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El proyecto de regularización de
registro y catastro en Costa Rica
mroman@lincolninst.edu
Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento
para el Desarrollo de las Ciudades
Quito
21-22 noviembre, 2016Marcela Román Forastelli
2
Contenido
• El contexto de la seguridad registral y la
dinámica del mercado inmobiliario.
• Objetivos, recursos, contrapartes.
• Componentes y resultados.
• Impactos en la recaudación
• Reflexiones finales
Toda la información es tomada de informes de
consultoría preparados para el BID entre 2010-
2014
3
El contexto
Seguridad registral y dinámica del
mercado inmobiliario
4
La situación inicial
• Registro de Propiedad y Catastro Nacional dos
organismos del Registro Nacional de la propiedad
(mueble e inmueble).
• El Registro de la propiedad es voluntario, pero el 95%
de las propiedad estaban ya registradas.
• El catastro nacional tiene solo fines jurídicos para
derechos de propiedad y era una colección física de
planos de predios. No había mosaico catastral.
• Se estimaban alrededor de 1,2 millones de predios.
• Instituto Geográfico Nacional, una dependencia del
MOPT. Cartografía desactualizada y sin presupuesto.
• No existe una agencia de tierras públicas.
5
La situación inicial
• Municipalidades tienen mapas catastrales con
fines fiscales, pero no jurídicos para derechos
de la propiedad. La cobertura ronda el 85%.
• El Ministerio de Hacienda que hasta 1995 era la
autoridad tributaria para impuestos territoriales,
trasladó las competencias a las
municipalidades, pero se dejó la competencia
en valuación fiscal. Norma técnica para
elaboración de plataformas de valor por ZH.
• Fueron elaboradas una única vez entre 1997-
1998. Al 2001 solo el 10% municipios había
realizado actualizaciones parciales.
6
CONTRATO DE PRÉSTAMO 1284/OC-CR PROGRAMA
DE REGULARIZACIÓN DEL CATASTRO Y REGISTRO
• Empréstito. Ley N°8154 publicada en La Gaceta N°237 de 10 de diciembre de 2001.
• Objetivo: buscar el mejoramiento de la seguridad
jurídica de los derechos sobre la propiedad inmueble,
a fin de contribuir a mejorar el clima para realización
de las inversiones públicas y privadas de Costa Rica.
• Monto. US$65 millones. Contrapartida nacional por
US$27
• Plazo. 5 años (2002-2006).
• Tuvo 6 extensiones, cerró en mayo 2014.
7
La importancia de precisar el punto de
partida• En el momento de formulación del Programa hubo una
lectura inadecuada de la realidad institucional costarricense y
la velocidad con la que pueden provocarse transformaciones
estructurales.
• Se partió del supuesto de que el tema de la inseguridad
jurídica inmobiliaria era crítico en Costa Rica y que resolverlo
generaría beneficios directos en el mercado inmobiliario y en
la atracción de inversiones.
• No se hicieron estudios de base para medir la magnitud del
problema a corregir y la evidencia mostró, después de unos
pequeños ajustes y controles a lo interno del Registro
Inmobiliario, que la percepción de inseguridad registral no
volvió a ser noticia.
8
Propuesta de reforma
Un mal diagnóstico tiene
consecuencias en la definición de
objetivos
La tentación de
hacer todo…
9
Componentes y objetivos
I Formación del catastro inmobiliario y compatibilización
con el registro
II Fortalecimiento municipal
III Zonas ABRE
10
Componente 1: $42 millones
Producto Avance al cierre
Sistema catastral
reestructurado y marco
legal armonizado
Modelo registral catastral diseñado e implementado,
17 reformas legales elaboradas, 5 aprobadas.
Registro Inmobiliario unificado creado y operando.
Nuevo Sistema Nacional
de CoordenadasSistema de coordenadas oficializado. Red de 8
estaciones CORS operando, 300 vértices de la red
instalados.
Fotografía aérea 84% en escala 1:25.0000 y 89% en escala 1:6.000.
Producción cartográfica
digital90% del territorio, 98% de cobertura en áreas
urbanas y periurbanas. 44.234 Km2 en escala
1:5.000 y 3.327 Km2 en escala 1:1.000
Formación del catastro y
compatibilización con el
registro
50% de los predios, 40% del territorio, 62% de los
cantones. Cobertura estimada a diciembre 2014:
872.435 predios.
