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DESARROLLO SUSTENTABLE EN EL MERCADO DE VIVIENDA
Sergio Solís Tepexpa* Kerena Torres Castañeda**
Introducción
Los Estados y gobiernos en el mundo entero utilizan a la Sustentabilidad como
parte de su discurso, con el objetivo de integrar a grupos de gran aceptación social
a sus líneas de trabajo, sin embargo, este rubro sigue en planos secundarios en
los programas de desarrollo de los gobiernos. En el caso de México, los Planes de
Desarrollo de los tres presidentes del siglo XXI han incorporado la Sustentabilidad
como un factor a ser considerado en las acciones del gobierno nacional, pero sólo
se ha quedado en esto y se sigue privilegiando la idea del libre mercado y apertura
comercial. Por ello es necesario, no sólo plantear, sino implementar Políticas
Públicas que permitan incorporar en la praxis, la sustentabilidad como un
quehacer cotidiano por parte de todos los individuos e impulsado de manera
integral y multidisciplinaria desde los gobiernos en todos sus niveles.
En México de manera tradicional la vivienda de interés social es construida con
materiales de poco o nulo ahorro de energía, alto consumo de agua y procesos de
eliminación de residuos altamente contaminantes. En este contexto, se ha dado un
movimiento impulsado por el gobierno federal para migrar hacia la construcción de
vivienda social con un concepto verde o ecológico, que permita la convivencia de
los nuevos asentamientos con el entorno. Este proceso de transición ha generado
programas específicos en el marco de la Ley General de Cambio Climático, la
Estrategia Nacional para la Vivienda Sustentable y el Programa de Acciones de
Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMA). El propósito de estos programas
es crear una vivienda energéticamente sustentable, disminuir las emisiones de
gases de efecto invernadero, reducir el consumo de agua y mejorar la calidad de
vida de sus habitantes. Bajo este nuevo escenario en la política de vivienda, el
* Profesor – Investigador de Área Análisis y Gestión Socioeconómica de Departamento de Producción Económica, UAM - Xochimilco ** Ayudante de Investigación de Departamento de Producción Económica
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objetivo de este escrito es analizar de manera especifica el componente de
financiamiento en la Estrategia Nacional de Vivienda Sustentable y de manera
más precisa, tener un panorama de cómo funcionan dicho programas. Para
trabajo sólo se analizarán el NAMA y la Hipoteca Verde
1. ¿Por qué analizar las políticas públicas?
De acuerdo a Cervantes (2009) el gobierno debe mostrar una alta capacidad
administrativa, lo que lo coloca en la obligación de resolver problemas
trascendentales para la sociedad, como pueden ser, el empleo, salud, vivienda,
abastecimiento de agua, seguridad entre otros; para resolver o incluso prevenir
estos problemas es necesaria la eficiente implementación de las políticas publicas,
las cuales si cuentan con un aparato administrativo adecuado podrán dar
satisfacción a los ciudadanos en el cumplimiento a sus demandas y con esto la
sociedad tendrá elementos para catalogar al gobierno de efectivo o no. Según
Cervantes (2009) basado en Orozco, un gobierno se califica como efectivo si el
objeto que le da vida es alcanzado, o si sus rendimientos permanecen y crecen
ante los mandatos públicos que tienen encomendados. El grado de alcance de tal
objeto es variable y, por consiguiente, variable también el grado de gobernabilidad.
En este sentido, es conveniente definir y mostrar las diferentes concepciones de
Políticas Públicas y sus actores, que permitan comprender de mejor manera su
planteamiento o diseño, análisis, implementación y su posterior evaluación.
Como primer acercamiento al concepto de Políticas Públicas tenemos los
desarrollados por Kauffer que define a las Políticas públicas como, “un conjunto
de decisiones cuyo objeto es la distribución de determinados bienes o recursos.
En este proceso se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o
privilegiar a determinados individuos y grupos”. Pero Kauffer va más allá en su
definición de Políticas Públicas y retoma el concepto de Thoenig (1987), que
concibe a las Políticas públicas como “lo que los gobiernos deciden realizar o no
realizar”, sin embargo se debe tener cuidado al utilizar esta definición, ya que no
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se afirma que el no actuar es una política pública, sino que la decisión de no
actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública. Por su
parte, Francesc Pallares (1988) en su obra “Las Políticas Públicas: El Sistema
Político en acción” basado en Peters (1982) define a las Políticas Públicas como
“el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando
directamente a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia
determinada sobre la vida de los ciudadanos” y además añade que tales
actividades deben considerarse como un “proceso decisional” ya que trascienden
más allá del periodo inicial de la elaboración de la política. Es importante
mencionar que para que una política se pueda considerar pública debe haber sido
generada en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones
gubernamentales. Por su parte, Dye (1976) menciona que una política pública es
“aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer”.
