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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú.
Supervisión a la implementación de los Decretos Legislativos promulgados al amparo de la
Ley N.° 29815.
Serie Informes de Adjuntía - Informe N.º 001-2013-DP/AMASPPI.MA
Defensoría del PuebloJirón Ucayali 394-398Lima–PerúTeléfono: (511) 311-0300Fax: (511) 426-7889Correo electrónico: defensor@defensoria.gob.pePágina web: http://www.defensoria.gob.peLínea gratuita: 0800-15170
Primera edición: Lima, Perú, enero de 2013500 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 2013-00783
Diseño de Carátula: Defensoría del PuebloImpresión: Tarea Asociación Gráfica EducativaPasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú
El Informe de Adjuntía N.° 001-2013-DP/AMASPPI.MA Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú. Supervisión a la implementación de los Decretos Legislativos promulgados al amparo de la Ley N.° 29815. ha sido elaborado por un equipo integrado por Lissette Vásquez Noblecilla, Luis Alvarado Zavala y Patricia Tipian Mori, dirigido por Alicia Abanto Cabanillas, Adjunta al Defensor del Pueblo en Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblo Indígenas.
La edición del texto estuvo a cargo de Rocío Moscoso Blanco.
La presente publicación se realizó con el auspicio de una canasta de fondos* financiada por ACDI (2006-2013), AECID (2007-2013), ASDI (2007-2010), Bélgica (2012-2013) y COSUDE (2006-2011), en el marco del programa “La promoción de la equidad e inclusión para la realización de los derechos humanos” de la Defensoría del Pueblo; así como del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD. *www.defensoria.gob.pe/canastadefondos
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Índice
PRESENTACIÓN 7INTRODUCCIÓN 11ABREVIATURAS 17COMPETENCIA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO 19OBJETIVO DEL INFORME 19METODOLOGÍA Y ASPECTOS SUPERVISADOS 19RESULTADOS DE LA SUPERVISIÓN 23
1) Presidencia de Consejo de Ministros 252) Ministerio de Energía y Minas 313) Activos Mineros S.A.C. 444) Ministerio del Ambiente 465) Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental 516) Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el
Estado57
7) Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y Fauna Silvestre
61
8) Ministerio de Agricultura 659) Autoridad Nacional del Agua 67
10) Ministerio de Cultura 7011) Ministerio de la Producción 7312) Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración
Tributaria78
13) Ministerio de Economía y Finanzas 9014) Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones
9515) Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería 9916) Ministerio de Transportes y Comunicaciones 10817) Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables 11318) Superintendencia Nacional de los Registros Públicos 11619) Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo 11920) Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento 12121) Ministerio de Justicia y Derechos Humanos 12322) Ministerio Público 127
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Defensoría del Pueblo
23) Ministerio de Defensa 13224) Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú 13525) Ministerio del Interior 14226) Policía Nacional del Perú 14527) Poder Judicial 148
CONCLUSIONES 153RECOMENDACIONESANEXOS
159CD
7
Presentación
Existe consenso en afirmar que nuestro país tiene una larga tradición minera. De acuerdo con cifras oficiales, en el año 2011, aproximadamente el 59% de las exportaciones totales del país correspondieron a la actividad minera con US$ 27 361 millones, frente a US$ 46 268 millones1 que corresponden al monto de exportaciones totales.
Debido a la riqueza y variedad en la oferta de productos mineros presentes en nuestro país, al aumento de la inversión y al contexto internacional, se prevé una mayor expansión de este sector en los próximos años2. En la actualidad, esta actividad se desarrolla formalmente en el 0,28% del territorio nacional, frente a un 13,6% de este sobre el cual se han otorgado concesiones mineras3.
Pero el crecimiento económico de un país debe ir acompañado por una mejora significativa en su institucionalidad, a fin de hacer efectivo el cumplimiento de la ley, reducir la brecha de desigualdad social y garantizar el respeto por los derechos fundamentales de las personas.
Uno de los problemas más críticos que afronta nuestro país es la informalidad, la cual alcanza al sector minero. De acuerdo con información de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la extracción ilegal de oro supera anualmente los 18 mil kilogramos, cuyo valor sería más de S/. 2200 millones, lo que representa en impuestos dejados de pagar al fisco por esta actividad más de S/. 500 millones, alrededor de 0,1 puntos porcentuales del Producto Bruto Interno4.
La minería informal e ilegal, actualmente presente en veintiún (21) regiones del país5, y que ocupa a cerca de cien mil (100 000) trabajadores directos6, representa un problema sumamente complejo para el Estado, por los graves impactos ambientales, sociales, económicos y de seguridad que viene generando, y porque afecta la gobernabilidad democrática del país, al
1 Banco Central de Reserva del Perú. Indicadores Económicos. III Trimestre 2012. Disponible en <http://www.bcrp.gob.pe/docs/Estadisticas/indicadores-trimestrales.pdf>.
2 De acuerdo con la información elaborada por la Dirección de Promoción Minera del Ministerio de Energía y Minas, actualizada al mes de setiembre del 2012, la cartera estimada de inversión en minería se encuentra compuesta por 52 principales proyectos, que en conjunto ascenderían a US$ 53 423 millones. Para mayores detalles, ver <http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/INVERSION/2012/CEP%20SETIEMBRE%202012.pdf>.
3 Perú 2011. Anuario Minero. Reporte estadístico. Ministerio de Energía y Minas, pág. 14. 4 Nota de prensa N.° 158-2012 de la SUNAT. Disponible en <http://www.sunat.gob.pe/salaprensa/
lima/index.html>.5 Disponible en <http://www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=
1758:madre-de-dios-un-gran-sector-no-apoya-protestas-contra-legislacion-para-erradicar-mineria-ilegal&catid=1:noticias&Itemid=21>.
6 De conformidad con el Diagnóstico de la evolución de la minería artesanal contenido en el Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal.
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Defensoría del Pueblo
constituir escenarios de gran tensión social y de conflictos violentos como los acaecidos en el departamento de Madre de Dios, que han ocasionado incluso la pérdida de vidas humanas que todos debemos lamentar y rechazar.
Deben reconocerse los esfuerzos y la decisión política desplegados por el Estado peruano para enfrentar esta problemática, a través de las disposiciones normativas contenidas en los Decretos Legislativos N.º 1099, 1100, 1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106 y 1107; pero, a su vez, se requiere fortalecer la coordinación interinstitucional, el cumplimiento de las obligaciones legales establecidas y una dotación presupuestaria adecuada a los objetivos propuestos.
Entre las competencias asignadas a la Defensoría del Pueblo por el artículo 162.° de la Constitución Política del Perú y el artículo 1.° de su Ley Orgánica, Ley N.° 26520, se encuentran la de defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, así como la de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal.
Según esta premisa, la Defensoría del Pueblo ha considerado necesario supervisar las acciones del Estado frente a la minería informal e ilegal en el país, a fin garantizar el respeto por los derechos fundamentales de las personas en el marco de los procesos de interdicción, persecución penal, formalización y remediación de las zonas afectadas por esta actividad.
En tal sentido, el presente Informe de Adjuntía tiene por finalidad mostrar el nivel de cumplimiento de las distintas instancias de alcance nacional del Estado respecto de su obligación de implementar las disposiciones normativas contenidas en los Decretos Legislativos antes mencionados.
De acuerdo con ello, la investigación defensorial que presentamos contiene un reporte del nivel de cumplimiento de un total de ciento treinta y cinco (135) obligaciones supervisadas que se encuentran a cargo de veintisiete (27) instancias de alcance nacional del Estado, como son la Presidencia de Consejo de Ministros, el Ministerio de Energía y Minas, la empresa Activos Mineros S.A.C., el Ministerio del Ambiente, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre, el Ministerio de Agricultura, la Autoridad Nacional del Agua, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de la Producción, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, el Ministerio de Economía y Finanzas, la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Ministerio Público, el Ministerio de Defensa,
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional del Perú y el Poder Judicial; con el propósito de dar cuenta al país del nivel de avance del Estado en el cumplimiento de las referidas obligaciones.
Sin perjuicio de lo expuesto, cabe mencionar que el presente documento no incorpora los resultados de la supervisión a los gobiernos regionales, los cuales daremos a conocer en un próximo informe de la Defensoría del Pueblo a ser presentado en el presente año.
De esta manera, nuestra institución cumple con su mandato constitucional y formula recomendaciones desde su posición de colaborador crítico de la administración estatal. Con este informe, se busca propiciar la construcción de un país en el que, en toda acción, prevalezca el principio de autoridad, se implementen políticas públicas integrales, que incorporen acciones coordinadas del Estado, pero que, además, se implementen en forma oportuna, coherente con los objetivos propuestos y en el marco del principio de proporcionalidad.
Para la Defensoría del Pueblo, resulta necesario que las autoridades, empresas, organizaciones y la población en general contribuyan a consolidar la disminución de actividades informales e ilegales en nuestro país, tomando en cuenta que el respeto de la Constitución y las leyes es condición esencial para el pleno respeto de los derechos fundamentales.
Eduardo Vega LunaDefensor del Pueblo (e)
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Introducción
La actividad minera de pequeña escala está regulada en nuestro país por el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería aprobado por el Decreto Supremo N.° 014-92-EM (en adelante, TUO de la Ley General de Minería), bajo dos categorías: la de pequeño productor minero y productor minero artesanal, que se distinguen por el área de la concesión y por la capacidad instalada de producción y/o beneficio (Cuadro N.° 01).
Esta distinción tuvo lugar a partir de la Ley N.° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, con la modificación del artículo 91.° del TUO de la Ley General de Minería, y que caracteriza a la minería artesanal como habitual, de servir como medio de sustento y en la cual se emplean métodos manuales y/o equipos básicos.
Además, la Ley N.° 27651 fija como su principal objetivo «introducir en la legislación minera un marco legal que permita una adecuada regulación de las actividades mineras desarrolladas por pequeños productores mineros y mineros artesanales, propendiendo a la formalización, promoción y desarrollo de las mismas».