SNIT Sistema desarrollado e implementado. Decreto
Ejecutivo que lo declara oficial.
SIRI Sistema desarrollado en implementación
11
Componente II: $6,2 millones
Producto Avance al cierre
Metodología RAC
y Oficina
Interinstitucional
Metodología elaborada, comité técnico asesor funcionó
temporalmente. 50 propuestas de regularización de
territorios ABRE elaboradas, ninguna tramitada.
Centros RAC ABRE Tres centros operaron por espacio de un año.
Delimitación ZMT Metodología para delimitación digital de ZMT
oficializada. Cobertura amplia en la costa pacífica.
Planes reguladores
costeros
14 planes reguladores de la ZMT del litoral Pacífico
elaborados, uno aprobado (Carrillo), ninguno
operando.
Catastro ABRE Sistema desarrollado e instalado en SINAC y 3 Áreas
de Conservación. 58 territorios con información de
distinta naturaleza: mapa catastral (8), delimitación
digital (51), mapa parcelario preliminar, levantamiento
situacional, etc. 23 son Áreas Silvestres Protegidas, 9
Asentamientos del IDA, 11 sectores de ZMT y 15
territorios indígenas.
12
Componente III: $9,7 millones
Producto Avances al cierre
Actualización de
Plataformas de
valor
81 municipalidades con plataformas
actualizadas, 15 cantones con procesos
de valoración puntual para actualización.
SITRIMU 4 municipalidades en operación, 6 en
paralelo, 8 en depuración de datos, 3
retiradas, 14 con riesgo de fracaso, 5
con alto riesgo de fracaso.
Cableado
estructural
61 municipalidades con cableado
instalado
Planes
reguladores
urbanos
Guanacaste y
PEROT
11 planes reguladores urbanos
elaborados, 1 plan regional elaborado.
Ninguno aprobado.
13
La situación final
• Registro de Propiedad y Catastro Nacional unificados en
el nuevo Registro Inmobiliario.
• El Registro de la propiedad sigue voluntario, pero el
plano catastral obligatorio.
• El catastro nacional tiene solo fines jurídicos para
derechos de propiedad, pero se desarrolló el mosaico
catastral para el 50% país.
• Además la nueva ficha catastral liga la información
jurídica, contiene información para valoración y para OT.
• Instituto Geográfico Nacional, es ahora órgano del
Registro Nacional. Cartografía actualizada y SNIT para
IDE.
• No existe una agencia de tierras públicas, pero hay 48
territorios ABRE catastrados en proceso de registro.
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La situación final
• Solo por excepción, las Municipalidades han recibido el
mapa catastral. Gran potencial desaprovechado.
• El Ministerio de Hacienda continua con potestades para
definir norma técnica para elaboración de plataformas
de valor por ZH.
• Las plataformas fueron actualizadas para todos los
municipios y están avanzando en la actualización.
• Planes reguladores cantonales y costeros.
• Impacto (+ o -???)> crecimiento en recaudación del IBI
genera nuevos recursos al Registro Nacional.
15
Impacto potencial
En la recaudación
16
Recaudación del IBI en Costa Rica: 2000-2012
Ingresos municipales totales y del
impuesto sobre bienes inmuebles
(millones $)
Recaudación per cápita y por
unidad habitacional del impuesto
sobre bienes inmuebles (US$)
2015
$ 155 millones
2,19% carga tributaria
0.33% PIB
17
….solo por mejor uso de la información
• Primer análisis 2011.
• 11 cantones (San José, Escazú, Curridabat, Alajuela, La Unión,
Santo Domingo, Liberia, Carrillo, Buenos Aires, Montes de Oro,
Siquirres).
• Estimó el valor fiscal potencial del suelo combinado en ambiente
SIG, la información catastral y la de valor fiscal según los mapas de
zonas homogéneas.
• Se estimaron dos indicadores: brecha fiscal general y brecha fiscal
puntual.
• Brecha fiscal general: entre un 18 por ciento y 850 por ciento.
• Brecha fiscal puntual: varía entre 18% y 640% por ciento.
Importante de crecimiento
recaudatorio
18
...solo por mejor uso de la información
• Segundo análisis 2012.
