institucija varuha Človekovih · 2017-11-28 · bila uvedba te institucije v naš pravni sistem, v...
Post on 18-Feb-2020
1 Views
Preview:
TRANSCRIPT
UNIVERZA V MARIBORU
PRAVNA FAKULTETA
DIPLOMSKO DELO
INSTITUCIJA VARUHA ČLOVEKOVIH
PRAVIC NA RAVNI EU IN V RS
Študent: Simona Horvat
Številka indeksa: 71097326
Študijski program: UNI-PRAVO
Študijska smer: Mednarodno javno pravo
Mentor: prof. dr. Matjaž Tratnik
Maribor, september 2016
ZAHVALA
Zahvaljujem se prof. dr. Matjaţu Tratniku za sprejeto mentorstvo in pomoč pri izdelavi
diplomske naloge.
Iskrena hvala mojim trem fantom, Robertu, Ţanu in Lukeju, ki so mi stali ob strani
skozi celoten študij ter me pri tem podpirali.
KAZALO
1 UVOD .......................................................................................................................................... 1
2 ZGODOVINSKI RAZVOJ INSTITUCIJE OMBUDSMANA ............................................................... 3
2.1 SPLOŠNO ............................................................................................................................. 3
2.1.1 Pojem, nastanek in razvoj ombudsmana ..............................................................................4
2.1.2 Temeljne značilnosti ombudsmana .......................................................................................7
2.1.3 Pogoji za uvedbo in uspešno delovanje institucije ombudsmana .........................................9
2.2 ZGODOVINSKI RAZVOJ V EVROPSKI UNIJI ......................................................................... 10
2.3 ZGODOVINSKI RAZVOJ V REPUBLIKI SLOVENIJI ................................................................. 12
2.3.1 Svet za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin kot predhodnik in pobudnik
za umestitev Varuha človekovih pravic v slovenski ustavni sistem .............................................. 13
2.3.2 Pobude za pripravo in postopek sprejemanja Zakona o varuhu človekovih pravic ............ 15
2.3.3 Delovanje posameznih Varuhov RS po obdobjih ................................................................. 15
3 PRAVNA PODLAGA ZA DELO OMBUDSMANA .......................................................................... 17
3.1 PRAVNA PODLAGA ZA DELO OMBUDSMANA V EU .......................................................... 17
3.2 PRAVNA PODLAGA ZA DELO OMBUDSMANA V RS ........................................................... 18
3.2.1 Opredelitev ombudsmana po Ustavi RS .............................................................................. 18
3.2.2 Slovenska zakonska ureditev položaja varuha človekovih pravic ........................................ 18
3.2.3 Izvolitev Varuha in imenovanje njegovih namestnikov ....................................................... 19
3.2.4 Položaj Varuha .................................................................................................................... 20
3.2.5 Druge pravne podlage delovanja Varuha ........................................................................... 22
4 PRISTOJNOSTI IN POSTOPKI OMBUDSMANA ........................................................................... 24
4.1 PRISTOJNOSTI IN POSTOPKI EVROPSKEGA OMBUDSMANA ............................................. 24
4.1.1 Pravica do pritožbe evropskemu ombudsmanu .................................................................. 24
4.1.2 Preiskave na lastno pobudo ............................................................................................... 26
4.1.3 Dopustnost in razlogi za preiskave ..................................................................................... 27
4.1.4 Postopki evropskega varuha .............................................................................................. 27
4.2 OBLIKE DELA OMBUDSMANA V RS ................................................................................... 30
4.2.1 Načela delovanja in pristojnosti .......................................................................................... 30
4.2.2 Postopek pri varuhu človekovih pravic............................................................................... 34
4.3 ODNOSI Z INSTITUCIJAMI, ORGANI IN URADI EU TER ODNOSI Z NACIONALNIMI,
REGIONALNIMI IN LOKALNIMI OMBUDSMANI ....................................................................... 41
4.3.1 Odnosi evropskega varuha z institucijami, organi, uradi in agencijami EU.......................... 41
4.3.2 Odnosi evropskega varuha z varuhi človekovih pravic na nacionalni, regionalni in
lokalni ravni in s podobnimi organi ............................................................................................... 43
4.3.3 Odnosi evropskega varuha z drugimi zainteresiranimi strankami ..................................... 44
4.3.4 Odnosi Varuha RS z državnimi organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih
pooblastil in mednarodni odnosi .................................................................................................. 45
5 TEMATSKA ANALIZA IN NAJPOMEMBNEJŠE UGOTOVITVE PREISKAV OMBUDSMANA ........... 48
5.1 ANALIZA LETNEGA POROČILA EVROPSKEGA VARUHA ZA LETO 2015 .............................. 48
5.2 ANALIZA LETNEGA POROČILA VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC RS ZA LETO 2015.............. 51
6 SKLEP ........................................................................................................................................ 55
7 LITERATURA IN PRAVNI VIRI ..................................................................................................... 57
7.1 LITERATURA ....................................................................................................................... 57
7.2 PRAVNI VIRI ....................................................................................................................... 58
POVZETEK
Pričujoče diplomsko delo obravnava institucijo ombudsmana tako z vidika
mednarodnopravne ureditve kot tudi z vidika ureditve v Republiki Sloveniji. Danes je
na splošno sprejeta modrost, da je institucija ombudsmana ključna institucija za varstvo
človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Je eden izmed najpomembnejših
civilizacijskih doseţkov. To je razvidno tudi iz tega, da je dobila svoje mesto v ustavnih
redih skoraj vseh demokratičnih drţav. Eden od korakov k demokraciji v naši druţbi je
bila uvedba te institucije v naš pravni sistem, v Ustavo RS. Institucija ombudsmana je
pokazala v vseh drţavah zelo dobre rezultate. Ombudsman je namreč samo dopolnilno,
neformalno sredstvo za nadzor nad delom upravnih organov. V deţelah, ki so sprejele to
institucijo poznajo tudi druga, pravna sredstva oziroma sisteme varstva človekovih
pravic in temeljnih svoboščin. Prav glavne značilnosti ombudsmana so tiste, ki ga ločijo
od vseh ostalih sistemov varstva pravic posameznikov. To so zlasti njegova neodvisnost
od izvršilne veje oblasti, neformalni in enostavni postopki, široke pravne pristojnosti ter
dostop do vseh informacij, tudi do dokumentov zaupne narave. Njegov uspeh in ugled
sta odvisna predvsem od njegovega strokovnega ugleda in njegove sposobnosti
komuniciranja z javnostjo. Ombudsman je in naj ostane zanesljiv, neodvisen,
avtoritativen dejavnik v vsakdanjem ţivljenju, ki ljudem vsak dan in kadarkoli
zagotavlja, da konkretne kršitve njihovih človekovih pravic ne bodo neopaţene, prezrte
ali pozabljene. Pomembno je namreč, da se napake, kadar se pojavijo, priznajo in, če je
le mogoče popravijo. Hitro opravičilo je včasih edino, kar pritoţnik pričakuje.
Ključne besede: institucija, ombudsman, človekove pravice in temeljne svoboščine,
Varuh človekovih pravic RS, Evropski ombudsman.
ABSTRACT
This diploma thesis deals with the institution of the ombudsman, both in terms of
international arrangements as well as with regard to the arrangements in the Republic of
Slovenia. Today it is generally accepted wisdom that the institution of the ombudsman
is a key institution for the protection of human rights and fundamental freedoms. It is
one of the most important man-made achievements. This is also evident from this, that
it won its place in the constitutional systems of almost all democratic countries. One of
the steps towards democracy in our society was the introduction of these institution in
our legal system, in the constitution of the RS. The institution of the ombudsman is
found in all countries very good results. Ombudsman is only a supplementary, non-
formal means of supervision of work of administrative bodies. In countries that have
adopted this institution also know the other, legal means or systems of protection of
human rights and fundamental freedoms. Also the main features of the ombudsman are
those who separate themselves from all the other systems of protection of the rights of
individuals. These are in particular its independence from the executive branch,
informal and simple procedures, a wide ranging legal powers and acess to all
informations, including documents of a confidential nature. His succes and reputation
are based mainly on his professional reputation and his ability to communicate with the
public. Ombudsman is and should remain a reliable, independent, authoritative factor in
everyday life, who ensures to the people every day and at any time that a concrete
infringement of their human rights will not be unnoticed, ignored or forgotten. It is
important namely, that the errors, when they occur, are recognized and if possible
corrected. A quick apology is sometimes the only thing that the complainant expected.
Keywords: the institution, ombudsman, human rights and fundamental freedoms, The
Slovenian human rights ombudsman, European ombudsman
1
1 UVOD
Diplomsko delo skuša prikazati celoten zgodovinski razvoj institucije ombudsmana od
njenih začetkov, ki segajo v 18. stoletje, razvoj varuha človekovih pravic v RS, vključno
z njegovim predhodnikom Svetom za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin,
pa vse do evropskega ombudsmana, ki pomeni nadgradnjo institucije ombudsmana po
vsem svetu.
Izpostavljene so temeljne značilnosti pravega ombudsmana, ki so zlasti pomembne v
tem smislu, ker lahko postane ideja ombudsmana popolnoma zgrešena v primeru, če se
lahko katerikoli uradnik za pritoţbe v kakršnikoli organizaciji pojavi kot ombudsman,
da bi tako dobil javno podporo. Za uspešno delovanje te institucije morajo biti
izpolnjeni določeni pogoji. Dejstvo je namreč, da je lahko ombudsman učinkovit le v
demokratični pravni drţavi. To pomeni, da mora demokracija v resnici delovati, načela
pravne drţave pa morajo biti upoštevana v resničnem ţivljenju ter v delovanju vseh vej
oblasti.
Vloga ombudsmana je, da se ukvarja z vprašanji temeljnih človekovih pravic in
svoboščin, s primeri slabega upravljanja ter z vsemi nepravilnostmi in s
pomankljivostmi, s katerimi se srečujejo posamezniki in je zanje odgovorna oblast. Res
je, da je to neformalna institucija. To pa ne pomeni, da nastaja spontano, ampak ima
svoj temelj v pravu. Ustanovi jo drţava, bodisi z ustavo bodisi z zakonom.
Izrednega pomena za delo ombudsmana so različni pravni viri, na podlagi katerih ima
določene pristojnosti in v katerih so natančno predpisane oblike njegovega dela. Deluje
lahko tako na podlagi pritoţbe kot tudi na lastno pobudo. V primeru evropskega
ombudsmana so poglavitni pravni viri njegovega delovanja PDEU, Statut varuha
človekovih pravic in izvedbene določbe, ki jih je Varuh sprejel na podlagi statuta. Za
varuha človekovih pravic v RS pa sta temeljna pravna vira 159. člen Ustave RS in
ZVarCP. Ta zakon se je v vseh teh letih pokazal kot dober zakon, saj vse doslej ni
doţivel nobene vsebinske spremembe in je vsakokratnemu nosilcu te funkcije omogočal
dovolj učinkovito delo. Prav tako je bil uporabljen kot eden od modelov v številnih
drţavah JV Evrope, ki so ombudsmana sprejemale pozneje.
Zelo pomembno je, da tako evropski kot tudi ombudsman RS sodelujeta z
najrazličnejšimi organi, institucijami in seveda med seboj. Ti odnosi so zelo pomembni
z vidika zagotavljanja čim višje ravni standardov uprave.
Pomembno orodje ombudsmanovega vpliva na delovanje drţave predstavljajo njegova
redna letna poročila. Le-ta zajemajo tematsko analizo in najpomembnejše ugotovitve
njegovih preiskav. Letno poročilo je instrument, ki prispeva k reševanju konfliktov ter
omogoča zaščito pravic. Tukaj pa je ključnega pomena javnost. Gre namreč za
institucijo, ki temelji na ugledu in zaupanju, ki ga uţiva pri ljudeh. Le-to pa lahko
2
pridobi le s temeljitim delom, z dobro utemeljenimi in predstavljenimi priporočili ter s
svojo nepristranskostjo in neodvisnostjo.
Struktura diplomskega dela je tako razdeljena na pet vsebinskih sklopov in se začenja s
predstavitvijo zgodovinskega razvoja institucije ombudsmana, nadaljuje pa se s
predstavitvijo pravnih virov, ki pomenijo pravno podlago za samo delovanje te
institucije. Sledi poglavje, ki obravnava pristojnosti ombudsmana na mednarodni in
nacionalni ravni. Prav tako so opisani postopki, ki jih ombudsman opravlja za
obravnavanje pritoţb, pobud in izvajanje preiskav. Sem sodijo tudi dejavnosti
evropskega ombudsmana in ombudsmana RS za vzpostavljanje stikov z drugimi
institucijami in ombudsmani na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Diplomsko
nalogo zaključujem s tematsko analizo glavnih področij dela, ki so osnova za
klasifikacijo prejetih pobud. Na podlagi Letnega poročila Varuha človekovih pravic RS
in Evropskega varuha za leto 2015 sem predstavila osnovne podatke prejetih in
analiziranih pobud ter navedla nekatera priporočila Varuha RS kot primer, na kakšen
način le-ta predlaga rešitev določenega problema. Predlogi, priporočila in mnenja
pogosto niso omejeni samo na posamičen problem, ampak so širše narave. Njihovo
uresničitev je tako mogoče doseči bodisi s spremembo zakonodaje, bodisi s spremembo
politik ter postopkovnih ali organizacijskih ureditev.
Ključna vprašanja, na katera sem ţelela dobiti odgovor so zlasti, ali je ta institut sploh
pomemben in učinkovit, koliko so ljudje ozaveščeni o celotni ponudbi storitev
ombudsmana in o njegovi vlogi ter kako poteka sodelovanje med evropskim
ombudsmanom in njegovimi kolegi iz drţav članic EU, predvsem s Slovenijo.
Metode raziskovanja diplomskega dela temeljijo na zbiranju in pregledovanju strokovne
literature, knjig, člankov ter relevantnih mednarodnopravnih in nacionalnih pravnih
virov s področja institucije ombudsmana v EU in v RS. Gre predvsem za opisno ali
deskriptivno metodo ter za komparativno metodo, ki se kaţe v primerjavi obeh
institutov.
3
2 ZGODOVINSKI RAZVOJ INSTITUCIJE OMBUDSMANA
2.1 SPLOŠNO
Določitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin z ustavo in mednarodnimi
konvencijami sama po sebi še ne daje nikakršnega jamstva, da se bodo te pravice v
praksi tudi spoštovale in uresničevale. Z ustavo je potrebno opredeliti tudi varovalne
mehanizme, ki bodo omogočali učinkovito varstvo teh pravic in svoboščin. Pravni
sistemi poznajo najrazličnejše oblike tega varstva, med njimi pa so najpomembnejše
pravne oblike in mehanizmi. Ti so lahko formalni in neformalni.1
Neformalne mehanizme varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin so v
posameznih drţavah začeli uvajati na podlagi spoznanja, da pravni postopki in sodni
nadzor ne morejo v celoti zagotoviti učinkovitega varstva pravic drţavljanov, ker so
bolj ali manj omejeni samo na pravna razmerja.2
Oblike neformalnega varstva pravic so institucionalizirane v posebnih organih. Njihovo
delovanje je nevezano na pravne postopke in zajema praktično vsa razmerja, ki
nastajajo med posamezniki in drţavo. V bistvu pomenijo dopolnitev normativnega
sistema varstva pravic posameznikov in njihovega izvajanja. Na eni strani omogočajo
neformalni nadzor nad izvajanjem normativne ureditve na tem področju, na drugi strani
pa tudi varstvo pravic posameznikov v tistih razmerjih, ki niso urejena oziroma niso
natančno urejena s pravnimi predpisi. Neformalnost oziroma nepravnost ne pomeni, da
so ti organi in institucije del civilne druţbe, ki nastajajo spontano. Vsi imajo svoj temelj
v pravu. To pomeni, da jih ustanavlja drţava. Vendar pa jim pri tem daje poseben status,
ki se glede na njihovo funkcijo bistveno razlikujejo od vseh drţavnih organov in se
praviloma nahajajo izven obstoječega mehanizma oblasti. Najbolj znana oblika
neformalnega varstva pravic posameznikov v razmerju do drţave je ombudsman.3
Izraz ombudsman se je v strokovni in tudi širši javnosti uveljavil kot splošen izraz za
institucijo, ki varuje in zastopa posameznika v sporu z organi, ki izvajajo javna
pooblastila. Danes skoraj v vseh drţavah, ki imajo z zakoni ustanovljene organe za
izvensodno in neformalno varstvo pravic posameznikov, uporabljajo poleg uradnega
naziva,4 tudi ime ombudsman.
5
1 Povzeto po Grad F., Kaučič I., Ribičič C., Kristan I., Državna ureditev Slovenije, 2. Spremenjena in
dopolnjena izdaja, Uradni list RS, Ljubljana, 1996, str.325. 2 Povzeto po Kaučič I., Grad F., Ustavna ureditev Slovenije, GV Založba, Ljubljana, 2003, str. 155.
3 Povzeto po Trpin G., Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin v slovenski ustavi, v Slovenija in
evropska konvencija o človekovih pravicah, Zbornik razprav, Ljubljana, 1993, str. 149- 150. 4 Npr. Branilec ljudstva (Španija), Ljudski odvetnik (Avstrija), Zaščitnik državljanov (Quebec), Pomočnik
državljanov (Iowa), Javni svetovalec (Nebraska), Zaščitnik pravice (Portugalska), državljanski branilec (Italija), Pooblaščenec za državljanske pravice (Poljska), Parlamentarni pooblaščenec za upravo (Velika Britanija), Posrednik (Francija), Varuh človekovih pravic (Slovenija). 5 Povzeto po Kaučič I., Grad F., Ustavna ureditev Slovenije, GV Založba, Ljubljana, 2003, str. 155.
4
Aviani v svoje delu Ombudsman Europske unije navaja, da je »pojav ombudsmana
odprl novo poglavje v odnosih med tistimi, ki vladajo in tistimi, ki jim je vladano, med
vlado in drţavljani, med javnimi usluţbenci in javnostjo. Ombudsman se pojavlja v
dvojni vlogi. To je instrument za zaščito človekovih pravic, kot tudi edinstven
mehanizem demokratičnega nadzora nad upravo.«6
Splošne značilnosti, skupne vsem sodobnim ombudsmanom, opredeljujejo to institucijo
kot »urad, voden s strani visokega, neodvisnega javnega funkcionarja, katerega
ustanovitev in delovanje urejata bodisi ustava bodisi zakon, ki ga sprejme parlament.
Odgovoren je zakonodajnemu organu, ima pooblastila za vodenje preiskav proti javnim
usluţbencem, funkcionarjem in uradnikom, deluje na pobudo posameznikov ali
samoiniciativno, predlaga popravo krivic in sprejema poročila o stanju na področju
varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin.«7 Ta kratka opredelitev je hkrati tudi
predlog splošne definicije ombudsmana, ki ga je pripravil Komite za ombudsmane
mednarodnega zdruţenja odvetnikov.
Najbolj jedrnato definicijo ustanove ombudsmana je podal eden od njenih največjih
poznavalcev, to je kanadski profesor D.C. Rowat v svojem delu.8 Tri njegove osnovne
značilnosti so:
1. ombudsman je neodvisen in nepristranski funkcionar zakonodajnega
telesa, katerega obstoj predvideva ustava in, ki vrši nadzor nad upravo;
2. ombudsman preiskuje pritoţbe drţavljanov glede nepravilnosti uprave;
3. ombudsman je pristojen za preiskovanje, kritiziranje in poročanje
medijem in ne za razveljavitev ukrepov uprave.9
2.1.1 Pojem, nastanek in razvoj ombudsmana
Beseda »ombudsman« je švedskega izvora. Na začetku 18. stoletja je pomenil
zastopnika ali pooblaščenca10
švedskega kralja.
Leta 1713 je švedski kralj Karl XII. imenoval takšnega pooblaščenca v času svojega
azila na turškem dvoru, in sicer t.i. Kanclerja pravice (Justitiekansler). Le-temu je dal
svoja pooblastila. V času kraljeve odsotnosti je v kraljevem imenu opravljal nadzor nad
izvajalci kraljeve oblasti. To so bili zlasti uradniki, sodniki in davčni izterjevalci. Bal se
je namreč, da se bodo v času njegove odsotnosti le-ti osebno okoriščali.11
Glede na to,
6 Aviani, D., Ombudsman Europske unije, Zbornik radova veleučilišta u Šibeniku, 2009, str. 3.
7 Kaučič I.Varuh človekovih pravic, v Državna ureditev Slovenije, Ur. l., Učbenik, Ljubljana, 1999, str.333.
8 D.C. Rowat, The Ombudsman, Citizen's Defender, Perface to Second Edition, London, 1968, p. XXIV.
9 Povzeto po Jovičid M., Ombudsman-čuvar zakonitosti i prava građana, institut za uporedno pravo,1969,
str. 7. 10
Tudi zaupnika ali poverjenika. 11
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Legalia, Ljubljana, 2004, str.112.
5
da ga je imenoval kralj, so šteli, da je ta organ premalo neodvisen od uprave. Zato so se
pojavile zahteve po novem, od uprave povsem neodvisnem organu. Posledica tega je
bila ustanovitev ombudsmana (Justitieombudsman), kot posebnega organa parlamenta.12
To je bil prvi pravi ombudsman, ki je bil imenovan leta 1809. Imenoval ga je švedski
parlament, ki si je izboril ustavno pravico imenovati svojega ombudsmana. Ustanovljen
je bil »predstavnik za pravičnost« (ombudsman for justice). Imel je zelo široke
pristojnosti. Prevzel je nadzor nad »nadzorniki zakona«, in sicer nad drţavnimi uradniki
in celo nad sodniki.13
V tem svojstvu je trajal vse do leta 1915, ko je prišlo do delitve
pristojnosti med njim in posebnim vojaškim ombudsmanom (Militieombudsman), ki je
bil pristojen za izvajanje nadzora nad vojaškimi organi in usluţbenci. Zaradi upada
zadev vojaškega ombudsmana je leta 1968 prišlo do njune ponovne zdruţitve.