Cuadro N.° 1Estratos en el Sector Minero
Estrato Tamaño de concesiones
Capacidad Productiva
Entidad Competente
Gran Minería
No se establece un tamaño determinado Más de 5000 TMD INGEMMET / MEM
Mediana Minería7
No se establece un tamaño determinado Entre 350 y 5000 TMD INGEMMET / MEM
Pequeña Minería8 Hasta 2000 ha. Hasta 350 TMD DREM
Minería Artesanal9 Hasta 1000 ha. Hasta 25 TMD DREM
Elaboración propia 7 8 9
7 Artículo 1.° literal g) del Decreto Supremo N.° 002-91-EM-DGM. 8 Artículo 91.° del Decreto Supremo N.° 014-92-EM.9 Artículo 91.° del Decreto Supremo N.° 014-92-EM.
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A pesar de los esfuerzos llevados a cabo por el Estado10 —a más de diez (10) años de vigencia de la Ley N.° 27651—, los resultados de la formalización de esta actividad ilegal han sido insuficientes. Por el contrario, el desarrollo de esta actividad ha generado graves afectaciones a los ecosistemas frágiles y a la salud de la población, evasión de impuestos, interferencia directa sobre otras actividades económicas, así como una marcada descomposición social (explotación infantil, alcoholismo, prostitución, desescolarización, inadecuada ocupación laboral, inseguridad ciudadana, etc.). Asimismo, se asocian a la minería informal e ilegal situaciones delictivas, como trata de personas, lavado de activos, comercio clandestino, tala ilegal, corrupción, entre otros.
En ese contexto, el Poder Ejecutivo dispuso en un primer momento medidas para el ordenamiento minero en los departamentos de Madre de Dios y Puno a través de los Decretos de Urgencia N.° 012-2010 y N.° 028-2011, respectivamente. Posteriormente, y con el gobierno actual, se solicitaron facultades al Congreso para legislar en materia de minería ilegal a través del Proyecto de Ley N.° 624/2011-PE, frente a la expansión de esta actividad ilegal11.
En virtud a la delegación de facultades mediante la Ley N.° 29815 fueron emitidos, en el año 2012, los Decretos Legislativos N.° 1099, 1100, 1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106 y 1107 —en adelante los Decretos Legislativos— (Cuadro N.° 02), que asignaron a las entidades públicas relacionadas con la materia una serie de competencias y funciones, con la finalidad de erradicar la minería ilegal y la criminalidad asociada a ella a través de medidas de interdicción y persecución penal, de ordenamiento para la formalización y de remediación de impactos ambientales ocasionados por esta actividad. Una de sus principales innovaciones es la incorporación de la definición de minería ilegal12, así como su tipificación como delito en el Código Penal.
10 En el Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 013-2011-EM, se señala que el problema de la minería artesanal informal se centra «en la regulación de agentes sumamente atomizados y dispersos a los cuales es imposible llegar y mucho menos controlar y fiscalizar. El traslado de la competencia de su fiscalización hacia los gobiernos regionales ha sido un factor de freno en el proceso de formalización que no ha logrado facilitar la presencia del Estado porque, por un lado, los mineros se encuentran en zonas sumamente remotas y, por otro lado, porque los GORE no han asignado los recursos necesarios a las DREM para que asuman adecuadamente su competencia de fiscalización de esta actividad».
11 Al respecto, uno de los factores atribuibles a la expansión de la minería ilegal es el incremento en el precio internacional del oro que, de acuerdo al Ministerio de Energía y Minas, se encuentra en US$ 1758.93 la onza, al mes de octubre del 2012.
12 De acuerdo al Decreto Legislativo N.° 1105 es ilegal toda actividad minera ejercida en zonas en las que esté prohibido su ejercicio, así como usar equipo y maquinaria que no corresponde a las características de la actividad que desarrollan los pequeños productores mineros y productores mineros artesanales que se realiza en incumplimiento de las exigencias de las normas de carácter administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen tales actividades.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
Cuadro N.° 2Decretos Legislativos vinculados a la Minería Ilegal
Norma Fecha de publicación Denominación
Decreto Legislativo N.° 1099
12/02/2012Aprueba acciones de interdicción de la minería ilegal en el Departamento de Puno y remediación ambiental en las cuencas de los ríos Ramis y Suches.
Decreto Legislativo N.° 1100
18/02/2012 Regula la interdicción de la minería ilegal en toda la República y establece medidas complementarias.
Decreto Legislativo N.° 1101
29/02/2012Establece medidas para el fortalecimiento de la fiscalización ambiental como mecanismo de lucha contra la minería ilegal.
Decreto Legislativo N.° 1102
29/02/2012 Incorpora al Código Penal los delitos de minería ilegal.
Decreto Legislativo N.° 1103
04/03/2012Establece medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de insumos químicos que puedan ser utilizados en la minería ilegal.
Decreto Legislativo N.° 1104
19/04/2012 Modifica la legislación sobre pérdida de dominio.
Decreto Legislativo N.° 1105
19/04/2012Establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal.
Decreto Legislativo N.° 1106
19/04/2012Lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados a la minería ilegal y crimen organizado.
Decreto Legislativo N.° 1107
20/04/2012
Establece medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y comercialización de las maquinarias y equipos que puedan ser utilizados en la minería ilegal así como del producto minero obtenido en dicha actividad.
Elaboración propia
En relación con los Decretos Legislativos, como se observa en el Cuadro N.° 3, existen zonas donde la formalización de la actividad minera puede llevarse a cabo, siempre que se cumpla con los requisitos exigidos en la ley; así como otras en las cuales se encuentra prohibido el ejercicio de actividad minera (zonas de exclusión minera) y, por tanto, la formalización no es posible en ellas.
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En ese sentido, en aquellas zonas en donde la formalización minera es posible, el Estado, a través del Decreto Legislativo N.° 1105, ha previsto un proceso de formalización para los pequeños productores mineros y productores mineros artesanales que se encuentran en estado de ilegalidad, en el cual se establecen y administran requisitos, plazos y procedimientos para el cumplimiento de la legislación vigente.
Cuadro N.° 3Descripción legal de la pequeña minería y minería artesanal
Actividad Situación Descripción de la situación Requisitos Base legal
Pequeña Minería y Minería
Artesanal
Legal
Pequeña Minería - Hasta 2 000 ha. - Hasta 350 TM/día Minería Artesanal - Hasta 1 000 ha. - Hasta 25 TM/día
1) Acreditación de titularidad, contra-to de cesión, acuerdo o contrato de explotación sobre la concesión mi-nera.
2) Acreditación de propiedad o auto-rización de uso del terreno superfi-cial.
3) Aprobación de la Declaración de Impacto Ambiental o del Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado.
4) Derecho de uso de agua correspon-diente.
5) Certificado de Inexistencia de Res-tos Arqueológicos.
6) Autorización para Inicio/Reinicio de Actividades de Exploración, Explota-ción y/o Beneficio de Minerales.
7) Acreditación de pequeño productor minero y productor minero artesa-nal.
8) Otros.
D.S. N.° 014-92-EM D.S. N.° 018-92-EM Ley N.° 26505 Ley N.° 27651 D.S. N.° 013-2002-EM Ley N.° 28296 Ley N.° 29338 D.S. N.° 043-2012-EM
Ilegal Formalizable
1) Presentación de Declaración de Compromisos.
2) Acreditación de titularidad, contra-to de cesión, acuerdo o contrato de explotación sobre la concesión mi-nera.
3) Acreditación de propiedad o auto-rización de uso del terreno superfi-cial.
4) Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo.
5) Derecho de uso de agua correspon-diente.
6) Certificado de Inexistencia de Res-tos Arqueológicos (procedimiento simplificado).
7) Certificado de Capacitación.8) Autorización para Inicio/Reinicio de
Actividades de Exploración, Explo-tación y/o Beneficio de Minerales.
9) Acreditación del desarrollo de acti-vidades (ESTAMIN).
10) Otros.
D.S. N.° 014-92-EM D.S. N.° 018-92-EM D.Leg. N.° 1100 D.Leg. N.° 1105 D.S. N.° 006-2012-EM Ley N.° 29910 D.S. N.° 023-2012-EM D.S. N.° 020-2012-EM D.S. N.° 004-2012-MINAM R.M. N.° 290-2012-MEM/DM D.S. N.° 043-2012-EM D.S. N.° 046-2012-EM
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
No Formalizable
1) En zonas no comprendidas en el Anexo 1 respecto al departamento de Madre de Dios.
2) En Áreas Naturales Protegidas de uso indirecto y sus Zonas de Amortiguamiento.
3) En áreas urbanas.4) En áreas intangibles y proyectos
especiales del Estado.5) Por extranjeros en territorio
nacional y dentro de los 50 Km de la zona de frontera.
6) Otras zonas donde esté prohibido el ejercicio de actividad minera.
(*) Salvo las excepciones de ley.
Constitución Política de 1993 D.Leg. N.° 1100 Ley N.° 26834 Ley N.° 27015 Ley N.° 28736
Elaboración propia
El proceso de formalización constituye una tarea del Estado sumamente compleja en la que los gobiernos regionales tienen un rol fundamental. Para tal fin, no solo se requiere la confluencia de esfuerzos del Estado, en sus tres niveles de gobierno, sino también la de los pequeños productores mineros y productores mineros artesanales, sujetos de formalización.
Por ello, la Defensoría del Pueblo sostiene que, en el marco del procedimiento de formalización previsto en el Decreto Legislativo N.° 1105, la sola presentación de la declaración de compromiso no faculta a los mineros a desarrollar sus actividades durante el plazo establecido para la formalización, siendo necesario el cumplimiento de los demás requisitos exigidos, como la presentación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo13 ante los gobiernos regionales.
13 Cabe señalar que todos estos requisitos, incluyendo la declaración de compromisos deben ser objeto de evaluación por las autoridades competentes. Asimismo, de conformidad con el artículo 10° del Decreto Supremo N.° 004-2012-MINAM, el plazo para la presentación del IGAC vence a los cinco (5) meses contados a partir de la entrada en vigencia del referido Decreto Supremo.
