guvernanȚa uniunii europene - facultatea de Științe...
Post on 10-Oct-2020
4 Views
Preview:
TRANSCRIPT
GUVERNANȚA UNIUNII EUROPENE
NOTE DE CURS ~PENTRU UZUL INTERN AL STUDENȚILOR~
CUPRINS SCURTĂ CRONOLOGIE A INTEGRĂRII EUROPENE .................................................................... 3
SISTEMUL POLITIC AL UE ................................................................................................................... 7
CONCEPTUL DE GUVERNANȚĂ ....................................................................................................... 15
INSTITUȚIILE UNIUNII EUROPENE ȘI ROLUL LOR ÎN GUVERNANȚA ACTUALĂ –
ASPECTE DE SINTEZĂ ......................................................................................................................... 22
EVOLUȚII CONCEPTUALE ȘI CRISTALIZĂRI CONCRETE ÎN CÂMPUL NOII
GUVERNANȚE EUROPENE. ESENȚA PROCESULUI DECIZIONAL ........................................ 32
NOILE PROVOCĂRI ALE GUVERNANȚEI EUROPENE: EXTINDEREA SPRE EST ........ 43
PARADIGME DE GANDIRE ÎN INTEGRAREA EUROPEANĂ: FUNCTIONALISM,
NEOFUNCTIONALISM, NEOMEDIEVALISM, FEDERALISM, CONSTRUCTIVISM .............. 48
BIBLIOGRAFIE: ...................................................................................................................................... 58
SCURTĂ CRONOLOGIE A INTEGRĂRII EUROPENE1
1948 - are loc semnarea acordului privind instituirea Organizaţiei Europene de Cooperare
Economică (OECE), având ca membri fondatori şaptesprezece state.
1949 - are loc semnarea tratatului ce pune bazele Consiliului Europei, pentru început cu
zece state semnatare.
9 mai 1950 - ministrul de externe francez, Robert Schuman, asumă politic şi face
cunoscut proiectul lui Jean Monnet de punere în comun a producţiei de cărbune şi otel între
Franţa şi Germania federală. La acest proiect se vor ralia încă patru state.
1951 - este semnat - de către „cei şase” - Tratatul de Creare a Comunităţii Europene a
Cărbunelui şi Oţelului (CECO), tratat ce a intrat în vigoare la 25 iulie 1952.
1954 - refuzul ratificării de către Adunarea Naţională franceză a Tratatului asupra
Comunităţii Europene de Apărare, semnat în 1952.
1957 - are loc semnarea la 25 martie, la Roma, pe Capitoliu, a Tratatului de instituire a
Comunităţii Economice Europene (CEE) şi a Tratatului de creare a Comunităţii Europene a
Energiei Atomice (Euratom).
1959 - este creată, prin Tratatul de la Stockholm, Asociaţia Europeană a Liberului Schimb
(AELS), la iniţiativa Regatului Unit al Marii Britanii, însoţită de alte ţări europene care
considerau la acea dată că nu au vocaţie să integreze Comunităţile Europene.
1961 - neadoptarea Planului Fouchet privind cooperarea politică interguvernamentală.
1965 - prin Tratatul de la Bruxelles se instituie un Consiliul unic şi o Comisie unică a
Comunităţilor Europene, această „fuziune a executivelor” intrând în vigoare de la 1 ianuarie
1967.
1971 - are loc semnarea la Bruxelles a Tratatului ce semnifică prima extindere a
Comunităţii europene, prin aderarea Marii Britanii, Danemarcei şi Irlandei, care devine efectivă
la 1 ianuarie 1973.
1 Flore POP, Guvernanţă europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras
1974 - are loc încercarea de instituţionalizare a Consiliului European, la propunerea
preşedintelui de atunci al Franţei, Valery Giscard d’Estaing.
1976 - la 20 septembrie s-a luat decizia alegerii prin vot direct a parlamentarilor europeni,
aplicabilă începând cu 1979, următoarele alegeri europene.
1979 - Grecia semnează Tratatul de aderare la CEE, tratat care intră în vigoare la 1 ianuarie
1981. 1985 - este semnat Actul Unic European (AUE), marcat însă, parţial, de eşecul tentativei
de inserare în AUE a unei părţi a reglementării referitoare la cooperarea poliţienească dintre
ţările membre.
1985 - este semnat Tratatul de aderare la CEE privind Spania şi Portugalia, cele
două ţări devenind efectiv membre ale Comunităţii Europene la 1 ianuarie 1986.
1987 - la 1 iulie a intrat în vigoare Actul Unic European (AUE).
1992 - la 7 februarie a fost semnat la Maastricht Tratatul asupra Uniunii Europene, care a
intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, arhitectura Uniunii fiind structurată pe trei piloni:
Comunitatea Europeană (primul pilon), Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC) şi
Justiţia şi Afacerile Interne (JAI), Comunitatea Europeană persistând ca parte esenţială a Uniunii
Europene, dotată cu personalitate juridică.
1992 - la 2 mai a avut loc semnarea Acordului pentru crearea Spaţiului Economic
European (SEE) între CEE şi AELS, acord intrat in vigoare la 1 ianuarie 1994.
1993 - printr-o decizie din 8 noiembrie, „Consiliul CE” devine Consiliul UE, iar „Comisia
CE” devine Comisia Europeană.
1995 - are loc extinderea Comunităţii la Austria, Finlanda şi Suedia.
1997 - are loc semnarea Tratatului de la Amsterdam, intrat însă în vigoare la 1 ianuarie
1999. 2000 - a avut loc Conferinţa interguvernamentală de la Nisa. Summit-ul de la Nisa,
în ciuda compromisului realizat în ultimul moment, a scos la iveală limitele metodei
interguvernamentale (7), ceea ce a dat de gândit elitelor politice europene. Această metodă trebuia
înlocuită cu o largă dezbatere democratică, plurală, între toate componentele de bază ale
societăţii europene. O mutaţie era astfel pe cale să se producă, adepţii opţiunii federaliste,
supranaţionale, având de ce să spere într-o realizare concretă, de mare amplitudine, cu
participarea tuturor mediilor interesate: politice, parlamentare, opinia publică - societatea civilă,
grupurile de reflecţie şi cercetare, acest proces democratic fiind garantul impulsionării şi
succesului integrării europene. Câştigul de fond a fost totuşi redactarea şi semnarea Tratatului de
la Nisa.
2001 - are loc semnarea, la 26 februarie, a Tratatului de la Nisa, referitor în mod
esenţial la problemele instituţionale şi la viitorul proces de lărgire a UE. Un pas înainte a fost
de asemenea
„Declaraţia pentru viitorul Uniunii Europene”, adoptată la Laeken, în 2001, cu intenţia
vizibilă de a purcede la reorganizarea integrării şi a extinderii Uniunii la alte 12 state.
2002 - la 28 februarie are loc deschiderea lucrărilor Convenţiei privind viitorul Europei. În
decembrie - la Summit-ul de la Copenhaga este lansată de către UE invitaţia de aderare pentru
zece noi state. Toţi aceşti paşi mărunţi s-au concretizat până la urmă în parcursul de succes al
Convenţiei Europene, în iulie 2004 (urmat de semnarea textului definitiv la 27 octombrie 2004),
şi în cele două tranşe ale ultimului val de extindere.
2003 – la 1 februarie are loc intrarea in vigoare a Tratatului de la Nisa.
2004 - la 1 mai are loc aderarea la UE a unui prim grup de zece state.
2005 - la 13 aprilie, are loc acordarea avizului conform de către Parlamentul European -
pentru alte două state candidate, iar la 25 aprilie este semnat Tratatul de aderare la UE de către
România şi Bulgaria.
2007 - România şi Bulgaria au aderat la UE (şi implicit la Spaţiul Economic European -
SEE) la 1 ianuarie 2007.
Proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa, text definitiv acceptat şi
semnat în vederea ratificării în 2004, n-a fost însă ratificat de către Franţa şi Olanda, ceea ce a
dus practic la redemararea discuţiilor pentru un nou text de tratat - după unii autori…
„instituţional”, semnat la Lisabona, Cehia fiind ultima ţară care avea să-l ratifice în toamna lui
2009, sub exigenţa unei condiţionalităţi… de sorginte istorică, referitoare la restituirea eventuală
a bunurilor germanilor din Sudeţi.
13 decembrie 2007 – a fost semnat Tratatul de la Lisabona.
1 decembrie 2009 – a intrat în cele din urmă în vigoare Tratatul de la Lisabona -
zis „de Reformă”. Tratatul de la Lisabona. Se renunţă la vechea arhitectură instituţională „pe
piloni”, Consiliul European şi Banca Centrală Europeană devin instituţii ale Uniunii, se instituie
funcţiile permanente de Preşedinte al Consiliului European (cu un mandat de doi ani şi jumătate,
renuvelabil, şi cea de Înalt Reprezentant pentru Politica Externă şi de Securitate (acesta din
urmă – fiind asistat de Serviciul European de Acţiune Externă). Se recunoaşte forţa juridică
obligatorie a Cartei Drepturilor Fundamentale. Este reamenajat procesul decizional al Uniunii,
avem de a face de aici încolo cu procedura legislativă ordinară (fosta procedură de codecizie) şi,
în cazuri speciale, cu procedura legislativă specială. Acest tratat „de Reformă”, calificat de
către unii autori ca „instituţional” – duce mai departe reforma instituţiilor Uniunii, Parlamentul
devenind” co-legislator” – alături de Consiliu, în majoritatea domeniilor de decizie, eliminându-
se astfel „deficitul democratic” pe care îl acuza de câteva decenii. Se inserează pentru prima
dată o „clauză de retragere” din Uniune. Tratatele pe care este fondată Uniunea vor putea fi
modificate oricând, fără limitare, potrivit unei proceduri de revizuire zisă „ordinară”, sau
conform unor proceduri de revizuire simplificate. Transferul de suveranitate („suveranitatea
împărtăşită”, după unii autori) către instituţiile Uniunii este considerat ireversibil. Nu este
afectat primatul dreptului Uniunii, chiar dacă nu se afirmă acest lucru în mod explicit. Noua
ordine juridică a Uniunii reprezintă fundamentul acesteia. Uniunea Europeană se substituie
Comunităţii şi îi succede acesteia, ea este dotată cu personalitate juridică unică, devenind astfel
subiect de drept internaţional şi un actor important al vieţii internaţionale actuale.
1 iulie 2013 – Croaţia aderă la UE.
SISTEMUL POLITIC AL UE2
Conceptele de federalism, regionalism, regionalizare, regiune, descentralizare sunt subiecte
mult dezbătute în diferite medii europene. Susţinătorii regionalismului şi federalizării lasă impresia
că ar fi soluţia optimă pentru conservarea tradiţiilor comunităţilor minoritare sau majoritare, pentru
afirmarea cetăţeanului în raporturile sale cu statul de provenienţă şi cu Uniunea Europeană sau ale
altor organizaţii europene. Toate curentele de gândire europeană acceptă federalismul, însă ele
diferă prin raportul pe care îl stabilesc între statul-naţiune, instituţiile supranaţionale şi alţi actori
locali sau regionali. Ce este federalismul? Thomas Fleiner, directorul Institutului federalismului
de la Universitatea Fribourg (Elveţia), vede federalismul ca un instrument instituţional tradiţional
care asigură un statut de cvasistat sau de suveranitate limitată comunităţilor care doresc să aibă
propria lor autonomie şi, de asemenea, drepturi garantate de stat. Acest statut autonom este înscris
în constituţia acestor state. Într-un stat federal, comunităţile etnice se bucură de un drept colectiv
la autonomie – adică de autogestiune a zonei lor – şi de o putere partajată cu fiecare din
componentele federaţiei. Ele iau parte la deciziile care permit lărgirea sau limitarea autonomiei lor
şi a puterii legislative, judiciare, executive şi fiscale a componentelor federaţiei3.
Federalismul se bazează pe o împărţire teritorială, dar o ţară poate fi organizată şi în funcţie
de comunitatea de limbă şi religie (ex. Elveţia, Germania, Belgia).
Principala problemă a federalismului este dată de compromisul ce trebuie realizat între
suveranitatea centrală şi autonomia fiecărei componente autonome. În condiţiile în care
componentele sunt caracterizate de majorităţi etnice, există riscul de a se realiza secesiunea
acestora (ex. fosta Iugoslavie sau Cehoslovacie)4.
Federaliştii europeni visează la un stat supranaţional, care să aibă la bază o constituţie.
Parlamentul trebuia să fie instituţia sa principală, deoarece aceasta este reprezentanta directă a
2 Adrian Liviu Ivan, Guvernanta uniunii Europene, curs, UBB, 2012, extras 3 Adrian Liviu Ivan, Federalism şi regionalizare în Europa, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană”,
coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul
de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 39 4 Ibidem
cetăţenilor şi expresia unei democraţii consolidate. Este propus un parlament bicameral, care să
reprezinte atât parlamentele statelor naţionale, cât şi popoarele acestora. Se doreşte să se dea mai
multă satisfacţie cetăţenilor, democratizării Uniunii Europene, reprezentării acestora la nivel
supranaţional, afirmării Parlamentului European ca principal legislator etc.
Funcţionaliştii europeni (Jean Monnet) au propus o integrare de jos în sus, pornind de la
sectoare funcţionale care, printr-o dinamică accentuată, să se extindă asupra altor domenii,
refuzând modelul constituţional. Pentru ei, statul european, era şi este unul de tip federal, dar o
federaţie unde instituţiile supranaţionale să aibă rolul principal. Statul-naţiune trebuie să cedeze
din suveranitatea sa, din competenţele sale către instituţiile comunitare, mult mai apte să facă faţă
problemelor şi provocărilor globalizării. Europa funcţională este una economică, iar componenta
politică fiind marginală. Federaliştii şi funcţionaliştii, la care se adaugă neomedievaliştii, nu au o
idee foarte clară despre cum vor arăta Statele Unite ale Europei, dacă va fi o federaţie de state-
naţiuni, una de naţiuni sau o structură bazată pe reprezentarea tuturor nivelurilor de competenţă
comunitară, naţională, regională şi locală5.
Partizanii statului-naţiune (Charles de Gaulle) consideră că în unitatea europeană trebuie
să privilegieze statul ca principal actor. Ei acceptă să cedeze competenţe către instituţiile
comunitare, conservând autoritatea politică a statului. În construcţia europeană, ei au fost adepţii
unanimităţii ca principiu fundamental în luarea deciziilor. Consiliul de Miniştri, principala
instituţie legislativă şi de decizie în UE, este expresia conservării şi afirmării suveranităţii statului-
naţiune în construcţia europeană. Forma de organizare care corespunde acestei teorii, numită şi
interguvernamentalism, este confederaţia. Confederaţia este una din formele de partajare a puterii,
care permite statului membru să aibă rolul principal. State cu o tradiţie statală puternică, ca Franţa
şi Mare Britanie, sunt adepte ale acestui tip de organizare a viitorului stat european6.
„Encyclopaedia Universalis” vede regionalismul în interiorul unui stat ca „tendinţa de a
promova dezvoltarea vieţii şi a organizării regionale”, iar pe plan internaţional ca „o tendinţă de a
afirma solidaritatea şi de a promova dezvoltarea unui grup de naţiuni, având interese comune”.
Regionalismul s-a născut ca o reacţie normală la inadaptabilitatea structurilor politice şi sociale
ale statelor la exigenţele şi afirmarea colectivităţilor umane. El postulează valorizarea
circumstanţelor geografice mai reduse şi afişează voinţa de a salva şi exalta elementele originale
5 Ibidem, p. 40 6 Ibidem
ale grupului de bază, fie că sunt de ordin economic, geografic, lingvistic sau folcloric7.
Charles Ricq face o distincţie între regionalism şi regionalizare. Regionalismul este
rezultatul unui proces de „jos în sus”, de conştientizare de către unele comunităţi a unor
dezechilibre regionale, a subdezvoltării economice, a alienării etnoculturale, a centralismului
statului în care trăiesc etc. Regionalizarea este procesul de „sus în jos”, prin care statele
conştientizează dezechilibrele regionale cu toate fenomenele care le însoţesc, alienare
etnoculturală, subdezvoltare economică, centralism exagerat, şi trec la descentralizarea sistemului
lor politico-juridic printr-o instituţionalizare la nivel regional. Cele două fenomene sunt
complementare şi, ca urmare, se confundă de cele mai multe ori. Specialiştii consideră că
regionalismul este un instrument mai puţin eficace decât federalismul în privinţa acordării de
posibilităţi de afirmare minorităţilor etnice. Acesta permite, totuşi, în unele cazuri, asigurarea şi
conservarea coeziunii în sânul societăţilor diversificate. Contrar federalismului, care se bazează pe
o constituţie, regionalizarea se naşte dintr-o decizie legislativă. Odată create, regiunile îşi afirmă
existenţa prin consolidarea regionalismului. Astfel, autonomia minorităţilor etnice poate fi întărită,
dar, în acelaşi timp, redusă printr-o majoritate simplă. Minorităţile nu se bucură de putere
constituţională care să frâneze autorităţile hotărâte să impună limitele regionalismului, şi nici
pentru a promova descentralizarea. Mulţi autori consideră regionalismul ca o formă de federalism,
fără forme de partajare a puterii între diferite unităţi federale. Există mai multe forme de
regionalism. Există un regionalism asimetric, care acordă anumitor regiuni un anumit tip de
autonomie. Este cazul Spaniei, unde regionalismul este cvasiconstituţional, în timp ce în Franţa,
acesta este statutar şi recunoaşte specificitatea regională a Alsaciei, Corsicii şi Normandiei, fără să
le acorde autonomie. În Italia, avem de a face cu un regionalism constituţional, care recunoaşte
specificitatea istorică fiecărei regiuni8.
