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“정책학개론”

제3장 정책과정의 참여자

■ 한국의 정책과정 참여자의 특징 ■ 공식적 참여자 ■ 비공식적 참여자

목차

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1. 한국의 정책과정 참여자의 특징 1) 정책과정의 참여자 • 정책과정의 참여자에는 공식적 참여자이외에 비

공식적 참여자도 중요한 역할을 수행한다. ① 공식적 참여자 : 국회, 행정기관, 대통령 ② 비공식적 참여자 : 정당, 이익집단, 일반국민, 언론, 전문가

1. 정책과정 참여자의 특징

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2) 한국의 정책과정 참여자의 특징 ① 대통령 등 공식적 참여자가 비공식적 참여자보다 큰 역할을 수행하고 있다. ② 행정기관이 국회보다 더 큰 역할을 수행한다. ③ 행정부 내에서는 대통령과 조직상층부에 권한이 집중되어 있다. ④ 비공개적, 비밀주의적 정책결정이 이루어진다. ⑤ 사전의 비공식적 의사결정에서 정책의 실질적 내용이 결정되는 경우가 많다.

1. 정책과정 참여자의 특징

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2. 공식적 참여자 1) 의회 • 국민의 대표기관이며 입법기관으로 법률을 제정

한다. 현대행정국가화 현상으로 국회의 역할이 과거보다 약화되었다. 선진국의 경우 사회복지정책추진으로, 개발도상국의 경우 경제개발정책추진으로 의회대신 행정부의 권한이 강화되고 있다.

2. 공식적 참여자

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(1) 정책과정상의 의회의 역할 ① 정책의제설정 • 선진국: 과거에 비해 의회지도자의 역할이 증대되고 있다. • 개도국: 행정기관이나 대통령에 비해 그 역할이 미약하다. ② 정책결정 • 입법권: 중요한 정책이나 규제정책의 경우 법률의 근거가 필

요하다. • 예산심의권 • 하위정부이론: 의회상임위원회, 이익집단, 고급행정관료 등이

해당 정책에서 결정적인 역할을 수행한다(삼두마차). ③ 정책집행과 정책평가 • 예산심의를 통해 정책집행에 영향을 준다. 아울러 국정조사권

등을 발동하여 정책평가를 수행한다.

2. 공식적 참여자

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(2) 의회의 약화 ① 의안 중 약 90%가 행정부에서 제출한 것이며 제출된 의안의 90%가 통과된다. ② 내각제의 경우 대통령제보다 행정부의 발안비율이 높고 의회통과비율도 높다. ③ 한국의 경우 의회보다 행정부가 우위이지만 행정부제출 법안비율은 적다.

2. 공식적 참여자

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(3) 의회 약화 원인 ① 비밀, 신속성, 계속성, 일관성이 요구되는 정책(위기관리, 외교국방정책 등) ② 국회의원의 비전문성 ③ 국회의원의 전체이익보다 특수집단, 특정지역의 이익 대변(선거 의식) ④ 한국의 경우 대통령이 여당을 통해 국회 통제 ⑤ 집권당의 구조(자율성)와 의석분포(여소야대)

2. 공식적 참여자

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2) 행정부처 (1) 정책과정상의 행정부처의 중요성 • 행정부처는 정책집행과정뿐만 아니라 정책의제설정, 정

책결정 등 모든 정책과정에서 중요한 역할을 수행한다. (2) 정책과정상의 행정부처의 역할 ① 정책의제설정 • 한국: 의회의 역할이 미약하고 이익집단의 자율성이 부

족한 경우 행정부처가 정책의제설정과정에서 중요한 역할을 수행 한다.

• 미국: 대통령과 의회지도자는 정부의제(쟁점결정), 행정부처는 결정의제(대안결정)를 각각 결정한다.

• 행정부의 권한강화이유: 행정관료의 계속성, 전문성, 삼두마차 (하위정부이론)

2. 공식적 참여자

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② 정책결정 • 전문성, 집행가능성, 재량권, 이익집단과의 연계 등으로

정책결정에 영향력을 행사한다. ③ 정책집행 • 광범위한 재량권을 가지는 경우가 많으며 특히 골격입법

의 경우가 그러하다. 국민(이익집단)과 밀접한 관계를 가지면서 정책집행을 하게 되며 행정의 전문성과 계속성으로 역할이 강화되고 있다.

④ 정책평가과정 • 평가의 객관성 확보를 위해 외부평가 중요하지만, 행정

부는 정보와 자료공급을 통해 정책평가에 영향력을 행사하게 된다. 평가전문기관으로 감사원, 행정조정실, 기획관리실 등이 있다.

2. 공식적 참여자

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3) 대통령 (1) 행정수반으로서 대통령의 권한 ① 정책결정권 : 법률안거부권, 법률제안권 ② 정책집행권 ③ 국군통수권 ④ 위기관리권 : 비상대권 (2) 정책과정상의 대통령의 역할 ① 정책의제설정 • 최근 연구결과는 정당이나 이익집단이외에 정책의

제설정에서 대통령이 중요한 역할을 수행하고 있음을 보여주고 있다.