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Abreviaturas
ANA Autoridad Nacional del AguaANP Área(s) Natural(es) Protegida(s)APCI Agencia Peruana de Cooperación InternacionalCIRA Certificado de Inexistencia de Restos ArqueológicosCONABI Comisión Nacional de Bienes Incautados DICAPI Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú DIRANDRO Dirección Antidrogas de la Policía Nacional del PerúDREM Dirección Regional de Energía y Minas o el que haga sus
vecesEFA Entidad de Fiscalización AmbientalFEMA Fiscalía(s) Especializada(s) en Materia Ambiental IGAC Instrumento de Gestión Ambiental CorrectivoINGEMMET Instituto Geológico Minero y Metalúrgico MEF Ministerio de Economía y Finanzas MEM Ministerio de Energía y Minas MIMP Ministerio de la Mujer y Poblaciones VulnerablesMINAG Ministerio de Agricultura MINAM Ministerio del AmbienteMINCU Ministerio de Cultura MINDEF Ministerio de DefensaMININTER Ministerio del InteriorMINJUS Ministerio de Justicia y Derechos HumanosMINTRA Ministerio de Trabajo y Promoción del EmpleoMTC Ministerio de Transportes y ComunicacionesOEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización AmbientalOSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería OSINFOR Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de
Fauna SilvestrePCM Presidencia del Consejo de MinistrosPLANEFA Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental PMA Productor(es) minero(s) artesanal(es) PNP Policía Nacional del PerúPPM Pequeño(s) productor(es) minero(s) PRODUCE Ministerio de la Producción
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Defensoría del Pueblo
SBN Superintendencia Nacional de Bienes EstatalesSBS Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de PensionesSERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el
EstadoSUNARP Superintendencia Nacional de los Registros PúblicosSUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración TributariaSUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas,
Carga y MercancíasUIF Perú Unidad de Inteligencia Financiera del PerúVIVIENDA Ministerio de Vivienda, Construcción y SaneamientoZA Zona(s) de Amortiguamiento de Área (s) Natural(es)
Protegida(s)
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Competencia de la Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo es un órgano constitucional autónomo encargado de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de las personas y la comunidad, así como de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la población.
En ese sentido, supervisa la gestión del Estado frente a la minería informal e ilegal, con el objeto de proteger el derecho fundamental que tiene toda persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, así como a la protección de su salud y otros derechos fundamentales que vienen siendo vulnerados.
Objetivo del Informe
El objetivo del presente Informe de Adjuntía consiste en reportar el estado de cumplimiento de las obligaciones contenidas en los Decretos Legislativos promulgados al amparo de la Ley N.° 29815, para afrontar la problemática de la minería informal e ilegal, tarea emprendida a lo largo del año 2012 por la Defensoría del Pueblo, a través de la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas, con el propósito de evaluar la gestión del Estado y formular recomendaciones para garantizar los derechos fundamentales de las personas.
Metodología y Aspectos Supervisados
El presente Informe de Adjuntía se basa en una investigación del estado del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los Decretos Legislativos. De acuerdo con ello, esta investigación se realizó de la siguiente manera:
a) Revisión del régimen normativo aplicable a las actividades de los PPM y PMA, así como de los Decretos Legislativos.
b) Reuniones de trabajo con instancias de alcance nacional del Estado competentes en la materia, en los meses de enero, marzo, julio y noviembre del año 2012.
c) Requerimiento de información por escrito respecto del avance de la implementación de los Decretos Legislativos a las instancias de alcance nacional del Estado competentes14.
d) Sistematización de los resultados de la supervisión a través de una Matriz de Obligaciones Supervisadas sobre la base de los Decretos Legislativos.
14 Para tal efecto, se les alcanzó una Matriz de Obligaciones Supervisadas sobre la base de los Decretos Legislativos elaborada por la Defensoría del Pueblo.
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Defensoría del Pueblo
Para la elaboración de la Matriz de Obligaciones Supervisadas, se identificó ciento treinta y cinco (135) obligaciones contenidas en los Decretos Legislativos, correspondientes a veintisiete (27) instancias de alcance nacional del Estado15 encargadas de su implementación, instancias que se detallan a continuación:
Cuadro N.° 4Instancias del Estado Supervisadas
1) PCM 2) MEM 3) Activos Mineros S.A.C. 4) MINAM
5) OEFA 6) SERNANP 7) OSINFOR 8) MINAG9) ANA 10) MINCU 11) PRODUCE 12) SUNAT13) MEF 14) SBS 15) OSINERGMIN 16) MTC17) MIMP 18) SUNARP 19) MINTRA 20) VIVIENDA
21) MINJUS 22) Ministerio Público 23) MINDEF 24) DICAPI
25) MININTER 26) PNP 27) Poder Judicial
Al respecto, resulta pertinente señalar que la Matriz de Obligaciones Supervisadas se encuentra estructurada de la siguiente manera:
a) Obligaciones supervisadas: Son aquellas obligaciones identificadas de acuerdo con la revisión de los Decretos Legislativos.
b) Base legal: Correspondiente a los Decretos Legislativos.
c) Acciones reportadas: Son aquellas acciones reportadas por cada instancia del Estado supervisada.
d) Niveles de implementación de las obligaciones supervisadas: Se evaluarán de acuerdo con las siguientes definiciones:
- En coordinación: Para los casos reportados con acciones previas por parte de la institución para el cumplimiento de la obligación.
- Con avance: Para los casos reportados con acciones concretas para el cumplimiento de la obligación, como por ejemplo, la emisión de una norma o la ejecución de acciones de interdicción, entre otras.
- Sin avance: Para los casos reportados sin acciones para el cumplimiento de la obligación.
- No brindó información: Para los casos en los que la entidad no ha respondido la solicitud de información requerida o la información reportada no da cuenta de la obligación supervisada.
15 Cabe señalar que, para la presente supervisión, se ha considerado solo a aquellas instancias estatales de alcance nacional expresamente mencionadas en los Decretos Legislativos.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
e) Comentarios: Son aquellos aportes realizados por la Defensoría del Pueblo en el marco de la información adicional obtenida de la supervisión realizada.
Cuadro N.° 5Matriz de Obligaciones Supervisadas
Instancia del Estado
N.° Obligaciones supervisadas
Base legal
Acciones reportadas
(*)En
coordinaciónCon
avanceSin
avanceNo brindó
información Comentario
1
2
(*)
23
Resultados de la Supervisión
Como resultado de la supervisión realizada, de un total de ciento treinta y cinco (135) obligaciones, veintidós (22) obligaciones se encuentran en coordinación, sesenta y cuatro (64) obligaciones con avance, veintidós (22) obligaciones sin avance y veintisiete (27) obligaciones respecto de las cuales no brindó información, conforme el siguiente detalle:
Cuadro N.° 6Resultados de la supervisión
Instancias del Estado
En coordinación
Con avance
Sin avance
No brindó información
N.° de obligaciones supervisadas
1 PCM 1 5 0 0 62 MEM 6 10 4 1 21
3Activos Mineros S. A.C.
0 0 0 2 2
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22 Ministerio Público 0 6 3 0 9
23 MINDEF 0 4 0 0 424 DICAPI 0 5 2 2 925 MININTER 1 2 0 1 426 PNP 0 0 0 7 727 Poder Judicial 0 1 0 2 3Resultados finales 22 64 22 27 135
24
Defensoría del Pueblo
Gráfico N.° 1Resultados de la supervisión
En términos porcentuales, del total de obligaciones supervisadas, 16,3% se encuentran en coordinación, 47,4% con avance, 16,3% sin avance y 20% no brindó información, conforme se puede apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico N.° 2Resultados de la supervisión (%)
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25
Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
El balance de cumplimiento de la implementación de los Decretos Legislativos anteriormente citados no es en absoluto desalentador, aun cuando cierto número de acciones para la implementación de las obligaciones supervisadas se realizaron fuera de los plazos establecidos legalmente. Sin embargo, resulta importante advertir que, al cierre del presente informe —es decir, hasta el 31 de diciembre de 2012—, se cuenta con un número considerable de obligaciones supervisadas pendientes de implementación.
A continuación, presentamos el detalle de los resultados de la supervisión por cada una de las instancias de alcance nacional del Estado competentes:
1) PCM
Entidad responsable de la coordinación con distintas instancias del Estado, así como de monitorear las políticas, programas y acciones cuyo carácter abarca a varios o todos los sectores del Poder Ejecutivo, como es el caso de la implementación de los Decretos Legislativos.
Tiene entre sus funciones la de presidir la Comisión Multisectorial Permanente, con el objeto de realizar el seguimiento de las acciones del Estado frente a la minería ilegal y el desarrollo del proceso de formalización.
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Defensoría del Pueblo
Con relación a lo anterior, la PCM cuenta con seis (6) obligaciones supervisadas de las cuales una (1) se encuentra en coordinación y cinco (5) con avance.
Gráfico N.° 3Instancia: Presidencia de Consejo de Ministros - PCM
Entre los principales avances, se tiene la publicación del Decreto Supremo N.° 075-2012-PCM, mediante el cual se establecen los plazos correspondientes para la designación de representantes e instalación de la Comisión Multisectorial antes mencionada.
Resulta importante indicar que dicha Comisión tiene entre sus funciones las siguientes: a) Establecer la Estrategia Nacional para la Interdicción de la
Minería Ilegal, así como recomendar los ajustes y las mejoras correspondientes.
b) Dar seguimiento al proceso de formalización establecido en el Decreto Legislativo N.° 1105, así como recomendar ajustes y mejoras correspondientes.
c) Elaborar informes semestrales sobre el avance y los resultados de la implementación de las acciones establecidas en los Decretos Legislativos.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
d) Elaborar propuestas de desarrollo alternativo y remediación en las zonas afectadas por la minería ilegal.
e) Desarrollar programas sociales para la erradicación de trabajo infantil y la prostitución de menores en las zonas donde se realizan actividades mineras.
Por otro lado, con relación a la CONABI, aún no se ha dado inicio al proceso de transferencia de la totalidad de bienes, dinero y especies incautadas y decomisadas que obre en poder del Fondo Especial de Administración de Dinero Obtenido Ilícitamente en Perjuicio del Estado.
2) MEM
Es la instancia del gobierno nacional encargada de elaborar, aprobar, proponer, aplicar la política y dictar la normativa pertinente del sector minería. Respecto a la minería informal e ilegal, sus funciones principales son las siguientes: a) apoyar al reforzamiento de las capacidades de gestión de los gobiernos regionales; b) administrar el Fondo para el Proceso de Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal; c) elaborar y aprobar, conjuntamente con el MINAM, el Plan de Recuperación de los Impactos Ambientales generados por la minería ilegal, así como por la Pequeña Minería y la Minería Artesanal; y d) emitir el informe técnico favorable previo a la emisión de la Resolución de Autorización de Inicio de actividades de exploración o explotación, así como de beneficio de minerales.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
En virtud de lo anterior, el MEM cuenta con veintiún (21) obligaciones supervisadas, de las cuales seis (6) se encuentran en coordinación, diez (10) con avance, cuatro (4) sin avance y respecto de una (1) no brindó información.
