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Instituto de Estudios Constitucionales
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GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Por Alexander Espinoza
En el presente capítulo se exponen diversos criterios jurisprudenciales en torno al
tema de los vicios del acto y del procedimiento administrativo en Venezuela. La
primera observación que deriva de su análisis es el papel que juegan las garantías
constitucionales en la determinación de de la naturaleza invalidante de una norma
de procedimiento. Sobre todo, las garantías relativas a la tutela administrativa, al
debido proceso, al derecho a la defensa, a la presunción de inocencia, al non bis
in idem, al juez natural, han sido utilizadas por la jurisprudencia como parámetros
para determinar cuándo y en qué medida una infracción de una norma legal de
procedimiento es determinante de la nulidad del acto.
1) La tutela administrativa efectiva
a) Medidas preventivas
La existencia de las cautelares tiene como justificación la satisfacción de
protección o tutela administrativa. Las mismas encuentran justificación en la
efectividad que le conceden al acto que culminará el procedimiento. Se trata de un
verdadero derecho a favor de los particulares para que se les acuerde las medidas
cautelares administrativas (CPCA Exp. N° 02-2436; criterio ratificado en SPA-TSJ
19/08/2003 Exp. N° 02-2436; CPCA Expediente N° 02-2400). El ejercicio de la
actividad administrativa supone la necesidad de un cierto tiempo para la toma de
decisiones, tiempo que por su simple transcurso o por las circunstancias que en él
se sucedan puede dificultar Las medidas cautelares administrativas están
destinadas a impedir que el tiempo que supone la toma de decisiones en la
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actividad administrativa dificulte la finalidad de la actuación administrativa, frustrar
la consecución del interés general perseguido y las legítimas aspiraciones de los
ciudadanos, interesados o no en el procedimiento administrativo. (CSCA
26/02/2007 Exp. N° AP42-R-2006-001713; CPCA Expediente N° 02-2400)
2) El debido proceso
a) Contratos Administrativos
El ejercicio de la facultad de la Administración de resolver unilateralmente los
contratos administrativos en los que sea parte, a título de sanción, en caso de falta
grave o incumplimiento del co-contratante, presupone la existencia de un
procedimiento contradictorio, en el cual se asegure al particular sus elementales
garantías de intervención y defensa. (SPA-TSJ 01/02/2001 Exp. Nº 0055). La
Administración está obligada a la satisfacción de unas garantías mínimas que
permitan verificar el cumplimiento del contrato. (SPA-TSJ 22/02/2006 Exp. Nº
2004-0043)
El acto por el cual se rescinde la concesión es un acto administrativo que debe
estar precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la defensa y al
debido proceso del concesionario, aun cuando ese procedimiento sea expedito,
como lo sería el procedimiento sumario contenido en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. (SC-TSJ 20/06/2000 Exp. N°: 00-0751)
Sin embargo en decisión (SPA-TSJ 09/11/2005 Exp. 8587) la Sala Político-
Administrativa rechazó el alegato de la parte actora, referido a que la resolución
del contrato “ (...) no puede ser tomada sino por decisión judicial después de un
contradictorio”. Consideró la Sala que tal premisa no se aplica en el caso
planteado, en el cual de forma expresa la demandante convino, al suscribir el
contrato, que de incumplir alguna de sus cláusulas, Maraven S.A. podía resolverlo
unilateralmente en atención a que conforme dispone la mencionada cláusula 23ra.
el servicio prestado con ocasión de la relación contractual es de interés público.
De allí que Sala considerara que sí había lugar a la resolución unilateral del
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contrato notificada por Maraven S.A., toda vez que la demandante había
incumplido con varias de sus cláusulas.
Cuando no existe un procedimiento especial, la Administración deberá utilizar el
procedimiento ordinario señalado en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, tal como su artículo 47 lo señala (SPA-TSJ 05/08/2004 Exp. Nº
11546)
3) El derecho a la defensa
El derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la oportunidad para el
ciudadano encausado o presunto infractor de hacer oír sus alegatos, sino el
derecho de exigir al Estado el cumplimiento previo a la imposición de la sanción,
de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con
precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los
mismos, hacer oportunamente alegatos en su descargo, promover y evacuar
pruebas. (SPA-TSJ 06/05/2003 Exp.Nº: 2002-0823)
El derecho a la defensa comprende el derecho a ser oído; el derecho a ser
notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible al
particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al
procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de
examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el
derecho que tiene el administrado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los
alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; el derecho que tiene toda
persona a ser informado de los recursos y medios de defensa y finalmente, el
derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes.(SPA-TSJ 04/08/2004 Exp.