Regiune şi regionalizare în contextul Uniunii Europene
Pentru a înţelege mai bine ce este regiunea vom cita câteva definiţii reprezentative. Denis
de Rougement consideră că regiunile nu sunt obiecte de studiat, ci de construit, „...ele sunt
7 Ibidem, p. 41 8 Ibidem, p. 42
obiectele acţiunii noastre, ale voinţei noastre”. El distinge o specificitate a regiunilor
transfrontaliere, care sunt „regiuni virtuale, înscrise în geografie, istorie, ecologie, etnie şi în
posibilităţile economice, dar blocate de suveranitatea statelor care există de o parte şi de alta a
frontierei”. În Declaraţia de la Bordeaux din 1978, reprezentanţii Puterilor Locale şi Regionale,
considerau regiunea ca un „element fundamental al bogăţiei unei ţări”. Ea exprimă, conform
acestora, diversitatea culturală şi animă dezvoltarea economică a unui stat. Potrivit acestei
declaraţii, regiunile sunt fondate pe baza sufragiului universal, instituţiile regionale fiind expresia
descentralizării statelor-naţiune. Ele asigură, în acelaşi timp, solidaritatea şi coordonarea
competenţelor de bază. Dreptul cetăţeanului european la „regiune” – se menţionează în acelaşi
document – este expresia identităţii „omului european”. Diferită de la o ţară la alta, regiunea este
văzută ca o „unitate teritorială cea mai vastă în interiorul unei naţiuni”. Această comunitate se
caracterizează printr-o omogenitate de ordin istoric sau cultural, geografic şi economic în acelaşi
timp, realitate ce conferă populaţiei o coeziune în atingerea intereselor şi obiectivelor comune.
Această coeziune se centrează în jurul unui număr de criterii variabile, dar esenţiale pentru
comunitate. Regiunea trebuie să se consacre juridic pe baza unei realităţi sociologice. Adepţii
regiunilor consideră că regiunea nu slăbeşte statul, ci mai degrabă îi uşurează sarcinile şi-i permite
să se concentreze mai eficace asupra responsabilităţilor sale. Regiunea permite – prin
descentralizare – umanizarea şi personalizarea administraţiei şi plasarea acesteia sub controlul
cetăţenilor şi a autorităţilor alese9.
Conferinţa miniştrilor europeni responsabili cu colectivităţile locale (Lisabona, 1977)
constata că „integrarea europeană se conjugă cu regionalizarea şi comunalizarea puterilor”.
Regionalizarea este văzută ca o formă de corectare a disparităţilor economice şi sociale între
diferitele părţi ale Europei.
În Carta comunitară a regionalizării (1988), Parlamentul european înţelegea prin regiune
un teritoriu care constituie geografic o entitate proprie – sau un ansamblu de teritorii asemănătoare
– în care există o anumită continuitate sau a cărei populaţie posedă anumite elemente în comun şi
doreşte să promoveze progresul cultural, social şi economic. Prin „elemente comune” se înţelege
limba, cultura, tradiţia istorică şi interesele legate de economia transporturilor. Aceste entităţi apar
sub forme juridico-politice diferite în diversele state membre ale UE (comunităţi autonome,
9 Ibidem, p. 43
naţionalităţi, etc.). Documentul menţionează invitaţia adresată statelor europene să
instituţionalizeze pe teritoriul lor sau să menţină regiunile care corespund definiţiei prezentate mai
sus. Regionalizarea nu poate exista fără instituţii şi, aşa cum remarca Charles Ricq, acestea sunt
un element constitutiv al identităţii regionale, prin care grupul îşi construieşte şi-şi dezvoltă
identitatea sa, sentimentul său de apartenenţă la un spaţiu determinat, la un teritoriu precis. În
concepţia europeană, a UE, instituţionalizarea regiunilor trebuie să se bazeze pe ordinea juridică
internă a statelor. Principiile fundamentale ale acestei instituţionalizări vor fi înscrise în
constituţiile statelor membre ale UE. Regiunile vor avea deci personalitate juridică, organizarea
lor se va baza pe voinţa populară, pe logica democraţiei majorităţii. În dicţionarul „Robert”,
regiunea este definită ca un teritoriu relativ întins, posedând caractere (geografice, sociologice)
particulare, care constituie o unitate în raport cu regiunile vecine sau cu ansamblul din care fac
parte. Regionalizarea este văzută ca o descentralizare politică, administrativă, economică etc10.
Jean Labasse, în cartea „L’Europe des Regiones” (1990), distingea între o „Europă a
statelor” (verticală) şi o „Europă a regiunilor” (orizontală). Europa regiunilor este cea „a
componentelor teritoriale ale ansamblului naţiunilor inegale în mărime, în putere, în referinţe
istorice şi patrimoniale”. Definiţiile date converg către ideea că regiunea este un ansamblu
economic şi socio-cultural care favorizează iniţiativele descentralizate, o participare crescută la
deciziile de importanţă naţională şi care dezvoltă, la nivel local, accesul la responsabilităţi11.
Costurile economice şi sociale ale retrasării haotice, simpliste a frontierelor interioare ale
unei ţări ar fi foarte mari, în condiţiile în care nu există o reţetă de succes în ceea ce priveşte
fundamentarea regionalismului sau a statelor descentralizate. Fiecare stat sau naţiune sunt libere
să caute modalităţi proprii de a relansa economic şi social unele zone sărace, îmbinând eficient
propriile lor experienţe cu modele de succes din UE.
Comitetul regiunilor, un organism consultativ al UE, creat în 1994 la iniţiativa landurilor
germane, nu doreşte o Europă fărâmiţată, ci mai degrabă conservarea şi afirmarea unor tradiţii
regionale, care există deja în unele ţări (Germania, Spania, Italia). Singurul stat cu adevărat
regional este Italia, care are înscrisă în Constituţie ideea de regiune. Integrarea europeană trebuie
discutată – cel puţin din punctul nostru de vedere – şi din perspectiva costurilor şi beneficiilor
cetăţenilor europeni. O Europă prea costisitoare va fi curând repudiată de cetăţeanul european, de
10 Ibidem, p. 44 11 Ibidem, p. 45
foarte multe ori nemulţumit de lipsa de transparenţă a procesului comunitar12.
Din alt punct de vedere, Europa comunitară, începând cu 1950, se bazează pe participarea
masivă a statului-naţiune la construcţia sa. Consiliul de Miniştri îl reprezintă pe acesta şi nu
regiunile al căror comitet are doar un rol consultativ. Proiectul de constituţie europeană al
Convenţiei Europene, prezentat de Consiliul European din 18 iulie 2003, recunoaşte diversitatea
europeană, iar principiul subsidiarităţii şi proporţionalităţii încearcă să stabilească un echilibru
între diferite niveluri de competenţă comunitară, naţională, regională sau locală, dar face totodată
clar trimitere la conservarea identităţii naţionale a fiecărui stat sau naţiune13.
Construcţia europeană va trebui să facă faţă unei probleme delicate, legată de concilierea
între suveranităţile naţionale şi principiile integrării supranaţionale. De aici rezultă cele două
concepţii opuse care au stat la baza proiectelor de unitate europeană14:
1. pe de o parte sunt cei care erau preocupaţi de a menţine şi respecta suveranitatea
statelor şi care propuneau o cooperare interguvernamentală în cadrul unor instituţii permanente,
fără ca acestea să aibă putere de constrângere asupra statelor membre,
2. iar de cealaltă parte sunt cei care susţin o Europă federală şi supranaţională,
insistând asupra transferului de suveranitate de la statele naţionale către o autoritate internaţională
decizională superioară. În cadrul acestei şcoli de gândire se disting cele două orientări majore:
funcţionaliştii şi federaliştii.
Interguvernamentalismul şi supranaţionalismul se vor regăsi atât separat, cât şi împreună în
construcţia europeană. Interguvernamentalismul privilegiază rolul statelor naţionale în procesul
decizional, iar supranaţionalismul se bazează pe independenţa organizaţiei faţă de statele naţionale,
pe transferul de competenţe efectuate în beneficiul acesteia şi pe raporturile directe care se stabilesc
între organele comunităţii şi particularii din toate ţările membre.
Interguvernamentalismul se bazează pe cooperarea între state, care se traduce prin căutarea,
traversând confruntările şi discuţiile permanente, a unor acorduri liber consimţite. Organizaţiile
rezultate din cooperare se bazează pe un aparat instituţional simplu, format dintr-un organ alcătuit
din reprezentanţii statelor membre şi alte organe subordonate primului şi cu rol consultativ.
Deciziile care sunt luate la nivelul organizaţiei se bazează pe unanimitate, neputând afecta
12 Ibidem, p. 46 13 Ibidem, p. 47 14 Adrian Liviu Ivan, „Perspective teoretice ale construcţiei europene”, Ed. Eikon, Cluj-Napoca, 2003, p. 13
suveranitatea statelor membre. Rezultatul acestor decizii se reflectă în acorduri internaţionale care
nu au prioritate asupra dreptului naţional, spre deosebire de dreptul comunitar, care prevalează
asupra dreptului intern în chestiuni ale procesului de integrare15.
Supranaţionalismul se bazează fără îndoială pe integrarea şi solidaritatea statelor membre,
pe consimţământul acestora în ceea ce priveşte transferul de suveranitate către o organizaţie. Acest
tip de organizaţie are puteri proprii, asemănătoare funcţiilor superioare ale statelor care o compun.
În instituţiile formate din reprezentanţii statelor, deliberările se pot face conform regulilor
majorităţii, ceea ce crează o anumită flexibilitate în luarea deciziilor, organizaţia are organe
constituite din reprezentanţi ai particularilor din statele membre care participă la luarea hotărârilor,
iar puterile acesteia se exercită imediat, fără intermediul guvernelor naţionale în profitul sau în
sarcina particularilor, modificând ordinele juridice naţionale16.
Conceptul de integrare a făcut carieră odată cu crearea „Comunităţii Europene a Cărbunelui
şi Oţelului”, a cărui „Înaltă Autoritate” constituia expresia cea mai evidentă a
supranaţionalismului. Aceasta era inspirată de principiile funcţionaliste şi supranaţionaliste ale lui
David Mitrany şi Jean Monnet, care s-au remarcat prin critica vehementă făcută statului-naţiune şi
susţinerea integrării regionale. David Mitrany susţine că statul-naţiune este caracterizat de orgoliul
identităţii construite în termenii herderianismului, iar acesta a târât Europa în două războaie care
i-au şters prestigiul avut anterior în sistemul internaţional, producând pagube şi suferinţe
incalculabile şi, ca urmare, singurele în măsură să facă faţă problemelor majore ale continentului
sunt federaţiile regionale construite prin transferul de suveranitate de la naţional către
supranaţional. Aceste federaţii supranaţionale vor trebui construite funcţional, plecându-se de la
sectoare cheie cum erau cele ale cărbunelui şi oţelului, care constituiau astfel un nucleu al
integrării, atrăgând după sine şi alte sectoare. Jean Monnet afirma că Europa nu se va face decât
cu preţul unei „savante progresivităţi”, plecând de la realizări pragmatice şi precise, în cazul de
faţă cărbunele şi oţelul, pentru a construi în final o federaţie a statelor vestice. Conform lui J.
Monnet, construcţia comunitară se baza pe un nucleu care se va lărgi, prin jocul
interdependenţelor, progresiv către alte domenii şi va permite Europei de a ieşi din mizeriile
istoriei şi de a asigura pacea pe continent, sublimând suveranităţile naţionale17.
15 Ibidem, p. 14 16 Ibidem, p. 15 17 Ibidem, p. 16-17
Supranaţionalismul ca principiu de drept se regăseşte încă de la sfârşitul secolului al XIX-
lea şi începutul secolului XX la baza unor organisme internaţionale, dar a primit o accepţiune
concretă numai în Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (Paris, 18
aprilie 1951). În esenţă, supranaţionalismul se bazează pe o organizaţie creată în urma unei fuziuni
politice a statelor componente şi care este independentă de guvernele naţionale care i-au transferat
din competenţele lor în domenii precis determinate şi restrânse ca arie de aplicare, având totodată
posibilitatea de a intra direct în relaţii cu particularii din ţările respective. Apariţia organizaţiilor
supranaţionale a fost posibilă într-o perioadă dificilă pentru statul-naţiune european al cărui orgoliu
a favorizat cele două conflicte şi a constituit în acelaşi timp un răspuns comun al Europei
Occidentale la ameninţările bolşevismului, regăsindu-şi în federaţia americană modelul de
integrare şi de susţinere18.
18 Ibidem, p. 18-19
CONCEPTUL DE GUVERNANȚĂ19
Conform lui A. Pagedon prima utilizare a termenului de guvernanţă în sensul
actual,aparţine Băncii Mondiale, care într-un raport din 1989, privind dezvoltarea economică în
ţările africane, scria despre o „criză a guvernanţei”, privită ca manieră de a exercita în sens pozitiv
actul guvernării de către statele constituite în ţările post-coloniale, împreună cu organismele
economico-financiare internaţionale şi cu alţi agenţi economici, lăsând să se înţeleagă faptul că
este necesară o nouă structurare a relaţiilor internaţionale astfel încât între state, între organizaţiile
internaţionale (mai ales cele cu atribuţii economico-financiare), societăţile civile, întreprinderile şi
societăţile multinaţionale să se stabilească raporturi prin care economia şi finanţele acestor ţări să
fie bine gospodărite. Banca Mondială încerca astfel să introducă o depolitizare şi o dezideologizare
a economiei şi finanţelor, prezentate ca elemente ale oricărei societăţi moderne care trebuie să
funcţioneze bine, eficient şi integru, oricare ar fi forţele politice aflate la guvernare, oricare ar fi
structura valorilor culturale ale unei ţări20.
Pierre de Senarecles consideră că relaţiile internaţionale sunt marcate de transformări
profunde, de apariţia unor raporturi noi între agenţi noi, de tendinţe de evoluţie pe care aparatul
categorial tradiţional nu are totdeauna capacitatea de a le oglindi. Reaşezarea rolului statului,
afirmarea proceselor de integrare regională, sfârşitul Războiului Rece şi tendinţele de globalizare
şi mondializare pun probleme noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a
stăpâni, de a regla noile relaţii pe care le impune întâlnirea unor proiecte de interes larg.
Dezintegrarea URSS, prăbuşirea regimurilor comuniste, creşterea rolului întreprinderilor
multinaţionale şi accelerarea mondializării, evoluţiile modurilor de producţie, creşterea tehnicilor
internaţionale, progresul exploziv al sistemelor de informaţie şi comunicare, deregularizarea
schimburilor de pe pieţele monetare şi financiare au sporit interdependenţele la scara ţărilor
dezvoltate, dar şi la scara globului. Astfel vechile clasificări geopolitice nu mai au valoare, nu mai
pot explica dinamica globalizării pieţelor, creşterea economică rapidă, descompunerea şi
recompunerea unor tipuri de solidarităţi colective. Au apărut procese noi – războaie etnice şi
19 Adrian Liviu Ivan, Guvernanta uniunii Europene, curs, UBB, 2012, extras 20 Liviu-Petru Zăpârţan, op.cit., p. 266
religioase, probleme umanitare – care cer noi soluţii globale. Încercarea de a întări vechile
mecanisme instituţionale internaţionale (ONU) a dovedit faptul că în faţa unor situaţii anarhice ele
sunt inoperante21.
Guvernanţa a fost pentru mulţi autori conceptul salvator care să pună în evidenţă un nou
mod de a soluţiona problemele internaţionale înglobând vechile formule ale guvernării pentru a
propune un proiect de ordine internaţionale, de pace şi dezvoltare, realizate prin aportul unui cât
mai mare număr de actori, chiar dacă guvernanţa nu este încă bine definită. P. de Senarcles scrie
că „guvernanţa traduce ideea că guvernămintele statelor nu au monopolul puterii legitime, că există
alte instituţii şi actori care contribuie la menţinerea ordinii, participând la reglarea economică şi
socială”. Aceasta deoarece mecanismele de gestiune şi control al afacerilor publice implică un
nivel local, naţional şi regional, un ansamblu complex de structuri birocratice, de puteri publice
mai mult sau mai puţin ierarhizate, de întreprinderi, grupuri de presiune private, mişcări sociale
faţă de care guvernele nu au monopolul funcţiilor de comandă şi arbitraj politic. Funcţiile de
organizare, conducere şi negociere sunt asigurate de un larg evantai de organizaţii guvernamentale
şi neguvernamentale, de întreprinderi private şi de mişcări sociale, care contribuie cu toate, în
ansamblu la anumite forme de reglare politică, economică şi socială la nivel naţional şi
internaţional. Atunci când în numele guvernanţei se încearcă o teoretizare a proceselor pe care le
exprimă, demersurile doresc să depăşească anumite percepte ale realismului politic, să treacă
dincolo de abordarea relaţiilor internaţionale ca raporturi de forţă, pentru a pune în evidenţă rolul
vieţii societăţilor, respectiv a „organismelor lor instituţionale” care îşi asumă intervenţii în
orientarea comportamentelor statelor. Deşi nu există o putere de coerciţie, asemănătoare statului
în plan intern, în viaţa internaţională nu domină anarhia sau exclusiva manifestare a marilor puteri:
numeroşii actori, existenţi în prezent, recunosc reguli ale jocului, acceptă o serie de obligaţii,
urmează cerinţele unor practici reglementative, formale sau informale. Senarcles scrie că acest
neo-instituţionalism este inspirat de anumite lucrări asupra fenomenului birocraţiei, asupra culturii
organizaţiilor, interesându-se mai puţin de mandatele organizaţiilor şi mai mult de practicile pe
care ele reuşesc să le impună până la urmă. Pentru Oran Young baza unei bune guvernanţe o
constituie ansamblul de instituţii, legi, proceduri şi norme care permit oamenilor să-şi exprime
preocupările şi să lupte pentru apărarea intereselor lor într-un context relativ previzibil şi echitabil.