Gráfico N.° 4Instancia: Ministerio de Energía y Minas - MEM
Entre los principales avances, se presentan los siguientes:
- La aprobación del Decreto Supremo N.° 043-2012-EM, que establece disposiciones complementarias a los Decretos Legislativos N.° 1100 y N.° 1105 e incorpora modificaciones al marco normativo minero. Entre las disposiciones complementarias, se encuentran las referidas a la Autorización para el Inicio/Reinicio de Actividades de Exploración, Explotación y/o Beneficio de Minerales, así como su cancelación.
- La creación del Registro Nacional de las Declaraciones de Compromiso.
- La ejecución de los siguientes proyectos de remediación ambiental en el departamento de Puno: a) mejoramiento y descolmatación del río Crucero e infraestructura de riego en las localidades de
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Por otro lado, respecto de las obligaciones supervisadas que se encuentran pendientes de implementación, tenemos las siguientes:
- La Ventanilla Única16, la cual debe ser implementada de manera conjunta por el SERNANP, el MINCU y la ANA.
- El Fondo para el Proceso de Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal, en cuanto a la determinación de los recursos provenientes de la lucha contra la minería ilegal, que formarán parte del mencionado Fondo.
- Las medidas complementarias para el cierre de minas abandonadas.
- El Plan de Recuperación de los Impactos Ambientales generados por la minería ilegal, así como por la Pequeña Minería y Minería Artesanal, de manera conjunta con el MINAM.
- Registro Administrativo en línea de las concesiones de beneficio, transporte y labor general.
3) Activos Mineros S.A.C.
Empresa del Estado encargada de la remediación de pasivos ambientales mineros y a la que se le ha encargado participar del ordenamiento, formalización y promoción de la pequeña minería y minería artesanal.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
16 Se propone su creación como mecanismo de simplificación administrativa para agilizar los trámites de formalización, a través del cual se agrupan en una sola instancia los procedimientos administrativos que el ciudadano debe realizar ante distintas entidades del Estado.
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46
Defensoría del Pueblo
Activos Mineros S.A.C. presenta dos (2) obligaciones supervisadas, respecto de las cuales no brindó información, principalmente debido a que requiere acciones previas de otras instituciones para su ejecución, como por ejemplo, la transferencia de recursos económicos correspondientes.
Gráfico N.° 5Instancia: Activos Mineros S.A.
Respecto a lo anterior, se encuentran pendientes de implementación las obligaciones supervisadas relacionadas con el cierre de minas abandonadas, así como con el Fondo de Remediación Ambiental.
4) MINAM
Es la instancia del gobierno nacional que ejerce la rectoría en materia ambiental. Respecto a la minería informal e ilegal, presenta como funciones principales las siguientes: a) aprobar mediante Decreto Supremo las disposiciones complementarias referidas a los instrumentos de prevención, control y mitigación, así como las medidas de recuperación y remediación ambiental que deberán cumplir los sujetos de formalización; b) aprobar mediante Decreto Supremo el Protocolo de Intervención Conjunta en las Acciones de Supervisión y Fiscalización Ambiental Minera; y c) elaborar y aprobar conjuntamente con el MEM, el Plan de Recuperación de los Impactos Ambientales generados por la minería ilegal así como por la Pequeña Minería y la Minería Artesanal.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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50
Defensoría del Pueblo
El MINAM cuenta con cinco (5) obligaciones supervisadas, de las cuales tres (3) se encuentran con avance y respecto de dos (2) no brindó información.
Gráfico N.° 6Instancia: Ministerio del Ambiente - MINAM
La publicación del Decreto Supremo N.° 004-2012-MINAM, mediante el cual se aprobaron las Disposiciones Complementarias para el IGAC, constituye uno de los principales avances del MINAM en relación con sus obligaciones derivadas de los Decretos Legislativos. Sin perjuicio de ello, cabe mencionar que el referido texto normativo se aprobó después de que transcurrieran más de tres (3) meses del plazo legal establecido.
Asimismo, se cuenta con la aprobación del Protocolo de Intervención Conjunta en las Acciones de Supervisión y Fiscalización Ambiental Minera, mediante el Decreto Supremo N.° 010-2012-MINAM, el cual establece estrategias de coordinación, procedimientos y roles de las entidades competentes para el desarrollo de las acciones de supervisión y fiscalización ambiental en las actividades de minería ilegal e informal que requieran acciones de intervención conjunta.
Sin perjuicio de lo expuesto, resulta pertinente indicar que se encuentra pendiente la elaboración y aprobación del Plan de Recuperación de los Impactos Ambientales generados por la minería ilegal, así como por
3
2
1
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3
2
Con avance
No brindó información
51
Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
la Pequeña Minería y Minería Artesanal, de manera conjunta con el MEM.
5) OEFA
Instancia del gobierno nacional que constituye el ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, a cargo de la supervisión indirecta de la pequeña minería y minería artesanal, en tanto supervisa el cumplimiento de las obligaciones de las EFA comprendidas en el ámbito del Decreto Legislativo N.° 1101.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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57
Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
En ese sentido, cuenta con cinco (5) obligaciones supervisadas. De las referidas obligaciones, cuatro (4) se encuentran con avance y respecto de una (1) no brindó información.
Gráfico N.º 7Instancia: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA
Entre los principales avances, se tiene la publicación del formato que deberán utilizar los gobiernos regionales y la DICAPI para el envío del reporte de la ejecución de las actividades contenidas en el PLANEFA, así como de los aplicativos informáticos para facilitar la presentación del referido reporte. Asimismo, ha cumplido con remitir el correspondiente informe semestral a la Contraloría General de la República respecto del incumplimiento, por parte del gobierno regional y/o de la DICAPI, de la presentación del reporte de las actividades contenidas en el PLANEFA.
6) SERNANP
Instancia del gobierno nacional que constituye el ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado. Se encuentra encargada de velar por la protección y conservación de las ANP y sus respectivas ZA, así como de emitir, según corresponda, opinión técnica favorable o compatibilidad para los supuestos en que las actividades mineras se efectúen al interior de las mismas.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
El SERNANP presenta dos (2) obligaciones supervisadas, una (1) en coordinación y la otra con avance.
Gráfico N.° 8Instancia: Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado -
SERNANP
Respecto de la obligación supervisada que se encuentra con avance, el SERNANP señala que ha emitido opiniones técnicas para solicitudes de compatibilidad, términos de referencias e instrumentos de gestión ambiental en las ANP y sus correspondientes ZA que se localizan en el departamento de Madre de Dios.
Por otro lado, se encuentra pendiente la implementación de los procedimientos a cargo del SERNANP en el marco de la Ventanilla Única, la cual debe ser implementada de manera conjunta con el MEM, el MINCU y la ANA17.
7) OSINFOR
Instancia del gobierno nacional encargada de supervisar y fiscalizar el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, y los servicios ambientales provenientes del bosque. Respecto a la minería informal e ilegal, deberá implementar acciones de fiscalización en las concesiones forestales, a efectos de verificar que
17 Cabe señalar que, para el caso del departamento de Madre de Dios, en la implementación de la Ventanilla Única no interviene el SERNANP, de acuerdo con el artículo 6.° del Decreto Supremo N.° 006-2012-EM.
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62
Defensoría del Pueblo
los titulares de estas no hayan incurrido en actividades de minería ilegal o la hayan promovido al asociarse con personas que se dedican a esta actividad o hayan permitido su realización no autorizada dentro del área de su concesión. El OSINFOR está facultado para declarar la caducidad de la concesión forestal correspondiente.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
El OSINFOR cuenta con una (1) obligación supervisada, la cual se encuentra con avance.
Gráfico N.° 9Instancia: Organismo de Supervisión de Recursos Forestales y de Fauna
Silvestre - OSINFOR
De acuerdo con la información brindada, el OSINFOR viene realizando supervisiones y fiscalizaciones de las concesiones forestales en el departamento de Madre de Dios; sin embargo, resulta necesario fortalecer dichas acciones a nivel nacional.
8) MINAG
Instancia del gobierno nacional que ejerce la rectoría en el sector Agrario, a la que, de acuerdo con el artículo 7.° del Decreto Legislativo N.°1099, se le ha autorizado a financiar estudios de preinversión y/o la ejecución de proyectos de inversión pública de abastecimiento de agua para fines de riego y otras actividades productivas, orientadas a revertir los graves daños ocasionados por la minería ilegal tanto al sector agropecuario como a la salud de la población de la cuenca de los ríos Ramis y Suches, en el departamento de Puno.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
En relación con lo anterior, el MINAG no brindó información vinculada a la implementación de la referida obligación.
Gráfico N.° 10Instancia: Ministerio de Agricultura - MINAG
9) ANA
Instancia del gobierno nacional que ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos. Respecto a la minería informal e ilegal, tiene entre sus principales funciones la de otorgar los derechos de uso de agua correspondientes.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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La ANA cuenta con cuatro (4) obligaciones supervisadas, de las cuales dos (2) se encuentran en coordinación y respecto de dos (2) no brindó información.
Gráfico N.° 11Instancia: Autoridad Nacional del Agua - ANA
Entre las tareas pendientes, se encuentran las siguientes: (i) la implementación de la Ventanilla Única, lo cual se debe realizar de manera conjunta con el MEM, el MINCU y el SERNANP; (ii) que se otorguen los derechos de uso de agua en el marco del proceso de formalización; y iii) la continuación de las actividades de evaluación y monitoreo de la calidad de las aguas en las cuencas de los ríos Ramis y Suches, de manera permanente.
10) MINCU
Instancia del gobierno nacional encargada de velar por la protección de los restos arqueológicos y del otorgamiento de certificados de inexistencia de restos arqueológicos respecto del área en que se desarrolle la actividad minera.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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El MINCU cuenta con tres (3) obligaciones supervisadas, de las cuales dos (2) se encuentran en coordinación y una (1) con avance.
Gráfico N.° 12Instancia: Ministerio de la Cultura - MINCU
Al respecto, continúan pendientes de implementación la obligación de establecer un procedimiento simplificado para el otorgamiento del CIRA, así como la implementación de la Ventanilla Única, la cual se debe realizar de manera conjunta con el MEM, el MINCU y la ANA.
