUÇÃO:
• Possibilidade de reunião inicial para
registrar instalação dos trabalhos
(definição do trajeto apuratório, pex.
ordem de oitiva de testemunhas,
requisição de documentos, perícias
etc).
• Oitiva de testemunhas: redução a
termo (depoimento ou declarações).
• Não há forma pré-definida para o termo.
Coletar assinatura da testemunha.
• No âmbito estadual (SP), por ser
processo de apuração não há litigante
e/ou acusado: não aplica contraditório e
ampla defesa.
• Se testemunha vier acompanhada de
advogado: comissão registra o fato e
advogado não pode interferir na colheita
da prova.
• A critério da comissão, pode ser
permitida a manifestação do
advogado, com registro no termo.
• A testemunha pode levar cópia do
termo de depoimento. Ato
discricionário da comissão, pois,
caso isso possa interferir na
colheita de novas provas, poderá
indeferir (motivada).
• Atentar para formalidade de
juntadas (termos).
• RELATÓRIO FINAL:
• Formato = relato do fato ensejador +
medidas instrutórias + conclusão
(sugestão de providências à
autoridade).
• Pode ser antecedido de ata de
reunião de finalização dos trabalhos
instrutórios.
• DECISÃO:
- Ato da autoridade instauradora;
- Definição de responsabilidade,
possibilidade de instauração de
processo administrativo disciplinar.
Sindicância pode ser usada
eficazmente como processo
preparatório do PAD, para
preservação de provas ou ser
convolada em PAD.
PAD:
• Visa apurar infração disciplinar e
aplicar penalidade devida.
• Vigora plenamente o princípio do
contraditório e ampla defesa, pois
há acusado/processado.
PAD – fases:
• Instauração + instrução + defesa + relatório final
+ decisão.
• Rito dependerá de peculiaridades previstas nos
estatutos.
• INSTAURAÇÃO:
• Autoridade toma conhecimento de infração
funcional (quebra de dever funcional);
• A instauração é discricionária? NÃO. É dever da
autoridade apurar (princípio da indisponibilidade
do interesse público + oficialidade). Omissão
pode configurar infração e, até mesmo,
improbidade administrativa.
• Devem existir, ao menos, indícios
de autoria e materialidade.
• Autoridade é a que detém, por lei,
a competência de exercício do
poder disciplinar.
• Ato de instauração (portaria), com
ou sem orientação prévia do
órgão de assessoria jurídica.
• Comissão processante (3 membros
+ secretário).
• Possibilidade de regras restritivas
de composição: p.ex., somente
efetivos, formação com nível
superior, formação jurídica.
Princípio da eficiência. Princípio da
imparcialidade (afastar pressões
sobre os membros).
• Comissão processante (3 membros
+ secretário).
• Possibilidade de regras restritivas
de composição: p.ex., somente
efetivos, formação com nível
superior, formação jurídica.
Princípio da eficiência. Princípio da
imparcialidade (afastar pressões
sobre os membros).
• Prazo de conclusão: pode haver
prorrogação (automática ou por
convalidação posterior).
• Atentar para a regra da duração
razoável do processo (art. 5º,
LXXVIII, CF).
• Publicação do ato: depende da
praxe. Se publicado, preservar
intimidade do acusado pela não
explicitação das razões (princípio da
inocência).
• INSTRUÇÃO:
- Sistemática da sindicância, porém prova
deve ser colhida na presença do acusado.
Deve-se dar oportunidade de manifestação
a respeito de todos os passos (princ. do
devido processo legal).
- Acusado deve ser acompanhado de
advogado? Se acompanhado, melhor
atendimento dos princípios.
- Oportunizar perguntas indiretas ao
defensor.
Registro de incidentes em termo de
depoimento.
• DEFESA:
- Após encerramento da fase
instrutória, comissão processante
abre prazo para defesa final,
escrita.
- Pode-se adotar defesa prévia,
antes da fase instrutória.
• RELATÓRIO FINAL:
- Formato semelhante ao de
sindicância, com diferença de
contemplar os elementos da defesa.
- Comissão processante pode opinar
por aplicação de penalidade.
- Escolha de espécie de penalidade e
sua dosimetria: competência da
autoridade (motivada).
- Relatório final é ato
administrativo opinativo, não
vinculante da decisão final da
autoridade superior.
- Motivação: elementos de
convicção da autoridade superior.
(art. 62/64, LPA SP)
• DECISÃO DA AUTORIDADE SUPERIOR:
- Normalmente, concordância com os
termos do relatório final.
- Possibilidade de:
a) discordar em parte: aplicar penalidade
maior/menor;
b) discordar totalmente: absolvição ou
punição.
c) autoridade entende que há falha na
instrução/conclusão com prejuízo para
julgar.
- Deve haver motivação nas três
situações, sendo que, na última,
pode determinar complementação
da apuração.
Princípio do livre convencimento.
Princípio da verdade real.
PATRIMÔNIO PÚBLICO: Conceito: “Conjunto de bens ou coisas que
pertencem aos entes estatais, para
atendimento imediato ou mediato do interesse
público e sobre os quais incidem normas
especiais, diferentes daquelas que regem o
direito privado.”
Regime de dominialidade pública:
• é regime jurídico diferente do direito
privado;
• relação do Estado com seus bens visa a
manter a continuidade e regularidade de
sua destinação, contra quaisquer
ingerências;
• a destinação dos bens deve atender o
interesse público;
• sofrem a “afetação” (explícita ou tácita),
que atribui destinação específica ao bem.