Parlament je tedaj v okviru enotne institucije izvolil tri ombudsmane, vsakega z
nazivom Justitieombudsman. Nadzorne funkcije so bile razporejene mednje glede na
naravo stvari.14
Danes se tak model ombudsmana, ki ima zelo široke pristojnosti za nadzor nad celotno
drţavno strukturo, imenuje švedski model ombudsmana.
Druga drţava po vrsti, v kateri je bila uvedena ustanova ombudsmana je bila Finska.
Uveden je bil z ustavo leta 1919. Finska ima samo enega ombudsmana, ki je pristojen
tako za civilne kot tudi za vojaške zadeve.15
V obdobju med letoma 1913 in 1953 je ombudsman obstajal samo na Švedskem in
Finskem. Sledili sta Danska in Norveška. Na Danskem je bil uveden z novo ustavo iz
leta 1953. Na njeni podlagi je bil leta 1954 sprejet Zakon o ombudsmanu. Prvi
ombudsman je bil imenovan marca 1955. Na Norveškem je bil leta 1952 kot prvi
uveden vojaški ombudsman. Šele junija 1962 je bil sprejet Zakon o ombudsmanu. Prvi
civilni ombudsman je pričel z delom 1. januarja 1963. Medtem časom, to je leta 1956, je
prišlo do uvedbe prvega vojaškega ombudsmana v prvi drţavi izven Skandinavije, in
sicer v Nemčiji. Imenovan je bil na osnovi zakona iz leta 1957.16
Danski model je izključeval nadzor nad sodno vejo oblasti. Le-ta je bil kasneje vzor za
večino zahodnoevropskih ombudsmanov.
Največjo pozornost je institucija ombudsmana doţivela v 60. letih. Po drugi svetovni
vojni so ombudsmane ustanavljali v razvitih liberalnih demokracijah v Evropi, v
Kanadi, v Avstraliji in na Novi Zelandiji leta 1962. Pod različnimi imeni in v različnih
oblikah so ga sprejele še druge evropske drţave kot npr. Velika Britanija leta 1967,
Francija leta 1973, Avstrija leta 1977, Španija leta 1978, Nizozemska leta 1981 in
12
Povzeto po Trpin, G., Ombudsman-varuh pravic državljanov, v Zbornik znanstvenih razprav L. letnik, str.295,296. 13
Povzeto po Grad, F., Kaučič, i., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, 2 .spremenjena in dopolnjena izdaja, Ljubljana, 1996, str. 326. 14
Povzeto po Trpin, G., Ombudsman-varuh pravic državljanov, str. 296. 15
Povzeto po Jovičid, M., Ombudsman-čuvar zakonitosti i prava građana Monografije, 1969, str. 11. 16
Ibid., str. 11.
6
Portugalska leta 1991. Nemčija nima klasičnega parlamentarnega ombudsmana.
Njegove naloge opravlja parlamentarna komisija Bundestaga. Je pa leta 1957 ustanovila
posebnega parlamentarnega ombudsmana za nadzor nad oboroţenimi silami. V Evropi
so ustanovili ombudsmana tudi v Severni Irski, v Luksemburgu, Islandiji, Grčiji in v
Liechtensteinu. Ombudsmana so sprejele tudi nekatere bivše socialistične drţave. Prva
med njimi je bila leta 1987 Poljska, za njo Madţarska in Slovenija. Ombudsman je
razširjen tudi v Kanadi, ZDA in v Avstraliji, in sicer na ravni federalnih enot. Poznajo
ga tudi v Juţni Ameriki in na Novi Zelandiji.17
Na Švedskem, Finskem in Danskem je ombudsman uveden na podlagi ustave. Na
Norveškem, Novi Zelandiji in v Veliki Britaniji pa ne predstavlja ustavne kategorije.
Uveden je bil na podlagi zakona.18
Sredi leta 1983 je imelo pribliţno 21 drţav institucijo ombudsmana na nacionalni ravni
in 6 na provincialni/drţavni oziroma regionalni ravni. Nemčija in Norveška imata edini
vojaškega ombudsmana, ki je zadolţen za nadzor nad oboroţenimi silami. Nemčija ima
tudi regionalne ombudsmane, medtem ko imata Italija in Švica ombudsmane le na
lokalni ravni.19
Konec osemdesetih let se je začelo mnoţično ustanavljanje ombudsmanov v drţavah v
prehodu oziroma v t.i. novih demokracijah. To so predvsem drţave srednje in vzhodne
Evrope, Azije, Afrike in Juţne Amerike. Prvenstvena naloga teh ombudsmanov je
varstvo človekovih pravic in uresničevanje mednarodnih konvencij s tega področja.
Drţave, ki so v tem času ustanovile svoje ombudsmane so Argentina, Kostarika,
Kolumbija, Gvatemala, Peru, Namibija, Juţna Afrika, Poljska, nekatere frankofonske
afriške drţave, Litva, Češka, Tajska in Filipini. Do leta 2001 se je institucija
ombudsmana razširila v pribliţno 110 drţav po svetu. Kasneje so na območju Balkana
ustanovili nekakšne postkonfliktne ombudsmane.20
Ustanovitev institucij za neformalno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin
posebej spodbuja Svet Evrope, ki svojim članicam ne priporoča le ustanovitev takih
institucij, temveč tudi povečanje njihovih pristojnosti. Za te cilje se zavzema tudi OZN
oziroma njegova komisija in center za človekove pravice.21
K razvoju institucije ombudsmana pomembno prispevata dve specialni instituciji. To sta
Mednarodna institucija za ombudsmane na Univerzi v Alberti (Kanada) in Evropska
institucija za ombudsmane na Univerzi v Insbrucku (Avstrija). Obe instituciji
17
Več o tem Rovšek, J., Neformalni mehanizmi varstva človekovih pravic- Ombudsmani in varuh človekovih pravic, v dokumenti človekovih pravic z uvodnimi pojasnili, Ljubljana, 2002 , str. 116 do 132. 18
Povzeto po Jovičid, M., Ombudsman-čuvar zakonitosti i prava građana, monografije 38, 1969, str. 12,13. 19
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Legalia, Ljubljana, 2004, str. 113. 20
Več o tem, Teršek, A., Ustavnosodna slabitev vloge varuha človekovih pravic, Pravna praksa, št. 29/2004, str. 30. 21
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 326.
7
pomembno prispevata k dojemanju narave in vloge ombudsmana ter prav tako
pomagata pri širjenju te institucije po svetu. Pomembno vlogo pri razvoju te institucije
imajo tudi posamezne nacionalne organizacije. Med njimi je najbolj znana Ameriško
zdruţenje ombudsmanov (USOA-United States Ombudsman Association), ki vse od
leta 1977 zdruţuje ombudsmane na lokalnem nivoju, na nivoju drţav članic in na nivoju
federacije. Njihov cilj je prispevati k napredku njihovega dela, organizacije
izobraţevalnih in raziskovalnih aktivnosti in pospeševanje razvoja oziroma uvedbe te
institucije v drţavah, ki še tega niso storile.22
2.1.2 Temeljne značilnosti ombudsmana
Splošne značilnosti ombudsmana lahko strnemo oziroma prikaţemo v naslednjih treh
točkah:
1. Prva značilnost ombudsmana izvira iz njegovega poloţaja posebnega
parlamentarnega organa. V večini drţav je ombudsman poseben organ
parlamenta. V teoriji se imenuje »parlamentarni ombudsman«, tudi »drţavni,
pravi ombudsman«, saj deluje na področju celotne drţave in je odgovoren le
parlamentu. Obstaja več modelov parlamentarnih ombudsmanov. Za klasičen
skandinavski model je značilno, da ima najširšo pristojnost, ki se razteza na vse
upravne, izvršilne in sodne organe. Prav tako ima določene pristojnosti za
vlaganje pravnih sredstev na sodiščih, lahko tudi disciplinsko kaznuje
odgovorne drţavne uradnike in izvaja inšpekcijske preglede institucij, kot so
zapori, bolnišnice in upravne sluţbe. Njegova glavna značilnost je popolna
neodvisnost ombudsmana. Takšen model je prevzela večina evropskih drţav.23
Druge evropske drţave so ombudsmanu dodelile manjša pooblastila. To
institucijo so prilagodile svoji druţbeni praksi, ustavni ureditvi in pravni
tradiciji. Sem sodita predvsem britanski in francoski ombudsman, ki ga imenuje
vlada, ne parlament. Njuni značilnosti sta, da se pritoţnik nanju lahko obrne le
prek članov parlamenta oziroma njihovih poslanskih pisarn. Zato ga nekateri
imenujejo posredniški model. Britanski oziroma anglosaški model so prevzeli z
modifikacijami tudi v Severni Irski, Novi Zelandiji, kanadskih provincah ter v
nekaterih azijskih in afriških drţavah.24
Tretji model je avstrijsko-nemški model.
Njegova glavna značilnost je v tem, da funkcijo ombudsmana opravlja posebna
komisija, ki je bolj ali manj vezana na parlament.25
22
Povzeto po Milosavljevid, B., Ombudsman-zaščitnik prava građana, Centar za antiratnu akciju, Beograd, 2001, str.18. 23
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str.326. 24
Ibid., str. 327. 25
Povzeto po Trpin, G., Slovenija in evropska konvencija o človekovih pravicah, Zbornik razprav, Ljubljana, 1993, str.151.
8
Od pravih ombudsmanov se razlikujejo »nepravi, kvazi ombudsmani« ali
»ombudsmani zasebnega sektorja« ali »civilni ombudsmani«. Ustanavljajo jih
različna poklicna zdruţenja, podjetja ali zavodi (npr. banke, zavarovalnice,
zdruţenja za varstvo potrošnikov, univerze ali zdravstvene ustanove). Sem lahko
uvrstimo tudi nekatere lokalne, regionalne ali mestne ombudsmane. Ti pogosto
delujejo brez zakonske podlage. Prav tako so oţje specializirani. Pri svojem delu
so tesno povezani z ustanoviteljem. To jim zmanjšuje neodvisnost in ugled.26
Vmesna oblika med parlamentarnimi in civilnimi ombudsmani so vladni
ombudsmani. Gre za t.i. »posebne ombudsmane«. Ustanavljajo jih vlade ali
njihove sluţbe na podlagi zakona ali vladnega akta. Delujejo na posebnih
področjih oziroma varujejo cilje skupine prebivalcev, npr. varstvo potrošnikov,
zaščita otrok.27
Bistvo vsega tega je, da ombudsman deluje predvsem s svojim ugledom, ki je
glede na njegov poloţaj parlamentarnega organa izredno velik.28
Poleg
parlamenta pa je njegovo najmočnejše oroţje tudi javnost.29
2. Druga njegova značilnost je širina njegovega nadzora. Njegovo področje
delovanja ni vezano samo na ugotavljanje oziroma ocenjevanje zakonitosti
oziroma nezakonitosti odločitev drţavnih organov, ampak vsakršne
nepravilnosti, ki se pri njihovem delu pojavi. Je edini organ zunaj uprave, ki
ocenjuje tudi smotrnost posameznega upravnega dejanja oziroma akta, odnos do
strank, uporabo diskrecijske pravice. Tako lahko na primer intervenira v primeru
birokratskega vedenja posameznega usluţbenca do drţavljanov, v primeru
nepravilnega postopanja do obsojencev v zaporu, neustreznega zdravljenja v
psihiatričnih bolnišnicah. Podlaga njegovemu delovanju je vsakršna nepravilnost
delovanja upravnih organov, ne glede na to, ali pomeni tudi kršitev zakona.30
Pri
tem pa si mora hkrati prizadevati, da s svojim delovanjem prispeva tudi k
izboljšanju delovanja drţavne uprave z namenom preprečevati nadaljne
krivice.31
3. Tretja in hkrati tudi najpomembnejša značilnost ombudsmana je njegova
odprtost. S tem je povezan enostaven in neformalen postopek njegovega
26
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Legalia, Ljubljana, 2004, str.114. 27
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, LjubljANA, 1996, str. 327. 28
Povzeto po Trpin, G., Ombudsman-varuh pravic državljanov, v Zbornik znanstvenih razprav, L. letnik, str. 296. 29
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 327. 30
Povzeto po Trpin, G., Ombudsman-varuh pravic državljanov, v Zbornik znanstvenih razprav, L. letnik, str. 297. 31
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 328.
9
delovanja. Postopek se lahko začne na podlagi pritoţbe posameznika ali na
lastno iniciativo. Nekoliko drugačen postopek poznajo v Veliki Britaniji in
Franciji, kjer se lahko na ombudsmana naslovi pritoţbe le preko parlamenta.32
2.1.3 Pogoji za uvedbo in uspešno delovanje institucije ombudsmana
Prvi in temeljni pogoj za uspešno delovanje institucije ombudsmana je dober in
učinkovit pravni sistem na področju varstva in uveljavljanja pravic posameznikov.
Ta institucija je namreč neformalna in dopolnilna v razmerju do obstoječega
pravnega sistema. Pomembno je, da morajo biti v ustavi in zakonih jasno
opredeljene človekove pravice.33
Drugi pogoj je uveljavitev načela nedeljivosti človekovih pravic, ki pripadajo vsem,
ne glede na starost, spol, narodno ali versko pripadnost ali posamezne osebne
lastnosti. Pravice so nedeljive, pripadajo vsem in tako jih mora ombudsman tudi
varovati v razmerju do drţave. Prav tako so človekove pravice civilizacijska
pridobitev, ki ne pozna drţavnih meja, zato ne morejo biti lastnina posameznega
pravnega sistema.34
Tretja skupina pogojev se nanaša na zavest. Ombudsman lahko deluje samo v
pogojih visoko razvite demokratične zavesti.35
Četrta skupina pogojev se nanaša na samo institucijo ombudsmana, in sicer:
opredeljen mora biti kot ustavna kategorija,
biti mora popolnoma finančno neodvisen,
pri svojem delovanju mora biti čim bolj neodvisen od političnih strank.36
V večini drţav so bile pred uvedbo te institucije izvedene obseţne primerjalne študije.
Na njihovi podlagi se je zakonodajalec odločil za eno ali drugo obliko ombudsmana. Na
Univerzi v Insbrucku je bil celo ustanovljen Evropski inštitut za ombudsmana. Njegova
temeljna naloga je bila raziskovanje na področju človekovih pravic in znanstvena
podpora uresničitvi ideje ombudsmana. Treba se je namreč zavedati, da te institucije ni
mogoče enostavno presaditi iz ene ureditve v drugo. Pomembna sta predvsem
demokratični razvoj in kulturna sredina neke druţbe. Na tem mestu bi poudarila besede
32
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 328. 33
Povzeto po Trpin, G., Ombudsman-varuh pravic državljanov, v Zbornik znanstvenih razprav, L, letnik, str. 160,161. 34
Ibid., str.160. 35
Povzeto po Trpin, G., Slovenija in evropska konvencija o človekovih pravicah, v Zbornik razprav, Ljubljana, 1993, str. 160. 36
Pogoji za uvedbo ombudsmana so bili osrednji predmet razprave na Evropski konferenci o ombudsmanu v Madridu, maja 1992. V zvezi s tem primerjaj Soderman: Report by Finnish Parliamentary Ombudsman Conference, Ombudsman Conference, Madrid, 1992, stran 11-23.
10
profesorja Geralda Caiden'a, ki je v svojem referatu na Mednarodni konferenci o
ombudsmanu leta 1988 v Camberi poudaril, »da je institucija ombudsmana
demokratični izum, ki lahko deluje samo v demokratični sredini, kjer so kooperativna
vlada in neposredno uradništvo resnično zainteresirani za odpravo nenamerno
povzročenih pomankljivosti »37
2.2 ZGODOVINSKI RAZVOJ V EVROPSKI UNIJI
Ureditev človekovih pravic je eden najpomembnejših elementov sodobnih ustav, ki
zagotavlja posamezniku ustavno varstvo njegovega poloţaja nasproti drţavni oblasti.
Človekove pravice, demokracija in vladavina prava so prav tako temeljne vrednote
Evropske unije.38
Vendar pa je razvoj varstva človekovih pravic v EU potekal
postopoma. Oblast EU se je ves čas njenega razvoja krepila, temu pa ni sledila pravna
ureditev poloţaja in varstva človekovih pravic. To je razumljivo, saj je bila EU na
začetku usmerjena le na ekonomska vprašanja. Poleg tega je na področju človekovih
pravic ves čas delovala druga evropska asociacija, Svet Evrope. Drţave članice EU so
hkrati tudi članice Sveta Evrope. Zato so zavezane k spoštovanju Evropske konvencije o
človekovih pravicah.39
Ne glede na to, se je proti koncu devetdesetih let znotraj EU
ustvarilo prepričanje, da je treba tudi znotraj EU poskrbeti za človekove pravice.40
Ţe Maastrichtska pogodba41
je vsebovala konkretna določila o človekovih pravicah. V
tretjem odstavku 6. člena določa, da spoštuje »temeljne pravice, kakor jih zagotavlja
Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in kakor
izhajajo iz skupnega ustavnega izročila drţav članic in so kot splošna načela del prava
Unije.«42
V Amsterdamski pogodbi43
je ţe izrecno zapisano, da »Unija temelji na
načelih svobode, demokracije, spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter
pravne drţave, na načelih, ki so skupna vsem drţavam članicam.« Pomen človekovih
pravic je poudarjen tudi v sami preambuli te pogodbe.
Za nadaljni razvoj je imelo pomembne zasluge tudi Sodišče EU. Varstvo človekovih
pravic je razglasilo za nepogrešljiv del občih načel Unije. Hkrati je na tem področju
razvilo tudi obseţno sodno prakso.44
37
Povzeto po Trpin, G., Slovenija in evropska konvencija o človekovih pravicah, v Zbornik razprav, Ljubljana, 1993, stran 164. 38
V nadaljevanju uporabljam kratico EU. 39
Sprejel jo je Odbor ministrov Sveta Evrope 4. novembra 1950. Veljati je začela 3. septembra 1953. RS je EKČP sprejela 13. junija 1994, Uradni list RS, št. 33/1994, MP, ŠT.7/1994. V RS je v veljavo stopila 28. junija 1994. 40
Povzeto po Grad, F., Evropsko ustavno pravo, Ljubljana, 2010, str. 109. 41
Pogodba o EU, ki je bila podpisana v Maastrichtu 7.2.1992 in je začela veljati 1.11.1993. 42
Prečiščeni različici Pogodbe o Evropski Uniji in Pogodbe o delovanju EU, 2008. 43
Podpisana je bila 2. oktobra 1997, veljati je začela 1. maja 1999. 44
Povzeto po Grad, F., Evropsko ustavno pravo, Ljubljana, 2010, str. 110.
11
Leta 2000 je bila sprejeta listina45
, ki pomeni sintezo ureditve človekovih pravic in
temeljnih svoboščin po Evropski konvenciji o človekovih pravicah in po drugih
konvencijah, sprejetih v Svetu Evrope, ter ureditvi, ki jo vsebujejo ustave drţav članic
Unije. Listina ni bila sprejeta v pravno zavezujoči obliki,46
temveč kot politična
deklaracija. Ta listina je začrtala novo smer razvoja EU.47
Ureditev in varstvo človekovih pravic sta bila sprejeta kot tako pomembna naloga EU,
da se je to izrazilo tudi pri oblikovanju Evropske ustave, ki je Listino o temeljnih
pravicah vključila kot del ustavnega besedila. Listina naj bi tako dobila tudi pravno
veljavnost. Pravna ureditev človekovih pravic in temeljnih svoboščin je pomenila
bistven korak naprej k razvoju EU. S tem je postavila na ustrezno mesto posameznika in
njegovo razmerje do oblasti, varstvo posameznika v razmerju do organov EU, pa tudi
do organov drţav članic, kadar ti izvajajo predpise Unije. Ustava je predvidevala tudi
priključitev EU k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin.48
Vsebinsko enake poudarke kot Ustava vsebuje tudi Lizbonska pogodba.49
Človekove
pravice se štejejo za eno od temeljnih vrednostnih izhodišč Unije. Gre za vrednote, ki so
skupne vsem drţavam članicam. Lizbonska pogodba v primerjavi z Ustavo sicer Listine
o temeljnih pravicah ni vključila v samo besedilo pogodbe, pač pa jo izrecno priznava
kot pravno zavezujočo s tem, ko izrecno priznava pravice, svoboščine in načela iz
Listine ter izrecno določa, da ima Listina enako pravno veljavnost kot obe pogodbi, ki
tvorita Lizbonsko pogodbo (PEU in PDEU). Tudi Lizbonska pogodba je ohranila
zavezo iz Ustave, da EU pristopi k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in
temeljnih svoboščin. 50
Urad evropskega ombudsmana je bil ustanovljen z Maastrichtsko pogodbo iz leta 1993
v okviru pravic iz drţavljanstva Unije, in sicer na podlagi 8. člena te pogodbe. Le-tega
je leta 1999, ko je pričela veljati Amsterdamska pogodba, nadomestil 195. člen te
pogodbe. Tako je veljalo vse do 1. decembra 2009, ko je začela veljati Lizbonska
pogodba. Z njenim sprejetjem se je spremenila tudi pravna podlaga za delo
ombudsmana. Člen 195 Pogodbe ES o varuhu človekovih pravic je postal člen 228
PDEU.
Evropski ombudsman pomeni nadgradnjo institucije ombudsmana po vsem svetu.