21 Ibidem, p. 276
Structurile internaţionale nu reflectă numai ierarhiile de putere, ci şi interacţiunile dintre variaţii
agenţi care au aşteptări, obiective, interese şi preferinţe pe care şi le urmăresc împreună cu
guvernămintele. Astfel, pentru Senarclens, guvernanţa aparţine categoriei regimurilor, accentuând
asupra necesităţii cunoaşterii actorilor, a interdependenţei complexe care îi leagă şi în acelaşi timp
îi obligă să se supună unei logici utilitare şi pragmatice, unei confruntări a mizelor, printr-o
negociere care să degajeze consensul, să faciliteze cooperarea şi să stopeze eventualele conflicte22.
Guvernanţa îşi defineşte natura şi practicile în afara puterii statului care este redus la rolul
de partener al celorlalţi actori; menirea lui ar consta în identificarea problemelor şi funcţiilor în
dezvoltarea cărora este interesată o colectivitate, în integrarea şi reglementarea globală a înfăptuirii
lor şi responsabilizarea celor ce îşi asumă soluţiile. La scară locală guvernanţa poate soluţiona
problemele unei comunităţi solicitând puterii publice un stil nou de guvernare, o sensibilitate
sporită faţă de cerinţele populaţiei şi un comportament care să ducă la o ameliorare a condiţiilor
de viaţă ale oamenilor, la scară internaţională, rolul statelor în gestionarea problemelor comunităţii
proprii nu poate fi eludat şi este greu de imaginat disoluţia structurilor şi funcţiilor lui la nivel
macro-social. De aici ideea unor analişti pentru care guvernanţa este un ghid al orientării
conduitelor viitoare în relaţiile sociale naţionale şi internaţionale, între ele precum şi între ele şi
sistemul statal, care s-a elaborat pe „modelul” occidental dar nu este sigur că el se va confirma în
evoluţia viitoare23.
În faţa proceselor de mondializare, guvernanţa propune a treia soluţie, faţă de integrarea
greu de suportat de către state şi anarhia greu de suportat de către popoare, cea a unui echilibru
funcţional între agenţi diverşi dar cu reală putere în relaţiile internaţionale. Senarclens consideră
că în relaţiile internaţionale s-au produs importante schimbări – de jocuri, de actori, de finalităţi şi
de reguli – care propun dislocarea înţelesurilor vechi date organizării relaţiilor internaţionale, dar
pe care guvernanţa nu le poate substitui. Este recunoscută amploarea proceselor de globalizare,
dar refuză ideea statului planetar care aşează oamenii – prin reţeaua informaţională – în raporturi
de proximitate. Integrarea economică mondială a dus la multiplicarea agenţilor scenei
internaţionale, la schimbarea rolului statului de actor privilegiat, pentru că odată cu el (împreună
sau împotriva lui) activează organizaţii, întreprinderi, experţi, asociaţii care se manifestă în numele
unor societăţi civile, generând o cooperare transnaţională cu reţele specifice, care nu mai sunt
22 Ibidem, p. 277-278 23 Ibidem, p. 284
controlate de către guverne, dar cu care se află într-o strânsă interdependenţă. Guvernele sunt în
situaţia de a negocia cu aceste reţele soluţii la probleme sectoriale importante pentru societăţile
civile proprii. Statele trebuie să negocieze nu numai între ele ci şi cu agenţi exteriori sau interiori,
poziţionaţi ca actori ai raporturilor internaţionale, care diminuează rolul organizaţiilor
internaţionale tradiţionale cum este ONU. În acest nou cadru al relaţiilor internaţionale marile
puteri – generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernanţă – nu le acordă acestora
prea mare importanţă, fie pentru că diplomaţia lor este greoaie, ineficientă, fie pentru că
structurarea lor este întemeiată pe principiul egalităţii statelor – ineficient şi nerealist în optica
teoreticienilor guvernanţei. Oricât de amplă ar fi mondializarea, iluziile ei privind generalizarea
planetară a modernităţii sunt risipite de constatarea că 2-3 instituţii şi câteva centre de afaceri (10)
stimulează şi controlează activităţile economice de vârf, în timp ce zone ale globului sunt complet
ignorate. Senarclens scrie că mondializarea coincide cu persistenţa şi deseori cu aprofundarea
anumitor linii de fractură, societăţi întregi fiind abandonate în stare de subdezvoltare, neintegrate,
nesincronizate istoriei actuale. Acolo, securitatea colectivă, menţinerea păcii sau dezvoltarea
economico-socială devin doar pentru câteva zile subiecte mediatizate dacă marile puteri doresc
acest lucru şi intervin umanitar cu tehnologia lor sofisticată. Slăbiciunea statelor de acest fel, care
nu au o bază economică, unde capacităţile administrative sunt reduse iar raporturile politice
nesupuse exigenţelor modernităţii, unde apar violenţe civile, conflicte regionale, deplasările de
populaţie şi dominaţia fanatismelor fundamentaliste nu pot fi în nici un caz un argument al
guvernanţei24.
Pentru multe părţi ale globului guvernanţa este un concept fără acoperire pentru că acolo
acţiunile nonguvernamentale sau de tip tradiţional nu soluţionează nimic. Acolo sunt doar reflexele
jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte zone ale globului, unde s-a dezvoltat o economie
racordată la exigenţele mondiale parţial, guvernanţa nu poate decât să genereze respingere pentru
că politicile liberale le comandă la asumarea unei competiţii pe care nu o pot susţine. În ambele
situaţii reacţia internă este de respingere a guvernanţei şi odată cu ea, a multiplicării relaţiilor cu
ţările dezvoltate. Relaţiile internaţionale contemporane sunt marcate de deosebirile care devin
discrepanţe, între un număr redus de state dezvoltate şi un mare număr de ţări care se confruntă cu
grave probleme de gestionare a resurselor proprii pentru a-şi păstra identitatea colectivă şi a-şi
24 Ibidem, p. 288
asigura un trai decent. Miza guvernanţei asupra mecanismelor de piaţă, ca regulator al schimburilor
mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicţii pe care le va genera: între sectoare
care se vor dezvolta şi altele care vor decădea, între bogaţi şi săraci, între producţie şi consum.
Senarclens consideră că vor avea loc schimbări în relaţiile internaţionale, deoarece
multiplicarea raporturilor dintre oameni în societatea internaţională are un grad real de
obiectivitate, chiar dacă nu şi cadenţa cerută de guvernanţă. „Această evoluţie nu va altera esenţa
politicului, care cuprinde raporturile de autoritate şi putere, instituţiile şi procedurile pentru
arbitrarea conflictelor; nu va împieta asupra valorilor şi necesităţii repartiţiei mai echitabile a
resurselor, nu va disloca mijloacele de coerciţie pentru a asigura securitatea şi a apăra legăturile
de solidaritate ale marilor comunităţi. Ierarhiile de putere, spaţiile de solidaritate, identităţile
colective, frontierele şi instituţiile delimitând şi structurând schimburile între societăţi nu sunt
niciodată imuabile; ele evoluează constant. Statele-naţiuni se dezagregă câteodată, pot forma
confederaţii, federaţii sau pot inventa forme instituţionale hibride, cum este UE de azi. Conflictele
inerente esenţei politicului nu au cu toate acestea nici o şansă de a se dizolva durabil într-o
guvernanţă de natură tehnocratică şi administrativă”25.
Relaţiile internaţionale actuale evidenţiază faptul că asistăm la căutarea unui model
explicativ care să surprindă actualele procese şi tendinţe ce ne marchează, de a cuprinde conceptual
o realitate care „se face” într-un ritm ameţitor. Scena internaţională nu mai este dominată constant
de un anumit tip de probleme, pentru că agenda lor este variabilă, modalităţile de soluţionare
trebuind să se primenească necontenit, după o logică a discontinuităţilor accelerate, în care reperele
de altădată se diluează fără a aduce în urma lor puncte de sprijin pentru acţiunile colective, reguli
de joc pe care să le respecte toţi actorii. În esenţa lor, relaţiile internaţionale rămân ceea ce au fost
mereu: schimburi între comunităţi umane, între oamenii care le alcătuiesc, structuraţi societal,
cultural şi instituţional. Relaţiile internaţionale actuale stau sub semnul unor tendinţe contrarii de
evoluţie, obligând societăţile şi conducătorii lor la operarea cu opţiuni, nu totdeauna uşor de luat.
Astfel procesele de globalizare şi mondializare sunt însoţite de cele ale regionalizării, într-un mers
când simultan când ciclic, alternativ. În faţa pierderii reperelor colective, a iruperii societăţilor în
arena internaţională, a dificultăţilor reale ale teoriilor de a se construi ca explicaţii viabile ale
faptelor, numeroşi teoreticieni şi oameni politici se întorc spre statul-naţiune, ca factor central, ca
25 Ibidem, p. 289
punct de sprijin în măsură să structureze acţiunile societăţilor, atât în planul vieţii lor interne cât şi
în angajamentul lor în relaţiile internaţionale. Aceleaşi procese generează însă convingerea altora
că statul naţional nu mai este cel mai potrivit cadru al structurării conduitelor colective, el trebuind
să lase loc unor micro sau mediostructuri, mai apte să angajeze acţiunea subsidiară faţă de
comunităţi cu geometrie variabilă şi solidarităţi plurivalenţate. Trebuie căutată formula cea mai
bună pentru a echilibra cele două tendinţe, ele punând în discuţie optimul integrării colective a
oamenilor şi prin acesta al schimburilor reciproce, al participării lor la o viaţă internaţională care
îi „leagă” tot mai strâns, în reţele tot mai numeroase, de la planul interindividual la cel al
colectivităţilor locale, apoi al identificărilor comunitare, până la scara mondială. Astfel, trebuie
găsite posibilităţile factorilor politici, instituţionali de a introduce o ordine, la fiecare palier precum
şi la scară globală, reflex al diverselor nivele de integrare a oamenilor. Nu este pusă în discuţie
problematica unei ordini ci a felului, a tipului de ordine pe care societăţile le vor pune în lucru,
compatibilizate la scară planetară, răspunzând la întrebarea: ce modele de ordine sunt posibile
pentru ca de aici să se stabilească cele dezirabile? Aceste modele vor trebui să echilibreze
tendinţele localiste, regionaliste cu cele globaliste, ale unui „guvernământ” mondial, expresia
aceasta însemnând că omenirea are nevoie de o reglementare minimă, dar de cuprindere universală,
a comportamentelor tuturor actorilor săi. În măsura în care relaţiile internaţionale angajează tot
mai multe domenii de activitate umană şi colectivităţi din ce în ce mai ample, acţiunea unui agent
în cadrul lor este dependentă şi are consecinţe în sfere şi la nivele deseori greu de anticipat.
Responsabilizarea conduitelor în relaţiile internaţionale devine indispensabilă structurării lor sub
semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii dialogului şi păcii între oameni.
Multiplicarea şi diversificarea raporturilor dintre oameni la scară planetară sunt însoţite de o
sporire a respectului reciproc, de o dorinţă de cunoaştere a valorilor „celuilalt”, de un efort de a
raţionaliza fluxurile care leagă comunităţile umane între ele26.
Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de înscriere a diverselor societăţi
particulare şi a oamenilor care le compun în efortul general al omenirii de a progresa, de a-şi
satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleaşi pentru toţi. Este clar faptul că roadele
civilizaţiei ştiinţifice-tehnice, odată răspândite la scară planetară, vor apropia modurile de viaţă şi
de gândire ale oamenilor iar relaţiile lor multiplane vor spori interdependenţele; dar este la fel de
26 Ibidem, p. 290-291
clară dorinţa lor de a-şi păstra specificul identitar, de a-şi asuma, în multitudinea fluxurilor în care
sunt prinşi, „partea lor de cer”. Pentru diverse domenii ale relaţiilor internaţionale sunt deja puse
în lucru formule ale unei reglementări, regionale sau globale, sunt create cadre instituţionale şi
normative care se întreţes, se întrepătrund, ceea ce ne oferă baza unui anumit optimism privind
capacitatea idealului de a însufleţii construirea unei lumi a păcii27.
27 Ibidem, p. 292
INSTITUȚIILE UNIUNII EUROPENE ȘI ROLUL LOR ÎN GUVERNANȚA
ACTUALĂ –ASPECTE DE SINTEZĂ 28
După mai bine de 50 de ani, UE a intrat într-o nouă fază, una aparent de consolidare şi
instituţionalizare a proceselor şi mecanismelor sale. Cum instituţiile, mecanismele decizionale,
legislaţia şi politicile unionale reprezintă elementele de bază ale înţelegerii guvernanţei UE,
provocarea directă a extinderii Uniunii este reprezentată în deceniile din urmă, dar mai ales în
ultimii 6 – 7 ani, de încercările de adaptare instituţională a acesteia pentru a conferi
reprezentativitate şi includere noilor state membre. Acestei provocări de adaptabilitate
instituţională i s-au alăturat dezvoltări recente ale procesului decizional, în principal prin sporirea
atribuţiilor Parlamentului European în vederea diminuării deficitului democratic perceput la nivel
unional. Astfel, dinamica şi echilibrul intern al mai multor instituţii au fost afectate nu doar de
extindere, ci şi de modificarea prerogativelor în procesul decizional. Vom înţelege mai uşor
aceste evoluţii din cele ce urmează.
În cadrul Comunităţilor europene au fost recunoscute încă de la început la rangul de
instituţie următoarele entităţi: Consiliul de miniştri – devenit în Uniunea Europeană –
Consiliul Uniunii, care exprimă aici o logică interguvernamentală, Comisia europeană
(urmaşă ă Înaltei Autorităţi), care este instituţia supranaţională, Parlamentul european ca
instrument de control democratic (care a acuzat însă mai tot timpul ’’deficitul democratic’’ pe
care-l resimţea datorită rolului minor jucat în procesul de decizie unional până la Maastricht şi
în cele din urmă Lisabona, când a fost generalizată procedura de codecizie) şi Curtea de Justiţie
a Uniunii Europene, ca organ judiciar (interpretează dreptul comunitar, garantează respectul
dreptului comunitar de către instituţiile Comunităţii, statele membre şi resortisanţii lor). Aceste
două instituţii din urmă au fost comune celor trei Comunităţi, iar prin Tratatul, zis de fuziune
(’’a executivelor’’, după unii autori, desigur - ’’comunitare’’...), din 8 aprilie 1965, s-a stabilit
un Consiliu unic şi o Comisie unică pentru ansamblul Comunităţilor. La aceste patru instituţii
se mai adaugă Curtea de Conturi (care asigură legalitatea şi regularitatea veniturilor şi
28 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras
cheltuielilor unionale), iar după Lisabona – Consiliul European şi Banca Centrală Europeană,
organe precum: Comitetul economic şi social (membrii lui reprezintă societatea civilă), Comitetul
regiunilor (membrii lui reprezintă colectivităţile regionale şi locale), alte organe.
Comunităţile europene au funcţionat în mod diferit de statele naţionale – Uniunea
continuă această tradiţie, unde e prezentă schema separaţiei puterilor. Pe de altă parte, observăm
că în Tratatul asupra Uniunii Europene aceleaşi instituţii subzistă ca instituţii ale Uniunii
propriu-zise, precum şi ca instituţii ale Comunităţilor. Astfel funcţionarea lor prezintă o
importantă specificitate. Practica integrării europene a dat însă naştere şi altor organe, dintre
care cel mai important este Consiliul european, întâlnire ’’la vârf’’ a şefilor de stat şi/sau de
guvern (apărută în anii şaizeci sub numele de ’’summit’’ sau ’’sommet’’), propusă oficial spre
recunoaştere de către Franţa (prin V. Giscard d’Esteing în 1974) - şi semi- instituţionalizată
de către Actul unic european în 1986 (art. 2), pentru a deveni instituţie în toată regula după
Lisabona29. Vom prezenta mai întâi pe scurt, în cele ce urmează, caracteristicile principale ale
instituţiilor foste comunitare, actualmente ale Uniunii şi, sintetic, rolul lor în cadrul guvernanţei
Uniunii.