Dado lo anterior, se observa que la acción gubernamental no se expresa
directamente por medio de las políticas, sino a través de los productos primarios
de esta acción (outputs), los cuales a través de su impacto sobre la sociedad
generan resultados (outcomes), de ahí que Pallares (1988: p. 144) mencione que
“el producto de una política pública es aquello que una institución de gobierno está
haciendo en un momento y en un ámbito determinados”. En este sentido, es
importante la distinción entre resultados y productos, debido a que el análisis de
una política pública se basa en éstos, es decir, se evalúa el rendimiento de una
política al relacionarla con sus objetivos. Por ello, es importante mencionar cuales
son los instrumentos con los que cuentan las políticas públicas, mediante los
cuales obtiene sus productos y sus resultados, para posteriormente plantear
algunas de las metodologías generalmente utilizadas para la elaboración de las
mismas.
Como ya se mencionó, los productos y los resultados obtenidos por una política
pública se dan gracias a la utilización de diversos instrumentos por parte de las
instituciones gubernamentales. Basado en la tipología de Almond y Powell (1978),
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Pallares plantea como instrumentos de acción de las políticas públicas a las
normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasión. En cuanto
a las normas jurídicas, éstas constituyen el único recurso propio y exclusivo del
Estado, y su establecimiento no está al alcance de los actores privados. Es a
través de ellas, que los poderes públicos autorizan y establecen las actividades
que constituyen las políticas y de manera paralela, limitan la discrecionalidad en la
actuación del personal político y de los funcionarios. Otro de los instrumentos que
son necesarios en la elaboración y aplicación de las políticas públicas, son los
servicios de personal y la infraestructura humana, organizativa y de material, los
cuales aunados a los recursos materiales, y en especial los financieros
contribuyen a darle forma a la acción de una política de carácter público. Por
último, la persuasión solo será efectiva en cuanto los ciudadanos consideren al
gobierno como legitima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses
generales de la sociedad. (Pallares, 1988: p 145)
2. Economía Ecológica y Sustentabilidad
La política de vivienda se ha vinculado a otras políticas de gobierno que buscan un
proceso de desarrollo sustentable; por ello, se han realizado diversos cambios a la
normatividad y la operatividad de la política que permitan la mitigación en el daño
al medio ambiente. En este sentido, es importante retomar dos conceptos
importantes que coadyuven a entender con mayor precisión los programas de
Vivienda Sustentable impulsados. En primer lugar, la Economía Ecológica, de
acuerdo a García (2003), es una disciplina que acepta como punto de partida que
el sistema económico es un sistema abierto que se interrelaciona con los
ecosistemas y con los sistemas sociales, y tiene como objetivo de estudio la
amenaza sobre la supervivencia del ser humano, provocada, entre otras causas,
por la separación del proceso productivo de su base natural.
Este “nuevo paradigma económico” cuestiona los conceptos de la Teoría
Neoclásica, en especial aquello que llaman la ficción del Homo economicus. De
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acuerdo a los postulados de la Economía Ecológica, este concepto sustrae a la
conducta humana de toda propensión cultural en su vida económica, suponiendo
una conducta económica autómata, y esto lo lleva a ser un agente incapaz de
hacer frente a la gestión razonable de los recursos naturales.
Desde la perspectiva de García (2003), existen diversos intentos de abordar los
aspectos negativos del proceso económico en el mercado o en los agentes, como
es el caso de la Economía del Bienestar y de la Economía del Medio Ambiente,
que han tenido que llevar al campo de lo valorable, apropiable e intercambiable a
la naturaleza o al bienestar. Por su parte Pigou, plantea el término de
deseconomía externa como contraparte al de externalidad positiva utilizada por
Marshall, y exige la intervención del Estado en aquellos procesos de intercambio
donde los costos sociales excedían los beneficios privados. Sin embargo, sus
postulados se enfrentaron con el problema de valorar dicho costo social que
permitiera imponer un impuesto que compensara el daño. Por lo que, Coase critica
el modelo de Pigou y propone resolver el conflicto firma-sociedad, por la
delimitación y transparencia de los derechos de propiedad, limitando la
intervención del Estado, por el peligro de contaminar la acción del mercado y la
firma misma ante la acción estatal. Actualmente, los intentos por tener dentro de la
ciencia económica postulados que incorporen la importancia del medio ambiente y
su interacción con los mercados y los agentes han llevado a retomar conceptos de
otras disciplinas, principalmente la Termodinámica cuyas son (Aguilera, Alcántara,
1994: 18-19):
I. La materia y la energía ni se crean ni se destruyen, sólo se transforman (ley
de la conservación). La principal aportación a la economía ecológica viene
de la constatación de que la generación de residuos es algo inherente a los
procesos de producción y consumo.