Parlament EU je prvega ombudsmana imenoval leta 1995 za mandat petih let z
moţnostjo ponovne izvolitve. Prvi izvoljen je bil Jacob Soderman, prejšnji finski
pravosodni minister. Sluţboval je v času dveh parlamentarnih mandatov, od julija 1995
do 31. marca 2003. Med njegovim mandatom, leta 2001, je parlament potrdil Evropski
kodeks dobrega upravljanja javnih usluţbencev. Gre za postopkovni kodeks, ki sledi
45
Gre za Listino o temeljnih pravicah Evropske Unije. 46
Zlasti zaradi nasprotovanja Velike Britanije. 47
Povzeto po Grad, F., Evropsko ustavno pravo, Ljubljana, 2010, str.110. 48
Povzeto po Grad, F., Evropsko ustavno pravo, Ljubljana, 2010, str. 110. 49
Veljati je začela 1.9.2009. 50
Povzeto po Grad, F., Evropsko ustavno pravo, Ljubljana, 2010, str. 112.
12
načelom evropskega upravnega prava po sodni praksi Sodišča EU. Prav tako se zgleduje
po nacionalnih zakonodajah. Evropski ombudsman se na določbe kodeksa opira med
preiskavami, ki jih sproţi za ugotavljanje nepravilnosti. Kodeks prav tako ponuja
smernice za uradnike EU. Na ta način jih spodbuja k upoštevanju najvišjih upravnih
standardov.51
Od aprila 2004 do 14. marca 2013 je mandat evropskega ombudsmana opravljal P.
Nikiforos Diamandouros. S poloţaja je odstopil 1. oktobra 2013. V času svojega
mandata je 11. julija 2006 predlagal prilagoditve Statuta varuha človekovih pravic.
Odbor za peticije, Parlament in Svet so njegov predlog podprli. Statut je bil spremenjen,
da bi se okrepila in pojasnila vloga ombudsmana, npr. v zvezi z dostopom do
dokumentov in posredovanju informacij Evropskemu uradu za boj proti goljufijam.52
Po izvolitvi v Evropskem parlamentu na delnem zasedanju julija 2013, je 1. oktobra
2013 evropska ombudsmanka postala nekdanja irska varuhinja Emily O'Reilly.
Povečala je prepoznavnost vloge ombudsmana s tem, da se je osredotočila na vprašanja,
ki so v središču pozornosti drţavljanov, kot so večja preglednost in lobiranje, strokovne
skupine, agencije EU (Frontex), mednarodna pogajanja (čezatlantsko partnerstvo za
trgovino in naloţbe-TTIP), izboljšanje pravil o prijavljanju nepravilnosti in evropska
drţavljanska pobuda. Po volitvah v EP leta 2014 je bila potrjena za nadaljnih pet let.
Zavezala se je, da bo nadaljevala z zastavljeno strategijo z naslovom »Letu 2019
nasproti« in pri tem sledila geslu »učinek, pomen in prepoznavnost.«53
2.3 ZGODOVINSKI RAZVOJ V REPUBLIKI SLOVENIJI
Bivša jugoslovanska ureditev ni poznala institucije ombudsmana. Ne glede na to, je bil
to vseskozi predmet številnih razprav v teoriji. V ta namen so bile izdelane primerjalne
študije. Prav tako so bili objavljeni številni članki, ki so se zavzemali za uvedbo te
institucije.54
V Sloveniji do sprejetja nove ustave leta 1991 prav tako nismo poznali posebne
institucije za izvensodno in neformalno varstvo pravic posameznikov v razmerju do
upravnih organov in organizacij, ki bi bila primerljiva z institucijo ombudsmana drugod
po svetu. Podobne naloge so pri nas opravljali druţbeni pravobranilci samoupravljanja
in skupščinske Komisije za vloge in pritoţbe. Funkciji varuha človekovih pravic se je
51
URL: http://www.europarl.europa.eu/electionombudsman/ (13.8.2016) 52
Ibid. 53
Ibid. 54
Povzeto po Trpin, G., Ombudsman-varuh pravic državljanov, v Zbornik znanstvenih razprav, L. letnik, str. 14.
13
najbolj pribliţal Svet za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v
nadaljevanju: Svet).55
2.3.1 Svet za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin kot predhodnik in
pobudnik za umestitev Varuha človekovih pravic v slovenski ustavni sistem
V Sloveniji je Svet deloval v obdobju od leta 1988 do leta 1994. Nastal je v okviru
procesov za demokratizacijo in spoštovanje človekovih pravic v Sloveniji. V takratnem
obdobju je bilo varovanje človekovih pravic in svoboščin v Sloveniji prioritetno. To je
bil tudi eden izmed poglavitnih razlogov za ločitev Slovenije od bivše Jugoslavije. Svet
je bil dokončno ustanovljen s sklepom RK SZDL z dne 4. 10. 1988.56
Svet je deloval kot pluralno sestavljen kolektivni organ. Njegovi člani so bili ugledni
novinarji, odvetniki, univerzitetni profesorji, kulturniki in drugi. Delali so nepoklicno
in brez plačila. Delo Sveta lahko razdelimo v tri obdobja.57
Prvo obdobje je trajalo od leta 1988 do leta 1990. V tem obdobju je Svet deloval bolj na
sistemski ravni. Opozarjal je na kršenje človekovih pravic v Sloveniji in v Jugoslaviji.
Deloval je javno in diskretno. Prav tako se je vključeval v postopke sprejemanja
ustavnih in zakonskih besedil. Oblikoval je sprejemno pisarno za sprejem posamičnih
pritoţb. V njem so delali tudi prostovoljci.58
29. marca 1990 je takratna republiška skupščina sprejela poseben Zakon o Svetu.59
Takrat se je začelo drugo obdobje delovanja Sveta. Zakon je bil potreben zato, da je
Svet lahko nadaljeval delo kot neodvisen organ pod okriljem parlamenta. Ta zakon je
Svetu dal preiskovalna pooblastila, na podlagi katerih je od drţavnih in drugih oblastnih
organov pridobil ustrezne informacije. Na ta način je Svet lahko začel bolj sistematično
obravnavati in preiskovati posamične primere. Številne rešitve tega zakona so bile
pozneje vključene v Zakon o varuhu človekovih pravic (v nadaljevanju: ZVarCP). Ob
koncu leta 1992 je članom Sveta potekel mandat. Takrat se je končalo to drugo
obdobje.60
Za zadnje, tretje obdobje v delu Sveta je značilna večja usmerjenost v obravnavo
posamičnih pritoţb. Krepila so se prizadevanja, da se čimprej sprejme ZVarCP. Na
zadnji seji Sveta v polni sestavi dne 15.12.1992 so imeli člani na voljo dve moţnosti:
55
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič,C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 328. 56
Povzeto po Rovšek, J., 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana, 2013, str. 15. 57
Povzeto po Rovšek, J., 60-letnica sprejema Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah, 15-letnica sprejema Zakona o varuhu človekovih pravic, Zbornik prispevkov z mednarodne konference v Ljubljani, 2008, str. 22. 58
Povzeto po Rovšek, J., 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana, 2013, str. 15. 59
Ur. L. RS, št. 14/1990. 60
Povzeto po Rovšek, J., 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana, 2013, str. 15.
14
1. ali naj predlagajo izvolitev novega mandatarja za sestavo Sveta,
2. ali naj se samoukinejo in predlagajo, da se čimprej sprejme ZVarCP na
podlagi nove ustave.
Odločili so se za drugo moţnost. Predstavili in predlagali so jo v svojem poročilu za
obdobje november 1991-november 1992. Zadnje obdobje Sveta se je končalo z
imenovanjem prvega Varuha človekovih pravic (v nadaljevanju: Varuh) Ivana Bizjaka
29. septembra 1994. Svet je sestavil zaključno poročilo o delu do 30. 9. 1994. Varuhu,
ki je uradno začel delati 1.1. 1995 je predal arhiv, nerešene zadeve in tudi opozorila na
glavne probleme na področju človekovih pravic.61
Svet se je ukvarjal predvsem z opozarjanjem na splošne probleme v zvezi z
neskladnostjo drţavne zakonodaje in pravne prakse z mednarodnimi standardi varstva
pravic. Deloval je tudi v tujini. Prispeval je k hitremu sprejetju Slovenije v OZN. V
zadnjem obdobju se je posvečal predvsem reševanju individualnih vlog.62
V zadnji štirih letih svojega delovanja je Svet kot nevladna organizacija poleg svoje
ombudsmanske naloge storil vse, da bi se v Sloveniji uveljavile norme in standardi
varstva človekovih pravic in njegove pravne varnosti. Pri tem mu je bila v veliko pomoč
vsebina in avtoriteta Evropske konvencije o človekovih pravicah in Sekretariat Sveta
Evrope in to ne glede na to, da Slovenija takrat še ni bila mednarodno priznana drţava.63
Med pripravami na ustavo leta 1991 je Svet igral pomembno vlogo. Pripravil je obseţen
osnutek določil o človekovih pravicah, vsebinskih norm ter proceduralnih in ustavnih
vidikov. Sem sodijo tudi norme, ki se tičejo samega Varuha.64
Med danes manj znanimi, vendar pomembnimi doseţki Sveta so predlogi za spremembe
besedil Ustave SRS in nove Ustave RS iz leta 1991 na področju človekovih pravic.
Člani Sveta so za ustavno komisijo oblikovali celotno poglavje o človekovih pravicah,
med njimi tudi predloge za vključitev Varuha.65
Drugi pomemben prispevek Sveta pa so bila prizadevanja za uskladitev pravnega reda
in prakse v RS z mednarodnimi standardi na področju človekovih pravic, predvsem s
prakso Evropskega sodišča za človekove pravice. Vzpostavil je številne stike z organi
Sveta Evrope. Prav tako je olajšal delo in utrl pot varuhovega dela.66
61
Povzeto po Rovšek, J., 60-letnica sprejema Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah in 15-letnica sprejema Zakona o varuhu človekovih pravic, Ljubljana, 2008, str. 23. 62
Povzeto po Trpin, G., Slovenija in Evropska konvencija o človekovih pravicah, v Zbornik razprav, Ljubljana, 1993, str. 115. 63
Ibid., str. 115. 64
Ibid., str. 15-23. 65
Povzeto po Rovšek, J., 60-letnica sprejema Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah in 15-letnica sprejema Zakona o varuhu človekovih pravic, Ljubljana, 2008 , str. 23 ,24. 66
Povzeto po Rovšek, J., 60-letnica sprejema Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah in 15-letnica sprejema Zakona o varuhu človekovih pravic, Ljubljana, 2008, str. 24.
15
2.3.2 Pobude za pripravo in postopek sprejemanja Zakona o varuhu človekovih
pravic
Okoliščine v začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja so bile naklonjene vzpostavitvi
prvega slovenskega Varuha. To sta zahtevala tako ustava iz leta 1991 kot tudi ustavni
zakon za njeno izvedbo. Prav tako so bile temu naklonjene tudi mednarodne okoliščine.
Slovenija se je namreč odločila za vstop v evropske povezave. Eden izmed pogojev, ki
jih je morala izpolnjevati, je bilo dejansko spoštovanje človekovih pravic.67
Eden od razlogov zakaj se je Svet samoukinil je bil, da bi pospešil sprejetje ZVarCP.
Vendar vlada k temu ni bila enako navdušena. Tega projekta namreč ni uvrstila med
prednostne naloge na področju zakonodajne politike. Zato je v začetku leta 1993 Svet
prevzel pobudo za pripravo zakona. Predlog za izdajo zakona s tezami za osnutek je bil
pripravljen konec januarja 1993. 29. 1. 1993 je bil vloţen v zakonodajni postopek.68
Postopek sprejemanja zakona je v letu 1993 potekal razmeroma brez teţav in po rednem
zakonodajnem postopku s tremi fazami. Predlog za izdajo zakona je bil sprejet 26.
marca 1993. V drugi obravnavi je bil sprejet na sejah drţavnega zbora 6. in 7. oktobra
1993. Tretja obravnava s končnim sprejetjem zakona je bila opravljena na seji 20.
decembra 1993. ZVarCP je uspešno prestal vse tri faze zakonodajnega postopka s
predlagateljstvom posameznega poslanca.69
V našo pravno ureditev je bila tako sprejeta zasnova parlamentarnega ombudsmana.
Najbolj se pribliţuje modelu t. i. skandinavskega parlamentarnega ombudsmana. To
pomeni, da je širina njegovega nadzora pri nas velika. Nadzira vsa razmerja med
drţavnimi organi, organi lokalne samouprave in nosilci javnih pooblastil na eni strani
ter drţavljani na drugi strani. Poleg tega pa lahko ombudsman pri nas obravnava tudi
širša vprašanja, ki so pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin.70
2.3.3 Delovanje posameznih Varuhov RS po obdobjih
PRVO OBDOBJE varuha človekovih pravic je trajalo od leta 1994 do 29.9.2000;
Varuh človekovih pravic: mag. Ivan Bizjak
Namestnik varuha človekovih pravic: Aleš Butala
Namestnik varuha človekovih pravic: France Jamnik
Namestnik varuha človekovih pravic: Jernej Rovšek
Generalna sekretarka Varuha: Bojana Kvas
Direktor strokovne sluţbe Varuha: Karel Erjavec
67
Povzeto po Rovšek, J., 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana, 2013, str. 17. 68
Povzeto po Rovšek, J., 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana, 2013, str. 19. 69
To je bil dr. Lev Kreft, ki je nastopal v vlogi uradnega predlagatelja. 70
To določa 2. odstavek 9. člena ZVarCP.
16
Odnosi z javnostmi: Jakob Štumf
DRUGO OBDOBJE varuha človekovih pravic je trajalo od 21.2.2001 do 21.2.2007;
Varuh človekovih pravic: Matjaţ Hanţek
Namestnik varuha človekovih pravic: Aleš Butala
Namestnik varuha človekovih pravic: France Jamnik
Namestnik varuha človekovih pravic: Jernej Rovšek
Namestnik varuha človekovih pravic: Tone Dolčič
Generalna Sekretarka Varuha: Bojana Kvas
Direktor strokovne sluţbe Varuha do konca januarja 2003: Tone Dolčič
Odnosi z javnostmi: Nataša Kuzmič
TRETJE OBDOBJE varuha človekovih pravic je trajalo od 22.2.2007 do 22.2.2013;
Varuhinja človekovih pravic: dr. Zdenka Čebašek-Travnik
Namestnik varuhinje človekovih pravic: Tone Dolčič
Namestnica varuhinje človekovih pravic: mag. Kornelija Marzel
Namestnik varuhinje človekovih pravic: Jernej Rovšek
Namestnik varuhinje človekovih pravic: Ivan Šelih
Generalna Sekretarka Varuhinje: mag. Bojana Kvas
Direktorica strokovne sluţbe Varuhinje: mag. Bojana Cvahte
Odnosi z javnostmi: Nataša Kuzmič
ČETRTO OBDOBJE varuha človekovih pravic traja od 23.2.2013 do 23.2.2019;
Varuhinja človekovih pravic: Vlasta Nussdorfer
Namestnik varuhinje človekovih pravic: Tone Dolčič
Namestnica varuhinje človekovih pravic: mag. Kornelija Marzel
Namestnik varuhinje človekovih pravic: Ivan Šelih
Namestnik varuhinje človekovih pravic: Miha Horvat ( le-ta je nadomestil
Rovšek Jerneja, ki se je 1.3.2016 upokojil).
Generalna sekretarka Varuhinje: mag. Bojana Kvas
Direktorica strokovne sluţbe Varuhinje: Martina Ocepek
Odnosi z javnostmi: Nataša Kuzmič71
71
Več na: http://varuh-rs.si/o-instituciji/zgodovina-institucije/zgodovina-zaposlenih/.
17
3 PRAVNA PODLAGA ZA DELO OMBUDSMANA
3.1 PRAVNA PODLAGA ZA DELO OMBUDSMANA V EU
Delovanje evropskega ombudsmana urejajo členi 20, 24 in 228 PDEU, Statut varuha
človekovih pravic in izvedbene določbe, ki jih je evropski ombudsman sprejel v skladu
s členom 14 Statuta.72
Lizbonska pogodba je začela veljati 1. decembra 2009. Člen 195 Pogodbe ES o varuhu
človekovih pravic je postal člen 228 PDEU. Pristojnosti varuha so se razširile z
»institucij ali organov Skupnosti« na »institucije, organe, urade ali agencije Unije.« V
členu 228 PDEU je opaziti še dve dodatni spremembi. Prva je, da varuha človekovih
pravic EP »izvoli«, ne »imenuje«. To določa člen 228(1) PDEU. V členu 228(4) PDEU
pa je še določeno, da je Statut varuha človekovih pravic uredba EP, in ne sklep.73
V členu 228(2) PDEU je določeno, da je varuh človekovih pravic izvoljen po vsakih
volitvah v EP za mandatno dobo parlamenta. Volilni postopek podrobno določi
Poslovnik EP. Razpis za predstavitev kandidatov za funkcijo varuha se objavi v
Uradnem listu EU.
V členu 24 PDEU-prejšnjem členu 21 Pogodbe ES-je določena pravica do pritoţbe
evropskemu varuhu človekovih pravic kot ena od pravic, ki izhaja iz drţavljanstva EU.
Ta pravica je vključena v Listino EU o temeljnih pravicah člen 43. V tem členu je
urejen dostop do evropskega varuha. Vsak drţavljan Unije in vsaka fizična ali pravna
oseba s prebivališčem ali statutarnim sedeţem v eni od drţav članic ima pravico, da se
obrne na evropskega varuha človekovih pravic glede nepravilnosti pri dejavnostih
institucij, organov in agencij Unije, razen glede Sodišča EU pri opravljanju njegove
sodne funkcije.74
Evropski varuh aktivno zagotavlja upoštevanje Listine v institucijah EU. Vsako njeno
neupoštevanje obravnava kot nepravilnost. Listina v bistvu predstavlja osnovo
njegovega delovanja.
Statut in naloge evropskega varuha so bili v skladu s Pogodbo natančno določeni s
sklepom, ki ga je Parlament po posvetovanju s Komisijo in odobritvijo Sveta Evrope
sprejel 9. marca 1994.75
Na osnovi tega sklepa je evropski varuh sprejel izvedbena
določila. Postopki za imenovanje in razrešitev varuha so določeni v členih od 219 do
221 Poslovnika EP.76
72
Povzeto po Diamandouros, N., Letno poročilo: Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 23. 73
Ibid., str.23. 74
Povzeto po Grad, F., Evropsko ustavno pravo, Ljubljana, 2010, str. 119. 75
UL L 113, 4.5.1994, str. 15, kakor je bil spremenjen s sklepoma Parlamenta z dne 14. marca 2002, UL L 92, 9.4.2002, str. 13, in z dne 18. junija 2008, UL L 189, 17.7.2008, str.25. 76
http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/SL/displayFtu.html?ftulal=FTU_1.3.16.html.
18
3.2 PRAVNA PODLAGA ZA DELO OMBUDSMANA V RS
3.2.1 Opredelitev ombudsmana po Ustavi RS
Ustava RS v 159. členu predpisuje oblikovanje varuha človekovih pravic in temeljnih
svoboščin kot novo institucijo za neformalno varstvo teh pravic. Po ustavi je njegova
funkcija varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do drţavnih
organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil.77
Ustava RS prav
tako predvideva moţnost, da se za posamezna področja z zakonom določijo posebni
varuhi pravic drţavljanov.78
Ustava te institucije ne ureja v vseh podrobnostih. Daje namreč samo izhodišča za njeno
zakonsko ureditev. Najbolj pomembno je to, da jo opredeljuje kot ustavno kategorijo in
Varuhu s tem zagotavlja ustrezen poloţaj. Pri tem neposredno ne določa njegovega
mesta v strukturi drţave. Iz tega izhaja, da gre za neodvisen in samostojen organ, ki ni
vezan niti na zakonodajno, niti na izvršilno oblast.79
Ustava RS je pri uporabi imena našega Varuha nedosledna. V 159. členu ga naslavlja
kot varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin, v besedilu tega člena pa ga imenuje
varuh pravic drţavljanov. Uporaba termina varuh pravic drţavljanov je neustrezna.
Razlog za to je, ker se varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin z ustavo
zagotavlja vsakomur in ni vezano na drţavljanstvo.80
3.2.2 Slovenska zakonska ureditev položaja varuha človekovih pravic
Na podlagi 159. člena Ustave RS je bil konec leta 1993 sprejet Zakon o varuhu
človekovih pravic (ZVarCP). Uveljavljen je bil 14. januarja 1994 in ima 59. členov. Na
njegovi podlagi je bila ustanovljena institucija Varuha človekovih pravic. Gre za
institucijo, ki jo v drugih drţavah poznajo pod imenom ombudsman.81
ZVarCP v prvem členu vsebuje določbo, ki je enaka določbi 1. odstavka 159. člena
Ustave RS: »varuhova naloga je varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v
razmerju z drţavo v oţjem smislu, drţavnimi organi, organi lokalnih skupnosti in v
razmerju z drugimi subjekti, na katere drţava prenese določena javna pooblastila.«82
77
To določa 1 .odstavek 159. člena Ustave RS. 78
To določa 2 .odstavek 159. člena Ustave RS. 79
Povzeto po Trpin, G., Slovenija in Evropska konvencija o človekovih pravicah, v Zbornik razprav, Ljubljana, 1993, str. 161. 80
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 325-336. 81
Ibid., str. 325-336. 82
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str.115.