11) PRODUCE
Instancia del gobierno nacional que comprende los sectores de Pesquería, Micro y Pequeña Empresa (MYPE) e Industria, al que de acuerdo con los Decretos Legislativos, se le encargó principalmente dictar las normas reglamentarias para el registro de los usuarios de mercurio, cianuro de potasio y cianuro de sodio en el Registro Único.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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77
Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
De acuerdo con los Decretos Legislativos, el PRODUCE cuenta con tres (3) obligaciones supervisadas, las cuales se encuentran sin avance.
Gráfico N.° 13Instancia: Ministerio de la Producción - PRODUCE
Al respecto, mediante Decreto Legislativo N.° 1103, se estableció la incorporación del mercurio, el cianuro de potasio y el cianuro de sodio al Registro Único, establecido en la Ley N.° 28305, Ley de control de insumos químicos y productos fiscalizados, pese a no constituir insumos que puedan ser utilizados en la elaboración ilícita de drogas. Para tal efecto, mediante Decreto Supremo refrendado por el MEF y el PRODUCE, se deberán dictar las medidas reglamentarias. Asimismo, el citado Decreto Legislativo dispuso que el PRODUCE proporcione a la SUNAT la información contenida en el Registro Único respecto de los insumos antes mencionados.
Sin embargo, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N.° 1126, que establece Medidas de Control en los Insumos Químicos y Productos Fiscalizados, Maquinarias y Equipos Utilizados para la Elaboración de Drogas Ilícitas, se transferirá a la SUNAT el Registro Único, el cual será denominado Registro para el Control de los Bienes Fiscalizados. Asimismo, se transferirán las funciones y facultades conferidas al PRODUCE en la Ley N.° 28305, precisándose que las menciones al Registro Único establecidas en el Decreto Legislativo N.° 1103 se entenderán referidas al Registro para el Control de los Bienes Fiscalizados.
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78
Defensoría del Pueblo
Resulta importante señalar que se han establecido una serie de plazos18 para la entrada en vigencia de las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo N.° 1126, los cuales se encuentran condicionados a la elaboración, aprobación y entrada en vigencia de su reglamento. Esta situación podría constituir un serio retraso para la inscripción del mercurio, cianuro de potasio y cianuro de sodio en el Registro para el Control de los Bienes Fiscalizados.
12) SUNAT
Instancia del gobierno nacional que asume competencias relacionadas con el control y fiscalización del ingreso, permanencia, transporte o traslado y salida de insumos químicos19, maquinarias20 y equipos21 utilizados en la actividad minera, así como de los productos mineros22.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
18 De acuerdo con la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N.° 1126, la referida norma entrará en vigencia a los ciento ochenta (180) días calendario desde la publicación de su Reglamento, excepto los artículos 2.°, 5.°, 30.°, 31.°, 32.°, 33.°, 39.°, 40.°, 41.°, 42.°, 43.°, 44.°, que entrará en vigencia a los noventa (90) días calendario, contados desde el 02 de noviembre de 2012. Los artículos relacionados con la inscripción en el Registro para el Control de los Bienes Fiscalizados entrarán en vigencia a los noventa (90) días calendario desde la publicación del Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1126. Cabe señalar que la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N.° 1126 establece que su Reglamento será elaborado en un plazo no mayor a ciento veinte (120) días calendario, contados desde el 1 de noviembre de 2012, debiendo contar para su aprobación con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
19 De acuerdo con el artículo 2.° del Decreto Legislativo N.° 1103, constituyen insumos químicos el mercurio, el cianuro de potasio, el cianuro de sodio y los hidrocarburos.
20 De acuerdo con el artículo 2.° del Decreto Legislativo N.° 1107, las maquinarias son aquellas Subpartidas Arancelarias comprendidas dentro de la Partida Arancelaria N.° 84.29.
21 De acuerdo con el artículo 2.° del Decreto Legislativo N.° 1107, los equipos son aquellas Subpartidas Arancelarias comprendidas dentro de la Partida Arancelaria N.° 85.02.
22 De conformidad con el último párrafo del artículo 9.° del Decreto Legislativo N.° 1107, aquellos señalados por Decreto Supremo refrendado por el MEF a propuesta de la SUNAT. Cabe señalar que la Tercera Disposición Complementaria Final de la norma antes mencionada establece que el oro y las aleaciones de oro, cualquiera sea su denominación, forma o presentación, constituyen productos mineros objeto de control y fiscalización.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
De un total de catorce (14) obligaciones supervisadas, dos (2) se encuentran en coordinación, seis (6) con avance, cuatro (4) sin avance y respecto de dos (2) no brindó información.
Gráfico N.° 14Instancia: Superintendencia Nacional de Aduanas
y de Administración Tributaria - SUNAT
Entre los principales avances se tienen los siguientes:
(i) El establecimiento de rutas fiscales hacia el departamento de Madre de Dios, con sus respectivos puntos de control, a fin de realizar el control y fiscalización de los insumos químicos.
(ii) La aprobación del Decreto Supremo N.° 132-2012-EF, Reglamento de Bienes Controlados y Fiscalizados Involucrados en la Comisión de Delitos de Comercio Clandestino, el cual fue impulsado por la SUNAT.
(iii) La aprobación del Decreto Supremo N.° 303-2012-EF, Decreto Supremo que especifica las Subpartidas Arancelarias de las Maquinarias y Equipos objeto de control a que se refiere el Decreto Legislativo N.° 1107.
Por otro lado, respecto de las obligaciones pendientes de implementación, se tiene principalmente las siguientes: (i) la elaboración de propuestas de las áreas geográficas, rutas fiscales y puntos de control para otros ámbitos del territorio nacional donde se
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Defensoría del Pueblo
realizan actividades de minería ilegal; (ii) la fiscalización y control de las maquinarias y equipos utilizados para la actividad minera, así como de los productos mineros; (iii) la aplicación de controles especiales para la comercialización de hidrocarburos; (iv) la aprobación del Decreto Supremo mediante el cual se establecerán los productos mineros objeto de control y fiscalización.
13) MEF
Instancia del gobierno nacional que se encuentra a cargo de los asuntos relativos al presupuesto, a la política fiscal, entre otros.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Defensoría del Pueblo
El MEF cuenta con ocho (8) obligaciones supervisadas. De las referidas obligaciones, dos (2) se encuentran en coordinación, tres (3) con avance, dos (2) sin avance y respecto de una (1) no brindó información.
Gráfico N.° 15Instancia: Ministerio de Economía y Finanzas - MEF
Entre los principales avances se mencionan los siguientes: (i) la emisión del Decreto Supremo N.° 093-2012-PCM, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1104, que modifica la legislación sobre Pérdida de Dominio, el cual fue realizado de manera conjunta con la PCM, el MINDEF, el MININTER y el MINJUS; (ii) la aprobación del Decreto Supremo N.° 303-2012-EF, Decreto Supremo que especifica las Subpartidas Arancelarias de las Maquinarias y Equipos objeto de control a que se refiere el Decreto Legislativo N.° 1107, a propuesta de SUNAT, refrendado por el MEM.
Respecto de las obligaciones pendientes, se tiene principalmente su intervención en la aprobación de la normativa sobre: i) el registro de los usuarios del mercurio, cianuro de potasio y cianuro de sodio en el Registro Único, de manera conjunta con PRODUCE; y ii) la designación de los productos mineros objeto de control y fiscalización por la SUNAT.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
14) SBS
Instancia del gobierno nacional que se encuentra a cargo de la supervisión, a través de la UIF Perú, en materia de prevención del lavado de activos, delito tipificado en el Decreto Legislativo N.° 110623, Decreto Legislativo de Lucha Eficaz Contra el Lavado de Activos y Otros Delitos Relacionados a la Minería Ilegal y Crimen Organizado.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
23 En la parte considerativa del Decreto Legislativo N.° 1106 se afirma que «actualmente asistimos a un preocupante incremento de la criminalidad vinculada con las actividades de minería ilegal, las cuales además de dañar gravemente el ecosistema, la vida y la salud de las personas, representan también una considerable desestabilización del orden socio económico, pues estas actividades ilícitas se encuentran estrechamente ligadas con el blanqueo de activos o de capitales, que buscan dar una apariencia de legalidad a bienes de origen delictivo e introducirlos indebidamente al tráfico económico lícito».
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Cuenta con seis (6) obligaciones supervisadas. De las referidas obligaciones, tres (3) se encuentran en coordinación y tres (3) con avance.
Gráfico N.° 16Instancia: Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones - SBS
Entre los principales avances, se tiene la aprobación de la Resolución SBS N.° 6338-2012, relacionada con el Registro de Empresas y Personas que efectúan Operaciones Financieras o de Cambio de Moneda, Supervisadas en Materia de Prevención del Lavado de Activos y del Financiamiento del Terrorismo por la SBS, así como de la Resolución SBS N.° 5709-2012, mediante la cual se aprueban las Normas Especiales para la Prevención del Lavado de Activos y del Financiamiento del Terrorismo Aplicable a los Notarios.
Por otro lado, respecto de las obligaciones pendientes, se tiene principalmente: i) la aprobación del Reglamento de la Obligación de Declarar el Ingreso y/o Salida de Dinero en Efectivo, que se realizará de manera conjunta con el MINJUS y el MININTER; ii) la aprobación del Procedimiento de Atención de las Solicitudes de Levantamiento del Secreto Bancario formuladas por las autoridades competentes; iii) la aprobación del procedimiento para determinar los lineamientos y mecanismos de aplicación para disponer el congelamiento de los fondos, en los casos vinculados al lavado de activos y el financiamiento del terrorismo; y iv) el establecimiento de los requisitos y características del Reporte de Operaciones Sospechosas.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
15) OSINERGMIN
Instancia del gobierno nacional que se encuentra a cargo de la supervisión y fiscalización de la comercialización de los hidrocarburos.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Defensoría del Pueblo
Cuenta con cuatro (4) obligaciones supervisadas. De las referidas obligaciones, tres (3) se encuentran con avance y, respecto de una (1) no brindó información.
Gráfico N.° 17Instancia: Organismo Supervisor de la Inversión
en Energia y Mineria - OSINERGMIN
Dentro de las obligaciones supervisadas detalladas en los Decretos Legislativos correspondientes al OSINERGMIN, se encuentra el uso del sistema de posicionamiento global para las unidades de transporte de hidrocarburos, en el ámbito en la zona del VRAEM, así como en el departamento de Madre de Dios, quedando pendiente la ampliación de dicha obligación a nivel nacional.