A şaptea instituţie a UE, recunoscută prin Tratatul de la Lisabona, este Banca Centrală
Europeană, dar nu vom insista aici asupra prerogativelor sale, din raţiuni mai mult decât
evidente, la nevoie vom putea discuta asupra ei cu ocazia întâlnirilor periodice.
Înainte de orice alt demers, trebuie să remarcăm caracterul original al construcţiei
Comunităţilor europene în plan instituţional, dar nu numai. Uniunea Europeană actuală, preluând
reformele propuse prin Tratatul de la Lisabona, este, după cum ştim, o organizaţie născută
dintr-un Tratat comportând o gamă completă de organe care colaborează la exerciţiul puterii :
executiv, legislativ, judiciar.
Spre diferenţă, însă, de organizarea statală (unde e specifică separaţia puterilor)
are :
29 Sistemul inițial prevăzut de Tratatul de la Roma a evoluat semnificativ. Trebuie să remarcăm astfel că la nivelul
elaborării și al luării deciziei s-a adăugat cuplului Comisie - Consiliu, COREPER-ul (Comitetul Reprezentanților
Permanenți), care este însărcinat să pregătească lucrările Consiliului de miniștri – azi Consiliul Uniunii, are -
în plus - o funcție de sinteză și de executare a mandatelor încredințate de către acesta, iar în cazul
Parlamentului, s-a ajuns la o ’’paliere’’ a deficitului democratic, asigurându-i-se un rol mult crescut în cadrul
procedurii de codecizie.
• structură cvadripartită ;
• distribuţia specifică a funcţiunilor este sensibil diferită ;
• puterea legislativă este exercitată de către Consiliul Uniunii – alături de
Parlamentul European – prin codecizie, cu asistenţa Comisiei, instituţie originală fără
echivalent pe planul structurilor statale ;
• acţiunea normativă a acestui legislator se traduce prin acte juridice, dintre care
unele sunt în mod direct aplicabile pe teritoriul celor 28 ţări - şi au, conform Curţii de Justiţie
a Uniunii Europene, o forţă superioară legilor naţionale care le-ar fi contrare;
• sistematizarea de la origine, sistemul iniţial prevăzut de către autorii şi semnatarii
Tratatului de la Roma a evoluat foarte mult. Astfel: la nivelul elaborării şi al luării deciziei s-a
adăugat cuplului Comisie - Consiliu, COREPER-ul (Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi),
care are ca sarcină să pregătească lucrările vechiului Consiliu de miniştri, are o funcţie de
sinteză şi de executare a mandatelor încredinţate de către acesta, precum şi Parlamentul, cu un
rol mult crescut în cadrul procedurii de codecizie.
• COREPER-ul este compus din reprezentanţii statelor membre, fiecare
reprezentanţă se compune dintr-un reprezentant permanent care are rang de ambasador şi un
reprezentant permanent (conjoint, în terminologia franţuzească consacrată), care are rang de
ministru plenipotenţiar, precum şi din experţi. Există astfel două COREPER : I şi II. La nivelul
punerii în practică, acela al aplicării actelor ce constituie decizia luată de către Consiliul Uniunii
- acesta a subordonat puterea de execuţie a Comisiei procedurii comitetelor. Putem constata
astfel o oarecare tulburare a echilibrului instituţional.
CONSILIUL
Consiliul este instituţia unde sunt reprezentate guvernele statelor membre şi reprezintă un
cadru de negociere şi de decizie, legitimitatea sa bazându-se pe diversele suveranităţi naţionale,
el asigurând, prin excelenţă, refugiul intereselor naţionale. Practica integrării europene a admis
că numai membrii guvernelor pot face parte din Consiliu, numit iniţial Consiliu de miniştri,
actualmente Consiliul Uniunii. Distingem, prin definiţie, reuniunea Consiliului „ Afaceri
generale „ (unde se reunesc miniştrii afacerilor externe ale ţărilor membre), de reuniunile
consiliilor specializate, de factură tehnică: finanţe, industrie, transporturi, agricultură, probleme
sociale, etc.
În echilibrul instituţional unional, de multe ori fragil, Consiliul a fost organul suprem
de decizie – până la emergenţa codeciziei, această aparentă omnipotenţă ducând uneori la
neputinţă sau la blocaje de durată în procesul decizional, datorită intereselor naţionale foarte
diferite, divergente. În astfel de situaţii intervin însă celelalte instituţii europene, Comisia,
Parlamentul şi Curtea de Justiţie a UE, care în virtutea „ cvadripartismului comunitar „ (cf.
teoriei formulate de P. Pescatore) încearcă să rezolve situaţia.
Periodicitatea şedinţelor
Consiliul Uniunii est cel al unei organizaţii supranaţionale cu vocaţie de
subordonare (şi nu de coordonare cum e cazul Consiliului de securitate al ONU, unde fiecare
stat, indiferent de mărime, dispune de un vot egal cu al celorlalte), în sânul căruia voturile sunt
ponderate, în funcţie de importanţa şi mărimea fiecărei ţări. Nu este stabilită o periodicitate fixă
a şedinţelor Consiliului, acesta reunindu-se la convocarea preşedintelui său, la iniţiativa acestuia,
a unuia dintre membrii săi sau ai Comisiei, pe baza unei ordini de zi propusă de preşedinte
şi aprobată de către Consiliu la începutul fiecărei şedinţe.
Preşedinţia fixează ordinea de zi, decide dacă se votează şi impune votul, îşi prezintă
programul, precum şi bilanţul de şase luni în faţa Parlamentului.
Ceea ce mai caracterizează Consiliul, este ponderarea voturilor în cadrul lui.
Anumite organe îi pregătesc lucrările şi reuniunile.
Organele de pregătire a deliberărilor Consiliului
E vorba de organe specifice, permanente şi indispensabile bunei funcţionări a „
birocraţiei „ comunitare.
Membrii Consiliului, care sunt membri în guvernele lor naţionale, sunt în general foarte
ocupaţi cu chestiunile interne (politice sau administrative), astfel ei au nevoie de ajutorul unor
organe permanente, care să-i asiste în chestiunile comunitare luate în discuţie de către acest
for de decizie. Distingem astfel mai multe organe, cu rolurile lor specifice - impuse de practica
integrării europene.
Secretariatul general. Acesta este compus din funcţionari care asistă Consiliul în
pregătirea deciziilor sale. El este asistat de mai multe servicii specializate, între care se impune
un important serviciu juridic.
Comitetul reprezentanţilor permanenţi - numit şi COREPER. Organ subsidiar -el joacă
un rol foarte important în pregătirea deciziilor. Acesta a fost prevăzut la origine prin regulamentul
interior al Consiliului, fiind creat de facto de la începutul Comunităţilor, a fost sau „
constituţionalizat „ abia prin art. 4 din Tratatul zis de fuziune din 1965. COREPER-ul este deci
un cadru de negociere şi de arbitraj de primă importanţă, indiferent de nivelul la care are loc
dezbaterea: COREPER I, adică la nivelul reprezentanţilor titulari pentru problemele politice, sau
II - la nivelul reprezentanţilor adjuncţi pentru problemele tehnice. Comisia este reprezentată
în COREPER. Când o propunere este trimisă Consiliului de către Comisie, de regulă textul este
supus spre analiză COREPER-ului, care la rândul lui îl adresează pentru studiere şi ajustarea
diferitelor puncte de vedere unuia din grupurile de lucru specializate (compuse din funcţionari
ce fac parte din delegaţiile permanente sau din experţi trimişi de guvernele naţionale).
Alte comitete. Există un număr mare de alte comitete, mai specializate, care contribuie
intens la pregătirea documentelor sau deciziilor pe domenii bine definite, de exemplu: comitetul
agricultură, comitetul politicii de conjunctură, comitetul 36 (ex-K4), etc. Se vorbeşte astfel,
atât în doctrină cât şi în practica integrării europene, de ’’comitologie’’.
Deliberările şi decizia
Indiferent de procedura reţinută, nici o decizie nu poate fi adoptată fără acordul Consiliului.
După o lungă sau uneori foarte lungă pregătire, după discuţii în comitetul specializat şi în strânsă
legătură cu administraţiile naţionale, textele propuse pe ordinea de zi sunt în cele din urmă
analizate formal de către Consiliu, care poate reveni oricând, de exemplu, asupra unui acord
(şi a-l repune în discuţie) intervenit la nivelul reprezentanţilor permanenţi.
Ordinea de zi este împărţită în puncte ’’A’’ şi puncte ’’B’’, primele fiind acelea asupra
cărora Consiliul poate statua fără o dezbatere prealabilă, celelalte fac întotdeauna obiectul unei
dezbateri. Dacă nu se ajunge la un acord ele pot fi retrimise COREPER-ului, care are sarcina
de a rezolva eventualele probleme şi de a surmonta dificultăţile care au apărut. Dezbaterile nu
sunt publice.
Deciziile se iau prin supunere la vot. Regulile de votare prevăd că în absenţa unor
dispoziţii contrare deliberarea în Consiliu se face cu majoritatea membrilor săi. Ipoteza de vot
cu majoritate simplă apare mai rar, cel mai adesea intervine votul cu majoritate calificată
(modalitatea cea mai frecvent prevăzută de tratate până acum, în cadrul căreia a fost prevăzut
şi un sistem de ponderare a voturilor în funcţie de ’’greutatea’’ fiecărui stat, în restul ipotezelor
fiecărui stat revenindu-i un vot, ultima propunere de ponderare fiind prezentată în Tratatul de
la Nisa, şi apoi cel în unanimitate, această din urmă ipoteză fiind procedura care respectă
tehnicile tradiţionale, obişnuite ale dreptului internaţional (permiţând astfel unui stat membru să
nu fie obligat să ţină cont de o regulă pe care n-a dorit-o). In deliberările Consiliului, practica
de până acum arară că se caută în general să se ajungă la un consens, se observă astfel o
preocupare constantă pentru conciliere. În caz de blocaj instituţional („ paralizie „ a Consiliului),
celelalte instituţii comunitare „ preiau ştafeta „ şi încearcă să rezolve situaţia.
Consiliul european - evoluţie
Numai Consiliul de miniştri a fost prevăzut iniţial de tratatele fondatoare (cele de la Paris
şi Roma), dar în practica integrării a fost resimţită nevoia unor întâlniri „ la vârf „, între şefii
de stat şi de guvern. Mai mult, din 1969 încoace Comunitatea europeană a timpului a
încetat să fie exclusiv economică, pentru a-şi extinde competenţele în domeniul politic, într-o
tentativă susţinută de armonizare a politicilor externe a statelor membre, sub denumirea de
cooperare politică. Consiliul de miniştri în compunerea sa originară, ordinară, s-a dovedit a fi
insuficient, astfel că în evoluţia integrării europene au apărut şi au fost instituţionalizate treptat
formaţiuni noi.
Consiliul european. Primele reuniuni „ informale „ la vârf au apărut la propunerea Franţei,
sub G. Pompidou, fiind instituţionalizate formal la iniţiativa lui V. Giscard d’Esteing, dar
consacrate juridic abia în 1987, prin Actul unic european, la ele participând de aici înainte şi
preşedinţii Comisiei şi Parlamentului (asistaţi de câte un membru al instituţiilor lor).
Consiliul european reuneşte deci şefii de stat şi de guvern (asistaţi de miniştrii lor de
externe) din statele membre, precum şi - după cum am văzut - pe preşedinţii Comisiei şi
Parlamentului. Acest for se reunea de cel puţin două ori pe an, sub preşedinţia şefului de stat sau
de guvern al statului care asigură preşedinţia Consiliului. Dezbaterile sunt urmate de un
comunicat final, prin care sunt făcute publice marile orientări politice ale Uniunii, prin care
sunt date impulsurile politice necesare dezvoltării acesteia. Consiliul european intervine ca
’’instanţă de apel’’ pentru a debloca dosarele sensibile. El trebuie să informeze Parlamentul
în urma fiecărei reuniuni şi să-i prezinte un raport scris anual privind progresele realizate de
Uniune (art. D, TUE). Competenţele lui specifice se manifestă în câmpul UEM, al PESC şi
JAI.
Prin reforma operată la Lisabona – Consiliul European devine instituţie a Uniunii Europene,
are patru întâlniri pe an şi un preşedinte ales pentru un mandat de doi ani şi jumătate, renuvelabil.
Consiliul „ cooperare politică „. Prin raportul Davignon, adoptat în octombrie 1970 în
Luxemburg, s-a stabilit posibilitatea cooperării comunitare în materie de politică externă. Un
alt raport, adoptat la Copenhaga în 23 iulie 1973 - dar stabilit în urma Conferinţei şefilor de
stat şi de guvern de la Paris din 1972, a facilitat acest proces, astfel la întâlnirea la vârf de la
Paris din decembrie 1974 participanţii au afirmat voinţa ţărilor membre de a adopta de aici
înainte poziţii comune şi de a-şi coordona activitatea diplomatică în toate problemele
internaţionale de interes pentru Comunitatea europeană. Intrat în vigoare la 1 iulie 1987, Actul
unic european instituţionalizează mecanismele cooperării politice, integrându-le în Tratatul CE,
şi lărgindu-le câmpul de acţiune la „ aspectele economice şi politicile de securitate „.
Consiliul „ cooperare politică „ funcţionează prin reuniuni ale miniştrilor afacerilor
externe din ţările membre (acest gen de reuniuni constituind principalul organ de cooperare
politică), organizate de cel puţin patru ori pe an. În afara misiunilor proprii fiecăruia, miniştrii
afacerilor externe comunitari elaborează şi pun în aplicare deciziile Consiliului european care
sunt de competenţa lor.
Alte organe, cum sunt Comitetul politic (compus din înalţi funcţionari în ministerele
afacerilor externe ale ţărilor membre, care studiază problemele mai importante şi ţin legătura
cu miniştrii lor, se reuneşte în medie de două ori pe an), Cooperarea ambasadorilor
(coordonarea fiind asigurată de misiunea ţării care exercită preşedinţia Consiliului), Grupul
corespondenţilor europeni, Grupurile de lucru, contribuie la realizarea cooperării politice. Nu
trebuie uitată Comisia europeană, care ia parte la toate reuniunile ministeriale şi este
reprezentată la reuniunile Comitetului politic şi ale grupurilor de lucru. Pentru întărirea cooperării
politice s-a recurs la utilizarea formulei cunoscute sub numele de troika, prin asocierea la
acţiune a predecesorului şi a succesorului cu ministrul însărcinat cu preşedinţia Consiliului.
După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam sistemul de troika a evoluat, făcând
parte din ea şi responsabilul PESC (care deţinea şi Preşedinţia Consiliului).
După cum ştim, după Maastricht evoluţia guvernanţei UE a impus procedura codeciziei
legislative, în favoarea Parlamentului european, ceea ce pune capăt oarecum monopolului
decizional al Consiliului în anumite domenii. Tendinţele federaliste mai noi (între care se înscrie
şi raportul lui Ioşca Fischer, ministrul afacerilor externe german) încearcă să orienteze echilibrul
instituţional spre transformarea Consiliului într-un fel de Senat, o a doua cameră a Legislativului
european, Parlamentul ar deveni un fel de Cameră a Reprezentanţilor, iar Comisia ar deveni
guvernul federal european. Chestiuni, desigur, care vor necesita o evoluţie a guvernanţei europene
actuale.
COMISIA EUROPEANĂ
Comisia este un organ permanent, formată din personalităţi independente şi are ca misiune
să conceapă şi să pună în aplicare interesul general al Uniunii. Ea este compusă din 20 de
comisari (câte unul pentru fiecare stat şi câte un al doilea pentru cele 5 state mai mari), numiţi
pe o perioadă de 5 ani de către statele membre (mandatul este renuvelabil), în acord cu
preşedintele Comisiei şi al Parlamentului european. Comisarii, chiar dacă au naţionalitatea statelor
membre, trebuie deci să-şi exercite funcţiunile lor în totală independenţă, deoarece ei reprezintă,
după cum am văzut, vocea interesului general al Comunităţilor.
În funcţionarea ei, Comisia este inspirată de principiul colegialităţii (deciziile ei sunt luate
cu majoritatea membrilor săi). Ea este responsabilă în faţa Parlamentului european.
În cadrul fostului pilier aşa-zis „comunitar”, Comisia avea, cum are şi azi, monopolul
iniţiativei în materie normativă, cât şi o putere de execuţie prin delegarea prealabilă de către
Consiliu. Ea dispune şi de un anumit număr de puteri sau competenţe (pronunţă sancţiuni,
angajează urmărirea jurisdicţională, etc.) în virtutea misiunii sale de paznice (sau gardiană) a
tratatelor.
În fostul pilier doi (PESC) ea era doar asociată lucrărilor Consiliului. În fostul pilier trei
(JAI) ea îşi regăsea un anume drept de iniţiativă, pe care îl împărţea însă cu statele membre.
Astfel Comisia, asistată de un secretar general, asumă o dublă funcţiune de administrare
(administraţia numără mai multe direcţii generale, servicii, oficii specializate, etc.) şi de decizie
(ea este un organ colegial de decizie, hotărârile ei sunt luate cu majoritatea membrilor săi).
PARLAMENTUL EUROPEAN
Parlamentul european este compus actualmente din 850 de eurodeputaţi, plus
preşedintele, aleşi prin sufragiu universal direct pentru un mandat de 5 ani. Efectivul acestora a
fost plafonat iniţial la maximum 700 de deputaţi prin Tratatul de la Amsterdam, dar prin
propunerea adoptată la Nisa, această cifră a fost depăşită. Parlamentul participă la procesul
decizional într-o manieră specifică.