19
Zakon ureja organizacijo tega organa in način njegovega dela ter določneje opredeljuje
področje njegovega varstva. Varuh lahko namreč po 9. členu ZVarCP obravnava tudi
širša vprašanja, ki so pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter
za pravno varnost drţavljanov v RS. Ta določba daje Varuhu moţnost, da na svojo
pobudo odpira in obravnava tudi sistemska in aktualna vprašanja, ki jih pobudniki ne
zaznajo. To Varuhu omogoča tudi preventivne in promocijske aktivnosti, na način, kot
to delajo nacionalne institucije za varstvo človekovih pravic, ki so ustanovljene na
podlagi Pariških načel, sprejetih v OZN.83
Še posebej je pomemben njegov nadzor nad odločitvami organov izvršilne veje oblasti.
Nadzor nad sodišči je glede na ustavni poloţaj sodnikov omejen samo na vprašanja
zavlačevanja sodnih organov in očitne zlorabe oblasti. V praksi se je pokazalo, da zakon
ponuja dovolj moţnosti za obravnavo nepravilnosti v tej veji oblasti, ne da bi posegal v
njeno samostojnost.84
Njegova odgovornost sega tudi na področje obrambnih sil glede varovanja človekovih
pravic in temeljnih svoboščin.85
29. septembra 1994 je bil z zakonsko zahtevano dvotretjinsko večino glasov vseh
poslancev drţavnega zbora izvoljen prvi slovenski varuh Ivan Bizjak. Formalno je
institucija začela opravljati svoje delo 1. januarja 1995. Takrat so bili zagotovljeni
potrebni kadri, prostori in drugi materialni pogoji za delo. S tem dnem je prenehal
delovati Svet za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin.86
ZVarCP se je v teh letih pokazal kot dober zakon in je vsakokratnemu nosilcu te
funkcije omogočal dovolj učinkovito delo. Tudi s primerjalnega vidika daje zakon
Varuhu raznovrstne pristojnosti. ZVarCP je bil prav tako uporabljen kot eden izmed
modelov v številnih drţavah JV Evrope, ki so ombudsmana uvedle pozneje.87
3.2.3 Izvolitev Varuha in imenovanje njegovih namestnikov
Varuha človekovih pravic voli na predlog predsednika republike drţavni zbor z
dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. Tako zahtevana večina se pri nas ne
zahteva za nobenega drugega funkcionarja, ki ga voli drţavni zbor. Ta pogoj
primerjalno sodi med najstroţje pogoje za izvolitev Varuha. Po eni strani mu je na ta
način zagotovljena široka podpora parlamenta, po drugi strani pa krepi njegov
samostojen in neodvisen poloţaj, ki ga mora imeti pri opravljanju svojega dela.88
Za
83
Povzeto po Rovšek, J., 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana,1993, str. 23. 84
Povzeto po Pravno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, v Ustavno pravo, str. 132. 85
Ibid., str. 132. 86
Povzeto po Kvas, B., 20 let delovanja Varuha človekovih praviv v RS 1994-2014, Ljubljana, 2014, str.37. 87
Povzeto po Rovšek, J., 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana, 2013, str.23. 88
Povzeto po Kaučič, I, Grad, F., Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana, 2003, str. 156.
20
Varuha je lahko izvoljen samo drţavljan RS.89
Zakon določa,90
da je kandidacijski
postopek smiselno enak postopku kandidiranja za sodnike ustavnega sodišča.91
Varuh zakonsko predvidenega dela ne opravlja sam. V ta namen ima najmanj dva in
največ štiri namestnike. Število namestnikov določi Varuh s svojim aktom glede na
vsebinsko delitev področij dela. Pri tem mora pridobiti predhodno mnenje pristojnega
delovnega telesa drţavnega zbora. Na predlog Varuha jih imenuje drţavni zbor.
Predlagalna pravica omogoča Varuhu samostojen izbor svojih najoţjih sodelavcev. S
tem se krepi njegova odgovornost za delovanje celotne institucije. Namestnik
nadomešča Varuha v primeru njegove odsotnosti, smrti, poteka mandatne dobe ali trajne
ali začasne nesposobnosti za opravljanje funkcije. Varuh sam določi vrstni red
namestnikov, ki ga nadomeščajo. Varuh in njegovi namestniki nastopijo funkcijo po
prisegi pred drţavnim zborom.92
3.2.4 Položaj Varuha
Naloge Varuha so take narave, da mora biti pri svojem delu v celoti neodvisen in
samostojen. Čeprav ni klasičen drţavni aparat, je njegov poloţaj precej podoben
poloţaju pravosodnih organov, še posebej ustavnemu sodišču. Za zagotavljanje takega
poloţaja Varuha je zakon predvidel naslednje mehanizme:
1. razmerje Varuha do drugih drţavnih organov,
2. mandatna doba,
3. način njegove razrešitve,
4. inkompatibilnost funkcije in
5. imuniteta.93
1. Varuh je v celoti neodvisen in samostojen v razmerju do vlade in ministrov, pri
reševanju konkretnih zadev pa tudi do drţavnega zbora. Varuh mora ravnati v
skladu z ustavo in mednarodnimi pravnimi akti o človekovih pravicah in
temeljnih svoboščinah. Pri utemeljevanju svojih ravnanj se lahko sklicuje na
načelo vestnosti in poštenja ter na načelo pravičnosti in dobrega upravljanja.94
89
Drugje po svetu se praviloma zahteva tudi pravna izobrazba. 90
14.člen ZVarCP 91
Zakon o ustavnem sodišču predpisuje, da predsednik republike objavi v UL.RS poziv za zbiranje predlogov možnih kandidatov, ki omogoča vsakomur, da predlaga kandidata za to funkcijo. 92
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str.330. 93
Ibid., str.330. 94
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str.117.
21
2. Mandatna doba Varuha in njegovih namestnikov traja šest let. Po poteku te dobe
je Varuh lahko še enkrat izvoljen za šest let, njegovi namestniki pa so lahko
imenovani tudi večkrat.95
3. Varuh je lahko predčasno razrešen v naslednjih primerih:
če to sam zahteva,
če je obsojen za kaznivo dejanje s kaznijo odvzema prostosti,
zaradi trajne izgube delovne zmoţnosti za opravljanje funkcije.
Razloge za predčasno razrešitev zakon taksativno našteva. S tem je izključena moţnost
njegove razrešitve iz drugih razlogov. Postopek za razrešitev se začne na predlog
tretjine poslancev drţavnega zbora. Za razrešitev pa morata glasovati dve tretjini
navzočih poslancev. Gre za zelo nejasno in nelogično določbo zakona. Postopek za
razrešitev se mora namreč začeti ţe po samem zakonu, zato ni potrebna posebna,
kvalificirana pobuda za začetek tega postopka. To velja tudi za glasovanje poslancev za
razrešitev.96
4. Funkcija Varuha se opravlja profesionalno in ni zdruţljiva s funkcijami v
drţavnih organih, organih lokalnih skupnosti, organih političnih strank in
sindikatov ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, ki po zakonu niso zdruţljive
z opravljanjem javne funkcije. Funkcija, ki ni zdruţljiva s funkcijo Varuha, mu z
dnem nastopa funkcije Varuha preneha ali miruje. Če Varuh ne opusti pridobitne
dejavnosti, ki je po zakonu nezdruţljiva z njegovo funkcijo, v 30 dneh od
ugotovitve pristojne komisije drţavnega zbora o nezdruţljivosti, mu funkcija
preneha.97
5. Za razliko od poslancev drţavnega zbora, članov drţavnega sveta in sodnikov
ustavnega sodišča, ki jim je ustava priznala poklicno kot tudi nepoklicno
imuniteto, je zakon določil Varuhu le poklicno imuniteto.98
Na podlagi te
imunitete, Varuh ni odgovoren za mnenje ali predlog, ki ga je izrekel za
opravljanje svoje funkcije (materialna imuniteta), brez dovoljenja drţavnega
zbora pa ga je prepovedano pripreti v kazenskem postopku, ki je uveden proti
njemu v zvezi z opravljanjem njegove funkcije (procesna imuniteta).99
Določbe o razrešitvi Varuha, nezdruţljivosti njegove funkcije in imuniteti veljajo tudi
za njegove namestnike.100
95
Povzeto po Kaučič, I., Grad, F., Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana, 2003, str.156. 96
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str.330. 97
Povzeto po Kaučič, I., Grad, F., Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana, 2003, str. 156. 98
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str.331. 99
Povzeto po Kaučič, I., Grad, F., Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana, 2003, str. 157. 100
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 331.
22
3.2.5 Druge pravne podlage delovanja Varuha
Poleg Ustave RS101
in ZVarCP,102
ki je glavni zakonski akt za delovanje Varuha
človekovih pravic, so pomembni še drugi zakoni in podzakonski akti, ki na različnih
področjih urejajo njegov poloţaj. Med njimi sta za samo delovanje Varuha zlasti
pomembna Poslovnik varuha človekovih pravic103
in Pravilnik o sluţbenih izkaznicah.
Poslovnik varuha človekovih pravic je bil sprejet novembra 1995. Poslovnik ureja
delitev področij, organizacijo dela in postopek z vlogami. Z njim je institucija svoje
delovanje uredila tako, da je prisotna tudi na drugih področjih Slovenije. Določa
namreč, da lahko varuh človekovih pravic opravlja svojo dejavnost tudi zunaj svojega
sedeţa.104
V letu 1996 je Varuh skladno s poslovnikom izdal Pravilnik o sluţbenih izkaznicah, s
katerim je določil obrazec sluţbene izkaznice ter obrazec pooblastil funkcionarjev in
usluţbencev. Hkrati je uredil tudi postopek njene izdaje in zamenjave.105
Ostale pravne podlage delovanja Varuha so še:
1. Zakon o ratifikaciji Opcijskega protokola proti mučenju in drugim krutim,
nečloveškim ali poniţevalnim kaznim ali ravnanju,106
2. Pravilnik o povračilu stroškov in nagradah,107
3. Zakon o ustavnem sodišču,108
4. Zakon o drţavnem toţilstvu,109
5. Zakon o sodiščih,110
6. Zakon o sodniški sluţbi,111
7. Zakon o enakih moţnostih ţensk in moških,112
8. Zakon o pacientovih pravicah,113
9. Zakon o varstvu potrošnikov,114
10. Zakon o varstvu okolja,115
11. Zakon o varstvu osebnih podatkov,116
12. Zakon o kazenskem postopku,117
101
Ul. RS/I, št.33/91 (ter vse nadaljne spremembe in dopolnitve). Relevanten je 159. člen. 102
Ul. RS, št. 71/93 (ter vse nadaljne spremembe in dopolnitve). 103
Ul. RS, št. 63-2930/1995 (ter vse nadaljne spremembe in dopolnitve). 104
Povzeto po Kvas, B., 20 let delovanja Varuha človekovih pravic 1994-2014, Ljubljana, 2014, str. 38. 105
Ibid., str.38. 106
Ul. RS, št. 114/2006, relevantni so členi 4, 5 in 6. 107
Ul. RS, št. 17-565/2008 in št. 20-829/2011. 108
Ul. RS, št. 15/1994, 64/2001, relevantni členi so 12 , 13, 23a, 50-53. 109
Ul. RS, št. 58/11 in 21/12, relevantna člena sta 46 in 177. 110
Ul. RS, št. 94/07, relevanten je 47a. člen. 111
Ul. RS, št. 94/07, relevantna člena sta 40 in 79b. 112
Ul. RS, št. 59/02 in 61/07, relevanten je 32. člen. 113
Ul. RS, št. 15/08, relevanten je 55. člen. 114
Ul. RS, št. 98/04, relevanten je 65. člen. 115
Ul. RS, št. 39/06, relevanten je 14. člen. 116
Ul. RS, št. 94/07, relevantna člena sta 59 in 60.
23
13. Zakon o nalogah in pooblastilih policije,118
14. Pravilnik o policijskih pooblastilih,119
15. Zakon o obrambi,120
16. Pravila sluţbe v slovenski vojski,121
17. Zakon o odvetništvu,122
18. Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij,123
19. Zakon o upravnih taksah,124
20. Zakon o tajnih podatkih,125
21. Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije,126
22. Zakon o zdravljenju neplodnosti in postopkih oploditve z biomedicinsko
pomočjo,127
23. Zakon o javnih usluţbencih,128
24. Zakon o sistemu plač v javnem sektorju129
in
25. Zakon o potnih listinah.130
Pomembna pravna podlaga za njegovo delo je Zakon o ratifikaciji Opcijskega protokola
proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniţevalnim kaznim ali ravnanju (v
nadaljevanju Opcijski protokol), ki je začel veljati 1.1.2007. Zakon je določil, da naloge
drţavnega preventivnega mehanizma proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali
poniţevalnim kaznim ali ravnanju (v nadaljevanju DPM) po tem zakonu opravlja
Varuh. Te naloge opravlja v sodelovanju z nevladnimi organizacijami, ki jih izbere na
podlagi razpisa. Pri izvajanju nalog in pooblastil v vlogi DPM obiskuje vse kraje
odvzema prostosti v RS. S tem preverja ravnanje z osebami, ki jim je z aktom
oblastnega organa odvzeta prostost. Varuh pristojnim organom daje priporočila, kako
naj izboljšajo razmere in ravnanje s temi osebami.131
117
Ul. RS, št. 32/12, relevantna člena sta 213b in 213c. 118
Ul. RS, št. 15/13, relevantni členi so 30, 33 in 70b. 119
Sprejet na podlagi Zakona o nalogah in pooblastilih policije. Relevanten je 34. člen Pravilnika. 120
Ul. RS, št. 103/04, relevanten je 52. člen. 121
Relevantna sta 91 in 349. člen. 122
Ul. RS, št. 18/93 in 24/96, relevanten je 64. člen. 123
Ul. RS, št. 110/06, relevanten je 212. člen. 124
UL. RS, št. 106/10, relevanten je 28. člen. 125
Ul. RS, št. 50/06, relevanten je 3. člen. 126
Ul. RS, št. 45/2010, 26/2011 in 30/2011. Relevanten je 13. člen. 127
Ul. RS, št. 70/2000, relevantna sta 19 in 20. člen. 128
Ul. RS, št. 63/07, relevantna člena sta 6 in 203. 129
Ul. RS, št. 108/09. 130
Ul. RS, št. 65/2000, 98/2005, 44/2008, 41/2009 in 10/2011, relevanten je 9. člen. 131
Letno poročilo varuha za leto 2015.
24
4 PRISTOJNOSTI IN POSTOPKI OMBUDSMANA
4.1 PRISTOJNOSTI IN POSTOPKI EVROPSKEGA OMBUDSMANA
4.1.1 Pravica do pritožbe evropskemu ombudsmanu
V členu 24 Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju: PDEU), prejšnjem
členu 21 Pogodbe ES, je določena pravica do pritoţbe evropskemu varuhu človekovih
pravic kot ena od pravic, ki izhajajo iz drţavljanstva EU. Ta pravica je vključena v
Listino EU o temeljnih pravicah ( v nadaljevanju: LEUTP)132
(člen 43).
Evropski varuh se z mogočimi primeri nepravilnosti seznani predvsem iz pritoţb.
Opravlja pa tudi preiskave na lastno pobudo.133
S členom 228 PDEU je varuh človekovih pravic pooblaščen za sprejemanje pritoţb
drţavljanov Unije ali fizičnih ali pravnih oseb s prebivališčem ali statutarnim sedeţem v
eni od drţav članic. Gre za prejemanje pritoţb glede nepravilnosti pri dejavnostih
institucij, organov, uradov in agencij Unije, razen Sodišča Evropske Unije pri
opravljanju njegove sodne funkcije.134
Pritoţba ni v njegovi pristojnosti, če:
1. ni vloţena proti instituciji, organu, uradu ali agenciji Unije;
2. je vloţena proti Sodišču, Splošnemu sodišču ali Sodišču za usluţbence pri
opravljanju njihove pravosodne funkcije; ali
3. ne zadeva morebitne nepravilnosti.
1. Pristojnost evropskega varuha pokriva institucije, organe, urade in agencije
Unije. Institucije so navedene v členu 13 PEU. V skladu s tem členom je
Evropski svet zdaj institucija in je zato prav tako v okviru njegovih pristojnosti.
Opredelitve ali veljavnega seznama organov, uradov ali agencij Unije ni. Izraz
vključuje tako organe, ustanovljene s pogodbami, kot sta Evropski ekonomski-
socialni odbor in Evropska centralna banka, ter organe, ustanovljene z
zakonodajo v skladu s pogodbami. Sem sodijo tudi agencije, kot sta Evropska
agencija za okolje in Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje
na zunanjih mejah drţav članic (Frontex).135
132
Listina je bila najprej razglašena decembra 2000, podpisana in znova razglašena pa 12. decembra 2007 pred podpisom Lizbonske pogodbe 13. decembra 2007, UL 2007 C 303, stran 1. Lizbonska pogodba daje Listini enako pravno veljavnost kot pogodbam. 133
Povzeto po Diamandouros Nikiforos, P., Letno poročilo; Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010., str. 23. 134
Ibid., str. 25. 135
Ibid., str. 25.
25
2. Z Lizbonsko pogodbo je bil odpravljen stebrni ustroj EU. Zato so tudi
nepravilnosti v prejšnjem drugem stebru (skupna zunanja in varnostna politika)
sedaj v pristojnosti evropskega varuha.136
Pritoţbe proti javnim organom drţav članic niso v pristojnosti evropskega
varuha. To velja tudi v primeru, ko se nanašajo na zadeve s področja zakonodaje
EU.137
3. Evropski varuh ne more preiskovati pritoţb, vloţenih proti Sodišču EU,
Splošnemu sodišču ali Sodišču za usluţbence pri opravljanju njihove sodne
funkcije.138
4. Evropski varuh zagovarja stališče, da je nepravilnost širok pojem. Za dobro
upravljanje je treba spoštovati zakonska določila in načela. Med njimi pa so
seveda tudi temeljne pravice. Listina o temeljnih pravicah vključuje pravico do
dobrega upravljanja kot temeljno pravico drţavljanstva Unije (člen 41).
Člen 41 LEUTP pravi:
1. Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove
zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.
2. Ta pravica vključuje predvsem:
a) pravico vsake osebe, da pred sprejetjem kakršnegakoli posamičnega ukrepa
v njeno škodo pove svoje mnenje;
b) pravico vsake osebe do dostopa do spisa, ki se nanaša nanjo, ob spoštovanju
zakonitih interesov zaupnosti ter strokovne in poslovne tajnosti;
c) obveznost uprave, da navede razloge za svoje odločitve.
3. Vsakdo ima pravico, da mu Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna
zakonodajam drţav članic, povrne kakršno koli škodo, ki jo pri opravljanju
svojih dolţnosti povzročajo institucije ali usluţbenci Unije.
4. Vsakdo lahko institucijam Unije piše v enem od jezikov pogodb in ima
pravico do odgovora v istem jeziku.
Evropski varuh je v svojem Letnem poročilu za leto 1997 navedel naslednjo opredelitev
nepravilnosti: »Nepravilnost je podana, če javni organ ne ukrepa v skladu s pravilom ali
načelom, ki je zanj zavezujoče.« To opredelitev sta pozdravila tako Evropski parlament
kot tudi Komisija.139
Ta opredelitev nepravilnosti se ne omejuje samo na primere, v katerih je pravilo ali
načelo, ki se krši »pravno« zavezujoče. Načela »dobrega upravljanja« presegajo
zakonske okvire. Od institucij EU zahtevajo tako spoštovanje zakonskih obveznosti kot
136
Povzeto po Diamandouros, Nikiforos, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 25. 137
Ibid., str. 25. 138
Ibid., str. 26. 139
Ibid., str. 26.
26
tudi vestnost pri delu, ustrezno ravnanje s posamezniki in spoštovanje njihovih pravic.
Pri nezakonitosti gre namreč v vsakem primeru za nepravilnost, medtem ko
nepravilnost sama po sebi ne pomeni nujno tudi nezakonitega ravnanja.140
.
Pojem nepravilnosti ima tudi določene omejitve. Tako na primer politično delovanje
Evropskega parlamenta ne more sproţiti vprašanj glede morebitnih nepravilnosti in tako
tudi ne sodi v pristojnost evropskega varuha.141
Del dobrega upravljanja je tudi storitvena kultura. Pomemben del storitvene kulture je
potreba po tem, da se napake, kadar se pojavijo, priznajo in tudi popravijo. Evropski
varuh v primerih, v katerih ugotovi nepravilnost, poskusi spodbuditi »sporazumno
rešitev«, ki bi bila sprejemljiva za pritoţnika in zadevno institucijo. Treba pa je
opozoriti, da se ustrezne določbe Statuta (člen3(5))142
in izvedbene določbe (člen
6(1))143
uporabljajo samo, če se zdi, da se je zgodila nepravilnost, in če se jo zdi
mogoče odpraviti.144
4.1.2 Preiskave na lastno pobudo
Evropski varuh lahko prav tako uvede preiskave na lastno pobudo. To moţnost lahko
uporabi za preiskavo mogočega primera nepravilnosti, na katerega ga opozori oseba, ki
nima pravice vloţiti pritoţbe. Evropski varuh zadevni osebi med preiskavo omogoči
enake postopkovne moţnosti, kot če bi se zadeva obravnavala kot pritoţba.145
O uvedbi preiskave na lastno pobudo evropski varuh običajno odloča za vsak primer
posebej. Prav tako jo lahko uporabi tudi za reševanje domnevnih sistemskih teţav v
institucijah.146
140
Povzeto po Nikiforos Diamanouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 27. 141
Ibid., str. 27. 142
»Kolikor je mogoče, varuh človekovih pravic skupaj z institucijo ali organom v postopku poišče rešitev, da bi se odpravile nepravilnosti in ugodilo pritožbi.« 143
»Če varuh človekovih pravic ugotovi nepravilnosti, si čim bolj prizadeva sodelovati s pristojno institucijo pri iskanju sporazumne rešitve za odpravo nepravilnosti in v zadovoljitev pritožnika.« 144
Povzeto po Nikiforos Diamandouros, P.,Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 27. 145
Ibid., str. 24. 146
Ibid., str. 24.