16) MTC
Instancia del gobierno nacional que ejerce la rectoría del sector Transporte, encargada de la aprobación de las rutas fiscales, así como de la fiscalización del transporte de materiales y residuos peligrosos.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Defensoría del Pueblo
De las referidas obligaciones, dos (2) se encuentran con avance y dos (2) sin avance.
Gráfico N.° 18Instancia: Ministerio de Transporte y Comunicaciones - MTC
Entre los principales avances, se tiene la ejecución de las acciones de control y supervisión del transporte del mercurio o cianuro a través de la SUTRAN. Sin perjuicio de lo anterior, la SUTRAN señala que afronta una serie de dificultades para el ejercicio de sus funciones, principalmente por la falta de recursos económicos, los cuales han sido solicitados al MTC.
Adicionalmente, respecto del cianuro, mercurio e hidrocarburos, considerados como insumos químicos en el marco del Decreto Legislativo N.° 1103, ha sido emitida la Resolución Ministerial N.° 360-2012-MTC/02, mediante la cual se aprueban las vías de transporte terrestre que serán consideradas como rutas fiscales hacia el departamento de Madre de Dios.
Sin embargo, se encuentran pendientes las rutas fiscales a nivel nacional para insumos químicos conforme al Decreto Legislativo N.° 1103; y las rutas fiscales para el transporte de maquinarias, equipos y productos mineros, conforme al Decreto Legislativo N.° 1107.
Adicionalmente, se encuentra pendiente el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los equipos del sistema de
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Con avance Sin avance
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
posicionamiento global, cuya implementación requiere que el MTC establezca su tipo y características mínimas para su puesta en funcionamiento.
17) MIMP
Instancia del gobierno nacional encargada de velar por la protección de la mujer, así como de las niñas, niños y adolescentes.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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s de
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otro
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fine
s de
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plot
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s, la
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s con
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n de
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115
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2012
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0318
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012.
116
Defensoría del Pueblo
El MIMP cuenta con una (1) obligación supervisada, la cual se encuentra con avance.
Gráfico N.° 19Instancia: Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables - MIMP
Al respecto, cabe indicar que si bien el MIMP, a través de los Centros de Emergencia Mujer, ha atendido tres (3) casos de trata de niñas, niños y adolescentes en el departamento de Madre de Dios, no ha reportado acciones en el resto del país con presencia de minería ilegal.
Resulta importante señalar que el MIMP informó que, para la atención de victimas en el departamento de Madre de Dios, afronta una serie de dificultades tales como: i) la falta de Centros de Atención Residencial para albergar a las víctimas rescatadas, lo cual constituye uno de los principales retos que afronta el MIMP; ii) la falta de recursos para cumplir con el encargo de recuperar a las víctimas, al constituir un proceso a largo plazo y costoso; iii) la falta de protocolos de atención para los casos de victimas adultas de trata, tanto para los Centros de Emergencia Mujer como para las casas de refugio del sector privado.
18) SUNARP
Es la instancia del gobierno nacional que ejerce la rectoría del Sistema Nacional de los Registros Públicos.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
La SUNARP cuenta con dos (2) obligaciones supervisadas, de las cuales una (1) se encuentra con avance y la otra sin avance.
Gráfico N.° 20Instancia: Superitendencia Nacional de los Registros Públicos - SUNARP
Entre los principales avances, resulta pertinente señalar la aprobación de la Resolución N.° 106-2012-SUNARP/SN, que aprueba el Reglamento de Inscripciones de Bienes vinculados a la Pequeña Minería y Minería Artesanal en el Registro de Bienes Muebles, así como la Resolución N.° 191-2012-SUNARP/SN, mediante la cual se determina la tasa registral aplicable a los actos registrales que correspondan a la pequeña minería y minería artesanal en el Registro de Bienes Muebles.
19) MINTRA
Instancia del gobierno nacional que ejerce la rectoría en el sector Trabajo y Promoción del Empleo.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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121
Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
Cuenta con una (1) obligación supervisada, la cual se encuentra sin avance.
Gráfico N.° 21Instancia: Ministerio de Trabajo - MINTRA
Al respecto, el MINTRA indicó que no ha realizado ninguna fiscalización a PPM y PMA frente al incumplimiento de las tres (3) condiciones previstas en el artículo 91.° del TUO de la Ley General de Minería, debido a que los gobiernos regionales, competentes en la fiscalización de estos, no le han informado acerca de ningún incumplimiento. Lo anterior debido a una serie de limitaciones como la falta de seguridad, de recursos económicos, de capacitación para fiscalizar medidas de seguridad, así como la falta de inspectores.
20) VIVIENDA
Instancia del gobierno nacional rectora en materia de urbanismo, vivienda, construcción y saneamiento.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
Cuenta con dos (2) obligaciones supervisadas, respecto de las cuales no brindó información.
Gráfico N.° 22Instancia: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
- VIVIENDA
Con relación a lo anterior, se encuentra pendiente la emisión de la normatividad correspondiente, a fin de que Activos Mineros S.A.C., en representación del Estado, pueda disponer de los terrenos y locales asignados a entidades que no estén siendo utilizados por estas, para la formalización de la pequeña minería y minería artesanal, de acuerdo con la Sétima y Octava Disposiciones Complementarias Finales del Decreto Legislativo N.° 1100. Lo anterior debe ser realizado de manera conjunta con el MEM, así como con el sector que corresponda.
21) MINJUS
Instancia del gobierno nacional que ejerce la rectoría del sector Justicia y Derechos Humanos, cuenta con obligaciones relacionadas con la legislación sobre pérdida de dominio.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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126
Defensoría del Pueblo
Cuenta con cuatro (4) obligaciones supervisadas. De las referidas obligaciones, dos (2) se encuentran en coordinación y dos (2) con avance.
Gráfico N.° 23Instancia: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos - MINJUS
Entre los principales avances, se tiene la aprobación del Decreto Supremo N.° 093-2012-PCM, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1104, Decreto Legislativo que modifica la legislación sobre Pérdida de Dominio. Lo anterior fue realizado de manera conjunta con la PCM, el MINDEF, el MININTER y el MEF.
Por otro lado, entre las obligaciones pendientes resulta pertinente mencionar la transferencia progresiva a la CONABI de la totalidad de bienes, dinero y especies incautadas y decomisadas que obre en su poder, en el marco de la supervisión a las actividades de minería informal, debidamente inventariada en los casos que corresponda. Asimismo, se encuentra pendiente la publicación de las normas reglamentarias de la Sexta Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley N.° 28306, relacionadas con la obligación de declarar el ingreso y/o salida de dinero en efectivo.
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127
Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
22) Ministerio Público
Instancia del Estado autónoma, titular de la acción penal, la cual cumple un rol fundamental en la ejecución de las acciones de interdicción24 de la minería ilegal.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
24 Al respecto, cabe indicar que, en adición a las acciones de interdicción de la minería ilegal que debe realizar el Ministerio Público, resulta necesario el inicio de procesos de investigación por el delito de minería ilegal y los delitos asociados a ella, como el lavado de activos, entre otros, en los casos que corresponda.
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N.
° 110
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ulo
8.°
del
Decre
to Le
gislat
i-vo
N.°
1100
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ulo
7.°
del
Decre
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6.°
del
Decre
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N.°
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6.°
del
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1104
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N.
° 110
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132
Defensoría del Pueblo
Cuenta con nueve (9) obligaciones supervisadas. De las referidas obligaciones, seis (6) se encuentran con avance y tres (3) sin avance.
Gráfico N.° 24Instancia: Ministerio Público
Entre los principales avances, se tiene la ejecución de acciones de interdicción en los departamentos de Madre de Dios, Loreto, Junín, entre otros, así como la ejecución de programas de capacitación contra el lavado de activos vinculado a la minería ilegal, con el objetivo de que los fiscales que participan en los procesos de investigación desarrollen habilidades y competencias.
Por otro lado, se encuentran pendientes de implementación obligaciones como la de informar al MIMP sobre las víctimas de trata de personas, trabajo infantil y trabajo forzoso que se identifiquen durante las acciones de interdicción, así como la de emitir disposiciones reglamentarias tendientes a reservar la identidad de cualquier persona natural o jurídica que brinde información respecto de la existencia de objetos, instrumentos, efectos o ganancias del delito, sin perjuicio de medidas de protección adecuadas entre otras.
23) MINDEF
Instancia del gobierno nacional responsable de coordinar con los ministerios, organismos públicos y gobiernos regionales la implementación de las políticas de Seguridad y Defensa Nacional.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Con avance Sin avance
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
Cuenta con cuatro (4) obligaciones supervisadas, las cuales que se encuentran con avance.
Gráfico N.° 25Instancia: Ministerio de Defensa - MINDEF
Entre los principales avances, se tiene la aprobación del Decreto Supremo N.° 093-2012-PCM, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1104, que modifica la legislación sobre Pérdida de Dominio, refrendado por la PCM, el MEF, el MININTER y el MINJUS, así como el apoyo al Ministerio Púbico para efectos de realizar acciones de interdicción de la minería ilegal.
24) DICAPI
Instancia del gobierno nacional encargada del control y vigilancia respecto de las actividades que se desarrollan en el ámbito marítimo, fluvial y lacustre, siendo una de las encargadas de ejecutar las acciones de interdicción.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Cuenta con nueve (9) obligaciones supervisadas, de las cuales cinco (5) se encuentran con avance, dos (2) sin avance y respecto de dos (2) no brindó información.
Gráfico N.° 26Instancia: Dirección General de Capitanías y Guardacostas
del Perú del Ministerio de Defensa - DICAPI
Entre los principales avances, destacan: i) las acciones de interdicción en los departamentos de Madre de Dios, Ucayali y Loreto, y ii) las supervisiones no programadas a través de patrullajes y operativos de las Capitanías de Puerto Maldonado, Iquitos y Yurimaguas.
Por otro lado, tanto la presentación del PLANEFA, como de los reportes trimestrales, constituyen obligaciones pendientes por parte de la DICAPI.
25) MININTER
Instancia del gobierno nacional que ejerce competencias en lo referido al orden interno y orden público.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
Cuenta con cuatro (4) obligaciones supervisadas, de las cuales una (1) se encuentra en coordinación, dos (2) con avance, y respecto de una (1) obligación no brindó información.
Gráfico N.° 27Instancia: Ministerio del Interior - MININTER
Entre los principales avances, se tiene su intervención en la aprobación del Decreto Supremo N.° 093-2012-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1104, que modifica la legislación sobre Pérdida de Dominio, refrendado por el MININTER, la PCM, el MINDEF, el MINJUS y el MEF.