2002-00676)
a) Investigación preliminar
Los actos previos al inicio del procedimiento constituyen actos de trámite, donde
una vez realizadas las investigaciones pertinentes y dependiendo de los
elementos recabados en esa fase investigativa, la Administración puede imputar
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los cargos al presunto infractor y en base al cual, éste debe plantear su defensa,
presentado los alegatos y pruebas que estime pertinentes. (SPA-TSJ 20/12/2006
EXP. Nº 2005-5705)
En la mayoría de los procedimientos sancionatorios, el acto de apertura es un acta
suscrita por un funcionario, en la cual se hacen constar ciertos hechos. Las
referidas actas son actos preparatorios que tienen por finalidad la verificación de
que han ocurrido determinados hechos que podrían dar lugar a la apertura de un
procedimiento. Como quiera que sólo tienen carácter de actos previos y que en
principio, no causan un perjuicio directo al particular, no se exige a la autoridades
de las cuales emanan que den cumplimiento a ciertas formalidades, como lo es
la obligación de señalar “expresión sucinta de los hechos, de las razones que
hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes”. Así lo establece
el artículo 9 eiusdem, conforme al cual los actos administrativos de carácter
particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite, como los que aquí
se examinan, o salvo disposición expresa de la ley. (SPA-TSJ 17/07/2001 Exp. Nº
0189)
b) Calificación de los hechos
No se configura una violación del derecho a la defensa y al debido proceso,
cuando el órgano sancionador cambia la calificación jurídica de los hechos
planteados en la apertura del procedimiento sancionador. En efecto basta una
calificación previa de los hechos que pudiera corresponder, sin perjuicio de lo que
resulte de la instrucción, de tal forma que la Administración no queda totalmente
atada a la calificación de los hechos que se haya formulado en el acto de inicio del
procedimiento. (SPA-TSJ 25/01/2007 EXP. 2006-1900; (SPA-TSJ 21/03/2007
EXP. Nº 2002-0451)
Sin embargo, cuando el órgano sancionador decida modificar la calificación de los
hechos imputados y ello implique una situación más gravosa para el particular,
como lo sería la aplicación de una sanción más grave a la inicialmente señalada
en el procedimiento disciplinario, el órgano sancionador debe permitirle al
imputado el ejercicio del derecho a la defensa frente a la sanción más gravosa a
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fin de que pueda alegar y defenderse en un procedimiento disciplinario, así como
contradecir la aplicación de la causal (Vid. sentencia 1887 de fecha 26 de julio de
2006). (SPA-TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)
c) Medidas preventivas
Las medidas cautelares se decretan inaudita parte, es decir, sin necesidad de abrir
un contradictorio, en virtud de que las mismas deben ser adoptadas lo mas
rápidamente, para evitar los peligros que acarrea el retardo de la Administración
(urgencia).(CPCA Expediente N° 02-2400)
d) Notificación del acto
La omisión contenida en la notificación del acto respecto a los recursos que
procederían contra el mismo, habiendo utilizado la parte interesada los medios
judiciales apropiados para la defensa de sus derechos, no puede considerarse
violatoria del derecho a la defensa, pues no merma en forma alguna las
posibilidades de defensa de la solicitante. (SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. Nº 2005-
5065)
La ausencia de la indicación de los recursos que procederían contra el acto, puede
producir un defecto en la notificación que en determinados casos puede conllevar
a que no se compute el lapso de caducidad de los recursos previstos en el
ordenamiento jurídico para el cuestionamiento de los actos administrativos. (SPA-
TSJ 09/08/2006 EXP. Nº 2005-5065)
e) Silencio de pruebas
La Sala Constitucional ha señalado que para que se configure la violación del
derecho constitucional a la defensa, no basta con la simple falta de valoración de
una prueba, sino que se compruebe que la prueba dejada de apreciar era
determinante para la decisión, de tal manera que, de haber sido apreciada, la
decisión hubiera sido otra (criterio ratificado por SPA-TSJ 02/10/2007 Exp. Nº
2005-2527)
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f) Falta de motivación
La motivación es un requisito esencial para la validez del acto administrativo y
comprende los presupuestos de hecho y de derecho en que éste se fundamenta.
Sin embargo, no es necesario que la motivación del acto administrativo esté
contenida de manera pormenorizada en su contexto, bastando para tener por
cumplido este requisito que la misma aparezca en el expediente formado con
ocasión de la emisión del acto administrativo y sus antecedentes, siempre que su
destinatario haya tenido acceso a éstos y conocimiento oportuno de los mismos.