II. La que la materia y la energía se degradan continua e irreversiblemente
desde una forma disponible a otra no disponible, o de una forma ordenada
a otra desordenada, independientemente de que las usemos o no.
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III. La tercera noción presenta una doble vertiente. La primera es la
imposibilidad de generar más residuos de los que puede tolerar la
capacidad de asimilación de los ecosistemas; la segunda advierte sobre la
imposibilidad de extraer de los sistemas biológicos más de lo que se puede
considerar como rendimiento sostenible o renovable. Este hecho exige
poner límites a la actividad humana, y por tanto a la economía, límites que
surgirían de un conocimiento profundo y certero de la estructura y el
funcionamiento de los ecosistemas naturales.
Lo anterior es el planteamiento que se utiliza en la Estrategia Nacional de Vivienda
Sustentable que a la letra suscribe:
“México desarrolla programas de vivienda cuyo objetivo principal es la
construcción de hogares que permitan a sus habitantes desarrollarse de
manera plena e integral en un ambiente seguro, con infraestructura y
equipamiento adecuado y suficiente para los distintos segmentos de la
población. La vivienda sustentable apoya estos objetivos disminuyendo
por un lado los costos de operación de la misma, y por otro la
generación de emisiones de contaminantes. Los ahorros generados en
consumo de agua, luz y gas, comprobados a través de los programas
crea- dos en los últimos años, permiten a las familias asignar recursos
hacia rubros como la educación y la salud. Estos ahorros no sólo se
reflejan en la economía familiar, sino también en el ahorro de subsidios
al consumo energético, lo que permite optimizar inversiones en
infraestructura a través de la evaluación de la demanda suprimida.
Asimismo, la vivienda sustentable fomenta la investigación, innovación y
el desarrollo de nuevas tecnologías, generando un impulso en la
derrama económica del país, oportunidad importante de mercado para
empresas mexicanas como inversión extranjera”.
Ahora bien, ¿cuál es el significado del desarrollo sustentable? ¿Es un concepto de
matriz interdisciplinaria, o sólo se ha tratado de explicar bajo este contenido
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después? En la literatura abundan las definiciones, es preciso aclarar, sin
embargo, los aspectos comprensivos del concepto. Jorge Riechmann (1995) ha
explicado con precisión cuáles son los criterios operativos de la sustentabilidad:
1. Principio de irreversibilidad cero: reducir a cero las intervenciones
acumulativas y los daños irreversibles.
2. Principio de la recolección sostenible: las tasas de recolección de los
recursos renovables deben ser iguales a las tasas de regeneración de estos
recursos.
3. Principio del vaciado sostenible: es cuasi-sostenible la explotación de
recursos naturales no renovables cuando su tasa de vaciado sea igual a la
tasa de creación de sustitutos renovables.
4. Principio de la emisión sostenible: las tasas de emisión de residuos deben
ser iguales a las capacidades naturales de asimilación de los ecosistemas a
los que se emiten esos residuos (lo cual implica emisión cero de residuos
no biodegradables).
5. Principio de selección sostenible de tecnologías: se han de favorecer las
tecnologías que aumentan la productividad de los recursos (el volumen de
valor extraído por unidad de recurso) frente a las tecnologías que
incrementen la cantidad extraída de recursos (eficiencia frente a
crecimiento).
6. Principio de precaución: ante la magnitud de los riesgos, se impone una
actitud de vigilante anticipación que identifique y descarte de entrada las
vías que podrían llevar desenlaces catastróficos, aun cuando la
probabilidad de éstos parezca pequeña y las vías alternativas más difíciles
u onerosas.
En este sentido, la política de vivienda en México ha carecido del elemento
Sustentabilidad en el otorgamiento de subsidios para la construcción de complejos
habitacionales. Los desarrolladores han tenido acceso a subsidios 60-60 o 70-70
sólo comprobando la existencia, certificación y avance de obra, sin contemplar el
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tipo de materiales que se utilizaban. Sin embargo, era necesario la generación de
parámetros que permitieran distinguir a aquellas viviendas que generan menos
contaminación y consumen menos energía, y destacar los beneficios que conlleva
el habitar este tipo de viviendas para el entorno en el cual se insertan los nuevos
complejos habitacionales. Como se puede observar en la figura 1, la política de
financiamiento a la vivienda a lo largo del último sexenio ha tenido un
comportamiento diferente, implementando programas y normas que impulsan la
adquisición de vivienda con características sustentables. Lo cual parecería un
avance sumamente significativo si esto estuviera acompañado de un programa de
impulso a la producción de insumos y materiales con eco-tecnología dentro del
país, y esto permitiera que el precio de la vivienda fuera el mismo que el otro tipo
de vivienda.