26) PNP
Instancia del Estado que tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Del mismo modo garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Respecto a la minería informal e ilegal presenta como su principal función la de ejecutar las acciones de interdicción en el ámbito de sus competencias y colaborar con el Ministerio Público para tal efecto.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Defensoría del Pueblo
Cuenta con siete (7) obligaciones respecto de las cuales no brindó información.
Gráfico N.° 28Instancia: Policía Nacional del Perú - PNP
Cabe señalar que, mediante Oficio N.° 010-2012-DGSD/DPDFG, con Registro N.° 021821, de fecha 16 de julio de 2012, el MININTER informó lo siguiente: i) se formuló y distribuyó a nivel nacional, a las regiones y frentes policiales, así como a las direcciones policiales especializadas, el Plan General de Operaciones N.° 018-2012-DIREOP PNP/EM-OFIPLO Minería Ilegal 2012; y ii) en virtud del Plan General de Operaciones, se han realizado operaciones en las regiones de Apurímac, Arequipa, Ica, Puno y Madre de Dios.
27) Poder Judicial
Instancia del Estado que ejerce la potestad de administrar justicia.
En el cuadro que presentamos a continuación, se detallan las obligaciones supervisadas, las acciones reportadas y el balance de estas:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
Cuenta con tres (3) obligaciones supervisadas, una (1) se encuentra con avance y respecto de dos (2) no brindó información.
Gráfico N.° 29Instancia: Poder Judicial - PJ
Resulta conveniente resaltar la importancia del Poder Judicial en la consolidación de la justicia ambiental, relacionada en este caso con los delitos de minería ilegal incorporados en los Decretos Legislativos, habiéndose incluso señalado la necesidad de contar con juzgados especializados en materia ambiental.
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1.5
1.0
0.5
0.0
1
2
Con avance No brindó información
153
Conclusiones
1. Para la Defensoría del Pueblo la emisión de los Decretos Legislativos N.° 1099, 1100, 1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106 y 1107 constituye un avance necesario frente a la problemática de la minería informal e ilegal presente en veintiún (21) regiones del país.
Sin embargo, dicho avance no agota los esfuerzos del Estado. Por el contrario, se requiere afrontar esta problemática no solo mediante las instancias mencionadas en los Decretos Legislativos, sino también a través de las demás competentes en la materia, en el marco de una actuación estatal coordinada, planificada y sostenida en el tiempo, que garantice el cumplimiento de los objetivos establecidos.
2. La presente supervisión ha evidenciado que una dificultad común a la mayoría de las entidades supervisadas para la implementación de los Decretos Legislativos es la falta de recursos que permitan el fortalecimiento de capacidades para el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas. Entre las principales se encuentran el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, el Ministerio de Cultura, la Autoridad Nacional del Agua, el Ministerio Público, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior.
SOBRE EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN DE LA PEQUEÑA MINERÍA Y MINERÍA ARTESANAL
3. La acreditación del Acuerdo o Contrato de Explotación sobre la Concesión Minera, que constituye uno de los principales requisitos para la formalización de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal, podría generar dificultades para el proceso de formalización, debido a que se origina en la voluntad de las partes. Por tanto, se requiere el fortalecimiento de la intervención del Estado, a través de labores de promoción y/o intermediación en apoyo a los gobiernos regionales.
4. Resulta necesario el establecimiento de disposiciones reglamentarias para la implementación de la herramienta de la Ventanilla Única, que permitirá al Ministerio de Energía y Minas, a la Autoridad Nacional del Agua, al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, al Ministerio de Cultura, en coordinación con los gobiernos regionales, continuar con los procedimientos establecidos para la formalización, de acuerdo con lo estipulado en el Decreto Legislativo N° 1105. Esta medida dotará de eficacia a las actuaciones procedimentales, para la formalización, procurando la simplificación de sus trámites.
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Defensoría del Pueblo
5. Respecto al Fondo para el Proceso de Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal, el Ministerio de Energía y Minas no ha cumplido con emitir el Decreto Supremo que establezca los recursos provenientes de la lucha contra la minería ilegal que formarán parte del mismo. Igualmente, se encuentra pendiente de creación el Registro Administrativo en línea de las concesiones de beneficio, transporte y labor general.
6. En relación al Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos —como uno de los requisitos para la formalización de la pequeña minería y minería artesanal—, el Ministerio de Cultura no ha cumplido con aprobar el procedimiento simplificado correspondiente, siendo uno de los principales obstáculos para la implementación de la Ventanilla Única.
7. Como resultado de la supervisión, se ha evidenciado que se encuentra pendiente la emisión de las normas reglamentarias —cuya responsabilidad corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas y al Ministerio de la Producción— para el registro de los usuarios de mercurio, cianuro de potasio y cianuro de sodio en el Registro Único establecido en la Ley N.° 28305.
SOBRE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LA REMEDIACIÓN AMBIENTAL DE LAS ZONAS AFECTADAS POR LA MINERÍA INFORMAL E ILEGAL
8. De acuerdo con lo informado por el SERNANP, se ha evidenciado que esta institución carece del personal suficiente y que la ubicación de sus instalaciones dificultan un adecuado cumplimiento de sus funciones. Por tanto, se requiere adoptar con celeridad acciones destinadas a superar estas dificultades, tomando en consideración que, de acuerdo con información oficial, existen quince (15) zonas de amortiguamiento ubicadas a lo largo del país con presencia de minería informal e ilegal.
9. El OSINFOR viene desarrollando acciones destinadas a la fiscalización en las concesiones forestales en el departamento de Madre de Dios. Sin embargo, la referida institución no reporta el desarrollo de dichas acciones en el resto del territorio nacional. Esta situación resulta preocupante, tomando en consideración la existencia de minería informal e ilegal en veintiún (21) regiones de nuestro país.
10. Las minas abandonadas, por sus impactos negativos a la salud de la población, al ecosistema circundante y a la propiedad, requieren la atención prioritaria del Estado. Muchas de las minas abandonadas son trabajadas por mineros informales e ilegales, lo que genera accidentes como el ocurrido en Cabeza de Negro en Ica.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
A través de la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N.° 1105, se establece la obligación de los titulares mineros a declarar las minas abandonadas que tuvieran en sus áreas de concesión y presentar estudios para el cierre correspondiente. Sin embargo, de acuerdo con los resultados de la supervisión, el Ministerio de Energía y Minas aún no ha reglamentado las disposiciones complementarias para la aplicación de la norma citada, pese a que contaba con un plazo de treinta (30) días calendario a partir de su entrada en vigencia, el cual venció el 19 de mayo de 2012.
11. La remediación ambiental de las zonas afectadas por la minería informal e ilegal resulta una tarea urgente para la gestión ambiental del Estado. Es así que constituye una labor tan importante como la interdicción, la persecución penal de la minería ilegal y la formalización minera.
No obstante, hasta la fecha se encuentra pendiente la aprobación del Plan de Recuperación de los Impactos Ambientales generados por la Minería Ilegal, así como por la Pequeña Minería y Minería Artesanal, mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministerio de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente.
Del mismo modo, la Defensoría del Pueblo sostiene la necesidad del establecimiento de disposiciones reglamentarias para la implementación del Fondo de Remediación Ambiental, a cargo de la empresa Activos Mineros S.A.C.
SOBRE LA ERRADICACIÓN Y LUCHA CONTRA LA MINERÍA ILEGAL Y LA CRIMINALIDAD ASOCIADA A ELLA
12. La ejecución de las acciones de interdicción de la minería ilegal que viene ejecutando el Ministerio Público, con la colaboración de las fuerzas del orden, resulta necesaria para controlar esta ilícita actividad, y debe realizarse en el marco del debido proceso y demás garantías procesales previstas en la Constitución y las leyes. Pero también requiere el inicio de procesos de investigación por el delito de minería ilegal y los delitos asociados a ella, como el lavado de activos, entre otros, en los casos que corresponda.
De la información proporcionada por el Ministerio Público, se conoce que dicha entidad ha realizado cincuenta y nueve (59) acciones de interdicción, cien (100) investigaciones preliminares relacionadas con minería ilegal — las cuales no se refieren a crimen organizado— y (09) nueve casos con proceso por delito de minería ilegal. Sin embargo, todo ello resulta insuficiente frente a la magnitud de la expansión de esta ilícita actividad.
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Defensoría del Pueblo
13. Para la Defensoría del Pueblo, resulta importante la participación activa de los procuradores públicos de los ministerios de Energía y Minas y del Ambiente, del Procurador Público Regional, o del Procurador Público de la respectiva municipalidad provincial o distrital, a fin de solicitar acciones de interdicción al Ministerio Público, lo cual permitirá impulsar la lucha contra la minería ilegal, más aún cuando esto implica un mayor compromiso con el objetivo común del Estado, en sus tres niveles de gobierno.
14. Respecto a las funciones establecidas para la Comisión Multisectorial Permanente con el objeto de realizar el seguimiento de las acciones del Gobierno frente a la minería ilegal y el desarrollo del proceso de formalización —presidida por la Presidencia de Consejo de Ministros—, a la Defensoría del Pueblo le resulta preocupante que, de acuerdo con la información proporcionada por la Presidencia de Consejo de Ministros, hasta la fecha no se cuente con una Estrategia Nacional para la Interdicción de la Minería Ilegal, pese a que esta actividad ilegal se viene desarrollando en veintiún (21) regiones del país.
15. Los Decretos Legislativos han establecido la obligación del Ministerio Público de comunicar de manera inmediata al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables los casos en que como consecuencia de las acciones de interdicción, se identifique víctimas de trata de personas, trabajo infantil y trabajo forzoso, a efectos de que realice las acciones conducentes a su atención y recuperación.
Como resultado de la supervisión, se ha evidenciado que la mayoría de los casos de trata de personas, trabajo infantil y trabajo forzoso han sido conocidos por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables a través de la Línea 100 —línea de ayuda con la que cuenta el referido Ministerio— o por la prensa, pero no por el Ministerio Público, pese a que esta obligación le corresponde en virtud de los Decretos Legislativos N.° 1099 y 1100.
16. La Defensoría del Pueblo sostiene que el Estado peruano tiene la obligación de proteger a todas las personas, cualquiera sea su condición social o económica. En el caso de niños, niñas y adolescentes víctimas de trata de personas, se requiere adoptar medidas de protección especiales, dada la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran.