(SPA-TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)
Los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, han
sido concebidos para mantener la globalidad de las decisiones de los órganos de
la Administración. Por un lado, el artículo 62, eiusdem, dispone que en el acto
administrativo se deben resolver todas las cuestiones que hubieran sido
planteadas a lo largo del procedimiento; y por el otro lado, el artículo 89 establece
que “El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a
su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del
recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”. El incumplimiento de
dichas normas implica la existencia del vicio de inmotivación del acto, cuando esa
falta de pronunciamiento resulte crucial a los fines de la determinación de fondo de
la expresión de voluntad administrativa contenida en el acto. (Vid. Sentencia de la
Sala Político Administrativa N° 01755, de fecha 18 de noviembre de 2003). (SPA-
TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)
La inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias) no
sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino
que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las
razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo,
presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto
de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. (SPA-TSJ
02/10/2007 Exp. Nº 2005-2527)
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Motivación y motivos
La doctrina administrativa ha concebido la motivación como la expresión sucinta
de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión de un acto
por parte de la Administración, independientemente de la falsedad o no de la
fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir entre la motivación y el
motivo del acto, el cual forma parte de los elementos de fondo del acto
administrativo. De allí que la falsedad del motivo pueda acarrear la nulidad
absoluta del acto, mientras que los vicios en la motivación sólo producen su
anulabilidad, siendo subsanables en cualquier caso, salvo que afecten el derecho
a la defensa del particular (SPA-TSJ 14/10/2004 Exp. N° 2003-0519)
Motivación incongruente
La jurisprudencia ha dejado sentando que éste se produce cuando no es posible
conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando
los motivos del acto se destruyen entre sí, por ser contrarios o contradictorios
(SPA-TSJ 18/09/2002 Exp. N° 16312)
El vicio de inmotivación se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron
los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se
destruyen entre sí, por ser contrarios. (Sentencia de la Sala Político-Administrativa
dictada en fecha 9 de mayo de 1991; criterio reiterado en SPA-TSJ 11/07/2002
Exp. 2000-0099)
Densidad y claridad de la motivación
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido
reiteradamente que “...una resolución puede considerarse motivada cuando ha
sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos
consten efectivamente y de manera explícita en el expediente ... la motivación del
acto puede ser anterior o concomitante y puede estar en el contenido de la norma
cuya aplicación se trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare
a prestarles dudas por parte del interesado”. (Sentencia de fecha 12 de julio de
1983; criterio reiterado en (SPA-TSJ 20/09/2001 EXP Nº 14111)
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La inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la
ausencia absoluta de motivación; mas no aquella que contenga los elementos
principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual
garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la
decisión (SPA-TSJ 18/11/2002 Exp. Nro. 2002-0289).
Cumplimiento de la finalidad
La insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad
cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los
supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano
administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta
motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados
por la Administración (SPA-TSJ 18/09/2002 Exp. N° 16312)
La notificación del inicio del procedimiento administrativo pretende garantizar los
derechos de las partes, fundamentalmente de alegar y presentar pruebas. La
omisión de tal formalidad ciertamente determina la nulidad del acto definitivo,
cuando tal omisión ocurrida en el procedimiento hubiere causado una grave
indefensión que el interesado no pudo superar. En este sentido, si tal formalidad
no se cumplió, pero sin embargo el interesado pudo alegar con respecto de los
hechos que se le imputan y actuar en el procedimiento, la finalidad perseguida con
dicha formalidad, de todos modos, se logró, y la irregularidad procedimental en
que se incurrió, en nada perjudica el derecho a la defensa del administrado. Por
tanto en estos supuestos, no procede declarar la nulidad del acto definitivo, por
privar el fin cumplido sobre el vicio del procedimiento. (SPA-TSJ 28/05/2002 Exp.
Nº 15000)
g) Estabilidad y debido proceso
Toda sanción disciplinaria contemplada en la Ley de Carrera Judicial,
necesariamente deberá estar precedida por el procedimiento administrativo
correspondiente, sea que se trate de un funcionario de carrera o de un funcionario
de libre nombramiento y remoción; mientras que cuando lo que se persigue es la
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remoción de un juez cuyo nombramiento ha sido efectuado de forma provisional,
la providencia administrativa que determina su separación del cargo, no tiene que
venir sujeta a procedimiento alguno, pues justamente la garantía de estabilidad del
juez, y por ende, el derecho a ser sometido al procedimiento respectivo, se
alcanzan con el concurso de oposición que hoy por hoy se encuentra consagrado
en el Texto Constitucional como una exigencia sine qua non para acceder al cargo
de Juez con carácter de titular o juez de carrera (SPA-TSJ 14/10/2004 Exp. N°
2003-0519)
4) Presunción de inocencia
El principio de presunción de inocencia forma parte de la garantía del debido
proceso, pues de tal forma se encuentra consagrado en el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En ese sentido, su
importancia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que aluden a
un régimen sancionatorio, concretizado en la necesaria existencia de un
procedimiento previo a la imposición de la sanción, el cual ofrezca las garantía
mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.
.(SPA-TSJ 04/08/2004 Exp. 2002-00676)
El derecho a la presunción de inocencia abarca cualquier etapa del procedimiento
de naturaleza sancionatoria, tanto en el orden administrativo como judicial.