27
4.1.3 Dopustnost in razlogi za preiskave
Preden lahko evropski varuh začne preiskavo, mora pritoţba izpolnjevati dodatna merila
dopustnosti. Ta merila, opredeljena v ustreznem členu Statuta, določajo:
1. da morata biti razvidna avtor in predmet pritoţbe (člen 2(3));
2. da varuh človekovih pravic ne sme posredovati v primerih pred sodišči ali
dvomiti o pravilnosti odločitev sodišč (člen 1(3));
3. da je treba pritoţbo vloţiti v dveh letih od datuma, ko se je pritoţnik seznanil
z dejstvi, na katerih pritoţba temelji (člen 2(4));
4. da so morala biti pred pritoţbo ţe uporabljena ustrezna upravna sredstva pri
zadevni instituciji ali organu ( člen 2(4));
5. da je treba pred vloţitvijo pritoţb v zvezi z delovnimi razmerji med
institucijami in organi ter njihovimi uradniki in usluţbenci izkoristiti
moţnosti za vloţitev notranjih upravnih vlog in pritoţb (člen 2(8)).147
V členu 228 PDEU je določeno, da varuh človekovih pravic »opravlja poizvedbe, ki so
po njegovem mnenju utemeljene.« Vse dopustne pritoţbe se natančno preučijo. Na ta
način se ugotovi, ali je mogoče razumno pričakovati, da bo preiskava privedla do
koristnega rezultata. Če tega ni mogoče pričakovati, varuh zaključi primer kot primer, ki
ne vsebuje zadostnih razlogov za preiskavo. Če varuh meni, da ni razloga za začetek
preiskave, o tem obvesti pritoţnika. V nekaterih primerih prav tako pošlje zadevni
instituciji sklep v anonimni različici.148
4.1.4 Postopki evropskega varuha
Vse pritoţbe, ki jih prejme evropski varuh, se registrirajo. Njihov prejem se potrdi v
enem tednu od prejema. Potrdilo o prejemu vsebuje:
a) informacije, s katerimi se pritoţnika obvesti o postopku;
b) referenčno številko;
c) ime in telefonsko številko osebe, ki obravnava pritoţbo.
Pritoţba se preuči. Na ta način se ugotovi, ali je treba sproţiti preiskavo. Pritoţnik je o
rezultatu obveščen v roku enega meseca.149
Pritoţbe je mogoče vloţiti v kateremkoli od 23 jezikov Pogodbe EU.150
Po sporazumu,
ki sta ga novembra 2006 podpisala evropski varuh in španska vlada, se drţavljani
147
Povzeto po Nikiforos Diamadouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 28. 148
Ibid., str. 28. 149
Ibid., str. 29.
28
evropskemu varuhu lahko pritoţijo v vsakem od uradnih jezikov v Španiji.151
Na
splošno je večina pritoţb vloţenih v angleščini, sledijo pa ji nemščina, španščina in
francoščina.152
Moţni sta dve situaciji:
1. Če se preiskava na podlagi pritoţbe ne uvede, je pritoţnik obveščen o razlogih.
Pritoţba se posreduje pristojnemu organu. Moţno pa je tudi, da pritoţnik prejme
nasvet o ustreznem organu, na katerega se lahko obrne.
2. Če se preiskava na podlagi pritoţbe uvede, je pritoţnik obveščen o vsakem
novem koraku. Prvi korak je posredovanje pritoţbe zadevni instituciji. Ta je
zaprošena, naj mu v treh koledarskih mesecih pošlje mnenje. Ko evropski varuh
s preiskavo zaključi, obvesti pritoţnika o njenih rezultatih in o svojih
ugotovitvah. Odločitve evropskega varuha niso pravno zavezujoče. Prav tako
tudi ne ustvarjajo pravno izvršljivih pravic ali obveznosti za pritoţnika in za
zadevno institucijo.153
4.1.4.1 Poenostavljeni postopki preiskav
V primeru, če se zadevna institucija strinja in sodeluje, da bi se teţava hitro rešila, lahko
evropski varuh uporabi neformalne prilagodljive pristope. V tem primeru evropski
varuh ne začne pisne preiskave o morebitnih nepravilnostih.154
4.1.4.2 Pošten postopek
Načelo poštenega postopka zahteva, da evropski varuh pri odločanju v zvezi s pritoţbo
ne sme upoštevati gradiva, ki mu ga predloţi pritoţnik ali institucija EU, če druga
stranka tega gradiva ni videla in ni mogla odgovoriti nanj. Zato evropski varuh pošlje
mnenje institucije pritoţniku. Hkrati ga povabi, naj predloţi pripombe. Postopek je
enak, kadar je treba opraviti dodatne preiskave v zvezi s pritoţbo.155
Pogodba in Statut ne predvidevata pritoţbe ali drugih sredstev zoper odločitev
evropskega varuha v zvezi z obravnavanjem ali rezultatom pritoţb. Zoper njega je
150
Angleščina, bolgarščina, češčina, danščina, estonščina, finščina, francoščina, grščina, irščina, italijanščina, latvijščina, litovščina, madžarščina, malteščina, nemščina, nizozemščina, poljščina, portugalščina, romunščina, slovaščina, slovenščina, španščina in švedščina. 151
To so katalonskem/valencijskem, galicijskem in baskovskem. 152
Povzeto po Nikiforos Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 38. 153
Povzeto po Nikiforos, Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 38. 154
Ibid., str. 29. 155
Ibid., str. 30.
29
namreč mogoče, tako kot zoper vse druge institucije EU, vloţiti odškodninsko toţbo na
podlagi člena 340 PDEU. Načeloma je mogoče tako toţbo vloţiti na Splošnem sodišču
na podlagi domneve, da je evropski varuh pritoţbo neustrezno obravnaval.156
4.1.4.3 Pregled spisov in zaslišanje prič
Institucije EU morajo evropskemu varuhu predloţiti vse informacije, ki jih je zahteval
od njih. Prav tako mu morajo omogočiti dostop do zadevnih spisov. To je določeno v
členu 3(2) Statuta varuha človekovih pravic. Leta 2008 je bil Statut spremenjen. Od
takrat dalje institucije ne morejo več zavrniti razkritja dokumentov na podlagi
»utemeljenih razlogov tajnosti.«157
Pooblastilo za pregled spisov evropskemu varuhu omogoča, da preveri popolnost in
točnost informacij, ki mu jih predloţi institucija, organ, urad ali agencija EU. Na
podlagi tega lahko opravi popolno in temeljito preiskavo. Uradniki in drugi usluţbenci
EU morajo prav tako pričati na zahtevo evropskega varuha. To je določeno v členu 3(1)
Statuta. Na podlagi spremembe Statuta v letu 2008 uradnikom EU ni treba več govoriti
»v imenu in v skladu z navodili njihovih uprav.« Ne glede na to jih še vedno obvezuje
obveznost varovanja poslovne tajnosti na podlagi pravil kadrovskih predpisov.158
S spremembo Statuta leta 2008 je bila pojasnjena in okrepljena zahteva po ohranjanju
zaupnosti dokumentov in informacij. Gre za dostop evropskega varuha do zaupnih
informacij ali dokumentov v smislu člena 9 Uredbe št. 1049/2001.159
Sprememba
Statuta določa, da se morajo upoštevati varnostna pravila zadevne institucije EU. Le-te
morajo evropskega varuha o njihovi zaupnosti obvestiti. Varuh se mora prav tako
vnaprej dogovoriti z zadevno institucijo o pogojih, pod katerimi bo lahko obravnaval te
informacije in dokumente, ki zajemajo obveznost varovanja poslovne tajnosti.160
4.1.4.4 Javnost postopka
Evropski varuh pritoţbe obravnava javno. To ne velja v primeru, če pritoţnik zahteva
zaupnost. Prav tako ima pritoţnik pravico do vpogleda v spis evropskega varuha o
156
Povzeto po Nikiforos, Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 30. 157
Ibid., str. 30. 158
Ibid., str. 30. 159
Uredba (ES) št. 1049/2001Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, UL 2001 L145, str.43. 160
Povzeto po Nikiforos Diamanouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 30.
30
pritoţbi. Javnosti pa je zagotovljena pravica dostopa do dokumentov, ki jih le-ta
hrani.161
4.1.4.5 Evropski kodeks dobrega upravnega ravnanja
6. septembra 2001 je Evropski parlament potrdil Kodeks dobrega upravnega
ravnanja. Le-tega morajo institucije EU, njihove uprave in uradniki
spoštovati v stikih z javnostmi. V njem so upoštevana načela evropskega
upravnega prava in sodne prakse evropskih sodišč. Temelji na nacionalnem
pravu drţav članic. Evropski parlament je evropskega varuha pozval, naj
Kodeks uporablja pri preiskavah pritoţb in pri opravljanju preiskav na lastno
pobudo.162
4.2 OBLIKE DELA OMBUDSMANA V RS
4.2.1 Načela delovanja in pristojnosti
Osnovna merila oziroma temelje delovanja varuha človekovih pravic v Republiki
Sloveniji lahko strnemo v naslednje poglavitne točke.
1. Pravni in vsebinski okvir delovanja:
Pravni in vsebinski temelj za delovanje Varuha v RS je določba ZVarCP,163
ki
določa, da se Varuh pri svojem delu ravna po določilih Ustave RS in po
mednarodnopravnih aktih o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Sem
sodijo tako tiste mednarodne pogodbe, ki obvezujejo Slovenijo kot tudi tiste, ki
jih RS ni ratificirala. Po zakonu se lahko pri svojih intervencijah sklicuje tudi na
načela pravičnosti in dobrega upravljanja.
Pojem pravičnosti je v tem smislu večplasten. Pomemben je tako z vidika prava,
kot tudi z vidika morale, etike in filozofije. Pravičnost v sodobnem pravu
predpostavlja enako obravnavo pravnih subjektov v splošnih pravnih aktih in
enako uporabo teh aktov. V praksi pa prihaja do teţav predvsem zaradi različnih
interpretacij tega pojma.
Pojem dobro upravljanje je v našem pravnem sistemu dokaj nov, medtem ko je v
nekaterih drugih drţavah ţe uveljavljen. Poznajo ga predvsem pod izrazom
»good behaviour« in »good administration« oziroma kot njuno nasprotje
»misbehaviour« in
161
Povzeto po Nikiforos, Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 31. 162
Ibid., str. 28. 163
3. člen ZVarCP.
31
»malaadministration«. To načelo bo Varuh lahko uporabil v dveh primerih.
Prvič, ko bo drţavni organ ravnal nekorektno in drugič, ko bo drţavni organ
neupravičeno oteţil uveljavljanje pravic posameznika, ne da bi bilo to ravnanje
nujno v nasprotju s predpisi.164
2. Pooblastila Varuha:
Zakon določa,165
da ima Varuh pooblastila do vseh drţavnih organov, organov
lokalne skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. Izmed drţavnih organov bo
Varuh najpogosteje obravnaval odločitve organov drţavne uprave in vlade.
Zakon pa izrecno ne izvzema niti predsednika republike niti poslancev. V
primerjalni ureditvi ombudsmani praviloma nimajo pristojnosti nad
predstavniškimi in neposredno izvoljenimi organi.166
Varuh praviloma ne more
obravnavati zadev o katerih tečejo sodni ali drugi pravni postopki. To je v
skladu z ustavnim načelom o neodvisnosti sodstva in o delitvi oblasti.
Kadar gre za organe lokalne samouprave, pa je zakon posebej določil,167
da je
Varuh pri obravnavanju njihovih aktov in dejanj dolţan upoštevati posebnosti
njihovega poloţaja, zlasti način sprejemanja odločitev.168
3. Predlogi, mnenja, kritike in priporočila Varuha:
Varuh lahko vsem drţavnim organom, organom lokalne samouprave in nosilcem
javnih pooblastil naslovi predloge, mnenja, kritike ali priporočila. Vsi ti organi
so jih dolţni obravnavati in nanje odgovoriti v roku, ki ga določi Varuh. Varuh
ne razpolaga s formalnimi sredstvi za dosego določenega ravnanja drţavnih
organov. Prav tako ne more doseči prisilne izvršbe svojih ukrepov. Na voljo pa
ima druge formalne in neformalne moţnosti pritiska. Sem sodi zlasti obravnava
primera v drţavnem zboru. Zoper ignoranco drţavnih organov pa je uperjena
zakonska dolţnost organa, da v določenem roku odgovori na predloge, mnenja
in kritike Varuha.169
4. Zagotovitev podatkov in informacij:
Po zakonu170
so drţavni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih
pooblastil dolţni Varuhu na njegovo zahtevo zagotoviti vse podatke in
164
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 331. 165
23. člen ZVarCP. 166
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 332. 167
41. člen ZVarCP. 168
Povzeto po Kaučič, I., Grad, F., Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana, 2003, str. 157. 169
Ibid., str. 157. 170
6. člen ZVarCP.
32
informacije iz njihove pristojnosti ne glede na stopnjo zaupnosti in mu
omogočiti izvedbo preiskave.171
5. Pobude za spremembo zakonov in drugih pravnih aktov:
Varuh lahko daje drţavnemu zboru in vladi pobude za spremembo zakonov in
drugih pravnih aktov iz njune pristojnosti. Predsednik drţavnega zbora,
predsednik vlade in ministri so dolţni osebno sprejeti Varuha na njegovo
zahtevo najkasneje v 48 urah. Tudi drugim drţavni organom, zavodom in
organizacijam, ki izvajajo javna pooblastila, lahko Varuh predlaga izboljšanje
njihovega poslovanja in ravnanja s strankami.172
6. Splošno pooblastilo Varuha:
Zakon173
daje Varuhu tudi splošno pooblastilo, da lahko vsakemu drţavnemu
organu, organu lokalne skupnosti in nosilcu javnih pooblastil posreduje svoje
mnenje z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. To lahko stori
v zadevi, ki jo obravnava, ne glede na vrsto ali stopnjo postopka, ki je v teku
pred temi organi.
V anglosaškem pravnem sistemu je ta vloga znana kot »amicus curiae« (prijatelj
sodišča). Ta vloga pa Varuhu omogoča, da ţe v teku postopka sporoči sodišču
ali drugemu organu, ki odloča o pravicah posameznikov, svoje mnenje o varstvu
človekovih pravic in temeljnih svoboščin. To mnenje je Varuh izoblikoval sam
ali pa na podlagi judikature EU. Gre za nevtralno strokovno pomoč, ki je
navedeni organi niso dolţni upoštevati. Lahko pa Varuh uporabi sredstva, ki mu
jih nalaga zakon. To so predvsem pritiski preko javnosti ali drţavnega zbora.174
7. Vstop v uradne prostore drţavnih organov, organov lokalne samouprave ali
nosilcev javnih pooblastil:
Varuh oziroma oseba, ki jo Varuh pooblasti, lahko vstopi v uradne prostore
navedenih organov. Gre za tako imenovani inšpekcijski pregled. Le-tega lahko
Varuh opravi tudi v zaporih in drugih prostorih, v katerih so osebe, ki jim je
odvzeta prostost ali omejena svoboda gibanja. S temi osebami lahko opravi tudi
razgovor, in to celo brez navzočnosti drugih oseb.175
171
Povzeto po Kaučič, I., Grad, F., Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana, 2003, str. 157. 172
45. in 46. člen ZVarCP. 173
25. člen ZvarCP. 174
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 331. 175
Ibid., str. 333, glej tudi 42. člen ZVarCP.
33
8. Ukrepanje v primerih, ko gre za širša in kompleksnejša vprašanja:
Varuh ne obravnava oz. ne vodi postopka le v konkretnih primerih kršitev pravic
in svoboščin. Zakon v zvezi s tem določa,176
da lahko Varuh spremlja, proučuje
in po potrebi ukrepa tudi, ko gre za širša vprašanja, ki so pomembna za varstvo
človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost drţavljanov v
RS.177
9. Neodvisnost sodstva:
Varuh spoštuje neodvisnost sodstva in nima nobenih pristojnosti poseganja v
sodniške odločitve. Tudi v naši ureditvi mora Varuh spoštovati ustavno načelo
delitve oblasti. Praviloma ne sme obravnavati zadev, o katerih tečejo sodni ali
drugi pravni postopki. Pobudo za začetek takega postopka lahko Varuh zavrne.
Izjemoma lahko obravnava tako zadevo, če gre za neupravičeno zavlačevanje
postopka ali za očitno zlorabo oblasti. V tem primeru oceni, da bi bilo za
posameznika nesmotrno začeti ali nadaljevati postopek z rednimi ali z izrednimi
pravnimi sredstvi ali oceni, da bi bila posamezniku medtem povzročena velika
ali teţko popravljiva škoda.178
Pravnik Trpin pojasnjuje, da so v primerjalnih ureditvah sodišča praviloma
izvzeta iz ombudsmanovega nadzora ali pa je ta nadzor zelo zoţen.179
Trpin
meni, da določba zakona, ki govori o tem, da sme Varuh obravnavati tudi
zadeve, o katerih tečejo sodni ali drugi pravni postopki, če gre za neupravičeno
zavlačevanje postopka ali za očitno zlorabo oblasti, Varuhu ne onemogoča, da
ne bi izvajal splošnega nadzora nad varstvom človekovih pravic in nadzora nad
temeljnimi sodnimi postopki.180
10. Inkompatibilnost funkcije Varuha človekovih pravic:
ZVarCP 181
določa, da funkcija Varuha in njegovih namestnikov, ni zdruţljiva s
funkcijami v drţavnih organih, organih lokalnih skupnosti, organih političnih
strank in sindikatov ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, ki niso zdruţljiva z
opravljanjem javne funkcije.182
Funkcija, ki ni zdruţljiva s funkcijo Varuha, Varuhu preneha ali miruje z dnem
nastopa funkcije Varuha.
176
9. člen ZVarCP. 177
Povzeto po Grad., F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 333. 178
Ibid., str. 333, glej tudi 24. člen ZVarCP. 179
Povzeto po Trpin, G., Komentar 159. člena Ustave, v Komentar Ustave RS, Šturm (Ur.), FPDEŠ, Ljubljana, 2002, str. 1081. 180
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Zbornik razprav, Ljubljana, 1993, str. 117 181
19. člen ZVarCP. 182
Gre za inkompatibilnost funkcije v širšem pomenu.
34
Če Varuh ne opusti pridobitne dejavnosti v 30 dneh od ugotovitve pristojne
komisije drţavnega zbora, mu funkcija preneha. Seveda pa mora iti za dejavnost,
ki je po zakonu nezdruţljiva s funkcijo Varuha.183
11. Sredstva Varuha:
Varuh delo opravlja s sredstvi, ki mu jih v drţavnem proračunu določi drţavni
zbor RS.184
4.2.2 Postopek pri varuhu človekovih pravic
Zakon določa,185
da je postopek pri Varuhu zaupen, neformalen in za stranke brezplačen.
Neformalnost postopka pomeni, da je postopek manj formaliziran in tog kot pred
pravosodnimi organi. Ne glede na to, pa je potrebno spoštovati z zakonom predpisane
pogoje.186
Varuh je dolţan voditi postopek nepristransko. V vsaki zadevi se mora seznaniti s
stališči prizadetih strank. Prav tako ima diskrecijsko pravico pri odločanju, katere
zadeve bo vzel v obravnavo in katerih ne.187
Postopek pri Varuhu ima tudi značaj javnosti. Prav načelo javnosti je bistveno za
neformalno moč oz. za sistemsko teţo in pomen te institucije. Varuh namreč o svojih
ugotovitvah in ukrepih obvešča javnost in drţavni zbor. Javnost obvešča predvsem
preko javnih medijev, drţavni zbor pa z rednimi, letnimi in delnimi poročili. Od tega je
odvisna njegova moč.188
Postopek pri Varuhu je lahko pravni ali poravnalni. Pravni postopek je bolj ali manj
formaliziran. Začne se na podlagi pisne vloge in nadaljuje z njegovim formalnim
posredovanjem. Poravnalni način dela pa je neformalen. V tem primeru poskuša Varuh
doseči poravnavo oziroma sporazumno razrešiti spor med organom in posameznikom.
Naš zakon ureja le pravni način.189
183
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 349. 184
Glej 5. člen ZVarCP. 185
Glej 8. in 9. člen ZVarCP. 186
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1993, str. 333. 187
Povzeto po Kaučič, I., Grad, F., Ustavna ureditev Slovenije, Ljubljana, 2003, str. 158. 188
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih , Ljubljana, 2004, str. 118. 189
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 333.
35
4.2.2.1 Pobuda za začetek postopka
Varuh lahko začne postopek:
1. na pobudo kogarkoli, ki meni, da so mu z aktom ali dejanjem drţavnega
organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil kršene
človekove pravice ali temeljne svoboščine,
2. na lastno pobudo, vendar mora dobiti soglasje prizadetega. To soglasje je
potrebno tudi v primeru, če pobudo za začetek postopka v imenu prizadetega
posameznika vloţi kdo drug.190
ZVarCP v 9. členu določa, da Varuh lahko obravnava tudi širša vprašanja, ki so
pomembna za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost
drţavljanov.
Ne glede na to, da je postopek pri Varuhu neformalen, morajo pobude, naslovljene na
Varuha, izpolnjevati določene obličnostne pogoje. V njih morajo biti navedene
okoliščine, dejstva in dokazi, ki utemeljujejo pobudo za začetek postopka. Pobudnik
postopka mora tudi navesti, ali je v konkretni zadevi ţe uporabil razpoloţljiva pravna
sredstva, in če jih je, katera.191
Pobudo je mogoče vloţiti pisno ali ustno ne da bi bila za to potrebna pomoč odvetnika.