BRASIL (critério da destinação)
bens de uso comum
povo em geral, de modo anônimo, exerce o
uso;
uso é de todos, povo é beneficiário direto
deles;
em geral o uso é gratuito, mas pode ser
remunerado (“zona azul”, pedágio etc)
ex.: praias, ruas, praças, estradas, rios
bens de uso especial
usados pela Administração na prestação de
serviços;
beneficiários diretos são os usuários do
serviço e servidores que neles trabalham.
ex.: escola pública, creche, edifício de
repartição etc.
bens dominicais*
não são destinados ao uso imediato do povo,
dos usuários ou dos beneficiários diretos da
atividade;
não receberam ainda a destinação ou lhes foi
retirada a anterior;
“bens-meio”: instrumentalizam as atividades
administrativas.
ex.: terras devolutas, terrenos de marinha,
títulos de crédito pertencentes ao poder público,
dinheiro nos cofres públicos.
• Aos bens dominicais costumam ser aplicadas
as terminologias “bens de uso privado do
Estado” ou “bens do patrimônio disponível”,
por influência da doutrina estrangeira, como
forma de designar uma relação, entre a
Administração e eles, mais assemelhada ao
direito privado.
Afetação e desafetação:
• Afetação = atribuição de destinação específica a um
bem público.
Ocorre de modo:
• explícito: por lei, ato administrativo e registro do
projeto de loteamento (Lei nº 6.766/79, art. 17 e 22)
• implícito: quando a Administração passa a usar o bem
para certa finalidade, sem manifestação formal.
• Desafetação = mudança da destinação do bem.
Regra: usada para transformar bens de uso comum do
povo ou bens de uso especial em bens dominicais,
possibilitando sua alienação.
Também pode ser explícita ou implícita.
REGIME JURÍDICO DE DOMINIALIDADE
PÚBLICA:
• INALIENABILIDADE
• IMPRESCRITIBILIDADE
• IMPENHORABILIDADE
• IMPOSSIBILIDADE DE ONERAÇÃO
• POLÍCIA DOS BENS PÚBLICOS
• IMUNIDADE DE IMPOSTO
Uso de bens públicos por particulares:
• Utilização no todo ou em parte;
• Afastamento de outros usos;
• Pessoas físicas ou jurídicas com uso
específico.
Regime jurídico:
• Consentimento da Administração – indispensável
• Compatibilidade com o interesse público – uso normal do
bem
• Observância das condições fixadas pela Administração
• Pagamento de preço – todavia também pode haver uso
gratuito
• Precariedade: possibilidade da Administração reaver o uso
do bem, por razões de interesse público. Ato administrativo
de revogação. Cabimento de indenização quando a
Administração reaver antes do prazo fixado em contrato.
FORMAS DE OUTORGA DO USO DO
BEM PÚBLICO AO PARTICULAR:
Autorização de uso:
- ato administrativo discricionário e
precário;
- uso privativo do bem pelo particular;
- qualquer tipo de bem;
- prazo curto e simples;
- independe de autorização legislativa e
licitação.
Permissão de uso:
- ato administrativo discricionário e precário;
- uso privativo de bem público;
- usos não conformes a destinação do bem,
mas compatíveis;
- qualquer tipo de bem;
- independe de autorização legislativa;
- licitação: quando houver disputa de
interessados;
- prazo determinado ou indeterminado;
- se revogada antes do prazo, sem culpa do
permissionário, cabível indenização.
Concessão de uso:
- contrato administrativo;
- qualquer tipo de bem público;
- uso de todo ou parte do bem;
- uso conforme natureza do bem;
- depende de autorização legislativa;
- não pode ser por prazo indeterminado (Lei de
Licitações e Contratos Administrativos : 60
meses);
- licitação modalidade de concorrência (admite
exceções).
Concessão de direito real de uso:
- criada pelo Dec. Lei 271/67;
- art. 7º: direito real de uso:
- onerosa / gratuita – terrenos públicos – fins de
urbanização, industrialização, edificação,
cultivo da terra ou outra utilização de interesse
social.
- depende de autorização legislativa (admite
exceção em lei);
- regra = licitação (dispensa: imóveis
destinados a programas habitacionais de
interesse social – art. 17 Lei 8666/93)
Outros
instrumentos
Locação:
prevista no Dec.-lei 9760/46: para imóveis da União;
não são adotadas as regras da locação comum e sim as do decreto;
feita por termo de contrato.
Arrendamento:
art. 96 do Dec.-lei 9760/46 considera arrendamento quando a locação se
destinar a percepção de frutos ou prestação de serviços;
prazo de 10 anos (salvo disposição em contrário).
Aforamento ou enfiteuse:
art. 99 a 124 do Dec.-lei 9760/46 (alt. Lei 9636/98);
proprietário atribui ao enfiteuta/foreiro o uso completo do imóvel, incluindo
direito de alienação;
anualmente o pagamento de foro;
na transmissão a terceiro: proprietário direito de opção para reaver o imóvel ou
cobrança do laudêmio (% do valor do bem);
não mais disciplinado no direito civil (NCC);
ex.: terrenos da marinha (prédios, apartamentos).
Cessão de uso:
art. 64 do Dec.-lei 9760/46: gratuitamente para Estados, Municípios, entidades
sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social;
também para pessoas físicas ou jurídicas quando houver interesse público;
depende de autorização do Presidente da República;
formalização por termo / contrato;
Estado de SP: Constituição: depende de autorização legislativa;
Denominação para designar uso temporário de bens (teatro, salas de aula, etc).
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