Comprende no sólo lo relativo a la prueba y a la carga probatoria sino también lo
concerniente al tratamiento general dirigido al imputado. La violación al aludido
derecho se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta
que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión
haya sido precedida del debido procedimiento y, dentro de éste, de la oportunidad
de desvirtuar los hechos imputados (SPA-TSJ 30/05/2006 Exp. Nº 2006-0743)
a) Formulación de cargos
El acta de formulación de cargos debe contener la indicación de los hechos que
son supuestos generadores de responsabilidad administrativa así como los
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preceptos jurídicos donde estos encuadran, sin que pueda considerarse que lo
que allí se estipule y califique constituye formalmente la apreciación definitiva que
tiene la Administración sobre la situación objeto de la averiguación, sino
simplemente una valoración previa a los fines de que el indiciado pueda
formalmente ejercer su derecho a la defensa, para que luego, en base a todo los
elementos de juicio que cursen en el expediente administrativo, la autoridad
competente tome la decisión de mérito, es decir, la definitiva, sobre dicha
averiguación, la cual puede ser de absolución, de sobreseimiento o de
responsabilidad administrativa. (SPA-TSJ 07/05/2003 Exp. N° 2002-1149)
La técnica de estilo para la formulación de cargos comprende el hacer uso de
algunos términos tales como: presumiblemente, presuntamente, supuestamente,
etc.. Sin embargo, por sí mismo ello no trae como consecuencia la transgresión
del derecho a la presunción de inocencia, siempre que del propio acto se infiera
que, se le respetó en la fase del procedimiento administrativo sancionatorio. Sobre
todo debe ser evidente el desarrollo de las actuaciones en la fase preliminar del
procedimiento administrativo sancionatorio, de lo cual pueda desprenderse prima
facie exhibido el carácter de “indiciado” o de “presunto responsable” en los hechos
objeto de la averiguación. (SPA-TSJ 07/05/2003 Exp. N° 2002-1149)
El contenido del acta de formulación de cargos debe cumplir por lo menos, con los
parámetros razonablemente exigibles jurídicamente, ya que por su naturaleza,
objeto y efectos, no puede quedar limitada únicamente a poner en conocimiento al
investigado de los hechos que son supuestos generadores de responsabilidad
administrativa y a señalarle, los preceptos jurídicos donde estos encuadran, sino
que siendo necesario que a partir de ellos el indiciado pueda proveerse de una
adecuada defensa, el acto de cargos requiere una formal imposición de los
mismos, los cuales deben entenderse de carácter preliminar y no definitivos.
(SPA-TSJ 07/05/2003 Exp. N° 2002-1149)
b) La prueba
El contenido del derecho a la presunción de inocencia abarca tanto lo relativo a la
prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general
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dirigido al imputado a lo largo del procedimiento. La violación al aludido derecho
se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta que
juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión haya
sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la
oportunidad de desvirtuar los hechos imputados. (SPA-TSJ 06/05/2003 Exp.Nº:
2002-0823)
El derecho a la presunción de inocencia resulta vulnerado este derecho cuando no
se permite al interesado demostrar su inocencia mediante la evacuación de las
pruebas que éste consideraba pertinentes (SPA-TSJ 25/05/2000 Exp nº 14.666)
c) Carga de la prueba
La carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones
sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta (SPA-TSJ
06/05/2003 Exp.Nº: 2002-0823)
Se requiere que la acusación aporte una prueba individual de culpabilidad, a fin de
garantizar el derecho a no sufrir una sanción infundada (SPA-TSJ 02/10/2007 Exp.
Nº 2005-2527)
La carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones
sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta, y sólo
puede entenderse como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo la
intermediación del órgano decisor y la observancia del principio de contradicción.