Como resultado de la supervisión realizada, se detectó que, aun cuando el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables viene realizando acciones concretas destinadas a proteger a las víctimas de trata de personas, trabajo infantil y trabajo forzoso derivado de la minería informal e ilegal en el departamento de Madre de Dios, estas medidas resultan insuficientes por lo siguiente:
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
- La minería informal e ilegal está presente en casi todo el país.- Reportan no contar con Centros de Atención Residencial para albergar
a las víctimas que fueran rescatadas.- Reportan no contar con fondos para cumplir con el encargo de
recuperar a las víctimas.- Reportan no contar con personal adecuado para la atención a las
víctimas en lugares alejados, debido a la alta rotación de personal. - No existen protocolos de atención para los casos de víctimas adultas
de trata, tanto para los Centros de Emergencia Mujer como para las casas de refugio del sector privado.
En ese sentido, resulta necesario que el Estado destine recursos importantes no solo para atender las víctimas, sino que además establezca estrategias de acción encaminadas a la recuperación de su dignidad, su salud y los demás derechos que resulten afectados.
17. Como resultado de la supervisión efectuada, se detectó que la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria no viene cumpliendo con controlar y fiscalizar el ingreso, la permanencia, el transporte o el traslado y la salida de maquinarias y equipos.
18. Asimismo, se encuentra pendiente la aprobación del Decreto Supremo mediante el cual se establecerán los productos mineros objeto de control y fiscalización, el cual deberá ser refrendado por el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Energía y Minas.
19. A la fecha, se encuentra pendiente el establecimiento de las áreas geográficas en donde se realizan actividades de minería ilegal, así como de las rutas fiscales y puestos de control a nivel nacional. Esta medida permitirá efectuar un adecuado control y fiscalización del ingreso, la permanencia, el transporte o traslado y la salida de los insumos químicos, maquinarias y equipos utilizados en la actividad minera, así como de los productos mineros, tal como se ha realizado para el departamento de Madre de Dios.
20. De acuerdo con lo reportado por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, se ha evidenciado que existe una desproporción significativa en el consumo de combustible en el departamento de Madre de Dios respecto de los demás departamentos del país. Por ello, en este departamento se debe priorizar la aplicación de controles especiales para la comercialización de hidrocarburos en los establecimientos de venta al público de combustibles, así como a lo largo del territorio.
21. Los sistemas de posicionamiento global, así como los precintos de seguridad, constituyen herramientas cuyo uso ha sido recogido por los Decretos Legislativos para contribuir con la lucha contra la minería
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Defensoría del Pueblo
ilegal, evitando el desvío tanto de combustibles como de maquinarias y equipos.
En ese sentido, para el caso del transporte de combustible, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, desde el año 2009, ha emitido normatividad sobre la materia, la cual es exigible para la zona del Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro —VRAEM—, así como para el departamento de Madre de Dios. Sin embargo, resulta necesaria la exigibilidad del uso de los sistemas de posicionamiento global y precintos de seguridad a nivel nacional, toda vez que los combustibles constituyen uno de los principales insumos para la minería ilegal.
Por otro lado, respecto de las maquinarias y equipos, le corresponde al Ministerio de Transportes y Comunicaciones dictar las disposiciones pertinentes para exigir, de manera gradual, que los medios de transporte utilicen tanto los sistemas de posicionamiento global como los precintos de seguridad, a fin de que la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías pueda realizar la correspondiente supervisión. Hasta el cierre del presente informe, no se encuentra realizando dicha labor, debido a que no cuenta con las herramientas legales pertinentes.
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Recomendaciones
Al Poder Ejecutivo y al Congreso de la República
1. DISPONER, en el marco de sus competencias, medidas destinadas a garantizar que en el Presupuesto de la República, se asignen los recursos financieros que permitan la implementación de los Decretos Legislativos promulgados al amparo de la Ley N° 29815. Deberán considerarse de modo prioritario las siguientes:
- El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, a fin de fortalecer capacidades que permitan contar con personal suficiente e instalaciones adecuadas, para la protección de las Áreas Naturales Protegidas y sus Zonas de Amortiguamiento frente a la minería ilegal.
- El Ministerio de Cultura y a la Autoridad Nacional del Agua, con el objeto de fortalecer capacidades que permitan contar con personal suficiente e instalaciones adecuadas para el otorgamiento del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos Simplificado y Derechos de Uso de Agua, respectivamente, en el marco del procedimiento de formalización.
- El Ministerio Público, para el fortalecimiento de capacidades de las Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental y su funcionamiento a nivel nacional.
- El Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, con la finalidad de que cuenten con recursos necesarios para llevar a cabo las acciones de interdicción contra la minería ilegal.
A la Presidencia del Consejo de Ministros
2. IMPULSAR en el seno de la Comisión Multisectorial Permanente, con el objeto de realizar el seguimiento de las acciones del Gobierno frente a la minería ilegal y el desarrollo del proceso de formalización —la cual preside—, el establecimiento de la Estrategia Nacional para la Interdicción de la Minería Ilegal a fin de implementar y ejecutar a nivel nacional las acciones de interdicción necesarias para la lucha contra la minería ilegal y la criminalidad asociada a ella.
Al Ministerio de Energía y Minas
3. APROBAR el Decreto Supremo que establezca los recursos provenientes de la lucha contra la minería ilegal, que serán destinados al Fondo para el Proceso de Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal.
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Defensoría del Pueblo
4. INTENSIFICAR los mecanismos de apoyo a los gobiernos regionales para las labores de promoción e intermediación en las negociaciones de los Acuerdos o Contratos de Explotación sobre la concesión minera, atendiendo la realidad de cada departamento.
5. APROBAR el Decreto Supremo que establezca las medidas complementarias para la correcta aplicación de la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N.° 1105, referida al cierre de minas abandonadas.
Al Ministerio de Energía y Minas, a la Autoridad Nacional del Agua, al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado y al Ministerio de Cultura
6. IMPLEMENTAR, en el marco de sus funciones, el mecanismo de Ventanilla Única a nivel nacional, en coordinación con los gobiernos regionales, a efectos de brindar los servicios relacionados con la formalización.
Al Ministerio de Cultura
7. APROBAR, mediante Decreto Supremo, el procedimiento simplificado para el otorgamiento del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos en el marco del proceso de formalización.
Ministerio de Economía y Finanzas y al Ministerio de la Producción
8. APROBAR las normas reglamentarias para el registro de los usuarios de mercurio, cianuro de potasio y cianuro de sodio que permitan el control y supervisión de la distribución, transporte, comercialización, posesión y utilización de dichos insumos químicos.
Al Ministerio de Economía y Finanzas y al Ministerio de Energía y Minas
9. APROBAR el Decreto Supremo que establezca los productos mineros objeto de control y fiscalización.
Al Ministerio de Energía y Minas y al Ministerio del Ambiente
10. APROBAR las disposiciones reglamentarias para la implementación del Fondo de Remediación Ambiental.
11. APROBAR el Plan de Recuperación de los Impactos Ambientales Generados por la Minería Ilegal así como por la Pequeña Minería y Minería Artesanal.
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Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú
Al Ministerio del Ambiente y al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
12. DISPONER acciones orientadas al fortalecimiento de capacidades que permitan contar con personal suficiente e instalaciones adecuadas para una protección efectiva de las Áreas Naturales Protegidas y sus respectivas Zonas de Amortiguamiento.
Al Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
13. AMPLIAR y FORTALECER las acciones de fiscalización en las concesiones forestales otorgadas a lo largo del territorio nacional, a efectos de proteger los recursos forestales y de fauna silvestre.
A la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria y al Ministerio de Energía y Minas
14. ELABORAR y APROBAR el Decreto Supremo en el que se determinen las áreas geográficas en donde se realizan actividades de minería ilegal.
A la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria y al Ministerio de Transportes y Comunicaciones
15. ELABORAR y APROBAR, de manera prioritaria, las rutas fiscales para los insumos químicos, maquinarias y equipos, así como para los productos mineros a nivel nacional.
A la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria
16. DISPONER el establecimiento de nuevos puestos de control para verificar el ingreso de bienes sujetos al control y fiscalización de la minería ilegal, a lo largo del territorio nacional, de acuerdo con las rutas fiscales que se establezcan.
17. DISPONER el inicio de las acciones de control y fiscalización del ingreso, la permanencia, el transporte o el traslado y la salida de maquinarias y equipos utilizados en la actividad minera, al haberse emitido el Decreto Supremo en el que se especifican las Subpartidas Arancelarias.
18. EVALUAR e IMPLEMENTAR, según corresponda, controles especiales para la comercialización de hidrocarburos en los establecimientos de venta al público de combustibles, con el objeto de fortalecer sus acciones de control y fiscalización, en coordinación con el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.
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Defensoría del Pueblo
Al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
19. APROBAR las normas reglamentarias correspondientes para la aplicación de un cronograma de implementación progresiva, a nivel nacional, de la exigibilidad del uso obligatorio de los sistemas de posicionamiento global y los precintos de seguridad.
Al Ministerio de Transportes y Comunicaciones
20. APROBAR las normas reglamentarias correspondientes para establecer el tipo y características mínimas de los sistemas de posicionamiento global, así como el uso obligatorio de precintos de seguridad, que permitirá el control y fiscalización de las unidades de transporte de las maquinarias y equipos que puedan ser utilizados en la actividad minera ilegal.
Al Ministerio Público
21. INTENSIFICAR las acciones de interdicción de la minería ilegal, más aun cuando se generen impactos significativos y graves daños al ambiente o en función a situaciones de emergencia o urgencia.
22. INCORPORAR en los instrumentos o protocolos de actuación de las Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental la obligación de informar de manera inmediata al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables los casos en que se haya identificado víctimas de trata de personas, trabajo infantil y trabajo forzoso, a partir de las acciones de interdicción de la minería ilegal.
A los procuradores públicos del Ministerio de Energía y Minas, del Ministerio del Ambiente, de los Gobiernos Regionales y Locales
23. EVALUAR la necesidad de solicitar acciones de interdicción al Ministerio Público, a fin de impulsar la lucha contra la minería ilegal.
Al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
24. REVISAR y MEJORAR los protocolos de atención a las víctimas adultas de trata de personas con fines de explotación sexual y de otras formas de explotación.
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