Figura 1
Cronología de las Acciones Sustentables en México
Fuente: Fundación IDEA. EMBAJADA BRITÁNICA EN MÉXICO, 2012
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3. Estrategia Nacional de Vivienda Sustentable
La Estrategia Nacional de Vivienda Sustentable, según su documento de
lanzamiento, busca promover un enfoque más integral de la vivienda, bajo el
enfoque del “Whole-House Approach” (desempeño global de la vivienda), el cual
reconoce a la casa como un solo sistema, integrado por distintos elementos
interdependientes que definen la demanda de energía y los consumos de energía
y agua. Cabe mencionar que el enfoque integral incentiva prácticas de diseño
bioclimático y el uso de materiales eficientes cuyo impacto se refleje en una mayor
satisfacción térmica de los habitantes al interior del hogar y en una disminución en
el consumo de energía de las viviendas, particularmente el vinculado con la
climatización al interior de la vivienda.
En este sentido, el Whole-House Approach promueve la especialización del diseño
y equipamiento de las viviendas en función de las condiciones climáticas e
hidrológicas del lugar donde se ubican. La implementación y medición de los
beneficios de estos elementos bioclimáticos es más compleja e implica un cambio
de fondo en las prácticas de construcción actuales. Sin embargo, el impacto de
estas modificaciones es muy favorable ya que se refleja en una mejor calidad de
vida, beneficios ambientales y una mayor duración del impacto – en comparación
con ecotecnologías – pues los beneficios permanecen toda la vida útil de la
vivienda.
Además de la visión integral de la vivienda hacia el interior de la edificación, la
Estrategia Nacional de Vivienda Sustentable considera a la vivienda como parte
de un entorno habitacional, urbano y comunitario, es decir, se reconoce que la
sustentabilidad de las viviendas depende de un desarrollo urbano ordenado y
eficiente. En cuanto a la evaluación de la eficiencia en el consumo de agua y
energía, y de las emisiones Gases de Efecto Invernadero (GEI) resultantes de
10
estos consumos, el enfoque antes mencionado exige considerar el uso de energía
y agua del conjunto habitacional (alumbrado público, tratamiento de aguas
residuales, manejo de la basura, entre otros), y los consumos resultantes de la
ubicación (traslados, tipo de transporte público, entre otros). Con base en el
enfoque de la vivienda sustentable, que considera tanto los factores de la vivienda
como su entorno, se ha desarrollado una visión y una estrategia conjunta entre los
principales actores del sector para impulsar la sustentabilidad de la vivienda, que
busca identificar, evaluar e incentivar inversiones y esfuerzos, públicos y privados,
orientados a promover viviendas más sustentables que brinden beneficios
sociales, económicos y ambientales, que según lo expuesto por el gobierno,
tendrá efecto en las familias y a la sociedad en su conjunto, así como en las
generaciones futuras. Como se muestra a continuación, el esquema de la
estrategia nacional implica un proceso integral y gradual que pretende establecer
un basamento institucional que permita incorporar a todos los actores del sector
como piezas operadoras de la política pública.
Figura 2 Esquema de Estrategia Nacional para la Vivienda Sustentable
Fuente: Fundación IDEA. EMBAJADA BRITÁNICA EN MÉXICO
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Sin embargo, como veremos más adelante con dos de los programas incluidos en
las acciones (Hipoteca Verde y NAMA), la dinámica sustentable sigue sin poder
ser desligada de los intereses de mercado y por ende de su influencia en los
precios de los bienes, en este caso en los precios de las casas que incluyen
ecotecnologías.
3.1 Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMA)
En México se han iniciado acciones de manera unilateral en el sector de la
vivienda mediante programas como Hipoteca Verde y Ésta es tu casa, los cuales
otorgan financiamiento adicional o subsidio para cubrir el costo incremental de
distintas medidas encaminadas a la reducción de consumo de energía eléctrica,
gas y agua, el aislamiento, calentador solar de agua y equipos, aparatos o
accesorios de bajo consumo de energía y agua en viviendas nuevas; en otras
palabras se incrementa el precio de la vivienda y por ende el tamaño del capital
que debe pagar el trabajador por acceder a este tipo de vivienda.
En este contexto, se desarrollaron el diseño técnico, el Sistema de Monitoreo,
Revisión y Verificación (MRV) y el financiero como cimiento que permitiera que el
concepto NAMA de vivienda sustentable emprendiera en su fase piloto en 2012.