Prav tako se ne zahteva obličnost. Pobudo za začetek postopka lahko v zaprti kuverti na
Varuha naslovijo tudi osebe, ki jim je odvzeta prostost.192
Vse pobude, naslovljene na
Varuha, morajo biti podpisane in označene z osebnimi podatki pobudnika.193
Ko Varuh prejme pobudo za začetek postopka, opravi potrebne poizvedbe v zvezi s
konkretno zadevo in na tej podlagi sklene, da꞉
1. o pobudi odloči po skrajšanem postopku,
2. pobudo zavrne,
3. pobude ne vzame v obravnavo,
4. začne preiskavo.
1. Varuh o pobudi odloči po skrajšanem postopku zlasti, kadar so dejansko stanje
in stališča prizadetih strank razvidna iz dokumentacije, priloţene k pobudi.
Tukaj gre za enostavne primere, ki ne zahtevajo dodatnih informacij, ko so
190
Povzeto po Rupnik, J., Cijan, R., Grafenauer, B., Ustavno pravo, Maribor, 1993, str. 132. 191
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str.119. 192
Ibid., str. 119. 193
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 158,159.
36
stališča prizadetih strank jasna in nedvoumna ali ko je bila zadeva ţe raziskana v
podobnem primeru.194
2. Varuh bo pobudo zavrnil zlasti zaradi naslednjih razlogov:
če iz razpoloţljivih podatkov in okoliščin nedvoumno izhaja, da ne gre
za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin ali drugo
nepravilnost;
če je vloga nepopolna in je pobudnik po predhodnem opozorilu ne
dopolni;
če zakon določa, da zadeve zaradi postopka, ki o njej teče pred
pravosodnimi organi, ne sme obravnavati;
če gre za zadevo, ki je v pristojnosti preiskovalnih komisij drţavnega
zbora v razmerju do nosilcev javnih funkcij;
če niso bila izčrpana vsa redna in izredna pravna sredstva, razen če
bodisi oceni, da ne bi bilo smotrno, da bi posameznik začel ali nadaljeval
takšne postopke, ali pa oceni, da bi bila posameznikom v tem času
prizadejana velika ali teţko popravljiva škoda;
če je iz pobude razvidno, da gre očitno za manj pomembno zadevo, ki
tudi po opravljeni preiskavi ne bi mogla dati primernega rezultata.
Razloge za zavrnitev pobude našteva zakon eksemplifikativno. To pomeni, da lahko
Varuh pobudo zavrne tudi iz drugih podobnih razlogov. Izkušnje drugih drţav kaţejo,
da ombudsmani pribliţno 80% zadev zavrnejo ţe v prvi fazi.195
3. Varuh pobude ne vzame v obravnavo v naslednjih primerih, in sicer, če je :
anonimna,
prepozna,
ţaljiva,
predstavlja zlorabo pravice do pritoţbe.
O svoji odločitvi je Varuh dolţan obvestiti pobudnika v čim krajšem roku, mu pojasniti
razloge za to in ga po moţnosti tudi napotiti na drugo ustrezno pot za rešitev konkretne
zadeve. Odločitev Varuha, da pobude ne vzame v obravnavo ali jo zavrne, je dokončna.
Zoper njo ni pritoţbe.196
4. Varuh ne začne postopka, če je od dejanja ali zadnje odločitve organa preteklo
več kot eno leto. Ta rok pa ni prekluziven. Varuh lahko oceni, da je pobudnik
zamudil rok iz objektivnih razlogov, ali da gre za tako pomembno zadevo, ki ne
glede na časovno oddaljenost opravičuje njegovo ukrepanje. Če oziroma ko pa
194
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 334. 195
Ibid., str. 334. 196
Ibid., str. 334.
37
se Varuh odloči za začetek preiskave, pošlje sklep o preiskavi pobudniku in
organu, na katerega se nanaša pobuda za začetek postopka.197
Pravnik Rovšek v svojem delu navaja: » Varuh ukrepa, kadar redne pritoţbene poti ni
ali ni dovolj učinkovita. Ombudsman nastopi vedno subsidiarno, šele potem, ko se je
posameznik s pritoţbo obrnil na organ, ki je na prvi stopnji odločal o njegovih pravicah.
To pomeni, da mora v javnem sektorju vedno obstajati pritoţbena pot in če ta ni
učinkovita ali posameznik z njo ni zadovoljen, se lahko obrne na ombudsmana. «198
4.2.2.2 Preiskava
O začetku postopka oziroma o začetku preiskave Varuh obvesti tako pobudnika kakor
tudi organ, ki ga pobuda zadeva. Hkrati jima pošlje sklep o preiskavi. Pri tem lahko
zahteva vsa potrebna pojasnila in vse relevantne informacije. Slednje mora organ poslati
Varuhu v roku, ki ga določi Varuh sam. Ta rok pa ne sme biti krajši od 8 dni.
Odklonitev ali nespoštovanje zahteve Varuha se šteje za oviranje njegovega dela. Organ
mora Varuhu brez odlašanja sporočiti razloge, zaradi katerih ni ugodil njegovi zahtevi.
O zamudi roka lahko Varuh obvesti neposredno nadrejeni organ. Dodatni pritisk pa
lahko Varuh izvaja s pomočjo obveščanja javnosti in pristojnih teles drţavnega zbora.199
Sodelovanje z Varuhom pa ni obvezno samo za prizadeti organ. Vsi drţavni organi
imajo po 34. členu dolţnost, da Varuhu pri izvedbi preiskave nudijo ustrezno pomoč. V
zvezi s svojim delom ima Varuh pravico vpogleda v podatke in dokumente iz
pristojnosti drţavnih organov. Pri tem pa tudi Varuha, njegove namestnike in
usluţbence zavezujejo predpisi o varovanju tajnosti.200
Vsi funkcionarji in usluţbenci drţavnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilci
javnih pooblastil se morajo odzvati Varuhu na vabilo za sodelovanje v preiskavi ter
zaradi dajanja pooblastil.201
Varuh ali oseba, ki jo Varuh za to pooblasti, lahko vstopi v
uradne prostore vsakega izmed omenjenih organov. Varuh lahko opravi tudi preglede
zaporov, drugih zavodov ali prostorov, v katerih so osebe, ki jim je bila odvzeta prostost
ali omejena svoboda gibanja. S temi osebami lahko Varuh opravi razgovor brez
navzočnosti drugih oseb. Varuh lahko vabi vsakogar kot pričo ali izvedenca na razgovor
o zadevi, ki jo obravnava. Vabljeni se je dolţan vabilu odzvati.202
Kdor se neupravičeno
ne odzove vabilu na razgovor, se kaznuje z denarno kaznijo. Prav tako se z denarno
197
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str. 120. 198
Povzeto po Rovšek, J., Neformalni mehanizmi varstva človekovih pravic-Ombudsmani in varuh človekovih pravic, v Dokumenti človekovih pravic z uvodnimi pojasnili, Ljubljana, 2002, str.141. 199
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str. 120. 200
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 335. 201
Ibid., str. 335. 202
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str.121.
38
kaznijo kaznuje tudi odgovorna oseba organa, ki Varuhu na zahtevo ne posreduje
zahtevanih gradiv.203
Varuh lahko preiskavo prekine:
če ugotovi, da je bila zadeva rešena na drug način,
če pobudnik neupravičeno ne sodeluje v postopku,
če je iz pobudnikovih dejanj razvidno, da ne kaţe zanimanja za nadaljevanje
preiskave.204
Po opravljeni preiskavi Varuh izdela osnutek poročila o svojih ugotovitvah. Posreduje
ga prizadetim strankam. Stranke lahko v roku, ki ga določi Varuh, pošljejo svoje
pripombe ali predloge za dopolnitev. Od Varuha pa je odvisno, ali jih bo v končnem
poročilu upošteval, ali pa tudi ne. V nujnih primerih pa lahko Varuh sprejme svoje
ugotovitve in predloge tudi brez predhodnega preverjanja pri prizadetih strankah. Gre za
primere, kadar na podlagi dokumentacije s katero razpolaga oceni, da so dejstva
nesporna.205
Končno poročilo Varuha vsebuje njegovo oceno dejstev in okoliščin posameznega
primera. Prav tako vsebuje njegovo ugotovitev, ali je šlo v obravnavanem primeru za
kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin ter kako so bile kršene, ali je šlo
morebiti za drugo nepravilnost.206
Če Varuh ugotovi, da je šlo za kršitev, lahko predlaga način, s katerim naj se
ugotovljena nepravilnost odpravi, npr., da organ ponovno izvede postopek v skladu z
zakonom, predlaga povrnitev škode ali drug način odprave nepravilnosti. Ob tem pa
Varuh ne posega v civilnopravne pravice posameznika za povrnitev morebitne škode.
Eden izmed varuhovih moţnih predlogov je tudi predlog za uvedbo disciplinskega
postopka. Uvede se ga zoper usluţbence organov, ki so zakrivili ugotovljeno
nepravilnost. Zadevni organi pa ne smejo ostati pasivni. Po zakonu so dolţni v 30 dneh
obvestiti Varuha o ukrepih, ki so jih storili na podlagi njegovih predlogov, mnenj, kritik
ali priporočil. Če organ teh obveznosti ne izpolni, lahko Varuh o tem obvesti:
neposredno nadrejeni organ,
pristojno ministrstvo,
o tem poroča drţavnemu zboru ali
obvesti javnost. V tem primeru lahko Varuh svoje poročilo in predloge objavi v
javnih glasilih na stroške tega organa.207
203
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 336. 204
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str. 121. 205
Ibid., str. 121. 206
Ibid., str. 121. 207
Ibid., str. 121.
39
Pravnik Rovšek pravilno poudarja, da »sta najpomembnejša pogoja za uspešno delo
Varuha človekovih pravic moţnost izvedbe preiskav in njegov neodvisen poloţaj. Vse
ostalo je odvisno od strokovnosti, usposobljenosti in poguma nosilcev funkcije…..
Podrobne zakonske rešitve niso tako pomembne kot nosilci funkcije, predvsem pa
okolje, ki mora biti pripravljeno poslušati in upoštevati njihove predloge.«208
4.2.2.3 Poročilo Varuha
Zakon nalaga varuhu človekovih pravic dolţnost, da o svojem delu, ugotovitvah o
stopnji spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter o pravni varnosti
drţavljanov v Republiki Sloveniji poroča drţavnemu zboru. Gre za redna ali posebna
poročila Varuha.209
Letno poročilo mora predloţiti drţavnemu zboru do 30. septembra za preteklo leto. Ob
obravnavi tega poročila v drţavnem zboru lahko Varuh osebno na seji drţavnega zbora
predstavi povzetek poročila in svoje ugotovitve. To poročilo se tudi javno objavi in je
dostopno na spletu.210
Poročilo je običajno napisano v štirih poglavjih:
1. V prvem poglavju Varuh podaja splošno oceno o spoštovanju človekovih
pravic in o pravni varnosti v drţavi.
2. Drugo poglavje predstavlja jedro poročila. Razdeljeno je v različne
problemske točke, kot so npr. ustavne pravice in stanje v zvezi z njimi,
varstvo osebnih podatkov, dostop do informacij javnega značaja, omejitev
osebne svobode, pravosodje, policijski postopki, upravne zadeve, okolje in
prostor, gospodarske javne sluţbe, stanovanjske zadeve, delovne razmere,
brezposelnost, pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno varstvo,
zdravstveno zavarovanje, socialno varstvo in varstvo otrokovih pravic. To so
le nekatera področja s katerimi se Varuh ukvarja. Varuh prav tako predstavi
zakonodajne pobude, ki jih je njegov urad naslovil na vlado in drţavni zbor
Republike Slovenije. Varuh namreč lahko daje drţavnemu zboru in vladi
tudi pobude za spremembo zakonov in drugih pravnih aktov iz njune
pristojnosti, drugim drţavnim organom, zavodom in organizacijam z javnimi
pooblastili, pa tudi predloge za izboljšanje njihovega poslovanja s strankami.
3. V tretjem poglavju so navedeni načini dela njegovega urada, stanje financ in
statistični podatki.
4. Četrto poglavje pa vsebuje opis nekaterih najzanimivejših primerov, ki jih je
Varuh reševal v preteklem letu.211
208
Povzeto po Rovšek, J., Neformalni mehanizmi varstva človekovih pravic- Ombudsmani in varuh človekovih pravic, v Dokumenti človekovih pravic z uvodnimi pojasnili, Ljubljana, 2002, str. 142 . 209
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 336. 210
http://www.varuh-rs.si 211
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str. 122, 123.
40
Posebna poročila lahko Varuh naslovi pristojnemu delovnemu telesu drţavnega zbora
ali neposredno drţavnemu zboru.212
Povsod po svetu imajo letna poročila ombudsmanov velik pomen. To poročilo je
namreč lahko učinkovito sredstvo za dosego pomembnih sprememb in ukrepov na
področju varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S tem Varuh neposredno
vpliva na razvoj splošne pravne kulture v drţavi.213
Po eni strani organi dobijo
usmeritve in predloge, ki naj jih pri svojem delu upoštevajo, hkrati pa drţavljani dobijo
informacijo o svojih pravicah na splošno in na posameznih področjih ter tudi o tem, kaj
lahko pričakujejo od javne uprave. 214
Kaučič je v svoje delu podal zelo pomembno trditev, ki pravi: » Poleg parlamenta je
prav javnost varuhovo najpomembnejše oroţje.«215
Varuhova naloga oziroma bistvo njegovega dela ni v tem, da neposredno posega v
sistem nadzora nad delom drţavnega oblastnega aparata. To je delo drugih organov
formalnega nadzora. Prav tako Varuh nima pooblastil za poseganje v oblastne akte in
izrekanje pravnih sankcij. Njegova naloga je predvsem podajati mnenja, pripombe,
opozarjati na kršitve in nepravilnosti ter predlagati ukrepe. In prav to se mora izraţati v
njegovem rednem letnem poročilu.216
4.2.2.4 Pravice in služba Varuha
Varuh človekovih pravic in njegovi namestniki opravljajo svojo funkcijo profesionalno.
Njihove pravice ureja zakon. Zakon217
tudi določa, da Varuh sprejme poslovnik. Z njim
določi delitev področij, organizacijo dela in postopek z vlogami. Ta poslovnik sprejme
po predhodnem mnenju pristojnega delovnega telesa drţavnega zbora.218
Varuh ima strokovno sluţbo. Vodi jo generalni sekretar. Generalnega sekretarja,
svetovalce in druge usluţbence imenuje Varuh. Le-te lahko imenuje tudi izmed
usluţbencev v drţavnih organih za določen čas. Le-ti pa imajo pravico, da se po poteku
tega časa vrnejo na svojo prejšnjo funkcijo.219
212
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič,C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 336. 213
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str. 122. 214
Povzeto po Grad, F., Kaučič,I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 336. 215
Kaučič, I., Varuh človekovih pravic, v Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1999, str. 335. 216
Povzeto po Teršek, A., Človekove pravice v pravnih in sodnih postopkih, Ljubljana, 2004, str. 122. 217
10. člen ZVarCP. 218
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 336. 219
Ibid., str. 336.
41
Sredstva za delo Varuha se zagotovijo v proračunu Republike Slovenije. Višino le-teh
določi drţavni zbor na predlog Varuha.220
4.3 ODNOSI Z INSTITUCIJAMI, ORGANI IN URADI EU TER ODNOSI Z
NACIONALNIMI, REGIONALNIMI IN LOKALNIMI OMBUDSMANI
4.3.1 Odnosi evropskega varuha z institucijami, organi, uradi in agencijami EU
Ti odnosi so zelo pomembni z vidika zagotavljanja čim višje ravni standardov uprave.
Evropski varuh se redno sestaja s člani in uradniki institucij, organov, uradov in agencij
EU (v nadaljevanju institucij EU) ter z njimi razpravlja o načinih, kako zagotoviti čim
boljši in hitrejši odziv na njegove pripombe, priporočila in poročila.221
Za institucije EU
je namreč zelo pomembno, da spremljajo kritične in dodatne pripombe evropskega
varuha ter si prizadevajo odpraviti nerešene teţave.222
Institucije EU, s katerimi evropski varuh sodeluje so naslednje:
1. Evropski parlament (v nadaljevanju: EP);
Evropskega varuha izvoli EP. Le-temu evropski varuh tudi poroča. Gre za
predstavitev njegovega letnega poročila in izjemoma tudi posebnih poročil. Za
odnose EP z evropskim varuhom je odgovoren Odbor za peticije Parlamenta. Z
njim je evropski varuh v odličnih delovnih odnosih. Ta Odbor pripravi poročilo
o letnem poročilu evropskega varuha.223
2. Svet EU;
Evropski varuh se udeleţuje različnih sestankov delovnih skupin Sveta EU (npr.
Sveta za informiranje).224
3. Evropska komisija;
Je institucija, na katero se nanaša največ preiskav evropskega varuha. Redni
sestanki med njim in predstavniki Komisije so zelo pomembni za zagotavljanje
hitrih odzivov na pritoţbe drţavljanov. V letu 2009 se je okrepilo sodelovanje z
mreţo SOLVIT. To je mreţa, ki jo je vzpostavila Komisija z namenom, da bi
pomagala ljudem, ki se srečujejo z ovirami, ko poskušajo uveljavljati svoje
pravice na notranjem trgu EU. Predstavnik te mreţe se je aprila 2009 na Cipru
prvič udeleţil seminarja za nacionalne varuhe človekovih pravic drţav članic in
drţav kandidatk, ki poteka vsako drugo leto. Evropski varuh si na svojih
220
Povzeto po Grad, F., Kaučič, I., Ribičič, C., Kristan, I., Državna ureditev Slovenije, Ljubljana, 1996, str. 336. 221
Povzeto po Nikiforos Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 73. 222
Ibid., str. 15. 223
Ibid., str. 73. 224
Ibid., str. 73.
42
informacijskih obiskih zelo prizadeva predstaviti pomen in vlogo mreţe
SOLVIT. Prav tako se je okrepilo sodelovanje med evropskim varuhom in
mreţami storitev za drţavljane, organizacije in podjetja, ki jih podpira Evropska
komisija. Med njimi je tudi mreţa Europe Direct Network in kontaktni center
Europe Direct. Pomembno je, da sta obe polno obveščeni o delu evropskega
varuha in Evropske mreţe varuhov človekovih pravic. Na ta način so lahko
posamezniki ţe prvič pravilno usmerjeni k ustreznemu pravnemu varstvu.225
4. Evropski ekonomsko-socialni odbor (v nadaljevanju: EESO);
Evropski varuh na plenarnih zasedanjih v Bruslju nagovori tudi EESO. Na teh
zasedanjih predstavi svoje izkušnje v zvezi s pričakovanji drţavljanov glede
institucij EU, vrste pritoţb, ki jih obravnava, svojo vlogo v primerjavi s sodišči
ter svoje aktivno delo, kako lahko pomaga upravi.226
5. Evropska investicijska banka ( v nadaljevanju: EIB);
Evropski varuh si prizadeva izboljšati ozaveščenost o svoji vlogi nadzora nad
EIB. Ta vloga izhaja iz memoranduma o soglasju,227
ki sta ga evropski varuh in
EIB sklenila leta 2008. Evropski varuh ima prav tako med letom svojega
zastopnika na sestankih banke kot del njenega javnega posvetovanja.228
6. Evropski urad za izbor osebja ( v nadaljevanju: EPSO);
Na EPSO se nanaša velik del preiskav evropskega varuha. Razlog za to je v tem,
da ima osrednjo vlogo pri zaposlovanju v EU. V zadnjih letih sta se zelo
izboljšala preglednost postopka izbora in odzivnost EPSO na poizvedbe in
pritoţbe kandidatov. Prav tako si prizadevajo za posodobitev zaposlitvenih
postopkov EU, na primer novo spletišče, spletna prijava na natečaje.229
7. Druge institucije EU;
Evropski varuh ima med letom več sestankov s predstavniki drugih institucij
EU, kot so:
Evropsko računsko sodišče,
Računsko sodišče,
Sodišče Evropske unije,
Splošno sodišče,
Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF),
225
Povzeto po Nikiforos Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 75. 226
Ibid., str. 76. 227
Memorandum o soglasju med evropskim varuhom človekovih pravic in Evropsko investicijsko banko glede obveščanja o politikah, standardih in postopkih Evropske investicijske banke ter reševanju pritožb, vključno s pritožbami nedržavljanov in nerezidentov Evropske unije, UL 2008 C 244, str. 1. 228
Povzeto po Nikiforos Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 76. 229
Ibid., str. 77.
43
Evropski urad za nadzor podatkov (EDPS).230
4.3.2 Odnosi evropskega varuha z varuhi človekovih pravic na nacionalni,
regionalni in lokalni ravni in s podobnimi organi
Evropski varuh tesno sodeluje s svojimi kolegi na nacionalni, regionalni in lokalni
ravni. To sodelovanje je pomembno zato, da lahko evropski varuh pomaga čim več
pritoţnikom, za izmenjavo informacij o zakonodaji EU, spremljanje pomembnega
dogajanja v okolju varuhov človekovih pravic in izmenjavo najboljše prakse. To
sodelovanje večinoma poteka pod okriljem Evropske mreţe varuhov človekovih pravic.