2. 공식적 참여자

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② 정책결정 • 정책유형별로 영향력의 차이를 보여주고 있다. • 외교, 국방, 위기관리정책의 경우 영향력이 크며, 국내정책의

경우 재분배정책>규제정책>배분정책의 순이다. ③ 정책집행과정 • 미국의 경우 관료권이 확립되어 있고 강력한 이익집단을 고객

으로 지니고 있는 행정관료조직을 대통령이 통제하기 어렵다. (3) 한국의 경우 ① 대통령은 모든 정책과정에 있어 압도적인 영향력을 행사한다. ② 무의사결정(환경, 노사문제), 동원형 정책의제설정이 이루어진다. ③ 법률안의 실질적 내용을 거의 결정한다. ④ 대통령의 지원여부가 정책의 성공적 집행을 결정한다.

2. 공식적 참여자

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1) 정당 • 정당은 정권획득을 목표로 한 단체이다.

(1) 정책과정상의 역할 ① 정책의제설정 • 이익집단은 주로 이익표출, 정당은 주로 이익결집기능 수행한다. 정

당은 이익집단을 대신하여 또는 이익집단이 없는 국민을 대신하여 이익표출기능을 수행한다. 정당은 공약사항, 정강정책의 작성을 통해 정책요구를 정책대안으로 만드는 이익결집기능을 수행한다.

② 정책결정 • 내각제의 경우 집권당의 결정은 곧 국가의 정책결정이 된다. 대통령

중심제나 개발도상국의 경우 정당의 역할이 미약하다. ③ 정책집행과 평가 • 정당은 영향력 행사, 인사권 행사(추천권)를 통해 정책집행과 평가에

영향을 준다.

3. 비공식적 참여자

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(2) 정당의 한계 ① 정당은 타협의 필요성 때문에 애매모호한 정책을 지지하는 경우가 많다. ② 유권자는 정책보다는 인물중심의 투표를 하는 경우가 많다. ③ 예산확보, 반대집단의 설득 등으로 정책집행의 한계가 있다. (3) 한국의 경우 • 한국의 경우 야당은 정책평가를 주로 하지만, 여당은

대통령으로부터의 자율성에 의존하여 정책과정에서 역할을 하게 된다.

3. 비공식적 참여자

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2) 이익집단 (1) 개념 ① 이익집단은 집단구성원의 공통된 이익증진을 목적으로 한 단체이다. 예) 노동조합, 전국경제인연합회 ② 압력집단으로서 정책과정에 영향력을 행사하게 된다(정치적 이익집단). ③ 중요성 • 개인보다는 집단의 요구가 더 효과적이다. • 이익집단을 통해 직접 자기이익 주장이 가능하다.

3. 비공식적 참여자

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(2) 정책과정상의 역할 ① 정책의제설정 • 이익집단은 문제해결을 정부에 요구하는 이익표출기능

을 수행한다. 정치적지지 동원, 실현가능한 대안 제시를 통해 정책의제화를 추진한다.

② 정책결정 • 자료, 정보 등 지적 자원과 정치적 자원(자금, 표, 승진 등)

제공을 통해 정책결정에 영향을 미친다. • 선진국 : 정책하위정부 구성(삼두마차) • 개발도상국 : 정부의 동원용 ③ 정책집행 및 평가 • 집단의 종류(정책비용집단, 정책수혜집단)에 따라 정책집

행에 미치는 영향이 다르다.

3. 비공식적 참여자

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(3) 문제점 ① 개별적 특수 이익이 전체 이익을 희생시키는 경우가 있다. ② 강한 이익집단이 사회적 약자를 희생시키는 경우가 있다. ③ 이익집단의 영향력은 규모, 응집력, 경제력, 사회적 명성, 정책결정자와의 관계에 의존한다. ※ 잠재집단, 중복 성원 (4) 한국의 경우 ① 재정력, 응집력, 특히 자주성이 미약하다. ② 국가의 필요에 따라 하향적으로 설립되었다.

3. 비공식적 참여자

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3) 시민, 언론, 전문가 ① 시민 • 시민은 여론을 통해 정책의제설정, 정책평가에 큰 영향을 준다. ② 언론 • 언론은 정책의제설정과정에서 공중의제화, 여론형성의 중요한 역할

을 수행한다. 정책평가에서도 여론형성을 통해 역할을 수행한다. ③ 전문가 • 정책분석 및 정책평가에서 중요한 역할을 수행한다. 전문가는 특정

정책분야별(주택정책, 교통정책, 환경정책 등)로 정책공동체를 형성하여 정책과정에 영향력을 행사하게 된다.

※ 정책공동체 • 연구원, 교수, 공무원, 국회의원, 기자 등으로 구성된다. 정책공동체

의 구성에는 장기간이 소요된다.

3. 비공식적 참여자

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