Las Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMA) son mecanismos
emergentes de mercado que permiten a las economías en desarrollo alinear el
desarrollo sustentable con las prioridades económicas nacionales. El caso de la
NAMA de Vivienda Sustentable de México mitiga emisiones en el sector de la
vivienda al proveer financiamiento adicional para mejorar la eficiencia energética y
disminuir el consumo de combustibles fósiles y del agua, lo cual se logra a través
de la implementación de eco-tecnologías, mejoras en el diseño arquitectónico y la
utilización de materiales constructivos eficientes. Como ya se mencionó, en el
2012, en México se adoptaron medidas para impulsar el desarrollo sustentable en
el sector de la vivienda mediante la creación de capacidad técnica, el desarrollo de
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proyectos piloto y la coordinación de los actores clave y tomadores de decisiones
en la Mesa Transversal de Vivienda Sustentable en México. Esto dio como
resultado un avance hacia la implementación de la NAMA de Vivienda, presentado
México en la COP 17 en Durban, Sudáfrica. Es preciso señalar que la NAMA
amplía y expande el alcance de los programas en curso incrementando el número
de viviendas energéticamente eficientes construidas y por ende reduciendo sus
niveles de emisiones, por lo que, el gobierno federal a diversos niveles, junto con
actores de cooperación internacional1 y nacional han desarrollado tres estándares
de eficiencia energética que los desarrolladores de vivienda pueden alcanzar y
para los cuales los propietarios de viviendas pueden recibir apoyo financiero.
Estos son Eco Casa 1, Eco Casa 2, y Eco Casa Max, siendo este último el
estándar más ambicioso.
Dichos parámetros y la NAMA misma aborda la eficiencia energética en la
construcción, basándose en el desempeño integral de la vivienda, lo que a su vez
fija los estándares para la demanda total de energía primaria basada en el
prototipo y la zona bioclimática. De ese modo, tanto los desarrolladores de
vivienda como los propietarios de las mismas pueden elegir cualquier combinación
de intervenciones que logren el nivel de eficiencia buscado.
La generación de tales estándares fue a través del Passivhaus Institut (Instituto
alemán de la vivienda pasiva, PHI, por sus siglas en alemán) quien calculó, de
manera especifica para México, el balance de energía del desempeño integral de
la vivienda, cuya escala se puede ajustar según el tamaño de unidad, basándose
en las regiones bioclimáticas del país, para tres tipos de vivienda: vivienda
unifamiliar aislada, vivienda unifamiliar adosada, y vivienda multifamiliar vertical.
De igual forma, se desarrollaron para cada tipo de construcción y región climática,
1De acuerdo a la Conavi(2013), la Deutsche Gesellschaft für Internacionale Zusammenarbeit
(GIZ) GmbH (Cooperación Alemana al Desarrollo) ha apoyado el desarrollo de esta NAMA en
nombre del Ministerio Federal Alemán de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza y
Seguridad Nuclear (BMU). También Environment Canada, el Reino Unido, y numerosos bancos de
desarrollo han brindado apoyo técnico y financiero.
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tres valores primarios o ‘estándares’ objetivo de eficiencia, denominados: Eco
Casa 1, Eco Casa 2 y Eco Casa Max. (Conavi, 2013: 3)
I. Eco Casa 1 representa el nivel de eficiencia si se adoptan todas las
tecnologías apoyadas bajo el actual esquema de Hipoteca Verde. Esto
equivale al nivel de eficiencia energética alcanzado, por ejemplo, si se
instala el aislamiento de 2.5cm en el techo y en una sola pared, así como
pintura reflectiva, calentador de agua de paso, calentador solar de agua y
una unidad de A/C eficiente, dependiendo de la región bioclimática.
II. Eco Casa 2 representa un nivel mayor de eficiencia que se logra al aislar
todos los muros, instalar mejores ventanas, así como electrodomésticos
altamente eficientes.
III. El Estándar de Eco Casa Max prevé la optimización de todas las medidas
anteriores, incluyendo elementos pasivos, como partesoles, mayor
aislamiento térmico, entre otras características de diseño para lograr una
reducción de la demanda de energía primaria.
Tabla 1 Emisiones anuales que se evitaron en una vivienda de m2 por tipo de construcción y
zona climática, tCO2e
Casa Horizontal unifamiliar
Clima Caliente
Seco Clima Caliente Húmedo
Clima Templado
Clima Semi-Frío
Eco Casa 1 2.0 2.0 0.8 0.8
Eco Casa 2 2.7 3.5 0.9 0.8
Eco Casa Max 3.0 4.0 1.0 1.0
Vertical (multi-familiar)
Eco Casa 1 1.7 2.0 0.9 0.8
Eco Casa 2 2.2 2.7 1.2 1.0
Eco Casa Max 2.6 4.0 1.2 1.1
Fuente: Datos de Passivhaus Institut en Conavi, 2013
Es importante mencionar que el enfoque sistémico de la política de vivienda lleva
a tener como un pre-requisito clave a la transferencia del conocimiento y la
experiencia relacionados con la eficiencia energética en las construcciones. La
forma de lograr esto es a través de capacitación específica, experiencias
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educativas más amplias y alcance y construcción de capacidades. Para poder
cumplir con esto, Conavi promovió la Mesa Transversal, donde se busca compartir
y aumentar el conocimiento sobre la eficiencia energética y sustentabilidad en la
vivienda entre desarrolladores, agencias de cooperación internacional, la
academia y los sectores público y privado; así mismo, CONAVI ha involucrado a
los actores participantes dentro del proceso de desarrollo de la NAMA. Este
proceso ha generado una herramienta de simulación que pueden utilizar
arquitectos, ingenieros, desarrolladores y los constructores para comparar e
implementar diseños sustentables. Para entender mejor cómo funciona este
modelo integral, a continuación se explica el funcionamiento del Sistema de
Medición, Reporte y Verificación (MVR).