Tratatele determină, în ordine istorică, pentru fiecare competenţă tipul de procedură
decizională aplicabil, astfel avem următoarele proceduri, în afara codeciziei însăşi – cu un
regim separat, în care este implicat şi Parlamentul: de consultare, de cooperare, de codecizie
şi a avizului conform.
Consultările – scurtă schiţă istorică
Consultarea Parlamentului European. În procedura tradiţională de consultare,
Parlamentul European era chemat să dea un aviz - zis ’’consultativ’’, neconstrângător sau
neobligatoriu (care nu lega Consiliul), asupra ansamblului proiectelor de acte normative în
materie comunitară sau unională. Această consultare s-a generalizat progresiv dincolo de
exigenţele textelor tratatelor, dar când ea este impusă de către tratate, necunoaşterea sau
ignorarea ei constituind o ilegalitate susceptibilă să antreneze anularea actului de către CJUE,
în virtutea principiului echilibrului instituţional. În cazul vechiului pilier trei, Parlamentul era
de asemenea consultat în prealabil înainte de orice adoptare de către Consiliu a unor decizii-
cadru, decizii şi convenţii. Avizul emis nu putea obliga Consiliul.
Alte consultări. Tratatele puteau impune consultarea altor organe, cum sunt Comitetul
economic şi social, Comitetul regiunilor, etc., care de altfel pot fi consultate liber de către
instituţiile Uniunii. Procedura de consultare îi permitea deci să formuleze un aviz, care însă nu
obliga Consiliul.
Gradul de intervenţie al Parlamentului în diversele proceduri
Procedura de cooperare, introdusă de Actul unic european din 1986, organizează un sistem
de dublă lectură (al cărui câmp a fost extins de Tratatul de la Maastricht) în cadrul căruia
Consiliul are ultimul cuvânt. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam această
procedură se mai aplică doar în domeniul Uniunii economice şi monetare.
Gradul de intervenţie al Parlamentului European în cadrul diverselor proceduri est
variabil. El are un drept de veto efectiv doar în cadrul codeciziei. Această ultimă procedură a
fost introdusă de Tratatul de la Maastricht din 1992, îi permite aşadar Parlamentului European
să se opună votării textului de către Consiliu, la capătul a două lecturi şi a unei tentative de
conciliere (a treia ’’lectură’’). Câmpul ei de aplicare a fost extins de către Tratatul de la
Amsterdam, care a şi simplificat-o simţitor. Procedura a fost afinată prin Tratatul de la Nisa şi
cvasi-generalizată prin cel de la Lisabona. Tratatele prevăd de asemenea câteva ipoteze în care
avizul conform (dreptul de veto) al Parlamentului european est cerut pentru actele de aderare şi
pentru acordurile de asociere pe care Uniunea le realizează cu terţe ţări.
EVOLUȚII CONCEPTUALE ȘI CRISTALIZĂRI CONCRETE ÎN CÂMPUL
NOII GUVERNANȚE EUROPENE. ESENȚA PROCESULUI DECIZIONAL30
Concepte şi evoluţii ale guvernanţei europene
O temă de predilecţie, în ultimii ani, în studiile despre guvernanţa Uniunii Europene a
fost aceea a mult clamatului „deficit democratic”, pe care îl acuzau pe rând una sau alta dintre
instituţiile sale, în special Parlamentul European. Reformele succesive angajate cu fiecare etapă
de revizuire a Tratatelor au permis eliminarea în mare măsură a acestei lacune şi creşterea, în
consecinţă, a legitimităţii Uniunii, privită în ansamblul său.
În literatura actuală a guvernanţei, dincolo de preocupările pentru guvernanţa globală,
noua guvernanţă europeană se degajă ca o abordare separată, preluând elemente definitorii din
teoria şi dreptul organizaţiilor internaţionale (de altfel, la origine, Comunităţile europene îşi
începeau parcursul ca organizaţii clasice, de drept internaţional public, Uniunea Europeană
devenind o organizaţie atipică, de integrare, în urma unei evoluţii proprii, marcată în profunzime
de caracterele noii ordini juridice, degajate de jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg),
precum şi din teoria politică şi a relaţiilor internaţionale.
Conceptul de „guvernanţă europeană” încorporează desigur aspectele proteiforme ale
guvernanţei în general, astfel, după R. A. W. Rhodes31, ea îmbracă mai multe forme, putem
avea cel puţin şase sensuri majore diferite, cu privire la guvernanţa corporativă, buna
guvernanţă (în accepţiunea Băncii Mondiale, care a consacrat, de altfel, conceptul), statul
minimal (de inspiraţie neo-liberală), managementul public actual, reţelele de auto-
organizare şi complexele socio-cibernetice.
Există deci mai multe semnificaţii acceptate ale termenului de „guvernanţă”, un înţeles
cu un anume grad de generalitate se poate desprinde doar din privirea guvernanţei în
procesualitatea ei, ca fenomen în care actori diferiţi, publici şi privaţi, se manifestă voluntar, cu
intenţia declarată de a participa la reglementarea aspectelor societale curente, la luarea deciziilor
30 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras 31 R. A. W. Rhodes, The New Governance: Governing without Government, 1996, p. 654.
şi la rezolvarea diferendelor, problematică ce derivă din conceptul mai vechi de guvernare,
operând prin intermediul structurilor ierarhice recunoscute şi bazându-se pe proeminenţa
actorilor publici implicaţi, ca să trecem spre noua „guvernanţă” prin implicarea actorilor publici
şi privaţi deopotrivă, în degajarea, de această dată, a unor proceduri decizionale non-ierarhice.
Într-o altă accepţie, alţi autori consideră guvernanţa ca o „reprezentare conceptualizată sau
teoretică a coordonării unor sisteme sociale”32, trecerea de la „guvernare” la „guvernanţă”
implicând o serie de factori cu caracter normativ, relativi la procesele de fragmentare,
direcţionare şi răspundere la nivel politic, la nivel naţional sau unional, aceştia preluând, ca
un înţeles complementar pe acela de „bună guvernanţă”, evocat mai sus, prin care subînţeleg
raporturi de putere bazate pe un ansamblu de reforme structurale care au ca obiectiv cristalizarea
unui cadrul democratic stabil şi flexibil, care să favorizeze procesele decizionale şi să permită
participarea tot mai largă a cetăţenilor în diferitele faze de luare a deciziilor.
După ce în deceniile opt şi nouă ale secolului trecut a început să câştige teren ideea că
noua guvernanţă se inspiră atât din domeniul deja citat al teoriei şi dreptului organizaţiilor, cât
şi din cel al politicilor comparate, Comunităţile europene fiind percepute ca operând cu o
nouă formă de guvernare, în dispensarea politicilor europene, conceptul de „bună guvernanţă”
apare pentru prima dată în preocupările explicite, de reformă a guvernanţei - în „Cartea Albă
a Guvernanţei Europene”33, concepută ca un ansamblu de reguli, metode şi principii de
guvernare, vizând transparenţa, participarea, responsabilitatea, eficienţa şi transparenţa
proceselor decizionale.
Fiind o organizaţie „atipică” în eşichierul organizaţiilor regionale şi mondiale, Uniunea
Europeană operează cu reguli noi de guvernanţă, care constituie un sistem unic şi relativ coerent
de instituţii „multilevel”, non-ierarhice, regulatorii şi policentrice, reguli ce favorizează un mixt
decizional pentru straturi multiple de actori publici şi privaţi, etatişti ori non-etatişti, la un nivel
regional al guvernanţei.
Astfel, în viziunea unor analişti ai fenomenului, Uniunea Europeană a instituit o aşa-
numită „guvernanţă fără guvernare”34, operând cu sus-numitele caracteristici specifice
32 B. K.ohler-Koch, B. Rittberger, „Review Article: The ’Governance Turn’ in European Union Studies”, in
Journal of Common Market Studies, nr. 44/2006, Annual Review, p. 32. 33 Comisia Europeană, European Governance. A White Paper, Bruxelles, 25 iulie 2001, COM (2001), 428. 34 S. Hix, The Study of the European Union II: the new governance agenda and its rival, in Journal of European
guvernanţei multilevel, policentrică şi non-ierarhică, într-o accepţiune restrânsă a noii
guvernanţe, care constituie mecanismul unic de rezolvare şi monitorizare strictă a unui
ansamblu procese şi probleme, în cuprinsul cărora diferitele straturi de decidenţi şi actori iau
hotărâri obligatorii şi reciproc avantajoase prin intermediul unor proceduri specifice de cooperare,
negociere şi deliberare, precum şi în punerea în practică a acestora35.
Noua guvernanţă reprezintă astfel un mecanism unic a ceea ce numim decision- making
process, un dispozitiv de luare a deciziilor cu un caracter normativ, obligatoriu, care implică
participarea unui ansamblu de decidenţi politici interdependenţi, din diferite medii, fie ele
private sau publice, într-un proces cvasi- continuu de iniţiativă-negociere-deliberare-aplicare a
deciziilor (fiind promovat chiar conceptul de „negociere permanentă instituţionalizată” în cadrul
decizional unional), care însă nu mai face posibilă atribuirea unor competenţe decizionale
exclusive la nici un nivel, evitând să stabilească o ierarhie rigidă, stabilă a diferitelor autorităţi,
caracterul „policentric” al guvernanţei europene impunând ca actorii să delege măcar o parte din
sarcinile executive ori funcţionale unui ansamblu de agenţii autonome, dispersate şi în afara
autorităţii lor, care nu sunt susceptibile de a fi controlate de o singură instituţie. Noua accepţiune
a guvernanţei lasă foarte clar de înţeles că în acţiunea sa reformatoare – guvernanţa europeană
beneficiază de o multitudine de actori, inclusiv cei din sfera privată şi cei ai societăţii civile,
care constituie instrumente adecvate şi resurse noi în desenarea politicilor publice,
favorizând participarea cetăţenească, devenind un instrument de consolidare a legitimităţii
politicilor respective36.
Într-o încercare de rezumare a întregii evoluţii s-a vorbit astfel, despre faza iniţială, ca
despre consacrarea aşa-zisei „metode comunitare”37, în sensul că încă de la începuturile integrării
„Uniunea Europeană a luat ca punct de plecare faptul că se dezvolta o singură metodă
comunitară predominantă de elaborare a politicilor. (…) Modelul constituia o formă de proces
politic „supranaţional”, în care puterile erau transferate de la nivel naţional la nivelul Uniunii
Europene. Era structurat pe baza unui tip de logică funcţională, în care cei interesaţi de un anumit
sector politic puteau forma alianţe transnaţionale, însă mediate de o formă de politică în
Public Policy, 5.1/1998, p. 36. 35 Ph. Schmitter, Democracy in Europe’s Democratization, in Journal of Democracy, nr. 14.4/2003, p. 75. 36 J. Torfing, The European Governance Debate: Towards a new paradigm, 2010, p. 16. 37 H. Wallace, W. Wallace, Procesul politic în Uniunea Europeană, trad. Rom., Editura Arc, Chișinău, 2004, p. 31
și urm.
care elitele politice şi economice conveneau să promoveze interesele lor diverse, adesea
diferite.”38, autorul sugerând că modelul nu era în afara oricărei critici, fiind supus evoluţiei
inerente, astfel, „până la mijlocul anilor ’80 au apărut alte două versiuni ale modelului comunitar:
modelul de legiferare al Uniunii Europene, şi modelul de guvernare pe multiple nivele.”39
Acest proces de trecere spre noua guvernanţă, dominat iniţial de liniile de forţă ale primei
„metode comunitare”, în anii ’80 -’90 începe să fie preocupat de detectarea impactului pe care
îl are, în evoluţia acţiunii reformatoare în cadrul Uniunii, eficientizarea soluţionării blocajelor
decizionale şi eliminarea deficitului democratic, în ideea impunerii legitimităţii democratice a
structurilor unionale, iar din anii nouăzeci încoace începe să fie marcat de un anumit scepticism
- încât analizele structurale asupra Uniunii au început să scoată la vedere nemulţumirile şi
opoziţia manifestate tot mai des faţă de abordările elitiste şi excesiv de tehnocratice ale noii
guvernanţe, cu privire la un proces de integrare nelipsit de contradicţii interne, ceea ce a dus, în
momentele sale cele mai triste, la cunoscutele tribulaţii şi eşecuri vizând chiar iniţiative de
anvergură ale reformei guvernanţei europene, cum au fost cele suferite de Tratatul de instituire
a unei Constituţii pentru Europa, după cum ştim - neratificat şi care nu a mai intrat astfel în
vigoare, precum şi de Tratatul de Reformă, care a trebuit să aştepte al doilea referendum
irlandez şi amânarea cu aproape un an a intrării sale în vigoare, pentru a putea trece la o
fază nouă a guvernanţei europene.
După aceste câteva consideraţii introductive la teoria guvernanţei europene, ne vom
mărgini la prezentarea sumară a evoluţiei procesului decizional, precum şi a reformelor
realizate în cadrul a ceea ce numim decision making process, adică a modelului de legiferare
al Uniunii Europene, cu menţionarea succintă a progreselor realizate prin Tratatul de la Lisabona,
celelalte aspecte ale guvernanţei Uniunii vor fi prezentate mai pe larg cu ocazia întâlnirilor
periodice, când studenţii vor primi şi alte materiale de studiu, complementare prezentelor note de
curs.
38 Ibid., p. 31. 39 Ibid., p. 32.
ELEMENTE DE SINTEZĂ ALE PROCESULUI DECIZIONAL UNIONAL.
SCURTĂ SCHIȚĂ ISTORICĂ40
În Uniunea Europeană aspectul decizional se îmbină cu cel privind punerea în practică
a deciziei adică aplicarea dreptului unional, aceasta a doua temă urmând a fi discutată cu ocazia
întâlnirilor periodice. Prezentăm pe scurt fazele procesului decizional.
Fazele luării deciziei. Putem distinge mai multe faze în elaborarea şi luarea deciziei:
elaborarea propunerii de către serviciile Comisiei; după intrarea în vigoare a Tratatului
de la Lisabona apare si posibilitatea iniţiativei cetăţenilor, prin care tratatul prevede ca minimum
un milion de persoane din cel puţin şapte state membre vor putea prezenta o propunere
legislativă Comisiei, în domenii care ţin de competenta Uniunii;
au loc consultări de experţi privaţi şi guvernamentali - sau se face o sesizare prealabilă
a Consiliului pe calea unei comunicări, pentru ’’a lua temperatura’’... politică a Consiliului ;
are loc un dialog intern, în cadrul Comisiei, pentru a se ajunge la un acord asupra
actului avut în vedere;
în această fază propunerea Comisiei era transmisă iniţial, pana la intrarea în vigoare
a Tratatului de la Lisabona, Consiliului – si doar in situaţiile, limitate, prevăzute pentru codecizie
si Parlamentului ;
aveau loc consultări declanşate de către Consiliu ; erau vizaţi: mai întâi Parlamentul,
Comitetul economic şi social, etc.
In momentul de fată, daca in tratate se face trimitere la procedura legislativa ordinară
pentru adoptarea unui act se aplica procedura descrisa la articolul 294 (ex- art.251 TCE), astfel
Comisia prezintă o propunere Parlamentului si Consiliului, urmează traseul obişnuit, cu
posibilitatea celor două lecturi si, eventual, concilierea, cu ipoteza unei a treia lecturi (în fond
o „falsă” lectură, din moment ce fiecare lucrează separat, fiind de facto o anterinare a poziţiei
40 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras
din faza de conciliere. Procedura urmează a fi analizata pe larg cu ocazia întâlnirilor periodice.
Parlamentele naţionale şi procesul decizional unional. Scurt istoric
Se apreciază că Parlamentele naţionale sunt organismele care, în fiecare stat membru, au
avut cel mai mult de pierdut din cauza construcţiei europene. Astfel, transferul de competenţe
de la aceste state către Uniunea Europeana a tulburat repartiţia puterilor în chiar sânul statelor
membre, parlamentarii naţionali fiind deposedaţi de unele dintre competenţele lor, recuperate
la nivel Uniunii de către unele instituţii, cum e de exemplu Consiliul, în cadrul căruia participă
reprezentanţii guvernelor naţionale (ceea ce ne face să observăm că tot ce-au pierdut
Parlamentele a fost recuperat astfel pe ocolite de către executivele statelor membre). Parlamentarii
naţionali s-au mobilizat în cele din urmă pentru a cere să li se permită să intervină în procesul
decizional. O primă ipoteză vizează să permită fiecărui Parlament naţional să influenţeze pe cât
îi va fi cu putinţă politica dusă de guvernul ţării sale în cadrul Consiliului. O altă ipoteză constă
în dezvoltarea unei acţiuni colective în vederea intervenţiei directe în sânul mecanismului
decizional. O ultima ipoteza vizează informarea parlamentelor, in mai multe situaţii, vor putea
influenta oarecum deciziile prin solicitarea adresata Comisiei, vizând reanalizarea unei propuneri,
fără sa poată impune modificarea ei. Parlamentelor vor putea acţiona insa ca „gardiene” ale
principiului subsidiarităţii, parlamentele naţionale putând astfel adresa preşedinţilor
Parlamentului, Consiliului si Comisiei avize motivate referitoare la conformitatea unui act
legislativ al Uniunii cu principiul menţionat mai sus.
i) Controlul politicii unionale a guvernelor ţărilor membre de către Parlamentele
naţionale. În cele din urmă, sub presiunea Parlamentelor naţionale, guvernele ţărilor membre
ale Uniunii au acceptat să organizeze controlul parlamentar, efectuat de Parlamentele lor
naţionale, asupra poziţiilor ori prestaţiilor proprii în cadrul organismelor de decizie ale Uniunii.