De manera que la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de
que se trate se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como culpable
al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido
procedimiento donde se hubiese permitido al particular la oportunidad de
desvirtuar los hechos imputados. (SPA-TSJ 21/03/2007 EXP. Nº 2002-0451)
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d) Control de la prueba
Sólo puede entenderse como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo
la intermediación del órgano decisor y la observancia del principio de
contradicción. (SPA-TSJ 06/05/2003 Exp.Nº: 2002-0823)
5) Non bis in idem
Un mismo hecho puede dar lugar a sanciones de naturaleza distinta, cuando el
ámbito de actuación de los involucrados está regulado especialmente y cuando
determinado hecho, tipificado como delito para la jurisdicción ordinaria, constituye
en sí mismo una falta sujeta a sanción en sede administrativa, la cual no depende
para su imposición de la comprobación previa ante la jurisdicción ordinaria de que
se ha cometido delito.(SPA-TSJ 04/08/2004 Exp. 2002-00676)
Las sanciones disciplinarias adoptadas en sede administrativa, no dependen para
su imposición del resultado o calificación jurídica como delito o falta, que la
jurisdicción penal decida y otorgue respecto del mismo hecho que originó el
proceder de la Administración. (SPA-TSJ 04/08/2004 Exp. 2002-00676)
6) Derecho al juez natural
Esta garantía es igualmente reconocida como un derecho fundamental en los
artículos 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (Pacto San José de Costa Rica) y 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
a) Tesis en contra
El derecho al “juez natural” alude necesariamente a ser juzgado por un “órgano
jurisdiccional” al que le haya sido atribuida esa función atendiendo a su
especialidad, derecho que no encuentra aplicación en sede administrativa, donde
el aspecto in commento se traduce en el derecho de los administrados a que los
asuntos en los que intervengan sean resueltos por los funcionarios dotados de
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competencia para ello, so pena de nulidad de los actos cuando tal requisito no se
cumpla. De allí que, el alegato de incompetencia del funcionario que dictó el acto,
escapa de la naturaleza del amparo cautelar, por lo que un pronunciamiento al
respecto debe ser realizado al momento de la decisión de mérito del recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto. (SPA-TSJ 21/11/2006 EXP. Nº
2006-1565)
b) Tesis a favor
El derecho a ser juzgado por el Juez Natural constituye un atributo del debido
proceso y una garantía judicial de orden público, y consiste básicamente, en la
necesidad de que el proceso sea decidido por el juez o autoridad ordinaria, esto
es, por el que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento.
Así, se ha afirmado que el Juez Natural es aquél predeterminado en la ley, es
decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados
asuntos, siendo en definitiva el apto para decidir en la especialidad a que se
refiere su constitución. (SPA-TSJ 30/05/2006 Exp. Nº 2006-0743)
7) El Vicio de Incompetencia
La competencia administrativa ha sido definida por la Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia en jurisprudencia pacífica y reiterada, como “la
esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo
o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y
obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente.” 1 La
competencia es una manifestación del principio de legalidad previsto en el artículo
137 de la Constitución de 1999, en en el sentido que “La Constitución y la Ley
definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuáles
deben sujetarse las actividades que realicen”. Por su parte, el artículo 4 de la Ley
Orgánica de Administración Pública, desarrolla la norma constitucional antes
transcrita, al establecer que: “La Administración Pública se organiza y actúa de
1 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097
Instituto de Estudios Constitucionales
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conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y
ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carácter
normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y
protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático a los
particulares”.
a) Características
La competencia administrativa es de carácter expresa e improrrogable o
indelegable:
a) Expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las
leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume. 2 El
requisito de previsión expresa deriva del principio, según el cual, en materia de
actuación de las personas naturales o jurídicas, en el derecho público la
competencia es la excepción y la incompetencia es la regla, en contraposición al
principio de derecho privado que postula que “la capacidad es la regla y la
incapacidad es la excepción”. Esto implica que la competencia debe estar prevista
en una norma expresa del ordenamiento jurídico, ya que su falta de consagración
equivale a su inexistencia.3
b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene
atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su
ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y
exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos
de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
b) Incompetencia manifiesta
La incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de
2 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 3 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006
Instituto de Estudios Constitucionales
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Procedimientos Administrativos, se produce cuando el funcionario actúa sin el
respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello.4 En todo caso, sólo
la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos
retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Político
Administrativa, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y
por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al
expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta,
de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.5
c) Consecuencias procesales
En materia procedimental por ser la competencia de estricto orden público, las
trasgresiones a la ley que acarreen indefectiblemente la configuración del referido
vicio de incompetencia, pueden ser alegadas en cualquier estado y grado de la
causa y conocidas aun de oficio por el juez, derivándose en consecuencia, para el
órgano emisor de los actos impugnados, la obligación de probar su competencia