3.2. El Sistema Medición, Reporte y Verificación (MVR): Monitoreo y
Verificación
El propósito primordial de un sistema MRV, de cualquier NAMA, es el de medir el
impacto de las medidas implementadas, con la visión de evaluar su contribución a
los objetivos nacionales e internacionales de energía y de política climática. En
este sentido, el MRV de NAMA, debe permitir una mayor flexibilidad y simplicidad
que los enfoques tradicionales, ya que es una acción “apoyada”; y de a cuerdo a
los creadores, a largo plazo, puede ser posible generar créditos de carbono de la
NAMA para la Vivienda Sustentable. Bajo este objetivo, se desarrolló el sistema
MRV, con suficiente fidelidad como para poder ser transformado a un programa
crediticio, si es que las negociaciones internacionales avanzan en esta área.
3.2.1. Objetivos del sistema MRV del Enfoque de “Desempeño global” de la
vivienda
El diseño técnico de la NAMA para la Vivienda Sustentable, hace posible realizar
un estimado de las reducciones de emisiones resultantes a través del uso de un
número limitado de medidas que, a su vez, se prestan para un monitoreo ex post,
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como parte de una metodología MRV. Dentro del contexto del sector residencial
mexicano, el sistema MRV, según Conavi, podría utilizarse para rastrear los
subsidios a la energía que se evitaron, y esta información podría utilizarse para
generar apoyo y solicitar fondos dentro del gobierno (Conavi, 2013).
La NAMA para la Vivienda Sustentable, es una de las muchas iniciativas dirigidas
para la mejora de la sustentabilidad del entorno de la construcción en México. El
Sistema MRV y el desarrollo de la metodología bajo la “Mesa Transversal de
Vivienda Sustentable en México” está aún, en el camino de desarrollar un sistema
para la recopilación de datos y la emisión de reportes que pueda soportar las
acciones a ser logradas dentro del sector de la vivienda. El sistema MRV se basa
en las instituciones y atribuciones existentes, optimizando los recursos financieros
e institucionales vigentes. Para la NAMA para la Vivienda Sustentable, el proceso
de certificación, calificación y de MRV, consiste de dos fases distintas, como se
detalla, a continuación:
1) Fase Inicial (ex-ante)
La primera fase ocurre durante el diseño y la edificación de las viviendas. El
desarrollador define los parámetros de su proyecto de Vivienda Sustentable y
evalúa los resultados esperados de reducciones de GEI utilizando la herramienta
de simulación. Las reducciones de emisión de Gases Efecto Invernadero (GEI)
serán la resultante de la diferencia entre las proyecciones de desempeño del
proyecto y la línea base.
A continuación, se registran las casas en el Registro Único de Vivienda (RUV),
que registra las eco-tecnologías, las características, y los materiales que
constituyen el diseño sustentable – y se asigna una Clave Única de Vivienda
(CUV) para identificar la casa. Durante la construcción, un auditor calificado,
asegura que la edificación esté de acuerdo con las características del diseño
simulado, y que el diseño presentado ante el RUV sea el adecuado. Una vez que
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todo esto ha sido confirmado, y la casa terminada, la vivienda se introduce a la
base de datos de NAMA.
2) Fase de Monitoreo (ex-post)
Una vez que la casa ha sido comprada, ésta puede participar en uno de dos tipos
de sistemas. El primero que, se ha definido como el sistema de “Monitoreo de
Gases de Efecto Invernadero (GEI)” o simple, y está enfocado a la recopilación de
los datos necesarios para calcular el impacto de las emisiones de NAMA para la
Vivienda Sustentable. El Segundo llamado sistema de “Monitoreo Detallado”, está
enfocado en la recopilación de un rango más amplio de indicadores que pueden
utilizarse para calibrar los modelos de emisiones y rastrear las variables aparte de
los gases de efecto invernadero, que son importantes para el desarrollo de
políticas y de los estándares técnicos, pero que no son, necesariamente,
relevantes para el seguimiento del impacto de los gases de efecto invernadero.
Coordinación entre actores para el sistema MRV
Todos los actores que quieran implementar proyectos de vivienda NAMA deberán
usar el mismo sistema de MRV, parámetros, factores y base de datos, así como
encargarse de su financiamiento. Con el fin de mantener coordinación de la
cobertura del programa a nivel nacional, se deberá informar a la Mesa Transversal
la escala del proyecto, ubicación del área de muestreo y el tamaño de muestra por
categoría para lograr alcanzar representatividad deseada.