• Se estimó el valor fiscal potencial del suelo para todo el país.
• Técnicas de análisis de econometría espacial (SIG),
información catastral y la de valor fiscal según los mapas de
zonas homogéneas.
• Estratificación de distritos por características homogéneas
para todo el país. Se segmentaron los distritos y se usa una
muestra de 23 cantones para extrapolar.
• Brecha fiscal general comparando base imponible base suelo
con recaudación total que suma suelo y construcción.
Importante de crecimiento
recaudatorio
19
Localización de las categorías de distritos dentro de los
municipios seleccionados en la muestra
10 cantones
aportaron
distritos tipo
para 16
categorías
20
Costa Rica: Estimación de recaudación potencial por
distrito. 2011
21
RelacionesMillones de
Colones
Millones
dólares
Magnitud de la brecha 65.539,1 129,8
PIB 2011 20.666.380,4 40.930,8
Brecha estimada / PIB 0,32% 0,32%
Brecha estimada / Déficit BCCR 51,9%
Brecha estimada / Déficit Cta
Corriente 6,34%
Brecha estimada / Déficit Gob.
Central 6,61%
Brecha estimada / IED 0,65%
Brecha estimada / Exportaciones 1,25%
Brecha estimada / Importaciones 0,80%
22
Sobre la dependencia fiscal de los
gobiernos locales
• Las estimaciones realizadas sugieren que la
recuperación de ingresos por el componente suelo
del Impuesto sobre Bienes Inmuebles es al menos
2.4 veces superior a la recaudación actual que
reportan las municipalidades a la Contraloría
General de la República. ($130 millones de dólares)
• 3.1 veces > total de transferencias a las
municipalidades.
• 7.1 veces > valor acumulado de las transferencias
que las municipalidades recibieron en el 2011 por
concepto de vialidad (MOPT-CONAVI-VIALIDAD).
23
La actualización de plataformas de valor
protegió los ingresos propios frente a la crisis
211
11,9%
18,5%
22,5%
5,7%
2,8%
-0,7%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
GRUPO I GRUPO II GRUPO III
Dinamismo de los ingresos reales de las municipalidades Promedios de subperíodos 2006-2008 y 2009-2012
2006-2008 2009-2012
4,3%
14,3%
19,5%
13,3%11,9%
14,3%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
GRUPO I GRUPO II GRUPO III
Dinamismo de la recaudación del IBI real Promedios de subperíodos 2006-2008 y 2009-2012
2006-2008 2009-2012
22.635
25.66328.69023.855
27.544
32.649
19.000
24.000
29.000
34.000
2010 2011 2012
Grupo I: Recaudación real y proyectada del IBI
PROYECTADO
11.298
13.190
15.08212.016
14.133
15.944
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
2010 2011 2012
Grupo II: Recaudación real y proyectada del IBI
PROYECTADO
4.9275.741
6.5554.972
6.203
7.605
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
2010 2011 2012
Grupo III: Recaudación real y proyectada del IBI
PROYECTADO
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Reflexiones finales
Algunas lecciones aprendidas
25
• Muchos riesgos se
pudieron controlar
con un diagnóstico
serio de la situación
inicial.
• Las adaptaciones
del diseño en el
camino dispersaron
recursos y
esfuerzos.
• No trabajar con las
contrapartes adecuadas
limita los impactos y
compromete la
sostenibilidad.
• Nunca menospreciar la
importancia del
desarrollo de
capacidades
institucionales.
Diagnóstico inicial, definición de
prioridades, desarrollo de capacidades
26
• Usar las nuevas geo-
tecnologías para realizar
análisis espaciales del
desempeño del
impuesto predial…. Y de
muchas cosas más….
• Mejores insumos
técnicos para alimentar
decisiones políticas….
Críticos en términos de
equidad tributaria.
• Usos concretos:
– Identificación de
omisos.
– Valoración masiva
del suelo.
– Establecimiento de
metas de
recaudación.
– ……………………….
Potencial de los instrumentos desarrollados
para fortalecer la tributación inmobiliaria
27
¡Gracias!
Marcela Román Forastelli
mroman@lincolninst.edu
113 BRATTLE STREET CAMBRIDGE MA 02138 LINCOLNINST.COM @LANDPOLICY
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