en cualquier estado y grado de la causa.6
d) Cualquier estado y grado de la causa
Resulta perfectamente válido que, aun cuando la representación fiscal no aportó
en primera instancia, elemento probatorio alguno que demostrase la competencia
del funcionario emisor de las planillas de liquidación, sí consignó las aludidas
probanzas ante la alzada en forma anexa al escrito de fundamentación de su
apelación.7
e) Conocidas aun de oficio por el juez
La obligación de probar su competencia en cualquier estado y grado de la causa
4 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 5 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 6 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097 7 SPA-TSJ 09/08/2006 EXP. N° 1993-10.097
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Alegada la incompetencia del funcionario que suscribe los actos recurridos en el
juicio contencioso administrativo, corresponde a la Administración consignar las
pruebas necesarias para demostrar su competencia. Laomisión de la
Administración, al no aportar elemento probatorio alguno para sustentar la
competencia de los funcionarios que suscribieron el acto impugnado, teniendo las
oportunidades procesales para hacerlo, dá lugar a la nulidad del acto, en virtud de
la incompetencia manifiesta del funcionario que lo dictó, en los casos en que el
acto contiene omisiones formales que hacen imposible la verificación de la
identidad y competencia del funcionario que suscribe el acto.8
8) Las Potestades Implícitas de la Administración
La Sala Político-Administativa del Tribunal Supremo de Justicia ha admitido
excepciones a la regla de la competencia expresa, en base a la tesis de las
“potestades implícitas o inherentes”. Esta tesis consiste en que aun cuando la
competencia no esté expresamente contenida en una norma, es posible deducirla
acudiendo a una interpretación finalista o sistemática de la norma. 9 En este
sentido, se explica que si la competencia no surge en forma concreta de la norma,
debe establecerse si la actuación administrativa puede derivarse como
consecuencia lógica del texto de la norma. Se señala como ejemplo, el caso de
una norma que atribuye a la Administración Pública la potestad de vigilar la calidad
de los vertidos industriales a los cauces públicos, de la que se puede inferir la
atribución, -aun cuando la norma no señala nada al respecto-, de instalar
instrumentos de medida y desagüe de las respectivas fábricas.10
a) Potestades Implícitas y Limitación de Derechos Subjetivos
Caso 1. Revocatoria de la Concesión De acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Telecomunicaciones de 1940, las infracciones graves a las disposiciones de dicha Ley, que no estén penados especialmente, se castigarán con la suspensión temporal o definitiva de los permisos concedidos. (…) “Los Reglamentos determinarán
8 SPA-TSJ 01/08/2006 Exp. Nº 1990-7330 9 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 10 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006
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los casos en que deba aplicarse cada una de las penas señaladas en este artículo, de acuerdo con la gravedad de las infracciones…”. El artículo 4 de la Ley prohibía que los permisos y concesiones fuesen traspasados sin la previa aprobación del Ejecutivo Federal. El Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora. La contravención de dicha prohibición es sancionada por el Reglamento con la revocatoria del permiso.
SPA-TSJ 18/01/2006 Exp. Nº 2000-0648
Al constituir una excepción a la regla de competencia, la aplicación de la tesis de
las competencias implícitas debe ser muy restrictiva, no admitiendo una
interpretación extensiva, ni siquiera analógica de la legalidad como atributiva de
poderes a la Administración, ya que justamente, esta es excepcional por cuanto
supone restricciones a la libertad individual.11 En caso contrario, daría origen a que
se crearan facultades que afecten derechos subjetivos de particulares, violándose
así, el principio de legalidad de la competencia. Como consecuencia de ello, se
admite que en el ejercicio de las potestades implícitas, la Administración no podría
desplegar actuaciones que afecten los derechos subjetivos de los particulares, por
cuanto ello podría suceder sólo mediante norma atributiva de competencia. 12 Tal
interpretación restrictiva ha sido utilizada por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en el sentido que sólo pueden admitirse los poderes implícitos o
inherentes, cuando exista ausencia de pronunciamientos expresos atributivos de
funciones, que no pueden ser sobreentendidos ni presuntivos.13 En el caso en que
la competencia ha sido definida en forma amplia y detallada por una ley, y no de
manera genérica no deben admitirse los procesos de interpretación extensiva ni la
analogía.14 En aquellos casos en que de manera excepcional se pueda pensar en
que se está en presencia de una potestad implícita, la misma sólo podría
encontrarse en aquellas que en su ejercicio, conlleven de manera natural e
ineludible el llevar a cabo otras que no estén expresamente señalas en la Ley, es
11 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 12 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 13 CPCA Expediente N°: 00-23391 14 CPCA Expediente N°: 00-23391
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decir, sólo podrían ser aquellas potestades que se derivan como consecuencia
necesaria de las establecidas legalmente.15
Según la Sala Político-Administrativa, lo antes señalado es matizado por otra parte
de la Doctrina, que ha aceptado que en algunos casos, a falta de ley, la
integración general del ordenamiento sobre la base de sus principios generales
podría justificar al menos determinadas medidas administrativas.16
b) Potestades Implícitas y Aplicación Inmediata de la Constitución
Caso 2. Control de armamento De acuerdo con el artículo 324 de la Constitución, La Fuerza Armada Nacional es competente para reglamentar y controlar, de acuerdo con la ley respectiva la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito, registro, control, inspección, comercio, posesión y uso de otras armas, municiones y explosivos. Con base en tal atribución, el Ministro de la Defensa dictó las Normas para la Adquisición, Registro y Control de Armamento, en cuyo Capítulo VII numeral 1, dispone que “Aquellos Órganos de Seguridad Ciudadana y Cuerpos de Seguridad del Estado con Funciones Policiales, que no cumplan con las disposiciones aquí establecidas, serán objeto de la retención y/o comiso del material de armas, municiones, explosivos, accesorios y equipos de orden público que posean”.