Cele mai multe state membre au înscris în Constituţie acest mecanism de control. Uniunea
Europeană s-a angajat ea însăşi în direcţia de a favoriza un asemenea control. Astfel,
Declaraţia nr. 13 relativă la rolul Parlamentelor naţionale în UE, anexată la Tratatul de la
Maastricht, a afirmat mai întâi necesitatea (chiar dacă numai cu valoare declaratorie) ca guvernele
să vegheze la informarea prealabilă a Parlamentelor naţionale, apoi un Protocol asupra rolului
Parlamentelor naţionale în UE a fost anexat Tratatului de la Amsterdam. Acesta din urmă
insistă asupra următoarelor două chestiuni: recunoaşterea libertăţii naţionale şi încurajarea unui
astfel de control. Conform Protocolului: „ controlul exercitat de către diferitele Parlamente
naţionale asupra propriului lor guvern în ceea ce priveşte activităţile Uniunii ţine de practica
constituţională proprie fiecărui stat membru „. Acelaşi Protocol garantează exhaustivitatea
informaţiilor, precum şi un termen de examinare minim suficient pentru a permite Parlamentelor
naţionale să-şi exercite puterea lor de control.
ii) Prezenţa directă a parlamentarilor naţionali în mecanismul decizional. Până în 1979,
data alegerii prin sufragiu universal direct a Parlamentului european, acesta era compus din
delegaţii adunărilor parlamentare naţionale, ceea ce avea ca şi consecinţă asigurarea prezenţei
directe a Parlamentelor naţionale în sistemul instituţional comunitar, fără mare impact însă
date fiind puterile şi competenţele de atunci ale Parlamentului european în procesul decizional.
Dezbaterile mai recente asupra evoluţiei structurii instituţionale a UE au evocat
posibilitatea de a-i adăuga Parlamentului european o a doua cameră, destinată să reprezinte
Parlamentele naţionale, acest lucru insa nu s-a putut realiza.
Există însă, începând cu anul 1989, o conferinţă a organelor specializate în problemele
comunitare (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires - COSAC),
care reuneşte parlamentari naţionali şi euro-deputaţi şi are două tipuri de competenţe: puterea
de examinare (în baza Protocolului, COSAC
„ poate examina orice propunere sau iniţiativă de act legislativ în legătură cu realizarea
unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie şi care ar putea avea o incidenţă directă asupra
drepturilor şi libertăţilor indivizilor „) şi posibilitatea de a adresa contribuţii proprii (tot în
virtutea Protocolului invocat COSAC „ poate adresa Parlamentului european, Consiliului sau
Comisiei orice contribuţie pe care ea o socoteşte apropriată asupra activităţilor legislative ale
Uniunii, mai ales în ce priveşte aplicarea principiului subsidiarităţii, spaţiul de libertate, securitate
şi justiţie, cât şi chestiunile relative la drepturile fundamentale „).
iii) Tratatul de la Lisabona reglementează, după cum vom vedea în modulul următor,
de o maniera novatoare participarea parlamentelor naţionale in procesul decizional al Uniunii,
acestea având posibilitatea influenţării unor decizii încă din faza iniţială, neputând însa impune
Comisiei modificarea propunerii. Parlamentele vor avea însă un rol sporit în calitate de
„gardiene” ale subsidiarităţii.
Toate elementele prezentate până aici arată în mare măsură slăbiciunile acestui proces şi
locul minor, încă, acordat Parlamentelor naţionale în procesul decizional unional, in ciuda
progreselor realizate la Lisabona.
Evoluţii recente ale procesului decizional: reformarea luării deciziei prin Tratatul
de la Lisabona. Alte elemente ale reformei
Remarci preliminare. Odată cu Lisabona, după mai bine de 50 de ani de la intrarea în
vigoare a Tratatelor de la Roma, UE a intrat într-o nouă fază, una aparent de consolidare şi
instituţionalizare a proceselor şi mecanismelor sale. Cum instituţiile, mecanismele decizionale,
legislaţia şi politicile unionale reprezintă elementele de bază ale înţelegerii funcţionării UE,
provocarea directă a extinderii Uniunii este reprezentată în deceniile din urmă, dar mai ales în
ultimii 7 – 8 ani, de încercările de adaptare instituţională a acesteia pentru a conferi
reprezentativitate şi includere noilor state membre. Acestei provocări de adaptabilitate
instituţională i s-au alăturat dezvoltări recente ale procesului decizional – vizând reforma
„metodei de legiferare” consacrate, în principal prin sporirea atribuţiilor Parlamentului European
în vederea diminuării deficitului democratic perceput la nivel unional. Astfel, dinamica şi
echilibrul intern al mai multor instituţii au fost afectate nu doar de extindere, ci şi de modificarea
prerogativelor în procesul decizional unional.
Reforma procesului decizional: procedura legislativă ordinară. Codecizia constituie
procedura cea mai des utilizată în cadrul procesului decizional al Uniunii Europene. Introdusă prin
Tratatul de la Maastricht, ea a fost lărgită şi afinată prin tratatele următoare, cele de la
Amsterdam, Nisa şi, finalmente, Lisabona. Această procedură permite extinderea competenţelor
Parlamentului European, care împarte astfel puterea legislativă cu Consiliul Uniunii, eliminând
în bună măsură mult clamatul “deficit democratic”, pe care îl acuza de decenii, în raport cu
acesta din urma. Tratatul de la Lisabona o metamorfozează în procedura legislativa ordinară.
Astfel, în momentul de faţă, dacă în tratate se face trimitere la procedura legislativă
ordinară pentru adoptarea unui act se aplică procedura descrisă la articolul 294 din Tratatul
privind funcţionarea UE (ex-art.251 TCE), conform căruia Comisia prezintă o propunere
Parlamentului si Consiliului, după care urmează traseul obişnuit, cu posibilitatea celor trei lecturi,
intermediate de o tentativă de conciliere.
Parlamentul European dispune, deci, actualmente în cadrul acestei proceduri de un
veritabil drept de veto, astfel orice decizie trebuie adoptată în acord cu cerinţele lui. O constatare
de principiu : puterea de codecizie era limitată înainte de Lisabona la anumite domenii. Pentru
a elimina deficitul democratic pe care-l invoca Parlamentul, se tindea spre o lărgire a cadrului
de aplicare a codeciziei. Prevederile din Tratatul de la Lisabona confirmă acest lucru, s-a urmărit
ferm consolidarea codeciziei, instituindu-se procedura legislativă ordinară, lărgindu-se câmpul
acesteia cu aproximativ 50 de domenii noi.
Pentru a se realiza o reformă în profunzime, la Lisabona s-a decis şi reformarea
ansamblului instituţional al Uniunii, renunţarea la structura „pe piloni” – un ultim salt în
încercările de aşa-zisă „comunitarizare” (un termen perimat la această dată, putând fi utilizat doar
cu privire la evoluţia de până la Lisabona: astfel: Conform Tratatului de la Lisabona, se
înlocuieşte expresia „ dreptul comunitar „ cu expresia „ dreptul Uniunii „. A se vedea în acest
sens şi Glosar privind Tratatul de la Lisabona, Institutul European din România, seria Acquis
comunitar, Bucureşti, 2009, pct. 228, p. 49. Cf. Tratatului de la Lisabona, art. 2, alin. 2. litera
(a), tratat de modificare a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene, termenii „
Comunitatea „ şi „ Comunitatea Europeană „ trebuie înlocuiţi cu „ Uniunea „, iar termenii :
(ale) „ Comunităţilor Europene” sau (ale) “CEE” trebuie înlocuiţi cu “(ale) Uniunii Europene”,
iar adjectivul „ comunitar „ trebuie înlocuit cu „ a/al/ai/ale Uniunii „. O parte dintre autorii de
articole şi studii pe teme de drept al Uniunii Europene preferă însă să alterneze termenii,
folosind adesea – alături de” a/al/ai/ale Uniunii „ - adjectivul „ unional „ (a se vedea, spre
exemplu, articolele din R.R.D.C.). E necesară, de asemenea, menţiunea că este clar precizat:
“Uniunea se substituie Comunităţii Europene şi îi succede acesteia” (cf. art. 1, alin. 3, Tratatul
privind Uniunea Europeană), apariţia de instituţii şi funcţii noi, - Consiliul European (nu a
fost reglementat prin Tratatul de la Roma, a apărut de o manieră mai degrabă informală, la
iniţiativa Franţei, pe fondul întâlnirilor la vârf de până atunci, fiind menţionat pentru prima
dată în Actul Unic European, fiind mai mult un organism sui generis), funcţia de Preşedinte
permanent al acestuia, alături de cea de Înalt Reprezentant pentru Politica Externă şi de
Securitate Comună a Uniunii (menţionăm în treacăt – care este susţinut de Serviciul de
Acţiune Externă al Uniunii), precum şi recunoaşterea statutului de instituţie Băncii
Centrale Europene.
Clauza de retragere. Prin semnarea lui în 2007 şi intrarea în vigoare la 1 decembrie
2009, Tratatul de la Lisabona completează şirul relativ lung al tratatelor adoptate prin procedurile
de revizuire ori amendare, fiind încheiat pentru o durată nedeterminată, ceea ce semnifică intenţia
semnatarilor lui de a-i acorda un caracter de angajament ferm şi irevocabil, neprevăzându-se
nici o procedură de denunţare a tratatului, ci doar una referitoare la acordul de retragere.
„Statul membru care hotărăşte să se retragă notifica intenţia sa Consiliului European. In
baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază si încheie cu acest stat un acord care
stabileşte condiţiile de retragere, ţinând seama de cadrul viitoarelor sale relaţii cu Uniunea. (...).
Acesta se încheie in numele Uniunii, de către Consiliu, care hotărăşte cu majoritate calificata,
după aprobarea Parlamentului”. În acelaşi context - statelor membre şi instituţiilor unionale
revenindu-le, printre altele, obligaţia cooperării loiale. Această obligaţie de fidelitate în
cooperare se raporta încă de la început la dialogul inter- instituţional dintre organismele noii
organizaţii şi statele membre. Curtea a făcut din art. 10 din TCE (ex-art. 5) baza a ceea ce
se numea loialitatea comunitară sau cooperarea loială, prin referinţă la principiul fidelităţii
federale, decantat în practica statelor federale. În virtutea acestui principiu, statele federale se
angajează să nu acţioneze într-un sens care ar putea aduce atingere intereselor vitale ale
Federaţiei şi au, între altele, obligaţia de a colabora de bună credinţă la aplicarea politicii federale.
Astfel şi statele membre trebuie să coopereze de o manieră loială cu instituţiile unionale, pe
baza principiului fidelităţii. Această obligaţie a fost extinsă şi peste dialogul inter-instituţional,
deci peste instituţiile unionale. Într-o hotărâre din 10 februarie 1983 (CJCE, 10 febr. 1983,
Luxemburg c/Parlament European, aff. 53/81) Curtea a făcut menţiune despre „ regula impunând
statelor şi instituţiilor comunitare datorii reciproce de cooperare loială, de care este inspirat în
special articolul 5 din Tratatul CEE „. Fără să fie menţionată în mod expres, această regulă apare
în diferite alte dispoziţii din tratate. Astfel, cf. art. 3 din TUE (după Amsterdam) : „ Consiliul şi
Comisia au responsabilitatea „ de a asigura coerenţa de ansamblu a acţiunii exterioare a
Uniunii Europene „ şi cooperează în acest scop „. Cf. art. 218 TCE (ex- articolul 162) : „ Consiliul
şi Comisia procedează la consultări reciproce şi organizează de comun acord modalităţile
colaborării lor „. Pentru a formaliza această cooperare, instituţiile Uniunii au utilizat tehnica
declaraţiilor sau a acordurilor inter-instituţionale, care sunt de fapt angajamente politice ce
nu comportă în principiu efecte de drept (ex. : cod de conduită al Comisiei din martie 1995).
Conform Tratatului de la Lisabona, „În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea si statele
membre se respectă şi se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate”.
Alte noutăţi. Este recunoscută prin Tratat forţa juridică obligatorie a Cartei Drepturilor
Fundamentale, semnată cu ocazia Conferinţei interguvernamentale de la Nisa (2000).
Tratatul de la Lisabona reglementează de asemenea de o maniera novatoare participarea
parlamentelor naţionale in procesul decizional al Uniunii, acestea având posibilitatea
influenţării unor decizii încă din faza iniţială, neputând insa impune Comisiei modificarea
propunerii. Parlamentele vor avea insa un rol sporit in calitate de „gardiene” ale subsidiarităţii.
O evoluţie şi mai spectaculoasă pare aceea a participării cetăţenilor Uniunii la iniţiativa
legislativă, în condiţiile în care se pot asocia un milion de semnături din şapte ţări membre, în
procesul decizional unional.
Toate elementele prezentate până aici arată, conform majorităţii analiştilor, în mare
măsură, slăbiciunile acestui proces şi locul minor, totuşi, acordat Parlamentelor naţionale în
procesul decizional Uniunii, in ciuda progreselor realizate la Lisabona.
Aceste scurte remarci introductive sunt menite, cu toată modestia, să ne ţină trează
atenţia asupra reformei guvernanţei europene, să propună, prin intermediul contribuţiilor
colegilor noştri, continuarea dezbaterii ştiinţifice - deschisă încă din 2008 cu primul nostru
volum colectiv asupra problematicii pe care ne-o oferă revizuirea textelor fundamentale ale
Uniunii – prin Tratatul de Reformă - şi să atragă atenţia asupra evoluţiilor noi din domeniul
guvernanţei, cu un accent pe procesul decizional şi cu o deschidere pe guvernanţa fiscală, după
semnarea recentului Acord fiscal din 2 martie anul acesta, preocupări centrate în mod esenţial,
după cum vom vedea, cele mai multe dintre ele, asupra reformei instituţiilor, dreptului şi
politicilor Uniunii, în contextul actual al implementării principalelor măsuri propuse prin Tratatul
de la Lisabona.
NOILE PROVOCĂRI ALE GUVERNANȚEI EUROPENE: EXTINDEREA
SPRE EST41
Prin Agenda 2000 Comisia europeană a făcut în 1997 o serie de recomandări şi de
propuneri privind aderarea la spaţiul unional a unui anumit număr de state candidate. Consiliile
europene de la Luxemburg (din 1997) şi Helsinki (din 1999) au aprobat deschiderea negocierilor
cu ansamblul ţărilor asociate, emiţând totodată unele rezerve referitor la unele dintre ele, cum
e Turcia - pe de o parte, care avea şi are încă probleme cu minoritatea kurdă, sau România şi
Bulgaria - pe de altă parte, care nu îndeplineau încă toate condiţiile cerute.
Să evocăm pe scurt condiţiile pe care le-au de le îndeplinit candidaţii la aderare şi
deschiderea negocierilor cu primele ’’valuri’’ de state din Europa centrală şi orientală.
Condiţiile de aderare sunt cumulative şi au fost expuse într-un raport din 1992 despre
Europa şi miza extinderii sale, confirmate de către Consiliul european de la Copenhaga din
iunie 1993, şi prezentate pe larg, după cum ştim, de către Comisia Europeană în Agenda 2000
din 16 iulie 1997. E vorba în principal de:
i) Identitatea europeană. Numai un „ stat european „ (şi cu vocaţie continentală) poate
adera la Uniunea Europeană (art. 49, al. 1 din TUE).
ii) Statutul democratic. Țara candidată trebuie să respecte criteriile politice, adică să
aibă un stat de drept, să asigure stabilitatea instituţiilor şi să garanteze democraţia, supremaţia
dreptului, drepturile omului şi respectul minorităţilor.
iii) Aptitudinea de a aplica sistemul unional. E vorba aici de criteriile economice de
aderare: se cere din partea ţării candidate crearea unei economii de piaţă viabile şi competitive
(capacitatea de a face faţă la presiunea concurenţială şi a forţelor pieţei în interiorul Uniunii), un
sistem administrativ şi juridic adaptat.
iv) Acceptarea acquis-ului comunitar/unional. Aderarea implică acceptarea drepturilor
41 Flore POP, Guvernanță europeană, suport de curs, UBB, 2014, extras
şi obligaţiilor sistemului comunitar, precum şi a mecanismului său instituţional (subscrierea
la obiectivele Uniunii politice, economice şi monetare). Anumite derogări sau adaptări tehnice
sunt posibile în cazuri speciale.
v) Participarea la ansamblul Comunităţilor/organismelor Uniunii. Orice ţară care
aderă la sistemul comunitar/unional trebuie să participe la Comunităţi (CECO - deja dispărută
în 1992, CE în 2009 după Lisabona, mai rămânând CEEA cu titlu şi statut separat).