El siguiente esquema, retomado del documento de Conavi, esquematiza la
coordinación entre actores para el monitoreo y manejo de datos, desde el usuario
hasta la Autoridad NAMA nacional.
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Figura 3 Coordinación de actores para el monitoreo de la NAMA
Fuente: CONAVI, 2013
Cabe mencionar que cada uno de los actores tiene definidas cada una de sus
responsabilidades respecto al MVR, las cuales se mencionan a continuación:
i) Mesa Transversal, CONAVI: Proporciona protocolos y recomendaciones
mínimas para el monitoreo, formulación de documentos de reporte, esquema
de; coordina el avance de la cobertura de la NAMA a nivel nacional; informa
los avances de la NAMA a los donantes.
ii) Entidades implementadoras: Se encargan de seleccionar los proyectos de
NAMA, de acuerdo a los acuerdos alcanzados, financian la implementación
del sistema de monitoreo; coordinan con la mesa transversal el número total
de la muestra; son los encargados de descargar la información de monitoreo
GEI y detallado a la base de datos.
iii) Desarrolladores: Dependiendo la entidad implementadora y los acuerdos
alcanzados, apoyan la coordinación de la instalación de los equipos de
monitoreo, realizan los acuerdos de acceso a la información con los usuarios y
realizan una capacitación del uso de la vivienda sustentable
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iv) RUV: Gestiona el registro de la vivienda; proporciona los datos de
identificación de la vivienda y permite la comunicación con la base de datos
propia de la NAMA. Aún está por acordarse su responsabilidad en la
operación de la base de datos que concentrará la información recabada del
monitoreo GEI y detallado proporcionado por las entidades implementadoras.
v) Oficina NAMA: Entidad nacional encargada de realizar las comunicaciones a
la autoridades nacionales encargadas de realizar los reportes bianuales sobre
las reducciones alcanzadas nacionalmente a la CMNUCC; encargada de
comunicar el avance de la NAMA a nivel internacional.
3.3. Programa Hipoteca Verde
Desde el año 2007, el Infonavit implementó el Programa Hipoteca Verde, cuyo
objetivo era promover medidas sustentables dentro de la vivienda a través de la
inclusión de tecnologías ecológicas o ecotecnologías. Además de la reducción en
consumos energéticos y emisiones de gases de efecto invernadero. La inclusión
de estas tecnologías implica ahorros para los derechohabientes derivados de la
reducción en los consumos de electricidad, agua y gas. Estos ahorros se traducen
en un mayor ingreso disponible que fortalece la capacidad de pago de los créditos
con el Instituto.
El Programa Hipoteca Verde es, esencialmente, un esquema de crédito bajo el
cual se aporta un monto adicional a los derechohabientes para financiar la
adquisición de ecotecnologías en sus viviendas. El programa comenzó como plan
piloto en 2007; como esta experiencia fue exitosa se expandió e institucionalizó a
nivel nacional en 2009. A partir de 2009, el programa funcionó como un esquema
de crédito opcional que aportaba un monto adicional a los derechohabientes para
financiar la adquisición de un paquete fijo de ecotecnologías que se tenía que
elegir entre distintas opciones de paquetes de acuerdo a la zona climática. A partir
de 2011 se aprobó un nuevo esquema, llamado programa Hipoteca Verde
Flexible, que permite a los derechohabientes seleccionar las ecotecnologías que
mejor satisfacen sus necesidades a partir de una lista amplia aprobada por el
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Infonavit.
A partir de 2011, todos los créditos de vivienda otorgados por el Infonavit,
independientemente del producto de crédito elegido, deben incluir un monto
adicional para la adopción de ecotecnologías en la vivienda. Es decir, el programa
Hipoteca Verde es obligatorio para todo derechohabiente que adquiera un crédito
con el Infonavit, sea para vivienda nueva o usada, remodelación, ampliación o
autoconstrucción. El monto del crédito adicional está sujeto al salario del
trabajador y de las ecotecnologías seleccionadas. Para su otorgamiento, el
paquete deberá cumplir un ahorro mínimo generado por las ecotecnologías,
dependiendo de su segmento salarial, como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 2 Parámetros para el apoyo “Hipoteca Verde”
Si tu ingreso mensual es:
Podrás tener un monto
máximo de crédito adicional
de:
Y un ahorro mínimo mensual
de:
De $2,131.04 a $3,409.65 $4,262.08 $100.00
De $3,409.66 a $8,524.15 $21,310.40 $215.00
De $8,524.16 a $14,917.27 $21,310.40 $250.00
De $14,917.28 a $23,441.43 $31,965.60 $290.00
De $23,441.44 en adelante $42,620.80 $400.00
Fuente: Infonavit, 2015
¿Cómo se obtienen estos montos? De acuerdo al Infonavit, los derechohabientes
pueden acceder a la Hipoteca Verde, conforme a las siguientes condiciones:
Si la vivienda nueva o usada ya tiene instaladas las ecotecnologías, y éstas
cumplen con el ahorro mínimo esperado (establecido por Infonavit), el
monto de crédito adicional que te otorgue el Instituto formará parte del
crédito hipotecario y el pago de las ecotecnologías instaladas se hará
directamente al vendedor de la vivienda.