SPA-TSJ 08/04/2008 Exp. Nº 2006-1379
En el ejercicio base, la Sala Político Administrativa consideró que el artículo 324
de la Constitución otorga en forma directa a la Fuerza Armada Nacional, la cual
actúa por intermedio del Ministro de la Defensa, la competencia para reglamentar
y controlar la fabricación, importación, exportación, almacenamiento, tránsito,
registro, control, inspección, comercio, posesión y uso de armas, municiones y
explosivos, por lo que no sería necesario que un texto de rango infraconstitucional
reitere o respalde dicha expresa asignación de competencia. En tal sentido, la
previsión de las sanciones administrativas en el acto recurrido, no constituiría una
función inherente o implícita de la potestad de control y fiscalización que en tal
sentido le fue otorgada a la Fuerza Armada por el Texto Constitucional en el
comentado artículo 324.17 Sin embargo, debe advertirse que en tal supuesto no se
15 CPCA Expediente N°: 00-23391 16 SPA-TSJ 10/02/2004 Exp. Nº 2000-0006 17 SPA-TSJ 08/04/2008 Exp. Nº 2006-1379
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plantea una verdadera sanción adinistrativa, protegida por el principio de reserva
legal sancionatoria del artículo 49, IV de la Constitución. Tal garantía
constitucional tiene por objeto la protección de la grantía de seguridad jurídica, de
la cual son titulares las personas naturales o jurídicas de carácter privado. Los
órganos del Estado no son, salvo algunas excepciones titulares de tales garantías
constitucionales, sino de competencias y atribuciones. La autonomía municipal no
comprende la garantía a no ser “ser sancionada por actos u omisiones que no
fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
c) Potestades Implícitas y Potestades Cautelares
Caso 3. Centro de Investigaciones Psiquiátricas En ejercicio de la competencia para supervisar, evaluar y autorizar el funcionamiento de las instituciones educativas, incluso privadas, el Consejo Nacional de Universidades ordenó la suspensión de las actividades impartidas por el Centro de Investigaciones Psiquiátricas, Psicológicas y Sexológicas de Venezuela, C.A., así como también ordenó que “entre tanto” no se inscribieran nuevos estudiantes
CPCA 2007 EXP: AP42-N-2000-024119
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha admitido la posibilidad
implícita de que la Administración asuma medidas preventivas a los fines de evitar
posibles o mayores daños en la colectividad. Tal atribución estaría en todo caso
sujeta a los principios de legalidad, honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad y
proporcionalidad. De allí que ante el evidente uso discrecional de este mecanismo
de protección, será indispensable en aras de garantizar igualmente la seguridad
jurídica de los ciudadanos, la correcta fundamentación de hecho y de derecho por
el cual se considera necesario el eventual uso de una medida preventiva.18
La suspensión de las actividades de un centro docente impartidas por el órgano
competente para ejercer su supervisión y fiscalización es una atribución implícita,
18 CPCA 2007 EXP: AP42-N-2000-024119
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puesto que su fin primordial es la protección de los intereses colectivos en la
materia de su competencia.19
9) Respuesta oportuna
La consecuencia de no resolver oportunamente el asunto, está dada por el artículo
4 del mismo texto legal, el cual dispone que: “En los casos en que un órgano de la
Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los
correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el
interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente“ (…) Sin embargo, debe
advertirse que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso
solicitado, lo cual constituye aplicación concreta del derecho de petición
constitucional (artículo 51). (SPA-TSJ 06/06/2002 Exp. Nº 0257)
La infracción de los artículos 60 y 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte
directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del
mismo. El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo
caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión.
Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que
presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente
consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem. Una denuncia como la que aquí se
examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a
los derechos e intereses del particular. (SPA-TSJ 17/07/2001 Exp. Nº 0189)
10) Otros vicios de Procedimiento
La Sala ha precisado que la prescindencia total y absoluta del procedimiento legal
establecido conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito
o formalidad, o de varios de ellos. El vicio denunciado sólo se justifica en los casos 19 CPCA 2007 EXP: AP42-N-2000-024119
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que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que
constituyen garantías esenciales del administrado. (SPA-TSJ 16/01/2007 EXP. Nº
2004-2181, con más referencias)
El vicio de falso supuesto se puede presentar tanto en la incorrecta determinación
o apreciación de los hechos como en el incorrecto encuadramiento de los hechos
en el derecho o en la errada aplicación del derecho. (SPA-TSJ 28/05/2002 Exp. Nº
15000)
El vicio de inmotivación se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron
los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se
destruyen entre sí, por ser contrarios y contradictorios. (Sentencia SPA-TSJ de
fecha 9 de mayo de 1991). La insuficiente inmotivación de los actos
administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados
conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los
motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no
cuando, a pesar de la sucinta motivación, ciertamente, permite conocer la fuente
legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. (Sentencia SPA-TSJ
de fecha 21 de marzo de 1984). (SPA-TSJ 28/05/2002 Exp. Nº 15000)
11) Efectos de la contrariedad a derecho
Tradicionalmente, de acuerdo con la teoría de las nulidades en derecho
administrativo, la infracción de las reglas de procedimiento que tienen por objeto la
protección del derecho al debido proceso y a la defensa es considerada como un
vicio de nulidad absoluta del acto, que daría lugar al reestablecimiento de la
situación existente con anterioridad al mismo.