Procedura de aderare se derulează în două faze (art. 49 din TUE), una unională (al. 1) şi
alta interstatală (al. 2). Extinderea a intervenit, pentru un prim grup de state, la 1 mai 2004, un
al ’’doilea val’’ a intrat în 2007. Negocierile au fost purtate în mod separat cu fiecare stat, sub
controlul politic şi impulsiunea Consiliului european. Parlamentul European şi fiecare stat
membru dispun de un ’’drept de veto’’, iar Consiliul de miniştri al Uniunii trebuie să se pronunţe
în unanimitate pentru aderarea fiecărui stat.
Consiliul european de la Essen din 1994 a hotărât aplicarea unei strategii globale de
preaderare pentru ţările din Europa centrală şi orientală, constând în: favorizarea aplicării efective
a acordurilor de asociere încheiate cu aceste ţări, în susţinerea procesului de tranziţie democratică
- cât şi de restructurare a economiilor acestora sub forma unor ajutoare nerambursabile şi a
unei asistenţe tehnice (programul PHARE), în favorizarea integrării în aceste ţări a legislaţiei
comunitare relativă la piaţa internă, precum şi promovarea unui ’’dialog structurat’’ cu aceste
ţări - sub forma unor reuniuni de şefi de stat şi de guvern, o dată pe an, şi a miniştrilor responsabili
(de două ori pe an).
Consiliile europene de la Luxemburg şi Helsinki au decis deschiderea negocierilor cu
cele două serii de state candidate, precum şi ’’eligibilitatea’’ Turciei, care însă nu întrunea
criteriile politice definite la Copenhaga (e vorba, în primul rând, de statutul kurzilor), totuşi
Consiliul European din decembrie 2004 a acceptat deschiderea negocierilor cu Turcia, precum
şi cu Croaţia. Între timp a avut loc aderarea statelor din primul val tranşa întâi, la 1 mai 2004,
au fost finalizate negocierile tehnice şi politice cu România şi Bulgaria, aceste state din tranşa
a doua aderând efectiv la 1 ianuarie 2007. A urmat, ca o continuare firească a acestui proces,
Croaţia la 1 iulie 2013.
Concluzie :
După majoritatea comentatorilor, Tratarul de la Nisa a ameliorat condiţiile de
funcţionare a instituţiilor Uniunii, precum şi procesul decizional în care acestea au fost
implicate, dar rolul decisiv în reforma guvernanţei europene îl va avea Tratatul de la Lisabona.
Vom propune o analiză detaliată a acestei evoluţii cu ocazia întâlnirilor periodice, mărginindu-
ne aici la un scurt recurs istoric care sa ne ajute sa înţelegem întregul proces de reformă.
În urma Conferinţei interguvernamentale, care s-a ţinut la Nisa în decembrie 2000 - sub
preşedinţia Franţei, a fost adoptat - iar în 26 februarie 2001 s-a semnat Tratatul de la Nisa
(intrat în vigoare în 2003), al cărui obiectiv principal a fost reforma sistemului instituţional
în perspectiva lărgirii Uniunii Europene din acel an şi cei următori, prin care un compromis a
fost realizat, după negocieri foarte intense, cu privire la reforma instituţiilor comunitare (mai
ales referitor la rolul şi ’’greutatea’’ statelor mari şi a celor mijlocii şi mici în sânul instanţelor
comunitare), şi a fost semnată o Cartă europeană a drepturilor fundamentale, neintegrată efectiv
în tratate, dar a cărei forţă juridică egală cu a tratatelor fondatoare este recunoscută la Lisabona,
tratat semnat la 13 decembrie 2007 în capitala lusitană si a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009
Reformele instituţionale ce au fost avute în vedere au avut următoarele consecinţe în anii
următori: - începând cu anul 2005 Germania, Franţa, Regatul Unit al Marii Britanii, Italia şi
Spania au pierdut al doilea comisar; s-a procedat la o ponderare a voturilor; - începând cu
anul 2004 a fost operată o nouă repartiţie a locurilor în Parlamentul european; s-a produs o
sporire a prerogativelor şi o întărire a puterilor preşedintelui Comisiei europene; s-a realizat, de
asemenea, o mărire a numărului de ipoteze de vot cu majoritate calificată în faţa Consiliului
Uniunii (în dauna unanimităţii). Reformele materiale se referă, aşa cum am arătat, la Carta
europeană a drepturilor omului, la statutul partidelor politice şi la prevenirea atingerilor sau
nerespectării drepturilor fundamentale.
În concret, după cum am observat, Parlamentul european a suferit - începând cu anul
2004, o modificare sensibilă a numărului de deputaţi, ajungând în cele din urmă la 750 de
deputaţi, plus preşedintele (depăşind cu mult cifra maximă acceptată la Amsterdam şi Nisa).
Conferinţa interguvernamentală de la Bruxelles din 17 - 18 iunie 2004 a aprobat însă
documentul CIG 81/04, cu modificările şi completările convenite după lungi negocieri, şi
anume modificările la textul bazic al Constituţiei europene - din documentul CIG 50/03,
împreună cu addenda şi corrigenda corespunzătoare, texte ce urmau a implica o reformă de mare
profunzime a instituţiilor comunitare, o dată cu intrarea lor în vigoare, dar acest lucru s-a
întâmplat abia cu Tratatul de la Lisabona în 2009.
În această perioadă s-a procedat şi se va proceda în continuare, între altele, la o
reponderare a voturilor în Consiliu, la o reformă organizatorică a C.J.U.E., aşa cum am putut
vedea mai sus, precum şi la alte amenajări instituţionale necesare funcţionării Uniunii într-un
cadru mult lărgit.
***
Concluzie generală:
În concluzie, reluând un punct de vedere mai vechi, ni se pare că un câştig important a
fost, în cele din urmă, consolidarea convingerii generale a necesităţii unui tratat de reformă, pe
ruinele proiectului de tratat constituţional, în contextul în care Uniunea Europeană se dorea
percepută - atât de cetăţenii ei dar şi in exterior - ca un actor global42, nu numai în domeniul
economic, ci să vorbească cu o singură voce, alături de marile puteri mondiale, şi în domeniul
politic şi militar, pentru a ieşi definitiv din cadrul peiorativ al expresiei: „uriaş economic, pitic
politic şi licurici militar”. Nu trebuie să vedem textele tratatelor şi revizuirile lor succesive doar
din punctul de vedere al conţinutului lor. Integrarea europeană trebuie văzută în acelaşi timp în
lumina ratificărilor de către statele membre a acestor „acte fundamentale”, chiar dacă de regulă,
în realitate, aceste procese trec aproape neobservate, mai puţin, ce-i drept, în cazurile
excepţionale ale refuzului ratificării pe cale referendară (sau şi mai rar, ordinară), ca să
amintim exemplul irlandez, vis-a-vis de Tratatul de la Nisa, sau de dată mai recentă refuzurile
Franţei şi Olandei - în cazul Tratatului Constituţional, şi al Irlandei – în cazul Tratatului de
Reformă. Astfel, în momentul în care proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa,
deja amintit adineauri, n-a fost ratificat de către toate ţările membre şi n-a intrat in vigoare,
europenii au reflectat şi militat în continuare pentru o nouă revizuire a textelor fundamentale,
42 Lazăr Comănescu, ConstituŃia Europeană și rolul Uniunii Europene ca actor global, Revista Română de Drept
Comunitar, nr. 2/2004, p. 11
mai mult chiar la o operaţiune de anvergură, ceea ce a dus la redactarea unei noi propuneri,
novatoare, chiar dacă nu şi de-a dreptul revoluţionară – cum ne-am fi aşteptat, aceea a unui
nou tratat, cel de la Lisabona, care să vină în întâmpinarea necesităţilor majore din viitor, pentru
a realiza cu adevărat o reformă de substanţă a guvernanţei Uniunii. Astfel, observăm că
procedurile naţionale de ratificare a Tratatelor au o importanţă decisivă pentru realizarea cu
succes a proiectului politic european, pe care toate textele unionale de o oarecare anvergură tind
sa-l promoveze.
PARADIGME DE GANDIRE ÎN INTEGRAREA EUROPEANĂ:
FUNCTIONALISM, NEOFUNCTIONALISM, NEOMEDIEVALISM, FEDERALISM,
CONSTRUCTIVISM43
Principalele teorii ale integrării europene contemporane
Funcţionalismul şi neofuncţionalismul
Conform funcţionaliştilor, Europa unită trebuia să se realizeze prin acţiuni pragmatice şi
precise (a se vedea domeniile cărbunelui şi oţelului), care să ducă în timp la o federaţie europeană.
Naşterea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului oferea posibilitatea administrării în
comun a resurselor strategice şi crearea unui nucleu comunitar care să se lărgească progresiv şi la
alte domenii. Lărgirea progresivă urma jocul interdependenţelor. Ideea comunitară nu avea limite
geografice şi viza crearea unei reţele transnaţionale a elitelor europene, puternic convinse de
necesitatea integrării. Funcţionaliştii doreau o Europă pragmatică, independentă de verdictele
populare, fără constrângeri democratice. Ei nu-şi puneau problema legitimităţii, iar statul, în
viziunea lor, era incapabil să facă faţă problemelor sale interne şi externe44.
La baza teoriei funcţionaliste stă gândirea lui David Mitrany, care privilegia virtuţile
cooperării regionale, bazate pe reţele ale elitelor europene. Ordinea mondială – spunea Mitrany –
nu mai trebuie gândită în termeni de putere, ci de nevoi, a căror satisfacere trebuia să conducă la
cooperare. Prin jocul interdependenţelor, cooperarea trebuia să penetreze toate sectoarele de
activitate economică, debordând din câmpul economic în cel politic. Ocupându-se de probleme
tehnice, mai puţin politizate, dinamica integrării se propagă către alte sectoare şi conduce la
adoptarea de politici comune. La nivel instituţional, funcţionaliştii doreau împărţirea deciziei între
organe funcţionale, independente, care să acţioneze sectorial şi care să capteze în cele din urmă
43 Adrian Liviu ivan, Guvernanta uniunii Europene, curs, UBB, 2012, extras 44 Arie M. Kacowicz, Regionalism, globalization, and nationalism”, Working Paper 262 – Decembre 1998, în The
Helen Kellogg Institute for International Studies – Working Paper Series, editor Caroline Domingo. p. 24
cvasitotalitatea competenţelor statului-naţiune45.
Neofuncţionaliştii (Ernst B. Haas, Leon Lindberg, Phillipe C. Schmitter, Joseph Nye)
acordă un rol important realităţilor etatice (tehnocraţi, partide politice şi grupuri de interese)
chemate să înfrângă rezistenţa statelor. Integrarea este consecinţa firească a reţelei ce se ţese între
noii actori. Teoria neofuncţionalistă accentuează legătura dintre interesele individuale şi integrare.
Interesele individuale, prin jocul reţelelor, vor deveni interese colective. Acestea vor fi maximizate
la nivel supranaţional şi vor fi în acelaşi timp deservite la nivel naţional. Adepţii funcţionalismului
şi neofuncţionalismului sunt ataşaţi ideii de federaţie europeană, dar spre deosebire de federalişti,
ei acordă un rol mai mare Comisiei Europene. Ei au ignorat importanţa naţionalismelor,
obstacolele transferului de competenţe, rolul încă crescut al statului-naţiune pe scena
internaţională. Este o realitate că regimurile politice şi sociale diferite, orgoliile naţionale hrănite
de o istorie europeană tumultoasă au constituit şi constituie frâne considerabile la integrarea
europeană. Totodată, există o rezistenţă a birocraţiei naţionale la transferul de competenţe de la
nivel naţional la nivel supranaţional. Trebuie avut în vedere că deciziile statelor nu sunt totdeauna
identice cu cele ale grupurilor de interese. Teoriile neofuncţionaliste supraestimează rolul elitelor,
ignorând rolul opinie publice, care este mai important pe măsură ce integrarea se politizează şi
divergenţele statale se multiplică46.
Toţi specialiştii sunt de acord că în ciuda slăbiciunii statului, acesta rămâne un actor
principal al integrării. Este nerealist să credem că statul renunţă, chiar în favoarea unei integrări
funcţionale reuşite, la suveranitatea sa în domeniile strategice, apărare şi politică externă. Reţinem
pozitiv din teoria funcţionalistă logica de spill-over (a angrenajelor), a extinderii integrării prin
voinţa politică de la un sector la altul. Practica construcţiei comunitare a demonstrat acest fapt.
Realismul şi neorealismul în construcţia europeană. Interguvernamentalismul
Dinamica construcţiei europene în teoria realistă şi neorealistă ţine de primatul statului-
naţiune în relaţiile internaţionale. Punctul de vedere realist este o reacţie contra idealismului născut
în SUA al cărui reprezentant marcant este W. Wilson. Realiştii (Stanley Hoffmann, Robert
45 Ibidem, p. 25 46 Ibidem, p. 26
Keohane, Kenneth Waltz, Andrew Moravcsik) au o viziune pesimistă asupra istoriei, inspirată de
teoriile lui Thomas Hobbes. Aceasta insistă asupra stării naturale, a rivalităţii dintre oameni, a
luptei permanente pentru putere (ideea omului-lup). Pentru realişti şi neorealişti, statul este actorul
principal al scenei internaţionale. Realiştii şi neorealiştii caută să situeze statul în procesul
cooperării, care depăşeşte limitele etatice şi naţionale. Crezul realiştilor se ataşează statului ca actor
unic al relaţiilor internaţionale şi se bazează pe postulatul suveranităţii, care distinge statul de toate
unităţile sociale. Din acest punct de vedere, teoria realistă este incompatibilă cu integrarea
europeană47.
Pentru Merton Kelstrup nu există incompatibilitate între metoda realist şi UE. El consideră
că societatea internaţională este caracterizată de anarhie (al doilea mare postulat al realiştilor) şi,
ca urmare, statele acceptă să transfere din suveranitatea lor unor instituţii comunitare în domenii
specifice pentru a face faţă efectelor, intereselor şi aversiunilor lor reciproce. Această logică face
din UE un forum în care suveranităţile se comunitarizează la nivel supranaţional48.
Interguvernamentalismul, expresie a realismului, permite intereselor naţionale de a prevala
la stadiul ultim al deciziei prin jocul unanimităţii. Statele au făcut uz de suveranitatea lor în diferite
momente ale construcţiei europene (ex. criza „scaunului gol” - 1965). De la Tratatul de la Roma
(1957), prezenţa interguvernamentalismului este evidentă. Consiliul de Miniştri, care reprezintă
guvernele Statelor Membre prin prezenţa miniştrilor de externe şi de resort pentru fiecare politică
comună este instituţie de decizie în cadrul Uniunii Europene. Neorealiştii consideră că statele
păstrează controlul procesului, dar acceptă să delege o parte din puterile lor, menţinând autoritatea
în câmpul politic. Având în vedere problemele cu care statele se confruntă, ele sunt obligate să-şi
armonizeze politicile pe scena internaţională printr-un proces de ajustare reciprocă49.
Ei explică prezenţa statului în integrarea europeană prin intermediul interdependenţelor
economice, al procesului schimburilor şi al rolului grupurilor profesionale, care partajează aceleaşi
valori şi opinii faţă de problemele comune. Statele îşi păstrează autoritatea în cele mai importante
niveluri de decizie. Instituţiile comunitare sunt acceptate ca instrumente utile pentru a întări
puterea statelor membre şi pentru a le ajuta să-şi atingă obiectivele. În opinia lor, integrarea
europeană nu este altceva decât expresia schimburilor interstatale. Statele îşi conservă autoritatea
47 Ibidem, p. 27 48 Ibidem, p. 28 49 Ibidem, p. 29
nealterată de construcţia instituţională, economică şi socială a procesului comunitar. Adăugarea
nivelului suprastatal, internaţional şi comunitar constituie un element de decizie şi de control
suplimentar în mâinile guvernelor. Acestea dispun de o mai mare marjă de manevră faţă de
presiunile intarstale. Adepţii neorealismului leagă prezenţa statelor în cooperarea internaţională de
raportul dintre integrare, regimul internaţional şi politica internă. Ei introduc în dezbatere rolul
grupurilor societale care, prin legea intereselor şi presiunii, influenţează politica guvernelor.
Aceste grupuri deleagă guvernelor puterea de a negocia acordurile internaţionale. Reprezentanţii
guvernamentali acţionează în virtutea acestui mandat, depăşirea lui putând să atragă după sine
sancţiunea votului popular50.
Moravcsik este autorul teoriei regimurilor internaţionale, care include nivelul societal.
Conform lui, UE este asimilată unui regim internaţional care micşorează costurile de informare
şi raţionalizează circuitele deciziei şi negocierii, dar ea furnizează în egală măsură un cadru
propice cooperării politice, în sânul căruia guvernele definesc interesele, expresie a presiunlor
societale, apoi, în al doilea rând, procedează la un schimb interstatal în scopul realizării lor.
Moravscik încearcă o conciliere între neofuncţionalişti şi realişti. Insistând asupra rolului major al
statului în sistemul internaţional, marcat de anarhie, autorul consideră că acesta este raţional şi-şi
formulează preferinţele în termeni de costuri-beneficii. Statele acceptă constrângerile UE pentru
că acestea facilitaeză înţelegerile şi negocierile. Procesul de cooperare colectivă care are loc
permite reconcilierea intereselor conflictuale51.