Evropski varuh se udeleţuje tudi konferenc, seminarjev in sestankov zunaj mreţe.231
4.3.2.1 Evropska mreža varuhov človekovih pravic
Sestavljena je iz 94 uradov v 32 drţavah. Pri tem zajema nacionalno in regionalno raven
v EU ter nacionalno raven v drţavah prosilkah za članstvo v EU, na Norveškem,
Islandiji in v Švici. Tudi Odbor za peticije Evropskega parlamenta je polnopravni član
mreţe. Mreţa je učinkovit mehanizem za:
a. Sodelovanje pri obravnavanju primerov;
Veliko pritoţnikov se na evropskega varuha obrne, kadar imajo teţave z
nacionalno, regionalno ali lokalno upravo. V mnogih primerih lahko član
Evropske mreţe zagotovi učinkovito pravno sredstvo ali pa primere, ki so
dopustni za mreţo, neposredno prenese na nacionalne in regionalne varuhe
človekovih pravic. Prav tako je mogoče, da lahko pritoţniku celo ustrezno
svetuje. Nacionalni in regionalni varuhi lahko prosijo evropskega varuha za
pisne odgovore na vprašanja o zakonodaji EU in njegovi razlagi. Le-ta lahko
neposredno odgovori ali pa poizvedbo posreduje drugi instituciji EU, če je to
primerneje.232
b. Izmenjavo izkušenj najboljše prakse na seminarjih in sestankih;
Ti seminarji se izmenjujejo vsaki dve leti. Skupaj jih pripravita evropski varuh
ter nacionalni ali regionalni varuh človekovih pravic.233
230
Povzeto po Nikiforos, Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 77. 231
Ibid., str. 77. 232
Ibid., str. 78. 233
Ibid., str. 78.
44
c. Z izdajanjem rednih glasil;
Glasilo evropskih varuhov človekovih pravic zajema delo članov Evropske
mreţe varuhov človekovih pravic in širše članstvo evropskega dela
Mednarodnega zdruţenja varuhov človekovih pravic (International Ombudsman
Institute-IOI). Glasilo izhaja v angleškem, nemškem, italijanskem in španskem
jeziku. Pošilja se na več kot 400 uradov na evropski, nacionalni in lokalni ravni.
Evropski varuh ga izdaja dvakrat na leto (aprila in oktobra).234
d. Z elektronskim forumom in novicami;
Zelo uporabno orodje za mreţo so spletni forumi za razpravo in izmenjavo
dokumentov, ki ga uporabljajo varuhi človekovih pravic in njihovo osebje.
Najbolj priljubljen del foruma je storitev dnevne novice varuha (Ombudsman
Daily News), ki so objavljene vsak dan. Skoraj vsi uradi nacionalnih in
regionalnih varuhov iz vse Evrope redno prispevajo k tem novicam. Forum prav
tako vsebuje veljaven seznam nacionalnih in regionalnih varuhov v drţavah
članicah EU, na Norveškem, Islandiji in v Švici. Seznam se posodobi vsakič, ko
se spremenijo kontaktni podatki nekega urada varuha človekovih pravic. V tem
smislu je to nepogrešljiv vir podatkov za varuhe po vsej Evropi.235
4.3.3 Odnosi evropskega varuha z drugimi zainteresiranimi strankami
Vsaka oseba ali organizacija se mora zavedati svoje pravice, da se lahko v primeru
teţav z institucijami EU, pritoţi evropskemu varuhu zaradi nepravilnosti. Evropski
varuh si na različne načine prizadeva izboljšati ozaveščenost o pravici do pritoţbe in o
svojem delu. Najpogostejši načini so:
Konference in srečanja s člani lokalne skupnosti, skupinami za razmislek,
nevladnimi organizacijami, predstavniki regionalnih in lokalnih uprav, lobisti,
interesnimi skupinami, akademiki, visokimi političnimi predstavniki in
drţavnimi uradniki. Evropski varuh si prav tako prizadeva, da sprejme čim več
povabil in zahtev interesnih skupin.236
Informativni obiski drţav članic in drţav pristopnic so zelo pomembni. Z njimi
se krepijo delovni odnosi z nacionalnimi in regionalnimi varuhi.237
Medijska dejavnost je izrednega pomena. Mediji imajo pomembno vlogo pri
obveščanju javnosti in izboljšanju opaznosti njegovih storitev v vseh drţavah
članicah EU.238
234
Povzeto po Nikiforos Diamandouros P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 79. 235
Ibid., str. 79. 236
Ibid., str. 81. 237
Ibid., str. 81. 238
Ibid., str. 84.
45
Publikacije evropskega varuha so na voljo na njegovi spletni strani.239
Brezplačno pa jih je mogoče dobiti tudi na spletni strani Bookshopa.240
,241
Elektronsko komuniciranje je pomembno predvsem za komuniciranje preko e-
pošte in glede razvoja spletne strani. Interaktivni vodnik , ki je na voljo na
spletni strani evropskega varuha omogoča ljudem, da dobijo zahtevano
informacijo, ne da bi bilo treba vloţiti zahtevo. Največkrat so dobili nasvet, naj
se pritoţijo evropskemu varuhu, nato naj naveţejo stik s sluţbo Europe Direct,
dobili so informacijo o vlogi Evropske komisije o zagotavljanju uporabe
zakonodaje EU in nasvet, naj naveţejo stik z nacionalnimi ali regionalnimi
varuhi človekovih pravic. Namen spletne strani pa je predvsem ponuditi
obiskovalcem jasne, jedrnate in razumljive informacije o pristojnostih
evropskega varuha človekovih pravic.242
4.3.4 Odnosi Varuha RS z državnimi organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih
pooblastil in mednarodni odnosi
V zvezi z delovanjem te institucije so zelo pomembna srečanja varuha RS s
predsednikom republike, predsednikom vlade, drţavnim zborom, vlado, ministri,
ustavnim sodiščem, nosilci javnih pooblastil, predstavniki lokalnih skupnosti in s
civilno druţbo.
Med najbolj pomembnimi je sodelovanje Varuha z drţavnim zborom. Poslovnik
drţavnega zbora od leta 2002 ureja tudi razmerje drţavnega zbora do Varuha. V 272.
členu določa, da je na redni seji drţavnega zbora v času jesenskega zasedanja
predvidena posebna točka dnevnega reda za obravnavo rednega letnega poročila
Varuha.243
Pomemben je tudi odnos vlade do dela institucije. Poročilo Varuha pred obravnavo na
seji drţavnega zbora obravnava na eni od svojih sej. Tej seji prisostvuje tudi Varuh.
Vlada se na njej seznani s poročilom, predvsem pa s podanimi predvidenimi ukrepi za
rešitev teţav posameznih ministrstev. Od leta 2000 vlada pripravlja tudi odzivno
poročilo k poročilu Varuha in Informacijo o uresničitvi priporočil Drţavnega Zbora RS
ob obravnavi rednega letnega poročila Varuha za preteklo leto, ki ga drţavnemu zboru
posreduje pred obravnavo rednega letnega poročila Varuha na seji le-tega.244
Zelo pomembno je tudi sodelovanje Varuha z Ustavnim sodiščem RS. Varuh sicer
nima neposrednih pooblastil v razmerju do sodišč. Obravnava lahko le primere
239
http://www.ombudsman.europa.eu. 240
http://bookshop.europa.eu. 241
Povzeto po Nikiforos Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 85. 242
Povzeto po Nikiforos Diamandouoros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 85. 243
Povzeto po 20 let delovanja varuha človekovih pravic RS 1994-2014, Ljubljana, 2014, str. 40. 244
Ibid., str. 40.
46
neupravičenega zavlačevanja postopkov ali zlorabe oblasti. Edina izjema so njegove
pristojnosti do Ustavnega sodišča, ki so določene z Zakonom o ustavnem sodišču. Prvo
pooblastilo daje Varuhu moţnost, da lahko z zahtevo začne postopek za oceno
ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje
javnih pooblastil, če meni, da le-ta nedopustno posega v človekove pravice ali temeljne
svoboščine. Druga moţnost oziroma drugo pooblastilo pa je vloţitev ustavne pritoţbe
zaradi kršitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki je bila storjena posamezniku
ali pravni osebi, s posamičnim aktom drţavnega zbora, organa lokalne skupnosti ali
nosilca javnih pooblastil. Varuh zelo redko izkorišča to moţnost. Pogostejši način, ki se
ga Varuh posluţuje je, da Ustavnemu sodišču posreduje svoje mnenje kot amicus
curiae. To mu omogoča 25. člen ZVarCP.245
Izrednega pomena je sodelovanje Varuha z nevladnimi organizacijami.
Najpomembnejša točka tega sodelovanja je drţavni preventivni mehanizem. Namen
sodelovanja sta predvsem izmenjava in dostop do informacij, izkušenj, znanja ter
dobrega poznavanja področja človekovih pravic, ki ga premorejo strokovnjaki v
nevladnih organizacijah. Pomembna je tudi moţnost skupnega iskanja rešitev, ki
preprečujejo, da bi prihajalo do kršitev človekovih pravic. Na ta način je Varuh razvil
zelo pomembno in dragoceno obliko dela. Redno se srečuje s predstavniki civilne
druţbe, nevladnimi organizacijami in civilnimi pobudami z različnih področij, kot so
okolje, varstvo otrokovih pravic, pravic starejših, invalidov, otrok s posebnimi
potrebami in drugih.246
Z vidika mednarodnih odnosov je pomembno sodelovanje s Svetovno organizacijo
ombudsmanov (IOI). Tako prvi ombudsman, Ivan Bizjak, kot drugi, Matjaţ Hanţek, sta
bila regionalna direktorja IOI-ja za Srednjo in Vzhodno Evropo. Imela sta 4-letni
mandat. Varuh človekovih pravic je član Evropske organizacije ombudsmanov (EOI),
sodeluje z evropskim varuhom človekovih pravic v okviru srečanj Liason officer
(oficirjev za zveze) in se z njim srečuje ob različnih priloţnostih. Leta 2003 je bil na
obisku, leta 2006 je kot častni član sodeloval na konferenci soočimo se z diskriminacijo,
ki jo je pripravil slovenski varuh. Prav tako je pomembno sodelovanje s Komisarjem za
človekove pravice Sveta Evrope v projektih Local point oziroma Peer to Peer, Evropski
komisiji za boj proti rasizmu in nestrpnosti se poroča o stanju na področju
diskriminacije, prav tako je član Evropske mreţe za otroke (ENOC) od leta 2003 ter
pripravlja redna letna srečanja, publikacije in dogodke za CRONSEE.247
V skladu s tako imenovanimi Pariškimi načeli iz Resolucije OZN iz leta 1994 bi morali
v Sloveniji ustanoviti neodvisno nacionalno institucijo za promocijo in varovanje
človekovih pravic. Z njo bi razširili pristojnosti Varuha iz sedanje obravnave
individualnih prijav kršitev človekovih pravic na širše področje. To področje zajema
predvsem spremljanje, analiziranje, opozarjanje in ozaveščanje o tej tematiki. Na ta
način bi vzpostavili pluralno sestavljeno nacionalno telo. Takšna institucija bi bila
245
Povzeto po 20 let delovanja varuha človekovih pravic RS 1994-2014, Ljubljana, 2014, str. 41. 246
Ibid., str. 60. 247
Povzeto po http://www.varuh-rs.si/o-instituciji/oblike-dela-varuha/mednarodni-odnosi/.
47
ključna za vzgojo in izobraţevanje na področju človekovih pravic, za sodelovanje in
koordinacijo med drţavnimi organi in ostalimi institucijami ter za spremljanje
uresničevanja mednarodnih konvencijskih obveznosti RS. S temi aktivnostmi se nihče v
RS ne ukvarja kontinuirano in sistematično. Ustanovitev neodvisne institucije in njeno
sodelovanje z Varuhom je nujno tudi zato, ker je prenehala delovati Medresorska
komisija za človekove pravice, ki je deloma opravljala prej omenjene naloge.248
248
Povzeto po 20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Ljubljana, 2013, str. 64.
48
5 TEMATSKA ANALIZA IN NAJPOMEMBNEJŠE UGOTOVITVE
PREISKAV OMBUDSMANA
Varuh človekovih pravic si, če je le mogoče, prizadeva doseči rezultat, s katerim sta
zadovoljna pritoţnik in institucija, zoper katero je vloţena pritoţba.
Vse odločbe, ki jih evropski varuh sprejme po končani preiskavi so običajno objavljene
na njegovi spletni strani.249
Objavljene so v angleščini in v jeziku pritoţnika, če ta ni
angleščina. Izbrano število primerov je v obliki povzetka prav tako na voljo na spletni
strani evropskega varuha v vseh 23 uradnih jezikih EU. Povzetki prikazujejo različne
teme ter institucije, organe, urade in agencije Unije, s katerimi so bile zaključene
preiskave. Prav tako prikazujejo različne razloge za zaključek.250
Pomembno orodje ombudsmanovega vpliva na delovanje drţave predstavljajo njegova
redna letna poročila. V njih podaja svoje predloge, mnenja in priporočila. Le-ti
ponavadi niso omejeni zgolj na posamičen primer, temveč so širše narave. Na ta način
Varuh opozarja na širše druţbene probleme. Ključni namen in cilj Varuhovega
delovanja je odpraviti in preprečiti kršitve, nepravilnosti in pomankljivosti.251
5.1 ANALIZA LETNEGA POROČILA EVROPSKEGA VARUHA ZA LETO
2015
Letno poročilo evropskega varuha za leto 2015252
je pripravila evropska varuhinja
Emily O'Reilly. Po njenih besedah je le-to nekaj posebnega, saj je institucija evropskega
ombudsmana leta 2015 slavila dvajset let svojega obstoja. V teh letih je bilo namreč
obravnavanih kar 48840 pritoţb.
V letu 2015 je evropski ombudsman pomagal 17033 posameznikom. Od tega je bilo:
13966 nasvetov danih preko interaktivnega vodnika na spletni strani evropskega
ombudsmana, katerega namen je pomagati posameznikom izbrati najprimernejši
organ, na katerega se lahko obrnejo s pritoţbo;
2077 rešenih pritoţb in
249
http://www.ombudsman.europa.eu. 250
Povzeto po Nikiforos Diamandouros, P., Letno poročilo, Evropski varuh človekovih pravic, EU, 2010, str. 16. 251
Povzeto po 60-letnica sprejema Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah in 15–letnica Zakona o varuhu človekovih pravic, Zbornik prispevkov z mednarodne konference v Ljubljani, str. 37-43. 252
http://www.ombudsman.europa.eu/sl/activities/annualreports.faces.
49
1060 zahtev za informacijo, na katero so odgovorili iz urada evropskega
ombudsmana.253
Evropski varuh človekovih pravic je v letu 2015 na podlagi pritoţb sproţil skupaj 261
novih preiskav, od tega je bilo 249 začetih na podlagi pritoţbe in 12 preiskav sproţenih
na lastno pobudo (od tega 3 preiskave na lastno pobudo za reševanje mogočih
sistemskih teţav).
Urad evropskega varuha je v letu 2015 zaključil 277 preiskav, od tega je bilo 261
preiskav na temelju pritoţbe in 16 preiskav na pobudo evropskega ombudsmana,
vključno z 8 strateškimi preiskavami.
Število pritoţb v pristojnosti evropskega varuha se je v preteklih desetih letih
zmanjšalo iz 811 pritoţb v letu 2005 na 707 pritoţb v letu 2015. Število pritoţb je z 870
doseglo vrhunec v letu 2007.
Število pritoţb zunaj pristojnosti evropskega varuha se je v letu 2015 zmanjšalo na
1239, kar je najmanjše število po letu 2005, ko jih je bilo 2673. V interesu evropskega
varuha je, da si bo še naprej prizadeval za zmanjšanje števila pritoţb izven njegove
pristojnosti z zagotavljanjem jasnih informacij, kaj lahko naredi in česa ne, in pomoči
pri prvi napotitvi pritoţnikov na pravi naslov.
Na podlagi geografske porazdelitve pritoţb, evidentiranih v letu 2015, je bilo s strani
Slovenije vloţenih 21 pritoţb, od tega 3 začete preiskave.
Evropski ombudsman je v 249 primerih začel preiskavo primera, v 971 primerih je
zadevo posredoval pristojnemu organu ali svetoval, kam se lahko pritoţniki obrnejo za
hitro in učinkovito rešitev teţave (od tega je bilo 512 primerov v pristojnosti člana
Evropske mreţe varuhov človekovih pravic). V 726 primerih je bil pritoţniku poslan
odgovor, vendar je evropski varuh ocenil, da nadaljne ukrepanje ni mogoče.
Večina preiskav, ki jih je začel evropski varuh v letu 2015, je zadevala Evropsko
komisijo (145 preiskav ali 55,6% vseh preiskav). Ker je Komisija osrednja institucija
EU, ki sprejema odločitve z neposrednim vplivom na drţavljane, je logično, da je glavni
predmet pritoţb drţavljanov. Sledijo ji naslednje institucije, uradi in agencije, ki so bili
predmet preiskav:
Agencije EU- 30 preiskav ali 11,5%,
Evropski urad za izbor osebja- 26 preiskav ali 10%,
Evropski parlament- 21 preiskav ali 8%,
Evropska sluţba za zunanje delovanje- 12 preiskav ali 4,6%,
Evropski urad za boj proti goljufijam- 5 preiskav ali 1,9%,
Ostalo- 24 preiskav ali 9,2%.
253
V nekaterih primerih so bile preiskave zaključene iz dveh ali več razlogov. Zato je skupni seštevek večji.
50
Glavne vrste domnevnih nepravilnosti v preiskavah, začetih v letu 2015, so se nanašale
na:
1. Odprtost, dostop javnosti in osebni podatki (62 primerov ali 22,4%),
2. Institucionalne in politične zadeve (60 primerov ali 21,7%),
3. Evropska komisija kot varuhinja pogodb (56 primerov ali 20,2%),
4. Natečaji in izbirni postopki (vključno s pripravniki), (43 primerov ali
15,5%),
5. Upravni in kadrovski predpisi (36 primerov ali 13%),
6. Izvajanje pogodb (18 primerov ali 6,5%),
7. Dodelitev razpisov in dotacij (17 primerov ali 6,1%).
Rezultati zaključenih preiskav v letu 2015 so naslednji:
145 zadev oz. primerov so rešile institucije ali pa je bila najdena sporazumna
rešitev (52,3%),
v 79 primerih nepravilnosti niso bile ugotovljene (28,5%). To ni nujno
negativen rezultat za pritoţnika. Od zadevne institucije prejme vsaj temeljito
obrazloţitev dejanja in varuhovo neodvisno mnenje o primeru. Taka ugotovitev
je hkrati tudi dokaz, da je zadevna institucija delovala v skladu z načeli dobrega
upravljanja.
v 54 primerih nadaljna preiskava ni bila upravičena (19,5%),
v 30 primerih je bila ugotovljena nepravilnost (10,8%). Od tega se je v 19
primerih preiskava končala s kritično pripombo zadevni instituciji, v 11
primerih pa je institucija popolnoma ali delno sprejela pripombe evropskega
varuha.
Kritična pripomba pritoţniku potrdi, da je bila njegova pritoţba upravičena.
Zadevni instituciji na katero se nanaša pa pokaţe njeno napako in ji s tem
omogoči, da se bo lahko v prihodnosti izognila podobnim nepravilnostim.
Kritična pripomba ne pomeni poprave krivice storjene pritoţniku. Zadevna
institucija mora prevzeti pobudo za priznanje nepravilnosti in se odzvati z
ustreznim ravnanjem. V nekaterih primerih je to opravičilo. Dodatno pripombo
pa je treba razumeti kot nasvet evropskega varuha, kako izboljšati kakovost
uprave in njenih storitev za drţavljane. Za institucije je pomembno, da
spremljajo kritične in dodatne pripombe evropskega varuha ter si prizadevajo
odpraviti nerešene teţave. Evropski varuh letno obvešča javnost o svojih
ugotovitvah in o nadaljnih ukrepih institucij v zvezi s kritičnimi in dodatnimi
pripombami. To počne prek študije, ki jo objavi na svoji spletni strani.
V primerih, v katerih je mogoče, da zadevna institucija nepravilnost odpravi ali
so le-te posebno resne oz. imajo splošne posledice, evropski varuh po navadi
sestavi osnutek priporočila za to institucijo, organ, urad ali agencijo. V skladu s
členom 3(6) Statuta varuha človekovih pravic mora institucija, organ, urad ali
agencija poslati podrobno mnenje v treh mesecih. Če le-te ne dajo odgovora,
51
lahko evropski varuh predloţi posebno poročilo Evropskemu parlamentu, ki
lahko vsebuje priporočila. To je zadnji bistveni korak, ki ga evropski varuh
lahko naredi pri obravnavi primera.
Ostalo-6 primerov oz.2,2%.254
Večina preiskav je bila zaključena v manj kot enem letu (71%). Od tega 29% prej kot v
treh mesecih, 23% v roku šestih mesecev in 19% v roku enega leta.255
5.2 ANALIZA LETNEGA POROČILA VARUHA ČLOVEKOVIH PRAVIC RS ZA
LETO 2015
Na podlagi Letnega poročila varuha človekovih pravic RS za leto 2015 bom predstavila
nekaj ključnih podatkov glede pobud, ki jih je Varuh v letu 2015 obravnaval.
Varuh RS je leta 2015 analiziral in obravnaval 3148 pobud. Od tega je zaključil 3008
pobud in ugotovil, da je bilo kar 475 utemeljenih. To pomeni, da so drţavni organi,
organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil delovali nezakonito, da so slabo
upravljali ali kako drugače kršili človekove pravice in temeljne svoboščine.
K omenjenemu številu obravnavanih pobud je treba dodati še druge oblike
komunikacije z ljudmi. Po brezplačni telefonski številki 080 15 30 so prejeli 9611
klicev, imeli so 12 zunanjih posvetovanj po različnih krajih po Sloveniji in 217 osebnih
pogovorov s pobudniki. Na lastno pobudo so odprli 19 zadev, za katere so pridobili
soglasje pobudnikov, 47 pobud pa so odprli kot širša vprašanja, ki so pomembna za
varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter za pravno varnost drţavljanov v
RS. V vednost je Varuh prejel 136 pobud in 64 anonimnih. Štiri vloge je Varuh odstopil
v reševanje drugim organom.