Si la vivienda nueva o usada no cuenta con ecotecnologías, es posible
instalarlas una vez que se haya obtenido el crédito hipotecario y se pueden
20
adquirir con los proveedores autorizados por el Instituto. En este caso, el
monto del crédito adicional que se otorgue, por parte Infonavit, no formará
parte del crédito hipotecario y el pago de las ecotecnologías se realizarán
directamente a los proveedores.
Si el crédito se utiliza para construir en terreno propio, reparar, ampliar o
mejorar la vivienda, es necesario asegurarse que se instalen las
ecotecnologías que cumplan con el ahorro mínimo esperado, aprobado por
Infonavit, adquiriéndolas con los proveedores autorizados. En este caso, el
monto de crédito adicional que se otorgue formará parte del crédito
hipotecario y el pago de las ecotecnologías se hará directamente a los
proveedores.
Cabe mencionar que el derechohabiente puede elegir una combinación de
ecotecnologías que le brinden el nivel de ahorro deseado, los cuales varían según
la zona bioclimática donde se encuentre su vivienda. Las ecotecnologías que se
contemplan son:
Focos ahorradores (lámparas fluorescentes compactas), equipos de aire
acondicionado de alta eficiencia o bajo consumo, aislantes térmicos en techo o
muros, recubrimiento reflectivo como acabado en techo o muros, calentador solar
de agua, calentador de paso de gas, inodoro de grado ecológico, regadera con
dispositivo ahorrador, grifos o válvulas con dispositivo ahorrador, ventanas con
doble vidrio y marco de PVC, entre otras. Esta lista se actualiza con nuevos
equipos permanente, siempre y cuando cumplan con las certificaciones o
dictámenes de su eficiencia.
Este programa ha ido avanzando debido a la obligatoriedad establecida por la
normatividad. El crecimiento de los créditos otorgados bajo el esquema Hipoteca
Verde ha tenido un crecimiento exponencial, si tomamos como base el año de su
lanzamiento, pasó de 593 créditos en 2007 a 1,429,643 créditos en 2013,
21
representando un incremento del 240,987 por ciento, como puede observarse en
la siguiente tabla.
Gráfica 1 Número de créditos bajo en esquema Hipoteca Verde
Fuente: Infonavit, 2014
Comentarios Finales
El reconocimiento de la falta de una política gubernamental en los procesos de
construcción de vivienda ha dado como resultado un modelo integral de
monitoreo. Dicho sistema se alimenta de información que implica la integración
multidisciplinaria de diversos agentes y organizaciones, tanto para la generación
de información, así como, para la evaluación y certificación de las viviendas que
cumplan con las ecotecnologías necesarias para disminuir los efectos
contaminantes que generan las casas habitación. Sin embargo, aún existe un
fenómeno de centralización en la conducción del programa, ya que es el propio
Infonavit quien debe generar las certificaciones sobre las viviendas y también es
quien otorga los subsidios a constructores y derechohabientes, lo que puede dar
pie a favorecer a algunas constructoras o regiones. Un aspecto a destacar es que
se ha institucionalizado el proceso y existen las normas de conducción y
operación. Sin embargo, aún no existen procesos de seguimiento y control para
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
1400000
1600000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Créditos acumulados de HV
22
cuando las viviendas han sido colocadas en el mercado y habitadas. Para lograr
pleno cumplimiento con los estándares de sustentabilidad de ahorro de energía,
disminución de emisiones y generación de desechos contaminantes, es necesario
establecer indicadores sobre el uso y manejo de las ecotecnologías por parte del
usuario final. Otro aspecto a cuidar se refiere a el manejo y separación de
residuos, del cual el sistema no toma en cuenta para certificar el complejo, ya que
en algunos estados aún no se cuenta con la infraestructura para este fin.
Por otro lado, el derecho a la vivienda, transformado en derecho a un crédito
hipotecarios, es contradictorio en un marco de economía ecológica, ya que se
otorga un precio a las ecotecnologías utilizadas, por lo que esto significa integrar
al juego del mercado la sustentabilidad de la vivienda. El crédito suma al monto
original de los créditos, pero esto implica un incremento en el valor de la vivienda,
lo cual convierte a la hipoteca verde en un producto más caro y discrimina en
términos del nivel de ingreso.
Referencias
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