Nimeni nu poate neglija astăzi rolul „comunităţilor epistemice” (încorporat în birocraţii sau
corpuri specializate) şi, pe de altă parte, nimeni nu poate contesta nivelul de expertiză al Comisiei.
Această instituţie are o reală autonomie. Ea poate să înfrângă rezistenţa statelor recalcitrante,
condamnând situaţiile de monopol, fuziunile şi achiziţiile de întreprinderi, contrare concurenţei şi
subsidiile abuzive distribuite întreprinderilor necompetitive (telecomunicaţii şi energie). Comisia
asigură un adevărat leadership şi duce o adevărată acţiune colectivă în anumite domenii pentru că
posedă o experienţă tehnică necesară pentru a mobiliza mediile vizate şi a obţine soluţii comune.
Crearea Pieţei interne este un alt domeniu unde cooperarea statelor se îmbină cu procesul
comunitar. Condiţiile succesului acestuia depind de acordul prealabil al guvernelor statelor
50 Ibidem, p. 30 51 Ibidem, p. 31--32
membre şi de impulsul Comisiei, fără a uita de presiunea mediului internaţional52.
Neomedievalismul
UE este construită dintr-o reţea de actori: Statele Membre, birocraţiile, grupurile de interes,
parlamentele naţionale, partidele politice şi instituţiile comunitare. Unii teoreticieni ai integrării
europene încearcă să explice construcţia europeană prin apelul la o teorie care ţine cont de rolul
fiecărui actor. În limbajul de specialitate, această teorie poartă numele de neomedievalism. Noua
ordine instaurată la Maastricht în 1993 nu corespunde nici juxtapunerii de state-naţiune şi nici unei
federaţii de state constituite prin abandonul de suveranitate. Situaţia UE este una hibridă, care
amestecă state, state-oraşe, regiuni-state, comunităţi şi minorităţi autonome, fără a se putea
delimita foarte clar puterea unora sau altora. Realitatea este asemănătoare cu fărâmiţarea politică
statală din Evul Mediu53.
Philippe Schmitter consideră că UE constituie un nou tip de guvernare care se articulează
pe mai multe niveluri: intrastatal, suprastatal, fără a avea linii de autoritate, de jurisdicţie şi
identitate clar definite. Metoda neomedievalistă introduce, alături de state şi instituţiile comunitare,
o pluralitate de actori: regiuni, grupuri, ONG-uri, care creează strategii şi luptă pentru a-şi apăra
propriile interese. Neomedievalismul pune în lumină raportul dintre identităţile naţionale,
regionale, locale şi identitatea comunitară. Este pusă în evidenţă competiţia între elitele statale,
comunitare, regionale şi locale, etc. Integrarea nu asigură o progresie liniară, ci încurajează
manifestarea unor actori până atunci minimalizaţi, minorităţile etnice şi culturale. Prezenţa lor
încurajează dezvoltarea legăturilor intersectoriale, culturale, economice şi sociale54.
Federalismul european
Federalismul european s-a născut ca o reacţie la naţionalismul radical, care, în opinia
partizanilor teoriei federaliste, a fost cauza celor două războaie mondiale. Teoria lor pornea de la
52 Ibidem, p. 33-34 53 Ibidem, p. 35 54 Ibidem, p. 36
ideea slăbiciunii şi compromiterii statului-naţiune. Statul federal pe care aceştia doreau să-l
construiască se baza pe o logică instituţională, pe o constituţie europeană care să înglobeze toate
moştenirile comune, culturale şi socio-politice. În centrul sistemului instituţional se afla
Parlamentul European – numit Adunare Constituantă, care trebuia să pună în funcţiune celelalte
structuri ale Casei Comune Europene. Construcţia federalistă este în primul rând una politică.
Henri Brugmans este adeptul unei democraţii reprezentative, care să includă instituţii adecvate
diferitelor probleme. Ataşat principiului pluralismului de orice fel, Brugmans acordă un loc aparte
autorităţilor locale şi funcţionale, care trebuie să aibă un buget propriu. Raportul între autorităţile
centrale şi cele locale se bazează pe principiul subsidiarităţii, care permite delegarea de competenţe
în ambele sensuri, de la central spre local şi invers55.
Curentul federalist este prezent şi în discursul ţinut de J. Fischer, ministrul de Externe al
Germaniei, în faţa Universităţii Humboldt din Berlin, la 12 mai 2000. Conferinţa a debutat cu o
analiză a integrării europene şi a importanţei deschiderii UE spre Europa Centrală şi de Est, J.
Fischer pronunţându-se pentru necesitatea reformei instituţionale a UE, care să facă faţă unei
Europe de aproape 30 de State membre. Ministrul de Externe german consideră că există un
răspuns simplu: trecerea de la cofederaţia UE la federaţia europeană. Această federaţie – consideră
Fischer – nu trebuie să se realizeze contrar statelor naţionale, ci prin asocierea lor la procesul
federal, statul federal european trebuind să fie expresia împărţirii suveranităţii între Europa Unită
şi statele-naţiuni. Acest partaj al suveranităţii se exprimă cel mai bine în structura PE. Conform
ministrului german, PE trebuie să aibă două camere: una care să reprezinte statele membre şi una
care să fie expresia Europei cetăţenilor56.
Pentru a delimita strict competenţele între federaţia europeană şi Statele membre,
demnitarul german propunea elaborarea şi semnarea unui tratat constituţional bazat pe principiul
subsidiarităţii. Tratatul va inspira un proiect de Constituţie europeană, la baza căreia vor sta
drepturile fundamentale ale omului şi cetăţeanului, o separaţie echilibrată a puterilor între
instituţiile europene şi o delimitare precisă a domeniilor de competenţe ale Europei şi ale statelor.
Se pune problema guvernului european, care poate fi reprezentat fie de Consiliul European, ca
expresie a statelor naţionale, fie de Comisia Europeană, al cărei preşedinte să fie ales direct şi să
beneficieze de vaste puteri executive. Ministrul german pune în discuţie inclusiv metoda de
55 Ibidem, p. 37-38 56 Ibidem, p. 45
construire a noului stat, interogându-se asupra „metodei Monnet”, care a dominat procesul
integrării europene până în prezent. El constată că această metodă este depăşită, făcând apel la
ideea lui Jacques Delors, conform căruia o „federaţie de state-naţiuni” trebuie să fie un „traite dans
le traite”, adică o constituţie europeană, proiect foarte drag federaliştilor57.
Analiza şi prezentarea făcută principalelor abordări teoretice ale construcţiei europene
probează încă o dată faptul că este un loc pentru un pluralism de idei. Cele mai relevante teorii
sunt, cel puţin în momentul de faţă, cele care pun accentul pe împărţirea puterii viitorului stat
european între statele-naţiune şi instituţiile comunitare. În acelaşi timp, câştigă teren abordările
teoretice care pun în evidenţă autonomiile locale şi regionale, principiul subsidiarităţii şi rolul
grupurilor de presiune. Tot mai multe opinii insistă asupra rolului regiunii ca expresie a
identităţilor culturale, economice şi lingvistice58.
În procesul definirii regiunilor identificăm actori regionali şi actori locali, interesaţi de
perspectiva creşterii competitivităţii lor la nivel naţional şi european. În plan local şi regional sunt
conştientizate tot mai mult beneficiile reciproce ce rezultă din cooperare, atât la nivel local, între
comunităţile locale, dar şi la nivel regional, naţional şi european. Regiunile de dezvoltare din
cadrul Uniunii Europene au competenţe pentru dezvoltarea regională, iar relaţiile cu autorităţile
locale se bazează pe respectarea principiului autonomiei locale şi a principiului subsidiarităţii, prin
dezvoltarea democraţiei locale şi prin folosirea resurselor de care dispun. Acest tip de dezvoltare
regională este modelul cel mai răspândit în statele membre, atribuţiile de politică regională fiind
exercitate prin intermediul colectivităţilor locale, prin extinderea puterilor sau prin cooperare –
prin instituţii descentralizate59.
Procesul construcţiei regionale va fi demarat în Europa Centarlă şi de Sud-Est la sfârşitul
Războiului Rece, când în aproape toate statele foste comuniste demarează procese de
descentralizare şi de conştientizare a nevoilor şi opţiunilor: infrastructură, comerţ, educaţie,
protecţia mediului, finanţe, etc. Deseori se afirmă că cerinţele procesului de integrare europeană
determină reforme structurale în statele candidate la UE. În acest caz, orientarea de la european
spre regional îşi găseşte reversul, deoarece, prin coagularea intereselor la nivel local şi regional,
actorii regionali pot acţiona mai coerent, prin cooperare, la nivel european. Regiunile, asociaţiile
57 Ibidem, p. 46-47 58 Ibidem, p. 51 59 „Regiune şi regionalizare în Uniunea Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul
Cultural Român, Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 7-8
regionale, ajung să deţină o influenţă tot mai mare asupra politicilor naţionale şi europene. Devine
tot mai evident faptul că harta Europei conţine şi actori regionali, iar în interiorul acestora, actori
locali importanţi. Astfel se poate vorbi în procesul integrării europene de armonizarea şi
coagularea internă a intereselor. O nouă perspectivă analitică ar putea atrage atenţia asupra
identificării geopoliticii intereselor regionale, în contextul unei politici europene de securitate.
Trebuie evitată confuzia ce apare de obicei între regionalism şi regionalizare, pe de o parte ca un
proiect regional de idei şi iniţiative, a căror instituţionalizare determină aranjamentele regionale,
iar pe de altă parte, ca procese ce construiesc sisteme concrete de interacţiuni (economice şi
sociale) în interiorul unui spaţiu geografic identificat60.
Principiul subsidiarităţii permite ca deciziile luate să fie cât mai aproape de cetăţeni,
indiferent dacă aceasta înseamnă nivel naţional, regional sau local. Este principiul conform căruia
Uniunea nu acţionează (cu excepţia domeniilor care cad sub competenţa sa exclusivă) în
problemele care se pot rezolva mai bine la nivel regional, local sau naţional. Recunoaşterea
principiului subsidiarităţii ca principiu general al Uniunii Europene, prin Tratatul de la Maastricht,
a fost concomitentă cu recunoaşterea formală a regiunilor ca actori pe scena comunitară. Pe
parcursul evoluţiei sistemului comunitar, atât statul, cât şi autorităţile regionale sau guvernele
locale au fost martore ale unui proces de repoziţionare graduală a puterilor, ca urmare a procesului
de integrare europeană. Posibilitatea transferului drepturilor suverane de către state către o
organizaţie internaţională este admisibilă, din punct de vedere legal, printr-o clauză „deschisă”,
în constituţii, care defineşte procedurile interne privind acest transfer, precum şi limitările aduse
suveranităţii, constituind totodată baza aplicării şi implementării legislaţiei comunitare în
domeniul naţional. Aceste clauze „deschise” au fost utilizate pentru a permite accesul la calitatea
de Stat Membru al Comunităţilor Europene, dar, datorită naturii dinamice a procesului de integrare
europeană, au devenit o situaţie constantă. Guvernele centrale au putut fi compensate pentru aceste
„pierderi” prin rolul decisiv în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar (prezenţa în
Consiliu)61.
În 1990, după crearea Pieţei Unice şi ca urmare a accelerării procesului de integrare
europeană, implicit transferul unui număr cât mai mare de competenţe şi puteri suverane către
60 Ibidem, pp. 9-10. 61 Vasile Puşcaş, Subsidiaritatea şi politica regională comunitară, în „Regiune şi regionalizare în Uniunea
Europeană”, coordonatori Vasile Puşcaş şi Adrian Liviu Ivan, Institutul Cultural Român, Centrul de Studii
Transilvane, Institutul de Studii Internaţionale, Cluj-Napoca, 2004, p. 145.
nivelul comunitar, problema modalităţilor de organizare internă a participării regiunilor la procesul
de luare a deciziilor a devenit tot mai presantă. Acest fenomen a fost resimţit în special de statele
cu structură federală sau regională, în special din două motive: competenţele transferate
Comunităţii Europene de către guvernele statelor membre afectau, de regulă, şi competenţe ale
regiunilor, golindu-le astfel de atribuţii; totodată, implementarea legislaţiei comunitare se realiza,
de obicei, în conformitate cu distribuţia internă a puterilor, fiind, de regulă, o obligaţie a entităţilor
subnaţionale. De-a lungul timpului, sistemul comunitar a eşuat în acordarea unui rol formal
autorităţilor regionale şi locale, în ciuda faptului că autonomia regională, care, în momentul
elaborării Tratatului CEE în 1957, era o particularitate a Germaniei, a devenit, la mijlocul anilor
1980, o caracteristică a sistemelor constituţionale pentru cel puţin patru state membre: Germania,
Italia, Spania şi Belgia62.
La mijlocul anilor 1980, s-a constituit o „Europă a regiunilor” informală, prin intermediul
unor contacte orizontale între instituţiile regionale ale diferitelor ţări. Statele Membre ale
Comunităţilor Europene au continuat să subevalueze legăturile instituţionale directe între
nivelurile supranaţionale şi cele subnaţionale. Regiunile au început să insiste asupra necesităţii
recunoaşterii lor în sistemul instituţional comunitar, printre măsurile luate fiind şi stabilirea unor
birouri de reprezentare a intereselor regiunilor la Bruxelles63.
În 1991, Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană a reprezentat momentul
trecerii de la un regionalism funcţional la un regionalism instituţional. Astfel, Tratatul a acordat
nivelului subnaţional un rol, deşi limitat, în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar.
Această schimbare s-a datorat, în special, insistenţelor landurilor germane şi a fost considerată o
dublă victorie: a landurilor în faţa guvernului federal şi a Germaniei în faţa Franţei. Astfel, articolul
5 din Tratat menţionează explicit principiul subsidiarităţii ca principiu general al Uniunii
Europene. Totodată, articolul 203 deschide calea participării directe a regiunilor în procesul de
luare a deciziilor la nivel comunitar. O altă prevedere importantă a Tratatului vizează constituirea
Comitetului Regiunilor, ca organism consultativ, având ca scop implicarea organismelor regionale
şi locale: regiuni, oraşe şi municipii, în elaborarea politicilor comunitare. Cu toate acestea, singura
cerinţă efectivă a Comunităţii privind implicarea regiunilor la nivel comunitar constă în obligaţia
de conformitate şi implementare eficientă a legislaţiei comunitare (principiul responsabilităţii
62 Ibidem, p. 146 63 Ibidem
globale privind implementarea efectivă a obligaţiilor comunitare europene – guvernele naţionale
nu pot justifica faptul că directivele europene nu au fost complet şi corect implementate
argumentând că o regiune nu a întreprins acţiunea necesară)64.
64 Ibidem, p. 147-148
BIBLIOGRAFIE:
I. FILIPESCU, A. FUEREA, Drept instituţional comunitar general, editura Actami,
ediţia a 5-a, Bucureşti 2000.
Fabian GYULA, Drept instituţional comunitar, Editura Sfera juridică, Cluj-Napoca,
2004.
Oana Andreea ION, Guvernanţa europeana, Polirom, 2013.
M. ISAAC, Droit communautaire général, éd. Armand Colin, 6e
éd., Paris, 1998.
VII. JINGA, Uniunea Europeană. Realizări şi perspective, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1999.
VII. JINGA, A. POPESCU, Integrare europeană. Dicţionar de termeni comunitari, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
P. KENT, European Community Law, The Maud E. Handbooks, Series 1992.
S. LUȚAȘ, Integrarea economică europeană, Editura Economică, Bucureşti, 1999.
O. MANOLACHE, Drept comunitar, Editura All, Bucureşti, 1996, 1998, 2000, 2002.
V. MARCU, Drept instituţional comunitar, ed. a 2-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001.
R. MIGA-BEȘTELIU, Drept internaţional. Introducere în dreptul internaţional public,
Ed. Al Beck, Bucureşti, ed. a 3-a, 2002.
Viorel MARCU, Violeta DIACONU, Drept comunitar general, tratat, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2002.
R. MUNTEANU, Drept european. Evoluţie, instituţii, ordine juridică, Editura Oscar
Print, Bucureşti, 1996.
M. NICIU, Drept internaţional public, Ed. Servosat, Arad, ed. a 2-a, 2001.
Flore POP, Guvernanţă europeană, suport de curs, UBB, 2014
Petre PRISECARU, Guvernanţa europeană, Editura Economica, Bucureşti, 2005.
Joel RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union et des Communautes Europeennes,
L.G.D.J., Paris, ediţiile a doua, a treia şi a patra, 1997, 1999, 2001.
O. ȚINCA. Drept comunitar general, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999.
S. Hix, The Study of the European Union II: the new governance agenda and its rival, in
Journal of European Public Policy, 5.1/1998.
Ph. Schmitter, Democracy in Europe’s Democratization, in Journal of Democracy, nr.
14.4/2003.
J. Torfing, The European Governance Debate: Towards a new paradigm, 2010.
H. Wallace, W. Wallace, Procesul politic în Uniunea Europeană, trad. Rom., Editura
Arc, Chişinău, 2004.
***
Glosar privind Tratatul de la Lisabona, Institutul European din România, seria Acquis
comunitar, Bucureşti, 2009
Tratatul de la Lisabona.
top related