Pri obravnavanju pobud se Varuh zaveda, da je za pobudnika najpomembnejše, da se
doseţe rešitev njegovega problema. V okviru svojih pristojnosti lahko Varuh npr.
posreduje pri organu za pospešitev zadeve, kadar postopek brez utemeljenih razlogov
traja predolgo, organu lahko predlaga rešitev problema s poravnavo, če se s tem strinja
tudi pobudnik. Če nepravilnosti ni mogoče odpraviti, organu predlaga, naj se pobudniku
opraviči.
Pobude, ki jih prejme Varuh, se klasificirajo v različna področja njegovega dela, ki jih
določa Poslovnik varuha v 11. členu. V letu 2015 je Varuh na posameznih področjih
svojega dela obravnaval naslednje število zadev:
254
V nekaterih primerih so bile preiskave zaključene iz dveh ali več razlogov. Zato je seštevek vseh deležev večji od 100%. 255
Povzeto po Letno poročilo evropskega varuha za leto 2015, dostopno na: http://www.ombudsman.europa.eu/sl/activities/annualreports.faces.
52
1. Ustavne pravice – 190 zadev v obravnavi;
2. Omejitve osebne svobode – 176 zadev v obravnavi;
3. Socialna varnost – 546 zadev v obravnavi;
4. Delovnopravne zadeve – 284 zadev v obravnavi;
5. Upravne zadeve – 415 zadev v obravnavi;
6. Sodni in policijski postopki – 677 zadev v obravnavi,
7. Okolje in prostor – 178 zadev v obravnavi;
8. Gospodarske javne sluţbe – 70 zadev v obravnavi;
9. Stanovanjske zadeve – 124 zadev v obravnavi;
10. Diskriminacija – 76 zadev v obravnavi;
11. Pravice otrok – 375 zadev v obravnavi;
12. Ostalo – 307 zadev v obravnavi.
Varuh v svojem letnem poročilu pripravi zbir priporočil, ki se nanašajo na različna
področja njegovega dela. V letu 2015 jih je 83. V nadaljevanju sem navedla le nekatera
izmed njih.
Na področju ustavnih pravic je Varuh v letu 2015 podal 7 priporočil. Eno od teh
je:»Varuh priporoča, naj se vsi, ki sodelujejo v javnih razpravah, še posebej politiki, v
svojih izjavah in besedilih izogibajo spodbujanju sovraštva ali nestrpnosti na podlagi
katerekoli osebne okoliščine, ob morebitnih takšnih primerih pa naj se nanje nemudoma
odzovejo in jih obsodijo.«
Na področju diskriminacije je varuh v letu 2015 podal 8 priporočil, med njimi tudi:
»Varuh priporoča drţavnim organom in organom lokalnih skupnosti na dvojezičnih
območjih, da dosledno izvajajo predpise o uporabi jezikov narodnih skupnosti.«
Na področju omejitve osebne svobode je Varuh v letu 2015 podal 16 priporočil, med
njimi tudi: »Varuh pričakuje, da bo Ministrstvo za zdravje čim prej pripravilo ustrezne
dopolnitve oz. spremembe ZDZdr glede sprejema osebe z odvzeto poslovno
sposobnostjo v varovani oddelek SVZ.«
Na področju pravosodja je Varuh podal 10 priporočil, med njimi tudi: »Varuh predlaga
prevetritev določb Zakona o notariatu o disciplinski odgovornosti notarjev.«
Na področju policijskih postopkov je Varuh v letu 2015 podal 7 priporočil. Eno od teh
je: »Varuh priporoča, da MNZ in policija preverita, kako v praksi poteka sprejem
pritoţb zoper delo policistov, in nato na tej podlagi po potrebi sprejmeta dodatne ukrepe
za izboljšanje stanja.«
Na področju upravnih zadev je Varuh v letu 2015 podal 4 priporočila, med njimi tudi:
»Varuh zahteva, da MNZ takoj pripravi spremembe Zakona o prijavi prebivališča in na
novo uredi tudi področje zakonskega prebivališča tako, da se ne bo dogajalo, da
posameznik zaradi izgube stanovanja izgubi tudi prijavo prebivališča in vse preostale
pravice, ki se na to veţejo.«
53
Na področju okolja in prostora je Varuh v letu 2015 podal 6 priporočil. Med njimi je
tudi naslednje: »Varuh priporoča vladi, naj prednostne naloge (prioritete) za delo
inšpekcijskih sluţb določi v predpisu, ki naj bo javno objavljen, saj bosta le tako
zagotovljeni preglednost in nepristranskost dela inšpekcij.«
Na področju gospodarskih javnih sluţb je Varuh v letu 2015 podal 3 priporočila. Med
njimi tudi: »Varuh priporoča naj se v pravni sistem RS vključi pravica do vode kot
temeljna človekova pravica.«
Na področju stanovanjskih zadev je Varuh v letu 2015 podal 3 priporočila. Eno od teh
je tudi: »Od Ministrstva za okolje in prostor terjamo temeljito analizo upravljanja v
večstanovanjskih stavbah in glede na ugotovitev spremembo zakonodaje, predvsem pa
stalen nadzor nad delom upravnikov v večstanovanjskih stavbah.«
Na področju delovnih razmerij je Varuh v letu 2015 podal 2 priporočili, in sicer: »Vlada
RS mora takoj sprejeti ukrepe, ki bodo zagotovili pregleden, učinkovit in hiter sistem
nadzora nad plačevanjem plač, tako v neto zneskih kot vseh odtegljajih.«
Na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja je Varuh v letu 2015 podal 3
priporočila. Med njimi tudi: »Varuh priporoča Zavodu za pokojninsko in invalidsko
zavarovanje naj izboljša komunikacijo invalidskih komisij z zavarovanci.«
Na področju zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja je Varuh podal 4
priporočila. Eno od le-teh je: »Varuh predlaga, naj se postopki odločanja o pravici do
zdravljenja v tujini podrobneje normativno uredijo.«
Na področju socialnih zadev je Varuh podal 2 priporočili, eno je naslednje: »Ministrstvo
za delo, druţino in socialne zadeve in enake moţnosti naj pripravi program odprave
zaostankov in ga javno objavi, potem pa tekoče spremlja njegovo uresničevanje.«
Na področju brezposelnosti je Varuh podal 2 priporočili, in sicer: »Ponovno predlagamo
vladi, naj izvede analizo učinkovitosti sluţb Zavoda RS za zaposlovanje in glede na
ugotovitve sprejme organizacijske, kadrovske in druge ukrepe, ki bodo pripomogli k
hitrejši odzivnosti na potrebe zaposlenih.«
Na področju varstva otrokovih pravic je Varuh sprejel 6 priporočil. Med njimi tudi:
»Varuh priporoča, naj prepoved telesnega kaznovanja otrok določi sprememba Zakona
o preprečevanju nasilja v druţini.«256
Na podlagi navedenega lahko povzamem, da je za vsa ta priporočila, kritike, mnenja in
predloge pomembno, da morajo biti temeljito podkrepljeni s primeri in razumljivo
predstavljeni javnosti. Pogosto niso omejeni samo na posamičen primer. Najpogosteje
so širše narave in zahtevajo spremembo v vseh identičnih primerih. To pa je mogoče
doseči npr. s spremembo zakonodaje, politike ali normativne ureditve. Jasno je, da
Varuh ne sprejema nobenih obvezujočih odločitev. Učinek njegovega delovanja je le
256
Več o tem: http://www.varuh-rs.si/publikacije-gradiva-izjave/letna-porocila-priporocila-dz-odzivna-porocila-vlade/.
54
posreden. Teţava nastane, če so njegova priporočila prezrta s strani odločujočih.
Uspešnost in učinkovitost ombudsmana je predvsem odvisna od političnega okolja ter
od njegovega ugleda in zaupanja, ki ga uţiva v javnosti. Letna poročila Varuha so zato
njegov glavni instrument, s katerim lahko izvaja svoj vpliv na krepitev demokracije,
delovanje pravne drţave, spoštovanje človekovih pravic, dobro upravljanje, oblikovanje
politik in preprečevanje korupcije. Za parlament pa pomeni zlasti povratno informacijo
o izvajanju sprejetih zakonov, opozarjanje na širše druţbene probleme, ki jih je
potrebno normativno urediti ter nadzor nad delom vlade.257
257
Povzeto po 60-letnica sprejema Splošne deklaracije OZN o človekovih pravicah in 15-letnica sprejema Zakona o varuhu človekovih pravic, Zbornik razprav z mednarodne konference v Ljubljani, 2008, str. 37-43.
55
6 SKLEP
Institucija ombudsmana, kot jo poznamo danes, je brezdvoma uspešen ustavni projekt
sodobnega sveta. Tudi Ustava RS daje tej instituciji poloţaj ustavne kategorije.
Zgodovina je pokazala, da so človekove pravice v neprestani nevarnosti in da jih je
treba tudi neprestano braniti. Tudi Slovenija je kot samostojna drţava nastala na temelju
zavzemanja za človekove pravice. Pred več kot dvajsetimi leti smo v svojih
prizadevanjih za osamosvojitev jasno sporočili svetu, da nam je mar za človekove
pravice. To smo odločno zapisali v Ustavo RS ter v pravne akte. Treba pa se je zavedati,
da sam zapis v pravne akte ni dovolj. Pomembno je, da temu sledijo učinkoviti
mehanizmi za uveljavljanje teh pravic. Eden od njih je tudi Varuh človekovih pravic
RS.
Prav nobenega dvoma ni, da je ta institucija v sodobni druţbi nujno potrebna. Varuh je
pogosto celo zadnje upanje ljudi. Nemalokrat se namreč zgodi, da je pravna drţava
neučinkovita, da so pravni in formalni postopki predolgi, prezapleteni in zelo dragi.
Namen in smisel ombudsmana pa je ravno v načinu njegovega dela. Njegovi postopki
so neformalni in enostavni. Posameznikom zagotavljajo enostavno pot, po kateri lahko
varujejo oziroma uveljavljajo svoje pravice. Osnovne prednosti tega sistema so zlasti
dostopnost, prilagodljivost in verodostojnost. Glede na podatke iz varuhovega letnega
poročila za leto 2015 je razvidno, da se vsako leto veča število prejetih pobud, pošte,
telefonskih klicev, poslovanj zunaj sedeţa institucije in drugih srečanj. To pomeni, da je
postala ta institucija v slovenskem prostoru prepoznavnejša in da raste tudi zaupanje
vanjo. Številna zahvalna pisma, ki jih Varuh prejme po posredovanju in uspešno rešenih
zadevah za odpravo ugotovljenih kršitev so dokaz, kako potrebna je ta institucija v naši
druţbi.
Problem varuhovega delovanja in učinkovitosti niso njegova pooblastila, kot npr.
delovanje na lastno pobudo, presoja ustavnosti in ustavna pritoţba, predlaganje
sprememb zakonodaje, priprava posebnih poročil, vpogled v zaupne dokumente in
neposreden stik z osebami z omejeno osebno svobodo. Glavni problem je neodzivnost
odgovornih na njegova priporočila. Rešitev za ta problem vidi Varuh v boljšem
delovanju pravne drţave, vseh treh vej oblasti ter v podpori medijev in civilne druţbe.
Zavedati se moramo, da nobena institucija, mednarodna ali nacionalna, formalna ali
neformalna, ne more povsem zaščititi posameznika in druţbe pred kršitvami človekovih
pravic. Pomembno je, da te institucije obstajajo. Še bolj pomembno pa je, da jih ljudje
poznajo in se jih tudi naučijo uporabljati. Za učinkovito delovanje mora Varuh uţivati
spoštovanje v razmerju do drţavnih organov, ki jih nadzira, hkrati pa mora biti
enostavno dostopen navadnim ljudem. Delovati mora odprto, strokovno,
komunikativno, zaupno, transparentno in pri tem sam dajati zgled.
Varuh in njegovi sodelavci ne opravljajo le pomembne sluţbe. Njihovo delo je tudi
poslanstvo širjenja zavesti o spoštovanju človekovih pravic. V primeru kršitev in
56
problemov pa mora Varuh storiti vse, kar je v njegovi pristojnosti in moči, da se le-te
čim bolj hitro in učinkovito odpravijo.
Varuhovo delo ni le v pisarni. Pogosto je tudi na terenu. Prav tako Varuh sodeluje s
številnimi mednarodnimi institucijami, kot tudi z zdruţenji varuhov človekovih pravic,
nevladnimi organizacijami in z veleposlaništvi drugih drţav v RS. Redno je
prisostvovanje Varuha na novinarskih konferencah in sodelovanje z mediji. S
sodobnimi spletnimi povezavami je povezan z varuhi človekovih pravic v regiji in vsej
Evropi. Vsa leta Varuh aktivno sodeluje na posvetih, konferencah in kongresih, tako
doma kot tudi v tujini.
Za Slovenijo, članico EU in članico Sveta Evrope, je izrednega pomena, da EU na
področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin upošteva demokratične tradicije in
ustavne ureditve drţav članic ter EKČP in sodno prakso. Prav redna srečanja med
evropskim ombudsmanom, predstavniki Sodišča za človekove pravice in njegovimi
kolegi iz drţav članic, so pomembno prispevali k temu, da je prišlo na tem področju do
pomembnih premikov.
Diplomsko nalogo zaključujem z ugotovitvijo, da je institucija ombudsmana v
današnjem času nedvomno izredno pomembna in da so ljudje vedno bolj ozaveščeni o
celotni ponudbi storitev, ki jih nudi ter o njegovi vlogi. V Sloveniji se potreba po
Varuhu kaţe še posebej danes. Ţivimo namreč v času, ko se posledice finančne in
gospodarske krize dnevno kaţejo na ţivljenjskem standardu vsakega posameznika. Prav
vsak se lahko znajde v situaciji, ko potrebuje pomoč ali nasvet institucije, kot je varuh
človekovih pravic.
57
7 LITERATURA IN PRAVNI VIRI
7.1 LITERATURA
AVIANI Damir, Parlamentarni ombudsman, Pravni fakultet, Split, 1999.
AVIANI Damir, Ombudsman Europske unije, Zbornik radova Veleučilišta u Šibeniku,
2009.
GRAD Franc, Kaučuč Igor, Ribičič Ciril, Kristan Ivan, Drţavna ureditev Slovenije, 2.
Spremenjena in dopolnjena izdaja-Ljubljana: Uradni list RS, 1996.
GRAD Franc; Kaučič Igor; Nerad Sebastian; Ribičič Ciril; Zagorc Saša, Ustavno pravo
Evropske unije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2007.
GRAD Franc, Evropsko ustavno pravo, Del. 1, Ustavno pravo EU/Franc Grad-1. Natis-
Ljubljana, Uradni list RS, 2010.
JOVIČIĆ Miodrag, Ombudsman-čuvar zakonitosti I prava graĎana, Institut za uporedno
pravo, monografije 38, Servis saveza udruţenja pravnika Jugoslavije, Beograd, 1969.
KAUČIČ Ivan, Varuh človekovih pravic, v Drţavna ureditev Slovenije, Uradni list RS,
Ljubljana, 1999.
KAUČIČ Ivan, Grad Franc, Ustavna ureditev Slovenije, GV Zaloţba, Ljubljana, 2003.
LEUPRECHT Peter, Lehtimaja L., Trpin G., Slovenija in Evropska konvencija o
človekovih pravicah, Zbornik razprav, Ljubljana, 1993.
MILOSAVLJEVIĆ Bogoljub, Ombudsman: zaštitnik prava graĎana, Centar za antiratnu
akciju, Beograd, 2001.
NIKIFOROS Diamandouros P., Letno poročilo: Evropski varuh človekovih pravic, EU,
2010.
ROVŠEK Jernej, Neformalni mehanizmi varstva človekovih pravic-Ombudsmani in
varuh človekovih pravic, v Dokumenti človekovih pravic z uvodnimi pojasnili, Društvo
AI Slovenije in Mirovni inštitut, Ljubljana, 2002.
ROVŠEK Jernej, Kalčina Liana, 60-letnica sprejema Splošne deklaracije OZN o
človekovih pravicah, 15-letnica sprejema Zakona o varuhu človekovih pravic, Zbornik
prispevkov 2. Mednarodne konference v Ljubljani 2008, Ljubljana: Varuh človekovih
pravic RS, 2009.
ROWAT D. C., The ombudsman, Citizen's defender, Perface to Second Edition,
London, 1968, p. XXIV.
58
RUPNIK Janko, Cijan Rafael, Grafenauer Boţo, Ustavno pravo, knj. 1, Splošni del,
Pravna fakulteta, Maribor, 1993.
TERŠEK Andraţ, Ustavnosodna slabitev vloge varuha človekovih pravic, Pravna
praksa, št. 29/2004, str.30.
TRPIN Gorazd, Ombudsman-varuh pravic drţavljanov, v Zbornik znanstvenih razprav,
L. letnik.
TRPIN Gorazd, Komentar 159. člena Ustave RS, v Komentar Ustave RS, Šturm (Ur.),
FPDEŠ, Ljubljana, 2002.
TURK Boštjan, Lampe Rok, Bošnjak Marko, Teršek Andraţ, Človekove pravice v
pravnih in sodnih postopkih, Legalia, Ljubljana, 2004.
20 let Zakona o varuhu človekovih pravic 1993-2013, Varuh človekovih pravic RS,
Ljubljana, 2013.
20 let delovanja Varuha človekovih pravic RS 1994-2014, Varuh človekovih pravic RS,
Ljubljana, 2014.
URL:http://www.varuh-rs.si/publikacije-gradiva-izjave/letna-porocila-priporocila-dz-
odzivna-porocila-vlade/. 15.8.2016.
URL: http://www.europarl.europa.eu/electionombudsman/ 13.8.2016.
URL:http://www.varuh-rs.si/o-instituciji/zgodovina-institucije/zgodovina-zaposlenih/.
4.8.2016.
URL: http://ombudsman.europa.eu/sl/activities/annualreports.faces. 24.8.2016.
URL:http://europarl.europa.eu/atyourservice/SL/displayFtu.html?ftulal=FTU.
29.7.2016.
URL: http://www.varuh.si.27.7.2016.
ULR: http://www.ombudsman.europa.eu. 5.8.2016.
ULR: http://bookshop.europa.eu. 3.8.2016.
URL: http://www.varuh-rs.si/o-instituciji/oblike-dela-varuha/mednarodni.odnosi/.
25.7.2016.
7.2 PRAVNI VIRI
Pogodba o Evropski uniji, podpisana v Maastrichtu leta 1992 (UL C 191).
59
Amsterdamska pogodba, ki spreminja Pogodbo o EU, Pogodbe o ustanovitvi Evropskih
skupnosti in nekatere z njimi povezane akte, podpisana v Amsterdamu leta 1997, (UL C
340, 10.11.1997).
Lizbonska pogodba, ki spreminja Pogodbo o EU in Pogodbo u ustabovitvi Evropske
skupnosti, podpisana v Lizboni dne 13. decembra 2007 (UL C 306, 17.12.2007).
Listina evropske unije o temeljnih pravicah, (2010/C 83/02,30.3.2010, Uradni list EU,
št. C83/389).
Uredba (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30.maja 2001 o
dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, UL 2001L
145.
Ustava RS, Uradni list RS/1, št.33/91 (ter vse nadaljne spremembe in dopolnitve).
ZVarCP, Uradni list RS, št. 71/93 (ter vse nadaljne spremembe in dopolnitve).
Zakon o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/1994 in št. 64/2001.
Zakon o drţavnem toţilstvu, Uradni list RS, št. 58/11 in št. 21/12.
Zakon o sodiščih, Uradni list RS, št. 94/07.
Zakon o sodniški sluţbi, Uradni list RS, št. 94/07.
Zakon o enakih moţnostih ţensk in moških, Uradni list RS, št. 59/02 in 61/07.
Zakon o pacientovih pravicah, Uradni list RS, št. 15/08.
Zakon o varstvu potrošnikov, Uradni list RS, št. 98/04.
Zakon o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 39/06.
Zakon o varstvu osebnih podatkov, Uradni list RS, št. 94/07.
Zakon o kazenskem postopku, Uradni list RS, št. 32/12.
Zakon o nalogah in pooblastilih policije in Pravilnik o policijskih pooblastilih, Uradni
list RS, št. 15/13.
Zakon o obrambi in Pravila sluţbe v slovenski vojski, Uradni list RS, št. 103/04.
Zakon o odvetništvu, Uradni list RS, št. 18/93 in 24/96.
Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij, Uradni list RS, št. 110/06.
Zakon o upravnih taksah, Uradni list RS, št. 106/10.
Zakon o tajnih podatkih, Uradni list RS, št. 50/06.
60
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije, Uradni list RS, št. 45/2010, 26/2011 in
30/2011.
Zakon o zdravljenju neplodnosti in postopkih oploditve z biomedicinsko pomočjo,
Uradni list RS, 70/2000.
Zakon o javnih usluţbencih, Uradni list RS, št. 63/07.
Zakon o sistemu plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 108/09.
Zakon o potnih listinah, Uradni list RS, št. 65/2000, 98/2005, 44/2008, 141/2009 in
10/2011.
Poslovnik varuha človekovih pravic, Uradni list RS, št. 63-2930/1995 ter vse nadaljne
spremembe in dopolnitve.
Pravilnik o povračilu stroškov in nagradah, Uradni list RS, št. 17-565/2008 in št. 20-
829/2011.
top related