Sin embargo, en un recurso de nulidad en contra de la revocatoria de una
concesión de transporte la Sala Político Administrativa constató la infracción de
unas “garantías mínimas” al derecho al debido proceso. No obstante la Sala
consideró que la pretensión del recurrente resultaba satisfecha con la sola
declaratoria de nulidad del acto cuestionado „sin que haya cabida a adicionales
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pronunciamientos“ (SPA-TSJ 22/02/2006 Exp. Nº 2004-0043). En sentencia
posterior, la Sala aclaró que no se había determinado si hubo incumplimiento del
contrato de concesión celebrado entre las partes, sino que sólo se había dejado
constancia de la falta de acreditación, por la Administración recurrida, de los
motivos del Acuerdo impugnado, y de la incidencia de tal circunstancia en el
ejercicio del derecho a la defensa de la recurrente. Por lo tanto y en virtud del
interés público que involucra el servicio de transporte urbano a que se contrae
dicha convención, mal podría ordenarse al Municipio recurrido permitir “el
transporte de pasajeros por los socios de la Cooperativa” (SPA-TSJ 08/08/2006
Exp. Nº 2004-0043).
12) Recursos Administrativos
a) Impugnabilidad
Ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en
negar la impugnación de actos de trámite, puesto que este tipo de actos son
preparatorios del acto final y par ende no constituyen la decisión definitiva, así
como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o
convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de
concentración procesal y de autotutela de la Administración (SC-TSJ 20/03/2006
Exp. Nº 06-0123;SC-TSJ 20/02/2004 Exp. n° 02-2872)
Los actos de trámite producidos en el marco de un procedimiento administrativo
pueden ser atacados mediante el ejercicio del respectivo recurso administrativo,
según lo previsto por el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en los casos en que se produzca indefensión, prejuzgamiento o
imposibilidad de continuar el procedimiento; o mediante el recurso contencioso-
administrativo pertinente contra el acto administrativo definitivo.
b) Medidas preventivas
Los actos autónomos no constituyen actos de trámite en sí mismos, incluso
aunque la desestimación del procedimiento principal suponga la extinción del acto
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autónomo incidental y, en consecuencia, no pueda mantenerse éste si el recurso
que lo origina resultare desestimado. No estamos frente a actos de mero trámite,
pues no impulsan el procedimiento administrativo principal, no son actos finales
del procedimiento principal, ni imposibilitan o suspenden su continuación
decidiéndolo directa o indirectamente. Por tanto, son actos con efectividad y
contenido autónomos, incluso con eficacia directa sobre los administrados, de ello
se deriva su recurribilidad. (CSCA 26/02/2007 Exp. N° AP42-R-2006-001713)
13) Principio de proporcionalidad
La Sala Político-Administrativa ha utilizado el principio de proporcionalidad para
controlar la aplicación de multas por parte de la Administración. En la sentencia
(SPA-TSJ 11/07/2006 Exp. Nº 2000-0258), señaló la Sala que si bien podía la
Administración actuar discrecionalmente en la imposición de la sanción dentro de
los rangos establecidos en el encabezado del artículo 70 de la Ley de Aviación
Civil, es decir, desde 225 hasta 4.000 unidades tributarias (U.T.), sin embargo
había actuado con la debida proporcionalidad y adecuación, ya que la gradación
de la sanción estuvo muy cercana a su límite inferior.
Según el criterio de la Sala Político-Administrativa, el principio de proporcionalidad
constituye la exigencia para la Administración, de apreciar previamente la
situación fáctica y atender al fin perseguido por la norma, a los fines de fijar una
sanción entre dos límites mínimo y máximo. (SPA-TSJ 06/06/2002 Exp. Nº 0257).
Ha señalado igualmente la Sala que en materia sancionatoria, el principio de
proporcionalidad determina que cuando una disposición deje la determinación de
una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida
adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción
aplicada (SPA-TSJ 27/02/2007 EXP. Nº 2005-2101)
La Sala Político-Administrativo a rechazado el argumento de infracción del
principio de proporcionalidad, habida cuenta del carácter de servicio público que
tiene la actividad prestada por la recurrente, la fundamentación fáctica y jurídica en
la cual el órgano ministerial basó su decisión y el impacto de la actividad petrolera
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sobre el desarrollo económico e integral del país, por tratarse de un servicio
público, dicha actividad debe ser realizada continua y eficientemente. (SPA-TSJ
27/02/2007 EXP. Nº 2005-2101)
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